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CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BRASÍLIA – UniCEUB

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO

MESTRADO EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS

ANTÔNIO CARLOS TOZZO MENDES PEREIRA

AS FALHAS NO SISTEMA JURÍDICO PARA A PROTEÇÃO DO MEIO

AMBIENTE NA ATIVIDADE MINERÁRIA

Brasília/DF

2017




Dissertação apresentada ao Centro Universitário de

Brasília – UniCEUB, como requisito parcial para

obtenção do título de Mestre em Direito, sob

orientação do Prof. Dr. Nitish Monebhurrun e

coorientação da Profª Drª. Priscila Pereira Andrade.

BRASÍLIA/DF

2017

_________________________________________________________________________

PEREIRA, Antônio Carlos Tozzo Mendes.

AS FALHAS DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA A PROTEÇÃO DO MEIO

AMBIENTE NA ATIVIDADE MINERÁRIA. Antônio Carlos Tozzo Mendes Pereira. Brasília: O Autor, 2017.

Dissertação (Mestrado) Centro Universitário de Brasília. Programa de Mestrado em Direito. Orientador: Prof.

Dr. Nitish Monebhurrun. Coorientadora: Profª. Drª. Priscila Pereira Andrade.

1. Direito Ambiental. Mineração. Licenciamento ambiental. I. Título. II. Monebhurrun, Nitish (Orientador);

Andrade, Priscila Pereira (Coorientadora).

CDU:

__________________________________________________________________________

O Homem é um projeto; a fortiori, uma sociedade humana

também deve ser um projeto.

Jean-Paul Sartre

À minha família, pelo suporte, amor, lealdade

e por acreditar, dedico este trabalho.

AGRADECIMENTOS

A Deus.

Aos Professores Nitish Monebhurrun e Priscila Pereira Andrade pela orientação,

paciência, ensinamentos marcantes e formação de uma nova pessoa.

A Professora Carla Amado Gomes pela preocupação e colaboração.

Aos meus pais por tudo.

A minha esposa, Camila Dias Marques Tozzo, amor incondicional, apoio, motivação,

cumplicidade e paciência, a quem eu devo a conclusão deste trabalho.

A minha sogra, Terezinha Dias Pereira, pelo suporte e toda a assistência,

principalmente nos momentos mais difíceis.

A Dra. Anna Cristina Pires de Mello pela parceria e atenção de sempre.

Ao Ralph e à Lauren pela companhia e carinho diários.

A Ana Elisa e ao Cássio pelo auxílio quando preciso.

A Sofia, Júlia, Roberta e Júlio Cezar por fazerem parte da minha vida.

Aos meus colegas Lorene, Fernanda e André pelo suporte nesta caminhada.

RESUMO

O setor minerário é um segmento de destaque na economia brasileira, representando

cerca de 5% do Produto Interno Bruto do país. Tão impactante quanto sua importância

econômica são os possíveis danos ambientais provenientes das atividades de prospecção,

extração e beneficiamento dos minérios. Tendo em vista que a riqueza não deve prevalecer

sobre os recursos naturais, pois ambos possuem importância para o desenvolvimento

sustentável da sociedade. A Constituição Federal da República Federativa do Brasil, além das

normas de proteção ambiental dirigidas a qualquer interferência humana na natureza, destacou

parágrafo específico para a mineração, exigindo a pronta recuperação da área atingida pela

lavra de minérios (Artigo 225, § 2º). Entretanto, o ordenamento jurídico brasileiro possui

falhas que fragilizam esta proteção, pois as normas atinentes ao setor são concebidas sem uma

ideia holística, ou seja, sem que se verifiquem quais são os reflexos práticos e prejudiciais que

a legislação ambiental pode ter na legislação minerária e vice-versa. Atualmente, o diálogo

entre legislação minerária, tanto institucionalmente quanto em relação aos procedimentos, é

deficiente, impedindo uma boa articulação entre a entidade de outorga de direitos minerários e

o órgão ambiental competente. Diante deste cenário, este trabalho tem como objetivo indicar

os problemas que existem na articulação entre a legislação ambiental e mineral, para que se

possa conceber uma melhor integração entre estas legislações, seus atores e com isso

contribuir para o aprimoramento da atividade minerária sustentável.

PALAVRAS CHAVE: Mineração. Falhas. Articulação. Legislação minerária.

Legislação ambiental. Proteção ambiental.

ABSTRACT

The mining sector is a prominent segment of the Brazilian economy, accounting for

about 5% of the country's Gross Domestic Product. As impressive as its economic importance

are the environmental damages, the activities of prospecting, extracting and beneficiating of

the minerals and also of the accidents that can happen. Given that wealth should not prevail

over natural resources, since both are important for the sustainable development of society.

The Federal Constitution, in addition to the norms of environmental protection directed to any

human interference in the nature, standing out especially for the mining sector, demands a

recovery of the area driven by mining tillage (Article 225, § 2nd). However, the Brazilian legal

system has flaws that diminish such a protection, because as norms pertaining to the sector are

conceived without a holistic idea, that is, without verifying what are the practical and harmful

reflexes that the environmental legislation can have in the mining legislation and vice versa.

Currently, the dialogue between mining legislation, both institutionally and in relation to

procedures, is deficient, preventing a good articulation between the entity granting mining

rights and the competent environmental body. Given this scenario, this paper aims to indicate

the problems that exist in the articulation between environmental and mineral legislation, so

that a better integration can be conceived between these legislations, their parties and with

that contribute to the improvement of the sustainable mining activity.

KEYWORDS: Mining. Flaws. Articulation. Mining legislation. Environmental

legislation. Environment protection.

LISTA DE SIGLAS

(ADIn) Ação Direta de Inconstitucionalidade

(AGU) Advocacia-Geral da União

(ANM) Agência Nacional de Mineração

(AP) Estado do Amapá

(APA) Áreas de Proteção Ambiental

(AIRE) Áreas de Relevante Interesse Ecológico

(CPRM) Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais

(CNPq) Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

(CONAMA) Conselho Nacional do Meio Ambiente

(Confea) Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia

(Crea) Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia

(CF) Constituição Federal

(CFEM) Contribuição Financeira pela Exploração de Recursos Minerais

(CGU) Controladoria-Geral da União da União

(CCEGM) Coordenadoria de Câmaras Especializadas de Geologia e Minas

(DNPM) Departamento Nacional de Produção Mineral

(DIFIS) Diretoria de Fiscalização

(EIA) Estudo de Impacto Ambiental

(EPF) Établissement Public Foncier

(FLONA) Florestas Nacionais

(FECAM) Fundo de Conservação do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano

(FCP) Fundação Cultural Palmares

(FNDCT) Fundo Nacional do Desenvolvimento Científico e Tecnológico

(FUNAI) Fundação Nacional do Índio

(GU) Guia de Utilização

(IBAMA) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente

(ICMM) International Council on Mining and Metals

(IIED) Internacional Institute for Environment and Development

(INCRA) Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

(IPHAN) Instituo do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional

(LC) Lei Complementar

(LAC) Licença Ambiental por Adesão e Compromisso

(LI) Licença de Instalação

(LO) Licença de Operação

(LP) Licença Prévia

(MP) Medida Provisória

(MG) Estado de Minas Gerais

(OEMA’s) Órgãos estaduais de meio ambienta

(PA) Estado do Pará

(PAE) Plano de Aproveitamento Econômico

(PCA) Plano de Controle Ambiental

(PRN/MS) Partido da Reconstrução Nacional do Mato Grosso do Sul

(PNRS) Política Nacional de Resíduos Sólidos

(PNSB) Política Nacional de Segurança de Barragens

Produto Interno Bruto (PIB)

(PL) Projeto de Lei

(PRAD) Plano de Recuperação de Áreas Degradadas

(MME) Ministério das Minas e Energia

(MPF) Ministério Público Federal

(MP/TCDF) Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Distrito Federal

(NRM) Normas Regulamentares

(RENCA) Reserva Nacional de Cobre

(RAL) Relatório Anual de Lavra

(RIMA) Relatório de Impacto Ambiental

(RTDID) Relatório Técnico de Identificação e Demarcação

(RDS) Reserva de Desenvolvimento Sustentável

(RESEX) Reserva Extrativista

(RPPN) Reserva Particular do Patrimônio Natural

(RJ) Estado do Rio de Janeiro

Rio Paracatu Mineração (RMPM).

(SEMAD) Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Estado

de Minas Gerais

(SEMAS) Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Pará

(SERNAGEOMIN) Servicio Nacional de Geología y Minería

(SNUC) Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza

(SISNAMA) Sistema Nacional do Meio Ambiente

(STF) Supremo Tribunal Federal

(TCU) Tribunal de Contas da União

(TFRM) Taxa de Fiscalização Minerária

(TR) Termo de Referência

(TRF 1ª) Tribunal Regional Federal da 1ª Região




(UC de US). Unidades de Conservação de Uso Sustentável

(UCA) Universidade Centro-Americana Jose Simeón Canãs




Dissertação apresentada ao Centro Universitário de

Brasília – UniCEUB, como requisito parcial para

obtenção do título de Mestre em Direito, sob

orientação do Prof. Dr. Nitish Monebhurrun e

coorientação da Prof.ª. Dr. ª Priscila Pereira

Andrade.

_______________________________________

Prof. Dr. Nitish Monebhurrun

_______________________________________

Prof.ª. Dr. ª Priscila Pereira Andrade

_______________________________________

Prof. Dr. Gustavo Ferreira Ribeiro

_______________________________________

Prof.ª. Dr. ª Gabriela Garcia Batista Lima

Brasília, 14 de novembro de 2017.

Sumário

INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 14

CAPÍTULO 1 .......................................................................................................................... 25

1.1. A falha decorrente da ausência de regulamentação da competência da entidade de

outorga de direitos minerários para a fiscalização do controle ambiental. ........................... 26

1.1.1. A fiscalização meramente formal da entidade de outorga de direitos minerários

para o controle ambiental. ................................................................................................. 28

1.1.2. A ausência de uma efetiva fiscalização da entidade de outorga de direitos

minerários para o controle ambiental. ............................................................................... 40


outorga de direitos minerários para lavrar autos de interdição e paralisação como

instrumentos para colaborar com a fiscalização do controle ambiental. .............................. 51

1.3. A falha decorrente da ausência de utilização de instrumento de cooperação entre a

entidade de outorga de títulos minerários e os órgãos responsáveis pela fiscalização do meio

ambiente. ............................................................................................................................... 57

1.4. – A falha em virtude da ausência de regulamentação da competência dos Estados e

Municípios para a fiscalização minerária como forma de auxílio à fiscalização do controle

ambiental. .............................................................................................................................. 61

CAPÍTULO 2 .......................................................................................................................... 69

2.1. A ausência de coordenação entre os procedimentos de outorga minerária e de

licenciamento ambiental para o início da atividade. ............................................................. 72

2.1.1. A ausência de coordenação no quadro legislativo atual .......................................... 73

2.1.2. A ausência de coordenação nas novas propostas legislativas minerárias ............... 82

2.1.3. A ausência de coordenação nas novas propostas legislativas para um novo

procedimento de licenciamento ambiental. ....................................................................... 85

2.2. A ausência de renovação expressa da licença ambiental durante a atividade................ 93

2.3. Falhas na coordenação entre o procedimento de outorga de títulos minerários e o

licenciamento ambiental para a etapa de fechamento de minas. ........................................ 101

2.3.1. A ausência de legislação que permita a coordenação entre os procedimentos de

outorga de títulos minerários e o licenciamento ambiental para a etapa de fechamento de

minas. .............................................................................................................................. 101

2.3.2. A ausência de instrumentos para a garantia da etapa de fechamento de mina. ..... 107

CONCLUSÃO ....................................................................................................................... 116

REFERÊNCIAS DOUTRINÁRIAS ................................................................................... 120

REFERÊNCIAS INSTITUCIONAIS ................................................................................. 129

REFERÊNCIAS LEGISLATIVAS E JURISPRUDÊNCIAIS ........................................ 131

REFERÊNCIAS JORNALÍSTICAS .................................................................................. 140

ANEXOS ............................................................................................................................... 142

Anexo 1 – Resposta obtida junto à Procuradoria Federal junto ao DNPM ........................ 142

Anexo 2 – Resposta obtida junto ao Engenheiro de Minas Dr. Wilfred Brandt ................ 143

14

INTRODUÇÃO

Este trabalho vem apontar as falhas no ordenamento jurídico brasileiro que fragilizam

a proteção do meio ambiente no âmbito das atividades minerárias. As normas atinentes ao

setor são concebidas sem uma ideia holística, ou seja, sem que se verifiquem quais são os

reflexos práticos (e prejudiciais) que a legislação ambiental pode ter na legislação minerária e

vice-versa, em desacordo com a Constituição Federal (CF), conforme o artigo 225, § 2º1, o

qual exige a pronta recuperação da área afetada pela extração mineral.

O momento é extremamente propício para análise do enquadramento jurídico da

proteção do meio ambiente nas atividades minerarias, pois, em 25 de julho de 2017, foram

publicadas três Medidas Provisórias (MP) que visam regulamente essa relação. Trata-se das

MP’s: n. 798/20172, n. 790/20173 e n.791/20174. A primeira versa sobre a Contribuição

Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), a segunda altera o Código de

Mineração, e a terceira extingue o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) e

cria a Agência Nacional de Mineração (ANM), que ainda será instalada, consoante o artigo 34

da MP n. 791/2017. Em que pese a ANM ainda não tenha sido instalada, ela será tratada neste

trabalho como a atual entidade de outorga de direitos minerários, tendo em vista a recente

extinção do DNPM.

A mineração é uma atividade fundamental para a sociedade hodiernamente, pois por

meio dela é possível a construção de prédios, a instalação de iluminação, a fabricação de

carros, aviões, produtos farmacêuticos, aparelhos hospitalares, celulares. Entretanto tal

atividade pode causar inúmeros impactos ao meio ambiente, necessitando, portanto, uma

1 Constituição Federal. Artigo 225, § 2º. “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à

coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (...) § 2º Aquele que

explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica

exigida pelo órgão público competente, na forma da lei”. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28/09/2017. 2 Comissão Mista da Medida Provisória n. 789, 2017. Relator Deputado Marcus Pestana (PSDB/MS).

Tramitação em regime de urgência desde 15/09/2017. Disponível em:

<http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/130145>. Disponível em: 28/09/2017. 3 Comissão Mista da Medida Provisória n. 790/2017. Relator Senador Flexa Ribeiro (PSDB/PA). Tramitação em

regime de urgência desde 15/09/2017.Disponível em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-

/materia/130146>. Acesso em: 28/09/2017. 4 Comissão Mista da Medida Provisória n. 791/2017. Relator Deputado Leonardo Quintão (PMDF/MG).

Tramitação em regime de urgência desde 15/09/2017. Disponível em:

http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/130150>. Acesso em 28/09/2017.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/130145




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especial atenção do Estado e das sociedades empresárias e mineradores individuais para a

proteção da natureza.

Além dos impactos ambientais, são certos os impactos sociais. O Caso do Projeto

Minas-Rio (complexo minerário que contempla mineroduto e porto) é também uma

demonstração destes impactos da mineração ocorridos no Município de Conceição do Mato

Dentro (MG). Nesta região, verificou-se o “aumento no tráfego viário, da criminalidade, da

prostituição, do assédio aos jovens, do consumo de drogas, da produção de lixo, déficit

habitacional, elevação do custo de vida e migração de mão de obra masculina maior que a

população até então de homens adultos”5. E esses impactos não são exclusivos deste

exemplo, mas sintomáticos, inerentes a qualquer contexto minerário6.

Em que pese a importância destes impactos sociais, esta Dissertação limita-se às falhas

estritamente ambientais.

Neste dilema de benefícios e consequências, proteção e exploração, recentemente, em

29 de março de 2017, El Salvador tornou-se o primeiro país do mundo a proibir a mineração

de metais metálicos, conforme Decreto Legislativo n. 6397, sob forte pressão pelo fato de ser

o Estado da América com maior grau de deterioração do meio ambiente após o Haiti, de

acordo com o preâmbulo do Decreto salvadorenho. A lei salvadorenha determina no artigo 6º,

inclusive, o fechamento imediato de todas as minas metálicas e “la remediación ambiental de

danõs causados por las minas en las regiones afectadas, para devolver a la problación las

condiciones de um ambiente sano”.

O problema ambiental enfrentado em El Salvador é tão grande que 90% das águas

superficiais estão contaminadas8. O Anteprojeto de lei foi apresentado aos parlamentares por

5 Impactos da Mineração na Região de Conceição do Mato Dentro. Relatório Parcial. Projeto Internacional de

Pesquisa Cidade e Alteridade. Belo Horizonte: 2013. Estudo realizado em conjunto pela Universidade Federal

de Minas Gerais, Universidade Federal de Viçosa, Universidade de Coimbra e Universidade de Itaúna, Relatório

final do Projeto Internacional de Pesquisa Cidade e Alteridade, coordenado pela Professora Dra. Miracy Barbosa

de Sousa Gustin e pelo Professor Dr. Boaventura de Sousa Santos. Disponível em: <http://cimos.blog.br/wp-

content/uploads/2013/08/RELAT%C3%93RIO-5_CONCEI%C3%87%C3%83O-DO-MATO-DENTRO.pdf>

acesso em 25/04/2017. 6 TAVEIRA, Ana Lúcia Silva. Provisão de Recursos Financeiros para o Fechamento de Empreendimentos

Mineiros. Tese apresentada à Escola Politécnica da Universidade de São Paulo para a obtenção do Título de

Doutor em Engenharia, São Paulo, Dezembro de 2003, p. 31 a 33. 7 EL SALVADRO. Decreto n. 639, de 29 de março de 2017, Assembleia Legislativa da República de El

Salvador: Disponível em: <http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-

documentos-legislativos/ley-de-prohibicion-de-la-mineria-metalica> Acesso em: 03/05/2017. 8 El Salvador faz história como a primeira nação do planeta a abolir a mineração. Xapuri Socioambiental, em

07/05/2017. Disponível em: <https://www.xapuri.info/meio-ambiente/el-salvador-primeiro-pais-abolir-

mineracao/>. Acesso em: 09/05/2017.

http://cimos.blog.br/wp-content/uploads/2013/08/RELAT%C3%93RIO-5_CONCEI%C3%87%C3%83O-DO-MATO-DENTRO.pdf

http://cimos.blog.br/wp-content/uploads/2013/08/RELAT%C3%93RIO-5_CONCEI%C3%87%C3%83O-DO-MATO-DENTRO.pdf

http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-documentos-legislativos/ley-de-prohibicion-de-la-mineria-metalica


https://www.xapuri.info/meio-ambiente/el-salvador-primeiro-pais-abolir-mineracao/


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autoridades eclesiásticas, representantes da Universidade Centro-Americana Jose Simeón

Canãs (UCA) e da Cáritas de El Salvador, para os quais a manutenção das atividades

minerárias naquele País seria qualificada como um suicídio coletivo e a proibição um ato de

amor9.

Dos 84 parlamentares salvadorenhos, 69 votaram a favor da lei, tornando o país menos

suscetível da mineração. Alguns poderão dizer que tal medida, naquele País, é de fácil

adoção, tendo em vista que apenas 0,3% do Produto Interno Bruto (PIB) adveio da economia

minerária durante o período de 2010 a 201510. Contudo, esta política adotada por El Salvador

traz o alerta sobre se seguiremos consumindo os recursos naturais sem se preocupar com a

higidez do meio ambiente ou se é viável um caminho equilibrado de avanço da sociedade e

preservação da natureza simultaneamente.

No direito minerário, a rigidez locacional e a distribuição assimétrica11 das reservas

minerais pelo globo sempre foram argumentos utilizados, ou ardil atalho, para se privilegiar a

extração mineral em detrimentos de outros bens naturais ou interesses de desprotegidos

grupos, como indígenas12. A Lei de El Salvador nos traz a reflexão sobre até que ponto o

minério, ainda que impossível de ser extraído sem impactar o ambiente ao qual ele está

depositado naturalmente, deve prevalecer em face de outros recursos tão importantes como a

água, a vegetação, os conhecimentos tradicionais.

No Brasil, não temos uma lei parecida com a salvadorenha. Nem aqui se defenderá tal

medida. A abordagem levará em conta a necessidade e importância da mineração tanto na

economia, quanto no bem-estar da sociedade e meio ambiente. Os proveitos que esta atividade

oferece devem ser considerados, ponderando-os com os benefícios que podemos ter com os

demais recursos naturais fornecem.

9 El Salvador. Igreja e universidades pedem a proibição da exploração de minérios. Instituto Humanitas

Unisinos, em 09/02/2017. Disponível em: <http://www.ihu.unisinos.br/564704-el-salvador-igreja-e-

universidades-pedem-a-proibicao-da-exploracao-de-minerios>. Acesso em: 09/05/2017. 10 El Congreso de El Salvador aprueba una ley que prohíbe la minería metálica. El País online, em 29/03/2017.

Disponível em: <http://www.elpais.cr/2017/03/29/el-congreso-de-el-salvador-aprueba-una-ley-que-prohibe-la-

mineria-metalica/>. Acesso em: 05/05/2017. 11 SCAFF, Fernando Facury. Royalties do Petróleo, Minério e Energia – Aspectos Constitucionais, Financeiros e

Tributários. 1ª edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 43. 12 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito. Ambiental. 6ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 617 apud

SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés de; ARBOS, kerlay Lizane. A jurisprudência internacional sobre

mineração em terras indígenas: uma análise das decisões da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Revista

da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Goiás, v. 35, n. 01, jan/jun 2011, p. 13.

http://www.ihu.unisinos.br/564704-el-salvador-igreja-e-universidades-pedem-a-proibicao-da-exploracao-de-minerios


http://www.elpais.cr/2017/03/29/el-congreso-de-el-salvador-aprueba-una-ley-que-prohibe-la-mineria-metalica/


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A transposição da sociedade industrial para a sociedade de risco13, fruto da

modernidade científica, gera uma perda no controle das consequências do avanço tecnológico

e coloca em risco até mesmo a sobrevivência da humanidade14, pois nem sempre é possível

conhecer a verdadeira dimensão dos riscos.

Geralmente, o modelo de desenvolvimento é pautado pelas regras do mercado de

produção e rendimento econômico. A prevalência do interesse econômico pode ser vista no

período de industrialização brasileira que ganhou contornos significativos a partir da década

de 50 do século anterior, a exemplo o período do Governo do Presidente Juscelino

Kubitschek, com a abertura da economia nacional para o capital internacional, e as Fronteiras

Agrícolas, que fomentaram o uso de minerais fertilizantes, incrementando a pesquisa destes

minérios no território nacional, no intuito de diminuir a dependência das importações destes

produtos15.

Se traçarmos um paralelo com a importância dada ao meio ambiente e a este setor da

economia (mineração), vamos perceber que a preocupação àquela questão foi incipiente,

conforme se verifica da leitura dos planos de política minerária: Plano Mestre Decenal de

1965 – 197416, Plano Mestre Decenal II de 1981 – 199017, Plano Plurianual para o

13 GUIVANT, Julia S. A teoria da sociedade de risco de Ulrich Beck: entre o diagnóstico e a profecia. Revista

Estudos Sociedade e Agricultura, Rio de Janeiro, n. 16, abril/2001, p. 95-112. Disponível em:

<http://r1.ufrrj.br/esa/V2/ojs/index.php/esa/article/download/188/184>. Acesso em: 17/04/2017. 14 PERALTA, Carlos E.. Desafios e oportunidades da Rio+20: perspectivas para uma sociedade sustentável.

Revista Eletrônica Direito e Política, Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Ciência Jurídica da

UNIVALI, Itajaí, v.7, n.1, 1º quadrimestre de 2012, p. 445. Disponível em: <www.univali.br/direitoepolitica>.

Acesso em: 28/09/2017. 15 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Plano Mestre Decenal para a Avaliação de Recursos Minerais do

Brasil 1965 – 1974. Ministério de Minas e Energia. Departamento Nacional de Produção Mineral. Publicação

Especial n. 03. 3ª edição, janeiro de 1967, p. 36.. Disponível em

<http://www.mme.gov.br/web/guest/paginainicial?p_p_id=3&p_p_lifecycle=0&p_p_state=maximized&p_p_mo

de=view&_3_struts_action=%2Fsearch%2Fsearch&_3_redirect=%2Fweb%2Fguest%2Fpagina-

inicial&_3_keywords=PLANO&_3_groupId=0> acesso em 10/05/2017>. Acesso em: 20/04/2017.

16 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Plano Mestre Decenal para a Avaliação de Recursos Minerais do

Brasil 1965 – 1974. Ministério de Minas e Energia. Departamento Nacional de Produção Mineral. Publicação

Especial n. 03. 3ª edição, janeiro de 1967. Disponível em

<http://www.mme.gov.br/web/guest/paginainicial?p_p_id=3&p_p_lifecycle=0&p_p_state=maximized&p_p_mo

de=view&_3_struts_action=%2Fsearch%2Fsearch&_3_redirect=%2Fweb%2Fguest%2Fpagina-

inicial&_3_keywords=PLANO&_3_groupId=0> acesso em 10/05/2017>. Acesso em: 20/04/2017.

17 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. II Plano Decenal de Mineração – Diretrizes básicas (1981-1990).

Brasília, 1980. Disponível em:

<http://www.mme.gov.br/documents/1138775/1732821/II+Plano+Decenal+de+Minera%C3%A7%C3%A3o+19

81-1990+-+Arquivo+doc/d6f3a259-021f-4d25-96cd-

a67c75846267;jsessionid=0D5BF34D08E62DC7619A62CDC5B36E14.srv155>. Acesso em: 20/04/2017.

http://r1.ufrrj.br/esa/V2/ojs/index.php/esa/article/download/188/184

http://www.univali.br/direitoepolitica

http://www.mme.gov.br/web/guest/paginainicial?p_p_id=3&p_p_lifecycle=0&p_p_state=maximized&p_p_mode=view&_3_struts_action=%2Fsearch%2Fsearch&_3_redirect=%2Fweb%2Fguest%2Fpagina-inicial&_3_keywords=PLANO&_3_groupId=0






http://www.mme.gov.br/documents/1138775/1732821/II+Plano+Decenal+de+Mineração+1981-1990+-+Arquivo+doc/d6f3a259-021f-4d25-96cd-a67c75846267;jsessionid=0D5BF34D08E62DC7619A62CDC5B36E14.srv155



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Desenvolvimento do Setor Mineral18 e o Plano Nacional de Mineração 203019. Nestes

documentos, pouco se fala sobre o cuidado com o meio ambiente, apenas simples menções.

No Primeiro Plano Decenal e no Plano Plurianual para o Desenvolvimento do Setor

Mineral não se fala em meio ambiente. No Segundo, defende-se a ideia de que o meio

ambiente possui capacidade de suportar e absorver os impactos ambientais e faz-se sugestões

(tais como) para que o DNPM estabelecesse “normas e padrões ambientais para o

aproveitamento mineral20” e que fosse fomentado cursos para que técnicos dessem apoio

tecnológico antipoluição. No Plano Nacional de Mineração 2030, cita-se que o Plano de

Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD) não é suficiente para o fechamento de mina,

indica-se a necessidade de uma mineração sustentável e em criar-se diretrizes para a

mineração ocorrer em áreas com restrições legais, como as terras indígenas, quilombolas e

cultural (fósseis)21

A política pública de exploração minerária não pode ser dissociada nem preponderar

sobre a ambiental, pois há riquezas naturais, como os serviços ambientais prestados pelos

ecossistemas, que são tão importantes quanto os frutos econômicos e o bem-estar proveniente

dos minérios.

É que em virtude das consequências causadas pelo crescimento econômico e aumento

do consumismo, e sua relação direta com a expansão da mineração, iniciou-se uma

preocupação mundial com os impactos ambientais negativos, sobretudo nos anos de 1970 e

1980, podendo-se citar a Conferência de Estocolmo22 como um dos marcos.

No caso da mineração, há inúmeros impactos ambientais, tais como: “geração de

ruídos, assoreamento de corpos d’água, contaminação da qualidade das águas, e do solo,

18 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Plano Plurianual para o Desenvolvimento da Atividade Minerária –

DNPM. Brasília, 1994. Disponível em: <http://rigeo.cprm.gov.br/xmlui/handle/doc/14323?show=full>. Acesso

em: 20/04/2017.

19 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Plano Nacional de Mineração 2030 (PNM – 2030). Brasília: MME,

2010. Disponível em: <http://www.mme.gov.br/documents/10584/1727130/PNM_2030.pdf/0188948f-2248-

4c82-aa89-e654f9208e7d >. Acesso em: 20/04/2017. 20 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. II Plano Decenal de Mineração – Diretrizes básicas (1981-1990).

Brasília, 1980, p. 23. 21 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Plano Nacional de Mineração 2030 (PNM – 2030). Brasília: MME,

2010, p. 62, 63, 126 e 129. 22 Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano – 1972. Disponível em:

<http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:gSwRNiZh260J:www.mma.gov.br/estruturas/agenda2

1/_arquivos/estocolmo.doc+&cd=3&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br&client=firefox-b>. Acesso em 28/09/2017.

http://rigeo.cprm.gov.br/xmlui/handle/doc/14323?show=full

http://www.mme.gov.br/documents/10584/1727130/PNM_2030.pdf/0188948f-2248-4c82-aa89-e654f9208e7d


http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:gSwRNiZh260J:www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc+&cd=3&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br&client=firefox-b

http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:gSwRNiZh260J:www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc+&cd=3&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br&client=firefox-b

19

remoção de vegetação, alteração de paisagem, instabilidade física e química do ambiente,

afugentamento da fauna”23, dentre outros.

Além destes inerentes impactos, os acidentes advindos desta atividade podem ter

dimensões surpreendentes. No Brasil, no acidente da Barragem do Fundão em Mariana (MG),

milhões de metros cúbicos de rejeitos de minério de ferro romperam este dique, “matando 11

toneladas de peixes e outros organismos e contaminando o Rio Doce”24, alcançando até o

litoral do Espírito Santo. Podemos citar igualmente o vazamento de 1,3 milhões de óleos na

Baía da Guanabara em 200025. Nos Estados Unidos, o acidente na plataforma Deepwater

Arizona da British Petroleum, no Golfo do México, em 2010, gerou um vazamento 5 milhões

de barris de petróleo, com reflexos até hoje percebidos26.

Apesar desses acidentes, pesa a favor da atividade minerária o crescimento econômico

que proporciona ao país. Em 2014, arrecadou-se US$ 40 bilhões, cerca de 5% do Produto

Interno Bruto (PIB) nacional, e foram gerados em torno de 214.070 empregos diretos (dados

de julho de 2015)27. Em 2015, a produção manteve-se no mesmo volume (tonelagem), embora

o valor arrecadado tenha caído para US$ 26 bilhões, em virtude da queda dos preços das

commodities minerais28, em especial o preço do minério de ferro. Para 2016, a estimativa é de

US$ 30 bilhões29.

Considerando a importância da mineração para a economia nacional e seus impactos

negativos no meio ambiente, a Constituição Federal (CF) possui artigo específico sobre

23 TAVEIRA, Ana Lúcia Silva. Provisão de Recursos Financeiros para o Fechamento de Empreendimentos

Mineiros. Tese apresentada à Escola Politécnica da Universidade de São Paulo como requisito para a obtenção

do Título de Doutor em Engenharia, São Paulo, Dezembro de 2003, p. 16 a 18. 24 Um ano de Mariana: maior desastre natural do Brasil deixa duras lições. Universo Online, 06/11/2016.

Disponível em: <https://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/ultimas-noticias/redacao/2016/11/06/um-ano-de-

marina-maior-desastre-ambiental-do-brasil-deixa-duras-licoes.htm>. Acesso em: 23/09/2017. 25 ORTIZ, Fabíola. Baía de Guanabara: vazamento da Petrobras completa 14 anos. Associação O Eco, em

18/02/2014. Disponível em: <http://www.oeco.org.br/reportagens/28021-baia-de-guanabara-vazamento-da-

petrobras-completa-14-anos/>. Acesso em: 21/04/2017.

26 Desastre no Golfo do México completa cinco anos. Matéria publicada em 20/04/2015. Greenpeace,

20/04/2015. Disponível em: <http://www.greenpeace.org/brasil/pt/Noticias/Pior-vazamento-de-petroleo-

completa-cinco-anos/>. Acesso em: 21/04/2017.

27 IBRAM. Informações Sobre a Economia Mineral Brasileira 2015. IBRAM: Brasília, setembro de 2015,

páginas 05 e 10. Disponível em: <www.ibram.org.br/sites/1300/1382/00005836.pdf>. Acesso em: 19/10/2016.

28 WORLD BANK. Commodity Markets Outlook – Resource development in an era of cheap commodities. A

World Bank Quarterly Report. World Bank Group: April 2016, p. 10. Disponível em:

<https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/24171>. Acesso em: 11/05/2017.

29 Evolução da Produção Mineral Brasileira (PMB). IBRAM: fevereiro de 2016. Disponível em:

<www.ibram.org.br/sites/1300/1382/00006009.pdf> acesso em 11/05/2017.

https://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/ultimas-noticias/redacao/2016/11/06/um-ano-de-marina-maior-desastre-ambiental-do-brasil-deixa-duras-licoes.htm


http://www.oeco.org.br/reportagens/28021-baia-de-guanabara-vazamento-da-petrobras-completa-14-anos/


http://www.greenpeace.org/brasil/pt/Noticias/Pior-vazamento-de-petroleo-completa-cinco-anos/


http://www.ibram.org.br/sites/1300/1382/00005836.pdf

https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/24171


20

proteção ambiental para esta atividade: artigo 225, §2º30. Ciente também da responsabilidade

de todos para a proteção ao meio-ambiental, consoante o artigo 225, caput, da Constituição

Federal, esta Lei maior exige ainda a adoção de medidas integrativas entre a política

econômica e a política ambiental, igualmente no artigo 170, nos incisos IV e VI31, os quais

submetem ao Estado o papel de agente regulador da economia, tendo como parâmetro, dentre

outros, o princípio da livre iniciativa e o da proteção ao meio ambiente.

Os interesses econômicos e ambientais devem caminhar juntos. É fundamental que o

desenvolvimento de um País tenha o mesmo olhar de cuidado para com as questões

ambientais e econômicas. É importante registrar que o bem mineral, se por um lado possui

expressão econômica, por outro, continua sendo um recurso da natureza32 e, por isso, ponto de

intersecção entre o direito minerário e o ambiental33.

Entretanto, verifica-se que o ordenamento jurídico brasileiro não atende a estas

diretrizes constitucionais, ora porque há falhas por ausência de regulamentação das

competências da entidade de outorga mineral e dos Estados e Municípios, ora porque a

legislação sobre o procedimento de outorga de direitos minerários e a legislação do

procedimento licenciamento ambiental não convergem para a proteção ambiental.

Demonstrar-se-á que a ausência de regulamentação das competências da entidade de

outorga mineral fragiliza a sua atribuição para o controle ambiental, determinado pela Medida

Provisória n. 791/2017, bem como sua interação com os órgãos ambientais. Além disto, a

ausência da regulamentação da competência constitucional dos Estados e Municípios para a

fiscalização ambiental prejudica a defesa do meio ambiente, distanciando os órgãos

ambientais dos Estados e dos Municípios da atividade minerária.

A distância entre os órgãos ambientais e a entidade de outorga minerária é corroborada

é revelada nas falhas entre os procedimentos de outorga de direitos minerários e o de

licenciamento ambiental, os quais são requisitos para o início da lavra.

30 BRASIL. Constituição Federal de 1988 (CF/88). Art. 225, § 2º. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28/04/2017. 31 BRASIL. Constituição Federal. Art. 170. IV e VI. 32 GONÇALVES, Albenir Itaboraí Querubini; ZIBETTI, Darcy, Walmor. Os recursos minerais segundo a

classificação dos bens ambientais e suas implicações jurídica. In: THOMÉ, Romeu (Organizador). Mineração e

Meio. Ambiente – Análise Jurídica Interdisciplinar. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2017, p. 53. 33 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizatto; REMÉDIO JÚNIOR, José Ângelo. Direito Minerário e Direito

Ambiental: fundamentos do regime jurídico-ambiental. In: THOMÉ, Romeu (Organizador). Mineração e Meio.

Ambiente – Análise Jurídica Interdisciplinar. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2017, p. 03.


21

Temos uma legislação minerária e ambiental que pouco se dialogam e quando isto

ocorre, há fragilidades que prejudicam a proteção da natureza. A diretriz constitucional acima

apontada passou a imprimir no Direito Minerário a necessidade de um diálogo mais próximo

com o Direito ambiental34.

Desse modo, é importante compreender como e em que momento esta dissociação

entre as legislações ambiental e minerária ocorre35. É necessário detalhar as consequências

que advêm deste descompasso legislativo36. É importante que se saiba como se dá a relação

da entidade de outorga de direitos minerários e o órgão ambiental, tanto do ponto de vista

institucional, quanto dos procedimentos3738, que cabe a cada um conduzir dentro de suas

atribuições, uma vez que a atividade de lavra39 só pode se desenvolver com a manifestação

positiva de ambos.

O presente trabalho visa demonstrar que o Código Minerário nacional e a legislação

pertinente à matéria são superficiais acerca das questões ambientais. A Medida Provisória n.

790/2017, de 25 de julho de 2017, que promove alterações no Código de Mineração, quando

tratou das questões ambientais, trouxe, na realidade, um retrocesso, ao prever a

desnecessidade de certidão municipal para o desenvolvimento da atividade minerária em seu

território. Nesse sentido, contraria o princípio do não-retrocesso ecológico40, que compele o

Estado a aprimorar a política de proteção ambiental.

A legislação ambiental, por sua vez, é genérica a respeito da atividade minerária.

Legislações específicas quanto a este segmento da economia são escassas, podendo ser

mencionadas as Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) n. 09 e n.

34 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizatto; REMÉDIO JÚNIOR, José Ângelo. Direito Minerário e Direito

Ambiental: fundamentos do regime jurídico-ambiental. In: THOMÉ, Romeu (Organizador). Mineração e Meio.

