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Alice Emmanuele Teixeira Peixoto
ANÁLISE DA ELABORAÇÃO DO PLANEJAMENTO EM SAÚDE DE MÉDIO
PRAZO PARA O PERÍODO 2016-2019: O CASO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Belo Horizonte
2017
Alice Emmanuele Teixeira Peixoto
ANÁLISE DA ELABORAÇÃO DO PLANEJAMENTO EM SAÚDE DE MÉDIO
PRAZO PARA O PERÍODO 2016-2019: O CASO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Trabalho de conclusão de curso
apresentado ao Curso Superior em
Administração Pública da Escola de
Governo Professor Paulo Neves de
Carvalho (EG/FJP) como requisito
Parcial para obtenção do título de
Bacharel em Administração Pública
Orientador: Mauro César da Silveira
Belo Horizonte
2017
P379a
Peixoto, Alice Emmanuele Teixeira.
Análise da elaboração do Planejamento em saúde de médio prazo para
o período 2016-2019 [manuscrito] : o caso do estado de Minas Gerais / Alice
Emmanuele Teixeira. – 2017.
[17], 86 f. : il.
Monografia de conclusão de Curso (Graduação em Administração
Pública) – Fundação João Pinheiro, Escola de Governo Professor Paulo
Neves de Carvalho, 2017.
Orientador: Mauro César da Silveira
Bibliografia: f. 78-84
1. Sistema Único de Saúde (Brasil). 2. Atenção à saúde – Minas Gerais.
3. – Planejamento estratégico – Saúde – Minas Gerais. I. Silveira, Mauro
César da. II. Título.
CDU 614(815.1)
Alice Emmanuele Teixeira Peixoto
ANÁLISE DA ELABORAÇÃO DO PLANEJAMENTO EM SAÚDE DE MÉDIO PRAZO
PARA PERÍODO 2016-2019: o caso do Estado de Minas Gerais
Trabalho de conclusão de curso
apresentada ao Curso Superior em
Administração Pública da Escola
de Governo Professor Paulo
Neves de Carvalho (EG/FJP)
como requisito Parcial para
obtenção do título de Bacharel em
Administração Pública.
_____________________________________________________________________
Dr. Mauro César da Silveira (orientador) - Fundação João Pinheiro
_____________________________________________________________________
Dr. Agnez Lélis Saraiva - Fundação João Pinheiro
_____________________________________________________________________
Dra. Flávia de Paula Duque Brasil - Fundação João Pinheiro
Belo Horizonte, 27 de novembro de 2017
Dedico esse trabalho aos meus pais,
Emerson e Patrícia, aos meus irmãos
Gracyelle e Gabryel, e às minhas avós,
Graça e Ninha – por terem me apoiado,
lutado e sonhado junto comigo esse
sonho que se concretiza.
Agradeço,
A Deus, pois confio que todas as coisas cooperam para o cumprimento dos seus propósitos, e
por todo seu amor, graça e misericórdia pela minha vida,
À minha família que sempre me acompanhou e me deu todo o apoio possível para que eu
pudesse chegar até aqui: sem isso eu não teria sequer chegado aonde estou,
Aos meus familiares que sempre se orgulharam de mim e acreditaram em meu potencial e me
deram forças para continuar,
Aos meus amigos que sempre me deram suporte e que sempre foram bons ouvidos para meus
desabafos, ombros para meu choro e também grandes motivadores e incentivadores que me
fortaleceram e não me deixaram me desanimar ou desistir desse sonho,
Aos meus colegas e amigos da João Pinheiro Júnior, da Gestão Novos Rumos da FENEAP, do
Time FEJEMG e outros amigos do MEJ, e também à equipe do Fundo Campo de Públicas – o
trabalho com vocês foram momentos maravilhosos que marcaram minha graduação: obrigada
por todo o aprendizado, companheirismo e inspiração! Conhecer vocês e trabalhar pelos
propósitos que defendíamos me faz ter mais fé em nossa geração e ter um sentimento maior de
comprometimento e me sentindo capaz de transformar o país diante de quaisquer desafios que
vierem.
Aos colegas do XXXIII CSAP, turma que pela tamanha inteligência me motivaram a querer ser
tão inteligente quanto a turma – sou orgulhosa por ter compartilhado 4 anos da minha vida com
vocês, em especial aos meus companheiros de provas e trabalhos e a todos os colegas que já se
dispuseram a me ajudar e tirar as várias dúvidas que já tive,
A todos os professores que já tive, o trabalho e a dedicação de vocês foram essenciais para
orientar minha caminhada, guardo todos em meu coração e tenho profunda gratidão por vocês.
Agradeço em especial aos professores do CSAP que me inspiraram com tamanho
conhecimento: obrigada por me mostrarem o que é a Administração Pública, seus avanços,
desafios e por me empoderarem a contribuir para esse cenário em nosso estado,
À Soraia, minha psicóloga, que ouviu pacientemente todos os meus desabafos e inseguranças,
muito obrigada por me ajudar a lidar com a pressão e a minha ansiedade, sem enfrentar esses
medos e enfrentar a mim mesma, finalizar esse curso talvez não teria acontecido. Por isso, sou
profundamente grata,
À equipe ASPLAN/SES, pelo acolhimento e ensinamentos em uma área tão desafiadora pra
mim! Sou muito grata pelo suporte e informações que contribuíram para que essa monografia
exista. Vocês são profissionais incríveis que me inspiram a melhor servidora possível. Em
especial, agradeço à Poliana, minha tutora, por ter inspirado o tema dessa monografia,
Agradeço em especial ao Mauro, meu orientador, por toda a paciência, suporte e orientação,
tenho certeza que não deve ter sido fácil ter uma orientanda ansiosa e insegura como eu,
portanto sou grata por não ter desistido de mim, e por toda a solicitude e empenho durante essa
jornada,
Por fim, agradeço também a todos que direta ou indiretamente fizeram parte da jornada da
minha graduação e contribuíram para meu crescimento pessoal e profissional.
“uma coisa é por ideias arranjadas;
outra é lidar com um país de pessoas,
de carne e sangue, de mil-e-tantas
misérias... De sorte que carece de se
escolher”
Guimarães Rosa
RESUMO
Diante da necessidade de uma elaboração do planejamento estratégico em saúde eficiente ao
construí-lo junto aos vários instrumentos de gestão e a complexidade do Sistema Único de
Saúde frente às necessidades dos atores sociais, esse trabalho busca apresentar as características
do planejamento de médio prazo da saúde no Estado de Minas Gerais. Esse trabalho considera
a planificação de médio prazo em para o setor da saúde diante do arcabouço do SUS e seu
desafio de garantir a saúde enquanto direito universal, assim como os aspectos do planejamento
governamental na análise situacional e tomada de decisão das políticas públicas. Dessa maneira,
buscou-se responder esse questionamento a partir de uma análise da elaboração do
planejamento em saúde de médio prazo para o período 2016-2019, considerando o contexto de
governo, o cenário do planejamento de Minas Gerais, o alinhamento entre o planejamento
setorial da saúde e o planejamento orçamentário, e também como foi desempenhado o
envolvimento das instituições participativas em etapa preliminar à elaboração do planejamento.
Ao longo desse trabalho foram percebidas as principais características do planejamento em
saúde mineiro e os desafios para se cumprir um planejamento alinhado, eficiente e participativo.
Palavras-chave: Sistema Único de Saúde; Planejamento em saúde; Planejamento
governamental
ABSTRACT
Towards the need for efficiency at the strategic health planning, faced by the various
management instruments and the complexity of the Brazilian Health System (SUS), this task
seeks to present the characteristics of health planning in the State of Minas Gerais, headed of
the organization of the Brazilian Health System and its challenge of ensuring health as a
universal right, and governmental planning in situational analysis and public policy decision-
making. It was sought to answer this questioning based on an analysis of the preparation of the
medium-term health planning for the period 2016-2019, considering the government context,
the planning scenario of Minas Gerais, the alignment between health sector planning and the
budgetary planning, as the involvement of participatory institutions in the preliminary stage of
planning. Throughout this work, the main characteristics of health planning in Minas Gerais
and the challenges of meeting aligned, efficient and participatory planning were perceived.
