Análise dos Direcionadores

Jurídicos Apresentados pela Seguradora

Líder para Orientação dos Escritórios de

Representação

Brasília 2016

Brasília 2016

AGRADECIMENTOS

Agradeço à minha esposa Regiane e minhas filhas Maria Clara e Maria Eliza pelo amor e compreensão. Agradeço a todos os servidores do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, instituição da qual fui Presidente. Rendo também minhas homenagens, ao Ministro da Previdência Social Garibaldi Alves e toda a sua equipe ministerial pelo carinho e dedicação empenhados na defesa de uma previdência pública e equilibrada. Agradeço a toda equipe diretiva do INSS na minha gestão pelos vastos e valorosos ensinamentos. Não poderia deixar de registrar meus agradecimentos à ANASPS e demais entidades representativas dos servidores do INSS pela seriedade e compromisso com que sempre defenderam os interesses das classes. Digno de registro, também, os agradecimentos a todas as entidades sindicais e associações de trabalhadores e de aposentados pelos ricos debates acerca da proteção dos seus direitos. Agradecer a todos que acreditam e lutam pela proteção dos direitos dos trabalhadores e aposentados dessas e das futuras gerações. Agradeço, ainda, por fim, aos meus colegas e amigos advogados públicos e privados, em especial aos Professores Jefferson Carlos Carús Guedes e Theodoro Vicente Agostinho e ao estimado amigo Thiago Santos Aguiar de Pádua.

LISTA DE ABREVIATURAS

CF/88 Constituição Federal de 1988INSS Instituto Nacional do Seguro SocialMPS Ministério da Previdência SocialRGPS Regime Geral de Previdência SocialRPPS Regime Próprio de Previdência SocialCNIS Cadastro Nacional de Informação SocialCPC Código de Processo CivilRE Recurso ExtraordinárioAP ApelaçãoPrevbarco Unidade Móvel de Atendimento FlutuantePrevmóvel Unidade Móvel de AtendimentoFunpresp Fundo de Previdência Complementar dos Servidores Públicos FederaisConprev Compensação Previdenciária

RESUMO

A presente pesquisa versa sobre uma experiência de gestão à frente do INSS, a maior e mais importante instituição social brasileira. Trata-se de um relato em que se retrata um conjunto de iniciativas voltadas a busca do equilíbrio e sustentabilidade do RGPS, além de uma análise crítica face a falta de condições humanas, materiais e financeiras para o alcance da eficiência administrativa.

O estudo visa demonstrar que a eficiência nos serviços do INSS pressupõe a expansão da rede e a melhoria do atendimento, a ampliação e qualificação dos quadros de servidores e investimentos em tecnologia. Por outro lado, demonstra a necessidade de se investir na melhoria dos processos de trabalho, na qualificação das bases de dados e no desenvolvimento de mecanismos eficientes de controle contra as fraudes. Por fim, destaca a importância da boa governança das áreas de arrecadação e de recuperação de créditos decorrentes da sonegação fiscal e dos pagamentos indevidos.

Como conclusão sustenta que só as medidas focadas na eficiência da gestão do INSS não serão suficientes para garantir equilíbrio e sustentabilidade ao Regime. Aponta as mudanças decorrentes do envelhecimento da população e a redução das taxas de natalidade no Brasil como evidência da necessidade de ajustes nas regras do RGPS para assegurar um sistema de proteção previdenciária às futuras gerações.

Palavras-chave: Gestão do INSS; Equilíbrio e Sustentabilidade; RGPS, Previdência Social; Fraudes; Qualidade do atendimento;

ESCLARECIMENTOS

SUMÁRIO

1. BREVE NOTÍCIA DA EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PREVIDÊNCIA NO MUNDO ......................................................................................................................... 22

2. ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA DE PREVIDÊNCIA NO BRASIL 37

3. O REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL COMO GARANTIA DAS GERAÇÕES FUTURAS.................................................................................... 41

4. A GESTÃO DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL COMO CON-TRIBUIÇÃO PARA O EQUILÍBRIO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS ................48

4.1 Medidas de melhoria do atendimento e dos serviços do INSS ................48

4.2. Medidas de enfrentamento das fraudes e da corrupção no INSS ...........79

4.3. Medidas de aperfeiçoamento da política fiscal para o RGPS. ..................97

4.4. Medidas judiciais de educação e de recuperação de créditos pelo INSS .....109

4.4.1. Ação regressiva por acidente de trabalho ........................................110

4.4.2. Ação regressiva por acidente de trânsito .........................................118

4.4.3 Ação regessiva contra violência doméstica ......................................122

5. REFLEXOS DA ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO NO RGPS ........................ 129

6. UMA BREVE REFLEXÃO SOBRE O FUTURO DO RGPS ..................... 147

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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INTRODUÇÃO

O processo de desenvolvimento da proteção social ao longo da história sempre teve um enfoque no atendimento aos desprovidos de quaisquer meios. A partir do século XV começam a surgir normas regulamentadoras de direitos dessas classes menos abastadas.

Na história mais recente, a constitucionalização dos direitos sociais foi um grande avanço. Para a consecução das políticas de proteção social o Brasil organizou o Estado em instituições responsáveis pela execução das ações sociais. A principal dessas instituições é o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS1.

Ao longo das últ imas décadas foram inúmeras as polít icas implementadas para a inclusão social. A título exemplificativo podemos citar os diversos programas assistenciais de transferência de renda criados para atender as necessidades básicas da população2.

Todos esses programas que inicialmente representavam simples mecanismos de transferência de renda passaram a ser unificados em programas mais específicos e que exigem algumas contrapartidas dos beneficiários3.

Ainda nessa seara, também foi implementado o benefício assistencial, com o objetivo de ofertar uma renda de um salário mínimo para os portadores de deficiência ou idosos que não disponham de condições para sua subsistência.

Na área de saúde foram implementadas importantes políticas de atenção básica, especialmente após a centralização do Sistema Único de

1 O INSS foi instituído pela Medida Provisória nº 151, posteriormente convertida na Lei 8.029/90.

2 A Lei 9.077/1995 autorizava a utilização de estoques públicos de alimentos no combate à fome e à miséria a ela se refere, inicialmente em programas estatais de enfrentamento da pobreza que recebem sucessivas denominações, tais como Comunidade Solidária (anos 1990) Fome Zero (anos 2000) e Brasil sem Miséria (anos 2010).

3 Lei 10.836, de 09/01/2004, cria o Programa Bolsa Família e dá outras providências.

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Saúde – SUS. Esse sistema garantiu, indistintamente, a todos os brasileiros o acesso à saúde, universalizando o atendimento.

Naturalmente, é preciso que se destaque as imensas dificuldades que esse programa de saúde universal enfrenta, seja pela falta de unidades de saúde estatais ou conveniadas, seja pela precariedade do atendimento nas existentes, pelas constantes faltas de profissionais de saúde, medicamentos e equipamentos para avaliação clínica dos pacientes. Mas isso não faz do sistema uma política pública ruim, antes revela problemas de orçamento e de gestão.

Por outro lado, superados alguns gargalos sociais o Estado voltou-se para os altos índices de exclusão previdenciária. Essa exclusão social foi determinante para o desenvolvimento de políticas de inclusão previdenciária com redução da carga tributária, observando os ditames da Constituição Federal4.

Não há dúvidas de que a estratégia de inclusão social associada à mitigação da retribuição tributária causa grande repercussão social e se consolida como uma política pública de sucesso no plano da cobertura previdenciária para as camadas sociais menos favorecidas.

Os microempreendedores individuais e as donas de casa de baixa renda5 se destacam entre os beneficiários dessa política, embora também haja um amplo processo de inclusão de milhões de brasileiros trabalhadores rurais e que ainda não possuem cadastro nos sistemas do INSS.

Já na esfera da previdência social houve muitos avanços. O principal deles foi a inclusão das trabalhadoras rurais como titulares de benefícios. Além disso, a garantia do benefício do trabalhador rural no valor de um salário mínimo.

4 Art. 201, § 12: “Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para atender a trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo.”

5 Lei nº 12.470/2011, permite auferir benefício com contribuição reduzida, equivalente a 5% do valor atual do salário mínimo, podendo acessar aposentadoria por idade (mulheres aos 60 anos e homens aos 65 anos), aposentadoria por invalidez, auxílio-doença, salário-maternidade, pensão por morte e auxílio-reclusão.

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Não menos importante foi o reconhecimento do benefício de aposentadoria com tempo de contribuição reduzido concedido aos portadores de deficiência6.

O presente trabalho objetiva apresentar uma breve exposição acerca de uma experiência de aproximadamente dois anos à frente da Presidência da maior instituição do país na área social. Trata-se de um relato crítico sobre um conjunto de medidas de gestão e de sugestões que possam contribuir para o equilíbrio e sustentabilidade do Regime Geral de Previdência Social – RGPS.

As dificuldades de se dirigir uma instituição com mais de 37 mil servidores, mais de 1.200 unidades físicas espalhadas em um país de dimensões continentais, com problemas diários de ordem gerencial, logística, sistêmica, além dos problemas gerados por prestadores de serviço, são imensas. Nem por isso deixou-se de pensar sobre outros pontos relativos ao RGPS.

Quando se preside uma Autarquia responsável pelos pagamentos mensais de benefícios de mais de 30 milhões de brasileiros, por atender mais de 250 mil pessoas por dia7, realizar mais de 37 mil perícias médicas diárias8, além de ter a responsabilidade pelo pagamento anual de mais de 350 bilhões de reais9, não há como ficar alheio à discussão sobre o futuro do regime de previdência.

6 Lei Complementar 142/2013, garante ao segurado da Previdência Social, com deficiência, o direito à aposentadoria por idade aos 60 anos, se homem, e 55 anos, se mulher, e à aposentadoria por tempo de contribuição com tempo variável, de acordo com o grau de deficiência (leve, moderada ou grave) avaliado pelo INSS.

7 “Segundo Makyson Teixeira, chefe da Sala de Monitoramento, antes da ferramenta existia uma dificuldade muito grande para avaliar a gestão e gerir, por si só, o trabalho nas agências, mas agora há transparência nesse sentido. As informações sobre o cotidiano das APS eram restritas a algumas pessoas; agora, qualquer servidor do INSS tem acesso e pode também ajudar na gestão do seu local de trabalho.” Disponível em: <http://blog.previdencia.gov.br/?p=364>. Acesso em: 28.06.2014.

8 “Disponíveis em vários painéis, as informações são atualizadas a cada 15 minutos. É possível acompanhar os indicadores de atendimento e saber quando, como e por que uma agência está com lentidão na prestação do serviço ao cidadão. Entre os indicadores visualizados estão a quantidade de pessoas esperando para serem atendidas, o tempo médio de espera, a duração do atendimento no guichê, o número de servidores e os gastos na unidade, além dos equipamentos disponíveis até o momento.” Disponível em: <http://blog.previdencia.gov.br/?p=364>. Acesso em: 28.06.2014.

9 Cfr.:<http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2014/01/Resultado-RGPS-2013.ppt> acesso em 28.06.2014.

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À frente do INSS foi possível visualizar espaços para o aperfeiçoamento na gestão da instituição e que seria possível contribuir na mitigação dos problemas do déficit da previdência social. Sabíamos, por outro lado, que quaisquer ações que viemos a implementar não seriam a salvação definitiva do RGPS, mas que algo precisaria ser feito.

O ponto a favor residia no fato de que o INSS já havia internalizado a cultura do planejamento estratégico, com plano de ação bem definido, para os quatro anos subsequentes. Já tinha desenvolvido, inclusive, um sistema de acompanhamento e monitoramento do atendimento realizado nas agências da previdência social.

O referido sistema permitia o monitoramento do fluxo de pessoas e aferia os tempos de espera e de atendimento em cada uma das mais de 1.200 agências da previdência social. Além disso, permitia o acompanhamento dos prazos de tomada de decisão em cada um dos milhares de processos de reconhecimento de direitos em tramitação na Autarquia.

De fato havia um conjunto muito expressivo de informações que permitiam balizar muitas tomadas de decisão, muito embora, infelizmente, um contingente elevado de gestores desconheciam os instrumentos disponíveis para melhorar o atendimento e a qualidade do serviço prestado no âmbito de suas unidades.

Para evoluir era necessário reagir e iniciar um processo de motivação para fazer que cada servidor conhecesse essa nova realidade do INSS. Era necessário um trabalho que permitisse saber quem eram, quantos eram e onde estavam. Nesse sentido foi realizado um grande diagnóstico sobre a estrutura de pessoal da Instituição10. Com esse estudo foi possível conhecer a situação de cada servidor da instituição e demonstrar a necessidade de contratação de novos servidores.

Mas isso não bastava, era fundamental que o INSS soubesse o que precisava fazer. Para tanto, foi ampliado o monitoramento das atividades de cada uma das unidades da previdência social e constatado que era preciso aperfeiçoar a capacidade de atendimento.

10 Confira-se o amplo estudo realizado pela Diretoria de Gestão de Pessoas (DGP/INSS). BRASIL. Ministério da Previdência Social. INSS. Carreira do Seguro Social: Lotação Mínima Necessária por Unidade. Brasília: INSS, 2012.

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As primeiras impressões permitiram vislumbrar a necessidade de qualificar as equipes e aprimorar a qualidade de atendimento para prestar serviços melhores. Uma das estratégias principais seria a implantação de uma Escola, a ampliação da rede de atendimento e investimentos em tecnologia.

A qual if icação das equipes e a melhoria dos serviços daria condições de diminuir os problemas internos, mitigando erros e inibindo as tentativas de fraudes e corrupção e, assim, promover o fortalecimento das áreas de controle interno e corregedoria. Como resultado se teria uma avaliação mais positiva dos serviços e reduziriam as queixas do sistema de previdência pelo cidadão.

Além disso, era necessário estabelecer um regramento para que a assunção em cargos de gestão no INSS tivesse como pressuposto a participação em um programa mínimo de capacitação, sem o qual não poderia galgar posições diretivas na instituição. Os resultados na gestão começar a dar sinais de melhora.

Concluído o diagnóstico e adotadas algumas soluções para a melhoria no atendimento e na qualidade dos serviços, era chegado o momento de investir em propostas voltadas à recuperação de créditos decorrentes de pagamentos indevidos ou por condutas de terceiros que oneravam o sistema de previdência.

As medidas de redução da evasão e recuperação de créditos, no âmbito administrativo e judicial, tiveram foco especial nas ações regressivas contra pessoas e empresas que praticavam il ícitos que resultassem em obrigações à previdência social. Foram iniciadas, ainda, ações para efetivar a cobrança de valores pagos indevidamente por diversos motivos.

Destaque-se que o INSS, ainda que de forma tímida, já atuava em medidas judiciais focadas na recuperação de valores pagos a beneficiários ou pensionistas de vítimas de acidente de trabalho decorrentes de culpa ou dolo do empregador.

A partir dessa experiência inicial foram desenvolvidos projetos e ações, pela Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS, no sentido de ampliar o escopo das ações para os ilícitos decorrentes de acidente

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de trânsito11, contribuindo com outras políticas públicas do governo brasileiro e da ONU para a mitigação da acidentalidade12.

No mesmo sentido foram propostas as primeiras ações contra pessoas que praticam crimes de violência doméstica, em especial aqueles praticados contra a mulher. As primeiras ações ajuizadas tiveram grande repercussão positiva na mídia e foram julgadas favoráveis para condenar os criminosos a indenizar a previdência social. Nascia aí mais um instrumento contra a barbárie praticada contra mulheres e crianças.

Na outra ponta das receitas tributárias também há previsões constitucionais que estabelecem redução da arrecadação da contribuição previdenciária face ás hipóteses de imunidades e isenções fiscais para determinados grupos de empresas ou instituições. Nessa mesma senda, não raro, se percebe a proposição de novas políticas de incentivos ou benefícios fiscais que afetam a arrecadação da previdência social.

As regras de imunidade são impactantes pois afastam o recolhimento da contribuição previdenciária da quota patronal. Os reiterados programas de Recuperação Fiscal13 também comprometem a receita previdenciária e são um incentivo para a sonegação. Nas últimas décadas foram implementados sucessivos programas de recuperação de créditos. No ano de 2014, foi aberto um programa de refinanciamento das dívidas tributárias e, ainda, autorizada a sua ampliação e prorrogação14.

Apesar do efeito positivo desses programas no ingresso de receitas e a condição de garantir sustentação financeira para que as empresas devedoras se estabilizem e mantenham níveis de empregabilidade. Por outro lado, é preciso considerar que tais programas, se instituídos periodicamente, podem ser um incentivo à sonegação.

11 O Brasil é um dos líderes mundiais de ocorrências de morte em acidentes de trânsito, com o vergonhoso número de mais de 46 mil vítimas fatais por ano. Cfr. <http://carros.uol.com.br/colunas/alta-roda/2014/06/04/brasil-patina-em-acao-e-acidentes-de-carro-ja-matam-46-mil-ao-ano.htm>Acesso em 28.06.2014.

12 Cfr. <http://www.onu.org.br/decada-de-acao-pelo-transito-seguro-2011-2020-e-lancada-oficialmente-hoje-11-em-todo-o-mundo/> Acesso em 28.06.2014.

13 Cfr. <http://www.portaltributario.com.br/guia/refis.html>. Acesso em: 28.06.2014.

14 Cfr.<http://economia.estadao.com.br/noticias/mercados,governo-prorroga-incentivos-a-industria-ate-2015,1514345>. Acesso em: 28.06.2014.

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Na verdade, qualquer mecanismo que atente contra a efetivação do pagamento regular das receitas contribui para o desequilíbrio do RGPS. Por outro lado, é preciso refletir sobre os efeitos das políticas de inclusão na previdência social.

Apesar do enfoque voltado para a melhoria da gestão do INSS, por outro lado, não poderíamos deixar de abordar alguns aspectos sobre o futuro da previdência social. Ainda que numa abordagem bastante singela, não seria adequado ignorar o fato da constância dos resultados negativos do RGPS e que não tem sinais de perspectivas de diminuição15.

Esse cenário de dificuldades para a sustentabilidade e equilíbrio do RGPS, condição estabelecida pelo constituinte derivado com a promulgação da EC 20/9816, é evidenciado nos números de diversas instituições públicas e privadas que demonstram haver um crescente envelhecimento da população17 e uma diminuição das taxas de natalidade entre os brasileiros.

Todas essas questões deverão ser abordadas, a inda que superficialmente, ao longo desse trabalho, visando demonstrar sua importância e seus efeitos para garantir um RGPS sustentável e equilibrado para as futuras gerações.

15 A propósito, confira-se a série histórica de crescimento do déficit da Previdência Social a partir de 2011. Cfr. <http://www.infomoney.com.br/minhas-financas/aposentadoria/noticia/2316878/deficit-previdencia-social-recua-2011>. Acesso em: 28.06.2014, e <http://estadao.br.msn.com/economia/previd%C3%AAncia-fecha-2013-com-d%C3%A9ficit-de-rdol lar-512-bilh%C3%B5es>. Acesso em: 28.06.2014.

16 Confira-se, a propósito, o art. 201, da CF/88: “Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei”.

17 Este dado será interpretado oportunamente, no desenvolvimento deste trabalho.

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1 BREVE NOTÍCIA DA EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PREVIDÊNCIA NO MUNDO

É bastante sugestiva a menção de antigo provérbio que diz que os inteligentes aprendem com os próprios erros, enquanto os sábios aprendem com os erros dos outros, e os “burros nunca aprendem”, tornando importante o estudo da evolução histórica de qualquer instituto jurídico18, especialmente porque a compreensão da seguridade social somente se faz possível após um breve histórico dos institutos que a antecederem nas sucessivas etapas da chamada proteção social19.

Em termos de taxionomia da evolução protetiva, identificam-se três etapas sucessivas de proteção social, iniciando-se com a “assistência pública” que tem lugar a partir da Lei dos Pobres na Inglaterra em 1601, sucedida pela proteção dos trabalhadores, iniciada no final do século XIX com a Lei do Seguro Enfermidade de 1883, com Bismarck, na Prússia, e, com a transição para a terceira etapa, surgida com a segunda guerra mundial, que trouxe sensíveis e grandes transformações, com a proteção dos cidadãos, da seguridade social20.

Conforme se pode observar, na antiguidade a proteção contra os riscos sociais não constituíam preocupação inerente ao poder político, sendo entregue totalmente ao meio privado a partir de práticas familiares de assistência e de caridade, especialmente vinculada as ordens religiosas e sob influência do pensamento judaico-cristão21.

Menciona-se, também, os colégios gregos e romanos, nos quais os primeiros teriam sido criados por Teseu (em Atenas) e eram então conhecidos como hetérias, cuja referência primieva encontra-se numa Lei de Sólon, preservada no Digesto (Livro 47, Título XXII, Lei 4ª: De Collegiis et corporibus), e eram instituições de associação livre e de natureza mutualista, buscando,

18 VIANNA, João Ernesto Aragonés. Curso de direito previdenciário. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2010. p. 3.

19 SANTOS, Marisa Ferreira dos. O princípio da seletividade das prestações de seguridade social. São Paulo: LTr, 2003, p. 138.

20 SANTOS, Marisa Ferreira dos. O princípio da seletividade das prestações de seguridade social. São Paulo: LTr, 2003, p. 138-177.

21 SERAU JUNIOR, Marco Aurélio. Economia e seguridade social: análise econômica do direito: seguridade social. Curitiba: Juruá, 2010, p. 25

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BREVE NOTÍCIA DA EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PREVIDÊNCIA NO MUNDO

além das finalidades econômicas e religiosas, manter um regime de auxílio recíproco aos seus membros22.

Não se pode olvidar, evidentemente, que na concepção organicista da sociedade vigente na Antiguidade (do período acima mencionado), o indivíduo era tido como apenas um objeto do poder, estando então vinculado às leis ditadas pelas divindades e às ordens do soberano, sendo portando duvidosa a existência de direitos subjetivos, uma vez que não havia tutela do indivíduo contra o Estado.23

Com efeito, a supra mencionada Lei de Sólon permitia aos distintos colégios celebrarem convenções que não contrariassem as leis do Estado, e os Collegia romanos exerciam grande influência profissional, econômica e religiosa, o que teria levado sua abolição por Júlio César em razão do temor acerca de sua importância na vida império, mas o restabelecimento destas instituições foi permitida por Augusto, em 56 a.C por meio da Lex Julia, com existência conhecida até a queda do Império Romano Ocidental24.

Observa-se como antecedentes da previdência social na Idade Média as guildas germânicas e anglo-saxônicas no século VII, bem próximas dos Colégios Romanos, e algumas delas tinham entre suas finalidades a assistência em caso de doença e cobertura das despesas com o funeral, quando estas guildas podiam ser divisadas em três categorias: sociais e religiosas, de artesãos e de mercadores, e cuja influência trará profundas consequências na construção de um novo tipo de sociedade25.

Todos estes antecedentes têm valor apenas histórico, pois em termos precisos, o Direito Previdenciário é fruto mesmo da revolução industrial e do desenvolvimento da sociedade humana, em grande parte em decorrência dos inúmeros acidentes do trabalho que dizimavam os trabalhadores.

Tal ramo do direito busca a chamadas cobertura dos riscos sociais, no sentido comum de acontecimentos, tradicionalmente ligados à expressão

22 Op. Cit. Loc. Cit.

23 ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental à previdência social na perspectiva dos princípios constitucionais diretivos do sistema previdenciário brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 19.

24 Op. Cit. p. 21.

25 Op. Cit. p. 23.

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latina “incertus”, que acarrete uma situação de impossibilidade de sustento próprio e familiar26.

Vale recordar que em termos de evolução no mundo, costuma-se citar a Lei dos Pobres de 1601 (Poor Law Act) na Inglaterra, editada pela Rainha Isabel e que é considerada a primeira lei sobre assistência social. Cita-se ainda a Lei do Seguro-Doença de 1883, na Alemanha, que organizou o seguro doença custeado por contribuição dos empregados, empregadores e Estado, e ainda, as Lei do Acidente de Trabalho de 1884 e do Seguro Invalidez de 1889, ambas também da Alemanha27.

Não se olvida a edição, em 1891 da Encíclica “Rerum Novarum”, de Leão XIII, na qual o Papa analisa a situação dos pobres e trabalhadores nos países industrializados, estabelecendo um conjunto de princípios orientadores para trabalhadores e empregadores, em busca de uma “sociedade justa”28.

Ainda, costuma-se recordar ato normativo de 1897 da Inglaterra (Worksman’s Compensation Act), como um seguro obrigatório contra acidentes de trabalho que estabelecia ao empregador a responsabilidade objetiva na reparação dos eventuais danos causados em decorrência de acidentes de trabalho29.

Em 1908, na Inglaterra, publica-se a “Old Age Pensions”, que concedia pensão aos maiores de 70 (setenta anos) de idade e independentemente de contribuição, e neste mesmo país, em 1911, promulga-se o “National Insurance Act”, que cria o sistema de proteção social com caráter contributivo obrigatório e com custeio tríplice30.

Vinculados ainda como importantes na evolução histórica da seguridade social, menciona-se também a Constituição do México de 1917, a Criação da OIT (organização Internacional do Trabalho) em 1919, a criação da seguridade social (Social Security act) doas Estados Unidos da América em 1935, o projeto inglês de Lord Beveridge (1942-44) com previsão idealística de proteção “do berço ao túmulo”, a Declaração Universal dos Direitos

26 HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito Previdenciário, 4. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2004, p. 15.

27 Op. Cit. p. 16-17.

28 Op. Cit. p. 17.

29 Op. Cit. Loc. Cit.

30 Op. Cit. Loc. Cit.

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BREVE NOTÍCIA DA EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PREVIDÊNCIA NO MUNDO

Humanos de 1948, com a previsão de proteção do direito à segurança social (artigos 22, 25 e 28) e, ainda, a edição da Convenção nº 102 da OIT de 1952, estabelecendo normas mínimas para a seguridade31.

Como observado, a proteção social concedida nos dias de hoje pela denominada “seguridade social” percorreu um longo caminho de transformações em todas as suas etapas, vale dizer, a questão social – que nos temos atuais apresenta renovada configuração, se fez acompanhar de diferenças econômicas e sociais entre os membros da comunidade, evidenciando-se, assim, a necessidade de da adoção de mecanismos protetivos redutores desta desigualdade, com a garantia de um mínimo necessários a sobrevivência do indivíduo32.

No entanto, o Brasil também possui algumas peculiaridades em termos de proteção social e evolução histórica, conforme mencionado no subitem abaixo elencado.

ESCORÇO SOBRE A EVOLUÇÃO PREVIDÊNCIA NO BRASIL

A Constituição Imperial de 1824 trazia a previsão dos chamados “socorros públicos”, com a previsão no artigo 179, inciso XXXI33, que são considerados como “uma dívida sagrada”, e cuja previsão estava anteriormente contida na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1793, que explicitava que “A sociedade deve subsistência aos cidadãos infelizes seja, fornecendo-lhes trabalho, seja assegurando-lhes os meios de existência àqueles que não estão em condições de trabalho”34.

No entanto, A previsão de socorros públicos na Constituição do Império não obteve aplicação prática, ficando adstrita ao plano filosófico em que era destinada a remediar a miséria criada pelo dogma da liberdade e da igualdade35.

31 Op. Cit. p. 18.

32 SANTOS, Marisa Ferreira dos. O princípio da seletividade das prestações de seguridade social. São Paulo: LTr, 2003, p. 138.

33 Eis a redação do antigo artigo da Constituição Imperial de 1824: “Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira seguint: XXXI. A Constituição tambem garante os soccorros publicos” (A versão escrita, e citada, é aquela contida originalmente na Constituição do Império).

34 HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito Previdenciário, 4ª edição. São Paulo: Quartier Latin, 2004, p. 18. Especialmente a nota de rodapé nº 2.

35 Op. Cit. Loc. Cit.

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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Já em 1888 observa-se o surgimento da Lei 3.397, que tratava das despesas gerais da Monarquia, com a previsão de criação de uma “caixa de socorros para os trabalhadores” das estradas de ferro de propriedade do Estado36.

Ainda, em 1889, o Decreto 9.212 criou o montepio obrigatório para os empregados do Correio, e o Decreto 10.269 instituiu então o chamado “Fundo Especial de pensões” para os trabalhadores das oficias da Régia Imprensa37.

Já em 1890, os Decretos nº 221, 405 e 942, que respectivamente criaram a disposição de aposentadoria para os trabalhadores da Estrada de Ferro Central do Brasil, e estipularam o montepio obrigatórios dos funcionários do Ministério da Fazenda38.

A ideia dos “socorros”, prevista da Constituição do Império foi parcialmente acolhida pela 1ª Constituição da República de 1891, em casos em que previa de maneira simplista que a União prestaria socorro aos estados nos casos de calamidade pública39.

Em 1919 vem à lume a chamada “Lei do Acidente de Trabalho”, Lei nº 3.724, que consagrava a responsabilidade objetiva do empregador, considerando-o plenamente responsável por quaisquer danos sofridos pelo trabalhador em caso de acidente do trabalho durante o serviço, independentemente de culpa ou dolo, estando obrigado por isto a indenizar o trabalhador40.

Com efeito, em 192341 sobrevém o Decreto-Legislativo nº 4.682/23, em 24.01, mais conhecido como Lei Elói Chaves, e por este motivo o dia 24 de janeiro é considerado como o dia da Previdência Social. Este Decreto determinava a criação das caixas de aposentadoria e pensões para

36 Op. Cit. Loc. Cit.

37 Op. Cit. p. 19.

38 Op. Cit. Loc. Cit.

39 Op. Cit. Loc. Cit.

40 Op. Cit. Loc. Cit.

41 Também é de 1923 a Criação do Conselho Nacional do Trabalho, por meio do Decreto 16.027/23, que além das questões laborais, tinha ao seu encargo a previdência social, da qual detinha o controle, também como órgão de recurso das decisões das caixas.

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BREVE NOTÍCIA DA EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PREVIDÊNCIA NO MUNDO

os empregados ferroviários, visando amparar o trabalhador contra riscos (doença, velhice, invalidez e morte) 42.

Menciona-se que neste fato há um interessante conteúdo ideológico, pois tivemos o mutualismo como forma organizatória e como precioso precedente da Previdência Social, e sob tal perspectiva, os festejos oficiais que situam na referida Lei Elói Chaves o nascimento da Previdência Social Brasileira ostenta caráter ideológico que pode ser desvendado, pois se buscou transformar as conquistas sociais, alcançadas com lutas, em benesses estatais, uma vez que acaba por ser uma inverdade histórica pois é possível localizar o verdadeiro início na Lei Acidentária de 191943.

A Constituição de 1934 faz a primeira menção expressa aos chamados direitos previdenciários, especificamente no art. 121, § 1º, alínea “h”, com a previsão do custeio tripartite entre trabalhadores, empregadores e o Estado44.

Merece destaque o período compreendido entre 1930-1940 no qual as caixas de pesões se transformaram em Institutos de Aposentadorias e Pensões, com a forma jurídica de autarquias federais (serviço autônomo criado por meio de lei, possuindo patrimônio próprio) com a missão de efetivar o controle financeiro, administrativo e diretivo45.

Vale ressaltar que estes Institutos agrupavam trabalhadores - segurados – tendo em vista as suas específicas categorias profissionais, conseguindo a ampliação do número de segurados, bem como atingindo uma progressiva homogeneização dos direitos previdenciários46.

Observa-se que a discriminação entre os trabalhadores foi minorada, atenuada, com a criação dos institutos, com a substituição do modelo de proteção previdenciária por empresa, não obstante não tivesse eliminado ainda definitivamente o tratamento previdenciário diferente47.

42 Ficava autorizado que cada empresa ferroviária criasse sua própria Caixa de Aposentadorias e Pensões, sendo que a primeira empresa a fazer uso da Lei foi a Great Western do Brasil. Op. Cit. Loc. Cit.

43 Confira-se, aliás, a nota de Rodapé nº 3 da obra de Miguel Horvath Júnior. Op. Cit. Loc. Cit.

44 Ficava autorizado que cada empresa ferroviária criasse sua própria Caixa de Aposentadorias e Pensões, sendo que a primeira empresa a fazer uso da Lei foi a Great Western do Brasil. Op. Cit. p. 20.

45 Op. Cit. p. 20.

46 Op. Cit. Loc. Cit.

47 Op. Cit. Loc. Cit.

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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Isso causou discriminação, pois com o passar do tempo alguns institutos tornaram-se muito fortes em razão de possuírem maior número de associados, ao passo que outros – mais fracos e quase sempre deficitários – necessitavam de constante auxílio financeiro da União48.

Tal questão fática gerou tratamento previdenciário diferente, muito embora os benefícios fossem os mesmos, alguns institutos concediam mais aos seus segurados do que era fornecido aos outros, com reconhecimento de mais direitos e benefícios em função de interpretações mais liberais e humanas das leis49.

Neste período, consideram-se os seguintes como os principais Institutos de Aposentadorias e Pensões: (a) Marítimos (IAPM, Decreto 22.827/33), (b) Bancários (IAPB, Decreto 24.615/34), (c) Comerciários (IAPC, Decreto 24.273/34), (d) Industriários (IAPI, Lei 367/36), (e) Servidores dos Estados (IPASE, Decreto-Lei 288/38), (f ) Empregados em Transportes e Cargas (IAPETC, Decreto-Lei 651/38)50.

A Constituição de 1937 foi omissa quanto à participação estatal no que tange ao custeio do sistema, e previa direitos que não foram implementados em razão da omissão do Estado51.

Já o texto da Constituição seguinte, a de 1946, consagra pela primeira vez a expressão “previdência social”, com a extinção do termo “seguro social”, prevendo o custeio tripartite, impondo ao empregado, ainda, a obrigação da instituição de seguro contra acidente de trabalho52.

Ainda em 1960 sobreveio a Lei 3.807/60 - Lei Orgânica da Previdência Social, unificando a legislação previdenciária entre todos os institutos previdenciários, e estabelecia: a) a unificação dos benefícios previdenciários, com a eliminação das diferenças históricas entre os trabalhadores, b) igualdade no sistema de custeio e a unificação das alíquotas de contribuição incidentes sobre a remuneração do trabalhador (entre 6% e 8 %), c) ampliação dos riscos e contingências sociais a serem cobertos, sendo certo que neste

48 Op. Cit. Loc. Cit.

49 Op. Cit. Loc. Cit.

50 Op. Cit. p. 20-21.

51 Op. Cit. p. 21.

52 Op. Cit. p. 21.

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BREVE NOTÍCIA DA EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PREVIDÊNCIA NO MUNDO

período o Brasil era considerado o país com maior proteção previdenciária em razão dos 17 benefícios de caráter obrigatório53.

A criação do antigo e famoso INPS – Instituto Nacional de Previdência Social ocorreu em 1966, por meio do Decreto 72/66, que unificou os institutos previdenciários, estabelecendo gestão estatal, embora a unificação administrativa não tenha sido cabal, uma vez que sobreviveram ao lado do INPS outros órgãos como: IAPFESP (Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Servidores Públicos), IPASE (Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado) e SASSE (Serviço de Assistência e Seguro Social dos Economiários)54.

A Constituição Federal de 1967 não inovou em matéria previdenciária, tendo repetido as disposições da Constituição anterior, sendo de se destacar que a Lei 5316/67 houve por estatizar o seguro contra acidente de trabalho (SAT), com a substituição do sistema tradicional55.

Em 1971 a Lei Complementar 11/71 criou o PRORURAL, regulamentando a proteção aos trabalhadores rurais, e em 1972 a Previdência Social incluiu os empregados domésticos como segurados obrigatórios por meio da Lei 5859/72, e no ano seguinte, em 1973, alterou-se a proteção rural por meio da Lei Complementar 16/7356.

Destaque merece ainda a previsão do benefício do salário maternidade instituído em termos previdenciários por meio da Lei 6136/74, que transmutou a natureza do salário maternidade de direito trabalhista para direito previdenciário57.

Em 1975 amplia-se a proteção previdenciária ao se instituir benefícios em favor dos empregadores rurais e seis dependentes por meio da Lei 6260/75, bem como, em 1976 realiza-se a Consolidação da Legislação Previdenciária Social, conhecida pelas iniciais CLPS, reunindo cerca de

53 Op. Cit. p. 21.

54 Op. Cit. p. 22.

55 Op. Cit. p. 22.

56 Op. Cit. p. 22.

57 Op. Cit. p. 22.

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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60 leis e decretos previdenciários, sendo editada ainda a lei 6367/76 que regulamentou o seguro de acidente de trabalho58.

No ano de 1977 cria-se o chamado SINPAS – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social, que tinha por atribuições: a) concessão e manutenção de prestações de serviços e benefícios; b) custeio de atividades e programas; c) gestão financeira, administrativa e patrimonial59.

O SINPAS passa a ser composto por 7 órgãos, com específicas finalidades: 1) IAPAS (Instituto de Administração Financeira de Previdência e Assistência social), 2) INPS (Instituto Nacional de Previdência Social), 3) INAMPS (Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social), 4) DATAPREV (Empresa de Processamento de Dados), 5) LBA (Fundação Legião Brasileira de Assistência), 6) CEME (Central de Medicamentos), e, 7) FUNABEM (Fundação Nacional de Assistência e Bem Estar do Menor)60.

Com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988, observa-se a instituição da Seguridade Social no Brasil, com previsão do custeio tripartite entre a União, Estados, Municípios, Distrito Federal, trabalhadores e empregadores, com três áreas de atuação: assistência social, assistência à saúde e previdência social61.

Em 1990 o SINPAS foi extinto em razão do implemento do programa de reforma administrativa do governo Collor, que unificou o Ministério do Trabalho e Previdência Social – MTPS, sendo certo que ao MTPS ficaram ligados a DATAPREV e o INSS – Instituto Nacional do Seguro Social, autarquia federal criada pelo Decreto 99.350/90 com fundamento na Lei 8.029/9062.

Já no ano de 1991 foi editada a Lei 8.212/91 que dispõe sobre a organização da Seguridade Social, instituindo um plano de custeio, enquanto a Lei 8.213/91 instituída no mesmo período dispõe acerca dos planos de benefícios da previdência, ambos com base no art. 194 da Constituição Federal, que refere que a seguridade social compreende

58 Op. Cit. p. 22.

59 Op. Cit. p. 23.

60 Op. Cit. p. 23.

61 Op. Cit. p. 23.

62 Op. Cit. p. 24.

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BREVE NOTÍCIA DA EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PREVIDÊNCIA NO MUNDO

um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, com vistas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social63.

O ano de 1992 trouxe nova reforma administrativa, com a separação do Ministério do Trabalho da Previdência Social, por intermédio da Lei 8422/92, instituindo separadamente o Ministério do Trabalho e da Administração e o Ministério da Previdência Social, enquanto a Lei 8689/93, no ano seguinte, extinguia o INAMPS64.

Passo seguinte, em 1995 a Medida Provisória 813/95 extinguiu o Ministério da Previdência Social, instituindo em seu lugar o Ministério da Previdência e Assistência, e no mesmo ano sobreveio a Lei 9.032/95 efetivando uma minirreforma previdenciária, extinguindo alguns benefícios, e alterando a forma de cálculo de outros65.

Essa referida minirreforma de 1995 teve de relevante que se mereça citar o fato de que extinguiu o salário-natalidade, eliminou a figura do chamado dependente designado, alterou as regras do auxílio-acidente, com a unificação de duas alíquotas em 50% do salário benefício, vedando a contagem como tempo de serviço especial, dentre outras. Com efeito, em 1998 sobreveio nova reforma da previdência social, efetivada por meio da Emenda Constitucional nº 20/9866.

O Decreto 3048 de 06.05.1998 trouxe o Regulamento do plano de benefícios e custeio, valendo destacar que esse decreto regulamentou a acima referida Emenda Constitucional nº 20/98, com a unificação regulamentar das Leis 8.212/91 e 8.213/91, em um único diploma67.

A seu turno, a Lei 9.876, de 1999 houve por trazer inúmeras modificações, dentre as quais, a alteração da fórmula do cálculo dos benefícios previdenciários e a introdução do chamado fator previdenciário68.

63 Op. Cit. p. 24.

64 Op. Cit. p. 24.

65 Op. Cit. p. 24.

66 Op. Cit. p. 24.

67 Op. Cit. p. 24.

68 Op. Cit. p. 25.

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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No ano 2000 merecem ser destacadas três diplomas legislativos, como a Lei 9983/2000, com a alteração do Código Penal e inserção dos crimes previdenciários, a Lei 10.035/2000, que alterou a Consolidação das Leis do Trabalho com o estabelecimento dos procedimentos de execução das contribuições previdenciárias devidas à Previdência Social perante a Justiça Laboral, e a Lei 10.170/2000 que alterou a Lei 8.212/91 (Lei de Custeio) reestabelecendo a isenção das entidades religiosas incidentes sobre os valores pagos aos ministros de confissão religiosa69.

Com efeito, em 2001, as Leis Complementares 108 e 109 regulamentaram a Previdência Complementar, enquanto a Lei 10.256 alterou a Lei de Custeio e a Lei 10.259 dispôs sobre a criação dos Juizados Especiais Federais70, importante mecanismo de movimentação do sistema previdenciário.

Cite-se ainda a Lei 10.403 no ano de 2002, que alterou as Leis 8.212/91 e 8.213/91, cuja principal modificação se refere à inversão do ônus probandi ano que se refere a comprovação dos requisitos legais para efeitos de concessão de benefício previdenciário71.