Ambiente – Análise Jurídica Interdisciplinar. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2017, p. 08. 35 CETEM. Informativo CETEM ano III, número 3, abril/junho de 2002, p. 3. Disponível em:

<http://www.cetem.gov.br/comunicacao/898-informativo-c-tem>. Acesso em: 09/05/2017. 36 ARAÚJO, Flávia Möller David. O Licenciamento Ambiental no Direito Minerário. 1ª edição. São Paulo:

Editora Verbatim, 2015 37 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª edição revista, ampliada e

atualizada. São Paulo: Editora Atlas, 2013, p. 152. “Sequência de atividades da Administração, interligadas entre

si, que visa a alcançar determinado efeito final previsto em lei”. 38 PORTUGAL. Decreto-Lei n. 4/2015, de 07 de janeiro. Disponível em:

<http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2248&tabela=leis>. Acesso em: 26/09/2017. 39 Decreto-Lei n. 227/1967. Art. 36. “Art. 36. Entende-se por lavra o conjunto de operações coordenadas

objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que contiver,

até o beneficiamento das mesmas”. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-

lei/Del0227.htm>. Acesso em: 29/09/2017. 40 PRIEUR, Michel. O princípio da “não regressão” no coração do direito do homem e do meio ambiente. Novos

Estudos Jurídicos, Itajaí, v. 17, n. 1, p. 7. 2012. Disponível:

https://siaiap32.univali.br/seer/index.php/nej/article/view/3634>. Acesso em 10/05/2017.

http://www.cetem.gov.br/comunicacao/898-informativo-c-tem

http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2248&tabela=leis

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0227.htm


https://siaiap32.univali.br/seer/index.php/nej/article/view/3634

22

10, ambas de 06 de dezembro de 1990, que versam sobre o licenciamento ambiental de

extração mineral, o Decreto n. 97.507, de 13 de fevereiro de 1989, sobre o uso de mercúrio e

do cianeto em áreas de extração de ouro, e o Decreto n. 97.632, de 10 de abril de 1989,

exigindo o PRAD em empreendimentos minerários.

Considerando o peso desta indústria para a nossa economia, é de se atentar que há uma

percepção mundial sobre a necessidade de se acompanhar o desenvolvimento econômico com

a proteção ambiental, como forma de se integrar ao mercado globalizado.

O Instituto Fraser41 anualmente elabora relatórios indicando o grau de confiabilidade

nos investimentos na atividade minerária de mais de 100 países no mundo, indicando em

forma de ranking o grau de segurança para a instalação de novas atividades nos países. Dentre

as perguntas formuladas pelo Instituto, aborda-se: incertezas relativas a reclamações de

direitos sobre terras indígenas; incertezas com relação às áreas que serão protegidas com

unidades de conservação, reservas ou parques; acordos socioeconômicos e a legislação

ambiental. Na pesquisa de 2016 (Fraser Institute anual survey of minning companies 201642),

o Brasil ocupou a 61º colocação, entre 104 países, no Índice de atratividade de investimento,

caindo de posições, ano a ano, desde 2012.

O ponto nevrálgico não é saber apenas se o a legislação minerária possui normas de

cunho ambiental ou se a legislação ambiental tem um viés minerário. Mas igualmente se estas

legislações possuem um diálogo harmônico de forma a estabelecer uma atividade que se

preocupa com o meio ambiente.

Conforme aponta o Código de Minas, a mineração compreende a atividade de

pesquisa e lavra. Já a fiscalização destas atividades caberá à entidade de outorga de direitos

minerários que, até 24 de julho de 2017, era o Departamento Nacional de Produção Mineral

(DNPM), tendo em vista que foi extinto, assumindo sua posição a Agência Nacional de

Mineração (ANM), nos termos da Medida Provisória n. 791, de 25 de julho de 2017.

41 CALAES, Gilberto Dias. Relatório Técnico n. 06 – Análise Comparativa da Competitividade do Setor

Mineral Nacional. Ministério das Minas e Energia. Brasília: junho de 2009, 65. “Fundado em 1974, o Instituto

Fraser (IF) é uma organização de educação e pesquisa independente, com escritórios em diferentes pontos da

América do Norte e representações em mais de 70 países. As atividades do IF são financiadas por contribuições

incentivadas de milhares de pessoas, organizações e fundações. Afim de assegurar a sua independência, o IF não

aceita contribuições de governo ou de contratos de pesquisa”. Disponível em:

<http://www.mme.gov.br/documents/1138775/1256656/P02_RT06_Anxlise_Comparativa_da_Competitividade

_do_Setor_Mineral_Nacional.pdf/ae24cc34-8c4b-4952-aa05-6e8fdbddf142>. Acesso em: 11/05/2017. 42 JACKSON, Taylor; GREEN, Kenneth P. Fraser Institute Annual Survey of Mining Companies 2016.

Fevereiro de 2017. Disponível em: <https://www.fraserinstitute.org/sites/default/files/survey-of-mining-

companies-2016.pdf>. Acesso em: 08/05/2017.

http://www.mme.gov.br/documents/1138775/1256656/P02_RT06_Anxlise_Comparativa_da_Competitividade_do_Setor_Mineral_Nacional.pdf/ae24cc34-8c4b-4952-aa05-6e8fdbddf142


https://www.fraserinstitute.org/sites/default/files/survey-of-mining-companies-2016.pdf


23

Assim como a revogada Lei n. 8.876, de 02 de maio de 1994, que instituía o DNPM, a

Medida Provisória n. 791/2017 atribui à entidade de outorga de direitos minerários (ANM)

uma competência para elaborar normas sobre o controle ambiental da atividade e zelar pelo

seu cumprimento, podendo esta Agência se articular com órgãos ambientais para tal mister.

Sendo assim, o primeiro capítulo desta Dissertação inicia-se pela abordagem da

competência da entidade de outorga de direitos minerários para fiscalizar o controle ambiental

na atividade minerária, uma vez que não se trata de órgão integrante do Sistema Nacional do

Meio Ambiente (SISNAMA) e em virtude de dúvidas que os próprios servidores desta

Autarquia possuem sobre estas atribuições. Há, portanto, uma falha na regulamentação desta

competência a qual fragiliza a proteção ao meio ambiente.

Em decorrência disto, outras falhas surgem como a ausência de regulamentação para

eventual lavratura de autos de paralisação e interdição de empreendimentos minerários, as

quais tangenciam questões ambientais. Segue-se o fato de que da compreensão desta

competência, há uma falha sobre como poderia se dar a articulação com os órgãos ambientais

e a ausência de uma regulamentação acerca disto, para estabelecer os instrumentos e alcances

desta integração com outros agentes de proteção ambiental.

Além disto, defende-se que a ausência de regulamentação da competência

constitucional para que os Estados e Municípios possam “registrar, acompanhar e fiscalizar as

concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus

territórios”, nos termos do artigo 23, XI, da Constituição Federal, acaba por sobrecarregar a

entidade de outorga de direitos minerários, impedindo o desempenho eficaz do controle

ambiental das atividades minerárias. Veja-se que entre 2012 e 2016 foram expedidos 65.777

alvarás de pesquisa, 1.716 portarias de concessão de lavras, 8.643 licenciamentos, 1.011

permissões de lavra garimpeira e 884 registros de extração43.

O Capítulo 2 tem como objetivo tratar especificamente da articulação entre o

procedimento de outorga de direitos minerários e o licenciamento ambiental, visto que, para o

início das atividades de mineração, a obtenção da Licença Ambiental é condição para a

outorga do título minerário. Há uma sequência de passos, intercalados, entre o procedimento

para outorga de títulos minerários e o procedimento para licenciamento ambiental que da

43 BRASIL. DNPM. Evolução dos Títulos Minerários (1988-2016). Disponível em:

<http://www.dnpm.gov.br/dnpm/planilhas/estatisticas/titulos-minerarios/evolucao-dos-titulos-minerarios-no-

brasil-1988-a-2016>. Acesso em: 30/07/2017.

http://www.dnpm.gov.br/dnpm/planilhas/estatisticas/titulos-minerarios/evolucao-dos-titulos-minerarios-no-brasil-1988-a-2016


24

forma estabelecida atualmente fragilizam, sobretudo, os estudos de impacto ambiental e, por

consequência, a fiscalização ambiental.

Considerando a necessidade de uma proteção ao meio ambiente e sua recuperação, um

diálogo coerente com os objetivos de cada procedimento se faz necessário. Veja-se, por

exemplo, que no modelo atual é possível que os estudos de impacto ambiental sejam

realizados sem que se saiba o volume de minérios que seria extraído, bem como a técnica que

será utilizada.

Assim, o Capítulo 2 versará sobre as falhas neste entrelace de procedimentos para o

início das atividades, ou seja, até o momento em que o empreendedor obtém sua autorização

estatal para começar a lavra, sobre crítica ao modelo atual de renovação de Licença

Ambiental, que permite, sem uma decisão expressa do órgão ambiental, a continuação de

uma atividade mineira com relevantes impactos ao meio ambiente e com riscos de acidentes

de dimensões transfronteiriças, como no caso de Mariana (MG), e, por fim, acerca da

ausência de uma articulação entre a entidade de outorga minerária e os órgãos ambientes no

momento do fechamento de minas, tanto para os casos de desativação do empreendimento

mineiro (aqui incluídos os casos de acidentes) quanto para os casos de minas abandonadas ou

órfãs.

Veja-se que com o passar dos anos cada vez mais se torna complexo o gerenciamento

dos riscos da mineração, que correspondem “a uma estimativa prévia da probabilidade de

ocorrência de um acidente e a avaliação das suas consequências sociais, econômicas e

ambientais44”. As reflexões desenvolvidas nas páginas seguintes têm, portanto, o objetivo de

aprimorar a regulamentação da entidade de outorga de direitos minerários e de entes da

federação, para que aquele possa exercer melhor suas atribuições, bem como fortalecer a

articulação entre o procedimento de outorga de títulos minerários e o procedimento de licença

ambiental, para uma melhor proteção do meio ambiente na atividade minerária.

44 BITAR, O.Y & ORTEGA, R.D. Gestão Ambiental. In: OLIVEIRA, A.M.S. & BRITO, S.N.A. (Eds.).

Geologia de Engenharia. São Paulo: Associação Brasileira de Geologia de Engenharia (ABGE), 1998. cap. 32, p.

499-508.

25

CAPÍTULO 1

As falhas decorrentes da ausência de regulamentação das competências legais.

O presente capítulo tem o intuito de tratar da regulamentação das competências para a

fiscalização minerária previstas tanto na Constituição Federal, artigo 23, XI, quanto na

Medida Provisória n. 791/2017, artigo 4º, XXII, tendo como objetivo fortalecer o controle

ambiental das atividades minerárias por parte da entidade de outorga de direitos minerários e

órgãos ambientais.

Para isto, é feita uma análise sobre a competência da entidade de outorga de direitos

minerários para estabelecer normas sobre controle ambiental das atividades de mineração e a

consequente fiscalização de seu cumprimento, o qual pode se dar pela articulação com os

órgãos ambientais. Ocorre que a ausência desta articulação distancia a fiscalização ambiental

da fiscalização mineral.

Assim, os itens a seguir trataram tanto do controle ambiental realizado diretamente

pela entidade de outorga dos direitos minerários como da permissão legal para que esta

atribuição se dê com o auxílio de órgãos ambientais. Por isto, inicia-se o tema como a análise

específica da entidade de outorga dos direitos minerários, passando para a atuação em

conjunto com órgãos ambientais e entes da federação (Estados e Municípios).

No Item 1.1, abordar-se-á a ausência de regulamentação para o controle ambiental por

parte da entidade de outorga de direitos minerários, o que leva a uma fiscalização meramente

formal desta atribuição. A ausência de instrumentos de gestão ambiental e o fato de a

autarquia não pertencer ao Sistema Nacional do Meio Ambiente enfraquecem o controle

ambiental.

Nesta senda, questiona-se, no item 1.2, a ausência de uma regulamentação da

competência para lavra autos de interdição e paralisação, sobretudo nestas últimas hipóteses,

as quais tocam com a proteção ambiental, pois se fiscaliza, por exemplo, lavras sem

licenciamento ambiental. Com a Medida Provisória n.791/2017 tais competências passam a se

expressas, o que segundo a Procuradoria Federal da União com exercício no então DNPM

26

considerar que este fato favorecerá à regulamentação do tema e, eventualmente, a articulação

com outros órgãos.

No Item 1.3, questiona-se a ausência da utilização pela entidade de outorga de direitos

minerários de instrumento de cooperação, como, por exemplo, convênios e acordos de

cooperação, e explica-se sua necessidade destes instrumentos como forma de articulação entre

a entidade de outorga de títulos minerários e os órgãos ambientais, fortalecendo a proteção

ambiental.

Por fim, no item 1.4, critica-se a ausência de regulamentação da competência dos

Estados e Município prevista na Constituição Federal para “registrar, acompanhar e fiscalizar

as atividades minerárias” como meio de aproximar a fiscalização minerária e seus dados com

a fiscalização ambiental e seus estudos.


outorga de direitos minerários para a fiscalização do controle ambiental.

Em 1934, foi criado o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), como

órgão45. O Ministério das Minas e Energia foi criado em 1960 e incorporou o DNPM como

um de seus órgãos46. Por fim, pela Lei n. 8.876/199447, o Poder executivo foi autorizado a

instituir o Departamento Nacional de Produção Mineral como autarquia48.

Porém, a recente Medida Provisória (MP) n. 791, de 25 de julho de 2017, extinguiu o

DNPM e criou a Agência Nacional de Mineração (ANM), estabelecendo esta Autarquia

Especial (Agência Reguladora) como “sucessora das competências legais, das obrigações, dos

direitos, das receitas do DNPM e das ações judiciais” 49.

45 BRASIL. Decreto n. 23.979/1934. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1930-

1939/decreto-23979-8-marco-1934-499088-publicacaooriginal-1-pe.html>. Acesso em: 15/06/2017. 46 BRASIL. Lei n. 3.782/1960. Cria os Ministérios da Indústria e Comércio e das Minas e Energia. Disponível

em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/L3782.htm>. Acesso em: 05/10/2017. 47 BRASIL. Lei n. 8.876/1994. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8876.htm>. Acesso

em: 15/06/2017. 48 ESTEVES, Cristina Campos; SERRA, Silvia Helena. Mineração: doutrina, jurisprudência, legislação e

regulação setorial. São Paulo: Saraiva, 2012, páginas 33-34. 49 BRASIL. Medida Provisória n. 791/2017. Artigo 29, parágrafo único. Cria a Agência Nacional de Mineração e

extingue o Departamento Nacional de Produção Mineral. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/Mpv/mpv791.htm>. Acesso em: 16/09/2017.

http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1930-1939/decreto-23979-8-marco-1934-499088-publicacaooriginal-1-pe.html


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/L3782.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8876.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/Mpv/mpv791.htm

27

Como integrante da Administração Pública, cabe às autarquias o exercício de funções

e atividades típicas do Estado, como a administração de bens públicos, efetuando desde o

poder de polícia à regulação de atividades econômicas exercidas pelos particulares50. Neste

sentido, cabia ao DNPM “promover o planejamento da exploração e do aproveitamento

mineral, superintender as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral e controlar e

fiscalizar o exercício das atividades de mineração”51.

Pelo artigo 3º da Medida Provisória n.791/2017, a ANM tem como finalidade,

“implementar as políticas nacionais para as atividades integrantes do setor de mineração,

compreendidas a normatização, a gestão de informações e a fiscalização do aproveitamento

dos recursos minerais no País”. Assim, mantém-se assim, as atividades de poder de polícia e

regulação para a ANM, para que seja feito o controle do exercício da atividade minerária.

A autarquia especial tem como objetivo, dentre outros, a expedição de normas sobre

sua área de conhecimento52. No caso da ANM, regula-se o setor minerário.

Ocorre que, no bojo desta missão institucional, concedeu-se ao extinto DNPM a

competência para fiscalizar o controle ambiental das atividades de mineração53, cuja

atribuição foi mantida na Medida Provisória n. 791/201754.

Assim, neste item será abordada a falha na regulamentação desta competência da

entidade de outorga de títulos minerários, antes DNPM e atualmente ANM, para fiscalizar o

controle ambiental e, sua compreensão frente ao modelo de gestão ambiental do País

implementado pelo Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA)55.

50 CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo – Parte Geral, Intervenção do Estado

e Estrutura da Administração. 2ª edição revista, ampliada e atualizada. Salvador: Editora JusPodivm, 2009, p.

672. 51 BRASIL. Lei n. 8.876/1994. Artigo 3º. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8876.htm>. Acesso em: 15/06/2017. 52 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª edição revista, ampliada e

atualizada. São Paulo: Editora Atlas, 2013, p. 479. 53 BRASIL. Lei n. 8.876/1994. Artigo 3º, VII. 54 BRASIL. Medida Provisória n. 791/2017. Artigo 4º, XXII. 55 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Nota Técnica n. 10/2016/DISS/DCRS/SAIC/MMA. Disponível em:

<http://www.mma.gov.br/images/arquivo/80296/MMA%20Sisnama%20Nota%20Tecnica%2010%202016.pdf>.

Acesso em 15/06/2017.


http://www.mma.gov.br/images/arquivo/80296/MMA%20Sisnama%20Nota%20Tecnica%2010%202016.pdf

28

1.1.1. A fiscalização meramente formal da entidade de outorga de direitos minerários

para o controle ambiental.

Com o objetivo de verificar a existência de normas sobre controle ambiental, realizou-

se uma pesquisa no sítio eletrônico do extinto DNPM. Em consulta à Portaria DNPM n.

155/2016 56, que aprova a Consolidação Normativa do DNPM, pudemos constatar que, esta

norma infralegal determina, em vários dispositivos, que o ente de outorga de título minerário

exija sempre dos empreendedores as licenças ambientais para os requerimentos de títulos

minerários.

Além disto, a expressão ‘controle ambiental’ foi localizada na citada Portaria em duas

oportunidades. A primeira no artigo 21, XXI, quando se impõe ao titular do direito minerário

o custo pelas vistorias do DNPM em face do controle ambiental. A segunda, no artigo 104, ao

se estabelecer como requisito para a emissão de Guia de Utilização, instrumento que permite a

lavra na fase de prospecção, que o requerente indique “as medidas de controle ambiental”57.

Na referida pesquisa, ainda foram encontradas em duas situações a expressão

“controle dos impactos ambientais”. Inicialmente, no parágrafo primeiro do artigo 164,

quando se exige do empreendedor titular do Regime de Licenciamento (modalidade de título

minerário) a comprovação de “medidas de controle de impactos ambientais58”, com a hipótese

de ele ser dispensado da apresentação do Plano de Aproveitamento Econômico, que pode ser

definido como: “um projeto que aborda os diversos aspectos envolvidos nos processos de

extração, beneficiamento e comercialização da reserva mineral objetivada e que deve compor

o Requerimento de Lavra”59. Posteriormente, há outra menção no artigo 288, ao exigir as

ações previstas para o controle de impactos ambientais nas propostas apresentadas pelos

particulares interessados no processo de concorrência de minas colocadas em regime de

disponibilidade (quando a mina é desonerada por extinção do direito minerário).

56 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos

normativos consolidados. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias-

do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-dnpm-no-155-de-2016>. Acesso em: 15/08/2017. 57 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos

normativos consolidados. Art. 104, I. 58 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos

normativos consolidados. Art. 164, § 1º. 59 DNPM. Manual para elaboração do Plano de Aproveitamento Econômico – PAE. Disponível em:

<http://outorga.dnpm.gov.br/SitePages/PAE.aspx>. Acesso em 16/09/2017.

http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias-do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-dnpm-no-155-de-2016


http://outorga.dnpm.gov.br/SitePages/PAE.aspx

29

Já foram registrados nesta dissertação (Introdução) os inúmeros impactos ambientais

da atividade de mineração, que podem ser majorados em decorrência da ausência de uma

articulação coerente entre os procedimentos de outorga minerária e o de licenciamento

ambiental. Por isso é necessário compreender o que é controle ambiental e como se

regulamenta esta competência.

Tendo em vista, o trágico acidente ambiental ocorrido em Mariana (MG), com o

rompimento das barragens da SAMARCO, surge a dúvida sobre a competência do DNPM,

agora ANM, para o controle ambiental, pois está atrelada à sua competência a fiscalização

sobre estes tipos de reservatórios de rejeitos. A Lei n. 12.334/201060, no artigo 5º, III,

estabelece que pertencerá o dever à entidade outorgante dos direitos minerários, para fins de

disposição transitória ou final dos rejeitos, a fiscalização da segurança das barragens, sem

prejuízo das ações fiscalizatórias dos órgãos integrantes do SISNAMA, que são os

responsáveis pelo licenciamento ambiental destas obras.

Já o licenciamento ambiental da obra de barragem cabe ao órgão ambiental

competente, conforme o artigo 13 da Lei Complementar n. 140/201161. Ocorre que, embora a

entidade de outorga de direitos minerários possua a atribuição para fiscalizar barragens, ela

não participa do licenciamento ambiental, não podendo interferir, sequer de forma opinativa,

na técnica construtiva da barragem.

Em face do rompimento da Barragem do Fundão em Mariana, o Ministério Público

Federal (MPF) ofereceu denúncia62 em face da Samarco Mineração S.A., Vale S. A., BHP

Billiton Brasil Ltda. e mais 23 pessoas físicas, pelos seguintes crimes: “de poluição

qualificada; contra a fauna; contra a flora; contra o ordenamento urbano e o patrimônio

60 BRASIL. Lei n. 12.334/2010. Estabelece a Política Nacional de Segurança de Barragens. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12334.htm>. Acesso em 12/08/2017. 61 BRASIL. Lei Complementar n. 140/2011. Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do

parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito

Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à

proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de

suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.

Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm>. Acesso em: 21/09/2017. 62 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Denúncia crime pertinente ao acidente da barragem do Fundão do

complexo industrial de Germano em Mariana (MG). Disponível em: <http://www.mpf.mp.br/mg/sala-de-

imprensa/docs/denuncia-samarco>. Acesso em: 20/09/2017.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12334.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm

http://www.mpf.mp.br/mg/sala-de-imprensa/docs/denuncia-samarco


30

cultural; contra a administração ambiental; de inundação; de desabamento/desmoronamento;

de homicídio (com qualificadoras); de lesão corporal”63.

Consta na denúncia que, além de outros motivos para o desastre, como a alimentação

clandestina da barragem (fl. 63 da denúncia), por exemplo, a Samarco optou pela técnica de

construção menos recomendável (fl. 73 da denúncia), mesmo após o Estudo de Impacto

Ambiental da obra ter constatado perigo considerável à comunidade de Bento Rodrigues pelo

alto risco do empreendimento pela categoria da barragem (fls. 61 e 63 da denúncia). Sobre a

técnica de construção, o MPF assinalou o seguinte em sua denúncia:

“Além de a SAMARCO ter optado por uma alternativa locacional capaz de

incrementar, desnecessariamente, os riscos da produção de resultados lesivos para a

integridade física da população localizada a jusante e para o equilíbrio ecológico da

calha principal do rio Doce, optou-se pela utilização da mais insegura técnica

construtiva de barragens, o alteamento a montante”.64

Em consulta à Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável

do Estado de Minas Gerais (SEMAD), por meio do Sistema de Acesso à Informação, este

Órgão esclareceu, nos termos do MEMO.SURAM. SEMAD.SISEMA n. 384/2017, de 24 de

julho de 2017, página 03, que, embora seja responsável pelo licenciamento da obra, não

realiza fiscalização da segurança das barragens por considerar esta atribuição da entidade de

outorga mineral65.

Esta resposta contraria a Lei n. 12.334/2010, que não fala em exclusividade de

atuação. Afirmou-se no citado Memorando, entretanto, que em 2016 foi instituída uma

Auditoria Técnica Extraordinária de Segurança de Barragem para fiscalização de todos os

empreendimentos que fazem disposição final ou transitória de rejeitos.

Em consulta ao então DNPM, por sua vez, também por meio do Sistema de Acesso à

Informação, a extinta Autarquia informou que sua fiscalização das barragens limita-se a

conferir se há algum responsável técnico pela operação da barragem e verificação in loco das

63 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Denúncia crime pertinente ao acidente da barragem do Fundão do


imprensa/docs/denuncia-samarco>. Acesso em: 20/09/2017. 64 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Denúncia crime pertinente ao acidente da barragem do Fundão do


imprensa/docs/denuncia-samarco>. Acesso em: 20/09/2017. 65 ESTADO DE MINAS GERAIS. SEMAD. Informações obtidas junto à SEMAD, por meio do Sistema de

Acesso à Informação do Estado de Minas Gerais. Protocolo nº 021370000025201714.





31

estruturas físicas quanto ao estado de conservação e de identificação de anomalias, feita pelo

empreendedor, ao elaborar o Plano de Segurança de Barragem (PSB), embora não haja nos

quadros do DNPM, atual ANM, o cargo para engenheiro civil.

O Ministério Público Federal (MPF), no bojo do Inquérito Civil n.

1.22.010.000246/2015-34, que investiga os responsáveis pelo acidente ambiental,

encaminhou ao então DNPM, a Recomendação n. 014/2016 – MPF – GAB- FT, na qual

recomenda a não aprovação do: “Plano de Aproveitamento Econômico de lavra de minério de

ferro que não contemple a destinação ambientalmente adequada dos resíduos da mineração,

com a sua devida introdução em outra cadeia econômica”66. Este documento solicita, além

dos estudos de viabilidade técnico-econômica do empreendimento, plantas do projeto, método

de lavra, a demonstração da compatibilidade do aproveitamento mineral e a preservação dos

demais recursos naturais e do meio ambiente, de acordo com o artigo 287, § 2º da Portaria

DNPM n. 155/2016. Esta compatibilização em regra é aferida no licenciamento ambiental,

previsto no artigo 1º, I, da Resolução CONAMA n. 237/1997.

Em decorrência desta recomendação, a Diretoria–Geral solicitou à Diretoria de

Fiscalização uma manifestação acerca da possibilidade de se atender esta orientação do MPF.

Por intermédio do Despacho n. 245/2016 – DIFIS67, a Diretoria de Fiscalização afirmou que a

recomendação “não parece aplicável” e sugeriu a criação de um grupo de trabalho com a

participação de técnicos do DNPM, representantes do Setor Mineral e Acadêmicos, para a

análise do assunto.

Em resposta à consulta formulada ao então DNPM, por intermédio do Sistema de

Acesso à Informação da CGU, a extinta Autarquia respondeu que não realiza fiscalizações

ambientais, mas, para o controle ambiental. A Entidade esclareceu que as ações de controle

ambiental são voltadas para a constatação do cumprimento do Código de Minas e Normas

Regulamentares e contribuem, de forma reflexa, na minimização de impactos ambientais,

conforme documento obtido pelo Sistema de Acesso à Informação da CGU68.

66 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Recomendação n. 014/2016 – MPF – GAB-FT. Documento obtido

junto ao DNPM por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo n. 48700003074201793. 67 DNPM. Despacho n. 245/2016 – DIFIS. Documento obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da

CGU. Protocolo nº 48700003248201718. 68 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº

48700002320201790.

32

Em pesquisa ao Relatório de Gestão69 do DNPM do exercício de 2015, consta que a

cultura da fiscalização das barragens ainda não estava inserida na rotina de trabalho da então

Autarquia. A meta de vistorias em barragens para o exercício de 2015 era de 95 locais, mas,

até o acidente de Mariana, 72 haviam sido vistoriadas. Após o acidente, houve um incremento

no número de fiscalizações no último bimestre daquele ano, subindo para 152 vistorias.

Outro exemplo marcante no país, acerca de danos ambientais relacionados à atividade

minerária, ocorreu entre 1972 e 1989 devido à descuidos na disposição final de rejeitos

sólidos e incontrolado lançamento de efluentes dos lavadores e das drenagens de minas

carboníferas nos cursos d'água. Estes danos foram objeto da chamada Ação Civil Pública da

Bacia Carbonífera, ajuizada pelo Ministério Público Federal; Processo n. 93.8000533-4, a

qual tramitou na Subseção Judiciária de Criciúma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região.

Na sentença, datada de 05 de janeiro de 2000, consignou-se a omissão do DNPM na

realização do poder de polícia ambiental. Consta à página 40 desta Decisão Judicial que o

DNPM teria sido criado “com estrutura para o controle das atividades poluidoras” 70.

Desta forma, cientes que as barragens de rejeitos e as atividades de pesquisa e lavra

minerária podem gerar danos ambientais imensuráveis e da respectiva preocupação com estes

impactos negativos, surge um questionamento sobre o que representa este controle ambiental;

o que isto significa dentro da função primordial da entidade de outorga minerária e de sua

estrutura, bem como com que meios e instrumentos este controle ambiental acontece.

Não apenas na segurança de barragens, mas nas outras atividades e obras ligadas à

mineração, o controle ambiental é imposto à entidade de outorga minerária. Em Auditoria

Operacional realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no extinto DNPM, Processo

n. 005.711/2011, os auditores do TCU consignaram, no Relatório do Acórdão TCU n.

657/2012 - Plenário71, que os temas relacionados ao meio ambiente eram tratados de maneira

simplificada nas fiscalizações realizadas pelos servidores da Entidade, focando mais no

69 DNPM. Relatório de Gestão do DNPM exercício 2015. Brasília, 08/03/2016, páginas 16, 34, 35 e 36.

Documento obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº 48700002320201790. 70Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Seção Judiciária de Santa Catarina. Subseção Judiciária de Criciúma.

Ação Civil Pública n. 93.8000533-4, Juiz Paulo Afonso Brum Vaz, Sentença registrada em 05/01/2000, páginas

37-43.

Disponível em: <https://www.jfsc.jus.br/acpdocarvao/portal/conteudo_portal/conteudo.php?cat=121>. Acesso

em: 12/08/2017. 71Tribunal de Contas da União. Acórdão n.652/2012. Plenário. Relator Raimundo Carreiro. Sessão do dia:

21\03\2012. Disponível em:

<https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/PROC%253A005711%2520ANOP

ROCESSO%253A2011/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1>.

Acesso em: 16/06/2017.

https://www.jfsc.jus.br/acpdocarvao/portal/conteudo_portal/conteudo.php?cat=121

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/PROC%253A005711%2520ANOPROCESSO%253A2011/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1


33

controle da produtividade de minérios e na garantia de melhores níveis de segurança de

trabalho nas usinas e minas (parágrafo 177 do Acórdão do TCU).

Portanto, a dúvida já era manifestada, internamente, no âmbito do extinto DNPM,

atualmente ANM, sobre que o que é e, em que circunstâncias esta competência de controle

ambiental é exercida. Do ponto de vista externo, é importante que se compreenda e,

regulamente esta competência de “controle ambiental”, para que os órgãos de controle como o

TCU e o Ministério Público saibam quais resultados podem ser cobrados da entidade de

outorga minerária e eventuais responsabilizações.

No Código de Minas consta que a extração deve “evitar a poluição do ar e da água”72.

A Lei n. 7.805/1989, por sua vez, prevê que as atividades minerárias que “trouxessem danos

ao meio ambiente são suscetíveis de suspensão (temporária ou definitiva), após manifestação

de órgão ambiental, e que os titulares de outorgas minerais respondem pelos prejuízos que

causarem ao meio ambiente” 73.

Em outros artigos, a Lei n. 7.805/1989 estabelece que as atividades de lavra estarão

condicionadas ao licenciamento ambiental74. Consta ainda uma determinação ao

permissionário da lavra garimpeira para que observe as normas técnicas e regulamentares

impostas pelo DNPM e pelos órgãos ambientais, bem como para que adeque o

empreendimento com a defesa do meio ambiente75.

Com as alterações promovidas pela Medida Provisória n. 790/2017, incluiu-se o § 2º

ao artigo 7º do Código de Mineração, estabelecendo que “o exercício da atividade de

mineração inclui a responsabilidade do minerador pela recuperação ambiental das áreas

impactadas” 76, e também os parágrafos 4º e 5º ao artigo 22, prevendo que a autorização para

a pesquisa minerária e pedidos de extração mineral nesta fase devem atender às determinações

do órgão ambiental competente. A referida MP também requer que o empreendedor promova

ações a cada 06 meses nos órgãos ambientais, para demonstrar a adoção de medidas para a

obtenção da licença ambiental (artigo 41, § 6º).

72 BRASIL. Decreto-Lei n. 227/1967. Art. 47, XI. 73 BRASIL. Lei n. 7.805/1989. Altera o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, cria o regime de

permissão de lavra garimpeira, extingue o regime de matrícula, e dá outras providências. Artigos 18 e 19.

Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7805.htm>. Acesso em: 13/08/2017. 74 BRASIL. Lei n. 7.805/1989. Artigos 3º, 13, 16 e 17. 75 BRASIL. Lei n. 7.805/1989. Artigo 9º, IV e VI. 76 BRASIL. Medida Provisória n. 790/2017. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-

2018/2017/Mpv/mpv790.htm>. Acesso em: 12/08/2017.




34

Percebe-se que as menções sobre proteção ambiental contidas na legislação minerária

também se fazem presentes em normas constitucionais e/ou na legislação ambiental (Lei n.

6.938/1981, artigo 2º, VIII; Decreto n. 97.632/1989), mas não detalham nenhuma atribuição

específica para a entidade de outorga minerária.

A legislação minerária sempre teve como foco preponderante a pesquisa geológica e a

extração de minérios, dando ênfase à regulação da atividade, sem se ater com as questões

ambientais especificamente. Apenas a partir da lei que autorizou a instituição do DNPM,

previu-se que esta Autarquia iria “exercer a fiscalização sobre o controle ambiental” das

atividades de mineração77. E, pela Lei n. 9.314/1996, alterou-se a redação do parágrafo 2º78

do artigo 22 do Código de Mineração para determinar que a lavra tinha que ocorrer de acordo

com a legislação ambiental (atualmente sua redação foi alterada pela Medida Provisória n.

790/2017, sem tratar de questão ambiental).

Ocorre que ao DNPM foi imposta uma competência para o controle ambiental, porém

não se especificou o que seria este controle e como ele se daria. Para regulamentar uma

competência, é importante que se saiba o que ela é e qual será a sua finalidade. Esta dúvida

foi mencionada pela Equipe de Auditoria do Tribunal de Contas da União no Relatório do

Acórdão 657/2012 - Plenário79, quando servidores do DNPM relataram que suas atribuições

eram limitadas às atividades minerárias.

Em consulta ao Projeto de Lei n. 4.148/199380, pertinente à Lei n. 8.876/1994, que

institui o DNPM e que lhe instaurou a competência para exercer a fiscalização sobre o

controle ambiental; verifica-se que esta atribuição não decorreu do II Plano Mestre Decenal,

cujo teor era de fazer pequenas referências ao cuidado com o meio ambiente. Isto porque,

embora conste no parágrafo terceiro da Exposição de Motivos Interministerial MME/SAF n.

95/199 (documento que apresentou ao Congresso Nacional o projeto de lei em comento) que,

o ainda órgão DNPM, tinha como uma de suas atribuições a obrigação de “diligenciar os

77 BRASIL. Lei n. 8.876, de 02 de maio de 1994. Art. 3º, VII. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8876.htm>. Acesso em 19/09/2017. 78 BRASIL. Lei n. 9.314, de 14 de novembro de 1996. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9314.htm>. Acesso em: 16/06/2017. 79 Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 652/2012. Plenário. Relator Ministro Raimundo Carreiro. Sessão do

dia 21\03\2012. Disponível em:



Acesso em: 16/06/2017. 80 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 4.148/1993. Disponível em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1138637&filename=Dossie+-

PL+4148/1993>. Acesso em: 16/06/2017.





http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1138637&filename=Dossie+-PL+4148/1993


35

aspectos relacionados ao meio ambiente”81, a redação originária da proposta de lei não

mencionava a atuação da então futura autarquia no controle ambiental.

Veja-se que, no relatório de seu voto para aprovar o Projeto de Lei n. 4.148/1993, o

Deputado Alberto Haddad afirmou que a instituição transformada terá como objetivo

desenvolver atividade de planejamento, o estímulo da exploração e explotação mineral e

dirigir as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral82.

A inclusão da expressão “exercer a fiscalização sobre o controle ambiental” deu-se em

virtude da Emenda n.01 ao Projeto de Lei n. 4.148/1993, de autoria do Deputado Elísio

Curvo, do extinto Partido da Reconstrução Nacional do Mato Grosso do Sul (PRN/MS), sob o

argumento de que deveria “preponderar a questão ambiental em todos os aspectos da

atividade econômica e que, a preocupação com o controle ambiental era uma permanente

tarefa do então DNPM83” (órgão). Assim, justificou-se que esta competência deveria estar

expressa para evitar dúvidas no futuro.

Em relação à Lei n. 9.314/1996, pesquisando o seu Projeto de Lei n. 4.151/1993, na

Exposição de Motivos n. 97, de 03 de junho de 1993, da lavra do Ministro de Estado das

Minas e Energia, nem em qualquer outro documento que compôs os estudos legislativos, não

se verifica qualquer menção sobre proteção ambiental, ainda que a análise legislativa tenha

passado pela Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias84.

Entretanto, já no Projeto de Lei n. 2.277/198985, originário da Lei n. 7.805/1989,

consagrou-se a necessidade de licenciamento ambiental para a outorga de permissão, alvará

de pesquisa ou concessão de lavra, reforçando-se para a mineração, o que a legislação

ambiental já exigia para as atividades impactantes ao meio ambiente, conforme a Exposição

de Motivos Interministerial n. 023/89, de 27 de abril de 1989, em seu sétimo parágrafo, que

81 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 4.148/1993. Disponível em:


PL+4148/1993>. Acesso em 16/06/2017. 82 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 4.148/1993. Disponível em:

http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=219171>. Acesso em 16/09/2017. 83 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 4.148/1993. Disponível em:


PL+4148/1993>. Acesso em: 16/06/2017. 84 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 4.151/1993. Disponível em:


PL+4151/1993>. Acesso em: 14/06/2017. 85 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 2.277/1989. Disponível em:


PL+2277/1989>. Acesso em: 13/08/2017.



http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=219171







36

foi acatado no Parecer do Relator, após sugestão também de Emenda n. 07 do Deputado Aldo

Arantes.

Desde o período do modelo “fordismo”, o crescimento econômico tinha como uma de

suas bases a grande oferta de recursos naturais86. Com a oportunidade de satisfazer as grandes

empresas mundiais com matéria-prima, bem como o seu próprio desenvolvimento, o Brasil

passa a lançar planos com o intuito de fomentar o setor minerário do país a partir da década de

60, como por exemplo, o I Plano Mestre Decenal para a Avaliação de Recursos Minerais do

Brasil 1965 – 1974. Este Plano tinha como objetivos principais, além desses anteriores,

melhorar o aproveitamento mineral, conhecer a situação geológica do país e revisão do

Código de Minas87.

Em seguida, é lançado o II Plano Decenal de Mineração 1981 – 199088, contendo um

pequeno capítulo sobre a preservação do meio ambiente. Embora fossem poucas e incipientes

anotações89, estas trouxeram um alerta importante que culminou na exigência de estudos de

impactos ambientais, com a elaboração de relatório de impacto ambiental e licenciamento

para as atividades de extração de minério na Resolução CONAMA n. 01/198690.