Keywords: health planning; brazilian health system; government planning
SUMÁRIO
LISTA DE ABREVIAÇÕES ................................................................................................... 14
LISTA DE FIGURAS .............................................................................................................. 17
LISTA DE QUADROS ............................................................................................................ 17
LISTA DE TABELAS ............................................................................................................. 18
LISTA DE GRÁFICOS ............................................................................................................ 18
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 19
2 O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE ........................................................................................ 21
2.1. Antecedentes .............................................................................................................. 21
2.2. O Sistema Único de Saúde, a garantia do direito à saúde e a organização do sistema
23
3 PLANEJAMENTO ........................................................................................................... 29
3.1. Os Planos Plurianuais no processo de planejamento orçamentário ....................... 32
3.2. Planejamento em saúde .............................................................................................. 35
3.2.1. O Planejamento do Sistema Único de Saúde...................................................... 41
3.3. Planejamento de médio prazo da agenda de saúde: o alinhamento entre os planos
plurianuais e os planos de saúde ........................................................................................... 46
4 ANÁLISE DOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO DE MÉDIO PRAZO DO
SUS/MG PARA O PERÍODO 2016-2019 ............................................................................... 49
4.1. Contextualização ........................................................................................................ 49
4.2. Análise Comparada dos instrumentos de planejamento de médio prazo: o PPAG e
Plano Estadual de Saúde ....................................................................................................... 61
4.3. Análise das demandas das Instituições Participativas com o Plano Estadual de Saúde
69
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................... 76
REFERÊNCIAL BIBLIOGRÁFICO ....................................................................................... 78
ANEXO 1 – DISPOSIÇÃO DAS DIRETRIZES, OBJETIVOS, METAS E INDICADORES
DA ÁREA DE VIGILÂNCIA EM SAÚDE POR EIXO NO PLANO ESTADUAL DE SAÚDE
2016-2019 – MINAS GERAIS – 2016 .................................................................................... 85
ANEXO 2 – PROGRAMAS E AÇÕES DE VIGILÂNCIA EM SAÚDE – PPAG 2016-2019 –
MINAS GERAIS – 2016 .......................................................................................................... 98
ANEXO 3 – COMPARAÇÃO DE UMA META DO PLANO ESTADUAL DE SAÚDE COM
AS DEMANDAS DA PRIMEIRA RODADA DOS FÓRUNS REGIONAIS POR FÓRUM –
MINAS GERAIS – 2015 ........................................................................................................ 101
LISTA DE ABREVIAÇÕES
ACE AGENTES DE COMBATE A ENDEMIAS
AIDS SÍNDROME DA IMUNODEFICIÊNCIA ADQUIRIDA
ALMG ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS GERAIS
ASPLAN ASSESSORIA DE PLANEJAMENTO
CAP CAIXA DE APOSENTADORIAS E PENSÕES
CENDES CENTRO DE ESTUDOS PARA O DESENVOLVIMENTO
CEPAL COMISSÃO ECONÔMICA PARA A AMÉRICA LATINA E CARIBE
CES CONSELHO ESTADUAL DE SAÚDE DE MINAS GERAIS
CESMG CONFERÊNCIA ESTADUAL DE SAÚDE DE MINAS GERAIS
CGR COMITÊ DE GESTÃO REGIONAL
CIB COMISSÃO INTERGESTORES BIPARTITE
CIR COMISSÃO INTERGESTORES REGIONAL
CISTT COMISSÃO INTERSETORIAL DE SAÚDE DO TRABALHADOR E
DA TRABALHADORA
CIT COMISSÃO INTERGESTORES TRIPARTITE
CLT CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS TRABALHISTAS
CNES CADASTRO NACIONAL DE ESTABELECIMENTOS DE SAÚDE
CNS CONFERÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE
COAP CONTRATO ORGANIZATIVO DA AÇÃO PÚBLICA DE SAÚDE
CONASEMS CONSELHO NACIONAL DOS SECRETÁRIOS MUNICIPAIS
CONASS CONSELHO NACIONAL DOS SECRETÁRIOS DE SAÚDE
COSEMS COLEGIADO DOS SECRETÁRIOS MUNICIPAIS DE SAÚDE
CRM CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA
DNERu DEPARTAMENTO NACIONAL DE ENDEMIAS RURAIS
DST DOENÇAS SEXUALMENTE TRANSMISSÍVEIS
ESP/MG ESCOLA DE SAÚDE PÚBLICA DE MINAS GERAIS
FHEMIG FUNDAÇÃO HOSPITALAR DO ESTADO DE MINAS GERAIS
FNS FUNDO NACIONAL DE SAÚDE
FUNED FUNDAÇÃO EZEQUIEL DIAS
GM GABINETE DO MINISTRO
HEMOMINAS FUNDAÇÃO CENTRO DE HEMATOLOGIA E HEMOTERAPIA DO
ESTADO DE MINAS GERAIS
HIV VÍRUS DA IMUNODEFICIÊNCIA HUMANA
IAP INSTITUTO DE APOSENTADORIAS E PENSÕES
LDO LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
LOA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
Mesp MINISTÉRIO DE EDUCAÇÃO E SAÚDE PÚBLICA
MG MINAS GERAIS
MS MINISTÉRIO DA SAÚDE
NASF NÚCLEO DE APOIO A SAÚDE DA FAMÍLIA
NOB NORMA OPERACIONAL BÁSICA
OMS ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE
OPAS ORGANIZAÇÃO PANAMERICANA DA SAÚDE
PAS PROGRAMAÇÃO ANUAL DE SAÚDE
PCdoB PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL
PDI PLANO DIRETOR DE INVESTIMENTO
PDR PLANO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
PES PLANO ESTADUAL DE SAÚDE
PIC PRÁTICAS INTEGRATIVAS COMPLEMENTARES
PLANEJASUS SISTEMA DE PLANEJAMENTO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
PMDB PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRÁTICO BRASILEIRO
PMDI PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO
PNS PLANO NACIONAL DE SAÚDE
PPA PLANO PLURIANUAL
PPAG PLANO PLURIANUAL DE AÇÃO GOVERNAMENTAL
PPI PROGRAMAÇÃO PACTUADA INTEGRADA
PRB PARTIDO REPUBLICANO BRASILEIRO
Pros PARTIDO REPUBLICANO DA ORDEM SOCIAL
PS PLANO DE SAÚDE
PT PARTIDO DOS TRABALHADORES
QBRN QUÍMICOS, BIOLÓGICOS, RADIOATIVOS E NUCLEARES
RAG RELATÓRIO ANUAL DE GESTÃO
SARGSUS SISTEMA DE APOIO À CONSTRUÇÃO DO RELATÓRIO DE
GESTÃO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
SEPLAG SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO
SES SECRETARIA DE ESTADO DA SAÚDE
Sesp SECRETARIA DE SAÚDE PÚBLICA
SIGPlan SISTEMA DE INFORMAÇÕES GERENCIAIS DE PLANEJAMENTO
SIGVISA SISTEMA INTEGRADO DE GESTÃO DA VIGILÂNCIA
SANITÁRIA
SISNAN SISTEMA DE INFORMAÇÕES DE AGRAVOS DE NOTIFICAÇÃO
SISOR SISTEMA ORÇAMENTÁRIO
SISPACTO SISTEMA INTEGRADO DE MONITORAMENTO, EXECUÇÃO E
CONTROLE
SUS SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
TR TESTE RÁPIDO
URS UNIDADE REGIONAL DE SAÚDE
VIP VACINA INATIVADA POLIOMIELITE
VISA VIGILÂNCIA SANITÁRIA
VOP VACINA ORAL POLIOMIELITE
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - A relação de planejamento entre o PPA e o PS no cenário do planejamento em
saúde..........................................................................................................................................46
Figura 2 – Distribuição dos 17 Territórios de Desenvolvimento – Minas Gerais – 2015........49
Figura 3 – Sistema Estadual de Saúde de Minas Gerais...........................................................51
Figura 4 – Processo de Elaboração do Plano Estadual de Saúde 2016-2019...........................55
Figura 5 – Processo de Elaboração do Plano Plurianual de Ação Governamental 2016-
2019..........................................................................................................................................59
Figura 6 – Programa 0173 de Vigilância em Saúde do Estado de Minas Gerais no Anexo II do
PPAG 2016-2019 – 2016.........................................................................................................62
Figura 7 – Ação 4469 do Programa 0173 de Vigilância em Saúde do Estado de Minas Gerais
no Anexo II do PPAG 2016-2019 – 2016...............................................................................63
Figura 8 – Linha do Tempo da Elaboração do PES 2016-2019 e do PPAG 2016-2019........66
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Eixos e diretrizes do Plano Estadual de Saúde 2016-2019..................................52
Quadro 2 – Cronograma de Elaboração do PES 2016-2019 – Minas Gerais – 2015-2016...54
Quadro 3 – Cronograma de Elaboração do PPAG 2016-2019 – Minas Gerais – 2015.........58
Quadro 4 – Correspondência da áreas temáticas do PES de Vigilância em Saúde com os
Programas e Ações (em 2016) no PPAG – Recursos financeiros – Minas Gerais – 2016.....60
Quadro 5 – Comparação entre o processo de elaboração do PPAG 2016-2019 e o Plano Estadual
de Saúde 2016-2019..................................................................................................................64
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Percentual de propostas da CESMG contempladas pelo PES................................73
Tabela 2 – Objetivos e Metas do Plano Estadual de Saúde e a quantidade de incorporação de
demandas dos Fóruns Regionais de governo e/ou propostas da 8ª Conferência Estadual de
Saúde – Minas Gerais – 2016...................................................................................................75
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Demandas contempladas e não contempladas pelo Plano Estadual de Saúde – Minas
Gerais – 2015.............................................................................................................................67
Gráfico 2 – Percentual de Demandas originadas das propostas da 8ª CESMG contempladas pelo
Plano Estadual de Saúde 2016-2019 – Minas Gerais – 2016.....................................................73
Gráfico 3 – Propostas contempladas por eixo da Conferência Estadual de Saúde – Minas Gerais
– 2016........................................................................................................................................74
Gráfico 4 – Objetivos e Metas do Plano Estadual de Saúde e a quantidade de incorporação de
demandas dos Fóruns Regionais de governo e/ou propostas da 8ª Conferência Estadual de
Saúde – Minas Gerais – 2016.....................................................................................................75
19
1 INTRODUÇÃO
O planejamento governamental é o mecanismo de definição de prioridades da ação
governamental. Originado a partir da tomada de decisões acerca das políticas públicas, o
planejamento indica a estratégia da Administração Pública no desenvolvimento econômico e
social.
Nesse contexto, a agenda da saúde possui características e elementos próprios em planificação
que buscam corresponder ao arcabouço do sistema de saúde vigente e ainda corresponder ao
planejamento governamental em nível local. Além disso, o planejamento em saúde deve tratar
em observância os recursos de participação social, tendo em vista que esse é um princípio de
planejamento do SUS e uma diretriz constitucional que caracteriza o sistema.
Considerando esses fatores, são indicados como elementos do planejamento em saúde os
instrumentos do sistema PlanejaSUS e os instrumentos orçamentários previstos
constitucionalmente. Dessa maneira, o trabalho buscará analisar a elaboração e os instrumentos
de médio prazo do planejamento em saúde sob o contexto do estado de Minas Gerais para o
período de 2016 a 2019, portanto, os instrumentos analisados serão o Plano Estadual Saúde e o
Plano Plurianual de Ação Governamental, considerando o contexto em que esses planos estão
inseridos e os elementos que subsidiaram sua elaboração, dando destaque ao papel das
Instituições Participativas de Minas Gerais – os Fóruns Regionais e o Conselho Estadual de
Saúde e a contribuição das demandas e propostas para a construção do planejamento.
Considerando esses elementos que moldam o cenário de planejamento em saúde de médio prazo
no estado de Minas Gerais, é realizada uma de análise documental dos instrumentos de
planejamento em saúde de médio prazo para o estado de Minas Gerais sob a perspectiva de sua
elaboração. Com isso, pretende-se perceber se há a existência do alinhamento estratégico que
se faz necessário entre os instrumentos para a execução das ações de saúde e o quanto esses
instrumentos cumprem efetivamente em cumprirem as suas propostas de instrumentos de
planejamento e gestão para as políticas de saúde.
O referencial teórico se divide em dois capítulos, sendo o primeiro sobre o Sistema Único de
Saúde, em que busca-se abordar a construção e a organização do Sistema, a fim de compreender
melhor suas características, sua relevância e seus desafios.