Por outro lado, a Lei 10.421 de 2002, estendeu à mãe adotiva o direito à licença-maternidade e ao salário-maternidade, alterando para tanto a CLT e a Lei 8.213/91. Lado outro, a MP 83 (posteriormente convertida na Lei 10.666/2003 prevê a contribuição adicional para empresas tomadoras de serviços de cooperado, com o estabelecimento de que a perda da qualidade de segurado não será considerada para a concessão da aposentadoria por idade, tempo de contribuição e especial, estabelecendo ainda a obrigação de as empresas arrecadarem contribuições do segurado contribuinte individual a seu serviço72.

Em 2003 a Medida Provisória 103 desmembrou o Ministério da Previdência e Assistência Social em Ministério da Assistência e Promoção Social e Ministério da Previdência Social73.

O ano de 2003 ainda trouxe inúmeras outras alterações da realidade normativa, como a Lei 10.676 que dispôs sobre a contribuição para o

69 Op. Cit. p. 25.

70 Op. Cit. p. 25.

71 Op. Cit. p. 25.

72 Op. Cit. p. 25.

73 Op. Cit. p. 25.

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BREVE NOTÍCIA DA EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PREVIDÊNCIA NO MUNDO

Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/PASEP) e da Contribuição para a Seguridade Social (COFINS) devidas pelas sociedades cooperativas de uma maneira geral74.

Ao longo dos últimos anos, o governo federal instituiu vários programas de parcelamento ou refinanciamento de débitos tributários federais. Tais programas, genericamente, se denominam “REFIS”, cujo sigla se origina do primeiro parcelamento amplo e geral, realizado em 2000. Segue o histórico dos “REFIS”:

A Lei 9.964/2000 destinava-se a promover a regularização dos créditos da União, decorrentes de débitos de pessoas jurídicas, relativos a tributos e contribuições administrados pela Secretaria da Receita Federal e pelo Instituto Nacional do Seguro Social, com vencimento até 29 de fevereiro de 2000. Ficou conhecido como PAES.

Ainda, a Lei 10.684 que dispôs sobre o parcelamento de débitos junto à SRF-Secretaria da Receita Federal, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e ao INSS, com a estipulação de um parcelamento especial do débito em até 180 prestações mensais e sucessivas e eleva a alíquota da contribuição para o financiamento da seguridade social (COFINS)75, vencidos até 28 de fevereiro de 2003.

Posteriormente a Medida Provisória 303/2006 instituiu parcelamento especial (PAEX) para o parcelamento de débitos em até 130 (cento e trinta) prestações mensais e sucessivas para os débitos de pessoas jurídicas junto à Secretaria da Receita Federal - SRF, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN e ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, com vencimento até 28 de fevereiro de 2003.

Passados alguns anos surge o chamado “REFIS da Crise”, com o advento da Lei 11.941/2009 (conversão da MP 449/2008) permitia o parcelamento das dívidas tributárias federais vencidas até 30 de novembro de 2008. O prazo de adesão ao programa de parcelamento do “REFIS da Crise” foi reaberto até 31.12.2013 pelo artigo 17 da Lei 12.865/2013.

Mais recentemente foi lançado o chamado REFIS das Autarquias e Fundações. O artigo 65 da Lei 12.249/2010 estabeleceu o parcelamento

74 Op. Cit. p. 26.

75 Op. Cit. p. 26.

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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dos débitos administrados pelas autarquias e fundações públicas federais e os débitos de qualquer natureza, tributários ou não tributários, com a Procuradoria-Geral Federal. O prazo de adesão a este programa de parcelamento foi reaberto até 31.12.2013 pelo artigo 17 da Lei 12.865/2013.

No final de 2013 foi lançado o REFIS “Dos Bancos”, que estabeleceu no artigo 39 da Lei 12.865/2013, as condições do parcelamento de débitos do PIS e COFINS em até 60 parcelas, com descontos de multa e juros. Foi instituído, pelo artigo 40 da Lei 12.865/2013, o parcelamento de débitos do IRPJ e CSLL sobre os lucros oriundos no exterior, em até 120 parcelas, com descontos de multa e juros.

Em meio a todo o arcabouço legal do REFIS ainda foram editadas as Leis 12.546/2001 e Lei 12.844/2013 que autorizam a possibilidade de substituição da contribuição previdenciária sobre folha para o modelo de tributação do faturamento.

Por f im, a edição da Lei Complementar 142/2013 trouxe uma política pública muito relevante, reconhecendo o direito a uma aposentadoria aos portadores de deficiências com redução de 5 anos no tempo de contribuição.

Foram inúmeros os avanços sociais que merecem destaque face sua abrangência e importância na vida das pessoas, em que pese possam comprometer consideravelmente o equilíbrio e sustentabilidade do RGPS.

ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA DE PREVIDÊNCIA NO BRASIL

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2 ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA DE PREVIDÊNCIA NO BRASIL

O sistema previdenciário brasileiro está inserido no âmbito da seguridade social e encontra sustentação constitucional no capítulo II do título VIII da Constituição Federal, que trata da Ordem Social. Ressalve-se o regime de previdência dos servidores públicos que está em posicionado fora desse espaço na Constituição.

A Seguridade Social é um sistema de proteção social formado por três subsistemas bem definidos: a previdência social, a assistência social e a saúde. O artigo 194 da Constituição informa que:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos à saúde, à previdência e à assistência social.

A Constituição Federal brasileira e suas alterações, ao longo dos seus mais de 25 anos de vigência, tratou de forma clara da organização do sistema previdenciário pátrio. A estruturação normativa constitucional da previdência social está distribuída em várias passagens da nossa carta magna.

O Regime Geral de Previdência Social – RGPS76 é responsável pela cobertura dos trabalhadores do setor privado. Trata-se de um regime contributivo, de adesão compulsória, público e gerido pelo Estado. O INSS é o órgão a quem foi atribuída a administração e pagamento dos benefícios dos mais de 30 milhões de beneficiários do RGPS. Atende, ainda, aos mais de 67 milhões de segurados que contribuem para o regime e que podem vir a utilizá-lo.

O sistema de previdência contempla também o Regime Próprio dos Servidores Públicos77, que tutela o funcionalismo da administração pública direta e indireta, tanto civis quanto militares, nas esferas federal, estadual e municipal.

76 Cfr.: Art. 201, CF/88.

77 Cfr.: Art. 40. “Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)”.

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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O RGPS e os RPPS funcionam através do modelo de repartição simples e com regras de apuração dos benefícios definidos. As contribuições vertidas pelos trabalhadores e servidores, acrescidas das quotas patronais do setor privado e público servem como fonte de financiamento dos benefícios previdenciários de quem já está aposentado. No RPPS os servidores inativos também contribuem para o sistema.

Por fim, o último regime do sistema brasileiro é o da Previdência Complementar. Trata-se de um regime com caráter supletivo e de natureza voluntária (art. 40, §§ 14 e 15, e art. 202, ambos da CF/88).

O Regime de Previdência Complementar pode ser de natureza Fechada e Aberta78, operadas por entidades privadas. Há um espaço maior de liberdade, embora a forte atuação estatal na fiscalização e regulação desse mercado.

Em conclusão, podemos afirmar que a Previdência Social Brasileira está organizada em diversos regimes. Cada regime com suas peculiaridades no âmbito constitucional e infraconstitucional.

A proteção social requer a observância das disposições legais quanto a natureza dos benefícios, as fontes de custeio e o público abrangido. Temos que reconhecer a impossibilidade de quaisquer similitudes entre as regras dos servidores públicos e daqueles que estão submetidos à legislação trabalhista.

Apenas para ilustrar, numa rápida comparação entre os regimes, verificamos que o benefício de aposentadoria do servidor público observa, necessariamente, a combinação de inúmeras variáveis, como tempo de serviço, de contribuição, tempo no cargo e idade79.

78 Observe-se as Leis Complementares Federais nº 108/2001 e 109/2001.

79 Cfr.: Art. 40 “§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98) III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98) a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e

ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA DE PREVIDÊNCIA NO BRASIL

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Por outro lado, ao trabalhador vinculado ao RGPS pode optar pela aposentadoria por tempo de contribuição ou por idade, não lhe sendo imputada a obrigação de combinação dos dois requisitos80.

Por fim, nos regimes de previdência complementar os benefícios oferecidos pelas entidades são complementares ou assemelhados àqueles oferecidos pela previdência oficial.

Já a distinção entre os dois segmentos de previdência privada, o aberto e o fechado, reside no tipo de contrato firmado entre o participante e a respectiva entidade de previdência, podendo ser de natureza coletiva ou individual.

Os planos de benefícios administrados por entidades fechadas são acessíveis apenas aos trabalhadores vinculados a empresa patrocinadora ou a entidade classista instituidora de plano de previdência. Por outro lado, os planos administrados por entidades abertas estão acessíveis a qualquer interessado e independem de qualquer identidade de grupo81.

Verifica-se que a constituição Federal cuidou de organizar um sistema previdenciário com peculiaridades para cada um dos segmentos sociais, voltadas a proteger os trabalhadores de acordo com os riscos a que está exposto. Assim, definiu regras e condições para os trabalhadores vinculados ao RGPS e servidores públicos vinculados ao RPPS. Impôs um mecanismo de proteção mínima de caráter compulsório para tutelar parte considerável da população.

cinquenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

80 Cfr.: Art. 201 da CF/88: “§ 7º É assegurada aposentadoria no regime geral de previdência social, nos termos da lei, obedecidas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) I - trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher; (Incluído dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) II - sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal. (Incluído dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) § 8º Os requisitos a que se refere o inciso I do parágrafo anterior serão reduzidos em cinco anos, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)”.

81 Cfr.: Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/estatisticas/secao-xiv-previdencia-complementar-texto/>, acesso em: 21/06/2014.

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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Por outro lado, abriu possibilidades para que determinados grupos sociais pudessem se organizar um regime de previdência complementar, supletivo, capaz de incrementar ganhos futuros. Permitiu, ainda, que pessoas, individualmente, pudessem aportar recursos em planos abertos de previdência com a finalidade de acumulação de capital e geração de benefícios previdenciários.

Individualmente é possível tecer críticas a cada um dos regimes de previdência, sobre os mais diversos aspectos. Temos que reconhecer entretanto, que do ponto de vista sistêmico, a redação atual da Constituição Federal consegue tutelar todos os segmentos da sociedade no âmbito da previdência social. É a cobertura previdenciária acessível a quem atenda seus requisitos legais ou queira se utilizar do sistema privado.

O REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL COMO GARANTIA DAS GERAÇÕES FUTURAS

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3 O REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL COMO GARAN-TIA DAS GERAÇÕES FUTURAS

A promulgação da Emenda Constitucional 20/98 assegurou aos trabalhadores o direito ao um regime de previdência social sustentável e equilibrado, de forma a garantir o pagamento dos benefícios das atuais e futuras gerações de beneficiários do RGPS.

Para evitar maiores discussões acerca do que se propõe nesse trabalho, é fundamental que deixemos claro que adotamos como premissa que o regime geral de previdência deve ser autossustentável.

Não é mais possível defender um regime de previdência no qual os benefícios previdenciários sejam reconhecidos sem prévia contribuição e que não seja equilibrado e sustentável.

O Estado não pode se constituir numa fonte subsidiária eterna dos regimes de previdência, realizando aportes de recursos do tesouro permanentemente para o custeio dos benefícios. É uma situação com a qual não se pode compactuar.

Qualquer regime de previdência deve ter como premissa mecanismos de receita pré-definidos capazes de suportar com os benefícios que advirem. É inconcebível qualquer modelo que desconsidere critérios atuariais para garantir que as fontes de custeio sejam capazes de assegurar um regime equilibrado e sustentável.

Um exemplo recente dessa busca por equilíbrio e sustentabilidade é a criação da Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal - FUNPRESP.82 Nesse modelo os novos servidores públicos farão suas contribuições e a União dará sua contrapartida em sistema de capitalização.

82 Cfr.: Lei 12.618/2012: “Institui o regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo, inclusive os membros dos órgãos que menciona; fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões pelo regime de previdência de que trata o art. 40 da Constituição Federal; autoriza a criação de 3 (três) entidades fechadas de previdência complementar, denominadas Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe), Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Legislativo (Funpresp-Leg) e Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Judiciário (Funpresp-Jud); altera dispositivos da Lei no 10.887, de 18 de junho de 2004; e dá outras providências”

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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Os benefícios decorrentes83 nesse novo fundo não tem qualquer vinculação com a remuneração auferida no final da carreira do servidor ou com base na média de suas contribuições ao longo de sua vida laboral. São apurados com base nas contribuições que foram aportadas ao longo da vida funcional do servidor e do ente estatal, com ou sem aportes adicionais, a partir do resultado dos investimentos e da boa gestão do fundo de previdência.

O modelo estabelecido no FUNPRESP, sem adentrar no mérito de ser vantajoso ou não para o servidor, foi concebido com o propósito de que o Estado não mais precisará suportar com os benefícios previdenciários dos servidores no futuro. Atualmente, o déficit resultante da receita gerada pelas contribuições dos servidores públicos federais e os benefícios pagos pela União aos servidores inativos supera a casa dos 60 bilhões de reais anuais84.

No âmbito do RGPS a situação não é muito diferente, pois o déficit já superou a casa dos 50 bilhões de reais em 201385. Ainda que se possam defender que a atividade urbana seja superavitária86, é necessário que se faça uma análise do RGPS para o futuro.

As populações mundiais, segundo a Organização Mundial da Saúde – OMS, estão aumentando sua expectativa de sobrevida87, resultando numa

83 Cfr.: LEITÃO, André Studart. Nova previdência complementar do servidor público. Rio de Janeiro/São Paulo: Forense/Método, 2012.

84 Cfr.: Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/orcamento/documentos/ldo/2014/elaboracao/projeto-de-lei/2014/anexo-iv.6-2013-avaliacao-atuarial-do-regime-proprio-de-previdencia-social-dos-servidores-civis>, Acesso em: 05.05.2014.

85 Cfr.: Disponível em: <http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,previdencia-fecha-2013-com-deficit-de-r-51-2-bilhoes,176679e>, Acesso em: 23.06.2014.

86 Estudos do Ministério da Previdência Social mostram que, entre 2008 e 2013, o incremento na arrecadação foi maior do que nas despesas com benefícios. A arrecadação cresceu 34,2% e a despesa, 26,3%. Isso, para o MPS, reforça a importância do crescimento da arrecadação sobre a diminuição no ritmo da necessidade de financiamento da Previdência. Setor Urbano – Em 2013, o setor urbano registrou superávit de R$ 24,6 bilhões – 6,9% menor que o registrado em 2012. O saldo é resultado de arrecadação de R$ 307,4 bilhões e despesa de R$ 282,8 bilhões. Em 2013, os gastos com pagamento de benefícios cresceram 6%. Já o aumento da arrecadação ficou em 4,8%. Notícia Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/regime-geral-de-previdencia-social-tem-deficit-de-513-bilhoes-em-2013/>. Acesso em: 21.06.2014.

87 Cfr.: Disponível em:< http://veja.abril.com.br/noticia/saude/expectativa-de-vida-aumentou-em-media-seis-anos>, Acesso em: 23.06.2014.

O REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL COMO GARANTIA DAS GERAÇÕES FUTURAS

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premente preocupação acerca do equilíbrio e manutenção dos regimes de previdência nacionais. No caso do Brasil após a criação do FUNPRESP, a maior preocupação é o RGPS.

De acordo com o estudo do IBGE estamos num processo crescente de envelhecimento e decrescente de nascidos vivos que passarão a integra a base da pirâmide como futuros contribuintes.

No Brasil, o aumento da expectativa de sobrevida tem preocupado sistematicamente os estudiosos da matéria previdenciária88, afinal de contas, embora a população brasileira continue crescendo, as taxas de crescimento vêm sendo cada vez menores. Some-se a isso os índices de filhos por casal, que têm diminuído sensivelmente.

No período de 2000 até 2013, os índices de fecundidade alcançaram níveis ainda mais baixos, chegando a 1,64 filhos por família89.

88 GIAMBIAGI, Fábio; TAFNER, Paulo. Demografia a ameaça invisível - O dilema previdenciário que o Brasil se recusa a encarar. 1ª. ed. Rio de Janeiro: Editora Elsevier, 2010.

89 Cfr. Dados. Disponível em: <http://cod.ibge.gov.br/233bp>, Acesso em: Acesso em: Acesso em: 15.06.2014.

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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Não há como se pretender falar em sistemas de previdência equilibrados se não forem levados em conta os aspectos relacionados às populações de nascidos vivos, as novas tecnologias na área da medicina e dos medicamentos que têm elevado continuamente a sobrevida no país. Apenas nos últimos 13 anos a expectativa de sobrevida aumentou em 4 anos90 no Brasil.

Embora ainda tenhamos tido um crescimento da população nas últimas décadas, não há dúvidas de que a redução da taxa de fecundidade trará efeitos maléficos ao RGPS sob a perspectiva da receita. Por outro lado, o crescimento das faixas do intermediárias e do topo da pirâmide etária demonstram que as condições para a manutenção do equilíbrio das

90 Cfr. Dados. Disponível em: <http://cod.ibge.gov.br/232I0>, Acesso em: 15.06.2014.

O REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL COMO GARANTIA DAS GERAÇÕES FUTURAS

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contas começam a despertar preocupações e requerem ajustes nos atuais regramentos de benefícios.

Quando analisamos as projeções de sobrevida da população brasileira em 2050 temos evidências concretas de que o RGPS precisará passar por ajustes para preservar o equilíbrio e a sustentabilidade em razão do crescimento expressivo de pessoas com requisitos para a aposentadoria.

Frise-se que atualmente o RGPS já vem enfrentando dificuldades para se manter equilibrado apesar do crescimento econômico e com a ampliação do acesso ao pleno emprego. Ou seja, mesmo com aspectos econômicos favoráveis, o RGPS não deixou de ser deficitário.

Por outro lado, há que se considerar algumas políticas de inclusão previdenciária que garantiram ao empreendedor individual um mecanismo proteção social através de reduções nas alíquotas de contribuições para a previdência social. Atualmente são mais de 3,7 milhões de empreendedores91 beneficiados com essa política pública.

Também participam dessa política de inclusão na previdência social as donas de casa de baixa renda, cuja renda do grupo familiar não ultrapasse dois salários mínimos. Enquadradas nesse regramento as donas de casa farão jus aos benefícios da previdência social. Somente nesse programa são mais de 400 mil mulheres incluídas92.

Dentre outras políticas de inclusão está a formalização cadastral do trabalhador rural (CNIS-Rural)93. Atualmente, apesar das evoluções e atualizações das bases de dados cadastrais, ainda se está distante obter uma base de informações segura e confiável para que se reconheça um benefício.

A Constituição Federal de 1988 deu um tratamento especial aos homens e mulheres do campo com pequena propriedade. Nos termos da garantia constitucional o trabalhador rural não será obrigado a contribuir

91 Cfr. Dados. Disponível em: <http://www.portaldoempreendedor.gov.br/mei-microempreendedor-individual/lista-dos-relatorios-estatisticos-do-mei> Acesso em: 21.06.2014.

92 Cfr. Dados. Disponível em: <http://blog.previdencia.gov.br/?tag=dona-de-casa-de-familia-de-baixa-renda> Acesso em: 15.06.2014.

93 Cfr. Dados. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/segurado-especial-sindicatos-rurais-comecam-a-cadastrar-trabalhadores-no-banco-de-dados-da-previdencia/> Acesso em: 21.06.2014.

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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para o sistema e, mesmo assim, será reconhecido como segurado da previdência social.

Nesse processo de cadastramento do trabalhador rural estima-se que milhões de novos segurados sejam incluídos no sistema de proteção. A consequência dessa importante política pública faz com que se tenha maiores dificuldades na busca de um regime equilíbrio e sustentável do RGPS. Temos que relembrar que, em breve, todos serão titulares de benefícios de aposentadoria.

Todas essas políticas de inclusão focadas no sistema previdenciário nos colocam diante de um grande desafio para o futuro da previdência no Brasil, qual seja: garantir direitos às futuras gerações.

Não se ousaria aqui propor quaisquer tipos de medidas para adequação do RGPS para o futuro, pois não é este o objeto do trabalho. Ademais, seria necessário discorrer sobre muitas outras questões de ordem econômica, social e política e que demandaria um estudo aprofundado sobre todos estes aspectos e uma vasta pesquisa a parte.

Nosso trabalho tem como enfoque demonstrar que é possível contribuir para o equilíbrio e a sustentabilidade do RGPS a partir de uma gestão eficiente do INSS e comprometida com os interesses do cidadão.

Vamos nos ater, assim, a uma breve análise sobre a importância da adoção de medidas de gestão, ainda que não sejam suficientes, para melhorar os resultados da previdência social e, assim, mitigar os impactos negativos no RGPS. Ao final faremos algumas considerações sobre a necessidade de ajustes na legislação do RGPS.

A GESTÃO DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL COMO CONTRIBUIÇÃO PARA O EQUILÍBRIO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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4 A GESTÃO DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL COMO CONTRIBUIÇÃO PARA O EQUILÍBRIO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

4.1 Medidas de melhoria do atendimento e dos serviços do INSS

Um dos grandes desafios para a melhoria da gestão do INSS está diretamente associada a eficiência dos serviços ofertados. Não é raro observarmos na imprensa inúmeras notícias94 registrando a ocorrência de prestação de serviços deficitários pelo INSS.

As queixas trazidas pelo cidadão variam de atendimento desrespeitoso pelo servidor público95, falta de atenção com o segurado, a falta de esclarecimento das razões da decisão proferida, ausência de fundamentação das decisões, necessidade de retornos reiterados ao INSS96, informações desencontradas nas bases de dados, inconsistência de informações cadastrais, dente outras.

Obviamente, temos que relevar que também há situações em que o servidor do INSS também é vítima de agressões, xingamentos97, chegando a situações limites em que a prática violenta leva a morte98 do servidor da Autarquia.

94 Sobre notícia deficitária do serviço, confira-se a chamada do dia 22.12.2013 do Jornal Correio Braziliense: “Segurados do INSS vão e voltam aos postos de atendimento sem resolução: No silêncio rompido apenas pelo apitar das senhas, milhares de brasileiros, em todo o país, alimentam diariamente a frustração de perceber a incapacidade do Estado em atendê-los”. Cfr: Disponível em <http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2013/12/22/internas_economia,404737/segurados-do-inss-vao-e-voltam-aos-postos-de-atendimento-sem-resolucao.shtml>, Acesso em: 14.06.2014.

95 Um vídeo gravado no youtube mostra um tratamento desrespeitoso por parte do servidor público: Disponível em: <http://www.youtube.com/watch?v=WVA1aF7lvqE>, Acesso em: 14.06.2014.

96 A necessidade de retornos reiterados ao INSS foi noticiada pelo Jornal Correio Braziliense em 17.06.2013, com a seguinte chamada: “Segurados do INSS enfrentam demora: Auditoria do Tribunal de Contas da União mostra que tempo médio de espera para perícia aumentou 16 dias”. Disponível em: <http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/eu-estudante/me_gerais/2013/06/17/me_gerais_interna,371746/segurados-do-inss-enfrentam-demora.shtml>. Acesso em: 14.06.2014.

97 Uma situação típica de xingamento a servidores do INSS pode ser conferida no seguinte endereço eletrônico: Disponível em: <http://gaucha.clicrbs.com.br/rs/noticia-aberta/idosa-e-impedida-de-deixar-agencia-do-inss-na-capital-apos-xingar-servidora-88260.html> Acesso em: 15.06.2014.

98 A propósito, confira-se a notícia sobre o aumento da segurança na Autarquia após o assassinato

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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Por outro lado, temos que considerar que o INSS carece de ações voltadas a melhorar seus serviços, algumas das quais passaremos a analisar na sequência.

Um dos primeiros desafios a serem abordados está relacionado à dimensão territorial do país. A extensão do Estado brasileiro, com mais de 5.500 municípios99, espalhados por um país de dimensão continental100 (o que torna nosso sistema de proteção social variado e complexo), requer um conjunto de unidades físicas da previdência localizadas nas proximidades da residência do cidadão.

Para atender as imensas demandas sociais a Autarquia previdenciária brasileira (INSS) conta com 1.806 Agências da Previdência Social e, entre essas, 104 Gerências Executivas, 1456 agências de atendimento fixas, 85 agências de demandas judiciais, 7 agências de acordos internacionais, 2 agências de teleatendimento, 05 Prevbarcos e 147 Prevcidades101. Todavia,

do médico perito José Rodrigues de Sousa por parte de um cidadão que ficou insatisfeito com a negativa do benefício. Cfr.: “SEGURANÇA: Detectores de metais serão instalados até dezembro em todas as Agências da Previdência 11/09/2007 13:55. INSS também duplicará número de vigilantes. Da Redação (Brasília) – Até o início de dezembro, todas as Agências da Previdência Social (APS) estarão equipadas com portais detectores de metais e detectores manuais. O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) encerrou ontem o pregão para compra dos equipamentos para as unidades de atendimento. Os contratos serão assinados até o dia 1º de outubro e as empresas terão, no máximo, 60 dias para instalar os equipamentos. Inicialmente, os detectores seriam instalados apenas nas APS das grandes regiões metropolitanas, com maior movimento e, portanto, maior risco de conflito entre segurados e servidores. Em muitos casos, os segurados procuram o Instituto sem que tenham direito a receber o benefício, pois não apresentam uma doença que os incapacite para o trabalho, não têm tempo suficiente de contribuições previdenciárias ou apenas porque estão desempregados e acham que podem requerer o auxílio-doença para sobreviver. Mas o assassinato, por um desempregado, do perito médico José Rodrigues de Sousa na APS de Patrocínio (MG), um município com pequeno índice de violência e, consequentemente, pequeno risco de agressões, fez com que o ministro Luiz Marinho tomasse a decisão de instalar novos equipamentos de segurança em todas as APS. “Decidimos excluir o acaso. Vamos garantir a segurança a todos os servidores da Previdência e aos milhares de segurados que nos procuram a cada mês”, disse o ministro. Todas as unidades contarão com detectores fixos e portáteis, que serão utilizados complementarmente para revistas manuais e quando o segurado for portador de marca-passo. Atualmente o INSS conta com 1.163 APS, mas os equipamentos foram comprados já com previsão de instalação nas unidades que serão inauguradas em 2008.”. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/seguranca-detectores-de-metais-serao-instalados-ate-dezembro-em-todas-as-agencias-da-previdencia/>, Acesso em: 15.06.2014.

99 Segundo o IBGE, com os 5 municípios recentemente criados em 2013 (Pescaria Brava e Balneário Rincão, em Santa Catarina; Mojuí dos Campos, no Pará; Pinto Bandeira, no Rio Grande do Sul e Paraíso das Águas, no Mato Grosso do Sul), o Brasil conta atualmente com 5.570 municípios. Cfr. Disponível em: <http://7a12.ibge.gov.br/voce-sabia/curiosidades/municipios-novos>. Acesso em 05.06.2014.

100 LEITE, Celso Barroso. A Proteção social no Brasil. 2ª Ed. São Paulo: LTr, 1978, p. 23

101 Conforme dados oficiais: BRASIL, INSS em números – Boletim Estatístico Gerencial – abril/2014,

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considerando as longas distâncias a serem percorridas pelo segurado, há situações em que o cidadão leva dias para chegar até uma unidade de atendimento102.

Para tentar minimizar esses problemas das distâncias, o INSS vem investindo na construção de novas agências103 em parcerias com as prefeituras municipais. Nessa parceria cabe ao município realizar a doação do terreno e à Autarquia a construção da nova unidade de atendimento.

Essas novas unidades, segundo constatações do INSS, geraram um aumento do público atendido. Além da migração de parte do público de outras agências mais distantes, verificou-se a presença de um público que não frequentava as agências da previdência social e passou a procurar por informações e serviços.

Outra constatação foi que o público da “agência mãe” sofreu uma redução muito pouco considerável, ao passo que a nova agência teve um fluxo de atendimento muito expressivo o que demonstra não haver grande migração de público, mas sim de ampliação do público atendido. Isso evidencia a carência de serviços face a ausência da presença estatal.

Além disso, foram apresentadas inúmeras inovações tecnológicas que permitiram a prestação de serviços através de canais remotos, com a ampliação do agendamento pelo telefone (135) que realizou mais de 65 milhões de atendimentos eletrônicos104 e ainda pela internet105. Além disso,

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102 A unidade móvel flutuante da Previdência Social, PREVBarco, é prova da atuação flexível da previdência social. Cfr.: “Desde sua criação, em 2001, o PREVBarco já realizou mais de 178 mil atendimentos e concedeu 18 mil benefícios previdenciários. A expectativa é que esta última missão realize cerca de quatro mil atendimentos.”. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/atendimento-prevbarco-parte-para-ultima-viagem-do-ano/>, Acesso em: 15.06.2014.

103 Conforme os dados oficiais: “O Plano de Expansão é uma parceria entre o Governo Federal e os municípios, que doam os terrenos onde serão instaladas as novas agências. Até o início de maio, já tinham sido indicados, pelas prefeituras, quase a totalidade dos 720 terrenos. Os lotes têm área mínima de mil metros quadrados, em local de fácil acesso para a população. A maior parte das agências terá 330 metros quadrados de área construída.” Cfr.: Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/3_090513-090722-509.pdf>. Acesso em: 15.06.2014.

104 Conforme dados oficiais: BRASIL. INSS em números – Boletim Estatístico Gerencial – abril/2014, p. 10.

105 Cfr.: “A maioria dos atendimentos realizados pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) podem ser agendados pelo telefone 135 e pela internet (www.previdencia.gov.br). Alguns benefícios e serviços podem ser obtidos por esses canais, além de informações básicas e orientação

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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estão sendo desenvolvidas ações em parceria com outras instituições para prestação de informações e serviços diretamente ao cidadão.

Os canais remotos por telefone e internet permitem ao cidadão tirar dúvidas e dispor de alguns serviços relativos a atualização cadastral do segurado. O serviço mais importante, entretanto, é a possibilidade do segurado realizar o agendamento de atendimento para uma data, hora e local para requerer um benefício ou realizar uma perícia médica ou assistencial, dentre outros serviços.

Outro mecanismo importante para a melhoria dos serviços é a formalização de convênios e parcerias. Através desses instrumentos tem sido possível ao segurado acessar seus extratos de vínculos e remunerações disponíveis nas redes de atendimento de alguns bancos públicos, como a Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil106. Além disso, toda a rede bancária conveniada como INSS realiza, anualmente, a chamada “prova de vida”107 que objetiva confirmar se o beneficiário da previdência social não veio a óbito e, assim, evitar o pagamento indevido de um benefício.

preliminar sobre requisitos e documentos necessários para fazer solicitações de benefícios. A utilização desses canais remotos evita que as pessoas se desloquem desnecessariamente ao INSS.”. Disponível em: <http://www1.previdencia.gov.br/agprev/agprev_mostraNoticia.asp?Id=48966&ATVD=1&xBotao=2>, acesso em: 15.06.2014.

106 Cfr.: “Esse serviço permite acesso às informações sobre vínculos e remunerações que constam do Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS). O correntista do Banco do Brasil pode consultar o extrato de Informações Previdenciárias nos terminais de autoatendimento ou pelo Portal do BB (clique em Conveniência e Serviços - em seguida Extratos - Outros Extratos - Extrato da Previdência Social). Já o correntista da Caixa Econômica Federal, cadastrado no internet Banking, também pode consultar os seus recolhimentos e salários de contribuições pelo Portal da Caixa (clique em Cidadão Online - em seguida em Extrato da Previdência Social). O Extrato de Contribuição Previdenciária também poderá ser obtido da seguinte maneira: nas Agências da Previdência Social; ou por esse canal de atendimento (esse serviço é de acesso restrito e exige cadastramento prévio de senha). Conheça o modelo de Extrato Previdenciário que sai impresso nos terminais de autoatendimento do Banco do Brasil e Caixa.” Disponível em: <http://agencia.previdencia.gov.br/e-aps/servico/168>, acesso em: 15.06.2014.

107 Conforme se observa, a chamada prova de vida foi normatizada em 2011 com o seguinte teor: “RESOLUÇÃO INSS/PRES Nº 141, DE 02 DE MARÇO DE 2011 - DOU DE 03/03/2011Regulamenta a comprovação de vida e renovação de senha por parte dos beneficiários, bem como a prestação de informações por meio das instituições financeiras pagadoras de benefícios aos beneficiários e ao INSS.O PRESIDENTE DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, no uso das atribuições que lhe confere o Decreto nº 6.934, de 11 de agosto de 2009, e considerando a necessidade de facilitar o atendimento aos beneficiários da Previdência Social, bem como de aprimorar o controle dos pagamentos pelas instituições financeiras, resolve: Art. 1º Deverão realizar anualmente a comprovação de vida nas instituições financeiras os recebedores de benefícios do INSS pagos nas

A GESTÃO DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL COMO CONTRIBUIÇÃO PARA O EQUILÍBRIO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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Para as regiões mais inóspitas do país existem as unidades de atendimento volantes (PREVMÓVEL)108 instaladas em veículos e, ainda, embarcações (PREVBARCO)109 que visitam cidades e comunidades ribeirinhas que não tenham uma unidade física da previdência social. Através dessas unidades móveis é possível ao INSS prestar quase todos os serviços realizados em uma agência convencional, encurtando as distâncias e melhorando a relação entre o cidadão e a previdência social.

Nessa mesma linha há convênios com outras instituições110 que disponibilizam suas estruturas para compartilhar seus serviços com os da

modalidades: I - cartão magnético; II - conta-corrente; e III - conta-poupança. § 1º A prova de vida e renovação de senha deverão ser efetuadas pelo recebedor do beneficio, mediante identificação pelo funcionário da instituição financeira ou por sistema biométrico em equipamento de autoatendimento que disponha dessa tecnologia. § 2º A prova de vida e renovação de senha poderão ser realizadas pelo representante legal ou pelo procurador do beneficiário legalmente cadastrado no INSS. § 3º A instituição financeira deverá transmitir ao INSS, por intermédio da Empresa de Tecnologia e Informação da Previdência Social - Dataprev, os registros relativos à prova de vida e à renovação das senhas. Art. 2º O beneficiário poderá atualizar seu endereço no próprio INSS ou junto à instituição financeira pagadora do seu benefício, que transmitirá a atualização ao INSS por meio da Dataprev. Art. 3º A prestação dos serviços previstos nesta Resolução será gratuita. Art. 4º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação. MAURO LUCIANO HAUSCHILD”. Disponível em: <http://www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/72/INSS-PRES/2011/141.htm>. Acesso em: 28.06.2014.

108 Cfr.: “PREVMóvel participa da Justiça Volante em Roraima. Os serviços da agência móvel da Previdência beneficiam os moradores dos bairros Liberdade e Procumã, na periferia de Boa Vista/RR. De Boa Vista(RR) – O PREVMóvel, em parceria com o projeto Justiça Volante, do governo estadual de Roraima, está atendendo os moradores dos bairros Liberdade e Pricumã, que ficam na periferia de Boa Vista. A agência móvel oferece os serviços previdenciários até quarta-feira(6), das 9h às 16h, em frente a Escola Estadual Francisco de Souza Bríglia, no bairro de Pricumã. No PREVMóvel, os moradores da região poderão solicitar os benefícios da Previdência, como aposentadoria e auxílio-doença, fazer inscrição no INSS, esclarecer dúvidas sobre a legislação previdenciária e do benefício de prestação continuada, previsto na lei Orgânica de Assistência Social(Loas), que paga um salário-mínimo às pessoas portadores de deficiência e idosos com 67 anos ou mais.” Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/prevmovel-participa-da-justica-volante-em-roraima/>, acesso em: 15.06.2014.

109 Cfr.: “O PREVBarco é uma alternativa para a interiorização do atendimento previdenciário. A Unidade Móvel Flutuante leva à população ribeirinha todas as facilidades e todos os serviços disponíveis nas Agências da Previdência Social. É equipada com alta tecnologia, que permite a transmissão de dados via satélite, possibilitando assim o acesso on line aos dados do segurado e a concessão de benefícios em até meia hora.Todos os anos, entre fevereiro e dezembro, embarcações levam os serviços da Previdência Social aos segurados que habitam às margens dos rios, em localidades onde não há acesso a uma agência fixa da Previdência Social.”. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/a-previdencia/instituto-nacional-do-seguro-social-inss/rede-de-atendimento/prevbarco/>, acesso em: 15.06.2014.

110 A Previdência Social, mantém contrato de prestação com a rede bancária, para que os bancos

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previdência social, como é o caso da parceria com a Caixa Econômica Federal que disponibiliza as suas embarcações na região amazônica do país111.

Em que pesem todas as iniciativas desenvolvidas pelo INSS, é certo que ainda há muito a ser feito no plano da boa governança dos seus serviços. Um dos grandes desafios é a necessidade de continuação da ampliação da rede de atendimento. Nos últimos quatro anos 327 novas agências foram inauguradas e ainda há previsão de construção de 394 novas, das quais 164 estão em obras e 6 em fase de licitação112. Por mais que se possa afirmar que os mecanismos de tecnologia poderão suprir o atendimento presencial, esta realidade ainda se mostra distante.

A presença física do INSS é fundamental por várias razões, como já mencionamos acima. Uma delas é a maior proximidade com o cidadão, o que permite que os serviços possam ser requeridos pelo próprio segurado, evitando inúmeros problemas.

prestem os serviços de recolhimento das contribuições dos segurados e de pagamento dos benefícios da Previdência. Cfr.: “O INSS mantém esse contrato com praticamente toda a rede bancária. (...) Pagamentos – Em municípios onde os bancos não têm agência, os pagamentos são feitos pelos Correios. Vale lembrar que, em algumas localidades, também não existem postos de atendimento dos Correios. Assim, alguns bancos promovem o pagamento dos benefícios desenvolvendo projetos como o Caixa Aqui, da CEF. Pelo Caixa Aqui, o benefício do trabalhador é pago em estabelecimentos como açougues, farmácias ou mercados. O INSS tem projeto semelhante em desenvolvimento junto ao Banco do Brasil e ao Bradesco. O projeto está em fase de discussão com o Banco do Brasil. Já com o Bradesco, o Banco Postal já está em fase de teste em alguns municípios do País (...)” Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/bancos-juca-assina-contrato-com-rede-bancaria-3/>, acesso em: 28.06.2014.

111 Cfr.: “A Caixa Econômica Federal inaugura nesta quinta-feira (16), em Belém (PA), a segunda agência-barco do banco. A Agência-Barco Ilha do Marajó vai fornecer atendimento bancário às populações ribeirinhas que vivem em 10 municípios da Ilha, e ampliar a oferta de produtos e serviços do banco, promovendo o desenvolvimento socioeconômico da região e a inclusão bancária dos moradores. Agências-barco: Além da Agência-Barco Ilha do Marajó, a CAIXA inaugurou em dezembro de 2010 a Agência-Barco Chico Mendes, que atende a população no Rio Solimões, no trecho Manaus-Coari, compreendendo os municípios de Iranduba, Manaquiri, Manacapuru, Anamã, Beruri, Anori e Codajás. Em três anos de funcionamento, a Agência Chico Mendes já realizou 36 viagens. Dentre as operações realizadas destacam-se a abertura de 4.906 contas, 399 concessões de Microcrédito, totalizando R$ 400 mil, emissão de 1.270 cartões de crédito, operações de Consignações e Crédito Pessoa Jurídica (Capital de Giro) no valor total de R$ 4.570.135,27, e 50.021 atendimentos de Cadastramento/Desbloqueio de senhas do cartão do cidadão e Bolsa Família, Cadastramento/Regularização do PIS, Inscrição/Regularização CPF, Liberação de FGTS e Prova de Vida (INSS).”. O destaque não consta do original. Disponível em: <http://www1.caixa.gov.br/imprensa/imprensa_release.asp?codigo=7013468&tipo_noticia=>, acesso em: 15.06.2014.

112 Conforme dados oficiais: BRASIL. INSS em números – Boletim Estatístico Gerencial – abril/2014, p. 45.

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Merecem destaque os inconvenientes113 gerados pela presença de procurador para a representação do segurado. Ante às preferências garantidas por lei ao idoso, à gestante, ao portador de deficiência e, agora, aos advogados, o INSS tem sérias dificuldades para gerenciar o atendimento114.

Aproximar o INSS do segurado é permitir que ele acompanhe pessoalmente sua situação perante o RGPS, promovendo uma maior interação com a instituição e que conheça com maior profundidade seus direitos.

A presença do INSS próximo ao cidadão permite uma mais ampla divulgação dos serviços da previdência social e evidencia a sua importância na vida dos trabalhadores. Ademais, contribui imensamente para a difusão dos programas de inclusão previdenciária desenvolvidos pelo Estado.