Percebe-se que a redação antiga do artigo 22, § 2º, do Código de Mineração,

promovida pela Lei n. 9.314/1996, para que a lavra se desse em conformidade à legislação

ambiental (CF, Lei n. 6.938/1981 e Resoluções CONAMA n. 01/1986 e n. 237/1987), que a

inclusão também da competência do DNPM para realizar controle ambiental e, as disposições

legais contidas na Lei n. 7.805/1989 deram-se como consequência do momento político de

proteção ao meio ambiente, fortalecido, por exemplo, após a Conferência de Estocolmo91,

relatório Our Common Future e a Conferência Rio 92. É buscada uma atenção maior à

86 BUARQUE, Sérgio C. Construindo o desenvolvimento local sustentável. Rio de Janeiro: Garamond, 2008, 4ª

edição, página 15. 87 Ministério de Minas e Energia. Plano Mestre Decenal para Avaliação de Recursos Minerais do Brasil 1965 –

1974. 3ª edição. Brasília: janeiro de 1967. Disponível em:

<http://www.mme.gov.br/documents/10584/1727130/Plano_Mestre_Para_Avaliacao_de_Recursos_Minerais_do

_Brasil_1965_-_1974.pdf/a7932b66-1109-464b-821e-e335f8ddb319>. Acesso em: 16/01/2017. 88 MME. II Plano Mestre Decenal – Diretrizes Básicas (1981 – 1990). Brasília: dezembro de 1980. Disponível

em:

<http://www.mme.gov.br/documents/1138775/1732821/II+Plano+Decenal+de+Minera%C3%A7%C3%A3o+19

81-1990.pdf/662a5ba7-23ef-4e79-93c3-2b70870e381b>. Acesso em: 16/01/2017. 89 MME. II Plano Mestre Decenal – Diretrizes Básicas (1981 – 1990): Brasília, 1980, páginas 19/20. Disponível

em: <http://www.mme.gov.br/documents/10584/1727130/II_Plano_Decenal_de_Mineracao_1981-

1990.pdf/b27d5636-c834-4285-a828-0bba67c6c00f>. Acesso em: 17/09/2017. 90 BRASIL. Resolução CONAMA n. 01/1986. Artigo 2º. Disponível em:

<http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.html>. Acesso em 17/09/2017. 91 BURSZTYN, Marcel; BURSZTYN, Maria Augusta. Fundamentos de política e gestão ambiental: os caminhos

do desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamound, 2012, página 465.

http://www.mme.gov.br/documents/10584/1727130/Plano_Mestre_Para_Avaliacao_de_Recursos_Minerais_do_Brasil_1965_-_1974.pdf/a7932b66-1109-464b-821e-e335f8ddb319

http://www.mme.gov.br/documents/10584/1727130/Plano_Mestre_Para_Avaliacao_de_Recursos_Minerais_do_Brasil_1965_-_1974.pdf/a7932b66-1109-464b-821e-e335f8ddb319

http://www.mme.gov.br/documents/1138775/1732821/II+Plano+Decenal+de+Minera%C3%A7%C3%A3o+1981-1990.pdf/662a5ba7-23ef-4e79-93c3-2b70870e381b

http://www.mme.gov.br/documents/1138775/1732821/II+Plano+Decenal+de+Minera%C3%A7%C3%A3o+1981-1990.pdf/662a5ba7-23ef-4e79-93c3-2b70870e381b

http://www.mme.gov.br/documents/10584/1727130/II_Plano_Decenal_de_Mineracao_1981-1990.pdf/b27d5636-c834-4285-a828-0bba67c6c00f

http://www.mme.gov.br/documents/10584/1727130/II_Plano_Decenal_de_Mineracao_1981-1990.pdf/b27d5636-c834-4285-a828-0bba67c6c00f

http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.html

37

proteção ambiental que já havia sido tratada na Constituição Federal e na legislação ambiental

específica.

Para qualquer dos regimes de aproveitamento mineral (autorização de pesquisa,

concessão de lavra, licenciamento mineral, permissão de lavra garimpeira e registro de

extração mineral), faz se necessária a outorga do título de lavra por este Ente ou pelo Ministro

das Minas e Energia nos casos de concessão, após análise do Requerimento de Lavra e seus

documentos anexos pelo DNPM92.

Como condição para esta outorga, além do atendimento aos requisitos específicos para

a atividade mineral93, é exigida a Licença Ambiental, conforme Decreto-Lei n. 227/1967, Lei

n. 7.805/1989. Esta exigência foi recentemente incluída também na Portaria DNPM n.

155/201694, que solicitam a apresentação de licenciamento ambiental para a expedição de

Guia de Utilização (lavra na fase de exploração) e para a Portaria de Concessão de Lavra.

A Constituição Brasileira no artigo 225, caput¸ determina que “todos têm direito ao

meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia

qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e

preservá-lo para as presentes e futuras gerações” 95. A exigência da Licença Ambiental é uma

convocação à proteção do meio ambiente proposta pela Lei Maior. O artigo 170, III e IV, da

Constituição Federal reforça este propósito, ao anunciar os princípios da função social da

propriedade e da defesa do meio ambiente. Este arcabouço de regras é chamado de Estado de

Direito Ambiental96 e, a legislação minerária, deve estar em consonância com estas normas

constitucionais.

O princípio da função social da propriedade deve ser de aplicação obrigatória inclusive

pela União, proprietária dos recursos minerais, extraindo-se os benefícios e evitando-se

prejuízos97. No caso da atividade mineral, cuja exploração dos recursos minerais é concedida

92 BRASIL. Decreto-Lei n. 227/1967. Artigo 2º, I. 93 BRASIL. Decreto-Lei n. 227/1967. Artigos 37 a 39. 94 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Artigos 107 e 126. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-

informacao/legislacao/portarias-do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-dnpm-no-155-de-

2016>. Acesso em: 15/06/2016>. Acesso em: 15/06/2017. 95 BRASIL. Constituição Federal. Artigo 225. 96 FERREIRA, Heline Sivini; LEITE, José Rubens Morato. A expressão dos objetivos do Estado de Direito

Ambiental na Constituição Federal de 1988. In: LEITE, José Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini;

CAETANO, Matheus Almeida (Orgs). Breve reflexões sobre o Estado de Direito Ambiental Brasileiro.

Repensando o Estado de Direito Ambiental. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2012, p. 18. 97 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 11ª ed. São

Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 245.




38

à iniciativa privada, deve ao Estado zelar pelo respeito deste princípio pelas pessoas

responsáveis pela extração e beneficiamento mineral98.

A conjugação dessas diretrizes faz com que a exploração mineral seja direcionada

afim de que a expressão econômica do minério seja proveitosa para a sociedade e não lhe

acarrete prejuízos ambientais, mesmo porque a própria Constituição estabelece, como

objetivos da República, o desenvolvimento nacional e a promoção do bem de todos. Não faria

sentido que, os entes federativos, como beneficiadores dos royalties da mineração, os atores

privados do setor mineral auferissem lucros financeiros e a coletividade (gerações presente e

futuras), fossem prejudicadas do ponto de vista de qualidade ambiental. Por isto, a

Constituição Federal, na defesa do meio ambiente, impõe a obrigação à recuperação do meio

ambiente por aquele que explorar os recursos minerais, na forma estabelecida pelo órgão

público competente.

Sendo assim, se por um lado o Estado outorga títulos para pesquisa e lavra minerária,

por outro, impõe condicionantes para a proteção ambiental, como uma das facetas da função

social da propriedade.

Cabe à ANM o poder de polícia e a regulação da atividade minerária economicamente;

e, aos órgãos ambientais do Sistema Nacional do Meio Ambiente, a fiscalização ambiental.

Observa-se, portanto, que, em respeito às normas constitucionais; à legislação

ambiental, artigo 1099 da Lei n. 6.983/1981 e, à Portaria DNPM n.155/2016, são exigidas a

licença ambiental para qualquer regime de aproveitamento mineral. Estas licenças são

expedidas pelos órgãos de fiscalização ambiental, federais, estaduais (órgãos estaduais de

meio ambiente – OEMA’s), ou municipais, na observância dos critérios de competência

regrados pela Lei Complementar n. 140/2011.

Além dos estudos de impacto ambiental, o respectivo relatório de impacto ambiental

para a obtenção da Licença Ambiental é requerido para a outorga minerária e apresentação do

Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD). Este requisito é fruto da regulamentação,

98 BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves; DA SILVA, Fernanda Alen Gonçalves. A função social da exploração

mineral no Estado de Minas Gerais. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais

(UFMG), Belo Horizonte, n. 62, pp. 475 - 505, jan./jun. 2013. 99 BRASIL. Lei n. 6.983/1981. Art. 10. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>.

Acesso em: 15/06/2017.


39

pelo Decreto n. 97.632/1989100, do inciso VIII do artigo 2º da Lei n. 6.938/81, que exige a

recuperação das áreas degradadas e deve conter as medidas que serão adotadas no local da

lavra após o encerramento das atividades, visando dar condições ambientais favoráveis após a

degradação.

O que se pode verificar é que cada um dos estudos ambientais tem um objetivo de

atuação. São os instrumentos que dão concretude aos comandos constitucionais do artigo 225,

§ 1º, IV, e § 2º. A licença ambiental visa evitar ou minorar os danos causados pela atividade,

conforme princípios da prevenção e precaução. O PRAD permite um uso futuro da área que

sofreu danos ambientais101.

Em que pese a exigência da Licença Ambiental e do PRAD pelo DNPM como

condição para a outorga minerária, a atuação do DNPM é apenas de conferência de entrega

documental, sem interferência na licença e fiscalização, tornando sua competência para a

fiscalização do controle ambiental, a princípio, meramente formal.

A fiscalização faz parte da polícia administrativa e tem o intuito de evitar que a

coletividade seja prejudicada por atos individuais como, por exemplo, quando se assegura

alguma licença ao particular após uma específica vistoria102. A conferência de documentos,

caracterizando-se como uma atuação burocrática, não pode ser considerada como

fiscalização103.

100 BRASIL. Decreto 97.632/1989. Dispõe sobre a regulamentação do Artigo 2°, inciso VIII, da Lei n° 6.938, de

31 de agosto de 1981, e dá outras providências. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1980-1989/d97632.htm>. Acesso em: 15/06/2017. 101 LIMA, Hernani Mota de; FLÔRES, José Cruz do Carmo; COSTA, Flávio Luiz. Plano de recuperação de

áreas degradadas versus plano de fechamento de mina: um estudo comparativo. Revista da Escola de Minas,

Ouro Preto, nº 59, 2006, p. 398. 102 DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 19ª edição. São Paulo: Malheiros, p.

772. 103 MP/TCDF. Parecer MP/TCDF n. 3.0244/1999. Processo n. 2.818/1991. Disponível em:

<https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaETCDF&f=formPrincipal>. Acesso em:

17/06/2017.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1980-1989/d97632.htm

https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaETCDF&f=formPrincipal

40

1.1.2. A ausência de uma efetiva fiscalização da entidade de outorga de direitos

minerários para o controle ambiental.

As competências comuns administrativas dos entes da federação estão descritas no

artigo 23, sendo o inciso VI específico para a questão ambiental. Quem detém a competência

para emitir o licenciamento ambiental, por exemplo, tem a competência para a fiscalização,

nos termos do artigo 17 da Lei Complementar n.140/2011, que estabelece a “atribuição de

lavrar o auto de infração e instaurar processo administrativo para apurar as infrações à

legislação ambiental” pelo órgão licenciador. E este paralelismo é fruto do fato de que, tanto o

licenciamento quanto a fiscalização são papéis do poder de polícia ambiental.

A leitura isolada do artigo 17 da LC n.140/2011 acima indicado nos leva à

interpretação de que apenas o órgão do ente responsável pelo licenciamento seria o

competente para fiscalizar as atividades poluidoras, o que enfraqueceria a política de proteção

ao meio ambiente proposta pela Constituição. Todavia, prevalece na doutrina que a

competência é comum104105.

E este raciocínio encontra amparo na LC n.140/2011, no artigo 17, § 3º106, ao permitir

que o ente diverso que exarou o licenciamento ambiental possa atuar de forma fiscalizatória,

devendo prevalecer, contudo, aquele auto lavrado pelo ente responsável pelo licenciamento.

É importante consignar que pela leitura do artigo 17, §§ 1º, 2º e 3º, da LC n. 140/2011

com o artigo 70 da Lei n. 9.605107, de 12 de fevereiro de 1998, esta competência supletiva é

atribuída ao órgão ambiental do ente que promove a fiscalização e não à qualquer órgão de

sua estrutura, mesmo porque este pode não ter competência e nem deter a expertise necessária

para esta atribuição.

104KRELL, Andreas J. As competências administrativas do art. 23 da CF, sua regulamentação por Lei

Complementar e o “Poder-Dever de Polícia”. Interesse Público, Porto Alegre, n. 20, jul/ago, 2003. 105 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. 6ª Edição, São Paulo: Editora RT, 2009. 106Lei Complementar n. 140/2011.

Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm>. Acesso em: 15/05/2017. 107 BRASIL. Lei n. 9.605/1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e

atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9605.htm>. Acesso em 14/08/2017.



41

Esta interpretação encontra ressonância no Poder Judiciário108109, com a lembrança de

que são estes órgãos ambientais que possuem servidor habilitado para o ato fiscalizatório110. É

importante consignar que o então DNPM, atual ANM, em fevereiro de 2017, possuía apenas

cinco engenheiros ambientais, três biólogos, dois engenheiros florestais e um engenheiro

agrônomo em seus quadros, 01de acordo com informação obtida por meio do Sistema de

Acesso à Informação da CGU111.

Nos casos de órgãos sem competência para fiscalização ambiental, os parágrafos 1º e

2º do artigo 17 da LC n. 140/2011 impõem àquele que se defrontar com alguma degradação

ambiental o dever de comunicar o fato ao órgão ambiental competente.

No caso de fiscalização do DNPM em empreendimento minerário, que hoje é

executada pela ANM, este não possui competência para a lavratura de autos de infração em

questões ambientais, por força do artigo 70 da Lei n. 9.605/1998. Isso se dá por não integrar o

Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, nem se encontrar na ressalva do parágrafo

primeiro deste artigo, conforme:

“Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que

viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio

ambiente.

§ 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar

processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema

Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de

fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da

Marinha. ”

As ações do DNPM acabavam, na prática, tendo como escopo apenas a proteção do

bem mineral, a propriedade da União, o correto aproveitamento destes minérios, para evitar a

exploração indevida sem que haja o recolhimento da Contribuição Financeira para Exploração

108 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Ação Civil Pública (AC) 0019583-83.2003.4.01.3400 / DF. Rel.

Desembargador Federal João Batista Moreira, Quinta Turma, DJF-1 p.10 de 18/04/2012. Disponível em:

<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=195838320034013400&pA=200334000195886&pN=

195838320034013400>. Acesso em: 14/08/2017. 109 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Ação Civil Pública (AC) 0006033-84.2005.4.01.4100 / RO. Rel.

Desembargador Federal Daniel Paes Ribeiro, Sexta Turma, DJF-1 p. 151 de 20/07/2015. Disponível em:

<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=60338420054014100&pA=200541000060606&pN=6

0338420054014100>. Acesso em 14/08/2017. 110 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação em Mandado de Segurança (AMS) 0004358-

25.2010.4.01.3902 / PA. Rel. Desembargador Federal Néviton Guedes, Quinta Turma, DJF-1 p. 1123 de

26/03/2015. Disponível em:

<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=43582520104013902&pA=&pN=4358252010401390

2>. Acesso em 14/08/2017. 111 Documento (planilha Excel) obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº

48700002320201790.

http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=195838320034013400&pA=200334000195886&pN=195838320034013400




http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=43582520104013902&pA=&pN=43582520104013902


42

Mineral112 (CFEM). Assim, é um equívoco pensar que as fiscalizações desta Autarquia

baseavam-se também em normas de proteção ao meio ambiente, como constou em decisão

judicial113 que afirmou que a atuação do DNPM estaria de acordo com a proteção ao meio

ambiente, quando esta Entidade impediu a continuidade da lavra por terceiro que não tinha

sua autorização para a atividade.

A atividade de mineração interage tanto com as questões econômicas, de propriedade

do bem mineral, quanto com o meio ambiente. E assim deve ser regulada pelas duas vertentes.

É certo que o DNPM exarava auto de paralisação quando a lavra se encontrava em

descompasso com preceitos legais114, conforme a Portaria DNPM n. 155/2016, artigos 321 a

323. Por exemplo, no julgamento do Processo n. 0053526-55.2003.4.01.3800, no Tribunal

Regional Federal da 1ª Região, foi decidido pela legalidade de auto de paralisação exarado

pelo DNPM, à época com base na Instrução Normativa DG DNPM n. 01, de 21 de fevereiro

de 2001115, sob o fundamento de que tal medida repressiva da Autarquia, fruto de fiscalização

em lavra minerária, tinha como pressuposto a defesa do meio ambiente acima referenciado.

Pelo que se compreende da leitura do teor do voto condutor do julgado, o auto de

paralisação foi lavrado pelo fato da mineradora não deter título para a extração mineral. A

Apelante Tracomal Terraplanagem e Construções Machado Ltda. celebrou contrato de

arrendamento de pedreira com a sociedade empresária Britacon Ltda. Ao que consta no Voto,

esta mineradora celebrara, antes, contrato com o outorgado original do título de lavra, Senhor

Anderson Espiridião Miranda. Todavia, este contrato entre o outorgado originário e a

mineradora Britacon Ltda. não teria sido registrado junto ao extinto DNPM.

Sendo assim, o alicerce argumentativo da decisão é, na verdade, a lavra clandestina,

tanto que é colacionado ao voto ementa de outro julgado cujo fundamento é igualmente lavra

clandestina, decorrente da ausência de não averbação de negócio jurídico entre duas

112 BRASIL. Constituição Federal. “Art. 20. São bens da União: (...) § 1º É assegurada, nos termos da lei, aos

Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação

no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia

elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona

econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração”. 113 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação em Mandado de Segurança (AMS) 0053526-

55.2003.4.01.3800 / MG, Rel. Desembargador Federal Souza Prudente, Sexta Turma, DJ p.161 de 14/05/2007.

Disponível em: <http://arquivo.trf1.jus.br/default.php?p1=535265520034013800>. Acesso em: 17/06/2017. 114 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Artigos 321 a 323. 115 DNPM. Instrução Normativa n. 001, de 21 de fevereiro de 2001. Disponível em:

<http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas-do-diretor-geral-do-

dnpm/instrucoes-normativas-do-diretor-geral/instrucao-normativa-do-diretor-geral-20010221_001>. Acesso em:

17/06/2017.

http://arquivo.trf1.jus.br/default.php?p1=535265520034013800

http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas-do-diretor-geral-do-dnpm/instrucoes-normativas-do-diretor-geral/instrucao-normativa-do-diretor-geral-20010221_001


43

mineradoras. Portanto, a base legal do auto de paralisação questionado judicialmente era a

lavra de forma ilegal de recursos minerais pertencentes à União, dilapidação de bem público,

não podendo se afirmar que esta interrupção de extração mineral tenha protegido ou não o

meio ambiente.

Este caso acima mencionado é uma demonstração de que a atividade pode ser

controlada sob o viés tanto mineral quanto ambiental, pois sua interferência abrange tanto o

bem mineral de propriedade da União e a natureza, na qual faz parte o minério.

Caso tenha ocorrido a defesa do meio ambiente, se deu de forma reflexa, não podendo

ser considerada a causa principal para o ato administrativo. Veja-se que o auto fiscalizatório,

na verdade, encontra ressonância na Exposição de Motivos MME/SAF n. 095/1993, do

Projeto de Lei n. 4.148/1993, quando esclarecia a necessidade do DNPM se tornar uma

Autarquia para fortalecer o fomento da atividade, orientando a comunidade sobre tecnologias

mais eficientes do aproveitamento mineral e “fiscalizando a lavra ambiciosa116 ou clandestina,

impedindo sua ação dilapidadora do patrimônio nacional, combatendo o contrabando de

substâncias nobres de alto valor unitário”.117

A gestão ambiental é caracterizada pelo conjunto de ações “para garantir a

sustentabilidade dos recursos ambientais, da qualidade de vida e do próprio processo de

desenvolvimento, dentro de um complexo sistema de interações da humanidade com os

ecossistemas”118. Esclarece Milaré que a gestão pode ser entendida como a soma de recursos

humanos, materiais e financeiro para um fim comum, uma política unificada em um

propósito119.

Para a gestão ambiental, adotam-se instrumentos “regulamentares ou coercitivos

(comando e controle), a exemplo do licenciamento ambiental; os instrumentos econômicos,

116 DNPM. Portaria DNPM n. 237, “1.2.1.6 Para efeito das NRM, entende-se lavra ambiciosa aquela conduzida

sem observância do plano aprovado ou efetuada de modo a impossibilitar o ulterior aproveitamento econômico

da jazida”. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias-do-diretor-geral-

do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-no-237-em-18-10-2001-do-diretor-geral-do-dnpm/view>. Acesso

em: 17/06/2017. 117 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 4.148/1993. Disponível em:


PL+4148/1993>. Acesso em: 17/09/2017. 118 BURSZTYN, Marcel; BURSZTYN, Maria Augusta. Fundamentos de política e gestão ambiental: os

caminhos do desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamound, 2012, página 200. 119 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: A Gestão Ambiental em Foco. 5ª Edição. São Paulo: Editora Revista

dos Tribunais, 2007. p. 679-680.

http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias-do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-no-237-em-18-10-2001-do-diretor-geral-do-dnpm/view




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como a taxa para uso dos recursos hídricos; os acordos voluntários representados por

contratos negociados ou compromissos voluntários”120.

No exercício de lavrar minério, independente do regime de aproveitamento mineral,

não se configura qualquer dos instrumentos acima indicados. Tomando por base a concessão

de lavra, a natureza jurídica deste título de outorga é constituir o direito de exploração de um

bem público (da União) a um particular, sem qualquer viés de gestão ambiental, conforme se

observa na doutrina:

“A concessão é justamente o instrumento pelo qual o Estado atribui um direito para

a realização de uma atividade sobre um bem que lhe é próprio, ou seja, uma outorga

relacionada a bens públicos para sujeitos privados. É interessante observar que,

como resultado da atividade sobre o bem público, o produto da lavra será atribuído

ao particular, ou seja, o uso desse bem público será consuptível, pois pela ação do

particular na extração mineral o bem deixará de integrar a órbita pública. Dessa

forma, o grosso modo, a concessão é o instrumento jurídico através do qual, uma

vez realizada a extração, viabiliza-se essa transferência de propriedade”121.

“A autorização constitucional da expropriação pelo concessionário do produto da

lavra diz respeito aos bens móveis extraídos, que não afeta a propriedade da União

sobre os bens imóveis não extraídos. Por esse motivo, a concessão não é de direito

real de uso, porque ela não outorga, além do direito de extrair e de se apropriar do

que e quando extraia, o direito ao concessionário de se apropriar dos minerais no

subsolo, antes de serem extraídos. Ela concede um direito de propriedade futuro,

uma espécie de direito de crédito, sobre um bem móvel quando extraído. A

concessão mineral é um ato administrativo mediante o qual a União, sem transmitir

o domínio ou um direito real sobre o subsolo, outorga ao titular da concessão o

direito de explorar o subsolo, com os direitos conexos necessários para que possa

atuar, inclusive com proteção frente a terceiros”122.

Ademais, a fiscalização de controle ambiental do DNPM não se materializa em

nenhum instrumento de gestão ambiental, à exceção da indicação de multa por poluição ao ar

ou água, nos termos dos artigos 47, XI e 63, II do Decreto-Lei n. 227/1967 e artigos, 54, XI,

99 e 100, II, do Decreto n. 62.934/1968123 (Regulamento do Código de Minas), normas que

120 BURSZTYN, Marcel; BURSZTYN, Maria Augusta. Fundamentos de política e gestão ambiental: os

caminhos do desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamound, 2012, páginas 208-209. 121 TRINDADE, Adriano Drummond Cançado. A Obtenção de Direitos Minerários Segundo o Regime da

Prioridade – Reflexões para a sua Adequada Compreensão. In: FERRERA, Mariana; PERSECHINI, Silvia

Ferreira; GALO, Luciana Drumond; WERKEMA, Maurício Sirihal (Coord.). Estudos de direito minerário. Belo

Horizonte: Fórum, 2012, v. 1. 122 BERCOVICI, Gilberto. Direito Econômico do Petróleo e dos Recursos Minerais. São Paulo: Quartier Latin,

2011. 123 BRASIL. Decreto n. 62.934/1968. Artigos 54, XI, 99 e 100, II. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1950-1969/D62934.htm>. Acesso em: 18/07/2017.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1950-1969/D62934.htm

45

foram revogadas pelo artigo 70 da Lei n. 9.605/1998 e artigo 63124 do Decreto n. 6.514, de 28

de julho de 2008, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente.

Registre-se que não há como defender a possibilidade de um poder implícito para a

atuação fiscalizatória do extinto DNPM, atual ANM, permitindo-o aplicar sanções

administrativas ambientais, ainda que exista doutrina no sentido de que o DNPM exercia de

forma direta tutela ambiental125, amparada pela atribuição legal para fiscalizar o controle

ambiental. O direito sancionatório comporta uma interpretação restritiva.

Como já alertado aqui, há uma divisão de entendimentos sobre qual era o real papel da

atividade fiscalizatória do DNPM junto aos seus fiscais, hoje lotados na ANM, que possui as

mesmas atribuições da extinta Autarquia.

No Relatório do Acórdão TCU n. 657/2012 – Plenário126, consignou-se que nas

entrevistas feitas durante a execução da auditoria “foi mencionado diversas vezes que grande

parte dos servidores acredita que as atribuições da autarquia limitam-se ao campo da

mineração, razão pela qual não há uma cultura institucional mais preocupada com o controle

ambiental” (parágrafo 179 do Acórdão).

E esta análise do TCU é referendada pela manifestação da Procuradora Federal

Caroline Fernandes do Vale junto ao então DNPM, atualmente ANM, responsável pela

Coordenação de Cobrança, que, em resposta por e-mail (Anexo – documento n. 01),

confirmou que a Autarquia não expede multas de controle ambiental, não havendo qualquer

cobrança administrativa ou judicial neste sentido pela Advocacia-Geral da União.

Além disso, constatou-se, em uma das vistorias dos fiscais do extinto DNPM, com a

presença dos auditores do TCU que, foram detectados problemas de ordem ambiental, sem

que a equipe de fiscalização tenha realizado a apuração destes fatos, como, por exemplo,

“processos erosivos que poderiam comprometer o PRAD e nos viveiros para o

124 BRASIL. Decreto n. 6.514/2008. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-

2010/2008/decreto/d6514.htm>. Acesso em 18/07/2017. 125 NUNES, Paulo Henrique Faria. Meio Ambiente & Mineração: desenvolvimento sustentável. 4ª edição.

Curitiba: Juruá, 2011, página 81. “Percebe-se, portanto, que o DNPM antes da criação do Sisnama já

desempenhava importante função de natureza ambiental, uma vez que àquele cabia a tarefa de supervisionar,

fiscalizar e controlar “todas as atividades concernentes à mineração, ao comércio e à industrialização de

matérias-primas minerais, nos limites estabelecidos em lei” (Código de Minas, art. 88)” 126 Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 652/2012. Plenário. Relator Ministro Raimundo Carreiro. Sessão do




Acesso em: 16/06/2017.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/d6514.htm




46

reflorestamento das áreas degradadas, com a possibilidade de interferência posterior no

equilíbrio do ecossistema local”. 127

O próprio TCU gerava a dúvida sobre a atribuição do extinto DNPM, pois afirmava

que estas impropriedades são específicas da área de meio ambiente, mas que poderiam ser

identificadas pelos seus servidores, caso detivessem maiores conhecimentos.

A questão que não é tratada no Relatório do TCU é saber se o extinto DNPM e seus

servidores realmente eram ou, deveriam ser dotados de conhecimento técnico para esta

função, tendo em vista a finalidade da Autarquia. Esta dúvida persiste, pois a ANM é a

sucessora legal daquela extinta Autarquia quanto ao Quadro de Servidores e das competências

legais128.

A interpretação histórica e sistemática acerca da legislação minerária e meio ambiente,

bem como a natureza jurídica dos atos desta Autarquia dificultam a compreensão da atividade

de fiscalização ambiental, pois sua atuação tem como escopo preponderante o beneficiamento

e a vigilância do aproveitamento mineral. Aliado a isto, cabe o registro histórico de que a

origem do nome da Entidade teve como fundamento, a organização, fomento e defesa dos

bens primários do Estado:

“A denominação “Departamento Nacional da Produção Mineral” é explicada pelo

fato de que, naquela oportunidade, tinha o Ministério da Agricultura a incumbência

de organizar, fomentar e defender a produção nacional de bens primários. Por essa

razão, foram criados pelo mesmo decreto o Departamento Nacional de Produção

Vegetal - DNPV e o Departamento Nacional de Produção Animal - DNPA”129.

É comum o surgimento de inúmeros problemas administrativos em situações que a

licença ambiental se articula com outros procedimentos autorizativos130. No caso da

127 Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 652/2012. Plenário. Relator Ministro Raimundo Carreiro. Sessão do




Acesso em: 16/06/2017. 128 BRASIL. Medida Provisória n. 791/2017. Artigos 28 e 29. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/Mpv/mpv791.htm>. Acesso em 20/09/2017. 129 MACHADO, Iran F. Recursos minerais: política e sociedade. São Paulo: Edgard Bücher, 1989, página 88. 130 GOMES, Carla Amado. O Licenciamento Ambiental. Panorâmica geral e detenção da articulação necessária

com outros procedimentos autorizados. Textos Dispersos de Direito do Ambiente (e matérias relacionadas) –

Vol. II. Lisboa: AAFDL, 2008, página 326. “É normal cumularem-se (sucessivamente) a declaração de impacto

ambiental, a licença ambiental, a licença de construção, a licença de instalação e exploração – numa linha

procedimental básica. A intervenção de entidades nestes procedimentos é por vezes dupla ou tripla ao

incremento da eficácia sem diminuição de tempo de ponderação e observando o princípio da legalidade da

competência, e sem redução das garantias de participação pública”.




47

mineração, em situações como a do julgado acima, podem surgir dúvidas quanto ao órgão ou

entidade responsável pela fiscalização, enfraquecendo este mecanismo de controle,

especialmente quando não se detém a experiência, recursos humanos e nem aparelhamento

mínimos para tal atribuição.

Regulamentando-se as competências da ANM, permitir-se-á uma atuação mais

refinada de suas atribuições, caso o Estado queira ações desta Autarquia na fiscalização

ambiental. Extremamente poluidora, a atividade minerária, os dados e conhecimentos do

DNPM, hoje ANM, podem e devem ser usados pelos órgãos ambientais para suas ações

fiscalizatórias. Exemplo disso é a possibilidade de uma eventual comunicação pela entidade

de outorga mineral ao órgão ambiental acerca de minas abandonadas ou paralisadas, sem a

devida etapa de fechamento de mina. Entretanto, isto não faz desta entidade um órgão de

fiscalização ambiental, mas sim, um colaborador.

Verificou-se apenas uma singela observação ao então DNPM, que competiria a ele

fiscalizar a atividade mineral e, “aos órgãos ambientais compete regulamentar e fiscalizar

todos os empreendimentos – minerais ou não – sob a ótica da conservação do meio ambiente

e garantir a sustentabilidade do desenvolvimento.131”

Como se verificou nos parágrafos acima, a entidade de outorga de título mineral não

se preocupa diretamente com a questão ambiental, mas apenas de forma indireta.

A delimitação (regulamentação) da competência da ANM não interessa apenas ao

meio ambiente, mas à própria política de extração mineral e aproveitamento dos bens

minerais, para que esta Autarquia possa executar com eficiência suas reais atribuições, dentre

elas a de “fomentar a produção mineral e estimular o uso racional e eficiente dos recursos

minerais” (Lei n. 8.876/1994, artigo 3º, V).

Não sendo uma entidade especializada em temas de gestão ambiental, o DNPM não

tinha condições técnicas e regulamentares para realizar vistorias e fiscalizações ambientais,

sequer a ANM tem, até porque a estrutura é a mesma da extinta Autarquia.

A especialidade de cada órgão ou entidade torna a atuação estatal eficiente, e não

deveria gerar inseguranças e instabilidades às suas atribuições e aos administrados. Entre os

objetivos da gestão ambiental estão, a “criação e implementação de um arcabouço legal e a

131 FREIRE, William. Poder de Polícia do DNPM. In: DE SOUZA, Marcelo Gomes (Coord.). Direito Minerário

Aplicado. Belo Horizonte: Mandamentos Editora, 2003, p. 295.

48

criação e fortalecimento de instituições que contribuam para o aumento do conhecimento dos

recursos ambientais, do seu controle, monitoramento e vigilância132”. Assim sendo, para que a

ANM possa exercer a fiscalização do controle ambiental será necessário a alteração do

arcabouço legal, bem como estruturá-lo para tal mister.

É certo que mineração e poluição andam de mãos dadas. Esta insegurança ou falta de

uma correta delimitação de competência pode gerar uma situação em que a omissão do Estado

seja prejudicial ao meio ambiente133. Assim, as informações obtidas anteriormente pelo

DNPM quanto à lavra clandestina, às minas paralisadas e/ou abandonadas, por exemplo,

certamente ajudariam os órgãos ambientais a minorar os seus nefastos efeitos, sobretudo de

resíduos, trabalhando em cooperação com os órgãos responsáveis pela defesa direta da

natureza.

Por fim, cabe registrar que pelo PL n. 5.807/2013134, o qual versa sobre o novo marco

regulatório da mineração, o DNPM seria extinto para a criação da Agência Nacional de

Mineração, assim como se deu com a Medida Provisória n. 791/2017.

A Constituição Federal, em seu artigo 37, caput, estabelece que a Administração

Pública Direta e Indireta deva ser regida, dentre outros, pelo princípio da eficiência. Tal

princípio tem como escopo compelir o Estado a potencializar resultados135 e benefícios aos

administrados.

Em que pese a inclusão deste princípio na Constituição Federal, com a Emenda

Constitucional n. 19 de 1998, esta diretriz já tinha registro no ordenamento jurídico brasileiro,

como se percebe no artigo 14 do Decreto-Lei n. 200/1967, que prevê a racionalização pelo

método simplificado de processos e supressão de controles meramente formais ou que gerem

132 BURSZTYN, Marcel; BURSZTYN, Maria Augusta. Fundamentos de política e gestão ambiental: os

caminhos do desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamound, 2012, página 203. 133 DIAMOND, Jared. Colapso – como as sociedades escolhem o fracasso ou o sucesso. Tradução de Alexandre

Raposo. 5ª edição. Rio de Janeiro: Editora Record, 2007, página 27. “É cruel o fato de não haver um meio

simples e barato de se fazer a limpeza de minas antigas. Os primeiros mineradores agiram como agiram porque o

governo quase nada exigia deles”. 134 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 5.807/2013. Disponível em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1101841&filename=PL+5807/2013

>. Acesso em: 18/03/2017. 135 DE CARVALHO, RAQUEL MELO URBANO. Curso de Direito Administrativo – Parte Geral, Intervenção

do Estado e Estrutura da Administração. 2ª edição. Salvador: Editora JusPodivm, 2009, p. 197.

http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1101841&filename=PL+5807/2013


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custo superior ao seu risco136. O que se busca com o princípio da eficiência é “melhorar o

exercício das missões de interesse coletivo que incumbe ao estado”. 137

As agências reguladoras têm como escopo conferir eficiência à atuação estatal138,

especialmente nos serviços concedidos, permitidos e autorizados139. Para isto, cabe à agência

a “missão de traçar metas, objetivos, regras estáveis e tudo o mais que for necessário para o

aprimoramento dos serviços públicos entregues a iniciativa privada140”.

Este propósito é verificado na Exposição de Motivos Interministerial

MME/AGU/MF/MP n. 25, de 17 de junho de 2013, contido no PL n. 5.807/2013 acerca do

novo marco regulatório, quando se propõe uma melhoria nos aspectos regulatórios do setor,

com o intuito de incrementar a participação da indústria na atividade minerária. Alerta-se

ainda, neste documento, que estas funções terão “o propósito de fortalecer a eficiência da ação

do Estado no desenvolvimento da indústria da mineração”141.

Com a edição da Medida Provisória n. 791/2017, que cria a ANM, passa-se ao

Congresso Nacional os debates sobre as competências desta nova Autarquia, tendo em vista o

rito de conversão em lei, conforme o artigo 62 e seus parágrafos da Constituição Federal. Pela

redação desta Medida Provisória, a ANM mantém a competência para o controle ambiental,

sem que haja até o momento qualquer regulamentação desta atribuição.

É possível que nesta discussão de conversão da Medida Provisória n. 791/2017 em lei,

haja um confronto com os estudos realizados pela Câmara dos Deputados no Projeto de Lei n.

5.807/2013, que versa sobre o novo marco legal para a mineração. Neste Projeto, nas futuras

competências da ANM previstas no artigo 25, consta que a Autarquia de regime especial teria

a finalidade de “promover a regulação, gestão de informações e a fiscalização do

136 BRASIL. Decreto-Lei n. 200/67. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-

lei/Del0200.htm>. Acesso em: 18/06/2017. 137 MANGANARO, Francesco. Principio di Legalità e Semplificazione del’Ativitá Aministrativa: i profili critici

e principi ricostrutivi, Edizione Scientifiche Italiane, Napoli, 2000, p. 25 apud ARAGÃO, Alexandre Santos. O

Princípio da Eficiência. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, Salvador, Instituto de Direito

Público da Bahia, n. 04, nov/dez 2005, jan/2006. Disponível em: <www.direitodoestado.com.br>. Acesso em:

18/07/2017 138 MAZZA, Alexandre. Agências Reguladoras. São Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 15. 139 MORAES, Alexandre. Agências Reguladoras. In: MORAES, Alexandre (Org.) Agências Reguladoras. 1º

Edição. São Paulo: Atlas, 2002, p. 25. 140 CARDOSO, Fernando Henrique. Prefácio. In: WALD, Arnoldo et al. O Direito de Parceria e a Nova Lei de

Concessões. São Paulo: RT, 1996, p. 07 apud MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Agências reguladoras e suas

características. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 218, out/dez. 1999 p. 03. Disponível em:

<http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/47453/45259>. Acesso em: 18/06/2017. 141 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 5.807/2013. Disponível em:


>. Acesso em: 18/03/2017.



http://www.direitodoestado.com.br/

http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/47453/45259



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aproveitamento dos recursos minerais no País142”, competindo-lhe inúmeras ações

distribuídas em 21 incisos, dos quais em nenhum consta fiscalização em controle ambiental.