No capítulo seguinte, é abordado o planejamento – conceitua-se o planejamento governamental
e é trazido em destaque a prática de planejar para a tomada de decisão das políticas públicas e
a importância de considerar os atores sociais nesse processo. Além disso, esse capítulo discorre
sobre a elaboração dos planos e busca descrever as perspectivas de planificação em saúde que
norteiam a elaboração do planejamento do SUS, no qual o cenário da saúde de Minas Gerais se
insere.
Em seguida, o capítulo de análise dos instrumentos de médio prazo do SUS em Minas Gerais
para o período de médio prazo busca averiguar como o contexto influía sobre a elaboração dos
planos. Em seguida, analisa-se as ferramentas de planejamento, quanto à elaboração, aos
elementos presentes em cada documento, e também quanto ao alinhamento entre eles, de tal
maneira a permitir a execução das políticas de saúde e o cumprimento de suas funções enquanto
norteadores do sistema estadual de saúde de Minas Gerais. Para analisar a participação dos
atores sociais na elaboração do planejamento em saúde, foram analisadas as propostas e
demandas oriundas das instituições participativas a fim de contribuir com a construção da
agenda da saúde através da planificação. Foram observadas a proporcionalidade de demandas
e propostas contempladas pelo Plano Estadual de Saúde e a quantidade de itens do plano que
representavam alguma dessas demandas ou propostas encaminhadas.
Dessa maneira, o trabalho buscou explanar acerca da elaboração do planejamento das ações do
Sistema Estadual de Saúde para o período de 2016 a 2019. Foram identificados os aspectos
positivos que refletirão nas políticas como também desafios e limitações identificados nos
documentos finais elaborados.
2 O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
2.1.Antecedentes
Após a proclamação da república e a necessidade de modernização do Brasil, a saúde entrou
em pauta no Estado brasileiro, a partir da preocupação com a população trabalhadora enquanto
capital humano para o progresso nacional (CONASS, 2007). Ao mesmo tempo, nas primeiras
décadas do século XX, iniciavam-se as primeiras manifestações operárias urbanas em defesa
dos interesses dos trabalhadores (BRASIL, 2007), logo, à medida que se iniciava a
industrialização no Brasil, a saúde também despontava como uma questão social, tendo em
vista que, anteriormente, as políticas de saúde estavam principalmente ligadas às ações de
polícia sanitária (PAIM, 2015).
No início do século XX, começaram a ser implementadas as políticas de saúde que visavam
combater principalmente as doenças transmissíveis – as epidemias de diversas doenças graves
como varíola, malária, febre amarela e peste indicavam um quadro alarmante da saúde nas
cidades. Com isso, parte das elites políticas – médicos, autoridades políticas e intelectuais –
começaram a tomar consciência sobre os efeitos do quadro da saúde e saneamento no país,
ocasionando o início de um movimento sanitarista (CONASS, 2007).
A partir dos avanços nos conhecimentos clínicos e epidemiológicos, os governos passaram a
elaborar planos de combate às doenças – principalmente aquelas que afetavam a produtividade
dos trabalhadores ou a vida útil da população. A partir dessas ações de intervenção estatal,
iniciou-se no Brasil a criação de uma “política de saúde”. Dessa preocupação surgiram
instituições e a formação de médicos sanitaristas que se dedicaram a influenciar na concepção
acerca das doenças transmissíveis e nos rumos para a saúde pública. Dessa maneira, durante a
primeira república surgiu o movimento de Reforma Sanitária, com ações que gerou as bases
para a futura criação do Sistema Nacional de Saúde (CONASS, 2007).
Após a aprovação da lei Eloy Chaves em 1923, que regulamentou a criação das Caixas de
Aposentadorias e Pensões (CAPs), foi marcado o surgimento da proteção social. As CAPs eram
destinadas a servidores e trabalhadores formais das principais empresas públicas e privadas,
cujo objetivo principal era regular a concessão de benefícios e serviços, dos quais além dos
serviços de natureza beneficiária, também constavam a assistência médica e o fornecimento de
medicamentos. As CAPs funcionavam sob princípios de seguridade social, em que o acesso era
baseado na contribuição do trabalhador (FINKELMAN, 2002).
A partir de 1930, no governo Vargas, as CAPs foram substituídos por Institutos de
Aposentadorias e Pensões (IAPs), que eram menos fragmentados e mais centralizados, esses
divididos em categorias profissionais, e não por empresas. No entanto, em muitos IAPs, a
assistência médica e hospitalar era um benefício secundário e o nível de investimento nesses
serviços era discrepante de instituto para instituto (FINKELMAN, 2002).
No governo Vargas foi criado o Ministério de Educação e Saúde Pública (Mesp), ao qual cabia
tudo o que dizia respeito à saúde da população e que não cabia à medicina previdenciária – que
ficava a cargo do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio. O Mesp prestava os serviços
aos considerados “pré-cidadãos”: aqueles que não eram trabalhadores formais e, portanto, não
tinham acesso aos benefícios previdenciários (CONASS, 2007).
Em 1942, surge o Sesp – Serviço Especial de Saúde Pública, criado em acordo entre Brasil e
Estados Unidos, e propiciava apoio médico-sanitário às regiões que forneciam materiais
energéticos, que eram de uso estratégico na II guerra mundial – cujo fornecimento de borracha
e minério eram de grande contribuição. O Sesp destacou-se por introduzir técnicas de
programação e avaliação, métodos de capacitação profissional, a atenção médica domiciliar, a
implantação de redes hierarquizadas de atenção à saúde, proporcionando serviços preventivos,
curativos e internação em especialidades básicas (FINKELMAN, 2002).
A partir da promulgação de uma nova Constituição em 1946, a saúde ainda contava com uma
estrutura centralizadora herdada do governo Vargas. Nesse período de experiência democrática
foi criado o Ministério da Saúde em 1953 que substituiu o Sesp, o Departamento Nacional de
Endemias Rurais (DNERu) entre outras conquistas, que permitiram a abertura para mudanças
mais desenvolvimentistas, em que a saúde não era uma causa do desenvolvimento econômico,
mas uma consequência dele (CONASS, 2007; PAIM, 2015).
A partir da instauração do regime militar, em 1964, o Sistema Nacional de Saúde foi marcado
pela burocracia técnica, e que passou por várias tentativas de privatização dos serviços de saúde.
As reformas utilizadas no período afetaram a medicina previdenciária e a saúde pública, além
disso, excluía trabalhadores informais e a população rural. Nos anos 70, houve grande
investimento na assistência médica, porém, a metodologia de pagamento tornou-se fonte de
corrupção (FINKELMAN, 2002. PAIM, 2015).
Junto à crise do regime ditatorial, e a grande recorrência de epidemias apresentados à época, o
modelo de saúde previdenciário se mostrou incapaz de solucionar os problemas de saúde
coletiva e de melhorar a situação de saúde, tendo em vista que era focado na assistência médico-
hospitalar. A política assistencialista adotada demandava altos investimentos em contraposição
à situação de diminuição da arrecadação previdenciária à época. Além disso, as políticas de
saúde enfrentava os desafios de não abranger grande parte da população, que acabava
marginalizada pelo sistema vigente. Essas circunstâncias, junto a outros problemas
socioeconômicos no país, trouxe a rearticulação a movimentos sociais e aumento das
reivindicações para solução dos problemas de saúde existentes (CONASS, 2007).
Diante desse contexto, consolida-se no país o movimento pela Reforma Sanitária, que exigia
melhoria das condições de saúde da população, o reconhecimento da saúde como direito social
universal, a responsabilização do Estado para provisão e acesso à saúde, a reorganização da
atenção da saúde considerando o acesso integral e com equidade e um sistema organizado de
maneira descentralizada (FINKELMAN, 2002).
Em 1986 ocorre a VIII Conferência de Saúde, que foi marcada por ser a primeira edição do
evento em que o teor técnico foi reduzido para que houvesse ampliação da participação, além
de incluir a representação de usuários dos serviços de saúde (FINKELMAN, 2002). Na
conferência, essas reivindicações foram sistematizadas debatidas por quase cinco mil pessoas.
Seu relatório final conceitua saúde como “resultante das condições de alimentação, habitação,
educação, renda, meio ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer, liberdade, acesso e posse
da terra e acesso aos serviços de saúde” (BRASIL, 2007 apud CONFERÊNCIA NACIONAL
DE SAÚDE, 1986). Nessa conferência foi aprovada a criação de um Sistema Único de Saúde
totalmente separado da previdência. O relatório final inspirou o capítulo “Saúde” da
Constituição de 1988 que, futuramente, se desdobraria nas Leis Orgânicas do Sistema Único de
Saúde (PAIM, 2015).
Dessa maneira, percebe-se a relevância dos atores sociais no processo de avanços e construção
do SUS. A partir da iniciativa do movimento sanitarista e das discussões que fizeram parte das
Conferências de Saúde, em especial da Conferência de 1986, o sistema de serviços de saúde no
Brasil, originado de um perfil privado de medicina liberal e na filantropia, foi capaz de evoluir,
com cerca de 40 anos de atraso (PAIM, 2015), para um modelo no qual a saúde passou a ser
um direito inerente à cidadania e garantido pelo Estado.
2.2. O Sistema Único de Saúde, a garantia do direito à saúde e a organização do
sistema
O SUS está vinculado à ideia central de que todas as pessoas têm direito à saúde, sendo essa
uma condição de cidadania. O sistema toma como pressuposto uma sociedade solidária e
democrática, movida por valores de igualdade e equidade, sem discriminações ou privilégios
(PAIM, 2015). Silva (2009) aponta que “o SUS tem sido considerado, com muita justiça, a
principal política de inclusão social da história brasileira”. Percebe-se na redação constitucional
que a concepção do SUS baseia-se nas necessidades da população, e no compromisso do Estado
com o bem-estar social (CONASS, 2007).
“O Sistema Único de Saúde (SUS) se constitui como conjunto de ações e de serviços
de saúde sob gestão pública. Está organizado em redes regionalizadas e hierarquizadas
e atua em todo o território nacional, com direção única em cada esfera de governo. O
SUS não é, porém, uma estrutura que atua isolada na promoção de direitos básicos e
cidadania. Insere-se no contexto das políticas públicas de seguridade social, que
abrangem, além da Saúde, a Previdência e a Assistência Social” (CONASS, 2007).