A distância da previdência dos seus potenciais participantes reduz o processo de inclusão. Programas de proteção social como o micro empreendedor individual115 e à dona de casa com baixa renda116 ampliam

113 Confira-se, a propósito, notícia da Folha de São Paulo sobre “inconvenientes” gerados pelo uso de procuração por terceiros: “Fraudes desviam R$ 1,6 mi do INSS. A inspetoria e a auditoria Geral do INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) de São Paulo encontraram provas de fraudes que provocaram um prejuízo total de R$ 1.632.943,85 aos cofres públicos na regional de Campinas. A corregedoria do INSS entrou ontem com uma notícia-crime no Ministério Público Federal pedindo a prisão preventiva da ex-gerente da agência de Campinas Alzira Lourenzi Luciano, que administrou o órgão em Campinas de 1992 a 98. Alzira é acusada de fraudar 86 benefícios pagos por meio do PAB (Pagamento Alternativo de Benefício). Ela também falsificava procurações em nome dos segurados que autorizavam o seu marido, Maurício Ferreira Luciano, a receber os benefícios no lugar dos aposentados, que não sabiam dos pagamentos. De fevereiro de 97 a novembro de 98, Ferreira recebeu, sozinho, segundo a inspetoria do INSS, R$ 1.465.568,46 por meio do PAB em agências do Banco do Brasil de Campinas”. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/campinas/cm23079901.htm>, acesso em: 15.06.2014.

114 Disponível em: <http://stf.jusbrasil.com.br/noticias/115487587/mantida-decisao-que-garante-prioridade-a-advogados-em-atendimento-no-inss>. Acesso em: 24.06.2014.

115 Cfr: “Quais os benefícios previdenciários do MEI: Cobertura previdenciária para o empreendedor e sua família, traduzida nos seguintes benefícios. Para o Empreendedor: Aposentadoria por idade: mulher aos 60 anos e homem aos 65. É necessário contribuir durante 15 anos pelo menos e a renda é de um salário mínimo; Aposentadoria por invalidez : é necessário 1 ano de contribuição; Auxílio doença: é necessário 1 ano de contribuição; Salário maternidade (mulher): são necessários 10 meses de contribuição; Para a família: Pensão por morte: a partir do primeiro pagamento em dia; Auxílio reclusão: a partir do primeiro pagamento em dia; Observação: se a contribuição do Microempreendedor Individual se der com base em um salário mínimo, qualquer benefício que ele vier a ter direito também se dará com base em um salário mínimo.”. Disponível em:<http://www.portaldoempreendedor.gov.br/perguntas-frequentes/duvidas-relacionadas-ao-microempreendedor-individual/previdencia-e-demais-beneficios-do-mei>, acesso em: 15.06.2014.

116 Cfr: “Benefícios- A dona de casa de família de baixa renda tem direito aos seguintes benefícios da

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sua adesão a partir da publicização no plano local. Pessoas de baixa renda possuem baixa inclusão social, pouco acesso à informação e, na maioria das vezes, não dispõem de meios para ir até uma cidade distante para exercer os seus direitos. Confira-se, a propósito, o gráfico que aponta o crescimento da inclusão dos Microempreendedores Individuais:

Estar mais presente permitirá aos trabalhadores acompanhar sua situação perante o INSS. Poderão ser conferidos se os seus vínculos de emprego estão inseridos no Cadastro Nacional de Informações Sociais e se as suas contribuições previdenciárias estão sendo efetivamente recolhidas. Esse acompanhamento é fundamental para que o segurado possa exercer seus direitos no futuro. Não é raro encontrarmos trabalhadores excluídos da previdência embora tenham laborado formalmente durante quase uma vida inteira.

No plano da prestação de serviços, em especial na área social, não é suficiente que se possua uma grande rede de atendimento. É fundamental, também, que se tenha uma estrutura suficiente de pessoas, tecnicamente qualificadas, individualmente motivadas, além de condições adequadas de trabalho.

Previdência Social: aposentadoria por idade (mulher aos 60 anos e homem aos 65), aposentadoria por invalidez, auxílio-doença, salário-maternidade, pensão por morte e auxílio-reclusão. Facultativa - A dona de casa que não é de baixa renda pode contribuir para a Previdência Social como facultativa. O valor da contribuição como segurada facultativa pode ser de 11% ou 20%. Se for 11% será sob um salário mínimo e terá direito a aposentadoria por idade. Se optar por recolher sob 20%, o salário de contribuição varia entre um salário mínimo e o teto máximo de recolhimento.” Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/contribuicao-donas-de-casa-de-baixa-renda-devem-recolher-contribuicao-ate-terca-feira-15/>, acesso em: 15.06.2014.

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Entende-se que as dificuldades econômicas do país, por vezes, impõem a necessidade de adoção de medidas visando a redução dos custos da máquina pública. Mas não há dúvidas, também, que essas economias “burras” geram prejuízos ainda maiores ao cidadão e ao Estado.

Em 2011, estudo realizado pelo INSS apontou uma carência de mais de 10 mil servidores para assegurar uma qualidade mínima nos serviços prestados pela previdência social117. Sem esse acréscimo de mão de obra seria praticamente impossível prestar os serviços com a qualidade desejada pelos segurados.

Saliente-se que o trabalhador contribui para RGPS de forma compulsória, sem que lhe seja facultada outra escolha. O Estado, como contrapartida, promete fazer uma boa gestão desses recursos para, no futuro, após uma longa vida de trabalho e suor, lhe assegurar o direito a uma justa e merecida aposentadoria. Ou seja, o trabalhador entrega a administração de seu futuro ao Estado na expectativa de que haja uma boa gestão dos recursos e o reconhecimento de seu direito.

De pouco ou de quase nas adiantam os investimentos em tecnologia que permitem um agendamento de atendimento com hora, data e local, se não houver quem atenda ao segurado na data aprazada e com a atenção merecida. Também não é razoável que se apraze o agendamento para uma data muito distante, ainda que se assegure o direito desde a data do agendamento118.

117 Cfr.: “INSS quer contratar até 10 mil servidores nos próximos anos. Responsável pela aposentadoria dos brasileiros, a autarquia também está envelhecendo e vai ter que renovar o quadro funcional. Órgão que está na linha de frente da administração pública, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) planeja ampliar a rede de atendimento em mais 720 agências nos próximos anos. O plano de expansão vem acompanhado de uma série de medidas de gestão de recursos humanos que têm como meta melhorar a prestação do serviço, acelerar processos e garantir maior segurança a dados e recursos financeiros. O presidente do instituto, Mauro Luciano Hauschild, explica que, em meio a tantos desafios, investir na contratação de pessoal é uma necessidade urgente. Fenômeno que assola quase todo o setor público federal, a autarquia também está envelhecendo. Hauschild afirma que o cenário de médio prazo é preocupante. Estudos preliminares indicam que cerca de 60% do efetivo atual, formado por 33 mil servidores, reunirá condições de se aposentar até o fim de 2013. “Neste momento, temos uma discussão no Ministério do Planejamento solicitando a autorização de 8 mil vagas para técnicos e de 2 mil vagas para analistas. Mas isso vai depender da disponibilidade orçamentária”, diz Hauschild”. Disponível em: <http://servidorpblicofederal.blogspot.com.br/2011/01/inss-quer-contratar-ate-10-mil.html>, acesso em: 15.06.2014.

118 Cfr.: “O Plano de Ação emergencial, instituído pelo INSS no mês de junho, mostrou resultados. Com o intuito de melhorar o atendimento, o plano pretendia diminuir o tempo de espera nas agências que estavam com o agendamento acima de 30 dias. Quando foi divulgado, o plano teria

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Há notícias de que o agendamento de um pedido de salário maternidade foi marcado para uma data posterior ao final da licença da mulher trabalhadora. Ora, a trabalhadora ficou afastada do trabalho sem que lhe tenha sido reconhecido o direito à prestação do benefício.

Situações como essa, acabam por desacreditar todo o esforço pela melhoria do atendimento do INSS, incentivando que os serviços da previdência passem a ser discutidos no âmbito do poder judiciário, sem a efetiva participação do segurado. As consequências são avassaladoras já que provocamos um distanciamento do cidadão da previdência social, desacreditando tão importante política pública e, consequentemente, comprometendo o próprio equilíbrio do sistema.

Mais do que a falta de pessoal, a ausência de qualificação profissional dos servidores gera graves distorções no sistema. Servidores despreparados provocam todo tipo de problemas, dos quais dois, especialmente, devem ser evitados. O primeiro dos problemas diz respeito ao risco de reconhecimento de direitos a quem não os possua. Tais situações oneram o sistema de previdência desnecessariamente.

O segundo problema diz respeito ao prejuízo na qualidade do serviço e a crise de credibilidade no sistema. Tais aspectos negativos também podem elevar os custos para a previdência e para o Estado, além de prejudicar diretamente o segurado.

Quando há falta de qualificação dos servidores aumentamos as chances de erros. Esses erros podem levar ao indeferimento do pedido do segurado, mesmo quando ele possua direito. Essa negativa de direito faz com que o segurado passe a procurar o judiciário. E quando o judiciário substitui o Estado como executor das políticas públicas promovemos uma crise de credibilidade do INSS.

Assim é fundamental que as instituições invistam na valorização e na melhoria da qualidade de vida dos seus servidores, como fonte de estímulo, que podem mitigar as crises de credibilidade ou de confiança que afastam o

duração de 90 dias, ou seja, esse movimento para diminuir o tempo de agendamento terminaria em setembro. Mas, de acordo com a diretora de Saúde do Trabalhador do INSS, Verusa Guedes, esse monitoramento irá continuar.”. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/radio-previdencia-plano-de-acao-emergencial-diminuiu-o-tempo-de-espera-na-pericia-medica-do-inss/>, acesso em: 15.06.2014.

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segurado das agências. E mais, evitará, em grande medida, a transferência da defesa dos interesses do segurado junto à previdência para procuradores ou representantes, mesmo na esfera administrativa.

As crises de confiança institucional promovem a cultura da representação que incentiva a migração do segurado da porta das agências para os escritórios de advocacia. Destaque-se, entretanto, que esta situação é bem menos gravosa do que aquela em que o cidadão transfere a sua defesa para intermediários.

Esse cenário de fragilidade dos servidores do INSS e a consequente baixa na qualidade dos serviços acaba incentivando o deslocamento das demandas administrativas para o poder judiciário, como forma de obtenção do reconhecimento do direito do segurado. Na medida que as demandas migram para o judiciário, aumentam os custos da previdência, do segurado e do Estado.

Os custos da previdência aumentam porque as ações judiciais reconhecem o direito do segurado e ensejam o pagamento dos valores devidos com juros e correção monetária, além de honorários de sucumbência e custas judiciais. Por outro lado, também, diminuem os ganhos do segurado face a transferência de parte dos seus resultados para o advogado como forma de honorários contratuais.

Por fim, aumentam os custos do Estado em razão do crescimento das estruturas de advocacia estatal, do poder judiciário, das defensorias públicas e do ministério público. Há, ainda, um nítido prejuízo à imagem dos governos na medida em que o INSS é reconhecido como ineficiente.

Se for levada a cabo essa discussão se irá perceber como são gravosos os efeitos decorrentes da ausência de investimentos nas estruturas administrativas do INSS. A falta de equipes, as péssimas condições de trabalho, a baixa qualidade de vida dos servidores e a falta de qualificação, aumentam sensivelmente os gastos do RGPS e, ainda, incentivam o crescimento de outras instituições públicas que não tem a finalidade própria de execução dessa importantíssima política pública de inclusão.

Fechar os olhos para todas essas dificuldades no RGPS é contribuir para fragilizar o sistema face perda de credibilidade e às incertezas acerca de sua finalidade. Tanto a perda da credibilidade do sistema quanto as incertezas

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são muito preocupantes ante a relevância da política pública que tutela mais de 90 milhões de brasileiros119.

Verifica-se nas tabelas abaixo que os números de contribuintes são expressivos, porém a regularidade e constância das contribuições preocupa.

119 O Referido número leva em conta a soma tanto de contribuintes (mais de 67 milhões) quanto de beneficiários (mais de 31 milhões). Confira-se os dados: O Perfil dos Beneficiários do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Disponível em: <http://www.fipe.org.br/publicacoes/downloads/bif/2014/3_9-16-ed-etal.pdf>. Acesso em: 21.06.2014. E ainda, “Evolução dos Contribuintes ao Regime Geral de Previdência Social”. Disponível em: <http://www.fipe.org.br/publicacoes/downloads/bif/2014/1_10-18-rog-etal.pdf>. Acesso em: 21.06.2014. Sobre os beneficiários, observam-se mais de 31 milhões de beneficiários, ou se contarmos apenas os benefícios que excluam a assistência social, teremos o número de mais de 27,7 milhões de beneficiários. Confira-se a notícia: “ (...) A Previdência Social paga todos os meses mais de 31 milhões de benefícios em todo o país, transferindo mais de R$ 29 bilhões para economias dos municípios brasileiros.” http://www.previdencia.gov.br/noticias/cnps-mulheres-representam-a-maioria-dos-beneficiarios-do-rgps/ e Ainda: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2014-04/mulheres-representam-56-dos-beneficiarios-do-inss, acesso em: 21.06.2014.

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A despeito de todas as dificuldades, o INSS vem conseguindo evoluir significativamente na melhoria dos seus serviços face as contratações de novos servidores e dos investimentos que têm sido feitos em qualificação120 das e melhoria nas condições de trabalho. Mas ainda há muito a evoluir.

Ainda no campo da melhoria da gestão, feitas as ponderações acerca das questões de falta de pessoal e de qualificação das equipes, é necessário avaliar a questão da modernização dos sistemas e a qualificação das bases de dados com informações cadastrais e das contribuições dos segurados.

A legislação atual estabelece que às informações do INSS relativas ao Cadastro Nacional de Informações Sociais – CNIS, somente reconhecem a validade dos registros inseridos a partir de julho de 1994121 . Todas as informações anteriores a esse período podem ser reconhecidas pelo INSS, desde que o segurado comprove o vínculo trabalhista e o efetivo recolhimento das contribuições anteriores.

A implementação de sistemas informatizados para registro e armazenamento de bases de dados de vínculos e contribuições é muito

120 Conforme dados oficiais, somente em 2014 já foram qualificados 6.637 servidores entre ensino presencial e à distância: BRASIL. INSS em números – Boletim Estatístico Gerencial – abril/2014, p. 42.

121 Conforme mencionado, a validação dos dados no CNIS, para fins de reconhecimento automático de direito aos benefícios previdenciários a partir de 1º de julho de 1994, está prevista no art. 19 do RPS, com as alterações estabelecidas pelo Decreto nº 4.079, de 9 de janeiro de 2002, face a Lei nº 10.403, de 8 de janeiro de 2002. Em termos de normatização interna do órgão, tem-se a Orientação Interna Nº 174 INSS/DIRBEN, DE 29 de agosto de 2007.

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recente e, por isso, grande parte das informações anteriores a 1994 ainda estão consolidadas em bases de dados sistêmicas não confiáveis e/ou em documentos impressos nos milhões de processos físicos espalhados pelas centenas de agências distribuídas em todo o país.

Muito se tem discutido sobre a importância e a necessidade de instalação de Centros de Documentação – CDOC para digitalizar todo o acervo de documentos físicos (em papel), de forma a efetuar o lançamento das informações relativas a tempo de serviço ou contribuição previdenciária no CNIS, permitindo que as instâncias decisórias dependam de uma menor interferência humana para o reconhecimento do direito.

A fragilidade do processo de sistematização das bases de dados de informações sociais dos trabalhadores podem gerar dois tipos de problemas associados à erros e fraudes. Ambos podem comprometer gravemente a situação do equilíbrio atuarial e financeiro do RGPS.

O primeiro decorre do eventual lançamento equivocado das contribuições previdenciárias pelo servidor no sistema que pode gerar pagamentos de benefícios com valores à maior ou menor do que efetivamente devido. Nesses dois casos, o prejuízo ficará com o sistema ou com o segurado. Mesmo na segunda hipótese, havendo uma revisão do benefício caberá à previdência devolver os valores a menor corrigidos com juros e correção, além de eventuais condenações em honorários advocatícios e dano moral.

A segunda hipótese diz respeito ao segurado que, imbuído de má índole, poderá inserir informações falsas122, lançando contribuições previdenciárias com valores maiores do que aquelas efetivamente vertidas para o sistema. Nesse caso, mais uma vez, o prejuízo decorrente de pagamento indevido ou a maior de benefício ficará a cargo do RGPS.

Causa alarde o fato de que o poder judiciário brasileiro, a partir de uma interpretação constitucional, entende que, nas hipóteses em que os

122 A propósito, observe-se a notícia de um esquema criminoso desarticulado no Rio Grande do Sul, fato este noticiado pelo portal da Previdência Social: “Para burlar o sistema, eram impressas GPS em branco, sem código de barras. De posse do documento, os fraudadores faziam o preenchimento à mão, indicavam os nomes dos segurados, os períodos de recolhimento em atraso com bem mais de cinco anos e pagavam nos bancos o valor mínimo de recolhimento hoje aceito, de R$ 29,00. Paga a guia, esse tempo de contribuição era utilizado para a obtenção irregular de benefícios previdenciários.”. Disponível em:<http://www.previdencia.gov.br/noticias/combate-as-fraudes-desarticulado-esquema-criminoso-em-porto-alegrers/>. Acesso em: 28.06.2014.

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benefícios sejam recebidos de boa-fé pelo segurado123, não há obrigatoriedade de ressarcimento dessas parcelas pagas a maior ou indevidamente.

A implementação de medidas de modernização de sistemas para a atualização da base de dados cadastrais e das contribuições previdenciárias poderão permitir, no futuro, que o processo de reconhecimento de direito de benefícios da previdência social pelo INSS possa ser totalmente automatizado.

As regras de inteligência artificial para viabilizar tal medida já estão disponíveis, de tal sorte que o INSS já implementou a concessão da aposentadoria por idade e do salário maternidade124 de forma automatizada através de seus sistemas.

Por se tratarem de benefícios com poucas exigências formais para a sua concessão, havendo uma base de dados segura e confiável de lançamento de contribuições previdenciárias é possível que o sistema verifique o atendimento aos requisitos formais e calcule a renda inicial a ser efetivamente pago para o segurado. Havendo, também, uma base de dados cadastral atualizada dos segurados é possível comunicar a existência de um direito disponível.

No caso da aposentadoria por idade o sistema exige a idade mínima para homens e mulheres e, ainda, um número mínimo de 180 (cento e

123 Ressalve-se recente entendimento com alteração jurisprudencial por parte do Superior Tribunal de Justiça, entendendo ser repetível mesmo valores recebidos de boa-fé em caso de antecipação de tutela. Confira-se o julgado:

“Ementa: PREVIDENCIÁRIO. ANTECIPAÇÃO DA TUTELA. REVOGAÇÃO. RESTITUIÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS. VERBA DE NATUREZA ALIMENTAR RECEBIDA DE BOA-FÉ PELA PARTE SEGURADA. REPETIBILIDADE. 1. Em 12.6.2013, a Primeira Seção, por maioria, ao julgar o REsp 1.384.418/SC, uniformizou o entendimento no sentido de que é dever do titular de direito patrimonial devolver valores recebidos por força de tutela antecipada posteriormente revogada. Nesse caso, o INSS poderá fazer o desconto em folha de até dez por cento da remuneração dos benefícios previdenciários recebidos pelo segurado, até a satisfação do crédito. 2. Os presentes embargos de declaração merecem acolhida, tendo em vista que o novel entendimento conclamado pela Primeira Seção no julgamento do REsp 1.384.418/SC (acórdão ainda não publicado) é anterior ao julgamento destes autos, ocorrido na sessão de 26.6.2013. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes. Recurso especial do INSS provido.” (EDcl no AgRg no AREsp 277050/MG, Relator(a) Ministro HUMBERTO MARTINS, DJe 11/09/2013, RDDP vol. 128 p. 145)

124 Confira-se a notícia: “E quando o cidadão não procura seus direitos, a própria Previdência toma a iniciativa de informá-lo. Desde 2009, os segurados urbanos são avisados por carta quando estão aptos a requerer a aposentadoria por idade. Outros três tipos de aposentadoria - Especial, por Tempo de Contribuição e por Invalidez - podem ser solicitados em qualquer uma das 1.173 agências, nos PREVBarcos e nos PREVMóveis.” Disponível em: <http://multimidia.brasil.gov.br/previdenciasocial/aposentadoria.html>, acesso em: 21.06.2014.

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oitenta) contribuições. Assim, caso o sistema contenha todas as informações cadastrais do segurado e os registros de todas as contribuições vertidas pelo trabalhador, o sistema de concessão de benefícios remete uma correspondência para a residência do segurado ou comunicação eletrônica, informando que foi reconhecido o direito a uma aposentadoria.

O exercício ou não desse direito ao benefício será uma decisão do segurado, pois caberá a ele decidir sobre qual o melhor momento para a sua aposentadoria. Mais do que isso, uma vez preenchidos os requisitos, o segurado pode escolher o momento de sua aposentadoria e a partir de que data deverá ser apurada a sua renda mensal inicial125.

No caso do salário maternidade, bastará o comunicado pela segurada do nascimento de seu filho, através de envio de cópia da certidão de nascimento, para que o INSS adote as providências para o reconhecimento do direito ao benefício. Após a análise pelo INSS a segurada deverá comparecer a uma unidade da previdência social apenas para assinar o documento de requerimento do benefício e o mesmo já estará disponível na rede bancária.

Todo esse processo ainda poderá permitir que o segurado não necessite nem mesmo se deslocar até a agência da previdência social, na medida em que poderá se utilizar de sistemas informatizados com o uso de certificação digital para realizar o requerimento do benefício e a remessa de documentos eletrônicos para comprovar os fatos alegados.

As iniciativas para o aperfeiçoamento das bases de dados cadastrais e das contribuições previdenciárias são inúmeras. Com relação a atualização das bases cadastrais seria fundamental realizar um amplo chamamento de

125 Veja-se, a propósito o julgado do Supremo Tribunal Federal que consolidou tal entendimento: “APOSENTADORIA – PROVENTOS – CÁLCULO. Cumpre observar o quadro mais favorável ao beneficiário, pouco importando o decesso remuneratório ocorrido em data posterior ao implemento das condições legais. Considerações sobre o instituto do direito adquirido, na voz abalizada da relatora – ministra Ellen Gracie –, subscritas pela maioria.” (STF: RE 630.501/RS, Relatora Ministra Ellen Gracie, DJe nº 166, Divulgado em 23.08.2013, publicado em 26.08.2013, ementário nº 2700-1). Aliás, confira-se a parte final do voto da Ministra Ellen Gracie, que vai direto ao ponte e estabelece a regra de decisão: “Atribuo os efeitos de repercussão geral ao acolhimento da tese do direito adquirido ao melhor benefício, assegurando-se a possibilidade de os segurados verem seus benefícios deferidos ou revisados de modo que correspondam à maior renda mensal inicial possível no cotejo entre aquela obtida e as rendas mensais que estariam percebendo na mesma data caso tivessem requerido o benefício em algum momento anterior, desde quando possível a aposentadoria proporcional, com efeitos financeiros a contar do desligamento do emprego ou da data de entrada do requerimento, respeitadas a decadência do direito à revisão e a prescrição quanto às prestações vencidas.” (Sem os destaques no original).

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todos os contribuintes e aposentados. Com um atendimento agendado seria possível proceder essa atualização de cadastro.

A atualização cadastral poderia ser realizada através da utilização da rede bancária que é responsável por todos os benefícios da previdência social. Nenhum beneficiário do RGPS pode receber seu benefício mensal sem se servir do sistema bancário.

Outra forma seria utilizar as bases de dados cadastrais dos beneficiários da previdência que tomam empréstimos consignados e constantes nas instituições financeiras. Com o advento da Lei 10.820/2003126, que autoriza a concessão de empréstimo consignado aos beneficiários da previdência social, há milhões de titulares de benefícios127 que tem se servido desse mecanismo para obtenção de crédito.

A operacionalização do processo de autorização do desconto mensal no benefício da previdência, observada a margem consignável, se concretiza através do INSS. Dessa forma, não nos parece ilegal que as instituições financeiras remetessem os dados cadastrais dos beneficiários para atualizar os sistemas da previdência social.

Também seria possível estabelecer parcerias e convênios com empresas. Com isso, as áreas de recrutamento e seleção das empresas poderiam disponibilizar as informações cadastrais de seus empregados para os sistemas da previdência social. Esse modelo de parceria já é realizado com os sindicatos de trabalhadores rurais. Pelo convênio os sindicatos têm acesso aos sistemas da previdência social para fins de cadastrar as informações dos novos segurados especiais128. O mesmo poderia ser feito com as colônias de pescadores e demais entidades representativas de categorias.

126 A referida Lei 10.820/2003 “Dispõe sobre a autorização para desconto de prestações em folha de pagamento, e dá outras providências”.

127 Conforme dados oficiais, somente em 2014 já foram realizados 1.059.405 empréstimos consignados a beneficiários do RGPS. BRASIL. INSS em números – Boletim Estatístico Gerencial – abril/2014, atualizado até 13.05.2014, p.42.

128 Observe-se a notícia de Convênio com a CONTAG: “O sindicato lança as informações cadastrais no sistema da Previdência Social e estas serão cruzadas com outras bases de dados do governo. Isso amenizará a burocracia para o acesso ao benefício da aposentadoria.”. Disponível em: <http://www.contag.org.br/index.php?modulo=portal&acao=interna&codpag=334&dc=1&ap=1&nw=1>, acesso em: 28.06.2014.

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Por fim, poderia haver um chamamento ordenado dos segurados da previdência social nas próprias agências do INSS, levando em consideração o critério etário ou o tempo de contribuição. A regra deveria estabelecer a convocação inicial dos segurados que estivessem mais próximos de implementar os requisitos para a aposentadoria para realização da atualização cadastral. Os demais seriam chamados gradativamente. Mas esta seria uma operação difícil e complexa, face a concorrência no atendimento dos segurados que buscam benefícios e aqueles que viriam atualizar seu cadastro.

Para esclarecer a população, a própria previdência deveria elaborar campanhas publicitárias para convocar os segurados e beneficiários a realizar a atualização de seus dados cadastrais. Os efeitos da atualização dos cadastros seria a efetiva qualidade das informações de cada segurado ou beneficiário e, ainda, permitiria uma prestação de serviços com maior melhor qualidade e eficiência. O resultado final seria o aumento da confiança e credibilidade no sistema, além de reduzir as hipóteses de fraude.

Tais iniciativas esbarram comumente em alegações de custos elevados para essa operação de recadastramento dos mais de 30 milhões de beneficiários e mais de 67 milhões de contribuintes129. Mas essa é uma visão míope daqueles que só reconhecem como receita os resultados de ingresso direto de recursos nos cofres da previdência. Esquecem, todavia, que uma boa gestão começa por eliminar as situações em que ocorrem evasão de recursos.

Infelizmente ainda existem gestores que ignoram que medidas de redução de despesa no RGPS podem repercutir na redução de carga tributária ou, ao menos, mitigar o déficit da previdência.

Necessário que se reavaliem os procedimentos internos e se visualize que investimentos em bases de dado confiáveis são um instrumento de redução de despesas. As deficiências nas bases de dados cadastrais geram prejuízos de toda ordem, em especial no que que diz respeito a ocorrência de

129 A título de exemplo, confira-se a notícia: “Aposentados e pensionistas que se mudaram devem lembrar de transferir ou atualizar o endereço para a nova localidade. Sem o endereço correto, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) fica sem condições de localizar o segurado, quando necessário, e enviar com segurança documentos ou convocações de seu interesse. Por isso, o INSS alerta que a transferência deve ser imediata”. Disponível em <http://www.previdencia.gov.br/noticias/servico-atualizacao-de-endereco-pode-ser-feita-pela-internet-3/>. Acesso em: 28.06.2014.

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erros e fraudes, além da dificuldade de estabelecer contato com os segurados e beneficiários do RGPS.

Por outro lado, é interessante observar como os beneficiários e segurados da previdência social se descuidam da sua relação com o INSS. Quando uma pessoa muda de endereço, se preocupa imediatamente em alterar seus dados cadastrais na agência bancária, na companhia telefônica, na administradora de cartão de crédito, entre outras. Todavia, raras são as pessoas que lembram de adotar essas medidas perante a previdência social.

Essa omissão ou esquecimento dos segurados e beneficiários acabam gerando inúmeros transtornos, como por exemplo o envio da carta de concessão automática do benefício para o endereço desatualizado. O segurado pode ter um direito reconhecido pela previdência, mas pela inconformidade cadastral acaba não sendo comunicado dessa disponibilidade. Não raro, esse mesmo segurado ou beneficiário acaba por criticar o trabalho do INSS.

Face a falta de atualização das bases cadastrais de segurados e beneficiários da previdência social uma importante medida conhecida como “prova de vida” tem se mostrado eficiente, em que pesem as críticas relativas a necessidade dessa comprovação130. Esse mecanismo exige que anualmente o beneficiário compareça a sua agência bancária para fazer prova de vida. Com esse instrumento o INSS objetiva reduzir os problemas de pagamento de benefícios a pessoas falecidas.

Para contribuir no enfrentamento dessa questão a legislação pátria estabeleceu uma obrigação aos titulares de cartório de registro de pessoas naturais a encaminhar, mensalmente, todos os registros de óbitos ocorridos

130 Cfr.: “INSS: Prorrogado até 31 de dezembro prazo para prova de vida dos segurados. Para que aposentados, pensionistas e demais segurados do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) possam realizar a renovação de senha/fé de vida, com mais conforto, foi prorrogado até o dia 31 de dezembro deste ano o prazo para que seja realizado o procedimento junto ao banco em que o segurado recebe o benefício. A renovação de senha/fé de vida é realizada para dar mais segurança ao cidadão e ao estado brasileiro, evitando pagamento de benefícios indevidos e fraudes. Dos 4,7 milhões de beneficiários (15% do total dos 31,2 milhões de benefícios ativos da Previdência Social) que ainda não realizaram a renovação de senha/fé de vida, 97% (4,5 milhões de benefícios) são segurados que recebem por meio de conta corrente e devem, obrigatoriamente, fazer a renovação. Não é necessário ir a uma Agência da Previdência Social. Para facilitar a vida do cidadão, a renovação de senha/fé de vida é feita diretamente no banco em que ele recebe o dinheiro. O INSS irá realizar uma força-tarefa com os bancos para que esses segurados façam o procedimento dentro do novo prazo.” Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/inss-prorrogado-ate-31-de-dezembro-prazo-para-prova-de-vida-dos-segurados/>. Acesso em: 15.06.2014.

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na sua jurisdição131. Todavia, para a frustração do sistema, nem todos os titulares de cartório cumprem com essa obrigação permitindo de milhões de reais ainda sejam pagos indevidamente todos os anos132.

Ainda que se consiga reaver parte desses recursos pagos indevidamente, sempre haverá perdas decorrentes das despesas com servidores e medidas administrativas e judiciais na recuperação desses pagamentos.

Quanto às bases de dados das contribuições previdenciárias vertidas para o sistema, são inúmeras as medidas de precisam ser adotadas. É fundamental que se desenvolva uma base completa e confiável das contribuições do passado, além de criar espaços seguros para o armazenamento e disponibilização dessas informações nos sistemas de reconhecimento de direito no INSS.

Esse cenário somente será completo a partir da migração da base de contribuições previdenciárias existentes em meio físico para uma base de informações em meio eletrônico, capaz de permitir o acesso e sua utilização pelos sistemas informatizados e sem a necessidade de intervenção humana.

Não é mais admissível a manutenção da base de informações para a concessão de benefícios alocada em arquivos de papel nos mais diversos locais do país, sem que estejam coordenados ou organizados de maneira de facilitar o acesso pelos segurados e servidores da previdência.

131 Observe-se o art. 68 da Lei 8.212/91: “Art. 68. O Titular do Cartório de Registro Civil de Pessoas Naturais fica obrigado a comunicar, ao INSS, até o dia 10 de cada mês, o registro dos óbitos ocorridos no mês imediatamente anterior, devendo da relação constar a filiação, a data e o local de nascimento da pessoa falecida. (Redação dada pela Lei nº 8.870, de 15.4.94) § 1º No caso de não haver sido registrado nenhum óbito, deverá o Titular do Cartório de Registro Civil de Pessoas Naturais comunicar este fato ao INSS no prazo estipulado no caput deste artigo. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 8.870, de 15.4.94). § 2º A falta de comunicação na época própria, bem como o envio de informações inexatas, sujeitará o Titular de Cartório de Registro Civil de Pessoas Naturais à penalidade prevista no art. 92 desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 9.476, de 23.7.97) § 3o A comunicação deverá ser feita por meio de formulários para cadastramento de óbito, conforme modelo aprovado pelo Ministério da Previdência e Assistência Social. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.187-13, de 2001)”.

132 Cfr.: “O Instituto Nacional do Seguro Social no Piauí (INSS-PI) recuperou em 2013 mais de R$ 1,3 milhões referentes a benefícios pagos indevidamente pelos bancos a “procuradores” de segurados falecidos. Segundo o gerente executivo do INSS em Teresina, Carlos Augusto Viana, do total recuperado, mais de R$ 1,2 milhões são referentes a pagamentos realizados em anos anteriores.”. Disponível em: <http://g1.globo.com/pi/piaui/noticia/2014/03/inss-recupera-no-piaui-mais-de-r-13-mi-pagos-segurados-falecidos.html>, acesso em: 28.06.2014.

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Temos que reconhecer, por outro lado, que, ao longo dos últimos 20 anos, as bases de dados têm sido cada vez mais estáveis. O recolhimento das contribuições previdenciárias dos empregados é realizado através de um modelo de guia integrado (GFIP) que permite a reunião e distribuição de informações do FGTS e das contribuições previdenciárias de forma mais célere e segura.

Ocorre, entretanto, que ainda existem fragilidades no atual modelo de envio das informações de contribuições previdenciárias. O sistema de envio da GFIP permite que as informações sejam enviadas sem a identificação precisa do emitente, exigindo mecanismos mais confiáveis e seguros de controle. O contribuinte individual ainda utiliza outro modelo de Guia (GPS) que está defasado.

Atualmente a emissão da GFIP é realizada por pessoas previamente autorizadas a inserir no sistema as informações da sua empresa ou das empresas que representa. Pode, ainda, emitir guias com informações de outras pessoas sem que haja uma regra segura de inibição. Essa ausência de controle permite a inserção indevida de contribuições previdenciárias de um determinado segurado, sem que este tenha efetivamente contribuído ou feito uma contribuição menor do que a informada.

Foram inúmeras as operações da força tarefa previdenciária133 e grupos de trabalho no âmbito do INSS que identificaram irregularidades134 nas contribuições previdenciárias constantes das bases de dados da previdência

133 Confira-se a referência sobre o conceito, as tarefas e os objetivos da chamada Força Tarefa Previdenciária: “O objetivo da Força-Tarefa Previdenciária é o de consolidar, institucionalizar, fortalecer e ampliar os trabalhos da Inteligência Previdenciária, operando em conjunto com o Ministério Público Federal e a Polícia Federal, de forma a colher mais dados para municiar o Poder Judiciário e melhorar a articulação entre os órgãos da Previdência Social (Assessoria de Pesquisa Estratégica, Auditoria e Procuradoria) e, direta ou indiretamente, outros órgãos públicos federais, estaduais e municipais – e instituições privadas nos trabalhos de combate às fraudes contra a Previdência Social.”. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/forca-tarefa-previdenciaria/>, acesso em: 29.06.2014.

134 Os números da Força Tarefa Previdenciária, no período compreendido entre 2003 e 2013, impressionam: foram 525 ações conjuntas, resultando em 294 prisões em flagrante, 1.838 prisões e 3.102 buscas e apreensões. Por sua vez, considerados os 21.478 benefícios previdenciários analisados em um universo de 57.318 benefícios com indícios de fraude, entre os anos de 2009 à 2013, conduziram a um prejuízo estimado de R$ 770.684.704,49 (setecentos e setenta milhões seiscentos e oitenta e quatro mil, setecentos e quatro reais e quarenta e nove centavos). Disponível em:<http://2ccr.pgr.mpf.mp.br/coordenacao/eventos/i-enc.-tematico-sobre-crimes-previdenciarios/apresentacoes/INTELIGENCIA_PREVIDENCIARIA_20131111_MPF_RJ.pdf>, acesso em: 29.06.2014.

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social. Essas irregularidades são de toda ordem, mas especialmente voltadas à concessão indevida de benefícios e, ainda, à revisão de benefício para valores superiores. Todas ações de apuração de fraudes com a recuperação dos respectivos valores contribuem significativamente para a mitigação dos problemas relativos a sustentabilidade e equilíbrio do RGPS.

Os problemas que vinham sendo identificados de forma recorrente na evasão tributária geraram uma demanda por novos e mais seguros mecanismos de controle. Um desses novos instrumentos para melhorar a gestão do sistema tributário brasileiro é o Sistema de Escrituração Fiscal Digital das Obrigações Fiscais, Previdenciárias e Trabalhistas (eSocial)135.

Conceitualmente, para os idealizadores do sistema, o e-social “é um projeto do governo federal que vai coletar as informações descritas no Objeto do eSocial, armazenando-as no Ambiente Nacional do eSocial, possibilitando aos órgãos participantes do projeto, sua efetiva utilização para fins previdenciários, fiscais e de apuração de tributos e do FGTS”.

Esse novo sistema tem como objeto, a reunião de “informações trabalhistas, previdenciárias, tributárias e fiscais relativas à contratação e utilização de mão de obra onerosa, com ou sem vínculo empregatício e também de outras informações previdenciárias e fiscais previstas na lei n° 8.212, de 1991”.

As informações do novo sistema poderão ser classificadas em três tipos:

a) Eventos trabalhistas: é uma ação ou situação advinda da relação entre empregador e trabalhador, como por exemplo, a admissão de empregado, alteração de salário, exposição do trabalhador a agentes nocivos, etc.

b) Folha de Pagamento;

c) Outras informações tributárias, trabalhistas e previdenciárias: são aquelas previstas na lei nº 8212, de 1991, e em Normas Regulamentadoras do Ministério do Trabalho e Emprego – MTE.

O objetivo do eSocial será captar e unificar todas as informações sociais dos trabalhadores, além de racionalizar e uniformizar as obrigações acessórias para os empregadores, com o estabelecimento de transmissão

135 Disponível em: http://www.sinaees-sp.org.br/arq/manori.pdf, acesso em: 29.06.2014

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única para os diferentes órgãos de governo, usuários da informação. O manual do eSsocial descreve bem alguns dos procedimentos.

A partir de sua implementação as informações dos Eventos Trabalhistas alimentarão uma base de dados denominada RET – Registro de Eventos Trabalhistas. Os arquivos de eventos, ao serem transmitidos, passarão por validação e somente serão aceitos se estiverem consistentes com o RET.

Por exemplo, um evento de desligamento de empregado só será aceito se para aquele empregado tiver sido enviado anteriormente, o evento de admissão. Outro exemplo, um evento de afastamento temporário somente será aceito se o empregado já não estiver afastado.

O RET também será utilizado para validação da folha de pagamento, que só será aceita se todos os trabalhadores constantes no RET como ativos constarem na mesma e, por outro lado, todos os trabalhadores constantes da folha de pagamento constarem no RET.

Além dos empregados, outras categorias de trabalhadores também serão objeto de informações que alimentarão o RET, como os trabalhadores avulsos, os dirigentes sindicais e algumas categorias de contribuintes individuais, como diretores não empregados e cooperados.

A partir desse novo e inovador sistema a Secretaria da Receita Federal do Brasil passará a ter uma base sólida e confiável de informações das contribuições previdenciárias dos segurados, além de permitir o monitoramento permanente do cumprimento das obrigações devidas pelos empregadores.

Estamos diante de um mecanismo que permitirá monitorar as informações relativas aos direitos dos trabalhadores. Um cenário em que será possível assegurar a efetivação dos direitos sociais do trabalhador e, consequentemente, garantir que os recursos financeiros das contribuições previdenciárias cheguem para dar equilíbrio e sustentabilidade ao RGPS.

O enfrentamento dos problemas relat ivos ao equil íbrio e sustentabilidade do Regime Geral de Previdência Social requer, também, ações no sentido de intercâmbio de informações de bases de dados de diferentes instituições públicas e privadas.

Num cenário de diversos regimes de previdência social que se compensam entre si é fundamental que haja uma ampla e abrangente

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integração entre as bases de informações de contribuições e benefícios. A Constituição Federal136 e a legislação previdenciária brasileira, desconsiderados aspectos pontuais que requerem estudos apartados deste trabalho, permite que os tempos de contribuição vertidos para os diversos regimes possam ser contados entre ambos para a concessão de benefícios.

A condição para esse aproveitamento de tempos de contribuição entre os diversos regimes requer apenas que haja a compensação financeira entre eles.

Trata-se de uma importante política de proteção do trabalhador, mas que tem servido de instrumento para erros e fraudes. Assim, é preciso que, além da efetivação da compensação entre os distintos regimes, haja uma permanente integração entre as diversas bases de dados de segurados e de benefícios dos mesmos.

No modelo atual, é muito recorrente que os segurados dos RPPS e do RGPS requeiram certidões de tempo de contribuição para serem averbadas num ou noutro regime. Esse processo de averbação é muito importante já que permite que o segurado e regime de previdência organizem suas informações previdenciárias para requerimento e concessão de benefícios futuros. Manter os cadastros e informações de contribuição atualizadas são essenciais para assegurar o reconhecimento dos direitos do segurado.

Por outro lado, entretanto, considerando a possibilidade de haver contribuição simultânea para dois regimes distintos, é muito comum que o segurado possa reunir tempo para aposentadoria em um regime antes de reunir os requisitos noutro.