Percebe-se que, pelo Projeto de Lei n. 5.807/2013 se pretende retornar a atuação

estatal, no que diz respeito à política minerária, exclusivamente ao gerenciamento do

aproveitamento mineral e estudos geológicos e geofísicos da atividade minerária, de forma

especializada, para fomentar o setor, deixando a questão ambiental para outros órgãos.

De qualquer forma, dentro do cenário atual vigente, em que se encontra a ANM, deve-

se regulamentar a sua competência para a fiscalização do controle ambiental para que atinja o

intento de defesa do meio ambiente, assegurando os parâmetros para a expedição de normas,

inclusive em articulação com os órgãos ambientais, nos termos do artigo 4º, inciso XXII, da

Medida Provisória n. 791/2017.

O objetivo deste Item do capítulo 1 foi revelar a ausência de regulamentação da

competência do então DNPM, atual ANM, para a atividade de fiscalização ambiental nas

áreas de extração mineral. Entende-se que é importante esta delimitação como forma de

permitir que, os órgãos cuja atribuição é estabelecer as políticas públicas de proteção

ambiental e, os de fiscalização e controle administrativo, como o Tribunal de Contas da União

e Ministério Público, bem como o administrado tenham ciência de quem está envolvido nesta

tarefa, permitindo-se a imputação de atribuições e responsabilizações em casos de violações

não permitidas ao meio ambiente.

Dentro desta ausência de regulamentação da competência para o controle ambiental e

o seu real objetivo, surge também uma insegurança sobre a possibilidade de a entidade de

outorga minerária efetuar interdições e paralisações de empreendimentos mineiros, o que

pode colaborar com a proteção ambiental.

142 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 5.807/2013. Disponível em:


>. Acesso em: 18/03/2017.



51


outorga de direitos minerários para lavrar autos de interdição e paralisação como

instrumentos para colaborar com a fiscalização do controle ambiental.

No item anterior, foi demonstrada a ausência de regulamentação da competência do

então DNPM e atual ANM para realizar fiscalização do controle ambiental, sobretudo porque

não se especifica o que seria este controle e, porque a Autarquia não se encontra no rol

descrito no artigo 70 da Lei n. 9.605/1998, limitando sua atuação como um agente indireto.

Concluiu-se que, a competência para o controle ambiental não está devidamente

regulamentada, gerando dúvidas até mesmo entre os servidores da Autarquia.

De qualquer forma, foram citados posicionamentos tanto de doutrina quanto de

jurisprudência no sentido de uma atuação direta da entidade de outorga de títulos minerários

na fiscalização ambiental.

Já o presente item trata do poder geral de cautela da entidade de outorga minerária em

suas fiscalizações de cunho mineral, cuja atuação pode tangenciar os impactos ambientais,

conforme manifestação apresentada pelo extinto Departamento, em virtude de

questionamento realizado no Sistema de Acesso à Informação da Controladoria-Geral da

União143. Nesta resposta apresentada pelo extinto DNPM, consta que esta Autarquia não

realizava fiscalizações ambientais e que suas atuações “são voltadas para verificações do

cumprimento do Código de Mineração e Normas Regulamentares, que de forma suplementar

atuam para contribuir para a minimização dos impactos ambientais na área do

Empreendimento Mineiro”144.

O artigo 63 do Decreto-Lei n. 227/1967 aponta as sanções passíveis de serem

aplicadas aos responsáveis pela lavra minerária, porém este Código de Mineração não faz

qualquer menção às medidas acautelatórias.

143 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº

48700002320201790. 144 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº

48700002320201790.

52

As medidas acautelatórias de interdição e paralisação de atividade minerária são

previstas na Portaria DNPM n. 155/2016145, nos artigos 321 a 323, e a competência para a

expedição destes autos decorreria do poder de polícia de fiscalização da atividade minerária

atinente à entidade de outorga de direitos minerários.

A Instrução Normativa n. 01/2001, do Diretor-Geral do DNPM, que regulamentava o

registro de licença, previa que “as atividades de lavra objeto de título de licenciamento

poderão ser paralisadas pela Autarquia quando constatado o descumprimento de preceitos

legais” 146.

Posteriormente, a Portaria DNPM n. 263/2010147, estabeleceu o auto de paralisação e

interdição, como forma de “proteção ao interesse social no aproveitamento racional dos

minérios e minimização dos impactos ambientais”. Nos termos dos artigos 1º e 2º, os casos

suscetíveis de auto de paralisação e interdição eram, respectivamente:

“Art. 1º (...): a) Extração mineral sem título autorizativo de lavra; b) Extração

mineral executada fora da área determinada pelo título autorizativo de lavra, nos

casos em que não se configurar erro de demarcação e possibilidade de retificação da

poligonal da área titulada; c) Extração mineral na fase de alvará de pesquisa ou

requerimento de lavra, sem Guia de Utilização; d) Lavra praticada acima do limite

estabelecido pela Guia de Utilização; Ou e) Lavra com Guia de Utilização com

prazo de validade vencido e sem requerimento de renovação ou com pedido de

renovação intempestivo (...) Art. 2º (...) a) Lavra ambiciosa; b) Lavra com risco

iminente; c) Lavra sem Licença Ambiental vigente, d) Lavra executada pelo

cessionário antes da averbação do contrato de cessão ou transferência de direitos

minerários pelo DNPM; e) Lavra executada pelo novo titular, sem Licença

Ambiental em seu nome, após averbação de contrato de cessão ou transferência de

direitos minerários; ou f) Lavra executada dentro da área concedida e fora dos

limites das reservas aprovadas. ”

Pela Portaria DNPM n.155/2016, revogou-se a Portaria DNPM n. 263/2010,

mantendo-se, porém, as mesmas causas para a lavratura dos autos de paralisação e interdição.

Como se observa na redação das hipóteses acima, o auto de paralisação acaba, indiretamente, 145 DNPM. Portaria DNPM n. 155, de 12 de maio de 2016. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-


2016>. Acesso em 18/09/2017. 146 DNPM. Instrução Normativa DG/DNPM n. 01/2001. Artigo 14. Disponível em:

<http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas-do-diretor-geral-do-

dnpm/instrucoes-normativas-do-diretor-geral/instrucao-normativa-do-diretor-geral-20010221_001>. Acesso em:

19/06/2017. 147 DNPM. Portaria DNPM n. 263/2010. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-

informacao/legislacao/portarias-do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-no-263-em-13-07-

2010-do-diretor-geral-do-dnpm>. Acesso em 18/09/2017.






http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias-do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-no-263-em-13-07-2010-do-diretor-geral-do-dnpm



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protegendo o meio ambiente (além da proteção primária à propriedade mineral da União),

pois, exige que a lavra esteja de acordo com a Licença Ambiental vigente, evitando a lavra

ambiciosa148 e a lavra fora do território demarcado (fora dos parâmetros da Licença

Ambiental) ou a realizada com risco iminente.

Veja-se que, com base em auto de paralisação lavrado pelo DNPM, no qual se

constatou a extração de minérios fora da poligonal prevista na licença ambiental, condenou-

se149 o responsável pela Mineradora São Pedro Ltda. pelo crime de exploração de matéria-

prima de propriedade da União150 em concurso formal com o crime ambiental de lavra de

minério sem licença ambiental151. De igual forma, o auto de paralisação emitido pelo DNPM

subsidiou ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal, cujos pedidos foram

julgados procedentes, em face de mineradora que extraia argila sem licença ambiental para

que houvesse a interrupção das atividades e a condenação por dano moral coletivo pela

degradação ambiental152153.

Solicitado ao DNPM a quantidade de autos de interdição e paralisação por hipóteses

previstas na Portaria DNPM n. 155/2016, esta Autarquia informou que não possui um registro

dos casos categorizados e que seria necessário visitar cada superintendência e analisar

processo por processo para se saber o número de autos por tipo de infração154.

148 DNPM. Portaria DNPM n. 237/2001. “1.2.1.6 Para efeito das NRM, entende-se lavra ambiciosa aquela

conduzida sem observância do plano aprovado ou efetuada de modo a impossibilitar o ulterior aproveitamento

econômico da jazida. ” Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias-do-

diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-no-237-em-18-10-2001-do-diretor-geral-do-

dnpm/view>. Acesso em 18/09/2017. 149 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Criminal (ACR) 0003773-26.2012.4.01.3700/MA, Rel.

Desembargador Federal Mário César Ribeiro, Terceira Turma, e-DJF1 de 12/12/2016. Disponível em:


0>. Acesso em 09/10/2017. 150 BRASIL. Lei n. 8.176/1991. Define crimes contra a ordem econômica e cria o Sistema de Estoques de

Combustíveis. Artigo 2º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8176.htm>. Acesso em:

08/10/2017. 151

BRASIL. Lei n. 9.605/1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e

atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Artigo 55. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9605.htm>. Acesso em: 09/10/2017. 152 Tribunal Regional Federal da 5ª Região. Apelação Cível 0003064-15.2011.4.05.8000, Rel. Desembargador

Federal Leonardo Carvalho, Segunda Turma, e-DJF1 de 10/07/2017. Disponível em: <https://www4.trf5.jus.br/Jurisprudencia/JurisServlet?op=exibir&tipo=1>. Acesso em 09/10/2017. 153 Em caso semelhante em virtude de auto de interdição. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Decisão

monocrática em Agravo de Instrumento n. 0053435-30.2014.4.01.0000, Rel. Desembargador convocado José

Roberto Carvalho, e-DJF1 de18/08/2017. Disponível em:

<https://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=00534353020144010000&secao=TRF1&p

g=1&enviar=Pesquisar>. Acesso em: 09/10/2017. 154 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº

48700002534201766.








https://www4.trf5.jus.br/Jurisprudencia/JurisServlet?op=exibir&tipo=1

https://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=00534353020144010000&secao=TRF1&pg=1&enviar=Pesquisar

https://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=00534353020144010000&secao=TRF1&pg=1&enviar=Pesquisar

54

O intuito do poder de polícia é moderar o exercício de direitos e liberdades para

impedir a ocorrência de danos à coletividade155156. A fiscalização minerária consiste em uma

atividade de polícia administrativa e a Portaria DNPM n. 155/2016 enquadra-se como um ato

deste poder157.

Os autos de paralisação e interdição lavrados pelo DNPM, e que agora serão lavrados

pela ANM, têm como objetivo assegurar o interesse da coletividade em contraste a uma

manifestação do particular em desacordo com o ordenamento jurídico, não sendo

necessariamente uma sanção158. Entretanto, podem ser utilizados como instrumentos para a

tutela do meio ambiente, como se observar dos casos acima colacionados, permitindo

subsidiar e robustecer ações civis reparatórias e criminais por danos ambientais.

Em entrevista com a Procuradora-Chefe Substituta da Procuradoria Federal da

Advocacia-Geral da União (AGU) junto à ANM (Anexo – documento n. 01159), esta

autoridade esclareceu que o assunto fora apreciado pelo Parecer PROGE n. 072/2009 -

FMM160, do ponto de vista da autoexecutoriedade do ato.

Pelo parecer PROGE n. 072/2009, a Procuradoria Federal da AGU que, junto ao

extinto DNPM, ao analisar recurso administrativo apresentado por uma mineradora que

questionava o cerceamento de defesa em face da lavratura de auto de paralisação, entendeu

que o auto de paralisação e de interdição não estariam condicionados a instauração de

processo administrativo prévio para sua lavratura, tendo em vista a autoexecutoriedade dos

atos administrativos.

A mencionada Procuradora ainda afirmou que o tema sempre foi de preocupação da

Procuradoria sob a ótica da legalidade dos atos e que entendia ser relevante o debate do tema,

pois para ela os autos de interdição e paralisação deveriam estar previstos em lei, assim como

as sanções, para se evitar questionamentos tanto administrativos quanto judiciais,

discricionariedades de agentes públicos, bem como para que se tenha segurança nas

155 CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo – Parte Geral, Intervenção do

Estado e Estrutura da Administração. 2ª edição. Salvador: Editora JusPodivm, 2009, p. 346. 156 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19ª edição. São Paulo: Malheiros, p.

765. 157 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19ª edição. São Paulo: Malheiros, p.

771. 158 PRATES, Marcelo Madureira. Sanção administrativa geral: anatomia e autonomia. Coimbra: Almedina, 22. 159 Resposta formalizada por e-mail após entrevista presencial. 160 DNPM. Parecer PROGE n. 072/2009 – FMM. Disponível em:

<http://www.consultaesic.cgu.gov.br/busca/dados/Lists/Pedido/Attachments/524650/RESPOSTA_PEDIDO_PA

RECER%20N%2072-2009-FMM-PF-DNPM-DF-PGF-AGU.pdf>. Acesso em: 21/06/2017.

http://www.consultaesic.cgu.gov.br/busca/dados/Lists/Pedido/Attachments/524650/RESPOSTA_PEDIDO_PARECER%20N%2072-2009-FMM-PF-DNPM-DF-PGF-AGU.pdf


55

regulamentações desta atribuição e em eventuais acordos de cooperação com outros órgãos

para a aplicação da penalidade.

A perturbação da AGU é relevante, pois já afirmara que a “interdição administrativa

só pode ocorrer por expressa disposição legal (RJTJSP 128/173)”161. Este argumento constou

em ações judiciais162163, para a anulação de autos de paralisação/interdição de lavra minerária,

tendo sido rejeitado judicialmente, pelo fato de que tais atos administrativos estariam dentro

do limite do poder de polícia da Entidade

A interdição e/ou paralisação da atividade minerária possuem evidente cunho de

limitação à liberdade e à propriedade, evitando danos ao interesse coletivo.

Não sendo necessariamente uma sanção, as ações de polícia são mecanismos que a

Administração utiliza para controlar o uso de bens, atividades e direitos, em benefício da

coletividade e do próprio Estado, especialmente em atividades de relevante interesse social,

como é o caso da mineração164.

O Estado Brasileiro rege-se pelo princípio da legalidade165. Por interferirem na esfera

jurídica do particular, é importante que se ofereça uma segurança jurídica para o particular e

para a ANM quanto à lavratura dos autos de interdição e paralisação de atividades de

mineração e, por isto, devem estar previstas em lei, “pois ao Estado cabe não apenas a não-

contradição, mas a subsunção à lei”166.

Em virtude dos autos de paralisação e interdição serem medidas cautelares, fruto do

poder geral de cautela, “o objetivo é impedir uma violação de ordem jurídica, que se trata da

161 FREIRE, William. Poder de Polícia do DNPM. In: DE SOUZA, Marcelo Gomes (Coord.). Direito Minerário

Aplicado. Belo Horizonte: Mandamentos Editora, 2003, p. 313-317. 162 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação em Mandado de Segurança (AMS) 0053526-

55.2003.4.01.3800 / MG, Rel. Desembargador Federal Souza Prudente, Sexta Turma, DJ p.161 de 14/05/2007.

Disponível em:

<https://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?secao=TRF1&proc=535265520034013800&pg=

1>. Acesso em: 17/06/2017. 163 Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Apelação Cível no Processo n. 2006.71.00.034437-6. Rel.

Desembargadora Federal Maria Lúcia Luz Leiria, Terceira Turma Disponível em:

<https://jurisprudencia.trf4.jus.br/pesquisa/inteiro_teor.php?orgao=1&documento=2887310&termosPesquisados

=departamento%7cnacional%7cde%7cproducao%7cmineral>. Acesso em: 20/06/2017. 164 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22ª ed. atual. Eurico de Andrade Azevedo et al.

São Paulo: Malheiros, 1997, p. 115 apud OSÓRIO, Fábio Medina. Direito Administrativo Sancionador. 4ª

edição, revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 101. 165 Constituição Federal de 1988. Artigos 5º, II, 37 e 84, VI. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 21/06/2017. 166 VITTA, Heraldo Garcia. Sanção no Direito no Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros editores, 2003,

p. 71.

https://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?secao=TRF1&proc=535265520034013800&pg=1

https://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?secao=TRF1&proc=535265520034013800&pg=1

https://jurisprudencia.trf4.jus.br/pesquisa/inteiro_teor.php?orgao=1&documento=2887310&termosPesquisados=departamento%7cnacional%7cde%7cproducao%7cmineral



56

ordem pública lato sensu (segurança’. pública, tranquilidade pública, salubridade pública) ou

de regulamentos específicos167”.

A Lei n. 9.784/1999168 permite que a Administração adote providências acauteladoras

para as situações de iminentes riscos. Por sua vez, o Decreto-Lei n. 227/1967, no artigo 97169,

prevê a “expedição de regulamentos necessários para a execução do Código de Minas”.

Em que pese a exposição acima que, confere lisura às medidas cautelares de

paralisação e interdição, estas devem não estar previstas em lei, afastando-se qualquer dúvida

sobre a ilegalidade destes autos.

Sendo assim, para que se evite tal dúvida e, por consequência, a possibilidade de ações

judiciais sobre a legalidade de tais atos, que é uma preocupação manifestada pela

Procuradoria Federal junto ao extinto DNPM, atual ANM e, que consta agora na Medida

Provisória n. 791/2017 que à esta Agência “fiscalizar a atividade de mineração, adotar

medidas acautelatórias, como de interdição e paralisação, e impor as sanções cabíveis”, nos

termos do artigo 4º, XI.

A regulamentação destes autos dará segurança à entidade de outorga de títulos

minerários tanto para lavrar estas infrações quanto para permitir uma cooperação com outros

órgãos nesta atuação, como se verá no item seguinte. Cabe repisar que estes autos são muitas

vezes utilizados como prova para eventuais indenizações e denúncias criminais em virtude de

degradações ambientais.

Desta forma, é importante que no processo legislativo de conversão da Medida

Provisória n. 791/2017 em lei, mantenha-se a redação de seu artigo 4º, XI, para garantia da

segurança jurídica dos atos praticados pela entidade de outorga de direitos minerários,

fortalecendo também a proteção que os autos de interdição e paralisação podem conferir ao

meio ambiente.

Além disto, esta previsão em lei dos autos de interdição e paralisação das atividades

minerárias garantirá uma segurança jurídica para que se delegue a órgãos ambientais ou de

167 MARQUES, Camila Dias. Sanções Administrativas Ambientais: contributo para uma definição

principiológica e categorial. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2015, p. 274. 168 BRASIL. Lei n. 9.784/1999. “Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá

motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado”. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 21/06/2017. 169 BRASIL. Decreto-Lei n. 227/1967. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-

lei/Del0227.htm>. Acesso em 19/09/2017.




57

proteção ambiental a atribuição de lavratura destes autos, fortalecendo o controle ambiental,

como se verá no item seguinte.

1.3. A falha decorrente da ausência de utilização de instrumento de cooperação entre a

entidade de outorga de títulos minerários e os órgãos responsáveis pela fiscalização do

meio ambiente.

Ultrapassando o item sobre a necessidade de se observar o princípio da legalidade para

a possibilidade dos autos serem lavrados de paralisação e/ou interdição, passa-se ao item

sobre a falha decorrente da ausência de utilização de instrumento de cooperação como forma

de aprimorar a fiscalização minerária com reflexo na proteção ambiental.

A Lei n. 8.876/19, em seu artigo 3º, inciso VII170, previa que o extinto DNPM

buscasse a articulação com órgãos responsáveis pelo meio ambiente, para o controle

ambiental. Esta atribuição é repetida na Medida Provisória n. 791/2017. Estabelece o artigo

4º, XXII, desta Medida Provisória em pauta que caberá à entidade de outorga de títulos

minerários (ANM) “estabelecer normas complementares relativas (...) ao controle ambiental

das atividades de mineração e fiscalizar o seu cumprimento, em articulação com os demais

órgãos responsáveis pelo meio ambiente”.

O artigo 241 da Constituição Federal permite que a União, os Estados e o Distrito

Federal disciplinem, por meio de lei, os consórcios públicos e os convênios de cooperação

entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos. Pela Lei n.

11.107, de 06 de abril de 2005, estabeleceu as normas gerais para a contratação de consórcios.

Quanto aos citados convênios, inexiste lei que os regulamente.

De qualquer forma, em que pese a ausência de regulamentação deste artigo da

Constituição, “nada impede que convênios para fins diversos, embora também cooperativos,

sejam celebrados entre as entidades políticas sem que haja necessariamente lei autorizadora,

170 BRASIL. Lei n. 8.876/1994. Artigo 3º (...) “VII - baixar normas, em caráter complementar, e exercer

fiscalização sobre o controle ambiental, a higiene e a segurança das atividades de mineração, atuando em

articulação com os demais órgãos responsáveis pelo meio ambiente e pela higiene, segurança e saúde

ocupacional dos trabalhadores”. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8876.htm>. Acesso

em: 25/06/2017.


58

eis que essa atuação se caracteriza como uma normal atividade administrativa”171 e, porque

não há lei vedando.

Assim como já ocorre com o IBAMA, que celebra convênios com Polícia Militar

estadual e Corpo de Bombeiros Militar para a fiscalização ambiental, constatado por

documento obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU172; a entidade de

outorga de títulos minerários poderia se valer destes instrumentos e de acordos de cooperação,

para colaborar em suas fiscalizações minerárias para o controle ambiental.

Em consulta ao extinto DNPM, por intermédio do Sistema de Acesso à Informação da

CGU, a Autarquia informou que inexiste qualquer acordo de cooperação ou convênios com

outros órgãos da União, Estados ou Municípios para procedimentos de fiscalização ambiental.

Há apenas acordos de cooperação técnica com Estados e Municípios para o controle do

recolhimento da Contribuição Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM)173.

Consta no Relatório de Gestão do DNPM do exercício de 2016, de 13 de março de

2017, obtido por intermédio do Sistema de Acesso à Informação da CGU174, que das 6.485

vistorias previstas na meta física, atingiu-se 4.845175. O Relatório esclarece que “o

desempenho abaixo da média no ano em avaliação se deve principalmente à diminuição do

efetivo de agentes de fiscalização. Em 2012 eram cerca de 246 fiscais, e hoje são cerca de

somente 180”. Além disto, contribuíram para o não atingimento da meta, “a redução na frota

de veículos, sem previsão de aluguel de veículos para serviço, falta de apoio administrativo

(falta de motoristas, de emissão de passagens) e corte dos contratos de terceirizados”176.

À fl. 40 do citado Relatório de Gestão do DNPM177, vê-se que, das fiscalizações em

atividades de maiores riscos, barragens (BM) e, minas subterrâneas (SS), houve um resultado

de 143,2% da meta prevista para as vistorias de barragens, visitando-se 136 das 95 previstas, e

171 CARVALHO FILHO, JOSÉ DOS SANTOS. Manual de Direito Administrativo. 26ª Edição, revista,

ampliada e atualizada até 31/12/2012. São Paulo: Editora Atlas, 2013, p. 227. 172 IBAMA. Documentos obtidos por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo n.



48700002320201790. 175 DNPM. Relatório de Gestão do DNPM, exercício de 2016, p. 18. Documento sem número e obtido por meio

do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº 48700002320201790. 176 DNPM. Relatório de Gestão do DNPM, exercício de 2016, p. 18. 177 DNPM. Relatório de Gestão do DNPM, exercício de 2016, p. 40.

59

um resultado menor para as minas subterrâneas, pois só foram realizadas 27 das 89 previstas,

correspondendo a 30,3% da meta proposta.

Enquanto a entidade de outorga minerária não possui quadro de servidores ideal para

suas atividades, a melhoria de seu desempenho, ao menos na avaliação de metas (eficácia

objetiva178), poderia se dar por meio desta articulação com outros órgãos. Os autos de infração

lavrados pelas polícias militares dos estados, por exemplo, já foram objeto de ações judiciais,

tendo a justiça federal decidido pela sua legalidade, pois foram amparados em convênios

celebrados com o IBAMA179180.

O convênio é um “ajuste firmado por pessoas administrativas com interesses paralelos

e comuns”181. No caso, existe uma similaridade de interesses, pois tanto a preservação do

meio ambiente é um dever de todos (CF, artigo 225) quanto o registro, acompanhamento e

fiscalização das pesquisas e as concessões minerárias são de competência comum de todos os

entes da federação (CF, artigo 23, XI).

Além disso, não se fala em delegação em competência comum, pois todos devem

exercê-la em condições de igualdade. É uma atribuição material imposta aos entes

federativos, não legislativa que, em direito minerário é privativa da União, nos termos do

artigo 22, XII.

É importante destacar que a questão da deficiência de recursos humanos já havia sido

apontada pelo TCU no mencionado Acórdão 657/2012 – Plenário, quando se relatou que a

Superintendência de Minas Gerais não era capaz de fiscalizar sua produção mineral,

correspondente a metade da lavra nacional (Parágrafos 231 e 232182). Esta deficiência

178 FIGUEIREDO, Argelina Maria Cheiub; FIGUEIREDO, Marcus Faria. Avaliação política e avaliação de

políticas: um quadro de referência teórica. Revista Análise e Conjuntura, Belo Horizonte, 1(3), 107-127, set/dez

de 1986, p. 112. 179 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Cível n. 0011971-51.2014.4.01.3807/ MG, Rel.

Desembargador Federal Hércules Fajoses, Sétima Turma, e-DJF1 de 09/06/2017. Disponível em:


807>. Acesso em: 21/06/2017. 180 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Cível n. 0006555-32.2010.4.01.3811 / MG, Rel.

Desembargadora Federal Ângela Catão, Sétima Turma, e-DJF1 de 18/11/2016. Disponível em:


1>. Acesso em: 21/06/2017. 181 CARVALHO FILHO, JOSÉ DOS SANTOS. Manual de Direito Administrativo. 26ª Edição, revista,

ampliada e atualizada até 31/12/2012. São Paulo: Editora Atlas, 2013, p. 224. 182 Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 652/2012. Plenário. Relator Ministro Raimundo Carreiro. Sessão do




Acesso em: 16/06/2017.







60

institucional pode ser amenizada, portanto, com a utilização de instrumentos como o convênio

ou um acordo de cooperação, com o intuito de concretizar as competências legais da

Autarquia, junto com a aplicação por outros órgãos, nos estados e municípios, de autos de

paralisação e interdição em fiscalizações específicas à escolha do DNPM, em atenção ao

artigo 4º XXII da Medida Provisória n. 791/2017.

Considerando que à ANM foram transferidos o quadro de pessoal, o acervo técnico, o

documental e o patrimonial do extinto DNPM, nos termos dos artigos 28 e 29 da Medida

Provisória n. 791/2017, mantém-se, ao menos temporariamente, a insuficiente estrutura para o

desempenho das atribuições desta Agência. Portanto, é preciso que a Administração adote dos

instrumentos já existentes, como o convênio, como forma de ampliar suas fiscalizações de

controle ambiental, mesmo porque o artigo 4º, XXII, da referida MP determina uma atuação

articulada da ANM com os órgãos ambientais para a fiscalização de suas normas.

A regulamentação desta competência para controle ambiental, deve se dar pela

elaboração das normas que estabeleça os critérios de proteção ambiental e como se dará a

articulação com outros órgãos, especialmente os ambientais, tanto na elaboração quanto na

fiscalização destas diretrizes. É, importante que se fixe parâmetros sobre quais pontos serão

articulados com os órgãos ambientais, inclusive sobre a transmissão do conhecimento sobre a

atividade minerária.

Com a utilização de acordos de cooperação e convênios, celebrados com órgãos

ambientais. permitir-se-á que se alcance um maior número de empreendimentos mineiros e

municípios e possibilitará uma aproximação entre a fiscalização minerária e ambiental.

Para essa pulverização ser maior e eficaz, é importante que se regulamente a

competência constitucional para o “registro, acompanhamento e fiscalização de atividades de

pesquisa e concessão de lavra”, prevista no artigo 23, XI, da CF, como se verá no próximo

item.

61

1.4. – A falha em virtude da ausência de regulamentação da competência dos Estados e

Municípios para a fiscalização minerária como forma de auxílio à fiscalização do

controle ambiental.

Este Item abordará ausência de regulamentação de competência material dos Estados e

Municípios para registrar, acompanhar e fiscalizar as atividades minerárias, o que daria

aumentaria o número de órgãos para a fiscalização do setor, inclusive sob o aspecto

ambiental.

A Constituição do Brasil traz nos artigos 21, 22, 23 e 24 regras de competências

materiais e legislativas183. Dentre estas, o que interessa neste item são o artigo 22, XII184, que

se insere no rol de competências legislativas da União, e o artigo 23, XI185, pertinente à

competência comum material ou administrativa186.

A competência prevista no inciso XII do artigo 22 da CF, para legislar sobre “jazidas,

minas e outros recursos minerais”, é uma decorrência da propriedade da União sobre os bens

minerais (CF, artigo 20, IX187), até mesmo em virtude dos aspectos de soberania nacional188.

O artigo 23, XI, da CF, por sua vez, versa sobre um tema de interesse de todos os entes

da federação: “registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e

exploração de recursos minerais em seus territórios”.

Um dos pontos em comum entre a União, o Distrito Federal, Estados e os Municípios,

na questão minerária, surge no artigo 20, § 1º189, da CF, que estabelece o pagamento de

royalties, a chamada Contribuição Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM),

regulamentada pela Lei n. 7.990/1989190 e Lei n. 8.001/1990191. Outro ponto é a proteção ao

meio ambiente, fruto do artigo 23, VI, e artigo 225, ambos da CF.

183 SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª edição, revista e atualizada. São Paulo:

Malheiros, 2005, p. 481. 184 BRASIL. Constituição Federal. Art. 22, XII. 185 BRASIL. Constituição Federal. Art. 23, XI. 186 TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 16ª edição revista e atualizada. São Paulo: Malheiros

Editores, 2000, p. 87. 187 BRASIL. Constituição Federal. Art. 20, IX. 188 GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. A necessária atualização do Código de Mineração. Revista Jurídica

Consulex, v. 18, p. 64-66, 2014. 189 BRASIL. Constituição Federal. Art. 20, § 1º. 190 BRASIL. Lei n. 7.990/1989. Institui, para os Estados, Distrito Federal e Municípios, compensação financeira

pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia

62

O artigo 20, § 1º, da CF traz duas naturezas jurídicas como hipóteses para a CFEM: a

participação no resultado ou a compensação pela exploração. As leis que as regulamentam

conferem uma natureza de participação no resultado da exploração, o que foi reafirmado pelo

Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 228.800192. Independente da natureza

jurídica desta prestação é certo que esta receita é recebida por todos os entes da federação,

tornando-se um ponto de intersecção entre eles.

A CFEM, em 2016, totalizou R$ 1.797.850.757,72193 (um bilhão, setecentos e noventa

e sete milhões, oitocentos e cinquenta mil, setecentos e cinquenta e sete reais e setenta e dois

centavos) e, até 20 de setembro de 2017, R$ 1.202.088.983,85194 (um bilhão, duzentos e dois

milhões, oitenta e oito mil, novecentos e oitenta e três reais e oitenta e cinco centavos). Deste

montante de 2017, Minas Gerais (MG), por exemplo, é responsável por R$ 524.129.740,76195

(quinhentos e vinte e quatro milhões, cento e vinte e nove mil, setecentos e quarenta reais e

setenta e seis centavos), sendo o município de Nova Lima (MG) responsável por mais de 72

milhões de reais196. O Estado do Pará, segundo maior produtor de minérios no país, no mesmo

período, atingiu o volume de R$ 442.734.226,61197 (quatrocentos e quarenta e dois milhões,

setecentos e trinta e quatro mil, duzentos e vinte e seis reais e sessenta e um centavos, sendo

elétrica, de recursos minerais em seus respectivos territórios, plataformas continentais, mar territorial ou zona

econômica exclusiva. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7990.htm>. Acesso em

19/09/2017. 191 BRASIL. Lei n. 8.001/1990. Define os percentuais da distribuição da compensação financeira de que trata a

Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8001.htm>. Acesso em: 19/09/2017. 192 Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 228800. Primeira turma. Relator Ministro Sepúlveda

Pertence. Julgado em 25/09/2001. DJ de 16/11/2001. Disponível em:

<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=252741>. Acesso em: 06/07/2017. 193 DNPM. Arrecadação CFEM – 2016. Disponível em:

<https://sistemas.dnpm.gov.br/arrecadacao/extra/Relatorios/arrecadacao_cfem_ano.aspx?ano=2016>. Acesso

em: 19/09/2017. 194DNPM. Arrecadação CFEM – 2017.


em: 20/09/2017. 195 DNPM. Arrecadação CFEM – 2017.






em: 20/09/2017.



http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=252741

https://sistemas.dnpm.gov.br/arrecadacao/extra/Relatorios/arrecadacao_cfem_ano.aspx?ano=2016





63

que o município de Parauapebas foi responsável pela arrecadação de mais de 273 milhões de

reais198.

Não há dúvidas dos significativos valores arrecadados por conta da mineração e, por

consequência, do interesse de cada ente sobre sua respectiva parcela. Mas um dever também

emerge deste proveito econômico, por força do artigo 225 da Constituição Federal: o de

proteção ao meio ambiente, dever de todos.

Havendo dois pontos em comum na Constituição Federal pertinentes à mineração (a

divisão dos royalties e a proteção ao meio ambiente), e considerando o modelo cooperativo da

Federação, quis a Constituição Federal atribuir a todos os entes da federação a competência

material para “registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e

exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios”. Isto porque esta

descentralização faz com que se maximize as fiscalizações ambientais e minerais, permitindo,

inclusive, que ambas sejam realizadas por um mesmo ente. Assim, pode-se condensar as

informações de cada fiscalização e utilizá-las mutuamente.

Uma maior participação dos entes da federação no processo de outorga minerária

poderá lhes oferecer melhores condições de vigilância ambiental e permitir que a entidade de

outorga de títulos minerários possa se dedicar com mais atenção às demais outorgas de

relevância nacional e de soberania, como em casos de outorgas em áreas de grande volume de

minério, ou de determinado tipo, a exemplo dos minérios estratégicos como o nióbio e os

elementos terras raras.

A intenção da Constituição é que Estados e Municípios também passem a realizar os

atos de fiscalização mineral. Para isto, é crucial que seja publicada uma lei complementar

estabelecendo regras entre os entes para o acompanhamento, registro e fiscalização da

atividade minerária, assim como aconteceu na Lei Complementar (LC) n. 140/2011, para as

regras de competência para o licenciamento ambiental.

A regulamentação desta competência do artigo 23, XI, da CF trará mais agilidade ao

procedimento de outorga mineral e propiciará uma melhor compatibilização entre a atividade

minerária e o meio ambiente, porquanto as duas competências estarão nas mãos do mesmo

ente, à exceção das outorgas que continuarem com a União. Esta descentralização já ocorre

198 DNPM. Arrecadação CFEM – 2017.


em: 20/09/2017.


64

com a separação de atribuições na Lei Complementar n.140/2011 e também na área de saúde,

com o Sistema Único de Saúde199.

Pelo que se observa dos estudos publicados logo após a elaboração da vigente

Constituição, a intenção da descentralização constitucional era dar eficiência à gestão

minerária, com a aproximação da proteção ambiental pelos Estados200. É o que vemos

igualmente neste trecho de artigo publicado pelo CNPq:

“Aspectos administrativos: A possibilidade de descentralização do poder

fiscalizador, permitirá a agilização do processo burocrático, desta forma, tanto a

outorga quanto os procedimentos de fiscalização serão otimizados com real

benefício para o setor. A descentralização será bem-vinda não apenas pela eficácia

da atuação do poder concedente: ela se revelará importante quanto à perfeita

compatibilização entre mineração e proteção ambiental já que disporá de

competência para ambas as atividades. Por outro lado, assumindo a

responsabilidades tão extensas, o estado poderá estabelecer um planejamento

regional e local mais consentâneo com a realidade, principalmente, no que se refere

ao respeito devido à vocação do solo urbano.201”

A descentralização do acompanhamento, registro e a fiscalização de alguns regimes de

outorga, quer pelo tipo de minério, volume ou localização da mina contribuirá para aproximar

a fiscalização dos empreendimentos, aumentando os órgãos de controle. Há dados, por

exemplo, contidos no Relatório Anual de Lavra que contribuiriam para a fiscalização

ambiental, como o método de lavra, condições de transporte e volume de minério202. Por

exemplo, a troca de modelo de beneficiamento ou um aumento do volume de extração de

minério podem alterar as condicionantes da licença ambiental.

199 BRASIL. Lei n. 8.080/1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a

organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Disponível em:

,<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8080.htm>. Acesso em: 09/10/2017. 200 RIBEIRO, Nelson de F. As Macroperspectivas do Direito Mineral a partir da nova Constituição. Revista de

Informação Legislativa, Brasília, ano 26, n. 102, abr/jun. de 1989. Disponível em:

<http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/181932/000445049.pdf?sequence=1>. Acesso em:

25/06/2017. 201 HERMANN, Hildebrando; BONGIOVANNI, Luiz Antonio. O Novo Texto Constitucional e a Mineração

Brasileira. In: CNPq. Constituinte: A nova política mineral. Brasília: CNPq, agosto de 1988, p. 82. 202 BRASIL. Código de Mineração. Artigo 50.


http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/181932/000445049.pdf?sequence=1

65

Veja-se que tanto a proteção ao meio ambiente quanto as atribuições de

acompanhamento, registro e fiscalização minerária estão no artigo de competência comum da

Constituição, exemplo de cooperação para o alcance dos objetivos comuns da federação203.

O federalismo cooperativo é um dos princípios estruturantes do Estado Brasileiro,

previsto tanto no Preâmbulo da Constituição Federal, quanto no artigo 1º, sendo ainda

cláusula pétrea (CF, artigo 60). A partir dele surgem regras de convivência entre os entes e

atribuições conjuntas, como se observa no artigo 23 da Constituição Federal.

Em que pese este modelo cooperativo, nosso federalismo é marcado pela força

centrípeta na distribuição das competências, mantendo-se determinados temas no âmbito

federal, conforme:

“A Constituição Federal manteve o monopólio legislativo concentrado na esfera

federal e este fato, em geral pouco lembrado, é um dos paradoxos do federalismo

brasileiro e o distingue das demais federações. A Constituição determina, por

exemplo, que questões que estão na esfera da competência concorrente da União

com os estados, tais como energia elétrica, trânsito, tráfego, minas, recursos

minerais e educação, dependam de legislação federal.204”

De acordo com informações prestadas pelo extinto DNPM, por meio do Sistema de

Acesso à Informação da Controladoria-Geral da União205 e consoante pesquisa realizada ao

sítio eletrônico desta extinta Autarquia206, entre 2012 e 2016, a fiscalização da entidade de

outorga de títulos minerários deveria incidir sobre 65.777 alvarás de pesquisa, 1.716 portarias

de concessão de lavras outorgadas, 8.643 licenciamentos outorgados, 1.011 permissões de

lavra garimpeira outorgadas e 884 registros de extração.