A Constituição Federal reconhece a saúde como direito de todos e dever do Estado, que deve
garantir acesso universal e igualitário às ações e serviços de promoção, proteção e recuperação
da saúde (BRASIL, 1988). Cabe ao Estado a promoção da saúde através do fomento à saúde e
à qualidade de vida das pessoas e das comunidades. O dever de proteger a saúde se dá através
da redução ou eliminação de riscos à saúde, podendo também utilizar medidas de precaução a
riscos desconhecidos. Já a recuperação à saúde envolve as ações e serviços de diagnóstico
precoce, tratamento oportuno e limitação de danos – evitando complicações ou sequelas. Dessa
maneira, o direito à saúde no Brasil não limita-se à assistência médica curativa, mas desenvolve
uma atenção integral à saúde (PAIM, 2015).
O SUS é definido pelo artigo 198 da Constituição Federal (1988) do seguinte modo:
As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes
diretrizes:
I. Descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II. Atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem
prejuízo dos serviços assistenciais;
III. Participação da comunidade.
Parágrafo único – O Sistema Único de Saúde será financiado, com recursos do
orçamento da seguridade social, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, além de outras fontes. (BRASIL, 1988)
Além da sua função por definição, a Carta Magna também atribui ao SUS:
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos
da lei:
I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a
saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos,
hemoderivados e outros insumos;
II - executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde
do trabalhador;
III - ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde;
IV - participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento
básico;
V - incrementar, em sua área de atuação, o desenvolvimento científico e tecnológico
e a inovação;
VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor
nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano;
VII - participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização
de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
(BRASIL, 1988)
Cabe ao SUS regular, fiscalizar, controlar e executar as ações e serviços de saúde, prezando
pela qualidade de atendimento e cumprimento dos princípios do sistema. Quanto à regulação
da saúde, essa consiste no estabelecimento de regras que vão desde o direito constitucional à
saúde como também as Leis 8.080 e 8.142 que regulamentam melhor esse direito. A partir
dessas leis, se desdobram as demais regulamentações, que dizem respeito à organização do
sistema público e privado e também às ações e serviços de saúde. Já a fiscalização e o controle
baseiam-se na avaliação, a fim de emitir um juízo de valor se aquilo está do jeito que deveria
estar, ou em que medida a atual situação se distancia daquele parâmetro. A fiscalização e
controle no SUS pode ser dentro do próprio público ou do privado acerca de qualquer segmento
do sistema. Por fim, a função de execução no SUS tange à realização das ações de saúde pública
tanto individuais quanto coletivas, conforme ditado pela Carta Magna. Essa execução das ações
deve ser feita diretamente ou através de terceiros e também por pessoa física ou jurídica de
direito privado (PAIM; SILVA, 2010).
O SUS deve ter serviços próprios para executar diretamente, tendo a possibilidade de contratar
terceiros para completar os serviços que não der conta de executar por si próprio. Além disso,
a execução de serviços de saúde é livremente permitida ao privado, pessoa física ou jurídica a
complementar as ações do serviço público (PAIM; SILVA, 2010). Além da oferta de serviços
de saúde pela iniciativa pública, a Constituição da República também estabeleceu em seu artigo
199 que a assistência à saúde é livre à iniciativa privada, cuja atuação seria de forma
complementar ao SUS (BRASIL, 1988). No entanto, cabe ao Estado dispor sobre sua
regulamentação, fiscalização e controle (PAIM, 2015).
Em 1990 foi promulgada a Lei 8080 – conhecida como Lei Orgânica da Saúde. A Lei dispõe
sobre as condições de organização e funcionamento do Sistema Único de Saúde, as ações e os
serviços de saúde executados seja pela iniciativa pública ou privada (BRASIL, 1990). A lei
também aborda o conceito ampliado de saúde, concebido como qualidade de vida e decorrente
da implementação de políticas econômicas e sociais direcionadas ao bem-estar da população,
reafirmando as responsabilidades do Estado em relação à proteção social (BRASIL, 2009).
A lei reforça que as ações e serviços devem ser realizados conforme o artigo 198 da
Constituição. Ademais, também indica o dever de obedecer aos princípios de universalidade de
acesso aos serviços de saúde em todos os níveis; integralidade de assistência; equidade;
descentralização político-administrativa com direção única em cada esfera de governo;
conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos das esferas
governamentais na prestação de serviços de assistência à saúde da população; a participação da
comunidade; a regionalização e a hierarquização (CONASS, 2007).
A universalidade de acesso aos serviços de saúde é um princípio de sistemas organizados com
base na solidariedade, nas necessidades da população em subsídios cruzados: é um sistema que
não faz distinção de pessoa (PIOLA et al, 2009) e possui cobertura próxima a 100%. Para Silva
(2009), a 'utopia' do SUS pressupunha a criação de um sistema nacional de saúde forte, com
acesso universal e cobertura pública ampla, em virtude da influência que outras reformas,
observadas nos países europeus e que influenciavam reforma brasileira. No Brasil, mesmo que
a cobertura exclusiva do sistema público esteja próxima de 75%, Silva (2009) aponta que o
SUS se caracterizou como o 'sistema dos pobres'. A as camadas sociais privilegiadas utilizam
o SUS para procedimentos mais complexos, medicamentos de alto custo, em
complementaridade aos seus planos privados e, muitas vezes mais favorecido diante do usuário
SUS exclusivo. De acordo com PIOLA et al (2009):
“Com o SUS, que institucionalizou o acesso universal e igualitário aos serviços de
saúde, a exclusão formal desapareceu, mas não a iniqüidade. Esta subsiste, seja em
decorrência de fatores como a desinformação que está associada aos diferenciais de
escolaridade seja por deformação em determinadas políticas públicas” (PIOLA et al,
2009).
A descentralização política administrativa configura o SUS como um sistema em que, segundo
Paim (2015), não há proprietário único, posto que os estabelecimentos públicos de saúde
pertencem às esferas governamentais e é dirigido pelos órgãos de saúde de cada ente federado,
além dos serviços privados. Além disso, passa a ter uma visão da gestão do sistema sob a
perspectiva municipal, por meio da transferência de recursos do estado e da União, além da
cooperação técnica. Espera-se que com essa medida a gestão do SUS seja mais adequada à
realidade de cada região do Brasil – um país diverso (PAIM, 2015).
A descentralização, segundo PIOLA et al (2009), foi uma das áreas em que mais se avançou, a
despeito das dificuldades, inerentes a uma tarefa de tal complexidade em um país tão
heterogêneo como o Brasil. Esse princípio está bastante atrelado à diversidade de capacidade
técnica, administrativa e financeira – principalmente em âmbito municipal, que gradualmente
tem sido incorporadas novas funções a essa esfera governamental. Ainda é possível associar
esses fundamentos à gestão da regionalização e hierarquização das redes de atenção à saúde,
que, também compõem a organização do modelo de atenção à saúde no país e de regionalização
da assistência à saúde – dessa maneira, percebe-se que está em constante processo a divisão de
competências e responsabilidades entre os entes federados.
Outra característica organizativa importante consiste na visão regionalizada da gestão do SUS.
Esse aspecto se desenvolve a partir da promoção de uma maior coordenação de políticas e
cooperação entre atores por meio de uma visão territorial partilhada, envolvendo estratégias de
desenvolvimento, processos participação e o reforço da identidade territorial de cada uma
dessas regiões (TAVARES; TANAKA; DENIS, 2017). Considerando a diversidade do país, é
válido destacar o papel que os Conselhos e de Saúde têm estabelecido através do
estabelecimento de critérios para a delimitação de regiões de saúde, de tal maneira que essas
regiões sejam abrangentes e considerem as identidades culturais, econômicas e sociais, assim
como a existência de redes de comunicação e infraestrutura de transportes compartilhados
(BRASIL, 2013). Segundo Tavares, Tanaka e Denis (2017):
“A governança territorial pressupõe uma visão compartida para o futuro do território
em todos os níveis e entre os atores concernidos para lograr objetivos políticos, por
meio de ações coordenadas, cooperativas e concertadas, apostando-se no regresso da
política com sentido de Estado.” (TAVARES; TANAKA; DENIS, 2017).
Dessa maneira, percebe-se que a regionalização do SUS apresenta-se como uma diretriz
bastante associada à descentralização das políticas de saúde no Brasil, como uma maneira de
ampliação e melhoria da capacidade do Estado de garantir o acesso universal e a atenção
integral aos serviços de saúde. Logo, a partir do reforço à autonomia local para a eleição de
prioridades e descentralização de decisões e responsabilidades quanto ao planejamento e à
alocação dos recursos nas regiões dos entes federados é possível desenvolver redes de atenção
à saúde sob organização e gestão descentralizada e regionalizada (TAVARES; TANAKA;
DENIS, 2017).
Outra diretriz constitucional para a organização do SUS, presente no art. 198, inciso III, é a
participação social. Segundo Paim (2015), “a participação da comunidade expressa uma
orientação para democratizar os serviços e as decisões em relação à saúde”. O princípio possui
a responsabilidade de ser um mecanismo de superação ao regime militar, que foi marcado por
práticas autoritárias (PAIM, 2015).
A participação popular é objeto da Lei nº 8.142 de 28/12/1990. Através desse dispositivo foram
institucionalizadas, em cada esfera de governo, as Conferências de Saúde e os Conselhos de
Saúde respectivos a cada região de saúde. Mesmo que existentes muito antes do SUS, essas
instâncias participativas passaram a incluir representação paritária de usuários do sistema em
todos os âmbitos de governo. O Conselho de Saúde, após a institucionalização dessa lei, passou
a ter caráter deliberativo, sendo que antes sua função era meramente consultiva. As
Conferências de Saúde foram institucionalizadas, definindo sua ocorrência a cada quatro anos,
com representação de vários segmentos sociais, e as propostas elaboradas por essas
conferências são encaminhadas aos órgãos competentes e analisadas, contribuindo com a
análise situacional das políticas de saúde e a elaboração e construção dos diagnósticos de
maneira ascendente, do âmbito municipal ao federal (PAIM, 2015. BRASIL, 1990).
A gestão do sistema de saúde deve estar de acordo com a nova concepção do sistema de saúde,
através de uma gestão descentralizada e administrada democraticamente. A distribuição de
responsabilidades entre o Estado e a sociedade e entre as distintas esferas governamentais
(união, estados e municípios) deve ser feita respeitando os princípios do SUS, e
responsabilizando os gestores pela concretização os princípios e as diretrizes da reforma
sanitária brasileira. O processo de descentralização em saúde no Brasil deve abarcar, portanto,
a transferência de serviços, responsabilidades, e recursos da esfera federal para as esferas
estadual e a municipal (CONASS, 2011 apud LECOVITZ; LIMA; MACHADO, 2001).