Cada mais recorrentes são casos em que um segurado requer o benefício em um dos regimes de previdência que esteja vinculado e utiliza tempo de contribuição de dois regimes distintos. Até aí, nenhum problema. Preocupa, entretanto, a recorrência de situações em que o segurado requer a aposentadoria no segundo regime de previdência aproveitando-se de parte do tempo que já utilizou no primeiro benefício.

136 Cfr.: Art.201, § 9º, da CF/88: “§ 9º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei. (Incluído dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)”.

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Nesses casos, sem um sistema seguro de troca permanente de informações entre os diversos regimes, é provável que ambos possam estar pagando benefícios concedidos com a contabilização do mesmo tempo de contribuição perante os dois regimes de previdência.

O Ministério da Previdência Social preocupado com os problemas de equilíbrio e sustentabilidade dos diversos regimes de previdência vem iniciando tratativas para implementando CNIS RPPS137 para cruzar suas bases de dados com o CNIS RGPS138, o que permitirá flagrar situações de pagamentos de benefícios em duplicidade.

Essa medida embora eficiente ainda não é suficiente. É fundamental a interação entre as diversas bases de dados existentes no âmbito dos governos e até mesmo setor privado. Para qualificar as bases de dados visando o reconhecimento de direitos é necessário que se reúna o maior conjunto de informações disponíveis que possam contribuir na minimização dos erros e fraudes.

Naturalmente que precisamos adotar as cautelas para que não haja qualquer tipo de violação de garantias constitucionais139, mas em nome da

137 “(...) criação do Cadastro Nacional de Informações Sociais dos Regimes Próprios de Previdência Social CNIS-RPPS. Os testes do sistema utilizado para a operação do cadastro começaram em setembro, informou a coordenadora-geral de Estudos Técnicos, Estatísticas e Informações Gerenciais (CGEEI), da Secretaria de Políticas de Previdência Social (SPS), Nancy Abadia, nesta quinta-feira (1º), em reunião do Conselho Nacional dos Dirigentes de Regimes Próprios da Previdência Social (Conaprev), em São Paulo (...)”. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/regimes-proprios-2-projeto-piloto-do-cnis-rpps-sera-iniciado-em-dezembro/>, acesso em: 29.06.2014.

138 Cfr.: “A fonte das informações sobre os contribuintes da Previdência Social é o Cadastro Nacional de Informações Sociais – CNIS, que é uma base de dados nacional que contém informações sobre trabalhadores (empregados, trabalhadores avulsos, contribuintes individuais, segurados especiais e facultativos), e empregadores. O CNIS é composto de quatro bases de dados: a) Cadastro de Trabalhadores; b) Cadastro de Empregadores; c) Cadastro de Vínculos Empregatícios e Remunerações do Trabalhador Empregado e Recolhimentos do Contribuinte Individual; e, d) Agregados de Vínculos Empregatícios e Remunerações por Estabelecimento Empregador. Os dados dessas bases são provenientes de diversos instrumentos, tais como: Programa de Integração Social – PIS; Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PASEP; Relação Anual de Informações Sociais – RAIS; Cadastro Geral de Empregados e Desempregados – CAGED; Guia da Previdência Social – GPS e Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social – GFIP, dentre outros. A mais relevante dessas bases é a GFIP. Esse documento, implantado em janeiro de 1999, deve ser entregue mensalmente por todas as pessoas físicas ou jurídicas que estejam sujeitas ao recolhimento do FGTS, conforme estabelecido na Lei nº 8.036/90, e às contribuições ou informações à Previdência Social, conforme estabelecido na Lei nº 8.212/91.”. Disponível em: <http://www1.previdencia.gov.br/aeps2006/15_01_04_01.asp>, acesso em: 29.06.2014.

139 São os seguintes incisos do art. 5º da Constituição Federal: “X - são invioláveis a intimidade,

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proteção e defesa dos interesses de toda a sociedade podemos seguramente mitigar algumas dessas garantias.

Os mecanismos de segurança para proteção dos dados dos cidadãos devem ser estabelecidos pelo próprio Estado, definindo requisitos de controle de acesso e responsabilizando severamente aqueles que violam o sigilo das informações.

Não é crível, entretanto, que o Estado dispondo de um conjunto infinito de informações, não as utilize para qualificar os cadastros de segurados e suas contribuições para a previdência social visando a proteção dos direitos de todos.

Hoje estão disponíveis muitas informações relevantes em bancos de dados privados em instituições como o Serasa Experian, Seguro obrigatório – DPVAT, cartórios de registros de pessoas naturais, entre tantos outros que deveriam ser fonte subsidiária para qualificar os serviços públicos e combater toda a gama de crimes que se cometem contra a previdência social todos os dias.

Na verdade, considerando que a previdência social atende diretamente ou indiretamente todas as famílias de brasileiros, é interesse de todos que se tenha um regime de previdência sustentável e equilibrado. Qualquer situação atípica ou ilícita que onere os regimes de previdência deve ser prontamente rechaçada, pois os prejuízos poderão afetar o pagamento dos benefícios dos milhões de segurados e beneficiários.

A disponibilidade e o uso de diversas bases de dados dos milhões de segurados da previdência auxiliariam na melhoria dos serviços e na qualidade da gestão, caracterizando-se como informações essenciais para garantir eficiência no pagamento dos benefícios, além de reduzir as hipóteses de erros, fraudes e corrupção.

Nesse contexto de enfrentamento dos casos de reconhecimentos indevidos de direitos torna-se fundamental o fortalecimento do papel da

a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação; (...) XII - é inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal; (...) XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;”

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áreas de controle interno, em especial a auditoria e da corregedoria140. São os instrumentos de controle disponíveis para o monitoramento da qualidade dos serviços e apuração das irregularidades encontradas. Entretanto, a partir da disponibilidade das informações resultantes do monitoramento é fundamental a atuação das áreas especializadas na condução dos processos de responsabilização das condutas não esperadas.

Nos processos de apuração das eventuais irregularidades, é essencial que, se verifique claramente quando se está diante de uma hipótese de má-fé ou de circunstâncias em que o servidor não reunia os requisitos necessários para a tomada de decisão. Não é possível que simplesmente se impute penalidades severas para determinadas condutas ao servidor que não intencionava praticar um ilícito.

Naturalmente que não se está a defender a impunidade. O que se defende é a implementação de um caráter pedagógico às ações dos órgãos de controle, de forma que os serviços públicos sejam prestados com eficiência. Devem ser excluídos do serviço público apenas aqueles servidores que tem como objetivo exclusivo causar prejuízo ao erário.

Dessa forma, cabe aos órgãos de controle, mais do que apontar as irregularidades e punir, atuar como fonte de identificação de deficiências na prestação dos serviços141. Uma vez identificados os problemas, fundamental que sejam expedidas orientações para que a administração promova

140 O trabalho da Corregedoria surge de fontes distintas, ora pelas ações da força tarefa previdenciária, ora por ações da auditoria, e ainda por denúncias recebidas por diversos canais de comunicação. Por isso, os valores de prejuízo estimado, apurados no âmbito da sua atuação, pode se sobrepor aos prejuízos informados por outras áreas que também atuam na identificação de fraudes. Vide nota de rodapé nº 130, supra. A propósito, conforme relatório de gestão do ano de 2011, foram instaurados 611 PAD’s (seiscentos e onze processos administrativos disciplinares, para apuração de dano estimado ao erário de R$ 257.443.237,84 (duzentos e cinquenta e sete milhões quatrocentos e quarenta e três mil duzentos e trinta e sete reais e oitenta e quatro centavos). Cfr.: BRASIL. Ministério da Previdência Social - Instituto Nacional do Seguro Social - INSS. Prestação de Constas Ordinárias Anual. Relatório de Gestão do Exercício 2011. Brasília: MPS, 2012, p. 233. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2014/04/RG-INSS-2011.pdf>. Acesso em: 29.06.2014.

141 “Compreende-se que o objetivo da auditoria não é punir e sim corrigir e melhorar o desempenho, aprimorando o caráter dos colaboradores. Em caso de fraude deve-se discutir os encaminhamentos adequados, as penalidades cabíveis, evitando que o problema contagie a equipe e a organização. Há que se considerar o papel do profissional de auditoria como de fundamental importância na vida da empresa. É o profissional que tem como missão ajudar a empresa a seguir o caminho correto.” Cfr.: SILVA, A. R. L. da. Auditoria: uma ferramenta social. Revista Estácio Papirus (FESSC), v. 2, p.1-18, 2008.

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programas de reciclagem e qualificação profissional para a prestação de um serviço de melhor qualidade.

4.2. Medidas de enfrentamento das fraudes e da corrupção no INSS

Apesar das medidas antes mencionadas cumprirem um importante papel no enfrentamento das fraudes e da corrupção, muito ainda precisa ser feito. O processo de diminuição da intervenção humana nos processos da previdência social é uma questão que requer máxima urgência. O uso da tecnologia é fundamental e necessário.

Como já referido anteriormente, as informações relativas as contribuições previdenciárias são informadas através da GFIP, e a migração dos valores das contribuições são repassadas pela Caixa Econômica Federal ao CNIS.

Para evitar problemas de inserção de dados falsos no CNIS, o INSS desenvolveu uma ferramenta para filtrar todas as informações de vínculos e contribuições com o propósito de servir como uma espécie de malha de verificação da conformidade142. Os resultados desse controle realizado através da implementação da malha têm sido muito importantes, uma vez que se tem encontrado milhares de vínculos e remunerações inconsistentes.

A apuração através da malha tem como consequência evitar que milhares de benefícios sejam concedidos e que outros milhares de benefícios sejam reajustados indevidamente. Por outro lado, inegável, também, que uma inconsistência da malha pode impedir que muitos benefícios sejam concedidos ou reajustados ainda que presente o direito dos segurados e beneficiários da previdência social.

Para minimizar essas situações é fundamental que o instrumento para envio das informações das contribuições passe por modificações. É necessário que sejam implementados requisitos de segurança para impedir que pessoas não autorizadas enviem dados via GFIP. Da mesma forma é

142 “A Malha GFIP é um sistema implantado pela Dataprev, no segundo semestre de 2011, concebido com uma lógica semelhante à da malha fina do imposto de renda, que atua com o objetivo tanto de identificar antecipadamente as tentativas de fraudes e coibi-las quanto a evitar que erros involuntários sejam cometidos pelas empresas”. Cfr.: Revista Dataprev, ano 3, nº 5, 2011, p. 23.

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preciso monitorar as pessoas ou entidades que enviam essas informações e os dados das empresas ou pessoas de quem são enviadas as informações.

Além disso, é necessário que os dados enviados pela CEF passem por regras de conformidade para minimizar as possibilidades de erros nas informações previdenciárias dos trabalhadores que são inseridos no CNIS.

Vale relembrar que está em fase de experimentação um importante sistema que objetiva a unificação de todas as informações sociais dos trabalhadores brasileiros chamado de eSocial, que vem sendo desenvolvido a alguns anos pela SRFB e promete ser uma grande revolução nessa área. Atualmente o sistema está em fase de testes junto às 45 maiores empresas brasileiras, face a sua complexidade e o volume de informações tratadas.

Por outro lado, não menos importante é a necessidade do INSS dispor de mecanismos de controle de suas bases cadastrais através de verificação de consistência por documento idôneo, reconhecimento por foto, por identificação biométrica, dentre tantas outras formas disponíveis. Um mecanismo de troca de informações interessante seria a verificação de conformidade de informações cadastrais através da utilização da base de dados biométrica que está sendo implementada pelo TSE143.

Também será importante nesse processo a utilização do Registro de Identificação Civil - RIC144, novo documento de identidade com informações biométricas. Esse projeto já vem sendo discutido a bastante tempo, inclusive

143 Cfr.: “O sistema eletrônico de votação adotado no Brasil é referência mundial. O eleitorado brasileiro abrange mais de 141,4 milhões de pessoas (dados de abril de 2013). (...) Regulamentado pela Resolução-TSE nº 23.335/2011, o recadastramento biométrico está sendo realizado gradativamente pela Justiça Eleitoral em todo o país”. Disponível em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/biometria-e-urna-eletronica>. Acesso em: 29.06.2014.

144 Cfr.: “Brasília, 31/12/2010 (MJ) – O novo Registro de Identidade Civil (RIC), documento que gradativamente substituirá as atuais cédulas do RG, foi lançado na quinta-feira, 30 de dezembro, pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva e o ministro Luiz Paulo Barreto. Com investimentos de cerca de R$ 90 milhões custeados pelo Ministério da Justiça, os primeiros cartões serão expedidos em 2011 pela Casa da Moeda do Brasil”. Disponível em: <http://portal.mj.gov.br/main.asp?View={4E0605ED-A923-47D1-8313-91B5B639C26E}&BrowserType=NN&LangID=pt-br&params=itemID%3D%7B9CC41FF0-0676-4B90-8AF6-DE644D282E77%7D%3B&UIPartUID=%7B2218FAF9-5230-431C-A9E3-E780D3E67DFE%7D>. Acesso em: 29.06.2014. O início do projeto para implantação do RIC deu-se em 1997, mas até o presente momento não foi implementado. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2013/10/1356696-ministro-da-justica-admite-mudar-forma-como-sao-emitidos-os-rgs.shtml>. Acesso em: 29.06.2014

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com a efetiva participação do INSS, mas não tem prosperado efetivamente por inúmeras razões de natureza técnica e política.

Um documento com tais requisitos de segurança contribuiria para uma redução significativa das fraudes na identificação dos segurados da previdência que se dirigem às agências do INSS para perícias médicas, justificações administrativas, entre outras medidas145.

A implementação de uma base de dados segura e confiável, com a unificação de todas as informações dos trabalhadores, diminuiria a intervenção humana no processo de concessão de benefícios, reduziria a necessidade de produção de provas documentais facilmente adulteráveis, entre outras. A melhoria na qualidade das bases de dados proporcionaria mais segurança aos servidores, além de reduzirem a incidência de hipóteses de fraude e corrupção.

De fato, quanto maior a fragilidade do sistema maior o risco de adulteração documental. Relembre-se, ainda, que o processo previdenciário sofre forte interferência de intermediários que prestam serviços de facilitação para a concessão dos benefícios. Sem manifestar qualquer tipo de crítica ou preconceito aos diversos tipos de procuradores, a verdade é que quanto menor a intervenção de terceiros, tão menor as chances de fraudes e de corrupção. Da mesma forma não se presume qualquer preconceito quanto aos milhares de advogados que se dedicam diariamente às lides previdenciárias e que muito contribuem para a efetivação dessa política pública.

Todavia, as frequentes operações da polícia federal, as ações do controle interno do INSS e da Assessoria de Pesquisas Estratégicas do MPS, apontam que a grande maioria das fraudes ocorrem com a participação efetiva da ação humana de servidores e de agentes externos. Poucas são

145 Cfr.: “Foram efetuadas quatro prisões em flagrante em Cachoeiro de Itapemirim – ES, em 29/02/2012, através do Delegado de Polícia Federal daquele Município, quando um homem com documentação falsificada, acompanhado por uma mulher, tentava se passar pelo segurado na APS Cachoeiro, cujo benefício Amparo Social ao Idoso havia sido obtido também com documentação falsa. Outras duas pessoas davam cobertura à ação criminosa, também foram presas. Em razão das circunstâncias em que vivem os ciganos, a Polícia Federal representou pela busca em todas as barracas do acampamento em que estava morando um dos alvos, situado às margens da BR 482, após o município de Guaçuí. A representação pela busca, já com manifestação favorável do Ministério Público Federal, estava com o Juiz desde a tarde de 29/02/2012, data das prisões em flagrante, porém só foi deferida e cumprida na tarde do dia 01/03/2012.”. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/forca-tarefa-previdenciaria-2012/>. Acesso em: 29.06.2014.

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as fraudes que resultam exclusivamente da ação de invasão dos sistemas informatizados do INSS.

Muitas outras situações de ocorrência de fraude e corrupção decorrem em razão da omissão do próprio Estado. A mais recorrente situação é resultado da falta de envio das informações de óbitos por parte dos cartórios de registros de pessoas naturais. A Lei 8213/91 determina que os oficiais de registro remetam mensalmente asa informações dos óbitos ocorridos ao INSS. Mas infelizmente, como já mencionamos antes, é bastante comum a omissão desses órgãos no envio dessas informações relevantes146.

Na medida em que as informações não são remetidas para o INSS temos ampliada a fragilidade das bases de informação. Assim, ampliam-se as possibilidades de os benefícios continuarem sendo pagos pelo INSS e recebidos por familiares ou procuradores do falecido, mesmo após o óbito. Em outras situações, os valores continuam sendo depositados na conta bancária dos falecidos ou, ainda, em favor daqueles que tenham conta bancária conjunta.

Existem várias iniciativas para recuperar os valores recebidos indevidamente por familiares dos falecidos147 ou, ainda, recuperados das contas bancárias que não tiveram qualquer movimentação através de estorno bancário. Mas o fato preocupante nesse contexto é que esses valores pagos indevidamente dificilmente são recuperados.

O INSS tem investido em soluções voltadas a mitigar tais problemas, afinal os prejuízos acabam impactando diretamente na vida dos segurados e beneficiários da previdência social.

146 “O tema Pagamento Indevido de Benefícios vem sendo sistematicamente objeto de atuação deste Órgão de Controle [CGU], sendo uma das estratégias adotadas para avaliação do assunto a aplicação da técnica de análise de dados, por meio da realização de cruzamentos dos dados existentes em uma série de sistemas, tais como: bases de dados de benefícios (Maciça-SUB), de óbitos (SISOBI e SIM), de aposentadorias (Maciça-SIAPE) e de ocupações e remunerações (RAIS e CNIS)”. BRASIL. Ministério da Previdência Social. Relatório de Contas 201203153. Exercício 2011. Brasília, 2012, p. 98.

147 Segundo dados da Coordenação de Monitoramento de Benefícios – CMOBEN, foram apurados em pagamentos indevidos, no período compreendido entre abril de 2008 e janeiro de 2014, o equivalente a R$ 2.282.454.609,68 (dois bilhões, duzentos e oitenta e dois milhões, quatrocentos e cinquenta e quatro mil, seiscentos e nove reais e sessenta e oito centavos), dos quais 554 milhões já estão sendo devolvidos e 1,7 BI, ainda está em fase de cobrança administrativa ou judicial.

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Uma importante solução adotada pelo INSS, já mencionada, diz respeito à prova de vida. Essa iniciativa impõe que todo o beneficiário da previdência social compareça anualmente perante o INSS ou à rede bancária credenciada para comprovar a condição de vida.

Essa exigência tem se mostrado bastante eficiente. Para os casos dos beneficiários que não compareçam para fazer a prova de vida há uma suspensão temporária no pagamento do benefício até que seja regularizada a situação.

No âmbito da gestão do INSS há várias outras situações ensejadoras de fraudes. Merecem destaque aqui os pagamentos alternativos de benefícios - PAB148, que decorrem das hipóteses de concessões de benefícios que tiveram um prazo maior para seu deferimento e, por isso, geram valores atrasados calculados e autorizados para pagamento diretamente pelas agências da previdência149.

Para minimizar os problemas dessa natureza bastaria um sistema que controlasse e ordenasse todas as situações de pagamentos de benefícios pelas agências da previdência social sem a intervenção humana. Assim, se retiraria a responsabilidade por essas tomadas de decisões das agências, reduzindo as hipóteses de fraude e amenizando as constantes acusações indevidas que se dirigem aos servidores.

Outro tema que tem gerado problemas ao INSS diz respeito ao empréstimo consignado. No ano de 2003, através da Lei 10.820/2003150, foi

148 Cfr.: “O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) mantém um tipo especial de pagamento para benefícios que são concedidos ou reativados após o fechamento da folha do mês. O Pagamento Alternativo de Benefício (PAB) é usado também nos casos em que o beneficiário, que recebe por cartão magnético, fica mais de 60 dias sem sacar o dinheiro e o banco o devolve ao INSS. Para evitar depósitos em duplicidade ou indevidos, no entanto, são estabelecidos critérios de controle dos pagamentos que são feitos pelo PAB. A liberação desse tipo de pagamento, para evitar fraudes ou créditos indevidos, precisa passar por avaliação dos técnicos do INSS para serem autorizados ou cancelados.” Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/pagamento-beneficios-podem-ser-creditados-de-forma-alternativa/>. Acesso em: 29.06.2014.

149 Conforme dados oficiais, somente em 2014 já foram autorizados pagamentos equivalentes a R$ 211.932.455,99 e estão pendentes de autorização de pagamento R$ 216.510.162,87. Ou seja, quase meio bilhão de reais em quatro meses: BRASIL. INSS em números – Boletim Estatístico Gerencial – abril/2014, atualizado até 13.05.2014, p. 29.

150 Confira-se o artigo 1º da referida Lei: “Art. 1o Os empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, poderão autorizar, de forma irrevogável e irretratável, o desconto em folha de pagamento dos valores

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autorizada às instituições financeiras a concessão de crédito aos aposentados com desconto direto no benefício do aposentado da previdência social.

A proposta gerou uma perspectiva de grandes negócios para o sistema financeiro, o que não deixa de ser uma atividade econômica legítima. Frise-se, inclusive, que a viabilização dessa operação financeira, através do desconto direto no benefício previdenciário do aposentado, foi uma forma de mitigar o risco da operação e assegurar taxas de juros menores e reguladas pelo INSS151.

As instituições financeiras152, assim considerados os bancos regulados pelo Banco Central e as seguradoras, empresas de capitalização e entidades de previdência, reguladas pela SUSEP, estão autorizadas a operar o crédito consignado em favor dos beneficiários do INSS.

Ademais, autorização legal do empréstimo consignado, com desconto no benefício dos aposentados, surge como um importante instrumento de fomento a economia, já que o público alvo é um potencial consumidor, provido de poucos meios.

Considerando a necessidade do país desenvolver um crescimento do mercado consumidor interno153, nada mais adequado do que disponibilizar

referentes ao pagamento de empréstimos, financiamentos e operações de arrendamento mercantil concedidos por instituições financeiras e sociedades de arrendamento mercantil, quando previsto nos respectivos contratos”.

151 Confira-se a Portaria nº 623, DE 22 DE MAIO DE 2012: “O PRESIDENTE DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, no uso da competência conferida pelo Decreto nº 7.556, de 24 de agosto de 2011, Considerando o disposto no inciso II, Art. 58 da Instrução Normativa nº 28/INSS/PRES, de 16 de maio de 2008; e Considerando a recomendação do Conselho Nacional de Previdência Social - CNPS, por meio da Resolução nº 1.320, de 22 de maio de 2012, de redução do teto máximo de juros ao mês para as operações de empréstimo pessoal e cartão de crédito consignados em benefício previdenciário, resolve: Art. 1º Fixar os novos limites de taxas de juros a serem aplicados nas operações de crédito consignado, observando os seguintes critérios: I - a taxa de juros não poderá ser superior a 2,14% (dois inteiros e quatorze centésimos por cento) ao mês, devendo expressar o custo efetivo do empréstimo; e II - a taxa de juros não poderá ser superior a 3,06% (três inteiros e seis centésimos por cento) ao mês, de forma que expresse o custo efetivo. Art. 2º Fica revogada a Portaria nº 1.102/PRES/INSS, de 1º de outubro de 2009, publicada no Diário Oficial da União (DOU) n° 189, de 2 de outubro de 2009. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação. MAURO LUCIANO HAUSCHILD”. Diário Oficial da União de 23 de maio de 2012.

152 Vide a Lei Federal nº 4595/64.

153 “A Comissão de Assuntos Sociais (CAS) projeto que isenta do Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguros - o chamado IOF - as operações de empréstimo consignado, visando

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crédito fácil, seguro e mais barato para os aposentados. Com um público alvo de mais de 20 milhões de beneficiários do RGPS os resultados foram logo alcançados. Nos últimos anos foram gerados contratos na ordem de mais de 15 bilhões de reais em empréstimos aos aposentados154. Somente no ano de 2014 já foram firmados 1.059.405 contratos, resultando em um montante de empréstimo equivalente a R$ 3.672.730.132,83155.

Ocorre, entretanto, que tais instituições financeiras, ante ao excelente negócio financeiro, acabam por legitimar ou autorizar pessoas físicas e jurídicas a representá-las para captação de clientes e formalização dos contratos de empréstimo. Nesse processo de captação de clientes e celebração de contratos tem se verificado um volume considerável de situações de fraudes que tem repercutido em desfavor da previdência social. São muitas as medidas judiciais que tem determinado ao INSS cessar imediatamente os descontos indevidos, indenizar os prejuízos causados aos aposentados, além da uma condenação em danos morais156.

Observa-se, nesse caso, mais uma situação em que a intervenção de terceiros contribui para a geração de prejuízos à previdência social e que, por consequência, acabam contribuindo para a instabilidade e desequilíbrio do sistema.

Para evitar ou inimizar tais situações o INSS e as instituições financeiras têm desenvolvido medidas educativas para promover o crédito consciente e diminuir a agressividade dos intermediários que operam o crédito consignado, mas os resultados ainda são pouco expressivos.

reduzir custos e baixar juros desse tipo de crédito bancário”. Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/noticias/materias/2014/02/26/comissao-aprova-fim-de-iof-sobre-emprestimo-consignado>. Acesso em: 29.06.2014.

154 Observe-se a notícia: “Empréstimos se aproximam dos 20 bilhões em novembro”. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/consignado-emprestimos-se-aproximam-dos-20-bilhoes-em-novembro/>. Acesso em: 29.06.2014.

155 Cfr.: BRASIL. INSS em números – Boletim Estatístico Gerencial – abril/2014, atualizado até 13.05.2014, p. 31.

156 Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei Federal, Processo nº: 2006.83.00.51.8147-3, Origem: Seção Judiciária de Pernambuco, 28 de maio de 2009. Veja-se, a propósito que Theodoro Agostinho esposa entendimento que defende o cabimento de dano moral. Cfr.: AGOSTINHO, Theodoro Vicente; SALVADOR, Sérgio Henrique. O dano moral no Direito Previdenciário. Uma necessária abordagem. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3652, 1 jul. 2013. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/24833>. Acesso em: 15 jun. 2014.

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Ainda no que tange a apuração de fraudes e corrupção merece destaque o fato relativo à demora na adoção das medidas e no trâmite processual referente à recuperação dos valores expropriados do RGPS.

Os órgãos e as áreas responsáveis pela recuperação dos valores pagos indevidamente ou a maior, os valores decorrentes de apurações do controle interno realizado pela auditoria e corregedoria, os valores resultantes das operações da polícia federal, entre outras, acabam sendo encaminhados ao Monitoramento Operacional de Benefícios (MOB)157 para que adotem as providências dessa cobrança.

Um dos problemas recorrentes nessa área é a total ausência de servidores especializados para atuarem na recuperação desses créditos. Os paliativos adotados pelo INSS são a realização de mutirões e convocações temporárias de servidores de outras unidades para a realização desse serviço.

Ou seja, uma medida com tamanha relevância acaba sendo relegada a um segundo plano. Os efeitos são muito danosos. Assim, mais do que não recuperar os valores que, por vezes, acabam sendo afetados pela prescrição e decadência, são os efeitos da aparente ou evidente impunidade.

Se as medidas necessárias não são adotadas a tempo e modo, incentivamos os agentes violadores das normas a se aventurarem ainda mais confiantes na repetição da conduta, face a certeza de quaisquer sanções cíveis, administrativas e penais.

Vale ilustrar, de forma simplificada, as razões aparentes da morosidade da cobrança dos valores. Inicialmente são apurados os valores devidos e, em seguida, iniciado o processo de cobrança administrativa pelo MOB, no âmbito do próprio INSS. Caso a medida administrativa de cobrança reste infrutífera, são iniciados os procedimentos de Tomada de Contas Especial. Concluída essa fase, o processo é remetido à Controladoria Geral da União, que fará a análise de todo o processo.

157 Cfr.: “As equipes do MOB monitoram diariamente a regularidade na concessão e manutenção dos benefícios pagos pela Previdência Social. A partir de denúncias e do cruzamento de dados, as instituições envolvidas nas investigações pedem ao INSS uma análise dos benefícios sob suspeitas. Em caso de confirmação de irregularidade, o Instituto move processos de cobrança contra bancos e instituições financeiras com as quais mantem contrato para o pagamento dos benefícios da Previdência Social.”, disponível em: <http://g1.globo.com/pi/piaui/noticia/2014/03/inss-recupera-no-piaui-mais-de-r-13-mi-pagos-segurados-falecidos.html>, acesso em: 29.06.2014.

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Caso os procedimentos tenham alguma inconsistência formal ou material, o processo retorna ao INSS. Estando em conformidade, o processo é enviado pela CGU, e desta para o TCU. Após a análise pelo TCU e confirmada a dívida do agente público ou privado, o processo é encaminhado para a AGU158 visando o ajuizamento de ação judicial para a cobrança dos valores do devedor, permitindo, inclusive, a possível dilapidação patrimonial pelo infrator, não restando, ao final, nenhum patrimônio a ser expropriado.

Note-se que o tempo de tramitação do processo no âmbito do INSS e nas demais esferas de governo pode contribuir efetivamente para que os valores não sejam cobrados ou, ainda, sequer possam vir a ser executados em razão da omissão estatal e o transcurso do tempo.

Assim, é muito importante que as medidas administrativas de recuperação de valores pagos indevidamente ou apropriados por fraudes e corrupção, recebam um tratamento diferenciado. Não é admissível que a burocracia ou a lentidão estatal acabem por gerar a impossibilidade da recuperação de valores que pertencem aos segurados e beneficiários da previdência social. Uma medida importante seria uma medida cautelar judicial, assim que esgota a cobrança administrativa, requerendo o bloqueio de bens do infrator.

Como se pode perceber, é fundamental que o Estado estruture suas áreas de controle interno, de correição e de cobrança dos valores apropriados, para que possam dar maior celeridade e eficiência aos processos de recuperação de valores. Tais medidas contribuirão consideravelmente para a manutenção do equilíbrio e sustentabilidade do RGPS.

Até o presente momento vimos discutindo aspectos relativos a qualificação das bases de dados da previdência social, a importância de uma estrutura administrativa qualificada para prestação dos serviços, a implementação de mecanismos de controle de fraudes e corrupção e a necessidade de uma ampla rede de atendimento para o acesso do cidadão.

158 Confira-se notícia sobre atuação conjunta: “As irregularidades constam de sete processos de Tomada de Contas Especial (TCE) instaurados pelo INSS, referendados pela Controladoria-Geral da União (CGU) e que estão sendo encaminhados ao Tribunal de Contas da União (TCU), a quem cabe promover a cobrança, na esfera administrativa, dos recursos públicos federais desviados ou utilizados indevidamente. Na esfera judicial, a cobrança, se for necessária, é de responsabilidade da Advocacia-Geral da União (AGU)”. Cfr.: Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/imprensa/Noticias/2012/noticia18512.asp>, acesso em: 28.06.2014.

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Entretanto, um bom sistema de gestão requer que analise os processos de trabalho já encerrados visando a identificação de situações reversibilidade do pagamento do benefício. Como se sabe, os benefícios da previdência social são pagos por longos períodos de tempo e, por essa razão, é muito importante e necessário revisitá-los com o propósito de identificar eventuais irregularidades na sua concessão.

Na atualidade são pagos mensalmente mais de 31 milhões de benefícios pelo INSS159, incluídos os de natureza assistencial (não previdenciária). Assim, é fundamental que tenhamos auditorias permanentes para identificar potenciais falhas no processo de reconhecimento do direito. Para atuar nessas verificações o INSS dispõe de mecanismos de controle interno160. Todos os instrumentos de controle disponíveis e a própria Ouvidoria161 permitem que a Autarquia realize verificações constantes sobre eventuais pagamentos indevidos.

Dentro desse cenário, em especial, é preciso dedicar atenção aos benefícios por incapacidade, pois os mesmos requerem, uma vez verificada a melhora nas condições de saúde do beneficiário, o imediato retorno do beneficiário ao trabalho.

No Brasil são concedidos dois tipos de benefícios por incapacidade: os temporários e os permanentes. Temporários162 são aqueles benefícios reconhecidos em favor do segurado que se encontra total ou parcialmente incapacitado para o trabalho por um período curto de tempo. Permanentes163, são aqueles benefícios reconhecidos em favor do trabalhador que se encontra totalmente incapacitado e de forma definitiva. A Lei autoriza a revisão desses benefícios a cada dois anos.

159 Conforme dados oficiais, são pagos 31.458.524 benefícios pelo INSS, totalizando um valor mensal de R$ 29.172.187.658,68: BRASIL. INSS em números – Boletim Estatístico Gerencial – abril/2014, atualizado até 13.05.2014, p. 26-7

160 Confira-se o art. 11 do Decreto 7556/2011.

161 Sobre a Ouvidoria, confira-se: “Criada em agosto de 1998, a Ouvidoria-Geral da Previdência Social presta um pós-atendimento, ou seja, atua atendendo aquele que já tenha entrado em contato com os órgãos da Previdência Social e queira fazer alguma sugestão, reclamação, elogio, denúncia ou outra solicitação sobre os serviços prestados”. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/ouvidoria-geral-da-previdencia-social/>, acesso em: 29.06.2014.

162 VIANA, João Ernesto Aragonés. Curso de Direito Previdenciário, 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 518. Confira-se, aliás, o enunciado da Súmula nº 25 da Advocacia Geral da União.

163 Op. Cit., p. 473.

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Os benefícios por incapacidade são reconhecidos administrativa, mas tem sido crescente o número de concessões decorrentes de decisões judiciais. No caso dos benefícios temporários, o perito-médico, presentes os requisitos formais, definirá um prazo para cessação da incapacidade ou agendará uma nova perícia para reavaliação das condições para o retorno ao trabalho. Verificada a cessação das condições impeditivas do trabalho, o segurado é encaminhado para retornar ao mercado de trabalho.

Por outro lado, nos casos de benefícios de incapacidade permanente, o beneficiário será aposentado por invalidez, podendo ser chamado a cada dois anos para uma reavaliação da sua condição de trabalho. Constatada sua recuperação, o beneficiário tem seu benefício cessado e é encaminhado para o mercado de trabalho.

Em que pese a natureza protetiva do trabalhador afetado por limitações à saúde, é deveras preocupante o crescimento das hipóteses de pessoas com pedidos de aposentadoria por invalidez concedidos. Atualmente, no Brasil, são mais de 4,5 milhões de aposentados por invalidez, mais de 14% dos benefícios pagos pelo INSS, totalizando mais de R$ 7 bilhões de reais por mês164.

Nesse ponto, o INSS vem se omitindo ao não adotar os procedimentos referentes a reanálise bienal daqueles que se aposentaram por invalidez. Hoje encontramos situações de beneficiários que estão há mais de dez anos sem que os beneficiários sejam submetidos a uma nova reavaliação médica. Isso é muito preocupante.

Um projeto piloto desenvolvido pelo INSS no período compreendido entre 2011 e 2012, convocou milhares de aposentados por invalidez para se submeterem a uma nova avaliação médica. Os resultados foram surpreendentes. Segundo os dados da época, identificou-se um percentual expressivo de aposentados que tiveram seus benefícios cessados por estarem recuperados e em condições físicas e psíquicas para retorno ao trabalho165.

164 Conforme dados oficiais, são pagos 4.659.375 de aposentadorias por invalidez, representando 14,8% do total de benefícios, totalizando um pagamento de R$ 7.012.360.522,98 mensais: BRASIL. INSS em números – Boletim Estatístico Gerencial – abril/2014, atualizado até 13.05.2014, p. 29.

165 Registre-se que estudo realizado pela Diretoria de Saúde do Trabalhador – DIRSAT, do INSS, tomando por base 1.041.608 (um milhão, quarenta e um mil seiscentos e oito) benefícios de aposentadoria por invalidez, na hipótese de realizar a revisão bienal com sucesso de 5% dos casos, geraria uma economia estimada de 311 milhões de reais por ano, e no caso de sucesso de 40%, chegaríamos a u economia anual estimada em 1,7 Bilhão de Reais anuais. Fonte: SUIBE-Manutenção-Data de Extração: 14/02/2011.

A GESTÃO DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL COMO CONTRIBUIÇÃO PARA O EQUILÍBRIO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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Ante a realidade atual do número de beneficiários, natural que esse trabalho de realização de novas avaliações médicas não pode ser executado de uma única vez. O efetivo de peritos-médicos já é insuficiente para atender as demandas ordinárias do dia-a-dia das agências da previdência social. São quase 700 mil perícias por mês166. Além disso, é necessária uma equipe de apoio.

Esse problema tem relação com um tópico anterior, onde apontamos que um dos graves problemas da gestão do INSS são a insuficiência de pessoal e de recursos financeiros para a implementação de medidas que gerariam grande economia para o RGPS. Infelizmente, a decisão sobre o orçamento do INSS escapa ao controle dos seus gestores e fica na governança do Ministério do Planejamento que impõe cortes orçamentários e financeiros sem considerar aspectos como esse que estamos discutindo. Muitos desses problemas seriam resolvidos se o INSS gozasse de uma autonomia administrativa e financeira para suas tomadas de decisões.

Por outro lado, não menos preocupante é o fato de que o INSS carece de uma política ostensiva em programas de reabilitação profissional.

Fonte167

166 Conforme dados oficiais, somente em abril de 2014 foram realizadas 621.433 perícias médicas com a disponibilidade de 4.313 peritos: BRASIL. INSS em números – Boletim Estatístico Gerencial – abril/2014, atualizado até 02.05.2014, p. 36.

167 Modelo Operacional do Planejamento Estratégico do INSS 2011-2015.

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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A legislação previdenciária estabelece nos artigos 89 a 93 da Lei 8.213/91168 e nos artigos 136 a 141 do Decreto 3048/99 a previsão da habilitação e reabilitação profissional.

Considerando que temos atualmente mais de 4,5 milhões de pessoas aposentadas por invalidez, além de uma elevação dos números de novos requerimentos de benefícios dessa natureza, especialmente na esfera judicial, é preciso que se invista em reavaliação médico-pericial e reabilitação profissional.

Apesar das limitações já manifestadas, toda qualquer ação que faça para submeter os aposentados por invalidez a avaliações periódicas, visando identificar situações de pessoas em plenas condições de trabalho, repercutirá na identificação de uma parcela de beneficiários que poderiam retornar ao trabalho ou se habilitar num programa de reabilitação profissional.

A reabilitação profissional tem condições de produzir vários aspectos positivos no âmbito econômico-financeiro do sistema previdenciário. Mas também pode servir de instrumento de benefícios sociais e familiares, especialmente na esfera da estima do ser humano.

A reabilitação profissional se caracteriza pela avaliação do binômio lesão-função para determinação de potencial laborativo residual, através de seleção de casos elegíveis para o programa que poderão ser readaptados de atividade ou reprofissionalizados para nova função.

O processo de reabilitação permeia várias áreas de atuação, em especial a capacitação de segurados através de cursos ou treinamentos, visando o retorno ao mercado de trabalho, a partir do fornecimento de recursos materiais para potencializar esta reinserção (auxílio-transporte/alimentação, instrumento/implemento de trabalho, órtese/ prótese)

Do ponto de vista social, parece-nos natural que toda a pessoa deseja desenvolver sua atividade profissional e gerar meios para a sua subsistência e de sua família. Assim, toda pessoa gostaria de ter condições de voltar ao mercado de trabalho.

168 Art.89. A habilitação e a reabilitação profissional e social deverão proporcionar ao beneficiário incapacitado parcial ou totalmente para o trabalho, e às pessoas portadoras de deficiência, os meios para a (re) educação e de (re) adaptação profissional e social indicados para participar do mercado de trabalho e do contexto em que vive.

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Esse processo de inclusão que pode ser gerado pela reabilitação prof issional traz como consequência a redução das despesas com pagamento de benefícios por incapacidade e, ainda, aumenta a receita com a contribuição desse segurado que volta ao mercado de trabalho.

Trabalhos realizados por equipes de reabilitação profissional do INSS conseguem demonstrar claramente os resultados aqui destacados. O sucesso dessa política depende, apenas, da disponibilização de equipe multidisciplinar e meios para a sua implementação.

Merece destaque o fato que a reabilitação profissional possui um elevado índice de recuperação de trabalhadores que podem ser reinseridos no mercado de trabalho. O quadro abaixo evidencia bem esse aspecto.

É preciso considerar que as políticas de reabilitação profissional

podem gerar um excelente retorno econômico para o RGPS, além de exigir poucos investimentos para a sua implementação. Experiências concretas realizadas ao longo do ano de 2011 permitiram confirmar em números os benefícios econômicos dos investimentos em reabilitação profissional.

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Vale ressaltar, ainda, que não é necessário que o Estado disponha de estruturas físicas próprias, de equipes multidisciplinares próprias, entre outras. Hoje existem várias experiências públicas e privadas que poderiam se apropriar desses processos.