O Brasil possui cerca de 98% das reservas de nióbio, minério que é considerado

fundamental para a “indústria aeronáutica, naval, espacial, além da automobilística”207.

203 PEDREIRA, Christina de Almeida. Instrumentos legítimos à implementação das competências

constitucionais administrativas comuns. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais. Ano 1, n. 1, jan/mar

2007. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p 2. 204 SOUZA, Celina apud BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no Contexto da Nova Ordem Global.

Curitiba: Juruá, 2006, p. 114. 205 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº

48700002320201790. 206 DNPM. Evolução dos Títulos Minerários (1988-2016). Disponível em:

<http://www.dnpm.gov.br/dnpm/planilhas/estatisticas/titulos-minerarios/evolucao-dos-titulos-minerarios-no-

brasil-1988-a-2016>. Acesso em: 30/07/2017. 207 LIMA, Paulo César Ribeiro et al. Minerais Estratégicos e terras-raras. Brasília: Câmara dos Deputados,

Edições Câmara, 2004, p. 34 e 35. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/a-

camara/estruturaadm/altosestudos/pdf/minerais-estrategicos-e-terras-raras>. Acesso em: 22/06/2017.



http://www2.camara.leg.br/a-camara/estruturaadm/altosestudos/pdf/minerais-estrategicos-e-terras-raras


66

Em relação aos elementos de terras raras, temos a segunda maior reserva, com 16%

das jazidas mundiais, atrás da China com 40%. Estes elementos são importantes para

“laptops, monitores, baterias recarregáveis para veículos híbridos ou elétricos, equipamentos

médicos, caças, sistemas de controle de mísseis, defesas antimísseis, sistemas de comunicação

e satélites”208.

É importante dizer que as competências comuns são representadas pela atuação em

conjunto dos entes para o cumprimento de uma determinada tarefa estabelecida pela

constituição. Neste caso, todos exercem suas competências sem supremacia. A atuação dos

demais entes, além da União, na fiscalização minerária contribuiria para a defesa do meio

ambiente, isto porque mais entes e, por consequência, órgãos estariam envolvidos na

fiscalização minerária.

Atualmente, a atuação dos Estados e Município na área minerária é mínima,

limitando-se a algumas ações legiferantes, como nas tentativas de fiscalizar e/ou arrecadar a

CFEM, havendo geralmente ações junto ao Supremo Tribunal Federal acerca da

constitucionalidade de leis estaduais, como no caso da ADIn n. 4.606209 (em andamento), em

que se questiona a constitucionalidade da Lei Estadual da Bahia n. 10.850210, de 06 de

dezembro de 2007, que estabelece o pagamento de CFEM diretamente ao tesouro baiano. Pelo

Mandado de Segurança n. 24.312/DF211, por exemplo, foi reconhecida ao Tribunal de Contas

do Estado do Rio de Janeiro competência para fiscalizar os recolhimentos de CFEM pelos

titulares de títulos de outorga mineral, por ter esta receita originária da natureza.

Os Estados de Minas Gerais (MG), Pará (PA) e Amapá (AP) promulgaram leis

instituindo uma taxa de fiscalização minerária (TFRM), para o custeio do exercício do poder

de polícia relativamente ao controle, monitoramento e fiscalização das atividades de pesquisa,

lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerários nos seus territórios. São as Leis n.

208 LIMA, Paulo César Ribeiro et al. Minerais Estratégicos e terras-raras. Brasília: Câmara dos Deputados,

Edições Câmara, 2004, p. 35, 49-51. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/a-

camara/estruturaadm/altosestudos/pdf/minerais-estrategicos-e-terras-raras>. Acesso em: 22/06/2017. 209 Supremo Tribunal Federal. Ação Declaratória de Inconstitucionalidade n. 4.606. Relator Ministro Alexandre

de Moraes. Disponível em:

<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4081284>. Acesso em 23/06/2017. 210 ESTADO DA BAHIA. Lei n. 10.850/2007. Disponível em: <http://www.leisestaduais.com.br/ba/lei-

ordinaria-n-10850-2007-bahia-dispoe-sobre-a-fiscalizacao-arrecadacao-e-controle-das-receitas-financeiras-

decorrentes-da-exploracao-de-recursos-hidricos-para-fins-de-geracao-de-energia-eletrica-e-de-recursos-

minerais-inclusive-petroleo-e-gas-natural-e-da-outras-providencias?q=10850>. Acesso em: 23/06/2017. 211 Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança n. 24312/DF. Tribunal Pleno. Relatora Ministra Ellen

Gracie. DJ de 19/12/2003. Disponível em:

<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2033438>. Acesso em:

24/06/2017.



http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4081284

http://www.leisestaduais.com.br/ba/lei-ordinaria-n-10850-2007-bahia-dispoe-sobre-a-fiscalizacao-arrecadacao-e-controle-das-receitas-financeiras-decorrentes-da-exploracao-de-recursos-hidricos-para-fins-de-geracao-de-energia-eletrica-e-de-recursos-minerais-inclusive-petroleo-e-gas-natural-e-da-outras-providencias?q=10850





67

19.976/2011 (MG), n. 7.591/2011 (PA) e n. 1.613/2011 (AP). Estas Leis são objeto de Ações

Diretas de Inconstitucionalidade, ADIn’s n. 4.785212 (MG), n. 4.786213 (PA) e n. 4.787214

(AP), nas quais se alega a competência privativa da União para legislar sobre jazidas, minas,

outros recursos minerais e metalurgia. Afirma, a Confederação Nacional da Indústria, autor de

tais ações que, as leis estaduais em comento violam os artigos 5º, LIV, 20, IX, 22, XII, 23, XI,

145, II e § 2, 146, II, 152 e 176, todos da Constituição Federal.

A constitucionalidade destas leis deve ser aferida partindo da intenção da Constituição

Federal ao estabelecer esta competência comum, lembrando que, para haver a execução das

atribuições previstas no artigo 23, XI, CF/88, pressupõe-se a edição de lei.

Atualmente nenhum registro de pesquisa ou concessão de direito de lavra é realizado

pelos Estados e Municípios. Sendo assim, não há o que ser acompanhado, registrado e

fiscalizado.

Pretendeu-se, portanto, neste item do Capítulo demonstrar que a falta de

regulamentação da competência administrativa trazida pelo artigo 23 da Constituição Federal

precisa ser sanada. A edição de uma lei complementar orientando e descentralizando as

medidas de acompanhamento, registro e fiscalização das pesquisas e concessões minerárias

para aos Estados e Municípios fará com que a atividade seja mais ágil e eficiente. Uma

eventual lei permitiria que estes Entes pudessem estreitar as fiscalizações mineral e ambiental,

tendo em vista que as informações de cada uma podem complementar na atuação da outra,

como será explicado no item 2.1, pois há um entrelace entre os procedimentos de outorga de

direitos minerários e de licenciamento ambiental e os documentos que devem embasar tais

ritos.

Ainda que não haja a promulgação da lei, o artigo 241 da Constituição Federal permite

a celebração de convênios e acordos de cooperação. Sendo assim, algumas atribuições

materiais, como o acompanhamento e fiscalização da atividade minerária poderia ser delegada

aos demais entes da federação (Estados e Municípios), assim como já ocorre com a

212 Supremo Tribunal Federal. Ação Declaratória de Inconstitucionalidade n. 4.785. Disponível em:

<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4252832>. Acesso em:

24/06/2017. 213 Supremo Tribunal Federal. Ação Declaratória de Inconstitucionalidade n. 4.786. Disponível em:

<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4252998>. Acesso em: 24/06/2017 214 Supremo Tribunal Federal. Ação Declaratória de Inconstitucionalidade n. 4.787. Disponível em:

<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4253303>. Acesso em: 24/06/2017




68

fiscalização da CFEM, por convênios celebrados entre o então DNPM e Estados e

Municípios215.

Este Capítulo 1 teve como escopo apontar as falhas nas regulamentações de

competências legais que interferem na proteção do meio ambiente, lembrando-se que a

Constituição exige um cuidado especial dos empreendimentos minerários no aspecto

ambiental. A ausência desta regulamentação acaba por gerar uma atuação apenas formal da

entidade de outorga mineral na proteção ambiental, gerando dúvidas em seus próprios

servidores sobre suas reais atribuições. Além disso, há uma ausência de articulação com os

órgãos ambientais e de participação dos estados e municípios no processo de fiscalização

minerária, embora os danos ambientais ocorram em seus territórios.

Assim como a entidade de outorga de direitos minerários e os órgãos ambientais não

se dialogam, do ponto de vista institucional, o mesmo acontece quanto aos ritos que cada um

deve conduzir para que haja a autorização para uma lavra. Para se lavrar minério são

necessárias duas licenças, a ambiental e a minerária, sendo aquela condicionante para esta. No

modelo atual de coordenação entre estes ritos, apresentam-se falhas que fragilizam a proteção

ambiental, motivo pelo qual se apresenta o Capítulo 2 a seguir.

215 DNPM. Informação obtida por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº

48700002320201790.

69

CAPÍTULO 2

As falhas procedimentais entre a outorga de direitos minerários e o licenciamento

ambiental.

Como ressaltado anteriormente nesse trabalho, a importância da mineração para a

economia nacional é tão significativa e, seus impactos negativos no meio ambiente são

igualmente tão numerosos que esta é a única atividade a conter, na Constituição Federal,

parágrafo específico determinando a necessidade de restituição e recuperação da natureza, nos

termos do artigo 225, §2º216, além da norma de cunho geral prevista no parágrafo 3º deste

mesmo artigo217. O artigo 225, § 2º, da Constituição Federal, tem como escopo equilibrar os

interesses econômicos e ambientais. A Constituição busca uma liberalidade controlada. Por

isso, o crescimento econômico deve ser pautado também pelo princípio da defesa do meio

ambiente (CF, artigo 170, VI). Esta diretriz constitucional passou a imprimir no Direito

Minerário a necessidade de um diálogo mais próximo com o Direito ambiental, especialmente

com as normas constitucionais218.

O Princípio do Poluidor-Pagador, além de estar previsto na Constituição Federal, no

artigo 225, §§ 2º e 3º, também está inserido na Lei n. 6.983/1981219, não sendo ele um

pressuposto para a tarifação pela poluição220, mas uma imposição ao responsável para que

indenize eventual dano ao meio ambiente, pois juridicamente protegido221, e repare

ambientalmente222 os impactos negativos na natureza.

216 BRASIL. Constituição Federal. Art. 225, § 2º. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28/04/2017. 217 BRASIL. Constituição Federal. Art. 225. § 3º. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28/04/2017. 218 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizatto; REMÉDIO JÚNIOR, José Ângelo. Direito Minerário e Direito

Ambiental: fundamentos do regime jurídico-ambiental. In: THOMÉ, Romeu (Organizador). Mineração e Meio

ambiente – Análise Jurídica Interdisciplinar. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2017, p. 05. 219 BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus

fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Art. 4º, VII. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em: 28/04/2017. 220 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 11 edição, revista, ampliada e atualizada.

São Paulo: Malheiros Editores, 2003 apud MOURA, Paulo André Pereira. Responsabilidade civil por danos

ambientais na indústria do petróleo. Rio de Janeiro: E-papers, 2007, p. 53. 221 STEIGLEDER, Annelise Monteiro. A aplicação do princípio da proporcionalidade ecológica para a definição

de medidas protetivas, mitigadoras e compensatórias no licenciamento ambiental. In: LEITE, José Rubens




70

O recurso mineral, substância ainda não lavrada223, apresenta-se como o elo entre o

direito minerário e o direito ambiental, ora apresentando-se como um bem de propriedade da

União (CF, artigo 20, IX), bem mineral224, ora como um bem ambiental, que necessita ser

protegido para usufruto da coletividade e para evitar danos ao meio ambiente. Tanto que, em

decisão proferida no âmbito Justiça Federal de Santa Catarina na Ação Civil Pública n.

5009562-32.2011.4.04.7204/SC225, sobre extração ilegal de mina, decidiu-se que o caso

enseja uma lesão tanto ao meio ambiente quanto ao patrimônio da União.

Portanto, os impactos da mineração no contexto ambiental são expressivos, ocorrendo

em todas as etapas da vida de uma mina (fases). Por oportuno, insta registrar que a definição

de quais são as etapas de uma mina são ainda imprecisas226. Todavia, no Guia Para o

Planejamento do Fechamento de Mina, elaborado com apoio do Instituto Brasileiro de

Mineração, adotou-se as seguintes fases: “Estudos de Viabilidade, Implantação, Operação,

Desativação, Pós-fechamento” 227. Como os impactos ambientais podem ocorrer em todas as

fases228, o Licenciamento Ambiental229 apresenta-se como um dos instrumentos230 da Política

Nacional do Meio Ambiente para o controle dos danos ao meio ambiente.

Morato; DINNEBIER, Flávia França (Orgs.). Estado de Direito Ecológico – Conceito, Conteúdo e Novas

Dimensões para a Proteção da Natureza. São Paulo: Inst. O Direito por um Planeta Verde, 2017, p. 596. 222 MOURA, Paulo André Pereira. Responsabilidade civil por danos ambientais na indústria do petróleo. Rio de

Janeiro: E-papers, 2007, p. 27. 223 Superior Tribunal de Justiça. REsp 756.530/DF. 1ª Turma. Relator Ministro Teori Zavascki. DJ de

21/06/2007. P. 280. Disponível em:

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true>. Acesso em: 29/07/2017. 224 BRASIL. Lei n. 7.990/1989. Artigo 6º, § 4º, I. Redação incluída pela Medida Provisória n. 789/2017.

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28/07/2017. 225 Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Seção Judiciária de Santa Catarina. Subseção Judiciária de Criciúma.

Processo n. 5009562-32.2011.4.04,7204. Juiz Federal da 4ª Vara Federal de Criciúma. Decisão do dia

29/06/2012. Disponível em:

https://eproc.jfsc.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_documento_publico&doc=72134097513280185

0290000000086&evento=721340975132801850290000000043&key=50526d0ab976e733fb1be7265ad535c63bc

645465cb35888725348c9c9e595a5>. Acesso em 24/07/2017. 226 SÁNCHEZ, L.E.; SILVA-SÁNCHEZ, S.S.; NERI, A.C. Guia para o Planejamento do Fechamento de Mina.

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edição. Brasília: Instituto Brasileiro de Mineração, 2013, p. 42. 228 TAVEIRA, Ana Lúcia Silva. Provisão de Recursos Financeiros para o Fechamento de Empreendimentos

Mineiros. Tese apresentada à Escola Politécnica da Universidade de São Paulo como requisito para a obtenção

do Título de Doutor em Engenharia, São Paulo, Dezembro de 2003, p. 16 a 18. 229 BRASIL. Resolução CONAMA n. 237/1997, Art. 1º, inciso I. Disponível em:

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http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?processo=756530&&b=ACOR&thesaurus=JURIDICO&p=true


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Mpv/mpv789.htm

https://eproc.jfsc.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_documento_publico&doc=721340975132801850290000000086&evento=721340975132801850290000000043&key=50526d0ab976e733fb1be7265ad535c63bc645465cb35888725348c9c9e595a5





71

Para o início da lavra minerária, o empreendedor deve obter duas autorizações: a

mineral, na entidade de outorga de direitos minerários, a ambiental, no competente órgão

ambiental. A licença ambiental é pré-requisito para obtenção do título minerário. São,

portanto, dois ritos, sendo que existe uma coordenação entre eles, porquanto, no decorrer de

cada procedimento administrativo, faz-se necessário a apresentação de documentos

pertinentes a cada instância.

Considerando a necessidade de proteção ao meio ambiente e sua recuperação, é

importante este diálogo entre as normas procedimentais que regulam a atividade minerária e o

licenciamento ambiental, para que as etapas de cada rito não influenciem negativamente ou

prejudique na tomada de decisão pela Administração. Como se verá, por exemplo, uma

informação passada à entidade de outorga de direitos minerais que não é de conhecimento do

órgão ambiental pode macular o licenciamento ambiental. Assim, é necessário que se

organize uma integração entre os ritos para que os documentos e as decisões administrativas

subsidiem mutuamente os órgãos ambientais e a entidade minerária.

Neste capítulo, abordar-se-ão as falhas existentes na articulação entre os

procedimentos de outorga minerária e o de licenciamento ambiental das atividades minerárias,

tanto com base na legislação minerária e ambiental atuais, quanto em relação à proposta de lei

de novo procedimento para o licenciamento ambiental, e os prejuízos acerca da proteção ao

meio ambiente. Estes impactos negativos podem ocorrer tanto no início do empreendimento

(2.1) quanto na fase final, chamada de fechamento de mina (2.2).

O Item 2.1 irá abordar as falhas na coordenação entre o procedimento de licença

ambiental e o procedimento de outorga de direitos minerários para o início da atividade,

fragilizando a proteção ambiental.

O item 2.2 tratará destas falhas na coordenação já na fase de renovação da licença

ambiental, tendo em vista que muitas vezes o prazo de validade do título minerário é superior

ao daquela licença, gerando o perigo de uma extração minerária sem a condicionante

ambiental válida.

Já o Item 2.3 versará sobre a ausência de normas que permitam uma coordenação entre

os órgãos ambientais e minerários, cada qual participando com seu conhecimento de área de

especialização, para o término das atividades de mineração.

72

O Capítulo 2, portanto, apresenta as falhas no ordenamento jurídico, notadamente

nesta articulação entre os procedimentos ambiental e minerário, desde a concepção do projeto

de mineração, passando pelo período de lavra e eventual renovação de licença ambiental, até

o fechamento da mina.

2.1. A ausência de coordenação entre os procedimentos de outorga minerária e de

licenciamento ambiental para o início da atividade.

A Lei n. 8.876, de 02 de maio de 1994, em seu artigo 3º, VI, previa que o

Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) deveria buscar a articulação com os

órgãos ambientais, ideia mantida na Medida Provisória n. 791231, de 25 de julho de 2017, que

revogou esta Lei e criou a Agência Nacional de Mineração (ANM), fixando-a como sucessora

das competências legais do DNPM232. Assim, mantém-se a ideia da necessidade de integração

entre o órgão ambiental e a entidade de outorga de título minerário.

Mantendo-se esse dispositivo legal para a articulação entre os órgãos ambientais e a

entidade de regulação da atividade minerária, faz-se aqui uma crítica ao modelo de

coordenação entre os procedimentos de outorga de título minerário e o de licenciamento

ambiental na legislação atual (2.1.1), assim como nas novas propostas de legislação (2.1.2).

Os requisitos para se obter a autorização estatal para a lavra de minérios, demonstra que o

Estado não tem como mote “a proteção ambiental como parâmetro para as suas decisões ou

que tenha havido uma “mudança de paradigmas” em direção a um Estado de Direito

preventivo”233.

231 Medida Provisória n. 791/2017. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-

2018/2017/Mpv/mpv791.htm>. Acesso em: 29/07/2017. 232 Medida Provisória n. 791, de 25 de julho de 2017. Cria a Agência Nacional de Mineração e extingue o

Departamento Nacional de Produção Mineral. Artigo 29, Parágrafo Único. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Mpv/mpv791.htm>. Acesso em: 30/07/2017. 233 KRELL, Andreas J.. O Estado Ambiental como princípio estrutural da Constituição Brasileira. In: LEITE,

José Rubens Morato; DINNEBIER, Flávia França (Orgs.). Estado de Direito Ecológico – Conceito, Conteúdo e

Novas Dimensões para a Proteção da Natureza. São Paulo: Inst. O Direito por um Planeta Verde, 2017, p. 45.




73

2.1.1. A ausência de coordenação no quadro legislativo atual

O modelo atual de articulação entre os procedimentos de outorga de títulos minerários

e do licenciamento ambiental faz com que o estudo de impacto ambiental e seu respectivo

relatório sejam elaborados antes da aprovação, pela entidade minerária do Plano de

Aproveitamento Econômico (PAE) que, por exemplo, contém a descrição do volume que se

pretende extrair, a técnica utilizada na lavra e no beneficiamento. Isto se dá ao fato de que os

procedimentos embora sejam intercalados, não permitem que as informações apresentadas por

cada agente governamental sejam devidamente utilizadas em cada rito.

No Anexo VIII da Lei n. 6.938/1981 constam as atividades minerárias tidas como de

alto potencial poluidor e utilizadora de recursos naturais. Especificamente, para o setor

minerário, foram editadas as Resoluções CONAMA n. 09234 e 10235, ambas de 1990,

considerando que este ramo produtivo é um dos “mais perversos do ponto de vista

ambiental’236.

Nos termos das Resoluções CONAMA n. 09 e 10, ambas de 1990, do Código de

Mineração e da Consolidação Normativa do então DNPM (Portaria DNPM n. 155/2016), o

empreendedor precisa vencer etapas alternadas entre o órgão ambiental e o minerário, com

procedimentos específicos em cada área, sem uma análise interdisciplinar, para a obtenção ao

final do título de lavra minerária.

As Resoluções são específicas por classes de minérios, as quais são especificadas pelo

Decreto n. 62.934237, de 02 de julho de 1968, que regulamenta o Código de Minas238,

Decreto-Lei n. 227239, de 28 de fevereiro de 1967.

234 BRASIL. Resolução CONAMA n. 09/1990. Dispõe sobre normas específicas para o licenciamento ambiental

de extração mineral, classes I, III a IX. Disponível em:

<http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=106>. Acesso em: 10/06/2017. 235 BRASIL. Resolução CONAMA n. 10/1990. Dispõe sobre normas específicas para o licenciamento ambiental

de extração mineral, classe II. Disponível em:

<http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=107>. Acesso em: 10/06/2017. 236 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p 205.

237 Decreto n. 62.934/1968. Aprova o Regulamento do Código de Mineração. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1950-1969/D62934.htm>. Acesso em: 07/06/2017. 238 Igualmente nomeado de Código de Mineração pelo Decreto n. 62.934/1968. 239 BRASIL. Decreto n. 227/1967. Dá nova redação ao Decreto-lei n. 1.985, de 29 de janeiro de 1940 (Código de

Minas). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0227compilado.htm>. Acesso em

17/08/2017.

http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=106



http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0227compilado.htm

74

Na atividade minerária, lavras só podem ocorrer após a outorga de títulos minerários,

os quais estão condicionados ao licenciamento ambiental. O artigo 2º do Código Minerário

traz cinco regimes de aproveitamento minerário, sem contarmos com o registro de extração

mineral pelos entes da federação e suas autarquias para o uso imediato em obras públicas: “a)

regime de concessão de lavra; b) regime de autorização de pesquisa; c) regime de

licenciamento mineral; d) regime de permissão de lavra garimpeira; e) regime de

monopólio”240241.

Hodiernamente, não há como se garantir que o Plano de Pesquisa e o Relatório de

Pesquisa apresentados ao DNPM na protocolização do Plano de Aproveitamento Econômico

(Código de Minas, artigo 14, § 5º) são os mesmos entregues ao órgão ambiental242, nos

regimes de concessão de lavra e de licenciamento243. Este Plano de Aproveitamento

Econômico, previsto no artigo 38, VI, e artigo 39, ambos do Código de Minas, deve conter os

seguintes documentos, importantes para os estudos ambientais, conforme este dispositivo:

“Art. 39. O plano de aproveitamento econômico da jazida será apresentado em duas

vias e constará de: I - Memorial explicativo; II - Projetos ou anteprojetos referentes;

a) ao método de mineração a ser adotado, fazendo referência à escala de produção

prevista inicialmente e à sua projeção; b) à iluminação, ventilação, transporte,

sinalização e segurança do trabalho, quando se tratar de lavra subterrânea; c) ao

transporte na superfície e ao beneficiamento e aglomeração do minério; d) às

instalações de energia, de abastecimento de água e condicionamento de ar; e) à

higiene da mina e dos respectivos trabalhos; f) às moradias e suas condições de

habitabilidade para todos os que residem no local da mineração; g) às instalações de

captação e proteção das fontes, adução, distribuição e utilização da água, para as

jazidas da Classe VIII.”244

Com o intuito de se certificar destas alegações, foi formulada uma consulta ao DNPM,

por meio do Sistema de Acesso à Informação da Controladoria-Geral da União, sobre o

controle documental. Em resposta, a referida extinta Autarquia disse que o pedido realizado

240 Constituição Federal. Artigo 177. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 07/06/2017. 241 BRASIL. Lei n. 9.478/1997. Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio

do petróleo, institui o Conselho Nacional da Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo. Disponível

em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9478.htm>. Acesso em: 07/06/2017. 242 IBAMA. Manual de Normas e Procedimentos para Licenciamento Ambiental no Setor de Extração Mineral.

Brasília, agosto de 2011, p. 33. 243 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos

normativos consolidados. O artigo 201 não exige a apresentação do Plano de Aproveitamento Econômico no

regime de Permissão de Lavra Garimpeira. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-


2016>. Acesso em: 25/07/2017. 244 BRASIL. Código de Minas. Artigo 39.






75

ao órgão ambiental apenas cita o número de processo instaurado no DNPM245. Por seu turno,

em consulta ao órgão ambiental do Estado do Pará (segundo Estado maior produtor de

minérios do Brasil246), a Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Pará

(SEMAS) informou que não analisa o PAE em seus licenciamentos ambientais247.

A SEMAD/MG, por sua vez, afirmou que requer apenas a apresentação de documento

do DNPM que certifique a aprovação do PAE e que alguns dados do PAE estão contidos nos

estudos de impacto ambiental. Todavia, não se manifestou sobre a igualdade ou não das

informações do PAE e dos estudos de impacto ambientais248.

Em entrevista realizada por e-mails com um dos coordenadores responsáveis pela

elaboração do Manual de Normas e Procedimentos para Licenciamento Ambiental no Setor

de Extração Mineral do IBAMA, que é engenheiro de minas e que também presta serviços a

mineradoras, foi afirmado que, a não correspondência entre os projetos apresentados ao órgão

ambiental e à entidade outorgante de títulos minerários é muito comum. Todavia, ele não

poderia citar casos, em virtude do contrato de sigilo que possui com as mineradoras, para as

quais presta consultoria (Anexo II).

Esta preocupação também foi consignada no Guia Técnico para atuação do Ministério

Público do Estado de Minas Gerais no Licenciamento Ambiental de Atividades de

Mineração249, cuja coordenação também coube ao entrevistado acima referenciado.

Já o acesso aos processos de outorga minerária é restrito, impedindo a análise do Plano

de Aproveitamento Econômico e sua conferência com o documento apresentado ao órgão

ambiental. A Portaria DNPM n. 155/2016, no artigo 26, torna sigilosos os processos

administrativos minerários a partir da outorga do título (alvará de pesquisa, concessão de

lavra, registro de licenciamento e permissão de lavra garimpeira), limitando a consulta ao

titular, seu procurador ou ao terceiro que devidamente comprovar a sua condição de


48700002320201790. 246 DNPM. Arrecadação CFEM – 2017.


em: 20/09/2017. 247 ESTADO DO PARÁ. SEMAS. Informação obtida por meio do Sistema de Acesso à Informação do Estado do

Pará. Protocolo nº 1443/201748700002320201790. 248 ESTADO DE MINAS GERAIS. SEMAD. Informações obtidas junto à SEMAD, por meio do Sistema de

Acesso à Informação do Estado de Minas Gerais. Protocolo nº 01370000040201762. 249 MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Guia técnico para atuação do Ministério

Público no Licenciamento Ambiental de Atividades de Mineração. Belo Horizonte: CGB Artes Gráficas, 2012,

p. 17.


76

interessado, que é “aquele que, sem ter iniciado o processo, tem direitos ou interesses que

possam ser afetados pela decisão a ser adotada”, nos termos do artigo 9º250, II, da Lei n. 9.784,

de 29 de janeiro de 1999.

Os estudos de impactos ambientais, apresentados na fase da Licença Prévia, e

acompanhados do Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD), nos termos do artigo

1º do Decreto n. 97.632251, de 10 de abril de 1989, são realizados antes da apresentação do

Plano de Aproveitamento Econômico (PAE), prejudicando a elaboração dos estudos de

impactos ambientais e do PRAD, pois se desconhece neste momento, por exemplo, a técnica

de beneficiamento, a escala de extração inicial e futura, a captação de águas, conforme:

“Cabe comentar que a Resolução CONAMA 009/90 prevê o requerimento da

Licença Prévia antes da aprovação do Plano de Aproveitamento Econômico – PAE,

visto que somente o reclama quando do requerimento da LI. Todavia, o

requerimento da Licença Prévia demanda, além da citada certidão da Prefeitura

Municipal, a apresentação do EIA e seu respectivo RIMA, que, por sua vez, pede a

apresentação do PRAD, documento para os quais a existência de um PAE aprovado

é imprescindível (...). Vale observar que o Código de Mineração (art. 33) concede o

prazo de 1 (um) ano, sucessivamente prorrogável, para que o titular do direito de

requere a lavra o exerça ou o negocie. Portanto, ademais de seu desconhecimento

quando do requerimento da Licença Prévia, o PAE poderá ser elaborado anos

depois, por pessoa diferente daquela que requereu essa licença.”252

Pela legislação aqui compilada, verifica-se que, para a obtenção da Licença de

Operação no Procedimento de Licenciamento Ambiental instaurado no órgão ou entidade

ambiental é requisito para a obtenção da Portaria de Lavra na entidade de outorga de título

minerário.

A estrutura atual de coordenação entre os procedimentos de outorga minerária e o

licenciamento ambiental permite que os estudos de impactos ambientais sejam elaborados

sem a garantia de que as informações apresentadas à entidade de outorga de título mineral são

levadas em consideração para a obtenção das licenças ambientais. Com isto, prejudica-se a

elaboração dos estudos de impactos ambientais, do Plano de Recuperação de Áreas

250 BRASIL. Lei n. 9.784/1997. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em:20/08/2017. 251 BRASIL. Decreto n. 97.632/1989. Dispõe sobre a regulamentação do Artigo 2°, inciso VIII, da Lei n° 6.938,

de 31 de agosto de 1981, e dá outras providências. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1980-1989/D97632.htm>. Acesso em: 11/06/2017. 252RIBEIRO, Carlos Luiz. Direito Minerário escrito e aplicado. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 270.



77

Degradadas (PRAD), do cálculo de Compensação Ambiental e do Plano de Controle

Ambienta (PCA).

Assim, o PRAD pode ser planejado equivocadamente, pois os dados da técnica,

volume de extração, área da mineração informados à entidade de outorga de direitos

minerários serão divergentes dos apresentados no órgão ambiental. Da mesma forma, a

Compensação Ambiental e o PCA poderão ser dimensionados equivocadamente.

A Resolução CONAMA n. 371253, de 05 de abril de 2006, consigna, no artigo 1º, que

a “Compensação Ambiental terá como fundamento o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o

Relatório de Impacto Ambiental (RIMA)”. Desta forma, na desarticulação atual entre os

procedimentos, a análise sobre o grau do impacto ambiental do empreendimento fica

maculado, em virtude da ausência de informações contidas no PAE, como a comprovação de

que haverá a preservação dos outros recursos naturais enquanto ocorrer a extração mineral, o

método de extração a ser utilizado e a meta de produção inicial e projeção, bem como

procedimentos de “perfuração, desmonte, carregamento, transporte e descarga do minério e de

explosivos, modelos de estabilidade do solo durante a atividade”254, nos termos do Artigo

287, § 2º, da Portaria DNPM n. 155/2016.

A apresentação dos estudos ambientais antes do PAE prejudica os trabalhos para

implementar uma eventual Compensação Ambiental estabelecida pela Lei Federal n. 9.985,

de 18 de junho de 2000, em seu artigo 36255, sendo o órgão ambiental tecnicamente habilitado

para indicar o modelo de compensação aos os danos ambientais256. Se os estudos ambientais

são formulados antes da aprovação do projeto econômico, prejudica-se o conhecimento sobre

o provável impacto que a atividade exercerá na região de instalação e operação do

empreendimento.

253 BRASIL. Resolução CONAMA n. 371/2006. Estabelece diretrizes aos órgãos ambientais para o cálculo,

cobrança, aplicação, aprovação e controle de gastos de recursos advindos de compensação ambiental, conforme a

Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000. Disponível em:

<http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=493>. Acesso em: 25/07/2017. 254 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos

normativos consolidados. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias-

do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-dnpm-no-155-de-2016>. Acesso em: 25/07/2017. 255 BRASIL. Lei n. 9.985/2000. Regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal,

institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9985.htm>. Acesso em: 25/07/2017. 256 GODOY, Larissa Ribeiro da Cruz. Compensação ambiental e financiamento de áreas protegidas. Porto

Alegre: Sergio Antonio Fabris Editora, 2015, p. 184.





78

O mesmo raciocínio utilizado para a Compensação Ambiental aplica-se para o Plano

de Controle Ambiental, o qual deve se referir, no momento do requerimento de Licença de

Instalação, “à minimização dos impactos ambientais avaliados na etapa da Licença Prévia”,

de acordo com o artigo 5º das Resoluções CONAMA n. 09 e 10, ambas de 06 de dezembro de

1990. Se os estudos de impactos ambientais já nascem incompletos, sem a devida apreciação

do PAE, por consequência, assim será o Plano de Controle Ambiental.

Esta separação atual entre o regime de outorga mineral e o licenciamento ambiental

gera uma desordenada relação entre o minerador, o agente ambiental e o agente mineral,

fragilizando a fiscalização ambiental. Isto porque a legislação atual não atende à diretriz da

Constituição para a proteção ambiental257.

A atual articulação entre o procedimento minerário e o ambiental acaba por gerar

máculas nos estudos ambientais, pois nem sempre as informações que o órgão ambiental

detém são as condizentes com o projeto do empreendimento minerário. Com isto, a norma

constitucional para a recuperação da área atingida pela mineração não é devidamente

recuperada.

Com supedâneo na Lei n. 6.938/1981, o Conselho Nacional do Meio Ambiente

(CONAMA) editou a Resolução n. 01, de 23 de janeiro de 1986, e a Resolução n. 237, de 19

de dezembro de 1997, passando a regulamentar as diretrizes gerais para os relatórios de

impacto ambiental e os procedimentos e critérios utilizados no licenciamento ambiental,

respectivamente.

Para os casos de atividade minerária, a Resolução CONAMA n. 09/1990 fixa que o

empreendedor deve requerer a Licença de Operação mediante a apresentação do Plano de

Pesquisa Mineral ao órgão ambiental competente, com a avaliação do impacto ambiental e as

medidas mitigadoras (Artigo 1º, parágrafo único) quando na etapa de prospecção envolver

extração mineral, por intermédio de emissão de Guia de Utilização, instrumento necessário

para lavra no período de prospecção mineral.

O procedimento, que é detalhado no artigo 4º, inicia-se com o requerimento de

Licença Prévia, devendo o empreendedor apresentar os Estudos de Impacto Ambiental e

respectivo Relatório de Impacto Ambiental. Em seguida, solicita-se a Licença de Instalação,

257 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizatto; REMÉDIO JÚNIOR, José Ângelo. Direito Minerário e Direito

Ambiental: fundamentos do regime jurídico-ambiental. In: THOMÉ, Romeu (Organizador). Mineração e Meio

Ambiente – Análise Jurídica Interdisciplinar. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2017, p. 05.

79

momento em que se entrega o Plano de Controle Ambiental (PCA), contendo os projetos

executivos de minimização dos impactos ambientais avaliados na fase da Licença Prévia (art.

5º). Com a Licença de Instalação, concede-se a Portaria de Lavra. Por fim, com a

implantação das medidas contidas no PCA e a Portaria de Lavra, requer-se a Licença de

Operação.

Quanto à Resolução CONAMA n. 10/1990, o seu artigo 3º permite a dispensa do EIA

e respectivo RIMA, em função da natureza, localização e porte do empreendimento,

desburocratizando o procedimento, consoante o artigo 170, IV, da CF, que permite tratamento

diferenciado, desde que haja a apresentação de Relatório de Controle Ambiental (RCA). Já,

nos termos da Resolução CONAMA n. 09/1990, na Licença Prévia (LP), fazem parte da

documentação necessária o próprio requerimento da LP e sua publicação, certidão da

prefeitura municipal, o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o respectivo Relatório de

Impacto Ambiental (RIMA). Para a Licença de Instalação (LI), devem ser apresentados o

requerimento da LI e também sua publicação, cópia da comunicação do DNPM julgando

satisfatório ao Plano de Aproveitamento Econômico, o Plano de Controle Ambiental e a

licença para desmatamento expedida pelo órgão competente. Já na fase da Licença de

Operação, apresenta-se o requerimento e sua publicação e a cópia autenticada da Portaria da

Lavra. Analisando o entrelace entre o órgão minerário e o órgão ambiental licenciador, temos

o seguinte passo a passo:

80

Constata-se que no entrelaçar dos dois procedimentos (minerário e ambiental) há

falhas na articulação, uma vez que as fases e os seus respectivos documentos estão em ordens

desconexas, a prejudicar os atos administrativos advindos destas etapas, e/ou porque a

legislação passou a dispensar documentos importantes para uma garantia mínima de proteção

ao meio ambiente.

Estes descompassos entre os procedimentos e o fato de serem instâncias distintas

(órgão ambiental e entidade de outorga minerária) tornam difícil o controle sobre o Plano de

Aproveitamento Econômico, por exemplo, e por consequência os instrumentos de política de

Requerimento de pesquisa - DNPM

Alvará de Pesquisa -

DNPM

Fase de prospecção sem GU -DNPM

Encerramento da fase de

prospecção -DNPM

Relatório Final de

Pesquisa -DNPM

Aprovação do Rel. de Pesquisa Mineral -DNPM

Requerimento de Licença Prévia -órgão ambiental

EIA/RIMA aprovados -

órgão ambiental

licenciador

Licença Prévia

concedida

Requerimento de concessão de lavra -

DNPM

Aprovação do PAE -DNPM

Requerimento de Licença de Instalação -

órgão ambiental

Aprovação do Plano

de Controle

Ambienta -PCA

Licenção de

Instalação concedida

Portaria de Lavra - MME

Implantação dos projetos do PCA

Requreimento de Licença de

Operação - órgão ambiental

Licença de Operação concedida

Fase da Lavra

Fechamento da mina

Pós-fechamento da mina

81

proteção ambiental (licenças, compensação ambiental, plano de controle ambiental) tornam-se

passíveis de máculas, mitigando seus objetivos.