Para a gestão do SUS, cada uma das três esferas de governo possui um fundo de saúde que
consiste na unidade orçamentária voltada para a gestão dos recursos destinados ao
financiamento das políticas públicas de saúde. As transferências financeiras
intergovernamentais são realizadas “de fundo a fundo”, sendo o Fundo Nacional de Saúde
(FNS) responsável pelas transferências federais para os fundos estaduais e municipais de saúde,
assim como os fundos estaduais são responsáveis pelas transferências aos Municípios
(BRASIL, 2016).
A governança do SUS é composta por instâncias e mecanismos oficiais de compartilhamento
de poder que permitem a articulação interfederativa na elaboração das políticas e programas,
no planejamento, na alocação de recursos financeiros e na tomada das principais decisões que
afetam os rumos da política de saúde no país (BRASIL, 2016, p. 42). A governança agrupa
todos os atores envolvidos na política, de todas as esferas, sejam eles atores do setor público,
do mercado ou do terceiro setor (BRASIL, 2013, p. 22). Essas instâncias e mecanismos de
gorvenança são: as Comissões Intergestores (regional, bipartite e tripartite), a contratualização
de serviços – que possibilita a regulação da relação público/privado, o Contrato Organizativo
da Ação Pública da Saúde (COAP), que concretiza os acordos firmados entre os níveis de
governo e os Conselhos e as Conferências de Saúde, que enseja a participação e representação
da população no estabelecimento de diretrizes na formulação das políticas de saúde.
A governança federativa do SUS é composta, também, por espaços de controle social e
representação política: os conselhos e as conferências de saúde (CONASS, 2011). Os conselhos
de saúde são espaços institucionais presentes em cada esfera de governo voltados para formular
estratégias e controlar a execução da política de saúde nas esferas governamentais, e são uma
instância essencial para o funcionamento das políticas públicas de saúde. (SANTOS, 2012).
Já as conferências de saúde são normalmente realizadas a cada quatro anos e possuem como
objetivo discutir e avaliar a situação de saúde da população e definir diretrizes que irão orientar
a formulação das políticas e programas de saúde para a respectiva esfera de governo. As
conferências de saúde possuem caráter ascendente, em que as conferências municipais
precedem as estaduais e, essa, a nacional. (BRASIL, 2012)
3 PLANEJAMENTO
O Planejamento se configura como uma atividade de grande relevância às organizações, sejam
elas públicas ou privadas. O ato de planejar se configura como ação lógica que faz parte do
processo administrativo, a fim de definir objetivos e decidir sobre os recursos e ações
necessárias para cumpri-los (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013, p. 26.
CHIAVENATO, 2006, p. 409). Planejamento é um processo que estabelece um conjunto de
providências para concretizar as pretensões do futuro, implicando mobilização de recursos e
vontades das pessoas envolvidas, através escolhas que irão materializar o diagnóstico e planejar
a fim de organizar e garantir a realização do que foi previsto. Portanto, o planejamento
governamental é a ação que antecede e condiciona a atuação do Estado de modo a viabilizar as
escolhas políticas (GARCIA, REIS, 2016; OLIVEIRA, 2002, p. 35; SANTOS, 2011).
O planejamento pode ser tipificado conforme o nivelamento da atividade organizacional,
partindo de uma perspectiva mais geral e institucional para perspectivas mais específicas que
se desdobrarão dessa mais genérica para o nível operacional, o que permitirá a mobilização para
o cumprimento da estratégia (CATAPAN, BERNARDONI, CRUZ, 2013, p. 26.;
CHIAVENATO, 2006, p. 415).
Os níveis de planejamento seguem do nível estratégico, com diretrizes, objetivos e metas
macroorientadas para a organização que se relacionam com mudanças estruturais ou
organizacionais de médio e longo prazo, envolvendo questões do ambiente externo e interno da
organização (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013, p. 27. CHIAVENATO, 2006, p. 416.
CHORNY, 1998). Para a implementação das estratégias, são elaborados planos táticos que
detalham e sistematizam as tarefas, também é conhecido como programação (CATAPAN;
BERNARDONI; CRUZ, 2013, p. 28. CHORNY, 1998). A programação vem a fim de
possibilitar o desdobramento no plano operacional, em que são especificados já no nível da
execução propriamente dita (CHORNY, 1998).
Na Administração Pública também é possível nivelar e delimitar o processo de planificação
conforme sua abrangência, podendo ir do nível global ao nível regional e, por fim, setorial. O
plano global delimita, em sentido amplo, a política de desenvolvimento socioeconômico, que
consiste em um esquema de objetivos e metas e ações com caráter econômico, social e político,
além de se constituir como um orientador. Já o planejamento regional objetiva solucionar
problemas e desequilíbrios sob a perspectiva regional. O setorial tem a abrangência e
correspondência a um determinado segmento social e econômico (CATAPAN;
BERNARDONI; CRUZ, 2013, p. 30-31).
A administração pública é sistematizada e prevista constitucionalmente a ser atendida através
de planos, programas e ações – esses são instrumentalizados a médio prazo pelo Plano
Plurianual (PPA), e a curto prazo pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA). O PPA tem a função de traduzir as diretrizes e os objetivos de
governo em metas e indicadores para o período de médio prazo. A LDO é a lei anual que traz
a elaboração do orçamento anual, identificando as prioridades e metas do exercício
subsequente, e a lei orçamentária anual possui o papel de prever as receitas e fixar as despesas
da melhor forma, respeitando o PPA e a LDO (BRASIL, 2000. SANTOS, 2011). Esses
mecanismos de planejamento estão bastante atrelados à programação orçamentária. Além
desses instrumentos constitucionais, há outros instrumentos de planejamento adotados pela
administração pública, sejam eles planos econômicos, planos regionais e/ou planos setoriais
(CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013).
Haddad (1980) dispõe acerca da relação do governo com os atores sociais e políticos que
também devem ser envolvidos nesse processo de tomada de decisão, sendo esse um pressuposto
para o desenvolvimento em uma sociedade democrática. Também considerando a importância
do planejamento enquanto instrumento de gestão das políticas públicas e que antecede sua
execução, Haddad (1980) chama a atenção para a importância de considerar os interesses,
aspirações e propostas dos segmentos da sociedade para solucionar os problemas enfrentados e
explorar melhor as possibilidades de enfrentamento. Acerca processo decisório e o
envolvimento de outros atores na definição dos objetivos do plano, Haddad (1980) discorre
que:
A decisão dos objetivos do Plano e sua operacionalização não são tarefas meramente
técnicas, mas, sobretudo, políticas, envolvendo a harmonização dos conflitos,
formação de consenso e exercício de liderança e poder. Por isso, as opiniões de todos
aqueles que participam do processo de desenvolvimento do Estado são relevantes e
devem ser incorporados no processo de planejamento. (HADDAD, 1980, p. 112).
A arena política parte do pressuposto da existência de conflitos sociais, e que, para a solução
desses conflitos, é necessária a tomada de decisões, que são coletivamente impositivas (REIS,
1997). Portanto, a esse contexto são percebidas disputas públicas em torno dessas decisões,
cada qual interessado em contemplar seus interesses particulares.
A arena política, onde acontece as disputas dos interesses, atua como busca de estabelecer as
políticas públicas sobre determinados temas de acordo com as preferências dos grupos sociais,
assim como na busca pela influência sobre as políticas que são do interesse dos grupos que
detém o poder e bloqueio daquelas que não são dos seus interesses (REIS, 1997). Esse tipo de
ação resulta do processamento, pelo sistema político, dos inputs – esses originários do meio
ambiente e de withinputs, as demandas originadas no interior do próprio sistema político: dos
agentes do executivo como os ministros e os burocratas, como também dos parlamentares, dos
governadores de estado, do judiciário (RUA, 1997).
Nesse sentido, percebe-se que a atividade política desempenhada pelos governos se destina à
tentativa de satisfazer as demandas que lhes são dirigidas pelo atores sociais ou aquelas
formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo que articulam os apoios
necessários (RUA, 1997). Para Haddad (1980), há a necessidade de considerar não somente
opiniões técnicas e interesses internos, mas também os interesses externos dos atores sociais
políticos, pois se tratando de uma sociedade democrática, é necessário o equilíbrio entre as
ações tecnopolíticas e o poder de decisão da população, como parte do sistema democrático.
Haddad (1980) defende que:
O desenvolvimento socioeconômico, numa sociedade democrática, exige a
participação decidida, não apenas dos responsáveis diretos pela elaboração do plano
– documento – que expressa as intenções programáticas e políticas do governo – mas
também dos que serão diretamente atingidos pelas ações e medidas propostas. Para
tanto, é preciso promover a distribuição equilibrada do poder público, pois, para que
uma sociedade se caracterize como democrática, o poder de decisão não pode estar
concentrado em alguns grupos e organizações, ou centralizado em instituições
públicas que, de forma verticalizada, tomam as decisões fundamentais. (HADDAD,
1980, p. 111).
As demandas podem vir de diferentes atores políticos, sejam eles atores públicos (os políticos
e burocratas, por exemplo) ou podem vir de atores privados (segmentos específicos da
sociedade, classe trabalhadora, empresariado, entre outros. As demandas desses atores à tomada
de decisão sobre as políticas podem estar atreladas a reivindicações de bens e serviços,
demandas de participação no sistema político, ou também para reivindicar por transparência
sobre as tomadas de decisões e a execução das políticas (RUA, 1997). As reinvindicações por
bens e serviços cujos beneficiários potenciais são todos os cidadãos – como saúde e educação
– tendem a ter importância relativa maior nas instituições de participação (CÔRTES, 2002).
Cabe ao Estado, portanto, utilizar da prática do planejamento, para assumir a existência de
conflitos de interesses como parte do sistema democrático, e também estabelecer mecanismos
de negociação entre Estado e sociedade civil. Dessa maneira, é possível organizar-se e garantir
o comprometimento com o fortalecimento de estruturas participativas, indo em direção
contrária a procedimentos autoritários e centralizadores. (HADDAD, 1980; TRISTÃO, 1989).
3.1.Os Planos Plurianuais no processo de planejamento orçamentário
Os Planos Plurianuais (PPA) são instrumentos que fazem parte do Processo de Planejamento
Orçamentário no Brasil. É um dos mecanismos concebidos pela Constituição Federal (1988)
que sintetizam os esforços de planejamento de toda a Administração Pública. Cabe ao PPA
expressar a estratégia a médio prazo através do estabelecimento de objetivos e metas contínuas
a serem alcançados para cada setor da Administração Pública, fixando os recursos necessários
para executá-los (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013; GIACOMONI, 2012).