O sistema “S”169 pode ser um grande parceiro na área de desenvolvimento de novas habilidades profissionais a partir da formação técnico-profissionalizante. Também há inúmeras ações em instituições de

169 Veja-se explicação governamental sobre o chamado sistema ‘s’: “O aperfeiçoamento profissional é uma modalidade de ensino que prepara as pessoas para o mundo do trabalho. Ele serve para atualizar ou complementar os conhecimentos que o trabalhador já possui. Para ajudar na qualificação e na formação profissional de seus empregados, os empresários têm no Sistema S um forte aliado. Formado por organizações criadas pelos setores produtivos (indústria, comércio, agricultura, transportes e cooperativas), as entidades oferecem cursos gratuitos em áreas importantes da indústria e comércio. O Sistema S conta com uma rede de escolas, laboratórios e centros tecnológicos espalhados por todo o território nacional. Também há ofertas de cursos pagos, geralmente com preços mais acessíveis do que oferecidos por instituições particulares de ensino. Qualificar e promover o bem-estar social e disponibilizar uma boa educação profissional é a finalidade do Sistema S, que conta com 11 instituições, entre elas o Sebrae (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas), que dá orientações sobre como abrir e gerenciar uma empresa e contratar funcionários. Veja as outras: SENAI (Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial) - a quem cabe a educação profissional e aprendizagem industrial, além da prestação de serviços de assistência técnica e tecnológica às empresas industriais. SESI (Serviço Social da Indústria) – promove a melhoria da qualidade de vida do trabalhador e de seus dependentes por meio de ações em educação, saúde e lazer. IEL (Instituto Euvaldo Lodi) – capacitação empresarial e do apoio à pesquisa e à inovação tecnológica para o desenvolvimento da indústria. As três instituições acima são subordinadas à Confederação Nacional da Indústria. Além dessas, outras organizações do Sistema S são: SENAC (Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial) – educação profissional para trabalhadores do setor de comércio e serviços. SESC (Serviço Social do Comércio) – promoção da qualidade de vida dos trabalhadores do setor de comércio e serviços. SENAR (Serviço Nacional de Aprendizagem Rural) – educação profissional para trabalhadores rurais. SENAT (Serviço Nacional de Aprendizagem em Transportes) – educação profissional para trabalhadores do setor de transportes. SEST (Serviço Social de Transportes) – promoção da qualidade de vida dos trabalhadores do setor dos transportes. SESCOOP (Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo) – aprimoramento e desenvolvimento das cooperativas e capacitação profissional dos cooperados para exercerem funções técnicas e administrativas.” Disponível em:<http://www.brasil.gov.br/educacao/2012/02/sistema-s-e-estrutura-educacional-mantida-pela-industria>, acesso em: 29.06.2014.

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saúde, clínicas de recuperação pós-traumática, entre outras, que poderiam atuar como prestadoras de serviços nesse processo de reabilitação profissional.

No plano internacional, há inúmeras instituições que gostariam de estabelecer parcerias com o Brasil para trazerem suas experiências exitosas. Houve, inclusive, uma iniciativa com uma importante instituição alemã (DGUV) disposta a se inserir nesse processo de reabilitação profissional170.

Não há dúvidas de que atuar no aperfeiçoamento desses processos de revisão periódica dos benefícios de aposentadoria por invalidez e de reabilitação profissional podem gerar economias financeiras muito expressivas, com impacto direto na garantia do equilíbrio e sustentabilidade do RGPS. Não podemos esquecer, também, os impactos positivos na vida do trabalhador e de sua família.

Cabe ao Estado dar os meio e condições mínimas para que esse trabalho possa ser realizado com sucesso. Disponibilizar equipes de profissionais e recursos financeiros para o desenvolvimento dessas importantes ações podem garantir uma fonte direta e indireta de receita para o RGPS.

A implementação dessas ações de revisão de benefícios por invalidez e de reabilitação profissional reduzirão as despesas com pagamentos de benefícios e aumentarão a receita com as contribuições desses segurados que retornarão ao mercado de trabalho.

4.3. Medidas de aperfeiçoamento da política fiscal para o RGPS.

Até agora estávamos muito focados na contenção de saída de recursos do caixa do RGPS, evitando-se pagamentos indevidos e mitigando as hipóteses de apropriação de recursos por ações de erro, fraude e de corrupção.

170 Cfr.: “Visando aperfeiçoar seus sistemas de perícia médica, o INSS assinou convênio com o Instituto DGUV, da Alemanha, para aperfeiçoar o trabalho dos médicos da instituição. O novo plano deve ser apresentado em janeiro de 2014”. Disponível em:<http://www.prestmo.com.br/ver_noticia.asp?idnoticia=174>, acesso em: 29.06.2014. E: “Mauro Hauschild, sugere a criação de um fundo para fortalecer os gastos adicionais. E defende uma transformação na cultura brasileira, que vê como natural ficar “encostado” pelo instituto. “Precisamos mudar uma cultura, de que o acidente termina a vida profissional da pessoa. A reabilitação vai começar a ser feita por um agente do INSS já no hospital, para que o indivíduo já tenha certo seu retorno. O INSS vai acompanhar o tratamento médico, pagar pelas órteses (como palmilhas e joelheiras), próteses e cursos de qualificação profissional, e depois auxiliar na reintegração dessa pessoa”, disse Hauschild, lembrando que há integração de vários ministérios”, Disponível em:<http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,dilma-deve-lancar-programa-para-reabilitar-trabalhadores,132614e>, acesso em: 29.06.2014.

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Entretanto, além das medidas voltadas para combater a saídas de recursos, precisamos nos debruçar, também, sobre aquelas situações em que os recursos que deveriam suportar os encargos do RGPS.

Para garantir a sustentabilidade e o equilíbrio ao sistema de seguridade social e, por consequência, da previdência social, a Constituição Federal estabeleceu as suas fontes de financiamento.

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:

a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;

b) a receita ou o faturamento;

c) o lucro;

II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;

III - sobre a receita de concursos de prognósticos.

IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.

Dentre as contribuições referidas no texto constitucional, há algumas que incidem sobre a folhas de salários do empregador ou sobre a receita ou faturamento, além da contribuição incidente sobre a remuneração dos empregados que servirão para financiar a previdência social. As demais contribuições, em grande medida, servirão para suprir as demandas da saúde e assistência social.

Como mecanismo de fomento da atividade privada para que esta desenvolva atividades de proteção à saúde e à assistência social, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu inúmeras situações que autorizam o não ingresso de receitas. Merecem destaque nesse contexto aquelas hipóteses em que o Estado, mediante autorização constitucional, permite uma redução das obrigações tributárias das entidades beneficentes de assistência.

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Ao longo do tempo muitas outras políticas de incentivo a atividade econômica e social no sentido de reduzir as obrigações tributárias dirigidas ao custeio dos benefícios previdenciários.

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu, em seu art. 195, a forma de financiamento da seguridade social. Previu também as hipóteses em que se poderia atribuir imunidade ou isenção das contribuições sociais.

Art. 195.

[...]

§ 7º - São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.

As mencionadas instituições desenvolvem atividades nas mais diversas áreas, com especial atenção para a saúde, educação e assistência. Devem desenvolver suas atividades sem fins lucrativos e atender determinadas especificações da legislação pátria171.

Essas instituições, quando atendem aos requisitos estabelecidos na lei, ficam isentas do recolhimento da contribuição previdenciária172 da quota

171 Cfr.: “Constitucional. Tributário. Imunidade. Entidade de assistência social. Requisitos. Artigo 195, § 7º, da Constituição Federal. Reexames de fatos e provas. Súmula nº 279 desta Corte.

1. No acórdão recorrido, assentou-se que não há direito adquirido a regime tributário, ainda que a entidade tenha sido reconhecida como de caráter filantrópico, na forma do Decreto-lei nº 1.572/77, entendeu-se, além disso, que, no caso concreto, não foram comprovados os requisitos exigidos em lei. Assim, a autora não faz jus ao reconhecimento da imunidade pretendida.

2. Esta Corte firmou orientação no sentido de não reconhecer direito adquirido a regime jurídico. Por isso mesmo, inexistiria direito à imunidade tributária por prazo indeterminado, conforme decidido no acórdão ora recorrido. É o que sobressai do julgamento proferido no RMS nº 27.093, de relatoria do Ministro Eros Grau, DJe de 13/11/08.

3. A verificação do regime jurídico de entidade de assistência social para a configuração da imunidade tributária carece de reexame de fatos e provas, o que atrai a incidência da Súmula nº 279 desta Corte.

4. Agravo regimental não provido.” (RE 634573 – Relator Ministro Dias Toffoli – Primeira Turma – Julg. 02/10/2012 – Dje. 25/10/2012)

172 “MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. QUOTA PATRONAL. ENTIDADE DE FINS ASSISTENCIAIS, FILANTRÓPICOS E EDUCACIONAIS. IMUNIDADE (CF, ART. 195, § 7º). RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. (...) A cláusula inscrita no art. 195, §7º, da Carta Política - não obstante referir-se impropriamente à isenção de contribuição para a Seguridade Social - contemplou as entidades beneficentes de assistência social com o favor constitucional da imunidade tributária, desde que por elas preenchidos os requisitos fixados em lei.

A jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal já identificou, na cláusula inscrita no art. 195, §7º, da Constituição da República, a existência de uma típica garantia de imunidade (e não de simples isenção) estabelecida em favor das entidades beneficentes de assistência social.

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patronal equivalente a 20% do valor da folha total de salários173. Lembre-se que o empregado recolhe, compulsoriamente, até 11% do valor de seu salário.

Além da imunidade com relação a contribuição previdenciária, as Filantrópicas também ficam desobrigadas a recolher outras contribuições sociais, além de outros tributos. Há decisões do Supremo Tribunal Federal decidindo pela imunidade das instituições filantrópicas174.

Sem fazer qualquer juízo crítico à previsão constitucional que amplia o rol de atores na atenção à seguridade social, na medida em que autoriza a transferência de parte da responsabilidade estatal, é fato que a imunidade tributária concedida às entidades de natureza assistencial promove um

Precedente: RTJ 137/965.(...)” (STF, 1ª Turma, RMS 22.192-9/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 19.12.96, unânime)

173 Confira-se os artigos 22 e 23 da Lei Federal nº 8.212/91, e art. 29 da Lei Federal nº 12.101/2009, que revogou o art. 55 da Lei Federal nº 8.212/91.

174 Cfr.: “STF entende que entidades filantrópicas fazem jus a imunidade sobre contribuição para PIS Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) foi reafirmada na sessão plenária desta quinta-feira (13) quanto à imunidade tributária das entidades filantrópicas em relação ao Programa de Integração Social (PIS). A matéria foi discutida no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 636941, que teve repercussão geral reconhecida. Por unanimidade dos votos, os ministros negaram provimento ao recurso interposto pela União contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF-4) que reconheceu a imunidade da Associação Pró-Ensino em Santa Cruz do Sul (APESC) ao pagamento da contribuição destinada ao PIS. A autora do RE alegava violação do artigo 195, parágrafo 7º, da Constituição Federal, ao fundamento de que tal dispositivo constitucional exige a edição de lei para o estabelecimento dos requisitos indispensáveis ao reconhecimento da imunidade às entidades filantrópicas em relação ao PIS.

No entanto, para o TRF-4, a imunidade referente às contribuições de seguridade social já está regulamentada pelo artigo 55 da Lei 8.212/1991, em sua redação original. O acórdão questionado assentou que, no caso dos autos, a entidade preencheu todos os requisitos previstos no dispositivo legal, tendo apresentado certidão que comprova pedido de renovação de entidade filantrópica protocolado junto ao Conselho Nacional de Assistência Social, e demonstrado que não remunerava seus diretores, aplicava integralmente suas rendas no país, na manutenção e no desenvolvimento de seus objetivos institucionais e não havia distribuição de lucros. Por essa razão, o TRF manteve a imunidade.

O relator do processo, ministro Luiz Fux, negou provimento ao recurso extraordinário. Ele destacou que a matéria é pacífica na Corte, havendo inúmeros precedentes sobre o tema, a exemplo do RE 469079. De acordo com o relator, “o PIS, efetivamente, faz parte da contribuição social, é tributo e está abrangido por essa imunidade”.

O ministro Luiz Fux também citou o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2028, quando o Supremo analisou se haveria a necessidade de edição de lei complementar para regulamentar o tema. Na época, a Corte assentou que a simples edição de lei ordinária satisfaz às exigências de atendimento pelas entidades beneficentes de assistência social. O ministro Marco Aurélio ficou vencido quanto ao conhecimento do recurso, mas no mérito seguiu o voto do relator pelo desprovimento.” Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=260282>. Acesso em: 29.06.2014.

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desequilíbrio no sistema previdenciário. Há que se reconhecer o efeito positivo da ampliação da oferta de serviços na área social.

Nessa mesma senda de desoneração da carga tributária o país vem passando por um momento muito importante e de mudanças na definição da base de cálculo da contribuição previdenciária.

Com o advento da Lei 12.715/2012, cujo objetivo era diminuir os custos do setor produtivo brasileiro, foi autorizada a mudança da base de cálculo da incidência da contribuição previdenciária. Agora é possível que a base de cálculo da contribuição seja sobre o faturamento da empresa como meio de desoneração da folha de pagamento175. E mais, fixando alíquotas distintas para diferentes setores da economia em um nítido propósito de adequar os custos tributários da empresa para menor.

Vale repetir aqui que estamos defendendo um sistema de previdência social promovido a partir da contribuição obrigatória para garantir a sua sustentabilidade. Não acreditamos num modelo paternalista e permanentemente sustentado com recursos do tesouro. E a adoção de políticas dessa natureza vão de encontro ao modelo idealizado.

Aqui se poderia adentrar numa vasta e interminável discussão sobre o atual modelo tributário de financiamento da previdência social. Mas este não é o objeto do presente trabalho. Ainda assim, vale registrar uma importante compreensão de estudiosos do assunto176:

Uma das soluções possíveis para a questão é limitar a proteção oferecida pelo Estado ao trabalhador, o que viabilizaria a redução dos tributos que incidem sobre os salários. A solução alternativa é considerar a folha de salários como base exclusiva da previdência, eliminando contribuições que a utilizem com outras finalidades (ou financiando-as de outras fontes), e buscando bases alternativas que possam complementar o financiamento do RGPS.177

175 Lei Federal nº 12.546/2011.

176 BRASIL, Ministério da Previdência Social. Base de Financiamento da Previdência Social: alternativas e perspectivas. Brasília: MPS, 2003.

177 VERSANO, Ricardo. Financiamento do Regime Geral de Previdência Social no Contexto do Processo de Reforma Tributária em Curso. In: BRASIL, Ministério da Previdência Social. Base de Financiamento da Previdência Social: alternativas e perspectivas. Brasília: MPS, 2003, p. 17. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/3_081014-111400-183.pdf>, acesso em: 21.06.2014.

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Não podemos esquecer, por outro lado, que o sistema de seguridade social não especifica uma distribuição das receitas para cada uma de suas áreas (saúde, previdência e assistência). São variadas as fontes de custeio dos benefícios da Previdência Social, porém, preponderam as contribuições sobre folhas de salários responsáveis por mais de 2/3 da receita178.

No campo do Regime Geral de Previdência Social, a questão se complica, pois a Emenda Constitucional nº 20 estabeleceu o princípio do equilíbrio e atuarial. Assim, é preciso especializar fontes para determinar a medida do equilíbrio. Hoje, os critérios que apontam tão-somente as contribuições sobre a folha de salários demonstram-se insuficientes, pois as renúncias fiscais para 2002, da ordem de R$ 10,2 bilhões, equivale a mais de dois terços do chamado “déficit” previdenciário, ou seja, a diferença entre a folha de salário (líquida) e o total de despesa com benefícios (urbano, rurais e RMV).179

178 Cfr.: “As fontes tradicionais de financiamento da previdência social brasileira, responsáveis por cerca de 2/3 da receita total do INSS, são as contribuições dos trabalhadores e dos demais segurados, incidentes sobre os seus salários-de-contribuição, e dos empregadores, das empresas e das entidades a elas equiparadas na forma da lei, incidentes sobre a remuneração paga ou creditada aos segurados a seu serviço. As folhas de salários das empresas são adicionalmente oneradas por contribuições sociais arrecadadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em benefício de terceiros – salário-educação, Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), e o chamado Sistema S, composto pelos Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), Serviço Nacional da Indústria (Sesi), Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio (Senac) e Serviço Social do Comércio (Sesc).

Outra parcela da receita provém da arrecadação de contribuição sobre a receita bruta de produtores rurais e agroindústrias, bem como de pequenos contribuintes, favorecidos por tributação simplificada e reduzida (Simples). Adicionalmente, desde o exercício de 1999, e pelo menos até 2007, a previdência conta também com a parcela da arrecadação da CPMF correspondente a uma alíquota de 0,10%.

Além de recursos oriundos da arrecadação da CPMF, o INSS recebe do Tesouro Nacional outros repasses previstos no orçamento anual, sendo a União responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras da seguridade social. A principal fonte das transferências do Tesouro para a previdência é a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Todas as fontes de recurso mencionadas neste parágrafo e no anterior são tributos cumulativos. Tributos incidentes em cascata sobre o faturamento ou a receita ou, ainda, os incidentes sobre movimentações financeiras reduzem drasticamente a capacidade do produtor doméstico de enfrentar com sucesso os desafios da abertura econômica. ” Cfr. VARSANO, Ricardo; MORA, Mônica. Financiamento do Regime Geral de Previdência Social, in: Financiamento do Regime Geral da Previdência Social. In: GIAMBIAGI, F. e TAFNER, P. (Org.). Previdência no Brasil: debates, dilemas e escolhas. RIO DE JANEIRO: IPEA, 2007, Disponível em:<http://ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/Arq18_Cap09Financiamento_21.pdf>. Acesso em: 29.06.2014.

179 ANFIP - Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Previdência Social. Alternativa de Financiamento (uma contribuição para o debate). In: BRASIL, Ministério da Previdência Social. Base de Financiamento da Previdência Social: alternativas e perspectivas. Brasília: MPS, 2003. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/3_081014-111400-183.pdf>,

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Menciona-se existirem duas posições distintas quando se trata de analisar a situação financeira das pensões e aposentadorias do RGPS no Brasil, posições estas que são diametralmente opostas, vale dizer, a primeira sustenta um déficit da Previdência enquanto a outra advoga por um superávit da seguridade social180.

Alguns defendem a existência de um déficit da previdência social que ensejaria a necessidade de reformas imediatas no sistema. Outros sustentam a existência de um superávit da seguridade social e que, por isso, não haveria necessidade de qualquer ajuste no sistema previdenciário.

A análise do Orçamento da União revela que o produto das contribuições sociais supera em muito as despesas da Seguridade Social. Em 2002, essa diferença chegou em R$ 32,96 bilhões. Esse “excedente” deveria ser utilizado em duas frentes: para assegurar a expansão dos programas da Seguridade, com incorporação dos segmentos sociais excluídos; e para garantir o cumprimento do preceito constitucional de tratamento diferenciado a empresas com uso intensivo de mão-de-obra. Entretanto, o que se verifica é que se utiliza o saldo positivo da Seguridade Social para engordar o superávit primário”181

O resultado do RGPS no ano de 2013, alcançou um patamar negativo de R$ 51,2 bilhões, apuradas as receitas e despesas das atividades e benefícios urbanos e rurais. Esse dado é muito relevante182.

Não é de hoje que se sustenta que a arrecadação do regime geral seria suficiente para pagar despesas com benefícios, gestão e grande parte do atendimento médico-hospitalar, entretanto, no período que se situa na década de 1990 o crescimento dos gastos com as aposentadorias e pensões

acesso em: 21.06.2014.

180 MATIJASCIC, Milko. Previdência, Crise fiscal e questão social no Brasil: notas introdutórias. in: MORHY, Lauro (Org.). Reforma da Previdência em Questão. Laboratório de Estudos do Futuro. Brasília: Editora UnB, 2003, p. 158.

181 ANFIP - Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Previdência Social. Alternativa de Financiamento (uma contribuição para o debate). In: BRASIL, Ministério da Previdência Social. Base de Financiamento da Previdência Social: alternativas e perspectivas. Brasília: MPS, 2003. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/3_081014-111400-183.pdf>, acesso em: 21.06.2014.

182 http://www.previdencia.gov.br/noticias/regime-geral-de-previdencia-social-tem-deficit-de-513-bilhoes-em-2013/

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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consumiram a íntegra da arrecadação, passando a ser insuficientes para tal finalidade183.

De fato, ante a referência acima, é possível afirmar que o déficit existe tanto na previdência quanto na seguridade. No RGPS o modelo de pagamentos de benefícios se utiliza do regime de caixa, pois as contribuições dos trabalhadores ativos são utilizadas para pagar os benefícios dos inativos.

No resultado entre receitas e despesas a previdência social é seriamente deficitária. As receitas urbanas são superavitárias aos benefícios dessa origem. Já as receitas da atividade rural são absolutamente deficitárias, gerando uma situação de muita gravidade das contas do RGPS184.

Por outro lado, no que tange às receitas da seguridade social temos um superávit considerável no aspecto econômico185:

183 Op. Cit. p. 158.

184 Previdência fecha 2013 com déficit de 51,2 bi. Disponível em:<http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,previdencia-fecha-2013-com-deficit-de-r-51-2-bilhoes,176679e>, acesso em: 29.06.2014.

185 Cfr.: “Estudos sobre a análise do orçamento da seguridade social, anualmente divulgados pela Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP), revelam que a receita vem superando em todos os anos as despesas, saldos estes que podem ampliar as ações

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Entretanto, é preocupante esse enfoque. Uma análise, ainda que superficial, dos serviços precários prestados das áreas de saúde e assistência186, é preciso reconhecer que estamos diante de um quadro de absoluto déficit desses serviços para a sociedade brasileira.

Assim, ainda que se queira fazer qualquer defesa acerca de um suposto superávit da seguridade social, temos que admitir que o país ainda vive uma grande fragilidade de seus serviços nas áreas da saúde. O país sofre com a falta de hospitais, com a falta de médicos, falta de medicamentos e de procedimentos hospitalares187.

de todo o sistema de seguridade social. Somente em 2011 foram R$ 77,1 bilhões de superávit (ANFIP, Análise da Seguridade Social 2011 – disponível em www.anfip.org.br). Mesmo que falemos somente da Previdência Social, um eixo da seguridade, a contribuição da área urbana é superavitária, alcançando a cifra de R$ 41 bilhões em 2011 e R$ 14 bilhões, de janeiro a agosto de 2012.”, disponível em: <http://www.gazetadopovo.com.br/vidapublica/justica-direito/artigos/conteudo.phtml?id=1308850>, acesso em: 30.06.2014

186 Cfr.: “A saúde é o principal problema do Brasil, de acordo com a pesquisa “Retratos da Sociedade Brasileira – Problemas e Prioridades para 2014”, feita pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) em parceria com o Ibope. O item foi assinalado por 58% dos entrevistados.”. Disponível em:<http://g1.globo.com/economia/noticia/2014/02/saude-e-o-principal-problema-do-brasil-diz-pesquisa.html>, acesso em: 29.06.2014. E: “Unesco aponta má qualidade como principal problema da educação no Brasil” Disponível em:<http://noticias.terra.com.br/educacao/unesco-aponta-ma-qualidade-como-principal-problema-da-educacao-no-brasil,6a8520cd9b3d3410VgnCLD2000000dc6eb0aRCRD.html>, acesso em: 29.06.2014.

187 Cfr.: “O Tribunal de Contas da União (TCU) elaborou um relatório de fiscalização sobre a área de saúde no país, baseado em uma série de auditorias realizadas ao longo de 2013. O levantamento aponta que o número de médicos por mil habitantes nas capitais do país é, em média, de 4,56, enquanto no interior, esse indicador cai para 1,11. Há variações significativas entre os Estados brasileiros: no Maranhão, Estado com menor número relativo, há 0,7 1 médico por mil habitantes; já, no Distrito Federal, o número sobe para 4,09, um índice comparável ao da Noruega, aponta o tribunal. O relatório aponta que 64% dos hospitais visitados apresentam taxa de ocupação da emergência maior do que a capacidade prevista, e, em 19%, essa situação ocorre com alguma frequência. Em apenas 6% não ocorre essa superlotação. Também foi verificado que em 81% dos hospitais o principal problema é o déficit no quadro de profissionais. Em 63% dos hospitais, a constante falta ao trabalho dos profissionais provoca impactos substanciais na prestação dos serviços. Segundo o TCU, foram constatadas “significativas desigualdades, tanto na comparação do modelo público com o privado, quanto dentro do próprio Sistema Único de Saúde (SUS), quando comparadas às regiões do país, às capitais e ao interior”, aponta o relatório apresentado hoje. No SUS, o tribunal realizou diagnóstico em 116 hospitais públicos, que concentram, aproximadamente, 27 .614 leitos (8,6% do total de leitos na rede pública), em todos os Estados da Federação. Foram identificados problemas graves, complexos e recorrentes, relacionados a: insuficiência de leitos; superlotação de emergências hospitalares; carência de profissionais de saúde; desigualdade na distribuição de médicos no país; falta de medicamentos e insumos hospitalares; ausência de equipamentos ou equipamentos obsoletos, não instalados ou sem manutenção; inadequada estrutura física; e insuficiência de recursos de tecnologia da informação”. Disponível em:<http://www.valor.com.br/brasil/3495952/tcu-falta-de-medicos-e-principal-problema-de-81-dos-hospitais#>, acesso em: 29.06.2014.

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Na área da assistência social temos muitos avanços188, mas ainda carecemos de melhorias no atendimento ao idoso, ao portador de deficiências e as famílias de baixa renda. Os benefícios pagos conseguiram retirar parte significativa da população para cima da linha de abaixo da extrema pobreza, mas ainda estamos distantes de garantir vida digna a parcelas significativas da população, conforme preceitua a Constituição Federal de 1988.

Falar de superávit da seguridade social nada mais é do que uma operação matemática ou hipocrisia. A verdade sobre a seguridade social implica reconhecer que para atender todas as carências ainda existentes teremos que investir parte muito considerável do PIB do país.

Em conclusão, a verdade é que, seja sob a perspectiva da previdência ou sob a perspectiva da seguridade social, é fundamental que o estado brasileiro promova mudanças necessárias para que o sistema de proteção social possa ser capaz de atender as demandas da sociedade neste momento e para as gerações futuras. O que resta claro é que o modelo como está posto não haverá condições de continuar suportando com a crescente demanda social e com as contas negativas do RGPS.

Ainda no plano das receitas tributárias é preciso voltar a tratar dos problemas estruturais e organizações do Estado brasileiro. A impossibilidade da cobrança de todos os créditos é um dos principais problemas das áreas de arrecadação de tributos.

A falta de pessoal para a análise documental e de sistemas informatizados para assegurar um controle eficiente dos créditos permitem que os mesmos não sejam efetivamente cobrados e, assim, deixem de se incorporar ao RGPS.

Como a legislação brasileira estabelece que o Estado dispõe de um prazo decadencial limite para a apuração do crédito tributário e, ainda, um prazo prescricional limite para exigir o pagamento de crédito189, a falta dos

188 Conforme mencionado “Ipea revela que 3,5 milhões saíram da pobreza em 2012” Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/131001_comunicadoipea159.pdf> Acesso em: 30.06.2014.

189 Supremo Tribunal Federal/Súmula Vinculante 8: “SÃO INCONSTITUCIONAIS O PARÁGRAFO ÚNICO DO ARTIGO 5º DO DECRETO-LEI Nº 1.569/1977 E OS ARTIGOS 45 E 46 DA LEI Nº 8.212/1991, QUE TRATAM DE PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO.”

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meios necessários para garantir a cobrança eficiente dos tributos gera um alto índice de créditos não pagos que oneram o RGPS.

Há estudos no Brasil que demonstram que esses valores não pagos são bastante consideráveis190. No âmbito da contribuição previdenciária estes números são muito expressivos e trazem consequências muito graves para o regime de previdência.

Ainda há situações de valores muito pequenos cuja cobrança ensejaria dispender custos elevados e, assim, deixam de ser exigidos pelo fisco. Ocorre, entretanto, que esses valores não exigidos acabam gerando um volume de créditos que poderiam mitigar a questão da sustentabilidade e equilíbrio do sistema.

Já há algumas iniciativas muito interessantes de cobrança desses valores sem que seja necessária movimentação do poder judiciário. Alguns setores do estado já estão se utilizando da cobrança extrajudicial dos valores inferiores a R$ 50 mil, além de inscrever o devedor no cadastro de inadimplentes191.

Tais medidas têm gerado resultados bem consideráveis, na medida em que o devedor se utiliza da esfera administrativa para solução dessas dívidas. Isso tem gerado uma diminuição dos custos para a cobrança da dívida e, ainda, permite uma mitigação nos impactos negativos do resultado da previdência social.

4.4. Medidas judiciais de educação e de recuperação de créditos pelo INSS

Por muito tempo a previdência social não tinha qualquer tipo de política de recuperação de valores pagos a título de benefícios em decorrência de atos ilícitos ou mesmo por condutas criminosas.

190 Cfr.: “Mesmo com a melhora na arrecadação obtida com os programas de parcelamentos e descontos, a dívida ativa da União registrou crescimento de 13,41% de 2010 para 2011 e se aproxima da casa do trilhão de reais. Balanço feito pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) mostra que, no ano passado, as dívidas de pessoas físicas e empresas inscritas na dívida ativa da União somaram R$ 998,762 bilhões. Em 2010, essas dívidas atingiram R$ 880,596 bilhões.”. Disponível em: <http://www.pgfn.fazenda.gov.br/noticias/apesar-dos-programas-de-parcelamento-divida-ativa-da-uniao-sobe-13-4-em-2011>. Acesso em: 30.06.2014.

191 Cfr.: “Dívida tributária e do FGTS de até R$ 50 mil pode ser protestada em cartório. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) editou a Portaria 429 para regulamentar o protesto em cartório de dívidas tributárias e do FGTS. Segundo a instituição, o limite superior máximo de cobrança será de R$ 50 mil.” Disponível em:<http://www.conjur.com.br/2014-jun-10/divida-tributaria-50-mil-protestada-cartorio>, acesso em: 30.06.2014.

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A atuação da prev idência socia l192 sempre foi voltada preponderantemente para a análise e reconhecimento de direitos dos segurados da previdência social. Apenas nos casos em que se apurava a ocorrência de concessão indevida de benefício e nas hipóteses de fraude, eram realizadas medidas para recuperação dos créditos. A execução fiscal passou a ser de responsabilidade da Secretaria da Receita Federal.

Nessas situações de irregularidades os valores pagos indevidamente são identificados e atualizados por área específica da Diretoria de Benefícios do INSS, iniciando-se o processo de cobrança. Não sendo possível a cobrança instaura-se o processo de Tomada de Contas Especial que é encaminhada a Controladoria-Geral da União e, posterior, remessa à Advocacia-Geral da União para proposição de ação de cobrança própria.

Mais recentemente, o INSS iniciou um processo de recuperação de valores de benefícios pagos em razão da ocorrência de acidentes ou mesmo de violência. Até então, o papel da previdência era analisar se o segurado preenchia os requisitos para a concessão do benefício de auxílio-doença, aposentadoria por invalidez ou, ainda, em casos extremos, a pensão por morte.

Com essa nova postura da Autarquia a previdência social passou a dispor de pelo menos três importantes instrumentos relativos a recuperação de valores de benefícios pagos em decorrência de culpa de terceiros.

O primeiro instrumento é a ação de ressarcimento contra empresas responsáveis, por dolo ou culpa, pela ocorrência de acidentes de trabalho que resultem em obrigação de pagamento de benefício aos empregados.

O segundo instrumento é uma ação regressiva para ressarcimento de valores de benefícios pagos a segurados da previdência social que sejam vítimas de acidente de trânsito em que o motorista esteja dirigindo em condições de expor terceiros em risco. Os casos mais comuns são a embriaguez, direção perigosa e ‘rachas’.

O terceiro e mais recente instrumento é uma ação regressiva contra aqueles que praticam atos de violência doméstica. Sempre que houver um caso de violência doméstica, física ou psicológica, que leva uma mulher

192 A Lei n. 11.457/2007 criou a Receita Federal do Brasil (Super-Receita) deslocando a execução fiscal das contribuições previdenciárias do INSS para a RFB, ligada ao Ministério da Fazenda.

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segurada da previdência social a receber um benefício, o responsável será chamado a ressarcir os valores.

Essas ações, mais do que uma política de recuperação de valores, tem como premissa fundamental atuar como meio de mudança do comportamento social. Não há dúvidas de que um comportamento diverso dos infratores poderia ter evitado inúmeras mortes, situações de invalidez ou ainda lesões de menor gravidade.

São inúmeras as políticas públicas do governo voltadas a combater a violência no trânsito, especialmente com campanhas para coibir o uso de bebida e direção. Na mesma linha tem havido vultosos investimentos no enfrentamento da violência doméstica. Todas campanhas voltadas ao incentivo da mudança de cultura.

As ações regressivas somam-se a todas as demais políticas públicas, com o destaque especial para a necessidade do infrator em que suportar economicamente com os danos decorrentes de sua conduta.

4.4.1. Ação regressiva por acidente de trabalho

Depois de muito tempo numa posição de inércia, o INSS, por intermédio de sua Procuradoria Federal Especializada, que integra Procuradoria-Geral Federal no âmbito da Advocacia-Geral da União, iniciou um trabalho voltado a diminuição da acidentalidade no ambiente de trabalho.

A proteção assegurada pela Previdência Social, às mais diversas necessidades, decorre de uma obrigação de natureza objetiva, de modo que, independentemente dos fatores causais determinantes do fato gerador, as prestações previdenciárias sempre são devidas. Preenchidos os requisitos, mesmo que o motivo seja decorrente de um ato ilícito, praticado por terceiro alheio à relação jurídica, haverá a responsabilidade da Previdência Social perante os seus segurados.

Nada obstante, tais atos ilícitos, que configuram riscos exorbitantes ou extraordinários, reprováveis socialmente, violam as premissas estruturantes da Previdência Social, distorcendo as equações de custeio, financeiras e atuariais indispensáveis à manutenção do FRGPS.

Por consequência, o ônus econômico-social que representam, embora suportado pela Previdência Social de modo objetivo em face dos beneficiários

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das prestações previdenciárias, não deve ser efetivamente assumido por todos os membros da sociedade, senão por aquele que efetivamente lhe deu causa.

Sem qualquer demérito ao trabalho realizado pelo Ministério do Trabalho e Emprego através das suas fiscalizações, do Ministério Público do Trabalho na proposição de Termos de Ajustamento de Condutas e Ações Civis Públicas, dos médicos peritos do INSS na avaliação dos segurados que são submetidos à perícia médica, dos sindicatos de trabalhadores na luta pela emissão das Comunicações de Acidentes de Trabalho e das próprias empresas que desenvolvem uma política de proteção do trabalhador, ainda há um grande desafio a ser enfrentado no dia-a-dia do ambiente de trabalho.

Tanto empregados quanto empregadores ainda precisam entender e aprender que a utilização de EPI e EPC, que a modernização das plantas industriais, que a melhoria dos ambientes de trabalho, entre outras, podem produzir inúmeros efeitos positivos para a empresa, para os trabalhadores e para o Estado.

A eliminação ou a redução dos acidentes garantem redução dos custos da empresa, maior qualidade de vida aos trabalhadores e diminuição dos gastos pelo Estado na saúde, assistência e previdência social.

Nesse sentido, a iniciativa da atuação da Advocacia-Geral da União, através da Procuradoria-Geral Federal, em conjunto com outros órgãos (MTE, INSS, MPT) para buscar o ressarcimento dos valores gastos com a Previdência Social, cumprem uma dupla função: a) repressiva: repressão com impacto econômico e, b) preventiva: a partir da percepção que um acidente pode gerar custos recursos maiores do que investir em prevenção.

Desde os primórdios dessas ações, o objetivo era uma ação integrada para a preparação e informação das empresas e dos empregados para a necessidade de uso de equipamentos de proteção, para a melhoria das condições do meio ambiente do trabalho, entre outras medidas.

Os resultados iniciais do projeto piloto foram muito consideráveis, pois redundaram na redução dos casos de acidente de trabalho com morte e na arrecadação de receitas provenientes de ressarcimento de valores de benefícios pelas Empresas nos casos de comprovação de dolo ou culpa desta no acidente de trabalho.

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Em razão disso a AGU e o INSS vem intensificando o ajuizamento de ações regressivas193 previstas na Lei de Benefícios da Previdência Social (Lei nº 8.213/91), por meio da qual se busca o ressarcimento com as prestações sociais acidentárias (pensões por morte, aposentadorias por invalidez, auxílio-doença, serviço de reabilitação, fornecimento de próteses) em casos de negligência dos empregadores quanto às normas de segurança, higiene e saúde no trabalho. Objetivamente, o INSS cobra daquelas empresas que não respeitam os direitos de seus empregados.

A ação regressiva tem garantia legal, conforme art. 120 da Lei 8.213/91:

Art. 120. Nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis

É bem verdade que há inúmeras teorias que contrapõe o direito às ações de regresso194, suscitando a inconstitucionalidade do dispositivo que as autoriza.

Juliano Sarmento Barra traz essa discussão da inconstitucionalidade e da ilegalidade, sob duas vertentes. Uma inconstitucionalidade195 decorrente de uma interpretação restritiva do art. 7º, inciso XXVIII, da CF/88, sob o argumento de que a indenização caberia apenas em favor do trabalhador. Duas, que haveria uma ilegalidade decorrente de uma incompatibilidade normativa do art.120, da Lei 8.213/91 com o art. 757, do código Civil e art. 110, do Código Tributário Nacional.

193 Cfr.: “Pelo terceiro ano consecutivo, a Advocacia-Geral da União vai promover o ajuizamento coletivo de centenas de ações regressivas acidentárias no dia 28 de abril. A data foi instituída pela Procuradoria-Geral Federal em virtude do “Dia Nacional de Combate aos Acidentes do Trabalho”. As ações regressivas buscam ressarcir os cofres públicos dos valores gastos em razão de acidentes do trabalho ocorridos por descumprimento das normas de segurança.” Disponível em: http://www.conjur.com.br/2011-abr-11/agu-inss-promovem-dia-nacional-combate-acidentes-trabalho, acesso em: 30.06.2014.

194 BARRA, Juliano Sarmento. Ações Regressivas. Aspectos Polêmicos e a Impossibilidade de Cobrança Fundamentada em Benefícios Convertidos Judicialmente por Meio de Ações Acidentárias. Revista de Direito Previdenciário. São Paulo, v. 1, n. 2, p. 11-37, 2010.

195 Cfr.: TRF4, AC 1998.04.01.023654-8, Terceira Turma, Relatora p/ Acórdão Maria de Fátima Freitas Labarrère, DJ 13/06/2001.

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Nada obstante entendimentos contrários, o crescimento do ajuizamento das ações regressivas acidentárias geraram entre 1991 a 2010 uma expectativa de ressarcimento próxima da cifra de R$ 200 milhões196. Esses resultados motivaram a AGU197 e INSS a adotar de uma postura institucional de caráter proativo, concretizando uma política pública de prevenção de acidentes de trabalho.

A título ilustrativo, nos anos de 2008 e 2009 foram percebidas consideráveis reduções no número de acidentes do trabalho registrados na Previdência Social, notadamente os fatais. No ano de 2008 tivemos 2.817 óbitos em um total de 755.980 acidentes, enquanto em 2009 foram 723.452 ocorrências, sendo 2.496 delas fatais, o que representou uma redução de 12% no número de mortes.

O entendimento defendido pelo INSS nas ações regressivas, quanto à responsabilidade da empresa, vem sendo amplamente acolhido pelo poder judiciário. No entendimento dos Tribunais essa responsabilidade pela ocorrência do acidente deve ser atribuída à empresa quando esta não respeita as normas de segurança do trabalho.

Nesse sentido, decisão do TRF4:

ADMINISTRATIVO. INSS. AÇÃO REGRESSIVA. ACIDENTE DO TRABALHO. MORTE DO TRABALHADOR.

Ainda que seja natural a existência de algum risco nas atividades laborais, isto não pode ser usado como justificativa por empregadores para não atender as normas de segurança no trabalho, devendo estes, ao contrário, oferecer o menor risco possível a seus empregados.

(TRF4 - AC 27184620094047003 – Relator Desembargador João Pedro Gebran Neto – Terceira Turma – Dje 11/03/2011)

O Tribunal Regional Federal da 2ª Região, mesmo nas hipóteses em que haja a culpa concorrente entre empregado e empregador, entende que a empresa deva responder, ainda que parcialmente, pelas despesas geradas ao INSS:

196 Cfr.: Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2011-abr-11/agu-inss-promovem-dia-nacional-combate-acidentes-trabalho>, acesso em: 30.06.2014.

197 Portaria CGCOB n°03, de 27 de agosto de 2008.

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PROCESSUAL CIVIL. CIVIL. AGRAVO PREVISTO NO ART. 557, CPC. AÇÃO REGRESSIVA. ACIDENTE DE TRABALHO. SEGURO-ACIDENTE E PENSÃO POR MORTE. INSS. INTERESSE DE AGIR. EMPREGADOR. LEGITIMIDADE PASSIVA. CULPA CONCORRENTE.

1. O julgamento monocrático se deu segundo as atribuições conferidas Relator do recurso pela Lei nº 9.756/98, que deu nova redação ao artigo 557 do Código de Processo Civil, ampliando seus poderes para não só para indeferir o processamento de qualquer recurso (juízo de admissibilidade - caput), como para dar provimento a recurso quando a decisão se fizer em confronto com a jurisprudência dos Tribunais Superiores (juízo de mérito - § 1º-A). Não é inconstitucional o dispositivo legal. De toda sorte, com a interposição do presente recurso, ocorre a submissão da matéria ao órgão colegiado, razão pela qual perde objeto a insurgência em questão.