Em Portugal, a título apenas de exemplo, sem intuito de comparar o sistema jurídico

lusitano com o nacional, o procedimento de autorização para o desempenho de atividades nas

quais se necessita a manifestação de inúmeras pastas governamentais (Tributária, Meio

Ambiente, Emprego, Comércio Exterior, Economia) dá-se de forma colegiada, conforme

Decreto-Lei n. 154, de 05 de novembro de 2013258.

Este modelo português, de influência do ordenamento italiano259, está também descrito

no Código do Procedimento Administrativo português que, em seu artigo 77, estabelece as

conferências procedimentais como fórum destinado para o exercício em comum ou conjugado

das competências de diversos órgãos da Administração Pública. Cuida-se de uma “integração

das competências decisórias de vários órgãos como forma de centralizar a decisão final”260.

Na realidade brasileira, verifica-se a necessidade de se assegurar que o modelo

intercalado entre os procedimentos mineral e ambiental pertinentes à entidade de outorga

minerária e dos órgãos ambientais seja subsidiado com informação segura para as respectivas

tomadas de decisão pelo Estado. Para se pensar no modelo português necessitaria de estudos

de direito comparado, não sendo o foco deste trabalho, por isto a menção apenas

exemplificativa.

Uma medida que traria um melhor controle e proteção ao meio ambiente seria o

requerimento da Licença Prévia com a Licença de Instalação em conjunto, unificando-se as

fases e documentos261, consoante proposta de Flávia Möller David Araújo, tudo após a

aprovação do Plano de Aproveitamento Econômico (PAE) e o seu envio ao órgão ambiental

em que se requererá a licença ambiental.

Desta forma, assegurar-se-ia um maior controle sobre a veracidade do PAE

apresentado ao órgão ambiental e também os estudos ambientais seriam realizados após saber

258 PORTUGAL. Decreto-Lei n. 154/2013, de 05 de novembro. Disponível em:

<http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2008&tabela=leis>. Acesso em 07/09/2017. 259 SERRÃO, Tiago. A conferência procedimental no novo Código do Procedimento Administrativo: primeira

aproximação. In: GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago. (Coords.). Comentários ao

novo Código do Procedimento Administrativo, Volume I. 3ª edição. Lisboa: AAFDL Editora, 2016, p. 655. 260 SERRÃO, Tiago. A conferência procedimental no novo Código do Procedimento Administrativo: primeira

aproximação. In: GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago. (Coords.). Comentários ao

novo Código do Procedimento Administrativo, Volume I. 3ª edição. Lisboa: AAFDL Editora, 2016, p. 661. 261 ARAÚJO, Flávia Möller David. O Licenciamento Ambiental no Direito Minerário. 1ª edição. São Paulo:

Editora Verbatim, 2015, p. 163.


82

qual técnica de mineração será utilizada no empreendimento, a escala de produção durante a

vida útil da lavra, as formas de captação de água, informações que devem constar no citado

Plano. Com isto, o órgão ambiental teria em seu primeiro contato com os projetos da lavra e

com os estudos ambientais a ciência da técnica de beneficiamento, dos prováveis danos e,

assim, maiores informações para determinar instrumentos e ações para a mitigação dos

impactos na natureza262. Ademais, seria crucial que se exigisse a certidão municipal sobre uso

e ocupação de solo urbano para os empreendimentos mineiros.

. Após analisar o cenário atual, passa-se a apontar as falhas nas propostas de leis de

cunho mineral, especialmente a Medida Provisória n. 790/2017, que altera o Código de

Mineração e a Lei n 6.567/1978, e o Projeto de Lei n. 5.807/2013, que vinha conduzindo o

processo para o novo marco da mineração.

2.1.2. A ausência de coordenação nas novas propostas legislativas minerárias

Três recentes Medidas Provisórias n. 789, n. 790 e n. 791, todas de 25 de julho de

2017 demonstram falta de interesse do Governo atual na proteção ambiental no que tange à

atividade minerária, mesmo após o trágico acidente de Mariana, em que mais de 60 milhões

de metros cúbicos de rejeitos de mineração romperam as barragens da Samarco. Estas

medidas alteram o panorama legislativo do ponto de vista de regulação da atividade minerária

e possuem algumas normas que afetam a proteção ambiental, fragilizando a defesa do meio

ambiente, como ocorre agora, por exemplo, com a dispensa de certidão das prefeituras sobre o

uso e ocupação do solo.

Esta política de retrocesso de proteção ambiental é reforçada pelo Decreto n. 9.147263,

de 28 de agosto de 2017, que extinguiu a Reserva Nacional de Cobre (RENCA), localizada

262 ARAÚJO, Flávia Möller David. O Licenciamento Ambiental no Direito Minerário. 1ª edição. São Paulo:

Editora Verbatim, 2015, p. 163. 263 BRASIL Decreto n. 9.147/2017. Revoga o Decreto n. 9.142, de 22 de agosto de 2017, que extinguiu a

Reserva Nacional do Cobre e seus associados - RENCA e extingue a Reserva Nacional do Cobre e seus

Associados - RENCA para regulamentar a exploração mineral apenas na área onde não haja sobreposição com

unidades de conservação, terras indígenas e faixa de fronteira. Disponível em:

<https://legislacao.planalto.gov.br/LEGISLA/Legislacao.nsf/viwTodos/33AFDAA672BD03A68325818B003EB

839?OpenDocument&HIGHLIGHT=1>. Acesso em: 29/08/2017.

https://legislacao.planalto.gov.br/LEGISLA/Legislacao.nsf/viwTodos/33AFDAA672BD03A68325818B003EB839?OpenDocument&HIGHLIGHT=1

https://legislacao.planalto.gov.br/LEGISLA/Legislacao.nsf/viwTodos/33AFDAA672BD03A68325818B003EB839?OpenDocument&HIGHLIGHT=1

83

nos Estados do Pará e Amapá, com a tentativa de se permitir a lavra de minérios na região264.

Após péssima aceitação deste Decreto na comunidade265, o Governo Federal revogou este

Decreto pelo Decreto n. 9.159266, de 25 de setembro de 2017.A recente alteração no artigo 1º

e seu parágrafo único do Código de Minas, promovida pela Medida Provisória n. 790267, de

25 de julho de 2017 prevê que, a “organização da administração dos recursos minerais pela

União compreende a regulação, a disciplina e a fiscalização da pesquisa, da lavra, do

beneficiamento268, da comercialização e do uso dos recursos minerais”.

Quanto à articulação entre os procedimentos, o artigo 4º, XXII, da Medida Provisória

n. 791/2017 (que cria a Agência Nacional de Mineração ANM), estabelece que caberá a esta

Autarquia de Regime Especial estabelecer normas complementares relativas à higiene, à

segurança e ao controle ambiental das atividades de mineração e fiscalização em articulação

com os demais órgãos ambientais. Repete-se a redação do artigo 3º, VII, da Lei n. 8.876/1994,

que autorizava a instituição do DNPM.

Acerca do título minerário de Licenciamento Minerário, a Medida Provisória n.

790/2017 alterou a redação do artigo 2º, III, do Decreto-Lei n. 227/1967 e do artigo 3º da Lei

n. 6.567/1978 para dispensar para a outorga minerária a apresentação da licença específica

exarada pela autoridade municipal, até então condicionante, eliminando a articulação com o

município e fragilizando a política de gestão do meio ambiente urbano, nos termos do artigo

182 da CF.

264 Temer extingue reserva e libera mineração próxima a tribos e área ecológica. Universo Online, São Paulo, 23

de agosto de 2017. Disponível em: <https://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/ultimas-

noticias/redacao/2017/08/23/governo-extingue-reserva-de-cobre-para-atrair-investimentos-em-mineracao.htm>.

Acesso em: 23/08/2017. 265 URIBE, Gustavo; FERNANDES, Talita; ALEGRETTI, Taís. Governo Temer foge de atritos e revoga decreto

que extinguia a Renca. Universo Online, Brasília, 25/09/2017. Disponível em:

<https://www1.folha.uol.com.br/ambiente/2017/09/1921598-sob-pressao-temer-recua-e-decide-revogar-

extincao-da-renca.shtml>. Acesso em: 26/07/2017. 266 BRASIL. Decreto n. 9.159/2017. Revoga o Decreto no 9.147, de 28 de agosto de 2017, que dispõe sobre a

Reserva Nacional de Cobre e seus associados - Renca, e dá outras providências. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/D9159.htm>. Acesso em: 26/09/2017. 267 BRASIL. Medida Provisória n. 790, de 25 de julho de 2017. Altera o Decreto-Lei no 227, de 28 de fevereiro

de 1967 - Código de Mineração, e a Lei no 6.567, de 24 de setembro de 1978, que dispõe sobre regime especial

para exploração e aproveitamento das substâncias minerais que especifica e dá outras providências. Disponível

em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/mpv/mpv790.htm>. Acesso em: 26/07/2017. 268 BRASIL. Lei n. 7.990/1989. Artigo 6º, § 4º, II. “Beneficiamento são as operações que objetivem o tratamento

do minério”. Redação incluída pela Medida Provisória n. 789/2017. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Mpv/mpv789.htm>. Acesso em: 28/07/2017.

https://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/ultimas-noticias/redacao/2017/08/23/governo-extingue-reserva-de-cobre-para-atrair-investimentos-em-mineracao.htm


https://www1.folha.uol.com.br/ambiente/2017/09/1921598-sob-pressao-temer-recua-e-decide-revogar-extincao-da-renca.shtml


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/D9159.htm

https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/mpv/mpv790.htm


84

Esta licença municipal era exigida porque o procedimento para a outorga do título de

Licenciamento Minerário269, por ser mais simples, exigia menos requisitos e tinha como

pressuposto a adequação do empreendimento minerário com a lei de ocupação e uso do solo

urbano.

O artigo 225 da Constituição Federal consagra o direito a todos a um meio ambiente

equilibrando e impõe ao Estado e todos da sociedade o dever proteção do meio ambiente. A

dispensa de certidão municipal sobre o uso e ocupação do solo urbano significa um retrocesso

na proteção do meio ambiente, o que é vedado pelo artigo 225 da CF270.

Além disso, o prazo de vigência desta outorga (Licenciamento Minerário)

anteriormente era atrelado ao menor prazo de validade dentre aqueles previstos na licença

municipal, consoante a redação anterior do artigo 173 da Portaria DNPM n. 155/2016. Agora,

passou a ser de até 20 anos, consoante o artigo 3º da Lei n. 6.567/1978, com redação dada

pela Medida Provisória n. 790/2017, sem necessidade da anuência municipal.

Por sua vez, o Projeto de Lei n. 5.807/2013271, proposta do novo marco legal da

mineração, é praticamente silente quanto às questões ambientais. Não há qualquer menção

sobre a articulação entre os procedimentos e/ou órgãos minerários e ambientais. O único

registro acerca de questões ambientais ocorre no artigo 49, com a proposta de alteração da

redação do artigo 2º, VIII, da Lei n. 8.970272, de 28 de dezembro de 1994, para incluir como

objetivo à Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) a colaboração em projetos

de preservação do meio ambiente, em complemento aos órgãos competentes da esfera federal,

estadual e municipal.

Após terem sido indicadas as falhas que surgirão caso as propostas legislativas acima

sejam aprovadas, tratar-se-á das falhas que poderão advir dos projetos de lei que versam sobre

um novo procedimento de licença ambiental.

269 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Artigos 162 a 198. 270 KRELL, Andreas J. O Estado Ambiental como princípio estrutural da Constituição Brasileira. In: LEITE,


Novas Dimensões para a Proteção da Natureza. São Paulo: Inst. O Direito por um Planeta Verde, 2017, p. 49. 271 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 5.807/2013. Art. 14. “O contrato de concessão disporá

sobre as fases de pesquisa e da lavra e conterá, no mínimo, as seguintes cláusulas: (...) a indicação das garantias a

serem prestadas pelo concessionário quanto ao cumprimento do contrato inclusive quanto à recuperação

ambiental e à realização dos investimentos ajustados para cada fase. ” Disponível em: 272 BRASIL. Lei n. 8970/1994. Transforma a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) em

empresa pública e dá outras providências. Disponível em:


>. Acesso em: 30/07/2017.



85

2.1.3. A ausência de coordenação nas novas propostas legislativas para um novo

procedimento de licenciamento ambiental.

Quanto ao cenário legislativo no país, no que toca ao procedimento de outorga

minerária, com exceção da recente Medida Provisória n. 790/2017, que alterou o prazo da

autorização de pesquisa e dispensou certidão municipal sobre uso e ocupação de solo.

Atualmente não existem propostas para mudar o rito da outorga de títulos minerários, mas há

para o licenciamento ambiental.

Uma mudança apenas do procedimento para a emissão de licença ambiental, sem uma

coordenação com as fases do procedimento para a autorização de lavra não irá contribuir para

o fortalecimento da fiscalização minerária e ambiental.

O licenciamento encontra amparo não apenas no princípio do poluidor-pagador, mas

igualmente no princípio da precaução e no princípio da prevenção, os quais foram

consagrados nos itens 15 e 17 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento

em 1992273.

A prevenção no intuito de evitar problemas ecológicos ou que estes se espalhem, até

porque podem ser irreversíveis, de grande difusão ou extremamente cara eventual

responsabilização civil274. A precaução, por sua vez, é o ponto de intersecção entre os

cientistas e o direito ambiental275.

Segundo Morato Leite, o licenciamento é um mecanismo importante para “submeter

liberdades econômicas a condicionamentos, ao controle e a um juízo de prognóstico prévio

sobre a possibilidade de seu exercício, sempre que estiver em causa o acesso ou a intervenção

sobre recursos naturais276” (itálico do original).

273 ONU. Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Declaração do Rio sobre

Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992. Disponível em:

<http://www.onu.org.br/rio20/img/2012/01/rio92.pdf>. Acesso em: 23/05/2017. 274 SADELEER, Nicolas. The principles of prevention and precaution in international law: two heads of the

same coin? Research Handbook on International Environmental Law. Edited by Malgosia Fitzmaurice,

Professor of Public International Law, Queen Mary, University of London, UK, David M. Ong, University of

Essex, UK, Panos Merkouris, Queen Mary, University of London, UK. 275 Ibidem. 276 LEITE, José Rubens Morato et al. Manual de Direito Ambiental. São Paulo: Saraiva, 2015.

http://www.onu.org.br/rio20/img/2012/01/rio92.pdf

86

Assim, o licenciamento pode ser encarado sobre dois pontos de vista: o ambiental, em

que se pretende racionalizar o uso dos bens naturais e minorar ou evitar desastres e impactos

ambientais ao meio ambiente; e o econômico, que não pode ser implementado sem observar o

viés ambiental, nos termos do parágrafo único277 do artigo 170 e dos incisos IV e V278 do § 1º

do artigo 225, ambos da CF/88.

Mesmo com suas regulamentações (Resolução CONAMA n. 237/1997 e Resolução

CONAMA n. 01/1986), o processo de licenciamento ambiental no Brasil sempre enfrentou

problemas. Citam-se as dificuldades em classificar o dano em direto ou indireto279, assim

como os questionamentos acerca da possibilidade de outro ente participar com manifestação

vinculante (ou não) no licenciamento, como no caso do Rodoanel Mário Covas280, em São

Paulo, quando se homologou judicialmente acordo entre o Estado e o IBAMA para a

participação conjunta no licenciamento ambiental.

Desde 1988, há proposta de lei para disciplinar o licenciamento ambiental. O tema foi

abordado inicialmente no Projeto de Lei n. 710/1988, de autoria do Deputado Fábio

Feldmann. Desatualizado, os trabalhos se voltaram ao Projeto de Lei n. 3.729, de 08/06/2004,

capitaneado pelo Deputado Luciano Zica (PT/SP) e subscrito por outros deputados da

bancada petista. Neste mesmo projeto foram apensados 18 outros projetos, chegando-se a uma

proposta final, que é o Substitutivo ao PL n. 3.729/2004, com relatoria do Deputado Mauro

Pereira281.

Considerando a possibilidade de votação deste projeto, é importante que se aponte as

falhas que a proposta tem e sua interferência no procedimento de outorga de título minerário.

O Substitutivo tem o objetivo de ser uma Lei Geral de Licenciamento Ambiental. A

proposta revogará as Resoluções do CONAMA n. 01/1986 e n. 237/1997, bem como

277 BRASIL. Constituição Federal, Artigo. 170, parágrafo único. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28/04/2017 278 Constituição Federal. Artigo 225, parágrafo § 1º, incisos IV e V. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28/04/2017. 279 DA SILVA, Romeu Faria Thomé. Comentários sobre a nova Lei de Competências em matéria ambiental (LC

140, de 08.12.2011). Revista de Direito Ambiental, Ano 17, volume 66, abr-jun/2012, p. 63. 280 Tribunal Regional Federal da 3ª Região, 6ª Turma, Relatora Des. Federal Consuelo Yoshida, Processo n.

2003.61.00.025724-4, Acórdão n. 990.253, julgado em 09/03/2005, publicado no DJU em 22/03/2003, P. 391.

Disponível em:

<http://web.trf3.jus.br/consultas/Internet/ConsultaProcessual/Processo?NumeroProcesso=200361000257244>.

Acesso em: 22/05/2017. 281 BRASIL. Câmara dos Deputados. Relatório do Projeto de Lei n. 3.729/2004. Disponível em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=58FF173F94BFEBF08BF6312930

4BC5F3.proposicoesWebExterno2?codteor=1566043&filename=Tramitacao-PL+3729/2004>. Acesso em:

06/06/2017.



http://web.trf3.jus.br/consultas/Internet/ConsultaProcessual/Processo?NumeroProcesso=200361000257244

http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=58FF173F94BFEBF08BF63129304BC5F3.proposicoesWebExterno2?codteor=1566043&filename=Tramitacao-PL+3729/2004


87

legislações estaduais. Do projeto originário e dos 18 projetos apensados, o Relatório do

Substitutivo aprovou os Projetos de Lei n. 3.729/2004, n. 3.957/2004, n. 5.435/2005, n.

358/2011, n. 1.700/2011, n. 5.716/2013, n. 5.918/2013, n. 8.062/2014, n. 1.546/2015, n.

4.429/2016, n. 6.877/2017 e n. 7.143/2017. Os demais foram rejeitados.

Este Substitutivo (PL n. 3.729/2004) está na iminência de ser levado ao Plenário da

Câmara dos Deputados. De início, destaque-se a revogação do parágrafo único do artigo 67 da

Lei n. 9605, de 12 de fevereiro de 1998, que torna crime a concessão indevida de licenças

ambientais na modalidade culposa.

Tendo em vista a dificuldade na comparação entre os estudos entregues à entidade de

outorga minerária e ao órgão ambiental, a revogação do crime de concessão de licença “em

desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou serviços cuja realização

depende de ato autorizativo do Poder Público”282, na modalidade culposa, enfraquece o

controle dos impactos ambientais, pois retrocede na proteção ao meio ambiente ao se eliminar

uma norma repressiva283. Esta revogação retira do Estado a possibilidade de punir penalmente

os agentes públicos que não forem diligentes ao apreciar se os estudos de impactos ambientais

estão em consonância com os estudos minerários.

O Projeto de Lei n. 3.729/2004 também desobriga a apresentação, pelo empreendedor

de certidão municipal, sobre a ocupação urbana, dispensa a oitiva de órgãos como a Fundação

Nacional do Índio (FUNAI) e a Fundação Cultural Palmares (FCP) quando o projeto

licenciado não exigir o EIA e permite uma renovação de licença de operação com apenas o

reconhecimento pelo empreendedor que as condições não foram alteradas.

Ao analisar sua redação frente às peculiaridades dos impactos da atividade minerária,

a situação agrava-se. Assim como fez a Medida Provisória n. 790/2017, artigo 11284 do citado

282 BRASIL. Lei n. 9.605/1998. Dispõe sobre as sanções penas e administrativas derivadas de condutas e


<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9605.htm>. Acesso em 08/09/2017. 283 KRELL, Andreas J. O Estado Ambiental como princípio estrutural da Constituição Brasileira. In: LEITE,


Novas Dimensões para a Proteção da Natureza. São Paulo: Inst. O Direito por um Planeta Verde, 2017, p. 49. 284 BRASIL. Câmara dos Deputados. Substitutivo PL n. 3.729/2004. Art. 2º.



06/06/2017.




88

projeto elimina a necessidade de emissão de certidão pelos municípios sobre o regular uso e

ocupação do solo urbano, em afronta ao artigo 182, § 2º285, da Constituição Federal.

Esta redação fere a autonomia do ente federativo que é a primeira região geográfica a

sofrer os impactos ambientais da mineração, podendo gerar prejuízos, inclusive, ao

planejamento territorial do município. Esta proposta tem redação semelhante à da Medida

Provisória n. 790/2017, que alterou o artigo 2º, III, do Decreto-Lei n. 227/1967 e o artigo 3º

da Lei n. 6,567/1978, para dispensar a licença específica exarada pela autoridade municipal

para a outorga do licenciamento minerário, conforme descrito em item anterior desta

Dissertação.

Outras normas do Substitutivo desse Projeto de Lei n. 3.729/2004 mantém as

fragilidades já existentes. Atualmente, o artigo 11, § 2º, da Resolução CONAMA n. 01/1986 e

o Artigo 3º da Resolução CONAMA n. 237/1997 autorizam a realização de audiências

públicas no procedimento para o licenciamento ambiental. O artigo 28286 do Substitutivo

estabelece que as atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento pelo

procedimento com Estudos de Impacto Ambiental (EIA) deverão ser objeto de pelo menos

uma audiência pública, em retrocesso ao panorama atual que fala em ‘audiências’. Em outras

palavras, antes eram necessárias ao menos duas audiências, com a proposta, bastará uma

única audiência.

O artigo 2º, III, e o artigo 30, § 1º, do Substitutivo do Projeto de Lei n. 3.729/2004 dão

caráter não vinculativo às manifestações de Entidades como a FUNAI e a Fundação Cultural

Palmares, em total desprestígio ao caráter socioambiental do procedimento de licença e a

hipossuficiência das populações tradicionais, comunidades quilombolas e tribos indígenas,

ferindo o direito à participação na decisão.

Além disso, a ausência da manifestação de entidades como a FUNAI, a Fundação

Cultural Palmares e o IPHAN não impede a conclusão do processo de licenciamento e a

consequente expedição de licença ambiental, conforme o artigo 31, § 2º do Substitutivo em

pauta, pelo fato destas entidades não pertencerem ao Sistema Nacional do Meio Ambiente

(conjunto de órgãos e entidades com o objetivo de proteger e melhorar a qualidade do meio

285 BRASIL. Constituição Federal/1988. Art. 182, § 2º. 286 BRASIL. Câmara dos Deputados. Substitutivo PL n. 3.729/2004. Disponível em

http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=58FF173F94BFEBF08BF63129304

BC5F3.proposicoesWebExterno2?codteor=1566043&filename=Tramitacao-PL+3729/2004>. Acesso em:

07/06/2017.



89

ambiente287), conforme voto do Relator do Substitutivo do PL 3.729/2004, Deputado Mauro

Pereira. Isto viola o direito de participação dos povos tradicionais nas medidas legislativas ou

administrativas que possam influenciar nas vidas destas comunidades, nos termos do artigo 6º

da Convenção 169288 da OIT.

Em se tratando de atividade minerária, sobrepõe-se a manifestação da entidade de

outorga minerária, representando o viés econômico, em relação aos interesses

socioambientais. Ademais, a não participação de comunidades tradicionais de maneira efetiva

e com poder de decisão sobre a autorização para o início do empreendimento minerário acaba

por fragilizar a proteção ambiental, tendo em vista que os conhecimentos preciosos que estes

povos possuem podem ser utilizados para a conservação do meio ambiente289.

Nas ocasiões em que não houver a necessidade de EIA, nos termos dos artigos 4º, V, e

28290, caso da licença ambiental por adesão e compromisso (LAC), instrumento que o órgão

licenciador fixará condições e requisitos previamente, estará dispensada a manifestação de

órgãos como FUNAI e Fundação Cultural Palmares (FCP). Além disso, os órgãos gestores de

unidades de conservação só se manifestarão quando a atividade ou o empreendimento afetar

diretamente uma unidade de conservação de proteção integral ou sua zona de amortecimento

em raio de três quilômetros, sendo que a participação daqueles órgãos (FUNAI e FCP) e do

Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) só se dará quando terras

indígenas e quilombolas já estiverem reconhecidas e os bens culturais acautelados

formalmente.

Em Paracatu, as Comunidades de remanescentes quilombolas Família dos Amaros,

Machadinho e São Domingos sofreram com o avanço da atividade de lavra de ouro realizado

pela mineradora Rio Paracatu Mineração (RMPM). Estas Comunidades aguardavam o

Relatório Técnico de Identificação e Demarcação (RTDID) pelo Instituto Nacional de

287 Lei n. 6.938/1981, Art. 6º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso

em: 13/09/2017. 288 BRASIL. Decreto n. 5.051, de 19 de abril de 2004. Promulga a Convenção n. 169 da Organização

Internacional do Trabalho - OIT sobre Povos Indígenas e Tribais. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5051.htm>. Acesso em: 09/09/2017. 289 PEREIRA, Bárbara Elisa; DIEGUES, Antônio Carlos. Conhecimento das populações tradicionais como

possibilidade de conservação da natureza: uma reflexão sobre a perspectiva da etnoconservação. Revista

Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 22, p- 37-50, jul/dez, 2010, UFPR. Disponível em:

<file:///C:/Users/Usu%C3%A1rio/Downloads/16054-72959-1-PB.pdf>. Acesso em: 09/09/2017. 290 BRASIL. Câmara dos Deputados. Substitutivo PL n. 3.729/2004. Art. 2º.



06/06/2017.





90

Colonização e Reforma Agrária (INCRA), para o domínio do território demarcado. Todavia,

“a morosidade da conclusão deste Relatório fez com que parte da comunidade negociasse com

a mineradora os seus terrenos, enfraquecendo o movimento daqueles que queriam

permanecer”291.

Além disto, foi ajuizada uma ação civil pública (Processo n. 2009.38.06.001018-9292)

pelo Ministério Público Federal com o intuito de suspender o procedimento de Licenciamento

Ambiental PA COPAM n. 099/1985/046/2007 – Classe 6, - referente ao Projeto de Expansão

e Lavra III da RPM, até que o mencionado Relatório fosse incluído e analisado pelo órgão

ambiental competente, bem como que fosse proibida a alienação de terras descritas no

RTDID.

Ocorre que o licenciamento foi concluído e o processo judicial acima indicado foi

extinto, sem resolução do mérito, quanto ao pleito de suspensão do rito do licenciamento. Em

relação ao pedido de proibição da venda de imóveis, a sentença decidiu que a Constituição

Federal consagrou às Comunidades Quilombolas o direito a suas áreas apenas como

compensação financeira pelas dificuldades materiais históricas, sendo secundária a “tutela de

direitos matérias e imateriais relacionados à histórica, cultura, cultos e modos de vida

específicos”293.

Além da rigidez locacional dos recursos minerários, que impede que a atividade seja

exercida em outro local da jazida, tanto o artigo 2º, III, quanto o artigo 11 do Projeto de Lei n.

3.729/2004 (Substitutivo) possuem uma concepção de supremacia econômica e passam a

determinar o modelo de ocupação do solo294. Notadamente, quanto ao setor minerário, “as

grandes corporações mineradoras buscam criar, nas localidades onde se instalam, uma nova

291 NASCIMENTO, Maria Ester Santana Silveira. Interesses de brancos em terras de negros. Rev. Ed. Popular,

Uberlândia, v. 12, n. 2, p. 91-105, jul/dez de 2013. 292 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Seção Judiciária de Minas Gerais. Subseção Judiciária de Paracatu.

Processo n. 2009.38.06.001018-9. Disponível em:

<http://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=200938060010189&secao=PTU&pg=1&en

viar=Pesquisar>. Acesso em: 06/06/2017. 293 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Seção Judiciária de Minas Gerais. Subseção Judiciária de Paracatu.

Processo n. 2009.38.06.001018-9. Disponível em:

<http://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=200938060010189&secao=PTU&pg=1&en

viar=Pesquisar>. Acesso em: 06/06/2017. 294 SANTOS, Milton. A Natureza do Espaço. Técnica e Tempo, Razão e Emoção. 4ª edição. 2ª reimpr. São

Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2006, p. 203.

http://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=200938060010189&secao=PTU&pg=1&enviar=Pesquisar




91

racionalidade, por meio de um ordenamento territorial, que lhes permitirá o exercício

“seguro” de suas atividades produtivas”295296.

O Substitutivo do PL n. 3.279/2004 prevê que o órgão licenciador deverá elaborar

Termo de Referência (TR) padrão para o EIA e demais estudos ambientais, para cada

tipologia de atividade ou empreendimento. Levando-se em conta a complexidade da atividade

minerária, tal TR não deve ser elaborado apenas pelos órgãos licenciadores, mas com a

participação de órgãos como o IPHAN, FUNAI, FCP, ANA, INCRA, sob pena de não se

abordar todos os aspectos socioambientais que giram em torno de uma mina.

A questão para melhorarmos a proteção ambiental não está simplesmente no

aprimoramento da legislação ambiental, mas em uma integração e coordenação entre as

legislações minerárias e seus respectivos órgãos, entidades e procedimentos relacionados com

a atividade minerária. As etapas, documentos e exigências pensadas para cada procedimento

devem ser definidas levando-se em conta o impacto que gera no outro procedimento.

O ajuste à articulação entre os procedimentos ambiental e minerário tem como

fundamento o artigo 225, ª, IV, da Constituição Federal que exige a apresentação do

EIA/RIMA antes do início de atividade potencialmente causadora de impacto ao meio

ambiente. Para isto, é importante que a equipe responsável pelos estudos ambientais “tenha

conhecimento dos projetos de engenharia, memoriais descritivos, plantas, com a elaboração

da lista de atividades do empreendimento”297.

Na avaliação dos impactos na fase de implantação é crucial a ciência sobre “métodos

construtivos, necessidade de mão-de-obra, linhas de transmissão de energia, captação e

armazenamento de água”298. Já para a fase de operação é imprescindível saber como se dará o

295 WANDERLEY, Luiz Jardim de Moraes. Conflitos e Movimentos sociais Populares em Área de Mineração na

Amazônia Brasileira. Dissertação de Mestrado – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Programa de Pós-

Graduação em Geografia, curso de mestrado em Geografia. Rio de Janeiro: UFRJ/PPGG, 2008, p. 16. 296 ALCÂNTARA, Leonardo Alejandro Gomide; MADEIRA FILHO, Wilson; SIMON, Alba. Termos de

Compromisso, relativizando a conservação: os casos dos “acordos da castanha”, na reserva biológica do Rio

Trombetas, em Oriximiná PA, e o Termo de Compromisso no Morro das Andorinhas, no Parque Estadual da

Serra da Tiririca, em Niterói RJ, p. 10. Disponível em:

<http://www.anpocs.org/portal/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=9504&Itemid=461>.

Acesso em: 36/09/2017. 297 SÁNCHEZ, Luis Enrique. Avaliação de impacto ambiental: conceitos e métodos. São Paulo: Oficina de

Textos, 2006, p. 181. 298 SÁNCHEZ, Luis Enrique. Avaliação de impacto ambiental: conceitos e métodos. São Paulo: Oficina de

Textos, 2006, 189.

http://www.anpocs.org/portal/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=9504&Itemid=461

92

“processo industrial, consumo de matérias-primas, energia, água e outros insumos, as

emissões e a geração de resíduos”299.

Estas informações devem estar contidas no Plano de Aproveitamento Econômico, nos

termos do artigo 39, II, do Decreto-Lei n. 227/1967. Veja-se no caso do Caulim (espécie de

argila), minério utilizado para a confecção de porcelanatos300, “produtos químicos (alumínio,

zinco, ferro) nocivos ao meio ambiente que podem surgir na etapa do beneficiamento,

contendo ácido sulfúrico, gerando a necessidade de instalação de filtros de cal na liberação

destes rejeitos”301.

Com a desarticulação entre o procedimento de outorga minerária e o de licenciamento

ambiental e a consequente ausência de informações relevantes para este rito, compromete a

possível exigência de medidas mitigadoras, como é o caso acima retratado da instalação de

filtros no beneficiamento do caulim.

Em relação aos danos ambientais causados, cumpre esclarecer que a recuperação do

meio ambiente nem sempre é possível, “seja em virtude do esgotamento de um recurso natural

a partir de uma catástrofe, seja pelo fato de o dano ser simplesmente irreversível”302. Por isto,

a preocupação com os limites da lavra e a técnica a ser utilizada na extração é de importância

para uma prevenção e precaução do impacto ambiental.

Os danos ao meio ambiente independem do tipo de lavra, ou seja, não estão atreladas a

espécie de título de outorga minerária. Em que pese a graduação das exigências legais para a

outorga do título minerário entre os regimes de aproveitamento descritos no item anterior, este

fato não guarda proporção direta com a escala de impactos ao meio ambiente.

299 SÁNCHEZ, Luis Enrique. Avaliação de impacto ambiental: conceitos e métodos. São Paulo: Oficina de

Textos, 2006, 189. 300 MORAES, Márcio Luiz Varela Nogueira de. Utilização do resíduo de beneficiamento do caulim na produção

de Piso Cerâmico tipo porcelanato. Tese apresentada à Universidade Federal do Rio Grande do Norte como

requisito para a obtenção do Título de Doutor em Ciência e Engenharia de Materiais, Natal, Rio Grande do

Norte, 2007, p. 35. Disponível em:

<http://repositorio.ufrn.br:8080/jspui/bitstream/123456789/12877/1/MarcioLVNM.pdf>. Acesso em 05/09/2017. 301 SILVA, Alessandro Costa; VIDAL, Mariângela; PEREIRA, Madson Godoi. Impactos ambientais causados

pela mineração e beneficiamento de caulim. Revista da Esc. Minas, vol.54, no.2, Ouro Preto, abril/junho de

2001. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0370-44672001000200010>.

Acesso em: 29/08/2017. 302 HUPFFER, Haide M.; WEYERMÜLLER, André R.; WACLAWOVSKY, William G. Uma análise sistêmica

do princípio do protetor – recebedor na institucionalização de programas de compensação por serviços

ambientais. Ambiente e Sociedade. Campinas, v. XIV, n. 1, p. 95-114, jan-jun de 2011. Disponível em:

<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1414-753X2011000100006>. Acesso em:

29/08/2017.

http://repositorio.ufrn.br:8080/jspui/bitstream/123456789/12877/1/MarcioLVNM.pdf

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0370-44672001000200010

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1414-753X2011000100006

93

A lavra garimpeira, por exemplo, sendo um antigo303 modelo de extração no país,

possui características de uma produção em que não se verifica o cuidado ao meio ambiente304,

além de dilapidar recursos naturais305. Portanto, até os mais simples modelos de extração

devem estar condicionados aos estudos de impactos ambientais306.

Após as constatações de falhas no ordenamento jurídico que surgem na articulação

entre os procedimentos de licenciamento ambiental e o de outorga mineral para o início da

atividade minerária e que fragilizam a proteção ambiental, no próximo item será abordada a

falha na renovação da licença ambiental em face do prazo de validade de título minerário para

a autorização de lavra.

2.2. A ausência de renovação expressa da licença ambiental durante a atividade.

Os títulos de outorga minerária possuem prazos de validades distintos. A autorização

para pesquisa, nos termos da Medida Provisória n. 790/2017, teve seu prazo de vigência de 02

anos, renovável por mais 01 ano, modificado para 02 a 04 anos, admitindo-se uma

prorrogação, nos termos da redação atual do artigo 22, II, do Decreto-Lei n. 227/1967.

A Concessão de Lavra, por exemplo, tem vigência indeterminada, condicionada à

viabilidade econômica e tecnológica do processo de extração. O Licenciamento, por sua vez,

agora com as alterações promovidas pela Medida Provisória n. 790/2017, podem ter vigência

de até 20 anos. A Permissão de Lavra Garimpeira possui prazo de vigência de 05 anos,

303 DE SOUZA, José Mendo Mizael. Brasil, País Mineiro. In: DE SOUZA, Marcelo Gomes (Coord.). Direito

Minerário Aplicado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 24. 304 RAMOS, José Francisco da Fonseca. Garimpagem: poluição química e física. In: Oliveira, Nilson Pinto

(Org.). Meio ambiente: qualidade de vida e desenvolvimento. Belém: NUMA/UFPA, 1992, p. 59-74. Disponível

em:

<http://cmig.ufpa.br/Produ%C3%A7%C3%B5es%20Cient%C3%ADficas/pc%201992/livros/meio_ambiente_qu

alidade_de_vida_e_desenvolvimento.pdf>. Acesso em: 07/06/2017. 305 GUERREIRO, Gabriel. Uso de recursos minerais e empreendimentos minero-metalúrgicos. In: Oliveira,

Nilson Pinto (Org.). Meio ambiente: qualidade de vida e desenvolvimento. Belém: NUMA/UFPA, 1992 apud

ALMEIDA, Humberto Mariano de. Mineração e meio ambiente na Constituição Federal. São Paulo: LTr, 1999,

p. 86. 306 IBAMA. Manual de Normas e Procedimentos para Licenciamento Ambiental no Setor de Extração Mineral.

Brasília, agosto de 2011, p. 31.

http://cmig.ufpa.br/Produ%C3%A7%C3%B5es%20Cient%C3%ADficas/pc%201992/livros/meio_ambiente_qualidade_de_vida_e_desenvolvimento.pdf


94

podendo ser sucessivamente renovada, nos termos do artigo 5º, I, da Lei n. 7.805, de 18 de

julho de 1989307.

Assim como os títulos de outorga minerária possuem prazos de validade, ainda que

este tempo seja condicionado pelo potencial econômico e viabilidade técnica, como ocorre no

caso da Concessão de Lavra, as licenças ambientais igualmente são dotadas de um prazo de

vigência. A Resolução CONAMA n. 237308, de 19 de dezembro de 1997, em seu artigo 18,

traz os prazos de validade das Licenças Prévia, de Instalação e de Operação, não podendo a

primeira ser superior a 05 anos, a segunda a 06 anos e a terceira entre 04 a 10 anos.

Levando-se em conta estes prazos legais acima destacados, os títulos de outorga

minerária podem estar com seu prazo de validade em curso e o prazo de validade da licença

de operação expirado. Por exemplo, o prazo atual para o licenciamento minerário é de até 20

anos e a Licença de Operação tem prazo de validade de 04 a 10 anos, consoante o artigo 18,

III, da Resolução CONAMA n. 237/1997. Repise-se: uma Concessão de Lavra tem seu prazo

de validade indeterminado, podendo superar o prazo da Licença de Operação.