O PPA é uma perspectiva de futuro de duração quadrienal que busca trazer correspondência
para períodos de governo. É possível considerar o plano como uma espécie de aconselhamento
e orientação multidisciplinar ao chefe do executivo eleito, tendo em vista que é preparado sob
uma perspectiva técnica e levado à assimilação e aprovação pelo legislativo (CARDOSO Jr,
2011, p.18).
Dessa maneira, o PPA constitui-se como instrumento formal em formato de Lei que traduz o
plano de governo em programas e ações que atendam os anseios da sociedade, em conformidade
com os princípios da administração pública. Todos os programas e ações governamentais só
poderão ser executados se estiverem contemplados no PPA (CATAPAN; BERNARDONI;
CRUZ, 2013, p. 55). Mais que mera formalidade, é extremamente importante que o PPA seja
um instrumento que expresse a orientação estratégica do governo diante das possibilidades
financeiras da Administração Pública e a capacidade dos órgãos de executá-las (VAINER;
ALBUQUERQUE; GARSON, 2001, p. 15, 16). Segundo Oliveira (2009), o PPA representa
um “importante instrumento para a ação do planejamento e, ao condicionar a elaboração da
LDO e da Lei Orçamentária ele se transforma, também, em instrumento de controle dos
objetivos do gasto governamental”.
Conforme a CF/1988, a lei que institui o PPA deve estabelecer de forma regionalizada as
diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública, para as despesas de capital e outras delas
correntes para os programas de duração continuada (BRASIL, 1988). A Constituição prevê uma
Lei Complementar que disponha sobre a organização dos Planos Plurianuais. No entanto, pela
falta dessa Lei Complementar – uma vez que o artigo acerca dos Planos Plurianuais na Lei
Complementar 101/2000 foi vetado, a organização fica sujeita à desafiadora interpretação do
artigo 165 da Constituição Federal, em que cada nível de governo opera conforme sob critérios
próprios (KOHAMA, 2014, p. 41, 42; GIACOMONI, 2012, p. 223).
Para regionalização do PPA, cabe a regionalização conforme decisão da Administração Pública
de cada esfera governamental, podendo ser desafiador a regionalização no caso de municípios
de pequeno porte (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013, p. 55; GIACOMONI, 2012, p.
224). Como também é observado na Constituição, as Despesas de Capital ocupam lugar central
no plano, sendo essas despesas incorporadas ao orçamento público conforme exige a Lei
4.320/1964 (GIACOMONI, 2012, p. 224).
3.1.1.1. Processo de Elaboração do Plano Plurianual
O processo de planejamento e orçamento abarca os planos plurianuais em consonância com os
planos de desenvolvimento econômico – que apresentam uma proposta global de intervenção
do Estado em prol do desenvolvimento econômico e social (CATAPAN; BERNARDONI;
CRUZ, 2013). No entanto, os planos plurianuais são voltados à programação da administração
pública, e se configura como guia da programação orçamentária anual (GIACOMONI, 2012,
p. 216).
Conforme Pereira, Bezerra Filho e Tavares (2017), a estruturação do Plano Plurianual se divide
em duas: a estratégica e a programática. A base estratégica está atrelada à compreensão da
situação atual e às perspectivas para a ação governamental e a programática que abrange os
programas previstos no PPA – sejam eles programas finalísticos ou de apoio à Administração
Pública.
O documento do Plano Plurianual deve ser compor em sua estrutura uma Mensagem Inicial e
o Projeto de Lei. A mensagem inicial traz uma avaliação da situação atual e quais são as
perspectivas para o futuro – além disso, sintetiza qual é a orientação estratégica que irão
criterizar a projeção de receita, a análise de endividamento e de pagamento, assim com as
restrições de ordem legal ao planejamento orçamentário. Já ao Projeto de Lei cabe evidenciar
o conteúdo do PPA, também discorrendo acerca da gestão, da avaliação, da revisão do plano e
também acerca dos programas setoriais (VAINER, ALBUQUERQUE, GARSON, 2001, p. 17).
De acordo com Vainer, Albuquerque e Garson (2001), a base estratégica deve ser elaborada
sob coordenação da unidade central de planejamento e orçamento. Deve conter etapas de
avaliação da situação atual da gestão e perspectivas para ação nos próximos quatro anos, definir
direcionamentos e o papel da gestão diante dos compromissos que cabem à gestão. Ainda deve
incluir elementos da participação popular para avaliação da situação atual e coleta de demandas
da população – ocorrendo paralelamente à avaliação situacional coordenada pelo órgão de
planejamento (VAINER, ALBUQUERQUE, GARSON, 2001).
Também devem ser realizadas discussões e o estabelecimento de orientação dos gestores sobre
a situação atual e o direcionamento estratégico sob o direcionamento do chefe do executivo
para a definição dos macro-objetivos da gestão. Por fim, baseado nessa análise situacional e em
conformidade com a definição dos objetivos, definir os recursos disponíveis por órgão ou
entidade para cada programa (VAINER, ALBUQUERQUE, GARSON, 2001).
Traduzindo os macro-objetivos estratégicos em programas e ações, a base programática
compreende programas de áreas administrativas e de áreas que correspondem diretamente às
políticas públicas. Para os programas de área meio, são consideradas as ações e execução das
despesas de pessoal e encargos sociais, a manutenção e conservação de bens imóveis, a
manutenção dos serviços relacionados à atividade-meio, a manutenção dos serviços de
transporte e as ações de TI (VAINER, ALBUQUERQUE, GARSON, 2001).
Já para os programas finalísticos, a elaboração da base programática é feita a partir do
levantamento e análise das ações e programas em andamento junto às ações a serem
implementadas, convertendo-as para a nova conceituação dada ao programa conforme
expressado pela base estratégica e também considerando as despesas para realização e a
disponibilidade dos recursos (VAINER, ALBUQUERQUE, GARSON, 2001, p. 25).
Acerca do programa, devem ser levantadas, analisadas as informações orçamentárias e
administrativas, a descrição, e os produtos de cada ação. Sobre os programas, devem ser
levantas informações seguindo a metodologia do marco-lógico, incluindo denominação,
objetivo, público-alvo, natureza e duração, indicadores, índice apurado recentemente e índice
desejável para aquele programa (VAINER, ALBUQUERQUE, GARSON, 2001, p. 26).
Após os levantamentos e avaliações acerca dos programas, o órgão central de planejamento e
orçamento avalia a proposta de programas e ações dos órgãos setoriais para validação desses,
analisando se há adequação com os macro-objetivos determinados pela gestão e a adequação e
compatibilização dos gastos para os programas disponíveis para cada órgão/entidade
(VAINER, ALBUQUERQUE, GARSON, 2001, p. 28).
Os programas definidos para o PPA devem observar a coerência com a Lei
Complementar 101/2000 e se constituem em elementos que dão origem à elaboração das leis
orçamentárias anuais correspondentes àquele período, que terão maiores detalhamentos
financeiros acerca dos projetos e atividades para a apresentação com maior transparência aos
cidadãos. Para os programas de área meio, são consideradas as ações e execução das despesas
de pessoal e encargos sociais, a manutenção e conservação de bens imóveis, a manutenção dos
serviços relacionados à atividade-meio, a manutenção dos serviços de transporte e as ações de
TI (VAINER, ALBUQUERQUE, GARSON, 2001, p. 31).
3.2.Planejamento em saúde
O planejamento em saúde brasileiro foi fortemente influenciado pelas metodologias difundidas
na América Latina através da Cepal. Essas metodologias correspondem ao planejamento feito
por governos e seus sistemas públicos. A parir da década de 50, iniciou-se a concepção
desenvolvimentista em saúde pública, sendo considerada um fator que influencia na
produtividade. No Brasil, a planificação desse setor começou a ser percebida a partir da
programação em algumas atividades de saúde, realizada pela Fundação Sesp nos anos 60
(RIVERA, 1989).
Sob influência do movimentos intelectuais norte-americanos que, em prol de uma medicina
preventivista em contrapartida à assistência médica curativa, iniciaram movimentações para
inculcar valores de ordem preventiva, epidemiológica e social na medicina. Também nos
Estados Unidos, surgiu o movimento de medicina comunitária, para ampliação da cobertura da
assistência em saúde. Na mesma época, também surge a administração hospitalar, em prol da
racionalização de recursos que passavam por encarecimento progressivo (RIVERA, 1992).
Todas essas transformações na área influenciaram no marco da planificação em saúde, que,
também influenciadas pela Aliança para o Progresso e baseado em teses cepalinas de
desenvolvimento1, difunde na reunião de Punta del Este em 1961 entre os países latino-
americanos a necessidade de comprometimento com o desenvolvimento social e econômico,
incluindo a elaboração de verdadeiros planos de saúde. Em 1963 ocorre a primeira reunião dos
ministros de Saúde das Américas que delegam à Opas a assessoria permanente em planificação
em saúde (RIVERA, 1989).
Dessa maneira, o principal método de planejamento utilizado nesse momento foi o método
CENDES-OPAS. Esse método posteriormente é criticado por intelectuais, como Carlos Matus
e Mário Testa que o denominam como um planejamento normativo. O método CENDES-OPAS
é um método de programação sanitária que transpõe os princípios do planejamento econômico
sob a perspectiva desenvolvimentista na saúde. A metodologia surgiu em um contexto de crise,
e em um ambiente favorável à intervenção estatal na economia. Esse método consiste em
melhorar a eficiência na alocação de recursos, favorecendo o desenvolvimento econômico e
social e, dessa maneira, reduzindo a dependência com os países (RIVERA, 1992). A partir do
cálculo de custo-benefício, buscava-se orientar investimentos em programas de menores custos,
a partir de um cálculo normativo que, através de uma planilha, cruzava informações de recursos
em saúde utilizados anteriormente, sendo que custos por absorção e agravos evitados eram
cruzados com o objetivo de orientar as decisões alocativas ou analisar o desempenho de
sistemas e programas (BRASIL, 2016).