2. O Art. 121 da Lei nº 8.213/91 autoriza o ajuizamento de ação regressiva contra a empresa causadora do acidente do trabalho ou de outrem. A finalidade deste tipo de ação é o ressarcimento, ao INSS, dos valores que foram gastos com o acidente de trabalho que poderiam ter sido evitados se os causadores do acidente e do dano não tivessem agido com culpa.

3. Cumpre ao empregador comprovar não apenas que fornecia os equipamentos de segurança, como também que exigia o seu uso e fiscalizava o cumprimento das normas de segurança pelos seus funcionários, e não ao empregado ou ao INSS provar o contrário.

4. Ausente essa prova, sequer caberia dilação probatória quanto às circunstâncias do acidente em si: presume-se a culpa do empregador, ainda mais quando as testemunhas e os especialistas corroboraram a falha no treinamento e nas condições de segurança do equipamento, o excesso de horas trabalhadas e a ausência de dispositivo de segurança na máquina.

5. Também houve culpa da parte do segurado, dado que não procedeu com o cuidado regular, deixando de executar duas operações de trabalho, conforme relatado pelo Engenheiro de Segurança do Trabalho.

6. A concorrência de culpas é perfeito fundamento para que o empregador não seja condenado ao pagamento integral das despesas suportadas pelo INSS, sendo recomendável parti-las pela metade porquanto nenhuma das contribuições culposas,

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do empregador e do empregado, foi de menor importância: qualquer dos dois poderia ter evitado o sinistro com a sua própria conduta cuidadosa.

7. Contudo, tal fundamento não limita as despesas que devem ser rateadas entre o INSS e o empregador àquelas já desembolsadas: também aquelas futuras mas certas devem ser objeto da condenação. O pedido é improcedente apenas em relação às prestações incertas, já que não pode haver condenação condicional.

8. A natureza da indenização paga pelo INSS aos dependentes do segurado falecido é alimentar, mas a do empregador, não. Assim, não é o caso de se determinar automaticamente a constituição de capital suficiente para garantir o pagamento de prestações vincendas: tal providência seria possível somente como provimento de natureza cautelar, demonstrando-se o risco de insolvência, não sendo este o fundamento do pedido (fl. 14, item 3, parte final).

9. Negado provimento ao agravo de TIBACOMEL. Agravo do INSS parcialmente provido. Pedido de número 3 (fl. 14) parcialmente procedente, condenando-se a demandada a pagar também a metade das prestações vincendas da pensão por morte, todavia sem, por ora, determinar a constituição de capital.

(TRF3 – AC 2006.03.99.021962-8 – Relator Desembargador Henrique Herkenhoff – Segunda Turma – Julg. 04/05/2010)

Para os que sustentam a tese de que o recolhimento do RAT/SAT implicaria na impossibilidade de responsabilização das empresas em ressarcir o INSS, é importante destacar que esta contribuição visa cobrir os benefícios decorrentes da acidentalidade ordinária. Apenas para aquelas situações inesperadas em que acidentes de trabalho ocorrem mesmo quando cumpridas todas as normas de segurança no trabalho.

O Superior Tribunal de Justiça, em julgado recente, acolheu o entendimento do INSS de que havendo negligência do empregador não há como afastar a sua responsabilidade em ressarcir à Previdência Social os valores dispendidos para o custeio dos benefícios pagos às vítimas do acidente.

PREVIDENCIÁRIO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. SEGURO DE ACIDENTE DO TRABALHO - SAT. ART. 22 DA LEI 8.212/91. ACIDENTE DO TRABALHO. AÇÃO DE REGRESSO MOVIDA PELO INSS CONTRA EMPREGADOR RESPONSÁVEL PELO ACIDENTE DO TRABALHO. ART. 120

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DA LEI 8.213/91. EMBARGOS ACOLHIDOS SEM EFEITOS INFRINGENTES.

1. O direito de regresso do INSS é assegurado no art. 120 da Lei 8.213/1991 que autoriza o ajuizamento de ação regressiva em face da empresa empregadora que, por negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, causou o acidente do trabalho.

2. O Seguro de Acidente de Trabalho - SAT, previsto no art. 22 da Lei 8.212/91, refere-se a contribuição previdenciária feita pela empresa para o custeio da Previdência Social relacionado aos benefícios concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade de trabalho decorrentes dos riscos ambientais do trabalho.

3. Da leitura conjunta dos arts. 22 da Lei 8.212/91 e 120 da Lei 8.213/91 conclui-se que o recolhimento do Seguro de Acidente de Trabalho - SAT não exclui a responsabilidade da empresa nos casos de acidente do trabalho decorrentes de culpa por inobservância das normas de segurança e higiene do trabalho.

4. Tendo o Tribunal de origem asseverado expressamente que os embargante foram negligentes com relação “às suas obrigações de fiscalizar o uso de equipamento de proteção em seus empregados, caracterizando claramente a culpa in vigilando”, resta configurada a legalidade da cobrança efetuada pelo INSS por intermédio de ação regressiva.

5. Embargos de declaração acolhidos, sem efeitos infringentes para, tão-somente, esclarecer que o recolhimento do Seguro de Acidente do Trabalho - SAT não impede a cobrança pelo INSS, por intermédio de ação regressiva, dos benefícios pagos ao segurado nos casos de acidente do trabalho decorrentes de culpa da empresa por inobservância das normas de segurança e higiene do trabalho.

(EDcl no AgRg nos EDcl no RESP 973379/RS – Relator Ministra Alderita Ramos de Oliveira – Sexta Turma – DJe: 14/06/2013)

Desenvolver ações voltadas a proteção dos trabalhadores ainda é um grande desafio, em que pesem os avanços na conscientização das empresas, dos investimentos na formação dos empregados para o uso efetivo dos equipamentos de proteção, da maior presença do Estado com medidas de repressão e prevenção da acidentalidade no meio ambiente de trabalho, entre outras. De fato, entretanto, a realidade dos trabalhadores brasileiros demonstra que os mesmos ainda estão muitos ameaçados pelas

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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más condições de saúde e segurança em seus ofícios. Segundo dados oficiais da Previdência Social os níveis de acidentes têm se mantido elevados.

A consequência desse cenário para a Previdência Social é desastrosa. O

elevado índice de acidentalidade no trabalho aumenta a concessão de pensões por morte e de aposentadorias por invalidez, precipitando o pagamento de benefícios e reduzindo a receita, já que retira parcela significativa de trabalhadores do mercado de trabalho. Tudo isso impactando diretamente no equilíbrio e sustentabilidade do sistema.

4.4.2. Ação regressiva por acidente de trânsito

A partir da experiência das ações regressivas198 contra empresas em face da ocorrência de acidentes de trabalho, a AGU e o INSS passaram a refletir sobre outras medidas que poderiam servir como instrumentos de prevenção e repressão, agora contra os causadores de acidente de trânsito.

Tal qual as situações de acidentes de trabalho sem responsabilidade da empresa, também nas ações regressivas decorrentes de acidentes de trânsito são desconsiderados aquelas hipóteses de acidentes corriqueiros.

198 Cfr.: BRASIL. Previdência Social. Publicação do Ministério da Previdência Social, ano II, n. 2, jan.-abr. 2012, p. 53. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/3_120425-115428-524.pdf>. Acesso em: 30.06.2014.

A GESTÃO DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL COMO CONTRIBUIÇÃO PARA O EQUILÍBRIO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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O objetivo dessa nova proposta de ação de regresso é enfrentar aquelas situações em que os condutores de veículos atuam em total desrespeito às normas de trânsito, especialmente as hipóteses de ingestão de bebida alcoólica, direção perigosa, entre outras.

O atual cenário mundial e brasileiro no trânsito traz preocupações em todos os níveis de governo, tendo em vista os elevados custos gerados aos sistemas de saúde e Previdência Social, além dos reflexos que tem causado no seio das famílias que sofrem com as vítimas dos acidentes de trânsito. São milhares de acidentes que ceifam vidas ou invalidam milhares de trabalhadores todos os anos no país.

Segundo dados da Organização Mundial da Saúde – OMS199, o Brasil ocupa o quinto lugar no mundo em relação ao número de acidentes de trânsito fatais, atrás apenas da Índia, China, Estados Unidos e Rússia.

De acordo com o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT e o Departamento de Polícia Rodoviária Federal – DPRF200, nas rodovias federais ocorreram 141.072 acidentes em 2008, com 5.625 mortos, 158.893 em 2009, com 5.976 mortos, e 180.742 em 2010, com 6.986 mortos.

Cem brasileiros morrem a cada 24 horas em acidentes de trânsito no Brasil. Por ano, esses acidentes causam 38 mil mortes, número que representa a perda de uma vida a cada 15 minutos. Não tão distante é a realidade dos trabalhadores brasileiros, muitos ameaçados pelas más condições de saúde e segurança em seus ofícios: são cerca de 83 acidentes por hora, uma morte a cada 3,5 horas de jornada diária, segundo dados oficiais da Previdência Social.

O que essas duas tristes realidades têm em comum, além das tragédias e sofrimento para milhares de famílias? Em sua grande maioria, geram benefícios a serem pagos pelo INSS, que são custeados por toda a sociedade. Para se ter uma ideia do montante, só em benefícios acidentários, somados

199 Cfr.: Disponível em: <http://www.senado.gov.br/noticias/Jornal/emdiscussao/motos/saude/estudo-da-organizacao-mundial-da-saude-oms-sobre-mortes-por-acidentes-de-transito-em-178-paises-e-base-para-decada-de-acoes-para-seguranca.aspx>. Acesso em: 30.06.2014.

200 Cfr.: Disponível em: <http://www.dnit.gov.br/rodovias/operacoes-rodoviarias/estatisticas-de-acidentes/quadro-0103-numero-de-acidentes-por-dia-da-semana-ano-de-2011.pdf> . Acesso em: 30.06.2014.

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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ao pagamento das aposentadorias especiais decorrentes das condições ambientais do trabalho, encontramos um valor superior a R$ 14,0 bilhões só em 2009201. Trata-se, portanto, de um problema com grande relevância econômico-social, que têm merecido atenção da atual gestão do INSS.

No caso de acidentes de trânsito, com relação à despesa efetiva suportada pelo Erário, estimada em R$ 12 bilhões anuais202, o maior impacto é indiscutivelmente o de natureza social, de mensuração indefinida, que se revela na perda de vidas, na incapacidade de trabalhadores, bem como no desamparo familiar de milhares de dependentes, gerando efeitos deletérios não só para a economia como também para o desenvolvimento social brasileiro.

A ação regressiva de acidente de trânsito, portanto, serve a duas finalidades distintas, porém complementares, quais sejam, a reparação do Erário previdenciário, composto de recursos tão caros à sociedade, e a prevenção dos acidentes com a proteção da integridade física e a vida de um número imponderável de pessoas, sendo esta a mais relevante.

Afigura-se, pois, que a Previdência Social conta com direito ao ressarcimento das despesas com o pagamento de benefícios por incapacidade ou morte, resultado dos acidentes havidos por descumprimento das normas de trânsito. Para alcançar seu intento o INSS deverá envidar esforços no sentido de identificar os responsáveis, levantar provas e propor as medidas legais cabíveis.

É postura do INSS ter uma atuação didático-educativa, prevenindo acidentes e beneficiando a toda sociedade, que poderá viver mais tranquila com seus direitos sociais respeitados, com paz no trânsito e deixando de custear a negligência daqueles que não contribuem para termos um Brasil mais justo e fraterno.

201 Cfr.: Disponível em: <http://www.josepastore.com.br/artigos/rt/rt_320.htm>. Acesso em: 30.06.2014.

202 Cfr.: “Estimativa feita por Leonardo Rolim mostra que, atualmente, cerca de um milhão de benefícios pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) são destinados a vítimas de acidentes de trânsito. Isso representa uma despesa de mais de R$ 12 bilhões para os cofres do INSS. Segundo o secretário, “a situação é preocupante, pois os números são elevados e crescentes”. Para chegar a este resultado, foram usados dados do DPVAT e o valor e a duração média dos benefícios previdenciários”. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/cnps-acidentes-de-transito-representam-uma-despesa-de-12-bi-para-a-previdencia/>, Acesso em: 30.06.2014.

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Embora tenham sido ajuizadas poucas ações relativas a essa matéria, o entendimento do Supremo Tribunal Federal, em meio à discussão sobre lei seca e bafômetro, sinalizou acerca da orientação da jurisprudência no que tange a punição de infratores que dirijam embriagados.

O STF ao apreciar o HC 109269, em decisão unânime da 2ª Turma, entendeu que, mesmo sem causar acidente, dirigir embriagado é crime. O relator do HC, Ministro Ricardo Lewandowski, afirmou ser irrelevante indagar se o comportamento do motorista embriagado atingiu ou não algum bem. “É como o porte de armas. Não é preciso que alguém pratique efetivamente um ilícito com emprego da arma. O simples porte constitui crime de perigo abstrato porque outros bens estão em jogo.”

HABEAS CORPUS. PENAL. DELITO DE EMBRIAGUEZ AO VOLANTE. ART. 306 DO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO REFERIDO TIPO PENAL POR TRATAR-SE DE CRIME DE PERIGO ABSTRATO. IMPROCEDÊNCIA. ORDEM DENEGADA. I - A objetividade jurídica do delito tipificado na mencionada norma transcende a mera proteção da incolumidade pessoal, para alcançar também a tutela da proteção de todo corpo social, asseguradas ambas pelo incremento dos níveis de segurança nas vias públicas. II - Mostra-se irrelevante, nesse contexto, indagar se o comportamento do agente atingiu, ou não, concretamente, o bem jurídico tutelado pela norma, porque a hipótese é de crime de perigo abstrato, para o qual não importa o resultado. Precedente. III – No tipo penal sob análise, basta que se comprove que o acusado conduzia veículo automotor, na via pública, apresentando concentração de álcool no sangue igual ou superior a 6 decigramas por litro para que esteja caracterizado o perigo ao bem jurídico tutelado e, portanto, configurado o crime. IV – Por opção legislativa, não se faz necessária a prova do risco potencial de dano causado pela conduta do agente que dirige embriagado, inexistindo qualquer inconstitucionalidade em tal previsão legal. V – Ordem denegada.

(STF – HC 109269 – Relator Ministro Ricardo Lewandowski – Segunda Turma – DJe 11/10/2011)

Se o simples fato de dirigir alcoolizado pode ser considerado uma conduta criminosa, naturalmente os danos causados à Previdência Social, por esse comportamento, devem ser suportados pelo infrator.

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Os elevados índices de acidentes de trânsito ocasionados pela combinação entre alta velocidade e consumo de bebidas alcoólicas, além das irresponsabilidades como a prática de rachas em vias públicas, em áreas de grande concentração de pessoas, resultam em grande incidência de mortes e invalidez.

Há posições contrárias à tese dessas ações regressivas. Aparentemente carecem de argumentos consistentes os combatentes dessa importante medida. Theodoro Vicente Agostinho e Sérgio Henrique Salvador203, em artigo sobre o tema, escapam dos argumentos jurídicos e atacam essa importante política pública desqualificando-a.

Mas o fato é que os resultados desses acidentes de trânsito são a elevação na concessão de benefícios de aposentadoria por invalidez e pensões por morte, retirando, precocemente, milhares de pessoas do mercado de trabalho. Tais ocorrências trazem, por consequência, o agravamento do instabilidade e desiquilíbrio do sistema de previdência.

4.4.3 Ação regessiva contra violência doméstica204

Outra modalidade de ação é aquela voltada para a recuperação de valores dispendidos com seguradas que obtém benefícios da previdência social em decorrência da violência doméstica.

O objetivo da AGU e do INSS é promover ações contra homens e mulheres que agredirem mulheres seguradas que, em decorrência da agressão sofrida, requeiram auxílio-doença, aposentadoria por invalidez ou que deixarem pensão por morte para os dependentes.

203 Agostinho, Theodoro V., Salvador, Sérgio H. A total antijuridicidade da novas ações regressivas do INSS.

204 Cfr.: “Os primeiros casos a serem ajuizados aconteceram no Distrito Federal. Um deles é um homicídio praticado contra a ex-companheira de um acusado e que gerou um benefício de pensão por morte para o filho da vítima (3 anos incompletos). O benefício começou a ser pago em fevereiro deste ano e tem estimativa de cessar em 2030, diz o INSS. O valor do benefício que começou a ser pago em fevereiro deste no já é de R$ 3.859,66 e tem estimativa de cessar no ano de 2030 com um montante de R$ 156 mil. O outro caso é de tentativa de homicídio e que gerou a concessão de auxílio-doença para a vítima. O réu é ex-marido e já foi condenado por homicídio qualificado. O total dos dois benefícios soma R$ 49.160,69. Outros dois casos, um no Espírito Santo e outro no Rio Grande do Sul, já estão sendo estudados e devem ser ajuizados até o fim deste mês.”, disponível em: < http://g1.globo.com/economia/noticia/2012/08/inss-ajuiza-1-acao-regressiva-de-violencia-conta-mulher-nesta-terca.html>. Acesso em: 30.06.2014.

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Este instrumento para a recuperação de valores relativos a pagamentos de benefícios decorrentes de crimes praticados contra mulheres, além de servir como mecanismo de repressão dessas condutas, pode ser mais um elemento para prevenir esse tipo de comportamento antissocial.

No início haviam muitas dúvidas acerca do reconhecimento dessas ações perante o judiciário, afinal o país não possui uma tradição na promoção de ações de responsabilidade civil, especialmente como uma reação do Estado frente ao cidadão.

Se realizarmos uma pesquisa aprofundada em todo o Poder Judiciário, veremos que é recorrente a investida do cidadão na busca de responsabilização do Estado. Isso, sem dúvidas, tem uma relação direta com o fato da Constituição Federal atribuir a responsabilidade objetiva do Estado205 e daqueles que atuam em serviços concedidos pelo poder público.

Essa postura de inação do Estado contra o cidadão, no âmbito da responsabilidade civil, traz uma preocupação. Ora, na medida em que o Estado se omite em fazer com que o cidadão responda pelos seus atos, este cidadão passa a não cumprir com suas obrigações.

A consequência pode ser desastrosa, já que os cidadãos não mais se sentirão intimidados e, assim, não respeitarão as normas vigentes causando um aumento dos gastos ao Estado. E este prejuízo acabará sendo debitado na conta de toda a sociedade.

Esse entendimento foi muito bem apreendido pelo Juiz Federal Bruno César Bandeira Apolinário, em decisão proferida nos autos de uma ação dessa natureza:

O INSS e a coletividade não podem arcar com o custo da pensão por morte. Isso porque se o réu não tivesse cometido ato ilícito, não haveria a necessidade de concessão do benefício, além do que a Previdência Social não possui a finalidade de abarcar quaisquer contingências provenientes de ilegalidade, ainda que a lei não exclua casos de ilicitude de sua cobertura. (...)

205 Art. 37,§ 6º da CF/88. “§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”

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De fato, tal qual ocorre nas ações regressivas por acidente de trabalho e de trânsito, nesse caso também estamos diante uma medida que visa a reparação econômica mas, fundamentalmente, contribui como mais uma ação voltada a prevenção à violência doméstica.

Os números de casos de violência doméstica são elevadíssimos e contribuem sensivelmente para a elevação dos casos de concessão de benefícios da previdência social. Mais grave do que isso, é que estamos diante de casos que não gerariam benefícios em condições normais ou esperadas pela previdência.

Estamos diante de um quadro em que a conduta ilícita ou criminosa transfere para todos os trabalhadores o dever de custear os benefícios.

O fundamento jurídico da ação regressiva, nesses casos, encontra respaldo na legislação previdenciária e no próprio Código Civil, que imputam a responsabilização daquele que gera danos a terceiros. Embora as primeiras ações tenham sido ajuizadas recentemente, já há acórdão do TRF4, acolhendo o entendimento da responsabilização.

PROCESSUAL CIVIL, CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. ASSASSINATO DE SEGURADA PELO EX-MARIDO. VIOLÊNCIA CONTRA A MULHER. RESPONSABILIDADE CIVIL DO AGENTE, QUE DEVERÁ RESSARCIR O INSS PELOS VALORES PAGOS A TÍTULO DE PENSÃO POR MORTE. CORREÇÃO MONETÁRIA. INCIDÊNCIA.

1. Cabe ao agente que praticou o ato ilícito que ocasionou a morte do segurado efetuar o ressarcimento das despesas com o pagamento do benefício previdenciário, ainda que não se trate de acidente de trabalho. Hipótese em que se responsabiliza o autor do homicídio pelo pagamento da pensão por morte devida aos filhos, nos termos dos arts. 120 e 121 da Lei nº 8.213/91 c/c arts. 186 e 927 do Código Civil.

2. O ressarcimento deve ser integral por não estar comprovada a co-responsabilidade do Estado em adotar medidas protetivas à mulher sujeita à violência doméstica.

3. Incidência de correção monetária desde o pagamento de cada parcela da pensão.

4. Apelação do INSS e remessa oficial providas e apelação do réu desprovida.

(TRF4 – AP/REx 5006374.2012.404.7114/RS – Relator

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Desembargador Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz – Terceira Turma – Julg: 08/05/2013)

Não há dúvidas de que se trata de uma grande iniciativa da AGU e do INSS, especialmente porque atua no enfrentamento de um grave problema social que traz consequências econômicas à previdência social. Mais do que isso, produz uma séria de outras sequelas sociais relativos ao desmantelamento da unidade familiar, os traumas físicos e psicológicos nas vítimas da violência e dos filhos dessas vítimas.

A medida, ainda que possa encontrar alguma resistência sob os aspectos jurídicos, por seus possíveis resultados sociais, além de econômicos, já se justificam com um novo meio de coibir a violência doméstica.

Impossível ignorar que a violência doméstica é outro fator de aumento na concessão de benefícios de aposentadoria por invalidez e pensões por morte, retirando, precocemente, milhares de mulheres do mercado de trabalho. Essas situações, por consequência, tais quais as que já apontamos anteriormente, contribuem expressivamente para o agravamento do instabilidade e desiquilíbrio do sistema de previdência.

Em que pese o judiciário esteja acolhendo a legalidade das ações regressivas em virtude de acidente de trabalho, de acidentes de trânsito e de violência doméstica, ainda existem muitas discussões acerca de sua aplicabilidade206. Assim, para que se possa efetivar definitivamente o direito de ação do INSS, em nome de toda a sociedade, e para proteção do cidadão de possíveis excessos do poder público, o Congresso Nacional um projeto vem discutindo um projeto de Lei para robustecer essas medidas judiciais.

A Comissão de Assuntos Sociais – CAS, do Senado Federal, deu parecer favorável para o prosseguimento ao projeto de Lei que altera a atual legislação para acrescentar, como causas de ação regressiva, os acidentes de trânsito decorrentes de infrações gravíssimas e a violência doméstica e familiar contra a mulher, desde que de tais fatos resulte a concessão de alguma das prestações sociais previstas no artigo 18 da Lei de Benefícios da Previdência Social (8.213/1991)207 .

206 Agostinho, Theodoro V., Salvador, Sérgio H. A total antijuridicidade da novas ações regressivas do INSS.

207 Cfr.: “O projeto é de autoria do senador Antônio Carlos Valadares (PSB-SE) e tem como relator Vital do Rego (PMDB-PB)”, Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/noticias/materias/2013/01/17/previdencia-pode-cobrar-dos-responsaveis-gastos-decorrentes-de-violencia-

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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Na justificação do projeto, membros do Congresso Nacional afirmam considerar que, a exemplo do que já ocorre em relação aos acidentes do trabalho, que acarretam ação regressiva contra os empregadores que descumprem as regras de saúde e segurança, a admissão da ação regressiva previdenciária para os casos de ilícitos gravíssimos de trânsito e de violência contra a mulher terão um forte impacto na redução de acidentes e da violência, em razão da sua dimensão punitiva e pedagógica.

Oportuno mencionar, por fim, que o Congresso Nacional deveria estender essa previsão para todo tipo de crimes contra vida e contra a integridade física de qualquer segurado da previdência social. Na verdade, todo o tipo de crime que venha onerar o RGPS acaba transferindo para todos os contribuintes o ônus da conduta. São as contribuições previdenciárias de empregados e empregadores que acabam suportando os benefícios resultantes dos ilícitos, condição que não nos parece justo.

Por amor ao tema, é forçoso afirmar que se deva ir além, estendendo esse modelo de ação para outras hipóteses em que condutas ilícitas gerem danos ao Estado, como por exemplo as despesas realizadas pelo SUS para o tratamento da vítimas de acidentes e de violência. Mas esse tema merece uma reflexão própria em outro momento.

O importante, nisso tudo, é o fato que o INSS, ainda que com resultados bastante singelos, começa a atuar de forma mais incisiva no enfrentamento do problema do desiquilíbrio do sistema. As ações regressivas são a prova disso.

domestica-e-acidentes-de-transito>, acesso em: 30.06.2014

REFLEXOS DA ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO NO RGPS

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5 REFLEXOS DA ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO NO RGPS

Um dos problemas a ser enfrentado pela gestão da previdência social diz respeito a uma necessidade de atuação forte e consistente perante o Poder Judiciário. O elevado número de ações judiciais que tramitam no judiciário contra o INSS tem sido um fator de frequentes desgastes entre as instituições.

O Conselho Nacional de Justiça tem publicado anualmente os números de ações envolvendo o INSS e exposto uma séria de críticas de toda ordem208, com maior ênfase na qualidade do atendimento e dos serviços prestados. Há, ainda, muitas críticas alegando que o INSS não estaria se submetendo às decisões judiciais209.

É muito importante ressaltar que por muito tempo o INSS tem sido levado a juízo para se defender em processos para concessão de benefícios que não foram levados previamente a análise da Autarquia. O segurado, antes mesmo de submeter seu pedido na via administrativa, levava sua demanda diretamente ao judiciário.

O poder judiciário sustentava por muito tempo ser desnecessário o prévio requerimento administrativo, com base no direito de ação expresso na Constituição Federal210. Atualmente, tendo em vista a situação insustentável de crescimento do número de ações judiciais, os tribunais pátrios têm revisto

208 Cfr.: “O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) é o maior litigante nacional, correspondendo a 22,3% das demandas dos cem maiores litigantes nacionais, seguido pela Caixa Econômica Federal, com 8,5%, e pela Fazenda Nacional, com 7,4%.”, disponível em: < http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/13874-inss-lidera-numero-de-litigios-na-justica>, acesso em: 30.06.2014

209 Cfr.: “O presidente do INSS diz que tenta reduzir o número de processos. “Nós estamos adotando uma série de medidas administrativas, modernizando cada vez mais nossos sistemas, investindo em tecnologia”, afirma o presidente do INSS Mauro Hauschild. Os juízes querem mais. Numa teleconferência, nesta quinta-feira (14), com o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) reclamaram que a Previdência descumpre as decisões do Supremo Tribunal Federal (STF). “Vai desde o descumprimento de ordem judicial até o descumprimento, inclusive, de questões relativas à matérias pacificadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) que deveria ter sido cumprido voluntariamente”, declara o juiz auxiliar Erivaldo Ribeiro.”, disponível em: <http://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2011/07/inss-e-o-campeao-nacional-de-acoes-na-justica.html>. Acesso em: 30.06.2014.

210 Cfr.: Decisão do Supremo Tribunal Federal ao reconhecer a repercussão geral da matéria relativa a exigibilidade ou não do prévio requerimento administrativo, nos autos do RE 631.240. “O Tribunal reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada, vencido o Ministro Ricardo Lewandowski”, disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoDetalhe.asp?incidente=3966199>, acesso em:30.06.2014.

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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esse entendimento e exigindo que o segurado leve sua demanda previamente ao INSS211. Mais do que isso, já estão exigindo uma decisão efetiva da administração e não o mero protocolo.

Outro ponto relevante que mereceria maior atenção do segurado e do judiciário diz respeito ao sistema de recursos da previdência social. Atualmente o Conselho de Recursos da Previdência Social tem se modernizado e investido no processamento eletrônico dos recursos. Mais do que isso, recentemente foi autorizado o peticionamento eletrônico pelos segurados e advogados212.

Um aspecto pouco reportado no estudo do CRPS diz respeito a sua composição. Ao contrário dos que pensam se tratar de um órgão de representação exclusiva de servidores da previdência se equivoca.

211 Cfr.: Decisão da Segunda Turma do STJ, nos autos do REsp.1.310.042/PR entendeu necessária a exigência do prévio requerimento administrativo. “PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CONCESSÓRIA DE BENEFÍCIO. PROCESSO CIVIL. CONDIÇÕES DA AÇÃO. INTERESSE DE AGIR (ARTS. 3º E 267, VI, DO CPC). PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE, EM REGRA. 1. Trata-se, na origem, de ação, cujo objetivo é a concessão de benefício previdenciário, na qual o segurado postulou sua pretensão diretamente no Poder Judiciário, sem requerer administrativamente o objeto da ação.

2. A presente controvérsia soluciona-se na via infraconstitucional, pois não se trata de análise do princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, da CF). Precedentes do STF.

3. O interesse de agir ou processual configura-se com a existência do binômio necessidade-utilidade da pretensão submetida ao Juiz. A necessidade da prestação jurisdicional exige a demonstração de resistência por parte do devedor da obrigação, já que o Poder Judiciário é via destinada à resolução de conflitos.

4. Em regra, não se materializa a resistência do INSS à pretensão de concessão de benefício previdenciário não requerido previamente na esfera administrativa.

5. O interesse processual do segurado e a utilidade da prestação jurisdicional concretizam-se nas hipóteses de a) recusa de recebimento do requerimento ou b) negativa de concessão do benefício previdenciário, seja pelo concreto indeferimento do pedido, seja pela notória resistência da autarquia à tese jurídica esposada.

6. A aplicação dos critérios acima deve observar a prescindibilidade do exaurimento da via administrativa para ingresso com ação previdenciária, conforme Súmulas 89⁄STJ e 213⁄ex-TFR.

7. Recurso Especial não provido. (STJ, 2ªT., REsp.1.310.042 - PR(2012/0035619-4, Min. Relator Herman Benjamin, DJE 28.05.2012.)

212 Cfr.: “Convênio MPS – OAB vai permitir que advogados entrem com recursos de benefícios pela Internet. Acordo de cooperação técnica firmado nesta quarta-feira (21) entre o Ministério da Previdência Social e o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB) permitirá que os advogados utilizem a Internet para protocolar, acompanhar, peticionar e receber intimações em nome dos segurados que representa em processos de recursos de benefícios. O documento foi assinado na tarde desta quarta-feira (21) pelo ministro Garibaldi Alves Filho e pelo presidente do CFOAB, Marcos Vinicius Furtado Coelho.”, disponível em: <http://blog.previdencia.gov.br/?p=9806> . Acesso em: 30.06.2014.

REFLEXOS DA ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO NO RGPS

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A composição das juntas de julgamento é formada por representantes do governo, das empresas e dos empregados213. Trata-se de uma formação com uma importante carga política com uma intensa formação técnica, o que permite um amplo espectro de entendimentos para a análise dos recursos.

Embora haja uma orientação clara sobre uma possível subordinação do CRPS às orientações do Ministério da Previdência Social, temos a convicção de que os julgadores não estão subordinados a qualquer tipo de determinação administrativa. Em nosso modesto entendimento os julgadores do CRPS estão adstritos apenas à Constituição Federal e a legislação federal vigentes, sem qualquer compromisso com orientações expressas em pareceres ou outras diretrizes normativas. O contrário seria tornar letra morta a previsão do CRPS.

Apesar dessa aparente subordinação aos ditames administrativos do Ministério da Previdência Social, no âmbito de sua atuação, o CRPS revisa um considerável número de decisões de indeferimento de benefícios pelo INSS. Esses dados oportunizam uma discussão sobre a possibilidade de o judiciário vir a exigir o pleno esgotamento da via administrativa para só depois exercer o seu direito de ação.

Sabemos que esse ainda é um caminho longo a ser percorrido face as questões de lentidão da burocracia administrativa. Outro aspecto que precisaria ser superado é a não existência de honorários de sucumbência nas instâncias recursais administrativas o que desmotiva a atuação da advocacia. Mas não há dúvidas que exigir o esgotamento das instâncias administrativas seria mais um instrumento para a redução das demandas judiciais e redução dos custos para o sistema previdenciário.

Apesar de reconhecer a importância do papel do judiciário na consolidação do estado democrático de direito, a previdência social tem enfrentado alguns problemas recorrentes com segmentos que pretendem

213 Cfr.: a Portaria nº 548, de 13 de setembro de 2011, do Ministro da Previdência Social, que aprova o Regimento Interno do Conselho de Recursos da Previdência Social - CRPS. “Art. 5o As Câmaras de Julgamento e as Juntas de Recursos, presididas e administradas por representante do governo, são integradas por quatro membros, denominados Conselheiros, nomeados pelo Ministro de Estado da Previdência Social obedecendo-se a seguinte composição de julgamento: I - um Conselheiro Presidente da respectiva Câmara ou Junta, que presidirá a composição de julgamento; II - um Conselheiro representante do governo; III um Conselheiro representante dos trabalhadores; e IV - um Conselheiro representante das empresas”.

REFLEXOS DA MELHORIA NA QUALIDADE DOS SERVIÇOS DO INSS NO EQUIÍLIBRO E SUSTENTABILIDADE DO RGPS

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ver seus entendimentos acolhidos, ainda em sede de instância inicial, sem esboçar qualquer resistência.

Anualmente o judiciário federal realiza encontros dos Juizados Especiais Federais – FONAJEF214, onde são apresentadas propostas de orientações jurisprudenciais a serem seguidos por todos os juízes no sentido de unificar entendimentos. Nesses eventos, eventualmente, há a participação de procuradores e servidores do INSS, fato que, por si só, não obrigam o acolhimento de suas orientações.

Se fizermos uma análise no tempo, vamos encontrar inúmeras matérias que foram julgadas em desfavor da previdência social em todas as instâncias do judiciário e que somente tiveram mudança de entendimento pelo Supremo Tribunal Federal215. Frise-se, ainda, que os quantitativos dessas ações eram elevadíssimos e o impacto econômico astronômico, em caso de decisão favorável aos segurados ou beneficiários.

Naturalmente que os inúmeros problemas narrados ao longo deste trabalho referentes a falta de pessoal, falta de qualificação, precariedade das bases de dados, entre outros, são motivadores de negativas de benefícios que acabam se deslocando para o poder judiciário.

214 Cfr.: “Realizado anualmente pela Ajufe, o Fonajef é um fórum eminentemente científico. Suas discussões são travadas no âmbito de grupos de trabalho formados pelos juízes participantes. As conclusões de cada grupo são submetidas a uma plenária final e encaminhadas ao Conselho Nacional de Justiça, ao Conselho da Justiça Federal e aos tribunais regionais federais, por meio de enunciados, que podem ser transformados em súmulas.”, disponível em: <http://www.ajufe.org/imprensa/noticias/ajufe-realiza-em-belo-horizonte-x-fonajef/>, acesso em: 30.06.2014

215 Cfr.: Julgado pelo plenário do STF nos autos do RE 376846/SC, entendeu ser descabido o uso do IGP-DI para o reajustamento dos benefícios da previdência social. EMENTA: “CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIOS: REAJUSTE: 1997, 1999, 2000 e 2001. Lei 9.711/98, arts. 12 e 13; Lei 9.971/2000, §§ 2º e 3º do art. 4º; Med. Prov. 2.187-13, de 24.8.01, art. 1º; Decreto 3.826, de 31.5.01, art. 1º. C.F., art. 201, § 4º. I.- Índices adotados para reajustamento dos benefícios: Lei 9.711/98, artigos 12 e 13; Lei 9.971/2000, §§ 2º e 3º do art. 4º; Med. Prov. 2.187-13, de 24.8.01, art. 1º; Decreto 3.826/01, art. 1º: inocorrência de inconstitucionalidade. II.- A presunção de constitucionalidade da legislação infraconstitucional realizadora do reajuste previsto no art. 201, § 4º, C.F., somente pode ser elidida mediante demonstração da impropriedade do percentual adotado para o reajuste. Os percentuais adotados excederam os índices do INPC ou destes ficaram abaixo, num dos exercícios, em percentual desprezível e explicável, certo que o INPC é o índice mais adequado para o reajuste dos benefícios, já que o IGP-DI melhor serve para preços no atacado, porque retrata, basicamente, a variação de preços do setor empresarial brasileiro. III.- R.E. conhecido e provido.” (RE 376846/SC – Relator Ministro Carlos Velloso - Plenário do STF –– Dt. Julg. 24.09.2003)

REFLEXOS DA ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO NO RGPS

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Há, ainda, uma séria de questões relativas a interpretação das normas previdenciárias. É de conhecimento de todos o fato de que as bases dos direitos previdenciários estão previstas na Constituição Federal216com suas emendas, na legislação federal ordinária217 e no Decreto regulamentador218com suas respectivas alterações.

Entretanto, com o propósito de bem definir cada um dos conceitos e regras para o reconhecimento dos direitos dos segurados e beneficiários da previdência social, é muito recorrente a publicação de Resoluções, Instruções Normativas, Portarias, Orientações, entre outros instrumentos infralegais que introduzem exigências nem sempre previstas na legislação de regência.

Assim, sempre que o direito de um segurado é negado ou cessado por afronta a tais normativos que excedem a legislação, estamos diante de uma potencial reforma da decisão administrativa pelo judiciário.

Apenas para contextualizar o leitor acerca dos números da previdência social, atualmente são protocolados mais de 700 mil requerimentos de novos benefícios mensalmente nas agências do INSS219. Desse total, mais de 430 mil tem o benefício previdenciário deferido220 para o segurado ou dependente.

Ocorre, entretanto, que mais de 200 mil requerimentos são indeferidos pelos mais diversos motivos. Podem haver casos de não atendimento de requisitos formais, requisitos materiais, falta de comprovação de alguma condição essencial ou, até mesmo, por erro da administração na análise do caso.

216 Cfr.: “Confira-se o disposto no Art. 201, da Constituição Federal de 1988”

217 Cfr.: “Confira-se o disposto nas Leis 8.212/91 e 8.213/91.”

218 Cfr.: “Confira-se o disposto no Decreto 3.048/99.”

219 Em dados de abril de 2014, temos 716.339 (setecentos e dezesseis mil, trezentos e trinta e nove benefícios) requeridos por mês, sendo que destes, mais de 156 mil feitos pela internet, mais de 128 mil feitos pela central de atendimento (135), mais de 53 mil pelo SABI - Sistema de Administração de Benefício por Incapacidade, mais de 321 mil pelo Prisma e mais de 55 mil pelo SIBE – Sistema Integrado de Benefícios. Cfr.: BRASIL. Instituto Nacional do Seguro Social. INSS em Números: Boletim Estatístico Gerencial. Brasília: INSS, 2014, p. 22.

220 O Número de deferimentos de benefícios, com dados de abril de 2014, é de 438.528 (quatrocentos e trinta e oito mil quinhentos e vinte e oito), sendo 96.022 aposentadorias, 220.171 auxílios doenças, 53.617 salários maternidades, 35.191 pensões, 28.613 LOAS (benefícios de prestação continuada), 2.169 auxílio reclusão, e, 2.745 demais benefícios. Cfr.: BRASIL. Instituto Nacional do Seguro Social. INSS em Números: Boletim Estatístico Gerencial. Brasília: INSS, 2014, p. 23.

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Ante a dimensão do quantitativo de pessoas que procuram as agências da previdência social que tem seu benefício negado, aliado ao fato da afetação negativa da imagem da Autarquia, é fato que um número muito expressivo de pessoas recorra ao poder judiciário aumentando substancialmente o estoque de processos.

Visando mitigar os impactos dos elevados índices de processos judiciais na questão previdenciária tem havido muitas ações por parte do INSS e da sua procuradoria judicial voltadas a resolver parte desses conflitos, em juízo ou fora dele.

O INSS tem sido mais efetivo na participação de caravanas e mutirões221 organizados pelos mais diversos segmentos da sociedade, incluindo o próprio poder judiciário que tem se ocupado de assumir o papel da previdência em regiões mais inóspitas.

Nesses eventos, antes mesmo que o poder judiciário ou a defensoria pública entrem em ação, o INSS envia equipes de servidores e estrutura logística para atender previamente a população e, na medida do possível reconhecer diretamente o direito ao segurado. Assim, caberá ao judiciário, a defensoria e a procuradoria do INSS atuarem apenas nos casos remanescentes222 que não tiveram a acolhida administrativa.

Além disso, a procuradoria do INSS, juntamente com o poder judiciário, tem envidado muitos esforços para reduzir os volumes de processos judiciais já em tramitação. Para tanto, são organizadas sessões

221 Como exemplo, confira-se a seguinte notícia: “A Agência da Previdência Social (APS) Codajás realiza neste sábado, 29, a partir das 8h, o primeiro mutirão de atendimento de perícias médicas de 2014. Uma equipe de seis peritos médicos participará da ação e a previsão é que sejam realizadas 90 perícias de requerimento inicial. O objetivo da iniciativa, promovida pela Seção de Saúde do Trabalhador (SST) da Gerência–Executiva do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em Manaus, é reduzir o Tempo Médio de Espera do Atendimento da Perícia Médica (TMEA-PM) e amenizar a dificuldade encontrada pelos segurados em conseguir um agendamento em razão da pouca quantidade de peritos médicos no Estado”, Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/am-inss-fara-mutirao-para-agilizar-pericia-medica/>, acesso em: 30.06.2014.