No intuito de que não ocorra a interrupção da atividade, a Resolução n. 237/1997, no

artigo 18, § 4º, assim como a Lei Complementar n. 140, de 08 de dezembro de 2011, no artigo

14, § 4º, consagram a hipótese de renovação tácita, bastando que o agente poluidor formule o

pedido de prorrogação da licença com antecedência mínima de 120 dias da expiração de seu

prazo de validade, ficando automaticamente em vigência até o pronunciamento definitivo do

órgão ambiental competente. Tal medida não suspende a atividade de lavra, de acordo com o

parágrafo único do artigo 186 da Portaria DNPM n. 155/2016.

A Resolução CONAMA n. 237/1997, no caput do artigo 14, também dispõe que a

administração poderá prever prazos diferenciados para a análise das licenças, observando-se o

prazo máximo de 06 meses. Ressalva-se a dilatação deste período para 12 meses em situações

de EIA/RIMA e audiências públicas.

Diante da extrapolação do prazo de análise do pedido de renovação, que se dá de

forma tácita, conforme asseguram decisões do Tribunal Regional Federal da 1ª Região309,

307 BRASIL. Lei n. 7.805/1989. Artigo 5º, I. Altera o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, cria o

regime de permissão de lavra garimpeira, extingue o regime de matrícula, e dá outras providências. Disponível: 308 BRASIL. Resolução CONAMA n. 237/1997. Disponível em:

<http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>. Acesso em: 01/08/2017. 309 Tribunal Regional Federal. Apelação Cível n. 2009.39.01.000958-4/PA. Quinta Turma. Desembargador

Néviton Guedes. e-DJF1 de 30/11/2015, p. 223. Disponível em:


95

inclusive em casos de atividade de mineração310311. Assim, tendo o empreendedor requerido a

prorrogação da licença em 120 dias antes de expirar seu prazo, caso ultrapassados os 06

meses que a Administração Pública possui para a análise do pedido de renovação da Licença

Ambiental, estará renovada tacitamente até decisão conclusiva do órgão ambiental. E esta

prorrogação, portanto, não impede as atividades de lavra pelo titular, conforme o artigo 180

da Portaria DNPM n. 155/2016.

Em consulta à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável

do Estado de Minas Gerais e à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade do

Pará, estados com os maiores valores de produção minerária312, sobre o tempo médio de

análise dos estudos de impactos ambientais dos pedidos de renovação de Licença Ambiental,

o órgão ambiental de Minas Gerais respondeu que não havia como informar uma expectativa,

porque a renovação dependerá da complexidade do empreendimento, conforme

MEMO.SURAM.SEMAD.SISEMA n. 477/17313. Já o Estado do Pará não respondeu à

solicitação até o momento.

A Portaria DNPM n. 155/2016, com a redação alterada pela Portaria DNPM n.

70590/2017, determina que o interessado na lavra comprove o ingresso tempestivo de

requerimento de licença ambiental, demonstrando que, agora, a cada seis meses que o

procedimento de licenciamento ambiental está em curso e pendente de conclusão e que está

adotando as medidas necessárias à obtenção desta licença (artigos 126, § 4º). Esta norma tem

mesma a redação do artigo 41, § 6º, do Decreto-Lei n. 227/1967, que foi incluído pela Medida

Provisória n. 790/2017.

Em que pese a novidade e sua tentativa de impor um comportamento ativo do

empreendedor, isto não é suficiente para a proteção ambiental. A articulação entre as questões


757667920094010000>. Acesso em: 02/08/2017. 310 Tribunal Regional Federal. Apelação Cível n. 2007.39.01.000583-0/PA. Sexta Turma. Desembargador

Federal Daniel Paes Ribeiro. e-DJF1 de 09/06/2016. Disponível em:

<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=5814020074013901&pA=200739010005830&pN=58

14020074013901>. Acesso em: 02/08/2017. 311 Tribunal Regional Federal. Apelação Cível n. 2003.36.00.016143-8. Quinta Turma. Desembargador Federal

João Batista Moreira. e-DJF1 de24/05/2013, p. 674. Disponível em:


161748120034013600>. Acesso em: 02/08/2017. 312 DNPM. Anuário Mineral Brasileiro – principais substâncias metálicas – 2016. Brasília: DNPM, 2016, p. 09.

Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/dnpm/publicacoes/serie-estatisticas-e-economia-mineral/anuario-

mineral/anuario-mineral-brasileiro/anuario-mineral-brasileiro-2016-metalicos>. Acesso em: 13/09/2017. 313 ESTADO DE MINAS.SEMAD. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação

do Estado de Minas Gerais. Protocolo nº 01370000037201749.







http://www.dnpm.gov.br/dnpm/publicacoes/serie-estatisticas-e-economia-mineral/anuario-mineral/anuario-mineral-brasileiro/anuario-mineral-brasileiro-2016-metalicos


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minerárias e ambientais, mais uma vez, fica a cargo do minerador e não de um sistema

integrado, racional e fluído entre o procedimento de outorga minerária e o procedimento de

licenciamento ambiental, no caso específico da renovação da Licença Ambiental.

Há um perigo ao conceder ao minerador o protagonismo no licenciamento. Não se

retira o poder de polícia do Estado, mas distancia o exercício deste poder das condutas e

atividades por ela regulados. Esta distância compromete a fiscalização.

Consta, por exemplo, em Relatório da Câmara dos Deputados, que a Barragem do

Fundão teve seu projeto e sua geometria alterados sem comunicação aos órgãos

fiscalizadores314. Reportagens315316 em maio de 2016, com base em relatório da Polícia

Federal, apontam que a Vale do Rio Doce S/A, uma das acionistas da mineradora Samarco,

adulterou informações sobre o volume de rejeitos317 despejados na Barragem do Fundão.

Noticiou-se que os Relatórios Anuais de Lavra (RAL), dos últimos 05 anos da data do

acidente, ocorrido em 05 de novembro de 2015, encaminhados ao DNPM, indicavam um

volume menor de lama, um dos rejeitos oriundos do beneficiamento do minério de ferro.

O parágrafo 2º do artigo 6º do Substitutivo do PL n. 3.729/2004, por sua vez, prevê a

renovação automática da Licença de Operação, com o preenchimento de formulário em sítio

eletrônico, desde que as características e o porte da atividade ou empreendimento não tenham

sido alterados, nem a legislação ambiental pertinente ao caso. O próprio Substitutivo esclarece

que no Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) deve-se descrever os prováveis impactos

ambientais e o efeito esperado das medidas previstas para evitá-los, mitigá-los ou compensá-

los ou maximizar os impactos positivos.

Destarte, a renovação é o momento conveniente para reavaliar se as medidas

preventivas e mitigadores, como condicionantes, estão atendendo aos seus propósitos. A

ausência de uma nova análise sobre o panorama do empreendimento mineiro e, por

314 BRASIL. Câmara dos Deputados. Comissão Externa do Rompimento de Barragem na Região de Mariana –

MG (CEXBARRA). Relatório Final, maio de 2016, p. 45. Disponível em:

<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1457004>. Acesso em: 07/06/2017. 315 Vale adulterou dados sobre lama em barragem após tragédia, diz PF. Folha Digital, São Paulo, 31/05/2016.

Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2016/05/1776525-vale-adulterou-dados-sobre-lama-

em-barragem-apos-tragedia-diz-pf.shtml>. Acesso em: 06/06/2017. 316 Vale adulterou dados sobre volume de lama depositado, após rompimento de barragem. Veja.com, São Paulo,

31/05/2016. Disponível em: <http://veja.abril.com.br/brasil/vale-adulterou-dados-sobre-volume-de-lama-

depositado-apos-rompimento-de-barragem/>. Acesso em: 06/06/2017. 317 MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Guia técnico para atuação do Ministério

Público no licenciamento ambiental de atividades de mineração. Belo Horizonte: CGB Artes Gráficas, 2012, p.

13. “Rejeito também corresponde a materiais sem valor econômico, porém, diferentemente do estéril, o rejeito é

resultado do processo de beneficiamento do minério”.

http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1457004

http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2016/05/1776525-vale-adulterou-dados-sobre-lama-em-barragem-apos-tragedia-diz-pf.shtml


http://veja.abril.com.br/brasil/vale-adulterou-dados-sobre-volume-de-lama-depositado-apos-rompimento-de-barragem/


97

consequência, a verificação sobre a necessidade ou não de novas condicionantes, fere,

portanto, o princípio do poluidor-pagador, da prevenção e da precaução, porquanto não se

atende à obrigatoriedade do licenciamento ambiental como requisito para a atividade

poluidora.

O artigo 225, § 2º, da Constituição Federal, conforme já ressaltado neste trabalho,

trouxe um comando de especial atenção para a atividade minerária e seus impactos no meio

ambiente. A legislação do CONAMA, também já citada, indica o alto grau de poluição do

setor minerário, o que é igualmente alertado pela doutrina colacionada a este trabalho.

Embora haja um pedido de renovação, que poderá redundar em novas condicionantes

ou até mesmo na suspensão da atividade, enquanto não se analisa esta solicitação, impactos

ambientais de natureza irreversível318 ou de custosa reversibilidade podem ocorrer. A

atividade minerária é tão danosa que em El Salvador quase a totalidade de seus mananciais de

água foram contaminados por metais pesados, podendo igualmente intoxicar os seres

humanos de forma irreversível319.

A atividade de mineração não pode prevalecer sobre o cuidado com a natureza, tendo

em vista o princípio da prevenção, embora se saiba a importância deste setor na economia

nacional320. A Constituição prevê a defesa do meio ambiente como um dos princípios gerais

da atividade econômica, no artigo 170, VI. Portanto, a proteção ambiental não pode ser

tratada como mera questão lateral, mas deve ser um dos pilares fundamentais do exercício da

atividade econômica exercida.

A mineração, atividade que causa extrema degradação, deve ser detidamente

controlada pelos órgãos ambientais. Veja-se, por exemplo, que a mineração no Brasil ainda

ocorre em Unidades de Conservação de Proteção Integral (UC - PI), embora o Parecer N.

525/2010/FM/PROGE/DNPM321 tenha opinado pela inviabilidade de mineração nas UCs de

318 DIAMOND, Jared. Colapso – Como as sociedades escolhem o fracasso ou o sucesso. Tradução por

Alexandre Raposo. 5ª edição. Rio de Janeiro: Editora Record, 2007. 319 DE-PAULA, Victor Gomes; LAMAS-CORRÊA, Ronald; TUTUNJI, Valdi Lopes. Garimpo e Mercúrio:

impactos ambientais e saúde humana. Universitas: Ciências da Saúde, v. 4, n. ½, p. 101-110, 2006. Disponível

em: <https://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/cienciasaude/article/view/25>. Acesso em: 02/08/2017. 320 PEREIRA, Reginaldo; WINCKLER, Silvana. Contribuições da economia e da ecologia ao debate sobre

sustentabilidade. In: LEITE, José Rubens Morato; DINNEBIER, Flávia França (Orgs.). Estado de Direito

Ecológico – Conceito, Conteúdo e Novas Dimensões para a Proteção da Natureza. São Paulo: Inst. O Direito por

um Planeta Verde, 2017, p. 388. 321 BRASIL. Departamento Nacional de Produção Mineral. Mineração em Unidades de Conservação. Parecer N.

525/2010/FM/PROGE/DNPM, de 16 de dezembro de 2010. Relator Procurador Frederico Munia Machado.

Disponível em: <file:///C:/Users/Usu%C3%A1rio/Downloads/PARECER_PROGE_525_2010%20(1).pdf>.

Acesso em: 09/09/2017.

https://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/cienciasaude/article/view/25

98

PI, determinando que os títulos de outorgas deferidos nestas todas regiões sejam declarados

decaídos.

Este mesmo Parecer acima referenciado também opinou pela viabilidade de mineração

nas Unidades de Conservação de Uso Sustentável, com exceção da Reserva Extrativista

(RESEX) e a Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN), bem como nas zonas de

amortecimento, nas áreas circundantes e corredores ecológicos de todas as espécies de UCs,

embora a atividade seja de questionável moralidade, em decorrência da relevante

biodiversidade322, e legalidade323. Sustentou-se, no mencionado Parecer, com base no artigo

2º, XI, da Lei n. 9.985/2000324, que o uso direto dos recursos, ainda que economicamente, é

viável nas Unidades de Conservação de Uso Sustentável (UC de US).

As exceções, nas UCs de US, caberiam à RESEX, por expressa vedação contida no

artigo 18, § 6º, da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza

(SNUC), e à RPPN, a qual tem como uso voltado para pesquisas e visitações turísticas,

recreativas e educacionais, nos termos do artigo 21, § 2º, desta mesma Lei.

De qualquer forma, parece uma contradição: permitir a mineração (que implica a

destruição) em uma unidade de conservação. A mineração, a princípio, não conserva. A

atividade de extremo impacto ambiental em uma área de natureza sensível como as unidades

de conservação não pode correr o risco de uma renovação tácita sem a atualização dos

possíveis danos e condições mitigadoras ou até mesmo o indeferimento da Licença.

Este assunto ganha mais relevo em virtude do Decreto Federal n. 9.147325, de 28 de

agosto de 2017, que regulamenta a exploração de minérios na extinta Reserva Nacional do

Cobre e Associados (RENCA), região que contempla a sobreposição de área com a Reserva

de Desenvolvimento Sustentável do Rio Iratapuru e com a Floresta Estadual do Paru, fora

outras Unidades de Conservação de Proteção Integral.

322 SÁNCHEZ, Luís Enrique. Avaliação de impacto ambiental. Conceitos e métodos. São Paulo: Oficina de

Textos, 2008, p. 436. 323 LEÃO, André Ricardo Rosa. A mineração nas unidades de conservação federais a partir da Lei n. 9.985/2000.

Dissertação apresentada como requisito para a conclusão do Mestrado em Direito. Brasília: Centro Universitário

de Brasília, 2016, p. 120. 324 BRASIL. Lei n. 9.985/2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal,

institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9985.htm>. Acesso em: 10/09/2017. 325 BRASIL. Decreto n. 9.147/2017. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-

2018/2017/decreto/D9147.htm>. Acesso em: 11/09/2017.




99

A mineração em uma região desta próxima a áreas sensíveis ambientalmente, sem a

análise periódica do órgão ambiental, potencializa as chances de graves prejuízos à natureza.

Conforme André Ricardo Rosa Leão, até maio de 2016, haviam sido detectadas 72 Unidades

de Conservação de Uso Sustentável com autorização de pesquisa mineral exaradas, sendo 26

Áreas de Proteção Ambiental (APA), 04 Áreas de Relevante Interesse Ecológico (AIRE), 26

Florestas Nacionais (FLONA), 01 Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) e 15

Reservas Extrativistas (RESEX).326. Da mesma forma, detectou-se a efetiva lavra em 29

Unidades de Conservação de Uso Sustentável, assim detalhado: 19 APAs, 01 AIRE, 07

FLONAs, 02 RESEXs327.

Independentemente do local onde ocorra a mineração, se é um ecossistema sensível ou

não, é importante que haja o acompanhamento do órgão ambiental da lavra para se

dimensionar quais danos estão surgindo ou podem aparecer em decorrência desta atividade.

Só assim as medidas mitigadoras, compensadoras ou até mesmo interruptivas poderão ser

adotadas ou revistas. Pelo princípio da prevenção impõe-se a “observância de resoluções e

normas que indicam o grau de degradação suportável e coerente com a capacidade de

resiliência do ambiente”328.

Para isto, é necessário que o licenciamento ambiental seja revisado de forma periódica,

pois é o instrumento adequado para a avaliação dos danos no local do empreendimento, por

força dos princípios da precaução e prevenção329.

Com a expiração da licença ambiental, surge insegurança e desconhecimento sobre a

atual influência da atividade poluidora no meio ambiente. Manter a mineração em numa

região que teve expirado o prazo de validade da licença ambiental é permitir a operação de

uma atividade sem que haja o EIA/RIMA, violando-se o 10 da Lei 6.938/1981, que exige o

licenciamento ambiental como requisito para o funcionamento do empreendimento. O

326 LEÃO, André Ricardo Rosa. A mineração nas unidades de conservação federais a partir da Lei n. 9.985/2000.


de Brasília, 2016, p. 158 e 159. 327 LEÃO, André Ricardo Rosa. A mineração nas unidades de conservação federais a partir da Lei n. 9.985/2000.


de Brasília, 2016, p. 159 e 160. 328 LEUZINGER, Márcia et al. A efetividade do princípio da precaução em unidades de conservação no Brasil,

p. 06. Disponível em:

<http://www.lawforsustainability.org/sites/default/files/principio_da_precaucao_em_unidades_de_conservacao_

no_brasil.pdf>. Acesso em: 04/08/2017. 329 STEIGLEDER, Annelise Monteiro. A aplicação do princípio da proporcionalidade ecológica para a definição

de medidas protetivas, mitigadoras e compensatórias no licenciamento ambiental. In: LEITE, José Rubens

Morato; DINNEBIER, Flávia França (Orgs.). Estado de Direito Ecológico – Conceito, Conteúdo e Novas

Dimensões para a Proteção da Natureza. São Paulo: Inst. O Direito por um Planeta Verde, 2017, p. 595.

http://www.lawforsustainability.org/sites/default/files/principio_da_precaucao_em_unidades_de_conservacao_no_brasil.pdf


100

princípio da precaução e o dever constitucional para que todos protejam a natureza impõem

uma cautela nas intervenções no meio ambiente330.

Ora, diante da ausência de avaliação dos riscos pelo órgão ambiental sobre a

renovação da licença ambiental, não se pode ter certeza sobre o grau de degradação ambiental

que esteja ocorrendo no meio ambiente. Assim, na incerteza do estado atual da área afetada

pelo empreendimento mineiro e em virtude do desconhecimento dos danos ambientais

ocorridos e possíveis de acontecerem, deve- se prevalecer um dos aspectos do princípio da

precaução: “in dubio pro natura significa que, na dúvida, deve-se agir a favor da proteção

ambiental”331.

Ocorre que não se pode esquecer o peso desta atividade para a economia do país e os

enormes prejuízos que poderiam advir, caso se optasse pela interrupção da lavra em virtude de

uma demora excessiva sobre a análise da renovação da licença ambiental, seja para o

particular seja para a economia do país.

A Constituição Federal, ao estabelecer uma atenção ambiental a este segmento da

economia, pretendeu uma conciliação entre os interesses ambientais e os econômicos. Por esta

razão, a regra básica de renovação tácita de licenças ambientais não se encaixa na perspectiva

constitucional para este segmento da economia, motivo que se reforça a tese da necessidade

de uma boa articulação entre os procedimentos de outorga minerária e de licença ambiental.

Por fim, revela-se as falhas no ordenamento jurídico quanto à etapa de fechamento de

mina que pode ocorrer ou por inviabilidade econômica ou técnica do empreendimento.

Mesmo após o encerramento da extração e beneficiamento do minério os danos ambientais

podem surgir, como se detalhará abaixo. Por isto, é importante que se assegure uma

desativação da mina em consonância com a Constituição Federal, que exige a recuperação das

áreas atingidas pela mineração.

330 LEUZINGER, Márcia et al. A efetividade do princípio da precaução em unidades de conservação no Brasil,



no_brasil.pdf>. Acesso em: 04/08/2017. 331 LEUZINGER, Márcia et al. A efetividade do princípio da precaução em unidades de conservação no Brasil,



no_brasil.pdf>. Acesso em: 04/08/2017.





101

2.3. Falhas na coordenação entre o procedimento de outorga de títulos minerários e o

licenciamento ambiental para a etapa de fechamento de minas.

O Internacional Institute for Environment and Development (IIED) exarou Relatório

em 2002, Mining Minerals and Sustainable Development, e nele consta princípios para o

fechamento de mina com advertências para as esferas econômica, social, ambiental e de

governança332.

O parágrafo 228 da Declaração Final da Conferência do Rio + 20, de junho de 2012,

“reconhece a importância de fortes e eficazes leis, políticas e práticas para o setor da

mineração, que ofereçam benefícios sociais e econômicos e promovam eficazes garantias para

a redução dos impactos sociais e ambientais”333. Este parágrafo 228 destaca a importância em

se proteger a biodiversidade e ecossistemas mesmo depois do encerramento das atividades de

lavra na mina.

2.3.1. A ausência de legislação que permita a coordenação entre os procedimentos de

outorga de títulos minerários e o licenciamento ambiental para a etapa de fechamento

de minas.

O dispositivo acima indicado da ‘Rio + 20’ deixa claro que o cuidado às

externalidades deve ser realizado desde o início da lavra até o período de fechamento. Sendo

assim é importante que se verifique como se dão as fases (ou etapas) da vida de uma mina.

No Brasil, há quem adote as seguintes etapas do ciclo de vida das minas: “estudo de

viabilidade, implantação, operação, desativação e pós-fechamento”334. Por seu turno, o

Conselho Internacional de Mineração e Metais (International Council on Mining and Metals

332 Mining Minerals and Sustainable Development. Final Report. Internacional Institute for Environment and

Development. IIED: 2002, p XVI. Disponível em: <https://www.iied.org/mmsd-final-report>. Acesso em:

28/06/2017. 333 ONU. O futuro que queremos. Declaração Final da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento

Sustentável (RIO + 20). Rio de Janeiro, 2012, p. 46. Disponível em:

<http://www.mma.gov.br/port/conama/processos/61AA3835/O-Futuro-que-queremos1.pdf>. Acesso em:

28/06/2017. 334 SÁNCHEZ, L.E.; SILVA-SÁNCHEZ, S.S.; NERI, A.C. Guia para o Planejamento do Fechamento de Mina.

Brasília: Instituto Brasileiro de Mineração, 201, p. 42.

https://www.iied.org/mmsd-final-report

http://www.mma.gov.br/port/conama/processos/61AA3835/O-Futuro-que-queremos1.pdf

102

– ICMM), fórum com as 22 maiores empresas de mineração do mundo, trata do plano de

fechamento de mina como um “processo que se estende durante todo o ciclo da vida da mina

e que, tipicamente, culmina na transferência de custódia da concessão, incluindo a desativação

e a reabilitação”335 .

Até julho deste ano de 2017, o fechamento de mina só era previsto em norma

infralegal: Portaria DNPM n. 237, de 18 de outubro de 2001336. Com a Medida Provisória n.

790/2017, o artigo 7º do Código de Minas passa a incluir o fechamento de mina como umas

das atividades da mineração e o artigo 47, XVII, deste diploma legal o relaciona como uma

obrigação do titular da concessão de lavra.

Em que pese o item 20.2.1 da Portaria DNPM n. 237, de 18 de outubro de 2001,

considerar o fechamento de mina como mera “cessação definitiva das operações mineira”,

esta etapa corresponde também a medidas que possibilitem outra forma de uso à área

abrangida pelos impactos da lavra. Nesta preocupação, inclui-se o plano de fechamento das

minas para desativação e também das minas abandonadas e órfãs.

As minas podem ser abandonadas por “fatores físicos (teor e quantidade de minério),

econômicos (flutuação do preço do minério no mercado), tecnológicos (modernização de

equipamentos e pesquisa) e ambientais (mineração em área urbana)”337, além dos efeitos da

natureza e acidentes338. Além disso, há os casos de minas sem identificação do responsável

pela lavra (órfãs)339.

No Brasil, tanto no sítio eletrônico do Ministério das Minas e Energia (MME), bem

como do extinto Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), não possuem

informações sobre o número de minas abandonadas no país. Em resposta ao questionário

335 ICMM. Planejamento para o Fechamento Integrado de Mina: Kit de Ferramentas, p. 13. Disponível em:

<http://www.ibram.org.br/sites/1300/1382/00000395.pdf>. Acesso em: 28/08/2017. 336 DNPM. Portaria DNPM n. 237/2001. Aprova as Normas Reguladoras de Mineração de que trata o artigo 97

do Decreto-lei n. 227/1967: Item 20.2.1: “Para efeito desta Norma o termo fechamento de mina designa a

cessação definitiva das operações mineiras”. Disponível em:

<file:///C:/Users/Usu%C3%A1rio/Downloads/PORTARIA_DIR_GERAL_DNPM_20011018_237%20(4).pdf>.

Acesso em: 28/06/2017. 337 OLIVEIRA JÚNIOR, José Baptista de. Desativação de empreendimentos mineiros: estratégias para diminuir

o passivo ambiental. São Paulo: USP, 2001. Tese de Doutorado em Engenharia de Minas. Estola Politécnica,

Universidade de São Paulo, São Paulo, 2001, p. 33. 338 LAWRENCE, D. C. Mine clousure and community. Mining Environmental Management, London, v; 9, n. 4,

p. 10-13, junho/2001 apud JÚNIOR, José Baptista de. Desativação de empreendimentos mineiros: estratégias

para diminuir o passivo ambiental. São Paulo: USP, 2001. Tese de Doutorado em Engenharia de Minas. Estola

Polítécnica, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2001, p. 37. 339 DOS REIS, Nelson Lara; BARRETO, Maria Laura. Desativação de Empreendimento Mineiro no Brasil. São

Paulo: Signus Editora, 2001, p. 23.


103

encaminhado ao então DNPM por meio do Sistema de Acesso à Informação da Controladoria-

Geral da União, esta Autarquia informou que não possui levantamento de quantas são as

minas abandonadas ou órfãs no Brasil e que não possui um procedimento específico para este

tipo de caso quando se descobre alguma mina nesta situação340.

Em trabalho pioneiro no Brasil, o Estado de Minas Gerais vem catalogando todas as

minas paralisadas e abandonadas em seu território. O Relatório lançado no ano de 2016 e

atinente ao período 2014/2015 registrou o número parcial de 400 minas, sendo 169

abandonadas e 231 paralisadas, destas ultimas 134 sem qualquer controle ambiental341.

Este número de minas abandonadas em Minas Geras é inferior ao registrado pelo

Serviço Nacional de Geologia e Mineração do Chile (Servicio Nacional de Geología y

Minería – SERNAGEOMIN) que, de 2008 até dezembro de 2014 localizou 492

empreendimentos minerários abandonados, conforme informação contida no sítio eletrônico

do Órgão chileno342. Atualmente, a pesquisa deste Órgão Técnico é detalhar os riscos

ambientais e para a saúde e segurança das pessoas.

A necessidade de um Plano de Fechamento realizado com antecedência, já no período

da concepção do empreendimento, tem como objetivo, além de possibilitar a reabilitação da

área de lavra, tornar o fechamento financeiramente viável343, pois ao final da vida útil da mina

há possibilidades de não haver recursos para a conclusão desta etapa, tornando possível o

abandono do empreendimento. Em 1994, no Canadá, por exemplo, calculava-se o custo de até

05 bilhões de dólares canadenses para estabilizar os solos com resíduos provocadores de

drenagem ácida344.

Atualmente, a Portaria DNPM n. 237/2001, item 1.5.7, exige que o Plano de

Fechamento de Mina faça parte obrigatória do Plano de Aproveitamento Econômico da

jazida. Entretanto, o item 20.4.2, em redação dúbia, diz que “para toda mina que não tenha


48700002320201790. 341 FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Cadastro de minas

paralisadas e abandonadas no Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte: Feam, 2016, p. 18. 342 CHILE. Servicio Nacional de Geología y Minería do Chile (SERNAGEOMIN). Disponível em:

<http://www.sernageomin.cl/ambiental-investigacion.php>. Acesso em 09/07/2017. 343 ROBERTS, Steve; VEIGA, Marcelo; PEITER, Carlos. Panorama do fechamento de minas e da reabilitação

nas Américas. Sumário Executivo. CETEM/CNPq, Vancouver, out. 2000, p. 10 e11. Disponível em: <

https://idl-bnc-idrc.dspacedirect.org/bitstream/handle/10625/30092/117614.pdf?sequence=1&isAllowed=y>.

Acesso em: 01/07/2017. 344 SÁNCHEZ, Luís Enrique. Desengenharia: o passivo ambiental na desativação de empreendimentos

industriais. São Paulo: Edusp, 2001, p. 110.

http://www.sernageomin.cl/ambiental-investigacion.php%3e.%20Acesso

https://idl-bnc-idrc.dspacedirect.org/bitstream/handle/10625/30092/117614.pdf?sequence=1&isAllowed=y

104

plano de fechamento contemplado em seu PAE, a critério do DNPM, fica o seu empreendedor

obrigado a apresentar o referido plano conforme o item 20.4.1”345.

O que se deve buscar com o fechamento de mina é uma proteção ao meio ambiente em

conformidade com o Direito Constitucional Ambiental, conforme o artigo 225, § 2ª, da

CF/88, que exige a recuperação da área degradada pela lavra. A ausência do fechamento de

mina e, por consequência, a possibilidade de surgimento de uma mina abandonada ou órfã

pode ocasionar os seguintes impactos:

“instabilidade física e química do ambiente, provocada pela propagação dos

impactos, uma vez que não há ações corretivas; propagação dos impactos, uma vez

que não há ações corretivas; desemprego, com o aumento nos índices de violência

em função do surgimento de bolsões de pobreza; abandono das infraestruturas

trazidas pela mineração, podendo gerar impactos ambientais localizados (como, por

exemplo, em rodovias, ferrovias, etc.), bem como a queda na qualidade dos serviços

prestados ou a exclusão dos mesmos; diminuição na arrecadação de impostos;

emigração; queda nos índices de qualidade de vida local e regional; efeitos negativos

sobre a família do trabalhador demitido; geração de externalidades a serem arcadas

pela sociedade e pelo governo”346.

Ocorre que a legislação do Brasil atualmente é deficiente para garantir um fechamento

de mina adequado, não havendo a devida articulação entre o procedimento de outorga

minerária e o licenciamento ambiental para o cumprimento desta etapa da mina, aproveitando-

se os conhecimentos inerentes a cada um destes ritos347.

Há, no âmbito do direito minerário, normas que tratam no aspecto formal do

fechamento de mina. O Código de Mineração estabelece como obrigação do concessionário

“executar adequadamente, antes da extinção do título, o plano de fechamento”348, conforme o

artigo 47, XVII. As Normas Reguladoras de Mineração, Portaria DNPM n. 237/2001349, item

20.4.2, exigem o plano de fechamento de mina na apresentação do plano de aproveitamento

econômico.

345 DNPM. Portaria DNPM n. 237/2001. 346 TAVEIRA, Ana Lúcia Silva. Provisão de Recursos Financeiros para o Fechamento de Empreendimentos

Mineiros. Tese apresentada à Escola Politécnica da Universidade de São Paulo para a obtenção do Título de

Doutor em Engenharia. São Paulo: Dezembro de 2003, p. 16. 347 DOS REIS, Nelson Lara; BARRETO, Maria Laura. Desativação de Empreendimento Mineiro no Brasil. São

Paulo: Signus Editora, 2001, p. 35. 348 BRASIL. Decreto-Lei n. 227/1967. Artigo 47, XVII. 349 DNPM. Portaria DNPM n. 237/2001. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias-do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-no-237-em-18-10-2001-do-diretor-geral-do-dnpm/view>. Acesso em: 28/09/2017.




105

Na legislação ambiental, há o Decreto n. 97.632350, de 10 de abril de 1989, que

regulamenta o artigo 2º, inciso VIII351, da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, e requer a

aprovação do Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD) para as atividades de

exploração mineral. Neste decreto, no artigo 2º, conceitua-se degradação como “os processos

resultantes dos danos ao meio ambiente, pelos quais ser perdem ou se reduzem algumas de

suas propriedades, tais como, a qualidade ou capacidade produtiva dos recursos

ambientais”352. O decreto trata ainda, em seu artigo 3º, que a recuperação terá como “objetivo

o retorno do sítio degradado a uma forma preestabelecida de uso, visando a obtenção de uma

estabilidade do meio ambiente”353.

Não só quanto aos aspectos sociais e econômicos que o plano de fechamento apresenta

diferenças com o PRAD, mas também em relação ao aspecto ambiental há diferenças com o

PRAD354. O plano de fechamento é mais abrangente do que o PRAD355.

A Lei n. 6.938/1981, em seu artigo 3º356, inciso I, prevê “o meio ambiente como o

conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que

permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”, sendo que estes aspectos devem

constar no Plano de Fechamento357.

Além do uso posterior da área lavrada, do controle e provisão de custos do fechamento

de mina, as grandes distinções entre o plano de fechamento e o PRAD são:

350 BRASIL. Decreto n. 97.632/1989. Dispõe sobre a regulamentação do Artigo 2°, inciso VIII, da Lei n° 6.938,

de 31 de agosto de 1981. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1980-

1989/D97632.htm>. Acesso em: 30/06/2017. 351 BRASIL Lei n. 6.938/1981. “Art. 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação,

melhoria recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao

desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida

humana, atendidos os seguintes princípios: (...) VIII - recuperação de áreas degradadas”. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em: 30/06/2017. 352 BRASIL. Decreto n. 97.632/1989. Dispõe sobre a regulamentação do Artigo 2°, inciso VIII, da Lei n° 6.938,

de 31 de agosto de 1981. 353 BRASIL. Decreto n. 97.632/1989. Dispõe sobre a regulamentação do Artigo 2°, inciso VIII, da Lei n° 6.938,

de 31 de agosto de 1981. 354 MINISTÉRIO DAS MINAS E ENERGIA. Plano Nacional de Mineração 2030 – Geologia, Mineração e

Transformação Mineral. Brasília: MME, 2010, p. 62. 355 DE LIMA, Hernani Mota; FLORES, José Cruz do Carmo; COSTA, Flávio Luiz. Plano de recuperação de

áreas degradadas versus plano de fechamento de mina: um estado comparativo. Rev. Esc.

Minas vol.59, n..04, Ouro Preto Oct./Dec. 2006.

356 BRASIL. Lei n. 6.938/1981. Artigo 3º, I. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em: 12/07/2017. 357 ARAÚJO, Eliane Rocha. Fechamento de minas no Brasil não tem legislação federal específica e coloca em

risco o ambiente e populações locais. Rio de Janeiro: CETEM/MCTI, janeiro de 2015, p. 14-15. Disponível em:

<http://verbetes.cetem.gov.br/verbetes/Texto.aspx?p=6&s=0>. Acesso em: 01/07/2017.





http://verbetes.cetem.gov.br/verbetes/Texto.aspx?p=6&s=0

106

“Firmar na comunidade o sincero envolvimento da empresa com as questões que lhe

afetam e com a proteção ambiental, assim como para demonstrar sua habilidade para

conduzir seus negócios de maneira ambientalmente responsável; A abordagem dos

riscos potenciais no fechamento e pós-fechamento da mina, através de um processo

de identificação das fontes potenciais, avaliação dos riscos e planejamento das ações

mitigadoras adequadas, pode reduzir os custos e as incertezas desses processos; A

maioria dos PRADs analisados concebe a reabilitação da mina apenas como um

processo de revegetação. Em poucos, entretanto, estão incluídos tópicos

como responsabilidades sociais, reabilitação progressiva, descomissionamento,

avaliação geotécnica e reconstituição da superfície topográfica, nos seus planos de

ações. Em adição, a maioria dos PRADs não apresenta um plano de monitoramento

e manutenção das áreas recuperadas, após o fechamento da mina”358.

Em relatório de 2014-2015, a Ernest & Young classificou a água como um dos dez

maiores riscos da atividade minerária359. Isto pode ocorrer seja por questões de abandono360

ou em decorrência da própria atividade em desenvolvimento. Este ano, por exemplo, El

Salvador proibiu a mineração em seu território361, em virtude da contaminação dos seus

mananciais de água.

Outra grande diferença entre o PRAD e o Plano de Fechamento de Mina é que aquele

é realizado em até 03 anos após seu início, com uma renovação por igual período362. Enquanto

isto, o monitoramento contemplado pelo Plano de Fechamento pode durar até 100 anos363,

mesmo porque não se busca apenas a recuperação da área degradada, mas tornar o local apto

para algum outro uso futuro.

Tendo em vista estas diferenças entre os dois planos, faz-se necessário que o Plano de

Fechamento não seja apenas exigido pela autoridade minerária, mas que se faça parte dos

estudos e relatórios de impactos ambientais apresentados aos órgãos ambientais e que haja o

358 DE LIMA, Hernani Mota; FLORES, José Cruz do Carmo; COSTA, Flávio Luiz. Plano de recuperação de

áreas degradadas versus plano de fechamento de mina: um estado comparativo. Rev. Esc. Minas vol.59, n..04,

Ouro Preto Oct./Dec. 2006.Ibidem. 359 ERNEST & YOUNG. Business risks facing mining and metals 2014-2015, 2014. Disponível em:

<http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/EY-Business-risks-facing-mining-and-metals-

2014%E2%80%932015/$FILE/EY-Business-risks-facing-mining-and-metals-2014%E2%80%932015.pdf>.

Acesso em: 01/07/2017. 360 ARAÚJO, Eliane Rocha. Fechamento de minas no Brasil não tem legislação federal específica e coloca em

risco o ambiente e populações locais. Rio de Janeiro: CETEM/MCTI, janeiro de 2015, p. 9. Disponível em:

<http://verbetes.cetem.gov.br/verbetes/Texto.aspx?p=6&s=0>. Acesso em: 01/07/2017. 361 EL SALVADOR. Decreto n. 639, de 29 de março de 2017, Assembleia Legislativa da República de El

Salvador: Disponível em: <http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-

documentos-legislativos/ley-de-prohibicion-de-la-mineria-metalica> acesso em 03/05/2017. 362 IBAMA. Instrução Normativa IBAMA n. 04/2011. Estabelece procedimentos para elaboração de Projeto de

Recuperação de Área Degradada. Art. 13. Disponível em:

<http://www.ibama.gov.br/sophia/cnia/legislacao/IBAMA/IN0004-130411.PDF>. Acesso em: 02/07/2017. 363 CANADÁ. Canary Institute. Ontario Mining Act Fact Sheet the Canary Research Institute for Mining,

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http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/EY-Business-risks-facing-mining-and-metals-2014%E2%80%932015/$FILE/EY-Business-risks-facing-mining-and-metals-2014%E2%80%932015.pdf





http://www.ibama.gov.br/sophia/cnia/legislacao/IBAMA/IN0004-130411.PDF

http://www.canaryinstitute.ca/publications/Ontario_Closure_Brochure.pdf

107

devido acompanhamento inclusive no pós-fechamento, o que não ocorre atualmente, como se

observa nas Resoluções CONAMA n. 09 e 10, as duas de 1990.

A apresentação de um Plano de Fechamento apenas ao órgão licenciador minerário

não torna o projeto ambientalmente eficaz, porque o DNPM não é um órgão de fiscalização

ambiental. É necessária uma articulação entre procedimento de outorga minerária e de

licenciamento ambiental para que o plano de fechamento seja também apreciado pelo órgão

ambiental e que este contribua ativamente para o cumprimento do plano de fechamento, em

que pese a Portaria DNPM 237/2002, em seu item 20.4.1, traga inúmeros requisitos de ordem

ambiental na sua composição.