O Método CENDES/OPAS ao longo de muitos anos foi o modelo institucional e oficial de
racionalidade burocrática que se configurou na administração da saúde pública, que operavam
de modo predominante por meio de hierarquias, comando e controle que marcavam a época
(BRASIL, 2016). A partir dos anos 70, começa a surgir avaliações ao método que o colocava
em questionamento. Uma delas, feita pela Opas (1973), observa que:
Lamentablemente, el processo incluía generalmente sólo parte del sector de salud,
esto es, el sector público (...) desgraciadamente, esta experiência em su conjunto no
1 Segundo Bielschowski (1988), a Cepal se encarregou de desenvolver teorias que explicassem o
subdesenvolvimento dos países periféricos que oferecessem indicativos para superar essa condição e reduzir as
diferenças entre países ricos e pobres através de um crescimento autossustentado por meio de mecanismos de
gestão e políticas desenvolvimentistas.
se incorporo al programa de enseñanza internacional. [...] se observo que la
planificación em salud no producía el desarollo y los resultados que se habian
esperado (...) Muchos países ni siquiera habian preparado planes y muchos delos que
los habian preparado no los habian aplicado. Os ningun caso habia sido posible
abarcar todo el sector salud organizado y, os general, ni siquiera havia sido posible
incorporar a las instituciones públicas más importantes dentro del processo. Os
el difícil campo de la correlación intersetorial casi no se habia hecho nada (...) la
planificación y la administración habian sido tratadas como elementos diferentes
(...) y no como aspectos del mismo processo. Y la que era peor, la relación
principalmente a causa de la falta de comunicación intelectual entre el político y el
planificador de la salud (OMS-OPS, 1973 apud RIVERA, 1992, grifo nosso).2
O método Cendes-Ops entrou em declínio ao mesmo tempo em que a Opas perdia importância
(BRASIL, 2016). Após a percepção das críticas à planificação em saúde, e a necessidade de
trazer um enfoque mais político, que vá além do técnico presente no método, foi elaborado o
documento “Formulação de política de saúde”. Esse documento se configurou como marco à
planificação em saúde por trazer um novo olhar às políticas de saúde e ao planejamento
(RIVERA, 1989).
A partir das críticas aos métodos de planejamento, começam a surgir métodos de planejamento
em saúde com enfoque estratégico, sendo essa uma perspectiva que promove o rompimento da
normatividade sobre a realidade. A partir da metodologia difundida pelo pensamento
estratégico do sanitarista argentino Mario Testa, é trazido para a planificação discussão da
questão do poder dos governos e a disputa social que envolve a construção dos planos. O
sanitarista ainda contribuiu ao trazer a visão acerca da necessidade de compreensão dos
problemas de saúde como situações adversas socialmente predeterminadas (CHORNY, 1998.
GIOVANELLA, 1990. RIVERA, 1989, p. 41).
Mário Testa ainda assinala a planificação como uma prática histórica e um instrumento capaz
de realizar transformação social. Isso se torna possível através do cumprimento da acumulação
e desacumulação de poder apoiado pelo planejamento. O poder mencionado pelo autor é
subdividido entre os poderes administrativo, técnico e o político, sendo o último prioritário e
2 Tradução nossa: “Lamentavelmente, o processo geralmente incluiu apenas parte do setor da saúde, ou seja, o
setor público (...), infelizmente, essa experiência como um todo não foi incorporada ao programa de educação
internacional. [...] observou-se que a planificação em saúde não produziu o desenvolvimento e os resultados
esperados (...) Muitos países nem sequer prepararam planos e muitos dos que os prepararam não os haviam
aplicado. Em nenhum dos casos foi possível cobrir todo o setor de saúde organizado e, em geral, nem sequer foi
possível incorporar as instituições públicas mais importantes no processo. No campo da difícil correlação
intersetorial, quase nada foi feito (...) o planejamento e a administração foram tratados como elementos diferentes
(...) e não como aspectos do mesmo processo. E o que foi pior, a relação principalmente foi por causa da falta de
comunicação intelectual entre o político e o planejador de saúde. (OMS-OPS, 1973 apud RIVERA, 1992)
sustentado pelos dois primeiros citados. Testa também trouxe contribuições acerca do
diagnóstico de situação, que integra essa perspectiva de poder através de três tipos de
diagnósticos: o diagnóstico administrativo; o diagnóstico estratégico e o diagnóstico ideológico.
Devido à lógica mais detalhada, complexa e técnica sob uma ótica materialista, tais
contribuições inspiraram principalmente o planejamento de curto prazo, em programações
tático-operacionais da planificação em saúde (GIOVANELLA, 1990. RIVERA, 1989, p. 42-
44).
Para Testa, a lógica da programação não depende apenas do objeto a ser programado, mas
também do contexto e dos processos aos quais são submetidos (CHORNY, 1998). Dessa
maneira, a principal proposta de Testa está nas técnicas de diagnóstico para fins de compreensão
da realidade social (GIOVANELLA, 1990).
O economista chileno Carlos Matus também criticava os modelos de planejamento,
principalmente ao método Cendes-OPAS da Cepal. O autor foi crítico do modelo por
demonstrar ser um instrumento neutro, rígido, baseado em poder absoluto e que desconsidera
as forças sociais, cuja elaboração é tecnoburocrática e centralizadora (RIVERA, 1989.
MATUS, 1982).
A partir das críticas ao modelo Cendes-OPAS de planejar e do advento e das necessidades
latentes dos atores políticos e sociais que se envolvem no processo decisório, Matus cria um
modelo que subverter as metodologias até então adotadas. O autor critica o viés estritamente
econômico e a baixa aderência às necessidades da sociedade e desenvolve o método
Planejamento Estratégico Situacional, que é baseado no reconhecimento da necessidade de
reconhecer as perspectivas dos atores sociais envolvidos nas situações em foco, o que abrange
as mudanças sociais que se produzem no processo de formação social, os aspectos que em cada
caso são relevantes para a ação, de tal maneira a serem capazes de cumprir os objetivos
propostos (MATUS, 1993).
Para Matus (1991), o planejamento demonstra ser uma aposta diante das incertezas do mundo
real, estando sujeito a cálculos nebulosos que se sustentam a partir da compreensão das
situações, percebendo que há diversos problemas e atores sociais que exigem pensar
estrategicamente, de tal maneira a permitir a ação governamental e o alcance dos objetivos
propostos (BARELLI; TROYANO, 1991). Para Carlos Matus (1993) o planejamento
estratégico também parte da dependência do governante frente aos outros atores, para a
produção das ações necessárias ao cumprimento dos objetivos propostos. Essas situações são
conduzidas pelo governante saber controlar sua governabilidade diante das incertezas e também
das forças sociais envolvidas (MATUS, 1993).
Na metodologia de planejamento estratégico situacional, o governante não se baseia
simplesmente em criar projeções do passado para calcular o futuro como no método da Cepal,
ele planeja sua ação de governo entendendo que para as suas ações dependem da ampliação de
sua capacidade de governar (BARELLI; TROYANO, 1991). O planejamento, segundo Matus
(1997) configura-se como principal instrumento componente da ação de governo para
desenvolver essa capacidade (MATUS, 1997).
Enquanto condutor de um processo complexo, é exigida a articulação de três variáveis, que se
constituem como premissas ao governo: o projeto de governo, a capacidade de governo e a
governabilidade do sistema. A primeira variável consiste no conteúdo programático de governo
(BARELLI; TROYANO, 1991) em que, para alcançar objetivos, o governante escolhe e altera
o seu projeto de governo conforme as circunstâncias (MATUS, 1993). A governabilidade do
sistema de governo é uma segunda variável que corresponde à superação de obstáculos de
maneira “não-passiva, mas ativamente resistente” (MATUS, 1993), é a relação entre as
variáveis que ele controla e as que não controla, são recursos necessários à implementação do
plano (BARELLI; TROYANO, 1991). E, como terceira variável, que indica a capacidade que
o condutor possui de colocar em prática o projeto de governo dada a governabilidade do sistema
(MATUS, 1993) – essa é capacidade de governo corresponde ao “capital intelectual,
organizativo e técnico que a equipe de governo dispõe para o exercício de suas funções”
(BARELLI; TROYANO, 1991).
As variáveis desse triângulo são distintas e ao mesmo tempo relacionam mutuamente,
reforçando-se umas às outras (BARELLI; TROYANO, 1991. MATUS, 1993). Governar,
portanto, não resume em ter um projeto de governo ou em ter apoio político (BARELLI;
TROYANO, 1991). A capacidade de governo é abordada por Carlos Matus como meio para
definir projetos eficazes de governar e aumentar a governabilidade do sistema de governo, pois
o capital envolvido nessas capacidades indicam a “destreza para conceber e executar estratégias
e táticas eficazes para resolver os problemas e aproveitar as oportunidades” (MATUS, 1993).
O plano, portanto, vem como instrumento poderoso de governabilidade, capaz de mediar e
racionalizar o conhecimento acerca das situações e a ação para controlar as variáveis envolvidas
nas situações, tendo em vista que “o plano, na vida real, está rodeado de incertezas, imprecisões
surpresas, rejeições e apoio de outros atores” (MATUS,1991), dessa maneira, o plano se
configura como um compromisso que anuncia resultados baseados em cálculos e apostas do
jogo social envolvido naquela realidade, em que não é possível controlar todas as variáveis
existentes (MATUS, 1991). Para o autor, “o planejamento e a ação são inseparáveis. O plano é
o cálculo que precede e preside a ação. [...] Por sua vez, a ação sem cálculo é mera
improvisação” (MATUS, 1993). Além disso, o autor defende que o processo de governo não é
outra coisa senão o cálculo do plano convertido em ação capaz de conduzir os fatos nas
situações que se seguem (MATUS, 1991).
Segundo Matus (1991), ao tratar sobre a situação baseada no jogo social que envolve o
planejamento assume que, quanto maior o número de atores envolvidos, mais incontrolável esse
jogo fica, e assume que “o aspecto incontrolável do jogo social está em que todos os jogadores
têm limitações de informação e de recursos para pretender ganhar o jogo”. Percebe-se portanto,
que há um cenário de incerteza sobre como superar as limitações percebidas nas situações a
serem enfrentadas pois, além disso, também há a incerteza sobre a eficácia da tomada de
decisões diante do futuro, tendo em vista que esse é nebuloso e as jogadas são baseadas em
hipóteses (MATUS, 1991).
Para o autor, no planejamento, deve ocorrer o encontro com o maior número possível de atores,
tendo em vista que não é possível dominar, controlar e nem conhecer as variáveis que
influenciam os outros atores. Logo, planejar é também pactuar com um grupo de pessoas o que
se pretende fazer. Para Matus (1982), o planejamento não depende apenas dos conhecimentos
técnicos, mas também da força social que o sistema envolve (MATUS, 1982).