222 Observe-se que a Procuradoria Federal Especializada atua em casos remanescentes, e sobre estes, dados começaram a ser coletadas a partir de 2013, e nos são os seguintes: no período compreendido entre janeiro e abril de 2014, temos 76.540 mil processos aguardando cumprimento de decisão judicial, e no mesmo período, 16118 mil processo vencidos aguardando cumprimento de decisão judicial. Cfr.: BRASIL. Instituto Nacional do Seguro Social. INSS em Números: Boletim Estatístico Gerencial. Brasília: INSS, 2014, p. 16.

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judiciais para a celebração de acordos em audiências223. Há ainda, mutirões sendo realizados nos Tribunais Superiores para análises de casos que possas resultar em acordo mediante petição nos autos.

O Conselho Nacional de Justiça, em parceira com vários órgãos federais, tem realizado anualmente as chamadas semanas de conciliação224, onde são oportunizadas às partes a celebração de acordos para levar a termo os processos judiciais.

Todas essas experiências têm demonstrado uma disposição da previdência social em corrigir eventuais erros que possam ter ocorrido nas suas análises administrativas. O impacto dessas ações conjuntas tem resultado num reconhecimento positivo para o INSS no sentido de suas decisões serem mais respeitadas. Além disso, naturalmente, que os acordos judiciais permitem uma redução nos valores eventualmente pagos, contribuindo para a mitigação dos custos para o regime de previdência.

Nesse sentido é possível mencionar dois casos225 recentes em que o INSS deixou de recorrer judicialmente e celebrou dois grandes acordos

223 Confira-se a seguinte notícia: “Essas conciliações integram o Programa de Conciliação Previdenciária, como desdobramento do acordo assinado entre o Ministério e o Tribunal Regional Federal da 3ª Região (São Paulo e Mato Grosso do Sul), em maio. A Previdência e o Poder Judiciário já fecharam três acordos desde o segundo semestre do ano passado com o objetivo de encontrar soluções conjuntas que desafoguem a Justiça e beneficiem os segurados da Previdência Social. Mutirão - No mutirão de São Paulo, serão julgados processos relacionados ao pagamento de benefícios por incapacidade (auxílio-doença e aposentadoria por invalidez) e os devidos pela Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) a deficientes e idosos carentes. Inicialmente, seis mil processos foram analisados, o que correspondem a 30% de todas as ações com pedidos similares que tramitam no JEF-SP contra o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Desses, dois mil processos já estavam com audiências marcadas para maio e junho, data anterior ao mutirão e foram mantidos na pauta. Outros 2,5 mil processos terão audiências posteriores”, disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/gestao-mutirao-da-previdencia-e-jef-sp-fara-15-mil-audiencias/>, acesso em: 30.06.2014.

224 Sobre a chamada “semana nacional de conciliação”, confira a referência contida no endereço eletrônico do Conselho Nacional de Justiça: “Trata-se de campanha de mobilização, realizada anualmente, que envolve todos os tribunais brasileiros, os quais selecionam os processos que tenham possibilidade de acordo e intimam as partes envolvidas para solucionarem o conflito. A medida faz parte da meta de reduzir o grande estoque de processos na justiça brasileira. (...) Para a Semana Nacional pela Conciliação, os tribunais selecionam os processos que tenham possibilidade de acordo e intimam as partes envolvidas no conflito. Caso o cidadão ou instituição tenha interesse em incluir o processo na Semana, deve procurar, com antecedência, o tribunal em que o caso tramita”, disponível em: <http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/acesso-a-justica/conciliacao/semana-nacional-de-conciliacao>, acesso em: 30.06.2014.

225 Cfr.: “Cerca de 1 milhão de aposentados poderão ser beneficiados com a determinação do STF

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judiciais para reconhecer os direitos dos segurados e beneficiários da previdência social. Ainda que os acordos tenham sido diluídos ao longo do tempo, o fato relevante é que a Autarquia reconheceu que os segurados tinham razão e reconheceu o direito a revisão dos benefícios.

Naturalmente que os avanços ainda podem ser maiores, seja na melhoria na qualidade dos serviços prestados pela Autarquia, seja na melhor aplicação da norma previdenciária quando da análise dos requerimentos administrativos. Para a melhor aplicação da norma é fundamental que haja investimentos na qualificação dos servidores para que possam tomar as decisões mais acertadas.

Por outro lado, também é muito importante que haja uma forte atuação da procuradoria judicial no sentido de analisar a melhor aplicação do direito e, ainda, identificar situações judicializadas, não exitosas, que possam ser sumuladas226 e assim orientar uma nova interpretação pela esfera administrativa.

(Supremo Tribunal Federal) de aplicação do teto de R$ 1,2 mil aos segurados da Previdência Social que se aposentaram antes da publicação da Emenda Constitucional que implantou este valor máximo, em 1998. A previsão é da AGU (Advocacia-Geral da União), que irá orientar o ministério da Previdência, por meio do INSS (Instituto Nacional do Seguro Social), a efetivar as revisões solicitadas pelos aposentados beneficiados com a decisão tomada pelo STF”. Disponível em: <http://legiscenter.jusbrasil.com.br/noticias/2371342/cerca-de-1-milhao-de-aposentados-podem-rever-beneficio>, acesso em: 30.06.2014. E ainda: “O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) apresentou nesta quinta-feira (2), em São Paulo, proposta de acordo ao Ministério Público de São Paulo e ao Sindicato Nacional dos Aposentados para a revisão do cálculo de 2.787 milhões de benefícios por incapacidade pagos pelo INSS e originados entre os anos de 1999 e 2009. A revisão é resultado de uma mudança no decreto 3.048 de 1999 que alterou o regulamento da Previdência Social. A revisão proposta hoje garantirá aumento, a partir de janeiro de 2013, para 491 mil segurados que possuem benefícios ativos da Previdência Social. Além disso, 2.300 milhões de segurados, que já tiveram seus benefícios cessados, também receberão os atrasados referentes aos últimos cinco anos. A estimativa é que a revisão tenha um impacto mensal nos cofres do Instituto de R$56 milhões. Por ano serão gastos R$ 728 milhões, levando em conta o pagamento do 13° salário. Já o pagamento dos atrasados será realizado até 2022. Para os próximos dez anos, a previsão é de um custo R$ 7,7 bilhões referente ao pagamento dos atrasados. Segundo o presidente do INSS, Mauro Luciano Hauschild, a revisão dos benefícios será realizada automaticamente e não é necessário que os aposentados e pensionistas do Instituto procurem uma Agência da Previdência Social. Além disso, os segurados que tenham direito ao reajuste ou aos atrasados receberão correspondência informando a data e o valor do pagamento. De acordo com o presidente, todos os casos serão identificados pelo INSS.” ”. Disponível em: <http://blog.previdencia.gov.br/?p=3517>, acesso em: 30.06.2014.

226 Cfr.: “O Governo Federal, por meio do Ministério da Previdência Social (MPS) e do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), com o Ministério da Fazenda (MF) e a Advocacia Geral da União (AGU), reconheceu o direito à Revisão do Teto Previdenciário, em decorrência da decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), no RE 564.354/SE, após análise de caso concreto de um

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Ainda no âmbito judicial é preciso que enfrentemos algumas outras questões impactantes para efeitos de sustentabilidade e equilíbrio do sistema. A primeira delas diz respeito a não obrigatoriedade de ressarcimento de valores pagos em sede de antecipação de tutela. Também há uma séria preocupação quanto a não obrigatoriedade de ressarcimento de valores recebidos de boa-fé. A terceira questão está voltada a discutir o cabimento de condenação por dano moral contra a previdência social. Por fim, uma discussão muito intrigante que versa sobre o ativismo judicial nas questões previdenciárias.

Atualmente é muito recorrente que o segurado da previdência social que tem um benefício indeferido busque amparo no poder judiciário através de medidas de urgência. No caso especial dos benefícios por incapacidade é recorrente a concessão de antecipações de tutela227. Essas situações também são muito recorrentes nas hipóteses em que a previdência promove a suspensão ou cessação de benefícios por erro ou fraude.

O juiz, ao argumento da necessidade do segurado necessitar prover o sustento de sua família acaba antecipando um juízo preliminar determinando a concessão ou restabelecimento do benefício.

segurado. A revisão tem por objetivo a recomposição, nas datas das Emendas Constitucionais nº 20/1998 e 41/2003, do valor dos benefícios limitados ao teto previdenciário na sua data de início”, disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/revisao-do-teto-previdenciario/>, acesso em: 30.06.2014.

227 Nos termos do art. 273, CPC, possibilita-se a antecipação de tutela em desfavor do ente público: “Art. 273. O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação e: (Redação dada pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994) I - haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação; ou (Incluído pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994) II - fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto propósito protelatório do réu. (Incluído pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994) § 1o Na decisão que antecipar a tutela, o juiz indicará, de modo claro e preciso, as razões do seu convencimento. (Incluído pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994) § 2o Não se concederá a antecipação da tutela quando houver perigo de irreversibilidade do provimento antecipado. (Incluído pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994) § 3o A efetivação da tutela antecipada observará, no que couber e conforme sua natureza, as normas previstas nos arts. 588, 461, §§ 4o e 5o, e 461-A. (Redação dada pela Lei nº 10.444, de 7.5.2002) § 4o A tutela antecipada poderá ser revogada ou modificada a qualquer tempo, em decisão fundamentada. (Incluído pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994) § 5o Concedida ou não a antecipação da tutela, prosseguirá o processo até final julgamento. (Incluído pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994) § 6o A tutela antecipada também poderá ser concedida quando um ou mais dos pedidos cumulados, ou parcela deles, mostrar-se incontroverso. (Incluído pela Lei nº 10.444, de 7.5.2002) § 7o Se o autor, a título de antecipação de tutela, requerer providência de natureza cautelar, poderá o juiz, quando presentes os respectivos pressupostos, deferir a medida cautelar em caráter incidental do processo ajuizado. (Incluído pela Lei nº 10.444, de 7.5.2002)”.

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Não se está discutindo o direito ou não ao benefício e tampouco a possibilidade de antecipação desse direito ainda que em juízo de cognição sumária. Todavia, é necessário que as decisões observem com toda a atenção a presença dos elementos ensejadores da medida antecipatória.

Toda vez que uma decisão autoriza, em juízo preliminar, o pagamento de um benefício, e esta decisão é reformada, estamos diante de uma situação muito grave. Ora, se resta demonstrado que a parte autora não tinha o direito ao benefício não é possível transferir o ônus do pagamento para os contribuintes do RGPS.

Num cenário ideal, todo aquele que recebe indevidamente alguma vantagem de outrem deverá devolver ou ressarcir. No caso, caberia ao segurado da previdência recompor os valores ao RGPS. Todavia, em razão da condição de hipossuficiência ou de total fragilidade econômica desse segurado, tal reposição não é possível.

Por outro lado, não seria admissível que os contribuintes do RGPS devessem ser chamados a arcar com esses gastos. De alguma forma seria necessário que houvesse uma fonte de financiamento ou sistema de securitização que recompusesse estas situações, afinal o entendimento do judiciário não ensejaria o pagamento daquele benefício.

Talvez o mecanismo mais adequado seria atribuir ao Estado a obrigação de ressarcir tais valores pagos indevidamente, de forma a não onerar o já fragilizado regime de previdência.

Atualmente, entretanto, o ônus pelos pagamentos indevidos de benefícios decorrentes de decisões judicias está a cargo do próprio INSS. Os valores são pagos por ordem judicial liminar e, mesmo que reformada a referida decisão judicial, não é possível exigir a devolução dos valores daquele que os recebeu indevidamente. Nesse sentido é a orientação pacífica dos tribunais pátrios228.

228 Conforme referido na Nota de Rodapé, nº 120, supra, ressalve-se recente entendimento com alteração jurisprudencial por parte do Superior Tribunal de Justiça, entendendo ser repetível mesmo valores recebidos de boa-fé em caso de antecipação de tutela. Confira-se o julgado:

“Ementa: PREVIDENCIÁRIO. ANTECIPAÇÃO DA TUTELA. REVOGAÇÃO. RESTITUIÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS. VERBA DE NATUREZA ALIMENTAR RECEBIDA DE BOA-FÉ PELA PARTE SEGURADA. REPETIBILIDADE. 1. Em 12.6.2013, a Primeira Seção, por maioria, ao julgar o REsp 1.384.418/SC, uniformizou o entendimento no sentido de que é dever do titular de direito patrimonial devolver valores recebidos por força de tutela antecipada posteriormente revogada. Nesse caso, o INSS poderá

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Situação muito similar ocorre nas hipóteses em que a administração, porventura, pague equivocadamente um benefício a um segurado ou beneficiário que não faça jus a essa remuneração. Não é incomum que por erro da administração ou mesmo fraude de terceiro que sejam pagos benefícios a maior ou indevidos pela previdência e recebidos de boa-fé pelo segurado ou beneficiário.

Quando há um pagamento a maior ou indevido realizado em favor de um segurado que não tenha concorrido ou dado causa a esse pagamento indevido, não é facultado a administração a repetição desses valores caso não haja uma ação espontânea do beneficiário.

O entendimento dos tribunais brasileiros resguarda os direitos do terceiro de boa-fé e asseguram o direito de não ressarcir os valores recebidos. Nesses casos, diferentemente da situação anterior, é possível que a administração possa buscar no servidor responsável pelo erro ou fraude a devolução do valor.

Mas temos que reconhecer uma situação muito especial que diz respeito ao erro cometido pelo servidor da Autarquia que determina um pagamento a maior ou indevido. O que se indaga nessa questão é a existência ou não de diferenças com relação ao magistrado que concede uma antecipação de tutela e que é revogada.

O papel do servidor que analisa processos e decide pela concessão de um benefício está na posição de tomador de decisão. Ele analisa os fatos a partir da documentação trazida pelo segurado e as informações constantes nas bases de dados da previdência. Depois dessa análise o servidor aplica o direito ao caso e reconhece o direito a um benefício.

Considerando que um servidor pode decidir em torno de dez processos por dia é bastante razoável que possa cometer algum erro. E mais, na maioria das vezes o servidor precisa tomar essa decisão diante

fazer o desconto em folha de até dez por cento da remuneração dos benefícios previdenciários recebidos pelo segurado, até a satisfação do crédito. 2. Os presentes embargos de declaração merecem acolhida, tendo em vista que o novel entendimento conclamado pela Primeira Seção no julgamento do REsp 1.384.418/SC (acórdão ainda não publicado) é anterior ao julgamento destes autos, ocorrido na sessão de 26.6.2013. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes. Recurso especial do INSS provido.” (EDcl no AgRg no AREsp 277050/MG, Relator(a) Ministro HUMBERTO MARTINS, DJe 11/09/2013, RDDP vol. 128 p. 145)

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do segurado no balcão de atendimento, sendo influenciado, as vezes, pela própria condição da pessoa que está a sua frente.

O magistrado, por outro lado, na quase totalidade das vezes, toma suas decisões em seu gabinete distante do segurado e com base numa instrução processual que contou com a participação efetiva da advogado da parte autora, das razões do procurador da parte ré, das razões de decidir do INSS que estão no processo administrativo, do perito do juízo, da assessoria do magistrado e todo o suporte doutrinário e jurisprudencial, além de poder se servir dos aspectos principiológicos insculpidos na Constituição Federal e na legislação infraconstitucional.

Na verdade, despido de quaisquer preconceitos, se está diante de situações idênticas, afinal são dois tomadores de decisões que podem cometer erros e, nem por isso, devem ser responsabilizados por suas decisões decorrentes de tais erros.

Não se pode estender essa proteção aos casos de situações de erros grosseiros, de culpa e dolo. Todavia, se não tivermos o cuidado de preservar minimamente a esfera de direitos do tomador de decisões podemos chegar a uma situação extrema em que todas as situações resultarão no indeferimento dos pedidos.

Mas até mesmo essa situação de negativas injustificadas devem ser evitadas. O poder judiciário, na matéria previdenciária, vem decidindo favoravelmente ao pagamento de danos morais ao segurado ou beneficiário da previdência social que teve um benefício negado por alguma situação absurda.

Theodoro Vicente Agostinho229 entende ser devido o dano moral contra a previdência social. Discordamos do ilustre autor com relação ao responsável pelo pagamento pela indenização por onerar o RGPS e não o Estado gestor.

Na nossa visão a responsabilidade pela indenização em danos morais não deve ser do RGPS, afinal o erro é cometido por servidor que age em

229 Conforme nota nº 150, supra, Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei Federal, Processo nº: 2006.83.00.51.8147-3, Origem: Seção Judiciária de Pernambuco, 28 de maio de 2009. Veja-se, a propósito que Theodoro Agostinho esposa entendimento que defende o cabimento de dano moral. Cfr.: AGOSTINHO, Theodoro Vicente; SALVADOR, Sérgio Henrique. O dano moral no Direito Previdenciário. Uma necessária abordagem. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3652, 1 jul. 2013. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/24833>. Acesso em: 15 jun. 2014.

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nome do Estado. Lembremos que os servidores do INSS são responsáveis pela administração dos benefícios da previdência social agem em nome do Estado brasileiro e não em nome dos contribuintes do RGPS.

O processo para a condenação em dano moral, conforme propomos, requer que haja a formação do litisconsórcio passivo com a União, fato que dificultaria, em tese, o alcance do intento. Mas no âmbito do direito não podemos nos pautar pela simplificação, mas sim em atribuir as responsabilidades a quem deva. Vale insistir que no tema a responsabilidade de indenizar cabe ao Estado e não aos milhões de trabalhadores que contribuem para o sistema e que nada tem a ver com a ineficiência estatal.

O judiciário tem aplicado a sanção ao RGPS230 e não ao INSS que é órgão integrante da administração indireta e vinculada ao Ministério da

230 A propósito, confira-se a título de exemplo a seguinte decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, reconhecendo a possibilidade de condenação por dano moral: Ementa: “APELAÇÃO CÍVEL. PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO. TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO INCONTROVERSO. DISCUSSÃO CIRCUNSCRITA AO SALÁRIO DE CONTRIBUIÇÃO CONSIDERADO PARA CONTRIBUIÇÕES. PROVA. INSS. FUNÇÕES ESSENCIAIS. ATENDIMENTO E ORIENTAÇÃO. GUARDA DE INFORMAÇÕES. DEVER LEGAL. LEI 8.213/91. OMISSÃO. TERMO INICIAL DO BENEFÍCIO. DANOS MORAIS. OCORRÊNCIA. CONSECTÁRIOS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. POSSIBILIDADE. REQUISITOS PREENCHIDOS. (...)

4. Incinerados e extraviados documentos de arrecadação fiscal e outros referentes ao autor (empregador/segurado obrigatório), e não alimentados suficientemente os bancos de dados informatizados da Autarquia Federal, devem ser aceitas as provas de que dispõe o autor para fins de comprovação dos salários de contribuição utilizados como base de cálculo para o recolhimento das contribuições previdenciárias.

5. A Autarquia Federal, de início, sustentou a inexistência de contribuições, tendo, no entanto, a Secretaria da Receita Federal se manifestado pelo recolhimento delas, inclusive porque todas as empresas do autor tinham tal obrigação legal, sendo que, em razão dos procedimentos legais de recolhimentos exigidos até setembro/1989, não foi possível apurar-se cabalmente o pagamento no limite máximo de contribuições, sendo anotado, no entanto que “é possível que somadas as contribuições de todas as empresas o segurado tenha contribuído com base no limite máximo do salário-de-contribuição” (fl. 58).

6. O autor exibe documentos que comprovam contribuição para a Previdência Social de valores que não integraram a planilha elaborada pela Secretaria da Receita Federal (que sinalizou débitos e pagamentos a menor em alguns períodos), bem como certidões de inexistência de débitos tributários, sendo que, em homenagem ao princípio in dubio pro misero, bem como em razão da evidente desorganização do INSS, eventual dúvida sobre a efetiva contribuição sobre o teto máximo do salário de contribuição deve ser dissipada em favor do segurado.

7. Compete à Autarquia Previdenciária, dentre suas funções essenciais, a prestação efetiva de serviços de atendimento e orientação aos segurados usuários, bem como de guarda das informações, conforme se extrai da Lei nº 8.213/91. Na espécie, todavia, verifica-se que esse dever legal de prestação efetiva de serviços não foi observado, não podendo a parte ré beneficiar-se de sua própria torpeza e omissão, a fim de justificar a concessão do benefício à parte autora somente a partir do segundo requerimento, e não do primeiro, ou em valores inferiores ao devido.

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Previdência Social. O prejuízo, dessa forma, fica à conta dos contribuintes do RGPS e não ao Estado que na maioria das vezes não disponibiliza os meios e condições necessárias para a prestação de um bom serviço à população. Ou seja, a decisão deve onerar a totalidade da sociedade brasileira e não apenas os contribuintes do RGPS.

Aqui, mais uma vez, entendemos que haja uma necessidade de se constituir algum fundo ou mecanismo de securitização para fins de proteger o Estado nas situações em que seus representantes cometem erros que repercutam em prejuízos econômicos e em danos materiais em favor dos administrados. No setor privado, não é incomum a contratação de seguros para cobrir eventuais erros que possam repercutir no dever de indenizar da empresa231.

8. É notória a ocorrência de dano moral em virtude da restrição a que foi submetido o autor por não dispor de proventos para custear as despesas necessárias à manutenção da própria subsistência. Está demonstrado o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, de modo a caracterizar a responsabilidade civil objetiva e impor a obrigação de indenizar. É ainda paulatinamente aumentado o dano moral pela longa espera à solução administrativa da questão, pelo extravio do processo administrativo e pela conduta da Administração de a todo tempo, inclusive judicialmente, negar o direito legítimo do autor.

9. O autor tem direito à aposentadoria desde 03.02.1999, data do requerimento administrativo. Mesmo reconhecido o período contributivo do segurado, a Autarquia concedeu a ele amparo assistencial em 2008, e, mesmo agora, após reconhecer administrativa e judicialmente o pedido, segue negando absurdamente o direito, só substituindo o benefício assistencial por aposentadoria após medida coativa do órgão judicial, em 15.05.2012.

10. Na fixação do valor da indenização deve-se considerar a capacidade econômica do responsável pelo dano, o constrangimento indevido suportado pela parte que sofrera o dano moral, e outros fatores específicos do caso submetido à apreciação judicial. No caso, é razoável a manutenção do valor fixado na sentença, qual seja, R$ 97.032,00 (noventa e sete mil, e trinta e dois reais), correspondente a um salário mínimo por mês de negativa administrativa na concessão do direito legítimo do autor.

11. O valor da indenização deve ser acrescido de juros de mora, desde a data do evento danoso (Súmula 54/STJ), e de correção monetária, desde a data do arbitramento (Súmula 362/STJ).

12. O termo inicial do benefício é a partir do primeiro requerimento administrativo, compensadas as parcelas recebidas a título de amparo assistencial ao idoso, e acrescidas de correção monetária e juros de mora na forma do Manual de Cálculos da Justiça Federal.

13. A verba honorária está em conformidade com o artigo 20, § 4º, do CPC. 14. Apelação e remessa oficial não providas. Antecipação de tutela confirmada.” (Processo

AC 2008.37.00.007774-6/MA; Relator DESEMBARGADORA FEDERAL ÂNGELA CATÃO, PRIMEIRA TURMA, Publicação 21/01/2014 e-DJF1 P. 108) (Sem os destaques no original)

231 Confira-se, entre outros, um exemplo de seguro por atividade na iniciativa privada, no caso do advogado e a potencial perda de prazo: “O seguro de Responsabilidade Civil Profissional Advogado é a única modalidade de seguro que protege você de possíveis imprevistos ao exercer sua atividade profissional, oferecendo cobertura de capital por possíveis perdas resultantes de sua responsabilidade perante terceiros, como consequência de erros ou omissões no exercício da atividade desenvolvida por advogados que atuam como profissionais liberais.(...) O Responsabilidade Civil Profissional Advogado é a melhor ferramenta para proteger o seu

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Por fim, não podemos deixar de abordar a questão do ativismo judicial232 na matéria previdenciária. Como bem sabemos os benefícios da previdência social pressupõe a devida fonte de custeio. Além do mais, as condições definidas para o reconhecimento do direito aos benefícios estão previstas de forma objetiva na legislação.

Apesar disso, é preciso admitir que sempre há espaços para a interpretação sobre a extensão ou alcance da norma e, ainda, sobre a forma de analisar os elementos de prova que possam ser trazidos para comprovação das condições exigidas pela legislação previdenciária.

Há que se refletir, entretanto, sobre as interpretações constitucionais e infraconstitucionais. A cada dia se percebem decisões que tem ampliado o alcance da proteção social previdenciária sem, muitas vezes, considerar a existência da prévia e adequada fonte financeira capaz de suportar os custos decorrentes do reconhecimento de novos grupos de beneficiários.

Conforme observado em artigo doutrinário da lavra do eminente Ministro Gilmar Mendes, do Supremo Tribunal Federal:

O exame dos diversos casos revela um comportamento judicial peculiar, porém muito comum. A análise histórica dos modos de raciocínio judiciário demonstra que os juízes, quando se deparam com uma situação de incompatibilidade entre o que prescreve a lei e o que se lhes apresenta como a solução mais justa para o caso, não tergiversam na procura das melhores técnicas hermenêuticas para reconstruir os sentidos possíveis do texto legal e viabilizar a adoção da justa solução.233

patrimônio. O seguro pode ser utilizado para reparar prejuízos a terceiros bem como, garantir que essa reparação seja feita da forma mais eficiente possível. Exemplos de Potenciais Reclamações. Perdas de prazos legais, perda de chance, desídia, quebra de sigilo profissional, perda ou extravio de documentos, responsabilização em “due diligence” para tomadas de decisões estratégicas, erros de pareceres, entre outros”, disponível em: <https://www.segurosbrb.com.br/rcprofissional/frmDefault.aspx>, acesso em: 30.06.2014.

232 Temos algumas possibilidades de conceituação de ativismo judicial, embora seja possível reconhecer a distinção entre “ativismo judicial brasileiro” e “ativismo judicial americano”, certo é que a expressão “ativismo judicial” tem sido utilizada como uma frase política usada por conservadores, tencionada a descrever juízes (geralmente da Suprema Corte) que eventualmente falhariam na tarefa de interpretar a Constituição, agindo antes como legisladores, e não como juízes, por aplicarem seus designíos e preconceitos na decisão dos casos, baseando sua atividade em puro subjetivismo. Cfr.: KOHN, Alan. A Legal Essay: The Judicial Activism Myth. Journal of the Missouri BAR, March-April/2011, p. 106; e, STRECK, Lênio. Verdade e Consenso. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 51.

233 Cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Efetivação dos direitos sociais: o caso do benefício assistencial

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Não pretendemos afastar a aplicação dos princípios da dignidade humana, dos direitos sociais, dentre outros, na busca da justa solução. Pelo contrário, defendemos a ampliação de sua aplicação nas mais diversas situações da vida. Entendemos, não obstante, que a sua aplicação, no propósito de garantir proteção social mínima, deve repercutir economicamente nos recursos da seguridade social.

Sempre que inovamos na interpretação constitucional para ampliar o espectro de direitos e de beneficiários, acabamos por transferir a responsabilidade por seu pagamento para a previdência social, esquecendo-nos, muitas vezes, de que estamos diante de um direito que pressupõe contribuição.

Sem pretender aprofundar esse tema neste trabalho, temos que reconhecer que decisões inovadoras têm impactado diretamente na previdência social. Ocorre, assim, uma transferência de responsabilidade dessas novas obrigações para um conjunto restrito de pessoas que são os trabalhadores que contribuem para o RGPS.

A responsabilidade para com esses novos direitos e beneficiários decorrentes dessas decisões inovadoras deve ser do Estado e com a participação de toda a sociedade, não restringindo essa nova quota de custos para os contribuintes da previdência social. Nessas situações, vale insistir, os recursos para suportar essas obrigações devem vir do sistema de seguridade social.

Como bem já afirmamos, não pretendemos esgotar esses assuntos neste trabalho, mas não poderíamos deixar de abordá-los face ao seu grande impacto nas contas da previdência social, especialmente num momento em que se começa a evidenciar as preocupações com o equilíbrio e sustentabilidade do sistema para o presente e para as gerações futuras.

na jurisprudência do STF. In: Observatório da Jurisdição Constitucional, ano 5, vol.2, ago./dez. 2012. Disponível em:<http://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/index.php/observatorio/issue/view/71>, Acesso em: 15.06.2014.

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6. UMA BREVE REFLEXÃO SOBRE O FUTURO DO RGPS

O futuro do RGPS ou a garantia dos direitos das futuras gerações passam necessariamente pela sustentabilidade e equilíbrio econômico e financeiro do regime. Não será possível afirmar que os atuais trabalhadores poderão usufruir dos mesmos benefícios assegurados aos aposentados e pensionistas de hoje.

Ao longo do trabalho tem sido apresentada uma série de questões que precisam ser aperfeiçoadas no âmbito da gestão da previdência social, seja na alocação de pessoal, na ampliação da rede de atendimento, na qualificação dos serviços, na modernização dos sistemas, no enfrentamento da fraude e da corrupção, na revisão dos benefícios previdenciários, na fiscalização e controle das receitas fiscais, no enfrentamento dos problemas no judiciário, na atualização da legislação, entre outras.

Mas apesar de todas as medidas de gestão que venham a ser implementadas pelos gestores da previdência social visando mitigar a evasão de recursos e melhorando a eficiência nos resultados da arrecadação tributária, é imprescindível que sejam promovidos ajustes no atual regramento de reconhecimento de benefícios previdenciários aos segurados234 do RGPS.

A justificativa para defender a proposição de alterações no atual regramento da previdência não tem qualquer conotação ideológica ou de opção partidária. Tampouco visa assumir quaisquer posições sobre questões jurídicas. Trata-se, na verdade, de constatações extraídas de estudos técnicos de diversas instituições públicas e privadas, além de leituras de textos de doutrina avalizada sobre o tema. Dentre vários, há um importante estudo elaborado pelo IBGE e reproduzidos pela previdência social traduzido em gráfico evidenciam as preocupações que ora serão abordadas.

234 OLIVEIRA, Renata Alice Bernardo Serafim de. Questões controversas sobre a qualidade de segurado, como pressuposto da pensão por morte. Revista da SJRJ, Rio de Janeiro, n. 26, 2009, p. 347. Disponível em: <http://www4.jfrj.jus.br/seer/index.php/revista_sjrj/article/viewFile/46/44>, acesso em: 30.06.2014.

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O aumento da expectat iva de sobrevida tem preocupado sistematicamente os estudiosos da matéria previdenciária235, afinal de contas, embora a população brasileira continue crescendo, as taxas de crescimento vêm sendo cada vez menores. Some-se a isso os índices de filhos por casal, que também têm diminuído sensivelmente.

Recordando o que já foi manifestado anteriormente, é fato que já estamos vivendo um estágio de déficit do sistema previdenciário, embora ainda se tenha oportunidades para promover as mudanças necessárias no atual regramento do RGPS.

Observando os gráficos acima é possível constatar que a partir do ano 2050 quase a metade da população economicamente ativa estará aposentada ou a caminho do processo de aposentadoria, se mantidas as regras atuais. Basta observar o elevado número de pessoas com mais de 54 anos, idade média das aposentadorias hoje, no Brasil.

Manter as atuais regras para aposentadoria com a simples exigência de comprovação de 35 e 30 anos de tempo de contribuição para homens e mulheres, respectivamente, indica que se terá sérios problemas pela frente para assegurar os mesmos direitos aos segurados de hoje que virão a implementar as condições para a aposentadoria nos próximos anos.

Ainda nesse aspecto é preciso que se considere a necessidade da manutenção dos tempos de contribuição distintos entre homens e mulheres,

235 GIAMBIAGI, Fábio; TAFNER, Paulo. Demografia a ameaça invisível - O dilema previdenciário que o Brasil se recusa a encarar. 1ª. ed. Rio de Janeiro: Editora Elsevier, 2010.

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uma vez que estudos do Ministério da Previdência Social demonstram que as mulheres permanecem em gozo de benefícios por períodos maiores de tempo na comparação com os homens.

Outro ponto relevante diz respeito a questão das pensões. O Ministro da Previdência Social Garibaldi Alves Filho, desde o início de sua gestão (2011) vem discutindo esse assunto. Muitas vezes, de forma muito descontraída, o Ministro expunha sua preocupação com as situações relacionadas às viúvas e viúvos jovens.

Neste tema é relevante uma discussão relacionada a questão da integralidade da pensão em 100 % do benefício do falecido236. No âmbito dos servidores públicos federais a pensão por morte não é integral. O pensionista sofre uma redução na pensão na comparação com o valor do benefício pago ou que seria devido ao servidor público falecido237.

Essa mesma preocupação pode ser transferida para algumas hipóteses de adoção. A mais preocupante é aquela relacionada ao neto. Não é incomum no Brasil que os avós, mesmo que em idades avançadas, adotem seus netos para que assumam a condição de dependentes e, assim, possam fazer jus ao benefício previdenciário até completarem 21 anos.

A previdência social já promoveu inúmeras alterações legislativas com relação a esse aspecto, pois originariamente a legislação entendia suficiente como condição de dependente, para fins previdenciários, a simples obtenção da guarda do menor238.

236 Cfr. art. 75 da Lei Federal 8.213/91: “Art. 75. O valor mensal da pensão por morte será de cem por cento do valor da aposentadoria que o segurado recebia ou daquela a que teria direito se estivesse aposentado por invalidez na data de seu falecimento, observado o disposto no art. 33 desta lei. (Redação dada pela Lei nº 9.528, de 1997)”

237 Cfr.: art. 40, § 7º, I e I, da CF/88: “§ 7º Lei disporá sobre a concessão do benefício de pensão por morte, que será igual: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) I - ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso aposentado à data do óbito; ou (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) II - ao valor da totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso em atividade na data do óbito. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)”

238 “Dentro da análise da dependência jurídica e previdenciária, a Lei de Benefícios, em sua redação original, trazia um outro rol de dependência. Assim, o que dispunha o artigo 16 em seu parágrafo

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Com as alterações promovidas na legislação, para ser admitida a condição de dependente tornou-se obrigatória a efetivação da adoção. Ocorre, entretanto, que o processo de adoção no Brasil tramita pelo judiciário sem maiores incidentes, nesses casos dos avós. Não havendo disputas entre os familiares, somente o Ministério Público poderia obstaculizar conclusão do processo de adoção.

O INSS tem cogitado a hipótese de requerer sua intimação para os casos de processo de adoção de netos, sob o argumento de apurar eventuais indícios de simulação com o único propósito de constituir elementos para a comprovação da relação de dependências para fins previdenciários. Mas ainda é um tema em discussão.

Por outro lado, em que pesem as críticas, foram realizados muitos avanços com relação aos critérios de concessão dos benefícios. Um dos mais importantes foi a exigência de efetivo tempo de contribuição para a aposentadoria. Não era mais admissível conviver com um sistema de previdência que computasse tempo sem contribuição para a concessão de uma aposentadoria, embora ainda se admita a contagem de tempo de serviço sem contribuição, de forma residual.

Também foi um avanço para a mitigação dos problemas de equilíbrio e sustentabilidade do RGPS a mudança dos critérios de apuração da renda dos benefícios. Até o advento da Lei 9.876/1999, o cálculo do valor do benefício levava em conta apenas as contribuições dos últimos 36 meses.

segundo: “Equiparam-se a filho, nas condições do inciso I, mediante declaração do segurado: o enteado; o menor que, por determinação judicial, esteja sob a sua guarda; e o menor que esteja sob sua tutela e não possua condições suficientes para o próprio sustento e educação”. Ao que se vê, havia uma maior possibilidade de se ampliar os dependentes previdenciários, mediante deliberação do instituidor conforme os requisitos legais da época. Neste aspecto, o menor designado ou indicado, quando inserido no instituto da guarda judicial. Pois bem, ocorreu que tal previsibilidade não se perdurou por muito tempo, tendo em vista que a partir de 14 de outubro de 1996, data da publicação da Medida Provisória nº 1523, reeditada e convertida na Lei 9.528/1997, o menor abrangido por guarda judicial, deixou de integrar a relação de dependentes para as finalidades do sistema, cuja exclusão se dá até a presente data.

O Professor e Procurador Federal Hermes Arrais Alencar, leciona com clareza o que foi a vontade do legislador:

“A alteração legislativa buscou reverter o quadro crescente de avós que postulavam a guarda judicial dos netos, com o fim único de garantir a estes o direito de pensão por morte junto à previdência. Manipulavam o instituto da guarda judicial como se fosse instrumento de disposição de ultima vontade, na busca de outorgar ao neto o direito ao benefício previdenciário, consistente na pensão por morte”, disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11156&revista_caderno=20>, acesso em: 30.06.2014.

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Tal mecanismo permitia que houvesse um aumento considerável das contribuições nos últimos anos resultando num benefício de alto valor, incompatível com as regras de equilíbrio e sustentabilidade de qualquer regime de previdência. Além disso, ficavam vulnerados a igualdade entre os contribuintes e a noção de justiça.

Desde então, a regra para a apuração da renda inicial do beneficiário passou a considerar a média das 80% melhores contribuições do segurado, vertidas a partir de julho de 1994. Não restam dúvidas de que este novo critério ainda gerou distorções nos primeiros anos de sua vigência. Entretanto, a influência de contribuições com valores mais elevados, por um curto intervalo de tempo, em quase nada afetam o valor inicial do benefício.

Tem despertado a atenção do INSS o crescente número de beneficiários da previdência social com mais de 15 anos em gozo de benefícios, seguramente resultado do aumento da expectativa de sobrevida e da baixa idade média das aposentadorias. Mais expressivo, ainda, é o crescimento dos números relativos às mulheres que estão alcançando essa condição.

Informações obtidas das bases de dados da previdência social conjugadas com os estudos do IBGE sobre o aumento anual da expectativa de sobrevida dos brasileiros evidencia que é preciso uma grande reflexão sobre o sistema de previdência para o futuro.

Os dados do IBGE evidenciam que a expectativa de sobrevida dos brasileiros vem crescendo e deverá continuar a crescer ao longo das próximas décadas239. Por outro lado, conforme já foi exposto anteriormente, a taxa de fecundidade ainda cresce mas num processo de desaceleração. A tendência é de que num curto espaço de tempo o processo de crescimento da população comece a se estagnar. Essa já é uma realidade num conjunto expressivo de países da Europa240.

239 Cfr.: “A expectativa de vida ao nascer no Brasil chegou a 74,6 anos em 2012, segundo dados divulgados hoje (2) pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). De acordo com a Tábua Completa de Mortalidade para o Brasil de 2012, entre 2011 e 2012, os brasileiros tiveram ganho de cinco meses e 12 dias na expectativa de vida ao nascer. O número passou de 74,1 anos em 2011 para 74,6 anos no ano seguinte”, disponível em: <http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2013-12-02/atualizada-expectativa-de-vida-do-brasileiro-sobe-para-746-anos>, acesso em:30.06.2014.

240 Cfr.: “Segundo a ONU, o crescimento populacional desacelerou um pouco, passou de 1,5% ao ano em 1994 para 1,2% agora. A tendência é de que esse índice continue caindo. A CPD alerta que a população dos 49 países menos desenvolvidos pode dobrar até 2050, além disso, nos próximos 36

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Seria falacioso afirmar que o Brasil não tenha se preocupado com esse assunto. Todavia, as medidas discutidas e adotadas, na tentativa de amenizar os impactos do aumento da expectativa de sobrevida na previdência social, não se mostraram exitosas. Pelo contrário, tiveram, em muitos casos, um efeito maléfico ao RGPS.

As alterações na Carta Magna promovidas pela Emendas Constitucionais nº 19 e nº 20, tinham como propósito estabelecer critérios mínimos de idade e de tempo de contribuição, simultaneamente, para a garantir o direito a aposentadoria por tempo de contribuição. As modificações, entretanto, tiveram efeitos apenas para os servidores públicos241.

Face a não aprovação das regras propostas aos trabalhadores do setor privado, foram estabelecidos critérios que mantiveram duas situações distintas de aposentadoria para os segurados do RGPS.

Foram definidas regras específicas para a aposentadoria por idade exigindo 65 ou 60 anos para homens e mulheres, respectivamente, e um tempo mínimo de contribuição de 180 meses. Por outro lado, diferentemente do que ficou estabelecido para os servidores públicos, foi mantida a aposentadoria por tempo de contribuição para os contribuintes do RGPS com a simples comprovação de 35 ou 30 anos de contribuição para homens e mulheres, respectivamente.

Posteriormente, com o propósito de mitigar os impactos da decisão do poder constituinte derivado, foi editada a Lei 9.876, de 29 de novembro de 1999, que institui o famoso e famigerado fator previdenciário. Seus efeitos, como já mencionamos, ao contrário do esperado, geraram efeitos ainda mais danosos ao RGPS.

anos, a África será responsável por mais de 80% do crescimento populacional. Ao mesmo tempo, a comissão afirma que nas próximas décadas, mais de 40 países vão registrar uma queda de sua população. A redução na Europa vai ocorrer depois de 2020.”, disponível em: <http://www.ufjf.br/ladem/2014/04/09/onu-alerta-para-desafios-com-envelhecimento-da-populacao-urbana/>, acesso em: 30.06.2014.