Ocorre que a existência de uma legislação que permita a atuação coordenada entre os

procedimentos conduzidos pela entidade de outorga de títulos minerários e pelos órgãos

ambientais não é suficiente para garantir o fechamento da mina e a recuperação do meio

ambiente atingido pelos efeitos negativos da mineração. Faz-se necessário a adoção de

instrumentos que permitam a garantia de recursos para o cumprimento desta etapa da vida da

mina.

2.3.2. A ausência de instrumentos para a garantia da etapa de fechamento de mina.

O artigo 225, parágrafo 2º, da Constituição Federal estabelece que “aquele que

explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo

com a solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei”. Além da

Constituição Federal, cite-se o artigo 4º, VII, e artigo 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, com

inspirações no princípio do Poluidor-Pagador, responsabilizando o agente poluidor pelo custo

do dano ambiental.

Além da legislação ambiental, o atual Código de Minas, Decreto-lei n. 227, de 28 de

fevereiro de 1967, em seu artigo Art. 47, prevê que o titular da concessão deve ser

responsável pelos danos e prejuízos que resultarem, direta ou indiretamente, da lavra. Por sua

vez, a Lei n. 7.805, de 18 de julho de 1989, que alterou dispositivos do Código de Minas,

igualmente contém uma norma para a responsabilização daquele que der causa a um dano

ambiental, nos termos do seu artigo 19.

108

Após o abandono, a única forma para se tentar minorar os impactos negativos é a

responsabilização judicial das sociedades empresárias e/ou do Estado, como no caso da Bacia

Carbonífera de Santa Catarina, conforme a Ação Civil Pública n. 93. 800533-4364, ajuizada

pelo Ministério Público na Subseção Judiciária de Criciúma do Tribunal Regional Federal da

4ª Região.

Neste caso, inúmeras minas de carvão, inclusive abandonadas, foram localizadas sem

o devido fechamento, produzindo danos ao meio ambiente. Em decorrência, foram

responsabilizados os empreendedores e União para promover a recuperação da área atingida

pela mineração365. Ocorre que muitas vezes as minas têm suas atividades encerradas por

questão de “desinteresse na continuação da lavra, pela qualidade do minério, por falta de

técnica viável para o beneficiamento, por falta de recursos financeiros da sociedade

empresária, pelo desinteresse do mercado ou mesmo pelo custo da atividade”366. Quanto às

minas órfãs, o ônus deste passivo ambiental deve ser suportado pelo Estado, pois é inviável a

responsabilização de terceiros367.

Já nos acidentes, as mineradoras nem sempre têm dinheiro para arcar com os

ressarcimentos devidos. Somente em Mariana, o Prefeito Municipal estimou que seriam

necessários cerca de R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais) apenas para recuperar a

infraestrutura local, sendo que os royalties destinados à cidade e pagos pela Samarco de

janeiro a outubro não corresponderam a 25% deste prejuízo368. Percebe-se, pelo valor, que,

uma eventual condenação judicial seria difícil de ser executada, passando aos Entes Públicos

o compromisso e a despesa financeira pela recuperação da área, necessitando-se de outros

meios para uma responsabilização369.

364 Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Seção Judiciária de Santa Catarina. Subseção Judiciária de Criciúma.

Ação Civil Pública n. 93.8000533-4, Juiz Paulo Afonso Brum Vaz, Sentença registrada em 05/01/2000, páginas

37-43. Disponível em: <https://www.jfsc.jus.br/acpdocarvao/portal/conteudo_portal/conteudo.php?cat=121>.

Acesso em: 12/08/2017. 365 JUSTIÇA FEDERAL. Portal da Ação Civil Pública do Carvão. Processo n. 93. 800533-4. Seção Judiciária de

Santa Catarina do Tribunal Regional Federal da 4ª Região Disponível em:

<https://www.jfsc.jus.br/acpdocarvao/index.php>. Acesso em: 30/06/2017. 366 FLORES, José Cruz do Carmo; LIMA, Hernani Mota de. Fechamento de Mina: Aspectos Técnicos, Jurídicos

e Socioambientais. Ouro Preto: UFOP, 2012, p. 51 a 56. 367 DOS REIS, Nelson Lara; BARRETO, Maria Laura. Desativação de Empreendimento Mineiro no Brasil. São

Paulo: Signus Editora, 2001, p. 23. 368 RAMALHOSO, Wellington. Prejuízo em Mariana é quatro vezes a soma dos royalties pagos pela Samarco.

Universo Online, São Paulo, 15/11/2015. Disponível em <http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-

noticias/2015/11/15/prejuizo-com-desastre-e-o-quadruplo-do-que-mariana-mg-recebe-por-minerio.htm>. Acesso

em 30/04/2017. 369 LIMA, Gabriela Garcia Batista. Uma avaliação da eficácia do direito privado e da responsabilidade civil na

proteção dos direitos difusos: o caso de Fukushima. In: OLIVEIRA, Carina Costa de. (Coord.). Meio Ambiente


https://www.jfsc.jus.br/acpdocarvao/index.php

http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2015/11/15/prejuizo-com-desastre-e-o-quadruplo-do-que-mariana-mg-recebe-por-minerio.htm


109

Os casos de minas órfãs, de abandono de minas e os acidentes, como o ocorrido em

Mariana em 2015, são exemplos que revelam o quanto a aplicação do princípio do poluidor-

pagador não se mostra suficiente para assegurar um processo de fechamento de mina. Nos

casos de responsabilização pelos danos causados pelo inadequado fechamento da mina, os

Entes Públicos também podem figurar como réus, como no caso da Bacia Carbonífera de

Santa Catarina. Por isso, é necessário que estimule a criação no Brasil de alternativas para se

garantir o fechamento de uma mina.

Além da articulação entre o órgão ambiental e a entidade de outorga minerária para a

elaboração do Plano de Fechamento, é importante que se estabeleçam garantias financeiras

para a realização deste Plano.

Embora a Portaria DNPM n. 237/2001, item 20.4.1, letra “o”, exija o cronograma

financeiro no Plano de Fechamento, estes valores deveriam ser chancelados pelos órgãos de

tutela ambiental, pois são eles que detêm o conhecimento sobre gestão ambiental, na busca

pela efetivação do comando constitucional de recuperação do meio ambiente. Porém, é

importante a articulação com a Entidade de regulamentação minerária, pois é quem tem

condições de projetar o potencial minerário da jazida, a vida útil da mina e informações

importantes para o cálculo da garantia.

O Plano de Fechamento de Mina é um processo que tem o objetivo de manter ou

tornar a área lavrada hígida ambientalmente, desde o início da lavra até o seu encerramento.

Entretanto, a ausência de mecanismos para assegurar este fechamento tem permitido que os

impactos negativos ambientais da extração da mina sejam perpetuados.

A responsabilização na perspectiva indenizatória muitas vezes não se revela efetiva370.

Após um acidente ou mesmo depois de uma mina ser abandonada, esta reparação pode não se

mostrar viável, porque a indenização pode ser maior do que as condições financeiras do

responsável. É importante o envolvimento de todos os beneficiados pela atividade (sociedades

empresárias, Estado e sociedade), para a adoção de maneira coletiva de medidas prévias para

se garantir a reabilitação das áreas atingidas pela mineração. Faz-se necessária uma interação

Marinho e Direito: exploração e investigação na Zona Costeira, na Plataforma Continental e nos Fundos

Marinhos. Curitiba: Juruá, 2015, p. 326. 370 DA SILVA, Danny Monteiro. Seguro para riscos ambientais: instrumento jurídico auxiliar na gestão dos

riscos e na reparação dos danos ambientais. In: BENJAMIM, Antonio Herman (org.). Paisagem, Natureza e

Direito. Volume 1. São Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2005, p. 676.

110

maior entre a iniciativa privada e o Estado, “até porque a responsabilidade de atuar no legado

negativo das minas recai, normalmente, sobre os governos”371372.

Como já alertado acima, a iniciativa privada também tem se preocupado com as

questões ambientais no setor minerário. O Conselho Internacional de Mineração e Metais373

estabeleceu, além da ferramenta sobre fechamento de mina, dez princípios para o

desenvolvimento sustentável que servem como orientação e apoio aos seus parceiros e

colaboradores, demonstrando que as sociedades empresárias mineradoras estão preocupadas

com a visão que a sociedade tem de suas atividades.

O Banco Mundial já produziu um guia sobre garantias financeiras ao projeto de

mineração, entendendo que os custos para o encerramento da mina devem ser considerados na

viabilidade do negócio374. Por isto, há uma necessidade de articulação entre o órgão ambiental

e a Entidade de Outorga Minerária, que analisará a viabilidade econômica da jazida.

A ausência de garantias para o fechamento de minas também foi observada em um

estudo realizado pela Universidade Federal de Juiz de Fora sobre o projeto do novo Código de

Minas, Relatório Preliminar de Julho de 2015375. O trabalho foi elaborado a partir do envio de

um questionário on-line para mais de 400 pessoas/entidades (empresas, agências federais e

estaduais, acadêmicos, sindicatos, organizações não-governamentais e movimentos sociais,

entre outros) que, em algum momento, estiveram envolvidas em discussões relativas ao novo

Marco Legal. Foram afirmativas 95% das respostas para a seguinte pergunta:

“Desde o momento da abertura da mina, recursos devem ser contingenciados para

garantir a correta execução de seu plano de fechamento? [...] Essa afirmativa foi a

que obteve maior taxa de concordância em toda a pesquisa. Entretanto, tanto o poder

executivo, quanto o legislativo, optaram por ignorar esse sistema de garantia

371 EMPRESA DE DESENVOLVIMENTO MINEIRO DE PORTUGAL. A Herança das Minas Abandonadas –

O Enquadramento e a Actuação em Portugal. Portugal: Direcção Geral de Energia e Geologia, setembro de 2011,

p. 34. Disponível em <http://ec.europa.eu/environment/waste/mining/pdf/Appendix_III_to_Annex3.pdf>.

Acesso em: 27/04/2017. 372 ANTUNES, Paulo de Bessa. Dano ambiental: uma abordagem conceitual. 1ª ed. 2ª Tiragem. Rio de Janeiro:

Lumen Juris, 2002, p. 271-272. 373 ICMM. 10 Principles. Disponível em: <https://www.icmm.com/en-gb/about-us/member-commitments/icmm-

10-principles#>. Acesso em 27/04/2017. 374THE WORLD BANK. Guidelines for the implementation of Financial Surety of Mine Clousure. The World

Bank, 2009, p. 1. Disponível em: <http://documents.worldbank.org/curated/en/2009/06/10956651/financial-

surety-guidelines-implementation-financial-surety-mine-closure>. Acesso em: 04/07/2017. 375 CASTRO, S. O. MILANEZ, B. O Novo Código da Mineração: convergências e divergências. Relatório

Preliminar. Juiz de Fora: Grupo Política, Economia, Mineração, Ambiente e Sociedade, 2015. Disponível em:

<http://www.ufjf.br/poemas/files/2014/07/O-Novo-C%C3%B3digo-da-Minera%C3%A7%C3%A3o-

Relat%C3%B3rio-Preliminar.pdf> Acesso em 30/04/2017.

http://ec.europa.eu/environment/waste/mining/pdf/Appendix_III_to_Annex3.pdf

https://www.icmm.com/en-gb/about-us/member-commitments/icmm-10-principles


http://documents.worldbank.org/curated/en/2009/06/10956651/financial-surety-guidelines-implementation-financial-surety-mine-closure

http://documents.worldbank.org/curated/en/2009/06/10956651/financial-surety-guidelines-implementation-financial-surety-mine-closure

http://www.ufjf.br/poemas/files/2014/07/O-Novo-C%C3%B3digo-da-Minera%C3%A7%C3%A3o-Relat%C3%B3rio-Preliminar.pdf


111

socioambiental, aceito inclusive por organizações internacionais relacionadas às

empresas mineradoras como o International Council on Mining and Metals )”376.

O Projeto de Lei n. 5.807/2013377, proposta do novo marco legal da mineração, traz a

necessidade de a concessionária apresentar uma garantia, sem especificar, contudo, de qual

natureza seria e como se daria essa obrigatoriedade, bem como o montante a ser previsto,

considerando que a estimativa do fechamento de mina deve ser periodicamente atualizada.

Além da ausência destas informações indicadas no parágrafo anterior, o Projeto de Lei n.

5.807/2013 não traz qualquer menção sobre a articulação com o órgão ambiental.

Ao lado do princípio do poluidor-pagador, deve-se inserir o princípio do beneficiário-

pagador, na tentativa de assegurar tanto o Estado quanto a mineradora como responsáveis em

conjunto pelo processo de fechamento de mina, porquanto ambos arrecadam benefícios

financeiros com a atividade. Esta questão foi abordada no Livro “A Herança das Minas

Abandonadas – O Enquadramento e a Actuação em Portugal”, o qual alerta sobre a

possibilidade das empresas mineradoras responsáveis pelos danos ambientais não mais

existirem ou não conseguirem sanar os problemas ambientais decorrentes da atividade por

questões financeiras. Assim, apresenta-se como opção para o fechamento de mina um modelo

de responsabilidade partilhada entre todos os beneficiários, nestes termos:

Uma abordagem possível seria a de reconhecer um tipo de responsabilidade

partilhada que incluiria, não só as empresas mineiras, como também os governos dos

países onde a atividade tem lugar e com responsabilidades de regulamentar a

indústria mineira e, ainda, os países que beneficiam da subvalorização das matérias-

primas (uma vez que os custos ambientais e sociais foram externalizados) e as

sociedades que beneficiam de crescimento econômico com base nessas matérias-

primas subavaliadas. Neste modelo de responsabilidade partilhada, todos os

beneficiários deviam contribuir para a resolução dos problemas causados pelo

legado negativo das minas. O receio de uma responsabilidade ilimitada e um enorme

obstáculo para que as empresas mineiras actuais ou terceiros disponibilizem

capacidade técnica e conhecimento para evitar ou corrigir os problemas dos legados

ambientais e sociais negativos.”378

376 CASTRO, S. O. MILANEZ, B. O Novo Código da Mineração: convergências e divergências. Relatório

Preliminar. Juiz de Fora: Grupo Política, Economia, Mineração, Ambiente e Sociedade, 2015. Disponível em:

<http://www.ufjf.br/poemas/files/2014/07/O-Novo-C%C3%B3digo-da-Minera%C3%A7%C3%A3o-

Relat%C3%B3rio-Preliminar.pdf>. Acesso em 30/04/2017. 377 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 5.807/2013. Art. 14. “O contrato de concessão disporá

sobre as fases de pesquisa e da lavra e conterá, no mínimo, as seguintes cláusulas: (...) a indicação das garantias a

serem prestadas pelo concessionário quanto ao cumprimento do contrato inclusive quanto à recuperação

ambiental e à realização dos investimentos ajustados para cada fase. ” Disponível em: 378 EMPRESA DE DESENVOLVIMENTO MINEIRO DE PORTUGAL. A Herança das Minas Abandonadas –

O Enquadramento e a Actuação em Portugal. Portugal: Direcção Geral de Energia e Geologia, setembro de 2011.

Disponível em <http://ec.europa.eu/environment/waste/mining/pdf/Appendix_III_to_Annex3.pdf>. Acesso em:

27/04/2017.




112

É importante considerar que a participação dos Estados se torna uma forma a mais de

assegurar o fechamento de mina, até porque as garantias exigidas às mineradoras possuem

desvantagens, como, por exemplo, a relutância em seguradores se responsabilizarem por

danos ambientais, as letras de crédito podem reduzir a capacidade de empréstimo de uma

sociedade empresária, o dinheiro é suscetível de fraudes, a má gestão do fundo fundiário e/ou

o acúmulo insuficiente do fundo de gestão379.

Diante da necessidade de se incorporar também os Estados no processo de garantia e

responsabilização no processo de fechamento de mina, é importante que se discuta e inclua no

projeto de lei do novo Código e nos projetos de conversão das Medidas Provisórias n.

790/2017 e 791/2017, que versam sobre modificações no Código Minerário e na criação da

Agência Nacional da Mineração, a participação financeira dos entes públicos, uma vez que

também são beneficiários do extrativismo mineral, com o recebimento da Compensação

Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), estabelecida pela Constituição

Federal em seu artigo 20, § 1º380.

A Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), alcançou

no primeiro semestre de 2016 a expressiva arrecadação de mais de 1 bilhão de reais, de

acordo com o Informe Mineral elaborado pelo DNPM381.

Deste montante, há o rateio do valor arrecadado entre os entes da federação, conforme

o artigo 2º382 da Lei n. 8.001, de 13 de março de 1990, nestes termos, respectivamente: “65%

para o Município; 23% para o Estado e o Distrito Federal; 2% para o Fundo Nacional do

Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT); 10% (dez por cento) para o Ministério

de Minas e Energia”. Destes 10%, 2% são destinados ao IBAMA.

Quando de sua criação na Assembleia Constituinte, nos debates, a Compensação

Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais chegou a ser formulada com a finalidade

exclusiva de compensação, para repor o custo de oportunidade e os impactos causados pela

atividade no âmbito da região produtora, o que inclui a questão ambiental. É o que se observa

do pronunciamento do então Deputado Pimenta da Veiga, quando explicou a finalidade destes

379 THE WORLD BANK. Guidelines for the Implemetation of Financial Surety for Mine Clousure. Extractive

Industries for Development Series #7, junho/2009. 380 BRASIL. Constituição Federal. Art. 20, IX, e § 1. 381 DNPM. Informe Mineral - 1º/2016. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/dnpm/publicacoes/serie-

estatisticas-e-economia-mineral/informe-mineral/publicacoes-nacionais/informe-mineral-2016-1o-semestre>.

Acesso em: 06/07/2017. 382 BRASIL. Lei n. 8001/1990. Artigo 2º. Disponível em:


http://www.dnpm.gov.br/dnpm/publicacoes/serie-estatisticas-e-economia-mineral/informe-mineral/publicacoes-nacionais/informe-mineral-2016-1o-semestre



113

royalties, em debate sobre a supressão do texto que previa a CFEM na Constituição Federal,

durante a Assembleia Nacional Constituinte, nestes termos:

“Apesar de ter ouvido o Constituinte José Lins com toda a atenção, não pude

compreender a defesa que fez de sua emenda, pois diz S. Exª. que este dispositivo

seria inibidor da atividade privada. Não socorre razão ao Constituinte José Lins. O

que se pretende apenas é proteger o interesse do município e do Estado contra uma

injusta espoliação que ocorre hoje, quando suas riquezas são retiradas, não ficando

ao Estado e ao Município pouco mais do que nada. Na verdade, o que acontece em

muitos Estados brasileiros, e no meu Estado, Minas Gerais, é uma situação de

absoluta injustiça; as riquezas do Estado são há muito tempo espoliadas e o que fica

não cobre sequer os estragos que são produzidos pela atividade extrativa.”383

Contudo, o legislador ordinário optou por considerar a CFEM como uma participação

no resultado da exploração do recurso mineral. É o que se decidiu no Recurso Extraordinário

n. 228.800384. Na ocasião, o Supremo Tribunal Federal (STF) asseverou que a CFEM não

poderia ser uma compensação, pois os danos socioambientais não podem ser medidos pelo

faturamento.

Em que pese o STF ter decidido que a CFEM não tem natureza jurídica de

compensação, o Estado do Rio de janeiro criou um fundo constitucional: Fundo de

Conservação do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano385 (FECAM), que, dentre outros

recursos, tem garantido percentual da compensação financeira recebida pela transferência da

União, consoante o artigo 263 da Constituição Estadual do Estado do Rio de Janeiro.

A medida adotada pelo Estado do Rio de Janeiro é uma ideia que poderia ser agregada

ao processo de fechamento de mina, sobretudo para os casos de minas órfãs, abandonadas e

acidentes. O Estado e Município, por estarem na partilha do resultado financeiro da lavra,

acabam se enquadrando no princípio do beneficiário-poluidor e, portanto, devem ter uma

participação pecuniária, como instrumento de garantia para o fechamento de mina. No Brasil,

a aplicação do Princípio do Poluidor-Pagador já não é suficiente para que as áreas de

mineiração sejam devolvidas à coletividade com a mitigação do passivo ambiental.

383 BRASIL. Diário da Assembleia Nacional Constituinte (Suplemento “C”), publicado em 27 de janeiro de

1988, quarta-feira, página 1485. 384 Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 228800. Primeira turma. Relator Ministro Sepúlveda

Pertence. Julgado em 25/09/2001. DJ de 16/11/2001. Disponível em:

<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=252741>. Acesso em: 06/07/2017. 385 ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Lei n. 1060/1986. Institui o Fundo Especial de Controle Ambiental.

Disponível em:

<http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/contlei.nsf/c8aa0900025feef6032564ec0060dfff/10190914b8d64c0b0325654b008

01bd0?OpenDocument&Highlight=0,1060>. Acesso em: 06/07/2017.


http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/contlei.nsf/c8aa0900025feef6032564ec0060dfff/10190914b8d64c0b0325654b00801bd0?OpenDocument&Highlight=0,1060


114

Infelizmente, até o momento não há ações efetivas dos governos, sobretudo o federal,

cuja atuação poderia ser marcada com o detalhamento no projeto de lei para a elaboração do

novo Código de Minas com regras sobre o plano de fechamento de mina e seus instrumentos

financeiros de garantia, ou mesmo pela criação de um fundo com parcela da CFEM. Além

disso, carece também de normas no procedimento de licenciamento ambiental para se atuar

em um plano de fechamento de mina. Registre-se que o Plano Nacional de Mineração386,

estudo elaborado como ferramenta estratégica para nortear a atividade minerária nos próximos

20 anos, não contém detalhamentos sobre o fechamento de mina.

Assim, com a adoção do Princípio do Beneficiário-Pagador, a responsabilidade sobre

os custos para o fechamento de mina deve ser partilhada por todos os beneficiários da

atividade minerária, dotando este processo de montantes financeiros suficientes para garantir

a recuperação ambiental da área que sofre reflexos da atividade minerária.

Aguarda-se, assim, que as autoridades públicas atendam ao convite da Constituição

Federal, artigo 225, caput¸ que impôs ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e

preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, incorporando de forma efetiva a

iniciativa privada.

Na sociedade de risco387 em que vivemos, a mineração faz parte deste contexto. Não

há como pensar numa vida atual sem celulares, lâmpadas, turbinas de avião, tomógrafos de

ressonância magnética, fertilizantes, indústria naval. Todos ganham com a extração mineral. E

perde-se também. Os benefícios caminham na mesma dimensão dos prejuízos ambientais.

Ainda que se atue com prevenção ou precaução, a atividade mineira é necessariamente de alto

impacto, embora imprescindível ao desenvolvimento da sociedade.

O Brasil, um dos maiores produtores de minério no mundo, deve atualizar sua

legislação, criando uma articulação entre órgão minerário e órgão ambiental para uma melhor

implementação do plano de fechamento de mina, valendo-se ainda de instrumentos jurídicos e

financeiros aptos a permitir que esta etapa da vida da mina seja devidamente cumprida, etapas

que julgarem viáveis dentro do cenário nacional. Em plano nacional, o Estado do Rio de

Janeiro estabeleceu iniciativa interessante quando reserva parte da CFEM para financiar

386 MINISTÉRIO DAS MINAS E ENERGIA. Plano Nacional de Mineração 2030 – PNM 2030. Brasília: MME,

2010. Disponível em: <http://www.mme.gov.br/web/guest/secretarias/geologia-mineracao-e-transformacao-

mineral/plano-nacional-de-mineracao-2030/pnm-2030>. Acesso em: 21/09/2017 387 GUIVANT, Julia S. A teoria da sociedade de risco de Ulrich Beck: entre o diagnóstico e a profecia. Revista

Estudos Sociedade e Agricultura, n. 16, abril 2001, p. 95-112. Disponível em

<http://r1.ufrrj.br/esa/V2/ojs/index.php/esa/article/download/188/184>. Acesso em: 17/04/2017.

http://www.mme.gov.br/web/guest/secretarias/geologia-mineracao-e-transformacao-mineral/plano-nacional-de-mineracao-2030/pnm-2030

http://www.mme.gov.br/web/guest/secretarias/geologia-mineracao-e-transformacao-mineral/plano-nacional-de-mineracao-2030/pnm-2030


115

projetos ambientais e desenvolvimento urbanos, integrando a legislação minerária com os

problemas ambientais.

Como se percebe acima, na legislação pertinente ao procedimento de outorga

minerária, o fechamento de mina é insuficientemente detalhado. Na legislação atinente ao

procedimento de licenciamento ambiental, o tema é silente. Tais problemas impedem que haja

uma articulação entre ambos os procedimentos, sendo que a questão deveria conter uma

legislação que dialogasse e envolvesse os órgãos responsáveis por cada procedimento de

licenciamento.

Cada órgão contribuindo com sua área de conhecimento, atribuindo também ao

empreendedor uma certificação ao final, caso cumprido o fechamento de mina, liberando as

garantias pecuniárias prestadas, fixadas para o cumprimento desta importante etapa da mina.

Após o Capítulo 1 tratar das fragilidades decorrentes da ausência de regulamentação

de competências legais e, por consequência, as falhas existentes nas relações institucionais

entre a entidade de outorga de direitos minerários e os órgãos ambientais, o Capítulo 2 versou

sobre os procedimentos que estes atores conduzem para que se outorgue o título minerário.

Neste Capítulo 2 buscou-se contemplar todas fragilidades existentes na coordenação

entre o procedimento de outorga de direitos minerários e o de licenciamento ambiental,

contemplando assim desde o nascedouro dos requerimentos para a autorização para a lavra

minerária até o desfecho da atividade, incluindo-se aqui as minas abandonadas e órfãs.

116

CONCLUSÃO

Considerando a gravidade dos danos ambientais produzidos pela atividade minerária,

a Constituição Federal destacou especial atenção a esta questão. Para isto, além das diretrizes

de proteção ambiental de cunho geral, a Lei maior possui norma específica para que se

recupere o meio ambiente em que estiver inserida a área objeto da mineração.

Todavia, o ordenamento jurídico gera fragilidades na proteção ambiental, porquanto

as normas vigentes não cumprem esta determinação constitucional. E isto se dá pela má

integração entre a legislação minerária, que versa, sobretudo, sobre a regulação do setor

minerário, e a legislação ambiental, que cuida da proteção ambiental.

Conforme os argumentos apresentados nesta Dissertação, as legislações minerárias

são produzidas sem uma análise de impactos e consequências que suas normas produzem

entre elas, impedindo uma adequada articulação tanto institucional quanto dos procedimentos

de outorga de direitos minerários e de licenciamento ambiental.

A competência da entidade de outorga de direitos minerários para o controle

ambiental não é devidamente regulamentada, gerando dúvidas sobre o que é e como se deve

executar esta atribuição, isto porque a legislação ambiental não inclui a Autarquia no

SISNAMA, integrando o grupo órgãos e entidades competentes para a gestão ambiental.

Em decorrência disto, gera-se uma dificuldade para que a entidade de outorga de

títulos minerários de regulamente desde a execução dos atos pertinentes à competência para o

controle ambiental até a sua condição de se articular com outros órgãos para a respectiva

fiscalização desta atribuição. Surgem também divergências de entendimentos pelos próprios

servidores da entidade e distorções sobre como deveria atuar a entidade, como se percebe em

auditoria do Tribunal de Contas da União.

Esta falta de regulamentação alcançava igualmente a competência para lavrar autos

de interdição e paralisação que podem afetar a proteção ambiental. Conforme manifestação de

servidor lotado na ANM, a ausência de lei contendo a possibilidade de se lavrar estes atos

administrativo impedia uma melhor regulamentação do tema, inclusive eventual integração

com outros órgãos. Considerando ainda o quadro reduzido de servidores, esta articulação seria

117

de fundamental importância para o cumprimento da fiscalização minerária, que pode

interferir na defesa do meio ambiente.

Este problema enfrentado atualmente pela Autarquia de Regime Especial poderia ser

relativizado caso a competência para “registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de

direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios” (CF,

artigo 23, XI) fosse regulamentada. Se assim fosse, a ANM poderia concentrar os esforços nas

fiscalizações de empreendimentos mais significativos do ponto de vista de volume de

extração, de importância estratégica, de tipos de minérios e sobre aqueles com barragens,

fortalecendo o controle ambiental e a Política Nacional de Segurança de Barragens.

A ausência da entidade de outorga de direitos minerários no SISNAMA, ou mesmo

de uma legislação que assegure uma articulação com os órgãos ambientais, permite que

atualmente a ANM não participe, nem de forma opinativa, acerca dos estudos para o

licenciamento ambiental de barragens.

Sobre estas obras, o Confea propôs que a análise e decisão sobre a autorização para a

construção de barragens devem ser realizadas por equipe multiprofissional, contendo também

engenheiro de minas, geólogos, engenheiros de geologia, especialidades que contidas no

plano de cargos da ANM.

Além desta má articulação entre instituições, as legislações ambiental e minerária

permitem que a integração entre o procedimento de outorga de direitos minerários e

ambientais possua brechas na concatenação destes ritos, permitindo deficiências na

fiscalização ambiental.

Para o início das atividades minerárias, exige-se uma sucessão de atos

condicionantes, realizados em momentos distintos em cada rito, que, após suas conclusões,

permitem o passo seguinte no outro procedimento.

O modelo atual permite que os atos administrativos ambientais, as Licenças Prévia,

de Instalação e de Operação sejam concluídas com máculas, pois não há controle da

veracidade dos estudos minerários apresentados à entidade de outorga de direitos minerários,

porque as fases dos ritos não estão devidamente concatenadas no tempo. O fato de os estudos

de impactos ambientais serem apresentados antes de a entidade de outorga de direitos

minerários aprovar os estudos minerários e, considerando o sigilo imposto por lei ao

planejamento minerário, permite-se que aqueles sejam aprovados pelo órgão ambiental em

118

desconformidade com o Plano de Aproveitamento Mineral, instrumento de diretriz do

empreendimento.

Além disto, as legislações ambientais e minerárias possibilitam que as licenças

ambientais tenham prazo de validade inferior ao prazo dos títulos minerários, sem contar os

casos de concessão de lavra que são permitidos até a viabilidade econômica da mina. Com

isto, atualmente, basta que se cumpra a formalidade de se requerer a renovação da Licença

Ambiental 6 meses antes de sua expiração para que se continue a lavra minerária tão danosa

ao meio ambiente, ainda que não haja a renovação expressa, e por consequência sem a revisão

das condicionantes ou até mesmo do seu indeferimento por circunstâncias novas.

Por fim, a etapa de fechamento de mina, seja em decorrência da exaustão da mina,

seja por abandono ou orfandade, ou até mesmo em virtude de acidentes, não obedece ao

comando constitucional de recuperação da área atingida pela atividade minerária. Em que

pese a legislação minerária trate do assunto, superficialmente é importante que se lembre, a

legislação ambiental, por sua vez, é silente.

E isto deve ser corrigido, pois no Plano de Fechamento de Mina, instrumento para o

cumprimento desta etapa e mais abrangente do que o PRAD, não se exige a participação dos

órgãos ambientais, com sua expertise, nem a legislação minerária estabelece ou indica formas

e instrumento de garantias financeiras para a conclusão de tão importante e valioso processo

de estabilidade física, química e biológica da área afetada pelos danos da mineração, para sua

recuperação e destinação a um uso futuro.

Por todas estas situações, conclui-se que o ordenamento jurídico atual não atende à

diretriz constitucional, gerando inúmeros problemas para a proteção ambiental.

Conforme a explanação acima, as falhas não estão contidas apenas na legislação

ambiental, nem somente na minerária, mas sobretudo nas interferências mútuas de suas

normas.

Há, nos dias atuais, três Medidas Provisórias (n. 789, n. 790 e n. 791) sobre o setor

minerário em vigência, aguardando o processo legislativo de conversão em lei. O momento é

propício para sugestões, até porque tanto a de n. 790 e a de n. 791, que tratam da atualização

do Código de Minas e sobre a criação da ANM, não conferem uma melhoria no cenário aqui

descrito. Ao contrário, a MP n. 790, por exemplo, dispensa a certidão municipal sobre a

119

ocupação e uso do solo urbano, bem como reforça a possibilidade da execução de lavra

minerária apenas com a renovação tácita da Licença Ambiental.

É de se pensar, portanto, em um melhor esclarecimento sobre a competência da

entidade de outorga minerária para o controle ambiental, delimitando e detalhando esta

atribuição e sua relação com os órgãos do SISNAMA e também em um modelo para a

outorga de direitos minerários que aproxime de forma participativa a entidade de outorga de

direito minerário e os órgãos ambientais na formação de suas decisões, tendo em vista a

influência destas e seus respectivos conhecimentos científicos podem ter na proteção do meio

ambiente.

Para o futuro, abre-se a oportunidade para estudos sobre os modelos adotados em

outros países que integram em um mesmo órgão a regulação minerária e a fiscalização

ambiental ou que formam um conselho de órgãos para a concessão do título, no intuito de se

verificar eventual adaptabilidade ao ordenamento jurídico brasileiro e se isto realmente

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Paulo, 31/05/2016. Disponível em:

<http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2016/05/1776525-vale-adulterou-dados-sobre-lama-

em-barragem-apos-tragedia-diz-pf.shtml>. Acesso em: 06/06/2017.












https://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/ultimas-noticias/ag-estado/2017/09/20/em-ny-ministro-chama-tragedia-de-mariana-de-acidente-e-fatalidade.htm

https://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/ultimas-noticias/ag-estado/2017/09/20/em-ny-ministro-chama-tragedia-de-mariana-de-acidente-e-fatalidade.htm









141

Vale adulterou dados sobre volume de lama depositado, após rompimento de barragem.

Veja.com, São Paulo, 31/05/2016. Disponível em: <http://veja.abril.com.br/brasil/vale-

adulterou-dados-sobre-volume-de-lama-depositado-apos-rompimento-de-barragem/>. Acesso

em: 06/06/2017.

Um ano de Mariana: maior desastre natural do Brasil deixa duras lições. Universo Online,

06/11/2016. Disponível em: <https://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/ultimas-

noticias/redacao/2016/11/06/um-ano-de-marina-maior-desastre-ambiental-do-brasil-deixa-

duras-licoes.htm>. Acesso em: 23/09/2017.

URIBE, Gustavo; FERNANDES, Talita; ALEGRETTI, Taís. Governo Temer foge de atritos

e revoga decreto que extinguia a Renca. Universo Online, Brasília, 25/09/2017. Disponível

em: <https://www1.folha.uol.com.br/ambiente/2017/09/1921598-sob-pressao-temer-recua-e-

decide-revogar-extincao-da-renca.shtml>. Acesso em: 26/07/2017.








142

ANEXOS

Anexo 1 – Resposta obtida junto à Procuradoria Federal junto ao DNPM

Caroline Fernandes do Vale <[email protected]>

qua 27/09, 14:02Você

Prezado Antônio Carlos,

primeiro, peço desculpas pela demora, mas tivemos inúmeras reuniões antes e após a

publicação das Medidas Provisórias do Setor.

Sobre os questionamentos que você me fez, informo que realmente o DNPM, não vem

expedindo multas de controle ambiental e por isso não há cobranças nem judiciais nem

administrativas. Com a nova legislação a ideia é que aumentemos os números de acordo de

cooperação com as unidades federativas, não só para cobrança de CFEM, mas para melhor

acompanhamento das atividades minerárias.

Em relação aos autos de interdição e paralisação, felizmente, a Medida Provisória n. 791/2017

trouxe a previsão deles. Esta era uma exigência nossa antiga, pois agora não haverá mais

questionamento sobre a legalidade deles. Ademais, esta previsão nos dará mais segurança

para que possamos regulamentar melhor o tema, por meio de instruções normativas ou

portarias, e aplicar de maneira uniforme e objetiva as penalidades, afastando a

discricionariedade exacerbada de alguns agentes públicos. Outro ponto positivo, é

possibilidade de cooperação com outras entidades para aplicação das penalidades.

Espero que o atraso não tenha prejudicado seu trabalho.

Qualquer dúvida, estou à disposição.

Atenciosamente,

Caroline Fernandes do Vale

Procuradora-Chefe Substituta

143

Anexo 2 – Resposta obtida junto ao Engenheiro de Minas Dr. Wilfred Brandt

Prezado Antonio,

Posso lhe dizer que é muito comum. Não posso listar para você casos, pois seria como estar

denunciando, e os casos que conheço são de clientes com os quais temos contrato de sigilo.

Mas posso lhe afirmar que é uma situação corriqueira.

Envio anexo outro manual no qual fui coordenador, que também fala disso.

At.

Wilfred Brandt | Diretor

[email protected] | Tel.: +55 31 3071 7005 | Cel.: +55 31 99206 5743

Alameda do Ingá, 89 | Vale do Sereno

CEP 34 006 042 | Nova Lima | Minas Gerais | Brasil

Tel.: +55 31 3071 7000 | Fax: +55 31 3071 7002

www. brandt.com.br | [email protected]

Proteja os recursos naturais, reduzindo custos. Evite o uso da impressora.

E-mail corporativo - uso exclusivo para fins profissionais

De: Antônio Carlos Tozzo [mailto:[email protected]]

Enviada em: sexta-feira, 18 de agosto de 2017 00:41

Para: Eli Lemos - Brandt

Assunto: Manual de Normas e Procedimentos para Licenciamento Ambiental no Setor de

Extração Mineral - IBAMA.

Prezado Dr. Wilfred Brandt, meu nome é Antônio Carlos Tozzo e sou aluno do mestrado do

Centro Universitário de Brasília.

Minha dissertação é sobre falhas na articulação entre o procedimento de outorga de títulos

minerários e o procedimento de licenciamento ambiental.

No Manual acima referenciado, à fl. 33, consta que "para que haja correspondência entre o

projeto em licenciamento e o empreendimento mineral concedido pela união através do

DNPM, é fundamental que a descrição do empreendimento seja feita com base no Plano de

Aproveitamento Econômico (PAE) e que este, previamente aprovado pelo DNPM, esteja

mailto:[email protected]

mailto:www.%20brandt.com.br



144

disponível ao agente licenciador. Deve-se procurar estabelecer um procedimento de

licenciamento concomitante entre DNPM e IBAMA".

Gostaria de saber se o Senhor possui ou sabe de algum caso em que houve uma descrição do

empreendimento diferente do PAE, pois gostaria de mencionar em meu trabalho, para

exemplificar na prática este tipo de problema.

Grato. Antônio Carlos Tozzo.

as falhas no sistema jurÍdico para a proteÇÃo do … · resumo o setor minerário é um segmento...

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