241 Cfr.: Art. 40, §18, da Constituição Federal de 1988. “§ 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)”

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A aprovação da norma que instituiu o fator previdenciário tinha como propósito diminuir ou retardar as aposentadorias precoces no âmbito da previdência social. A nova regra estabeleceu um fator multiplicador sobre o valor do salário de benefício que considerava a idade, o tempo de contribuição e a expectativa de sobrevida da população.

Um segurado da previdência social que tivesse pouca idade mas já contava com o tempo mínimo de contribuição para a aposentadoria sofreria uma forte redução do seu benefício242. Acreditava-se que essa redução poderia ser determinante para que o segurado retardasse sua aposentadoria para um momento posterior.

O legislador, preocupado com as possíveis discussões acerca da constitucionalidade da nova regra e de uma possível corrida pela aposentadoria, acabou criando um instrumento que diluía os efeitos do fator previdenciário ao longo dos 60 primeiros meses da vigência da nova regra243. Assim, quem se aposentasse dentro desses primeiros meses sofreria um impacto menor do fator previdenciário.

Ocorre, entretanto, que aquela expectativa de um retardamento do processo de aposentadorias por tempo de contribuição não se confirmou e ainda provocou um efeito contrário. Milhares de segurados procuraram as agências do INSS para dar entrada nos seus pedidos de aposentadorias. Houve, na verdade, um processo de antecipação dos benefícios.

As consequências foram ainda mais nefastas sob vários aspectos. Primeiro, houve um aumento nas despesas da previdência social em face

242 Cfr.: “O Fator Previdenciário não cumpriu o objetivo para o qual foi instituído, que era o de fazer com que os trabalhadores se aposentassem mais tarde. Ele só serviu para diminuir o valor dos benefícios. A Observação é do secretário de Políticas de Previdência Social do Ministério da Previdência, Leonardo Rolim, durante audiência pública na Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal, na manhã desta terça-feira (29). Rolim lembrou que a Previdência Social urbana vem apresentando superávit, mas que esse desempenho não se manterá no futuro por causa do envelhecimento da população. “Precisamos pensar na sustentabilidade do sistema. Não consideramos o Fator Previdenciário uma política pública boa; ela é ruim para o país e ruim para o trabalhador”, ressaltou o secretário.”, disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/noticias/fator-previdenciario-leonardo-rolim-diz-que-formula-so-serve-para-diminuir-valor-dos-beneficios/>, acesso em; 30.06.2014

243 Cfr.: Art. 5º, da Lei 9.876/99. “Art. 5o Para a obtenção do salário-de-benefício, o fator previdenciário de que trata o art. 29 da Lei no 8.213, de 1991, com redação desta Lei, será aplicado de forma progressiva, incidindo sobre um sessenta avos da média aritmética de que trata o art. 3o desta Lei, por mês que se seguir a sua publicação, cumulativa e sucessivamente, até completar sessenta avos da referida média”.

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das novas aposentadorias. Segundo, não houve a substituição da mão de obra já que a grande maioria dos trabalhadores permaneceu trabalhando. Terceiro, os valores dos benefícios sofreram reduções que podem impactar numa necessidade de complementação estatal no futuro. Quarto, fez surgir uma nova discussão jurídica em razão das contribuições previdenciárias vertidas após a aposentadoria.

Como os novos aposentados permaneceram em atividade laborativa os mesmos continuaram contribuindo para a previdência social. Em razão dessa contribuição para o sistema, sem que fosse possível o reconhecimento de um novo benefício da previdência, passou-se a discutir a sua finalidade.

Essa discussão acabou se transformando numa questão judicial que pode ter grande impacto negativo para o RGPS. Os beneficiários da previdência social entendem que, em razão dessa continuidade contributiva, passaram a fazer jus a um recálculo de seus benefícios com a inclusão dessas novas contribuições na base de cálculo para a apuração de um novo salário de benefício. Essa ação é conhecida como “Desaposentação”.

O poder judiciário já tem proferido inúmeras decisões favoráveis aos beneficiários da previdência, no sentido de autorizar uma nova aposentadoria com a inclusão das novas contribuições para a apuração da nova renda. As decisões têm variado apenas no tocante a necessidade de devolução ou não dos valores já recebidos pela aposentadoria já reconhecida anteriormente244.

244 Cfr.: RESP 1334488 – Relator Ministro Hermann Benjamin Primeira Seção – Dje 13.05.2013. “RECURSO ESPECIAL. MATÉRIA REPETITIVA. ART. 543-C DO CPC E RESOLUÇÃO STJ 8/2008. RECURSO REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. DESAPOSENTAÇÃO E REAPOSENTAÇÃO. RENÚNCIA A APOSENTADORIA. CONCESSÃO DE NOVO E POSTERIOR JUBILAMENTO. DEVOLUÇÃO DE VALORES. DESNECESSIDADE. 1. Trata-se de Recursos Especiais com intuito, por parte do INSS, de declarar impossibilidade de renúncia a aposentadoria e, por parte do segurado, de dispensa de devolução de valores recebidos de aposentadoria a que pretende abdicar. 2. A pretensão do segurado consiste em renunciar à aposentadoria concedida para computar período contributivo utilizado, conjuntamente com os salários de contribuição da atividade em que permaneceu trabalhando, para a concessão de posterior e nova aposentação. 3. Os benefícios previdenciários são direitos patrimoniais disponíveis e, portanto, suscetíveis de desistência pelos seus titulares, prescindindo-se da devolução dos valores recebidos da aposentadoria a que o segurado deseja preterir para a concessão de novo e posterior jubilamento. Precedentes do STJ. 4. Ressalva do entendimento pessoal do Relator quanto à necessidade de devolução dos valores para a reaposentação, conforme votos vencidos proferidos no REsp 1.298.391/RS; nos Agravos Regimentais nos REsps 1.321.667/PR, 1.305.351/RS, 1.321.667/PR, 1.323.464/RS, 1.324.193/PR, 1.324.603/RS, 1.325.300/SC, 1.305.738/RS; e no AgRg no AREsp 103.509/PE. 5. No caso concreto, o Tribunal de origem reconheceu o direito à desaposentação, mas condicionou posterior aposentadoria ao ressarcimento dos valores recebidos do benefício anterior, razão por que deve ser afastada a imposição de devolução. 6. Recurso

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A desaposentação está em apreciação perante o Supremo Tribunal Federal245 que teve seu julgamento iniciado e com voto proferido pelo Relator do processo. Houve pedido de vista por outro Ministro da Corte. Atualmente o processo aguarda para ser colocado em pauta para continuidade do julgamento.

Os impactos econômicos em desfavor do RGPS em caso de julgamento favorável aos beneficiários da previdência social são muito expressivos, Estudos apontam que chegariam a mais de 50 bilhões de reais os custos dessa ação246. Seguramente serão valores que impactarão sensivelmente no equilíbrio do regime.

Especial do INSS não provido, e Recurso Especial do segurado provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução 8/2008 do STJ.”

245 Cfr.: RE 381.367/RS – Relator Ministro Marco Aurélio. Julg. 16.09.2010. “O Min. Marco Aurélio, relator, proveu o recurso. Consignou, de início, a premissa segundo a qual o trabalhador aposentado, ao voltar à atividade, seria segurado obrigatório e estaria compelido por lei a contribuir para o custeio da seguridade social. Salientou, no ponto, que o sistema constitucional em vigor viabilizaria o retorno do prestador de serviço aposentado à atividade. Em seguida, ao aduzir que a previdência social estaria organizada sob o ângulo contributivo e com filiação obrigatória (CF, art. 201, caput), assentou a constitucionalidade do § 3º do art. 11 da Lei 8.213/91, com a redação conferida pelo art. 3º da Lei 9.032/95 (“§ 3º O aposentado pelo Regime Geral de Previdência Social – RGPS que estiver exercendo ou que voltar a exercer atividade abrangida por este Regime é segurado obrigatório em relação a essa atividade, ficando sujeito às contribuições de que trata a Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, para fins de custeio da Seguridade Social.”). Assinalou que essa disposição extinguira o denominado pecúlio, o qual possibilitava a devolução das contribuições implementadas após a aposentadoria. Enfatizou que o segurado teria em patrimônio o direito à satisfação da aposentadoria tal como calculada no ato de jubilação e, ao retornar ao trabalho, voltaria a estar filiado e a contribuir sem que pudesse cogitar de restrição sob o ângulo de benefícios. Reputou, dessa forma, que não se coadunaria com o disposto no art. 201 da CF a limitação do § 2º do art. 18 da Lei 8.213/91 que, em última análise, implicaria desequilíbrio na equação ditada pela Constituição. Realçou que uma coisa seria concluir-se pela inexistência da dupla aposentadoria. Outra seria proclamar-se, conforme se verifica no preceito impugnado, que, mesmo havendo a contribuição — como se fosse primeiro vínculo com a previdência —, o fenômeno apenas acarretaria o direito ao salário-família e à reabilitação profissional. Reiterou que, além de o texto do examinado dispositivo ensejar restrição ao que estabelecido na Constituição, abalaria a feição sinalagmática e comutativa decorrente da contribuição obrigatória. Em arremate, afirmou que ao trabalhador que, aposentado, retorna à atividade caberia o ônus alusivo à contribuição, devendo-se a ele a contrapartida, os benefícios próprios, mais precisamente a consideração das novas contribuições para, voltando ao ócio com dignidade, calcular-se, ante o retorno e as novas contribuições e presentes os requisitos legais, o valor a que tem jus sob o ângulo da aposentadoria. Registrou, por fim, que essa conclusão não resultaria na necessidade de se declarar a inconstitucionalidade do § 2º do art. 18 da Lei 8.213/91, mas de lhe emprestar alcance consentâneo com a Constituição, ou seja, no sentido de afastar a duplicidade de beneficio, porém não o novo cálculo de parcela previdenciária que deva ser satisfeita. Após, pediu vista o Min. Dias Toffoli.”, disponível em: <>. Acesso em: 30.06.2014.

246 Cfr.: “Se foi insuficiente para conter aposentadorias precoces, o fator previdenciário foi eficiente

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Percebe-se que a omissão do poder executivo e do legislador constitucional derivado em promoverem as mudanças necessárias em tempo, associada aos ajustes mal sucedidos na legislação ordinária acabaram situações ainda mais gravosas. Note-se que a economia gerada pela aplicação do fator previdenciário ao longo dos anos foi de aproximadamente de R$ 30 bilhões247 desde a sua implantação.

Isso quer dizer que as mudanças que acenavam com uma melhora no quadro do RGPS podem agravar a situação atual se comparada com aquele momento. Isso nos impõe concluir que precisamos enfrentar o problema da previdência social de frente e promover com urgência as mudanças necessárias.

Sem assumir uma posição específica sobre quais as mudanças que devem ser realizadas no âmbito da previdência social, é certo que precisamos construir novas ou aprimorar as atuais fontes de custeio do sistema. Importante, entretanto, que o financiamento se materialize diretamente por aqueles que poderão vir a utilizar os diversos serviços e benefícios.

De forma complementar o setor produtivo também deve responder pelo financiamento do sistema para assegurar uma proteção mínima a seus prestadores de serviços. Atualmente o modelo já se utiliza desse modelo, onde empregados contribuem com uma parcela e empregadores contribuem com outra.

o bastante para criar uma bomba relógio: os processos judiciais em que se pede, após um período extra na ativa, a revisão do benefício – e, assim, diminuir o impacto negativo causado pelo fator previdenciário. Conhecida como desaposentação, a tese depende de julgamento no STF, esfera jurídica na qual o ministro Marco Aurélio Mello já votou favoravelmente aos beneficiários. Há dois processos na Corte – um relatado pelo ministro Dias Toffoli e outro, por Luís Roberto Barroso. Ambos serão julgados juntos. O governo estima que, se o STF se puser a favor da desaposentação, o impacto para as contas da Previdência será de R$ 69 bilhões no longo prazo. Há cerca de 500 mil aposentados que voltaram à ativa e contribuem para a Previdência.”, disponível em: <http://economia.ig.com.br/2013-12-10/fator-previdenciario-nao-adia-aposentadoria-precoce.html>. Acesso em: 30.06.2014.

247 Cfr.: “Criado pelo governo em 1999 para compensar a ausência de uma idade mínima para as aposentadorias no setor privado, o fator previdenciário “não cumpre o seu papel, funciona de forma perversa e reduz em 30%, na média, o valor desses benefícios”. Foi o que afirmou o secretário de Políticas do Ministério da Previdência Social, Leonardo Rolim, durante audiência realizada dia 1º. de setembro na Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa do Senado (CDH). Ele ressaltou, no entanto, que acabar com o mecanismo sem qualquer contrapartida teria um impacto muito grande nas contas da Previdência. Rolim também informou que a economia para o governo, resultante da aplicação do fator, foi de R$ 7,5 bilhões no ano passado e está estimada em R$ 9 bilhões para este ano. A economia total propiciada por esse mecanismo entre 1999 e 2010 foi de R$ 31 bilhões - acrescentou o secretário.”, disponível em: <http://www12.senado.gov.br/noticias/materias/2011/09/01/fator-previdenciario-e-perverso-e-reduz-aposentadorias-em-30-diz-secretario-da-previdencia>. Acesso em: 30.06.2014.

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Recentemente foram propostas alterações nesse sistema quanto a base de cálculo da contribuição previdenciária por parte do empregador. Originariamente a obrigação do empregador tinha como base de cálculo a folha de salários. Atualmente, com o advento das Leis 12.546/2011 e Lei 12.844/2013, parte do setor produtivo passou a recolher a contribuição previdenciária sobre o seu faturamento.

O novo modelo veio atender antigas reivindicações do setor o produtivo que reclamava dos altos custos para a produção. Como forma de amenizar essas queixas o governo optou por escolher o sistema previdenciário para promover suas benesses. A legislação que institui a nova base de cálculo tem como expectativa de novos empregos248, embora os resultados iniciais demonstrem perdas nas receitas tributárias249. O ônus dessa política pública de desoneração da folha de salário250 ficou com o RGPS.

Esse é apenas um exemplo, mas poderíamos nos debruçar sobre inúmeras outras políticas de incentivo implementadas pelos mais diversos

248 Cfr.: “O primeiro vice-presidente da Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos (Abimaq), José Velloso Cardoso, afirmou nesta terça-feira (20), após reunião com o ministro da Fazenda, Guido Mantega, em Brasília, que o setor pode gerar mais de 50 mil empregos nos próximos dois anos caso ingresse no processo de desoneração da folha de pagamentos.”, disponível em: <http://www.senge-sc.org.br/v1/em-destaque/620-50-mil-empregos-serao-gerados-com-desoneracao-da-folha>. Acesso em: 30.06.2014.

249 Cfr.: “A ampliação do número de setores incluídos na desoneração da folha de pagamento fará o governo deixar de arrecadar R$ 16 bilhões este ano e R$ 19 bilhões em 2014. A estimativa foi repassada hoje (3) pelo secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda, Marcio Holland de Brito. Somente com os novos setores, a renúncia fiscal atingirá R$ 1,7 bilhão em 2013 e R$ 1,9 bilhão no próximo ano. Segundo o secretário, a conta representa a desoneração efetiva. Ela considera a elevação de 1 ponto percentual de dois tributos - o Programa de Integração Social (PIS) e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) - para as mercadorias importadas dos setores beneficiados. A elevação da alíquota compensa parcialmente a perda de receita da Previdência Social com o novo regime.”, disponível em: <http://brasileconomico.ig.com.br/ultimas-noticias/governo-deixara-de-arrecadar-r-16-bi-com-desoneracao-da-folha_130512.html>, acesso em: 30.06.2014.

250 Cfr.: “A desoneração da folha de pagamento é constituída de duas medidas complementares. Em primeiro lugar, o governo está eliminando a atual contribuição previdenciária sobre a folha e adotando uma nova contribuição previdenciária sobre a receita bruta das empresas (descontando as receitas de exportação), em consonância com o disposto nas diretrizes da Constituição Federal. Em segundo lugar, essa mudança de base da contribuição também contempla uma redução da carga tributária dos setores beneficiados, porque a alíquota sobre a receita bruta foi fixada em um patamar inferior àquela alíquota que manteria inalterada a arrecadação – a chamada alíquota neutra”, disponível em:

<http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:Ov3EmaJrzI0J:www1.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2012/cartilhadesoneracao.pdf+&cd=3&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br>. Acesso em: 30.06.2014

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governos que acabaram gerando perdas de receitas previdenciárias em prejuízo do RGPS. Apenas para rememorar citamos as imunidades ou isenções tributárias asseguradas às entidades assistenciais, sem reconhecer a importância dessas instituições que contribuem muito na prestação de serviços nas áreas sociais.

Por tudo o que já foi exposto nesse singelo trabalho, ainda que viesse alcançar a plena eficiência em todas as iniciativas propostas, tais medidas não seriam suficientes para resolver o grave problema do desequilíbrio do sistema previdenciário do RGPS. São necessárias outras medidas.

Por mais que não se queira avançar nessas discussões, é preciso que se diga não haver mais tempo para questões ideológicas ou políticas. Para assegurar um sistema de previdência de contribuição obrigatória com equilíbrio e sustentabilidade é preciso que todos façam concessões nas acerca de suas expectativas atuais para garantir uma proteção social mínima no futuro. É preciso consolidar um sistema que não dependa ou onere permanentemente o Estado. Essa, infelizmente, é nossa situação atual251.

Todo esse cenário de aumento continuado da expectativa de sobrevida, de diminuição da taxa de natalidade, de elevação da qualidade de vida dos idosos, dos avanços na área da saúde, além dos longos períodos sucessivos déficits do RGPS e as recentes experiências negativas vivenciadas por países europeus, evidencia a necessidade de mudanças.

Sem adentrar no mérito de qual seria a solução que melhor se adequaria na busca do equilíbrio e a sustentabilidade do RGPS para as próximas décadas, não temos dúvidas de que o quadro atual precisa sofrer alterações.

Todos os caminhos que se possa expor aqui sofrerão críticas. As críticas poderão ser de natureza técnica, jurídica, ideológica ou políticas, mas é fundamental que sejam construtivas e que objetivem garantir o direito à previdência às futuras gerações sem a necessidade de uma dependência permanente de recursos advindos do Estado.

Não será possível contra-argumentar qualquer posição que tenha como premissa a obrigação do Estado ser corresponsável pela cobertura previdenciária. O Estado deve ser o meio através do qual definiremos e

251 Cfr.: Disponível em <http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/3_120425-115428-524.pdf> acesso em 1º.07.2014.

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implantaremos os benefícios e suas fontes de custeio. Será o meio para garantir que cada parte envolvida no processo cumpra com suas obrigações e, ainda, de assegurar a boa gestão dos recursos para custeio dos benefícios no futuro.

Dito isto, acreditamos que as alternativas não são muitas e que estas, em alguma medida, precisam ser duras e com grande impacto. Precisamos definir novas regras para a concessão dos benefícios e, a depender da proposta, mudanças nas alíquotas de contribuição de empregados e empregadores.

Se observarmos as mudanças que vem ocorrendo nos países europeus252 vamos constatar que todos exigem uma idade mínima para a aposentadoria, que vem aumentado significativamente ao longo dos anos. No Brasil, curiosamente, ainda temos um regime que não fixa uma idade mínima para aposentadoria por tempo de contribuição.

Assim, uma das primeiras medidas urgentes é definir uma idade mínima para a aposentadoria. Hoje, a idade média das aposentadorias por tempo de contribuição são inferiores a 55 anos253. Considerando a expectativa

252 Cfr.: “Manifestantes franceses bloquearam o aeroporto de Marselha, pneus interromperam avenidas e uma apresentação da cantora Lady Gaga foi cancelada nesta quinta-feira (21) em Paris, às vésperas da votação no Senado da polêmica reforma da Previdência que aumenta a idade de aposentadoria. Um quarto dos 12,5 mil postos do país estava sem combustível, apesar da ordem do presidente francês, Nicolas Sarkozy, de abrir à força barricadas em depósitos de combustíveis. A falta de combustível e a violência dos protestos estudantis dificultaram ainda mais o diálogo entre o governo e os sindicatos, que acreditam que a aposentadoria aos 60 anos é um direito por merecimento. A reforma pretende aumentar a idade mínima para 62 anos e, a integral, de 65 para 67 anos.”, disponível em: <http://g1.globo.com/mundo/noticia/2010/10/franceses-ampliam-protestos-vesperas-de-votacao-no-senado.html> e Cfr.: “A falta de definição italiana tem trazido mais insegurança para os mercados, que temem um contágio da crise grega, dizem especialistas. Pressionado por França e Alemanha, o governo italiano prometeu a seus sócios europeus ampliar a idade mínima para a aposentadoria para reduzir a dívida colossal do país, que chega a 1,9 trilhão de euros (120% do PIB)”, disponível em: http://veja.abril.com.br/noticia/economia/berlusconi-nao-chega-a-acordo-com-a-liga-norte-e-amplia-temor-de-mercado. Acesso em: 30.06.2014

253 Cfr.: “No Reino Unido, uma pesquisa realizada pela Association of Consulting Actuaries sugere que, naquele país, um a cada quatro trabalhadores irá se aposentar aos 70 anos em 2028. Atualmente, nove em cada 10 profissionais do sexo masculino se aposentam aos 65 anos, em média. Até o final da década, a expectativa é que homens e mulheres parem de trabalhar por volta dos 67 anos. Nos dias de hoje, a idade média de aposentadoria do brasileiro é de 53 anos, período que, geralmente, coincide com os 35 anos de contribuição do trabalhador. Segundo Adriane, mesmo com o fator previdenciário, no País, as pessoas preferem se aposentar mais cedo, ainda que com benefício reduzido, por conta de uma insegurança jurídica generalizada e da necessidade de aumentar a renda nesta etapa da vida.”, disponível em: <http://economia.uol.com.br/ultimas-noticias/infomoney/2012/10/30/idade-media-de-aposentadoria-do-brasileiro-dificilmente-mudara-nos-proximos-anos.jhtm>. Acesso em: 30.06.2014.

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de sobrevida de 78 anos254, os beneficiários da previdência social ficam recebendo benefício por quase 18 anos por período contributivo de 35 ou 30 anos, sem contar as reduções aplicáveis a alguns profissionais, como por exemplo os professores255.

E se formos levar a sério a implementação de uma mudança, que esta seja feita de uma só vez. Na medida em que somos duros temos a certeza de que estaremos realizando uma mudança com a capacidade de gerar resultados positivos por longo tempo. Medidas paliativas não resolvem o problema e tem o mesmo nível de desgaste, como já se tem verificado ao longo do tempo. Ademais, pode-se pensar numa regra de transição para mitigar os efeitos de uma medida mais dura como já se fez no passado256.

254 Cfr.: “A tábua de mortalidade projetada para o ano de 2012 resultou em uma expectativa de vida de 74,6 anos para ambos os sexos, um acréscimo de 5 meses e 12 dias em relação ao valor estimado para o ano de 2011 (74,1 anos). Para a população masculina o aumento foi de 4 meses e 10 dias, passando de 70,6 anos para 71,0 anos. Já para as mulheres o ganho foi maior. Em 2011 e esperança de vida ao nascer delas era de 77,7 anos, elevando-se para 78,3 anos em 2012, 6 meses e 25 dias maior.

Essas informações estão na Tábua Completa de Mortalidade para o Brasil de 2012, que tem como base a Projeção da População para o período 2000-2060 e incorpora dados populacionais do Censo Demográfico 2010, estimativas da mortalidade infantil com base no mesmo levantamento censitário e informações sobre notificações e registros oficiais de óbitos por sexo e idade. As tábuas são divulgadas anualmente pelo IBGE em cumprimento ao Artigo 2º do Decreto Presidencial n° 3.266 de 29 de novembro de 1999. Elas são usadas pelo Ministério da Previdência Social como um dos parâmetros para determinar o fator previdenciário no cálculo das aposentadorias do Regime Geral de Previdência Social. Os dados da tábua de mortalidade podem ser acessados na página www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/tabuadevida/2012.”, disponível em: <http://saladeimprensa.ibge.gov.br/noticias?view=noticia&id=1&busca=1&idnoticia=2528>. Acesso em: 30.06.2014

255 Confira-se o disposto no art. 50, §5º, da Constituição Federal de 1988, que estabelece uma redução de cinco anos para a aposentadoria dos professores servidores públicos. “§ 5º - Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos, em relação ao disposto no § 1º, III, “a”, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)”

256 Confira-se o Art. 9º da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998. “Art. 9º - Observado o disposto no art. 4º desta Emenda e ressalvado o direito de opção a aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas para o regime geral de previdência social, é assegurado o direito à aposentadoria ao segurado que se tenha filiado ao regime geral de previdência social, até a data de publicação desta Emenda, quando, cumulativamente, atender aos seguintes requisitos: I - contar com cinqüenta e três anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade, se mulher; e II - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de: a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e b) um período adicional de contribuição equivalente a vinte por cento do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior. § 1º - O segurado de que trata este artigo, desde que atendido o disposto no inciso I do “caput”, e observado o disposto no art. 4º desta Emenda, pode aposentar-se

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O importante é que se faça mudanças que produzam efeitos concretos para as futuras gerações. Não podemos permitir que novas gerações de trabalhadores tenham expectativas ou direitos com base na legislação atual. Os impactos para o regime com o crescimento da massa de aposentados será impactante e poderá comprometer a prórpia sobrevivência do sistema.

Além de definir uma idade mínima é necessário que consideremos elevar o tempo mínimo de contribuição de 35 e 30 anos para homens e mulheres, respectivamente257. Mais do que isso, é fundamental que se inicie uma ampla discussão sobre a distinção de tempo de contribuição entre homens e mulheres258, afinal se verifica uma expectativa de vida superior das

com valores proporcionais ao tempo de contribuição, quando atendidas as seguintes condições: I - contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de: a) trinta anos, se homem, e vinte e cinco anos, se mulher; e b) um período adicional de contribuição equivalente a quarenta por cento do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior; II - o valor da aposentadoria proporcional será equivalente a setenta por cento do valor da aposentadoria a que se refere o “caput”, acrescido de cinco por cento por ano de contribuição que supere a soma a que se refere o inciso anterior, até o limite de cem por cento. § 2º - O professor que, até a data da publicação desta Emenda, tenha exercido atividade de magistério e que opte por aposentar-se na forma do disposto no “caput”, terá o tempo de serviço exercido até a publicação desta Emenda contado com o acréscimo de dezessete por cento, se homem, e de vinte por cento, se mulher, desde que se aposente, exclusivamente, com tempo de efetivo exercício de atividade de magistério.”

257 “Há apenas seis países no mundo que se caracterizam por não colocar limites de idade na legislação que regula as aposentadorias [Abi-Ramia e Boueri (2006)]. São eles: Brasil, Nigéria, Argélia, Turquia, Eslováquia e Egito. A ausência de uma idade mínima para aposentadoria por tempo de contribuição (TC) no INSS faz com que a duração esperada desse benefícios seja muito maior no Brasil do que a que se observa nos demais países. Na amostra de 66 países, dos quais 29 da OCDE e 7 da América Latina, apresentada por Rocha (2007) com base em estudos do Banco Mundial, constata-se que no caso dos homens a aposentadoria é recebida, em média, por 16 a 17 anos no resto dos casos e por 23 anos nas aposentadorias por TC no Brasil, enquanto no caso das mulheres esses valores são de 21 e 29 anos, respectivamente (Tabela 6). O ônus fiscal associado a essa regra é, portanto, considerável.” Cfr. TAFNER, Paulo; GIAMBIAGI, Fabio. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, V 14, n. 28, dez. 2007, p. 365-366.

258 Cfr.: “Uma pesquisa da consultoria britânica Economist Intelligence Unit (EIU), divulgada no fim do ano passado, é um exemplo de quanto ainda precisamos evoluir. No levantamento, apesar de ter uma das 10 maiores economias do planeta, o país não é um dos 10 melhores lugares do mundo para se nascer — ocupa a 37ª posição de um ranking liderado pela Suíça, com a Nigéria em 80º e último lugar. A Argentina ficou no 40° posto, mas à frente do Brasil estão Chile (23º), República Tcheca (28º), Costa Rica (30°), Polônia (33º) e Grécia (34º). O estudo leva em conta variáveis como renda, taxa de criminalidade, igualdade entre homens e mulheres, qualidade da vida familiar e comunitária, expectativa de vida, liberdade política e transparência e eficiência do governo. De acordo com uma das autoras do trabalho, Ana Amélia Camarano, as justificativas que levaram a esse benefício, na época do pós-guerra, de mortalidade materna elevada, perda de oportunidades de trabalho devido à maternidade e de dupla jornada, não fazem mais sentido nos dias de hoje. “Na verdade a fecundidade baixou muito, tem muitas mulheres que terminam

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mulheres. Além do mais, os argumentos relativos a dupla jornada e aspectos biológicos decorrentes da maternidade vem se abrandando, afinal, ao longo dos anos, temos percebido uma redução sensível na taxa de natalidade.

Como já mencionamos anteriormente os beneficiários da previdência social estão aumentando o tempo em ficam em gozo de benefício. Ou seja, permanecem contribuindo durante um tempo que tinha como referência a expectativa de vida dos anos 60 mas aumentam o prazo de fruição do benefício considerando os atuais indicadores de sobrevida, fato que vem aumentando substancialmente o ônus para o sistema.

Diante disso, aumentar o tempo de contribuição é uma necessidade premente, pois seria um mecanismo de aumento nas receitas ao longo do tempo para suportar com as obrigações futuras decorrentes da ampliação da expectativa de sobrevida. Considerando que a qualidade de vida dos brasileiros também tem aumentado259, parece salutar que possam permanecer em atividade por mais tempo.

o tempo de vida reprodutiva sem ter filhos, tem mulheres que não se casam, e a dupla jornada de trabalho hoje em dia também está mudando, os homens já participam mais das atividades domésticas”, disse. Para Ana Amélia, igualar a idade de aposentadoria das mulheres com a dos homens não levaria à perda da compensação pelo custo da maternidade, pois, como elas vivem mais, passariam mais tempo recebendo o benefício. Atualmente, no Regime Geral da Previdência Social, as mulheres podem se aposentar aos 60 anos com 30 de contribuição, enquanto os homens precisam completar 65 anos de idade e 35 de contribuição. Segundo Ana Amélia, países como a Alemanha e a Inglaterra já acabaram com essa diferenciação. A estudo do Ipea aponta também como contradição do sistema o aumento da expectativa de vida, sem o aumento na idade de aposentadoria, e o retorno dos aposentados ao mercado de trabalho. “A idade que as pessoas se aposentam não está acompanhando os avanços na esperança de vida ao nascer. A população está vivendo mais e em melhores condições de saúde, mas está se aposentando mais cedo”, declarou a pesquisadora. Outra contradição, segundo ela, “é que a aposentadoria é uma política para repor a perda da capacidade de trabalhar dos indivíduos, mas a legislação brasileira permite que o aposentado volte ao mercado de trabalho sem nenhuma restrição”. Ana Amélia aponta que muitas pessoas têm se aposentado depois da idade mínima, mas chegam a trabalhar depois por mais oito anos. A técnica do Ipea alerta que nos próximos 20 anos as finanças da Previdência Social vão piorar, porque, segundo ela, vai ocorrer um boom nas aposentadorias, com a chamada geração baby boomer. “São as pessoas que nasceram nas décadas de 1950 e 1960, quando teve a explosão demográfica. As pessoas estão vivendo mais e vai ter mais gente aposentada. O cenário é mais complicado porque a força de trabalho está diminuindo, então vai ter menos gente para trabalhar e mais gente aposentada, vivendo mais tempo”, ressaltou.”, disponível em: <http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2013-02-21/mulheres-deveriam-se-aposentar-na-mesma-idade-que-os-homens-aponta-estudo-do-ipea>. Acesso em: 30.06.2014.

259 Cfr.: “Uma pesquisa da consultoria britânica Economist Intelligence Unit (EIU), divulgada no fim do ano passado, é um exemplo de quanto ainda precisamos evoluir. No levantamento, apesar de ter uma das 10 maiores economias do planeta, o país não é um dos 10 melhores lugares do mundo para se nascer — ocupa a 37ª posição de um ranking liderado pela Suíça, com a Nigéria

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No tocante ao possível aumento das alíquotas de contribuição, é possível que seja necessário somente se houver uma opção pela manutenção das atuais regras para a concessão da aposentadoria por tempo de contribuição. Neste trabalho, entretanto, não houve dedicação a apuração de um índice que poderia atender às regras de equilíbrio e sustentabilidade.

Por outro lado, caso não se queira estabelecer uma idade mínima para a aposentadoria e, tampouco, aumentar o tempo de contribuição mínima, será necessário que busque outras soluções para o equilíbrio do sistema. Nessa linha, talvez um caminho tenha que ser um debate franco e aberto no sentido de aumentar as quotas de participação econômica dos envolvidos. Além disso, teríamos apenas a solução fácil de transferir ao Estado a obrigação de tutelar o RGPS numa sinalização clara de que estaríamos enveredando para um modelo assistencial e paternalista e não um regime previdenciário.

Naturalmente que introduzir as alterações normativas necessárias na Constituição Federal e na legislação previdenciária não são medidas simples e tampouco fáceis. Dependem, necessariamente, de vontade política e de pressão popular. Reconheça-se que de popular tais medidas não têm nada. Entretanto, não há tempo a perder com debates inócuos. É preciso agir para garantir às gerações futuras os direitos que são assegurados aos beneficiários de hoje.

Para tanto será importantíssima a efetiva participação de toda a sociedade nas discussões dos problemas e soluções para a previdência social. Não haverá um futuro seguro na previdência se não estivermos todos comprometidos com um debate sério e profundo voltado a proteção e garantias das futuras gerações.

Precisamos ter a coerência para lutar por direitos das gerações presentes de beneficiários sem comprometer os direitos das futuras gerações. E as futuras gerações somente terão seus direitos protegidos se tivermos um sistema de previdência sustentável e equilibrado.

em 80º e último lugar. A Argentina ficou no 40° posto, mas à frente do Brasil estão Chile (23º), República Tcheca (28º), Costa Rica (30°), Polônia (33º) e Grécia (34º). O estudo leva em conta variáveis como renda, taxa de criminalidade, igualdade entre homens e mulheres, qualidade da vida familiar e comunitária, expectativa de vida, liberdade política e transparência e eficiência do governo.”, disponível em: <http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/especiais/o-brasil-que-ninguem-ve/2013/01/25/Interna_OBrasilQueNinguemVe,345893/brasil-esta-apenas-na-37-posicao-em-ranking-de-qualidade-de-vida.shtml>. Acesso em: 30.06.2014.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O trabalho que ora concluímos jamais de propôs a esgotar as discussões acerca da importância dos investimentos materiais, humanos e financeiros para o aperfeiçoamento da gestão do sistema previdenciário do RGPS. Da mesma forma não se pretendeu ter uma posição definitiva sobre a atenção com a receita previdenciária.

Pelo contrário, se objetivou expor um pouco de uma experiência vivenciada no comando da maior e mais importante instituição pública do país, na área social.

Ao longo deste trabalho se tentou noticiar algumas medidas administrativas que poderiam contribuir para a melhoria da gestão do INSS e, consequentemente, resultar em favor do equilíbrio e sustentabilidade do sistema previdenciário. São medidas que objetivam evitar a saída indevida de recursos e o aperfeiçoamento nos processos que objetivam o ingresso de receitas para o RGPS.

Obviamente que as proposições não esgotaram as possibilidades de outras medidas e, tampouco, tiveram condições de ser implementadas em sua plenitude. Talvez advenham muitas outras que ainda sequer foram pensadas e que venham contribuir na melhoria da gestão, afinal uma boa gestão pública somente se aperfeiçoa no tempo e com as experiências que vão se acumulando.

É fundamental, entretanto, que o próprio Estado entenda a importância de realizar investimentos para o fortalecimento das estruturas administrativas, na melhoria e ampliação das instalações físicas, em tecnologia da informação, em modernização de sistemas, na integração de bases de dados entre diversos órgãos e instituições, no enfrentamento das fraudes e da corrupção, no controle e fiscalização da receita previdenciária, entre tantas outras.

Investir em mecanismos de controle, na melhoria e qualificação do atendimento e dos serviços, em um órgão responsável pelo pagamento de mais de 300 bilhões de reais por ano em benefícios, seguramente evitará a fuga de recursos valiosos para a manutenção do próprio RGPS. Se observarmos o setor privado, especialmente no âmbito das instituições financeiras, veremos que estas investem fortemente em instrumentos de controle da gestão e melhoria dos processos de trabalho através da qualificação das pessoas e tecnologia.

Nunca podemos esquecer que os recursos que são geridos pelo Estado, para pagamentos de benefícios aos segurados da previdência social, são resultado do esforço contributivo de cada trabalhador e das empresas visando garantir uma proteção social mínima a milhões de brasileiros. E mais, a responsabilidade aumenta em razão dos segurados do RGPS contribuem para o sistema de forma compulsória, sem direito a qualquer outra opção.

Ante a essa compulsoriedade é fundamental que o Estado transmita segurança e confiabilidade na gestão dos recursos. E essa segurança e confiabilidade devem ser alcançadas a partir da boa governança do patrimônio dos trabalhadores posto à gestão estatal a partir da oferta de um atendimento de qualidade e a prestação de serviços eficientes que garantam ao segurado o reconhecimento do seu direito, se presentes os requisitos.

Além disso, cabe ao Estado acompanhar os acontecimentos que influenciam ou interferem na esfera de direitos que os trabalhadores almejam alcançar no momento da sua velhice ou por decorrência de qualquer intempérie que esteja tutelada pelo sistema de previdência.

Não é aceitável que o Estado se omita de acompanhar os fatos envolvendo as questões do aumento da expectativa de sobrevida, da melhoria da qualidade de vida e das reduções das taxas de natalidade da população do país.

Esses são os elementos centrais para a discussão sobre equilíbrio e sustentabilidade de qualquer sistema de previdência. Desconsiderar as alterações desses elementos na população brasileira equivale a ignorar a questão da segurança e confiabilidade depositada na gestão estatal.

Em que pese a discussão de ajustes nas regras da previdência social não apresentarem apelo popular, é necessário a inserção desse debate na pauta de política socioeconômica do país para a proteção das atuais e futuras gerações de trabalhadores que dependem da previdência social.

Mais grave do que não discutir e não propor medidas preventivas na questão social é ser forçado a intervir na esfera de direitos já consolidados pelos beneficiários do sistema previdenciário, da forma como ocorreu em alguns países da Europa que tiveram que reduzir valores de benefícios de aposentadoria260.

260 Cfr.: “O governo grego aprovou nesta segunda-feira (10) a reforma das aposentadorias, um dos eixos de seu plano de austeridade para fazer o país sair da crise financeira. Entre as medidas estão fortes cortes nos benefícios e um aumento da idade de aposentadoria para 65 anos. O ministro de Proteção Social, Andreas Loverdos, afirmou que o plano foi adotado depois de uma reunião

O sistema do RGPS já é deficitário atualmente e os indicadores de sobrevida e de natalidade nos informam que essa situação tende a se agravar. A cada dia as pessoas vivem mais e permanecem por mais tempo em gozo de benefício. A cada dia menos pessoas nascem o que implica numa redução gradativa da base de contribuintes.

Não há como ignorar tais fatos, o que requer uma discussão com urgência acerca das mudanças necessárias para garantir às futuras gerações os mesmos ou melhores direitos do que os assegurados aos atuais beneficiários. As discussões devem ser pautadas pela sobriedade e responsabilidade de todos os segmentos sociais, sob pena de negação de proteção social no futuro.

A partir de uma iniciativa estatal que exponha o atual cenário e as perspectivas futuras do RGPS, é condição que trabalhadores, empresários, legislativo, executivo, estudiosos e instituições representativas de classes construam uma proposta que possa atender a todos os interesses de forma a garantir um sistema público, equilibrado e sustentável de proteção social.

Importante reafirmar que defendemos um modelo de sistema previdenciário autofinanciado, que não atribua ao Estado e toda a sociedade a responsabilidade de aportar recursos de outras fontes para subsidiar esse instrumento de proteção.

Em nossa compreensão os recursos públicos devem estar à disposição de outros instrumentos de proteção e inclusão social, especialmente as áreas de saúde, educação e assistência daqueles que não puderam se incluir no sistema de previdência social.

O processo político tem um papel fundamental em qualquer cenário de mudança das regras da previdência social. Todavia, essa mudança não deve ser pauta do processo eleitoral enquanto mecanismo de cooptação.

A sobriedade deve ser prevalente aos interesses eleitorais. É preciso governar com responsabilidade e preocupação com as questões de proteção social do seu povo e das gerações futuras.

de gabinete do governo liderado pelo primeiro-ministro Georges Papandreou. O parlamento grego tinha dado luz verde, na última quinta-feira, ao conjunto do plano de ajuste decidido pelo governo socialista em troca da ajuda financeira feita pela EU (União Europeia) e pelo FMI (Fundo Monetário Internacional) para evitar a quebra do país.”, disponível em: <http://jornalggn.com.br/blog/luisnassif/grecia-reduz-aposentadorias>, acesso em:30.06.2014.

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