Uma característica importante do Planejamento Estratégico Situacional é a flexibilidade para
adaptar as tomadas de decisão às situações. O método de Planejamento Situacional se torna
mais válido para a concepção do planejamento em contextos mais complexos em que há a
necessidade de interrelacionar o que está sendo planejado com relações direcionais e causais de
problemas passíveis de intervenção social do governante e das forças sociais (MATUS,1993).
A apreciação situacional reconhece que há mudanças contínuas no mundo real e são
consideradas no planejamento estratégico, tornando a rigidez do plano restrita apenas aos seus
princípios. Para esse método, o que mais importa é a eficácia social, não a sua praticidade de
aplicação, pois, para Matus (1993), o sujeito a quem se planeja deve ser considerado partícipe
do processo para a compreensão do espaço social no qual está inserido e se pretende planejar
(MATUS, 1993).
3.2.1. O Planejamento do Sistema Único de Saúde
O planejamento é um elemento importante e objeto de grande parte do arcabouço legal do SUS,
quer indicando processos e métodos de formulação, quer como requisito para fins de repasse
de recursos e de controle e auditoria (BRASIL, 2016). Desde a Constituição Federal de 1988,
a legislação já dispunha de critérios relevantes ao planejamento do SUS, para que sua
elaboração e execução esteja em correspondência com o próprio desenho do sistema, como é
possível observar nos Artigos 36 e 37:
Art. 36. O processo de planejamento e orçamento do Sistema Único de Saúde (SUS)
será ascendente, do nível local até o federal, ouvidos seus órgãos deliberativos,
compatibilizando-se as necessidades da política de saúde com a disponibilidade de
recursos em planos de saúde dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da
União.
§ 1º Os planos de saúde serão a base das atividades e programações de cada nível de
direção do Sistema Único de Saúde (SUS), e seu financiamento será previsto na
respectiva proposta orçamentária.
§ 2º É vedada a transferência de recursos para o financiamento de ações não previstas
nos planos de saúde, exceto em situações emergenciais ou de calamidade pública, na
área de saúde.
Art. 37. O Conselho Nacional de Saúde estabelecerá as diretrizes a serem observadas
na elaboração dos planos de saúde, em função das características epidemiológicas e
da organização dos serviços em cada jurisdição administrativa. (BRASIL, 1988)
O Sistema de Planejamento do Sistema Único de Saúde: PlanejaSUS foi instituído após a
percepção da necessidade no processo de elaboração do Plano Nacional de Saúde (PNS),
aprovado pelo Conselho Nacional de Saúde (CNS) em 2004. A partir de oficinas
macrorregionais com centenas de dirigentes técnicos, originou-se então esse Sistema de
Planejamento, regulamentado pela Portaria GM/MS n. 3.085, de 1º de dezembro de 2006. De
acordo com o Ministério da Saúde (2006), “Define-se como Sistema de Planejamento do
Sistema Único de Saúde a atuação contínua, articulada, integrada e solidária das áreas de
planejamento das três esferas de gestão do SUS”. O planejamento público é obrigatório e toda
ação deve ser prevista no plano de saúde, nas programações anuais e nas leis orçamentárias
(SANTOS, 2012, p. 136).
Em 2006, através da Portaria/GM 399, é divulgado o Pacto pela Saúde com seus três
componentes operacionais: os Pactos Pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão. Também
aprova as Diretrizes Operacionais do Pacto pela saúde, sendo que esse define que o processo
de planejamento no SUS seja uma das diretrizes de gestão do SUS. Um ponto importante trazido
por esse pacto é o planejamento de regionalização, que se daria através do Plano Diretor de
Regionalização (PDR), o Plano Diretor de Investimento (PDI) e a Programação Pactuada e
Integrada da Atenção em Saúde (PPI).
Além disso, o Pacto pela saúde traz alguns apontamentos sobre como seria o sistema de
planejamento do SUS (BRASIL, 2006), indicando que o processo de planejamento do SUS
deve ser desenvolvido de forma articulada, integrada e solidária entre as esferas de gestão
através do sistema de planejamento do SUS. Esse sistema se baseia nas responsabilidades de
cada nível de gestão, “com definição de objetivos e conferindo direcionalidade ao processo de
gestão do SUS, compreendendo nesse sistema o monitoramento e avaliação” (BRASIL, 2006).
O Pacto pela saúde sempre reforça a necessidade do processo de planejamento da gestão do
SUS contemple as peculiaridades, necessidades e realidades de saúde locorregionais (BRASIL,
2006).
O Decreto 7.508/2011, artigo 15, dispõe sobre o processo de planejamento da saúde:
O processo de planejamento da saúde será ascendente e integrado, do nível local até
o federal, ouvidos os respectivos Conselhos de Saúde, compatibilizando-se as
necessidades das políticas de saúde com a disponibilidade de recursos financeiros
(BRASIL, 2011).
Destaca-se a determinação de que as características principais de planejamento do SUS indica
a necessidade de alinhamento entre os órgãos de saúde das esferas de governo, correspondendo
à gestão descentralizada, regionalizada e hierarquizada que respeita a unicidade do sistema em
território nacional. Além disso, é colocado em relevância pela norma a necessidade de
envolvimento dos Conselhos de Saúde ao longo desse processo, de forma a compatibilizar as
necessidades dos atores sociais com a gestão das políticas. Dessa forma, percebe-se que o
desenho do PlanejaSUS busca corresponder ao próprio desenho do Sistema Único de Saúde,
conforme é possível observar no artigo 198 da Constituição Federal:
“As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes
diretrizes:
I – descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II – atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo
dos serviços assistenciais;
III – participação da comunidade” (BRASIL, 1988).
Ao instituir o Sistema de Planejamento do SUS, buscou-se garantir e direcionar as três esferas
de governo a planejar em conformidade com o contexto em que as políticas de saúde são
organizadas. Dessa forma, o PlanejaSUS objetiva formular metodologias e modelos básicos dos
instrumentos de planejamento, monitoramento e avaliação para que esses correspondam às
diretrizes do SUS. Assim, espera-se que seja estabelecimento de uma cultura de planejamento
nesse setor da Administração Pública, de tal maneira que integre e qualifique as ações do SUS
que subsidiarão a tomada de decisão dos gestores de saúde (CONASS, 2011).
O PlanejaSUS busca difundir princípios no processo de planejamento, sendo esses a
obrigatoriedade e continuidade; o respeito às pactuações regionais entre gestores na CIR, CIB
e/ou CIT; a articulação constante com o monitoramento, a avaliação e a gestão do SUS; respeito
ao caráter ascendente e integrado entre as esferas de governo; a contribuição à transparência e
visibilidade da gestão da saúde; além do dever de partir das necessidades da população
(BRASIL, 2016).
A responsabilidade de realizar o processo de planejamento em saúde para cada esfera de
governo pertence a cada ente federado. Esses devem se comprometer a realizá-los para suas
políticas de forma contínua, articulada, ascendente, integrada e solidária, entre as três esferas
de governo, na medida em que visa dar direcionalidade à gestão pública da saúde, respeitando
a unicidade e descentralidade, hierarquização e regionalização do sistema que rege a agenda da
saúde (BRASIL, 2016).
A elaboração dos instrumentos de planejamento é determinada por lei e se constituem como
fatores condições para o recebimento das transferências, que consequentemente permitem a
execução dos recursos transferidos. Já quanto à eficiência da gestão dos recursos recebidos pelo
ente vai depender da elaboração de cada ente, porém a metodologia indicada pelo sistema
defende que a eficiência pode ser assegurada a partir das análises técnicas que reflitam a
realidade e garantam a qualidade de vida da população. Devido à relação entre as esferas
governamentais que envolvem transferências, a divisão de responsabilidades e a necessidade
das políticas serem complementares umas às outras, e não concorrentes – PlanejaSUS destaca
a importância da integração entre os instrumentos de planejamento, sistematizando o fluxo de
elaboração dos planos ascendente entre os níveis de governo, pois garantem a eficiência da
gestão no conhecimento das realidades e respeita a descentralização administrativa e o
funcionamento regionalizado do sistema (BRASIL, 2016).
Além disso, busca-se o desenvolvimento da cooperação entre os entes federados.
Adicionalmente, o sistema de planejamento se atenta à avaliação da situação de saúde da
população e ao funcionamento do SUS, através da provisão dos gestores de informações que
permitam o seu aperfeiçoamento e/ou redirecionamento (CONASS, 2011).
O PlanejaSUS baseia-se na formulação e revisão periódica de instrumentos de planejamento
que viabilizem o aperfeiçoamento do Sistema, da atenção e da vigilância em saúde, inclusive
na reorientação das ações e na definição de prioridades (Brasil, 2006). Esses Instrumentos são:
i) o Plano de Saúde (OS); ii) a Programação Anual de Saúde (PAS); iii) o Relatório Anual de
Gestão (RAG).
O Plano de Saúde (PS) é o instrumento norteador de todas as medidas e iniciativas em cada
esfera de gestão. Ele apresenta as intenções e os resultados a serem buscados no período de
quatro anos, expressos em objetivos, diretrizes e metas. Como mecanismo referencial, o Plano
de Saúde configura-se como a base para a execução, o acompanhamento, a avaliação e a gestão
do sistema de saúde. No Plano, devem estar contidas todas as medidas necessárias à execução
e ao cumprimento dos prazos acordados no Termo de Compromisso de Gestão, previsto no
Pacto pela Saúde, expresso nas Portarias GM/MS n. 399/2006 e GM/MS n. 699/2006. Já à PAS,
cabe a operacionalização das intenções expressas no Plano de Saúde e também determinar o
conjunto de ações voltadas à promoção, à proteção e à recuperação da saúde, bem como da
gestão do SUS para o período de um ano (BRASIL, 2006).
O Relatório Anual de Gestão é o instrumento avaliador dos resultados alcançados naquele ano
com a execução da Programação Anual de Saúde e orienta eventuais redirecionamentos que se
fizerem necessários. Os resultados alcançados são apurados com base no conjunto de
indicadores, definidos na Programação para acompanhar o cumprimento de metas nela fixadas.
Os Relatórios Anuais de Gestão devem ser insumos básicos para a avaliação do Plano de Saúde,
ao fim de seu período de vigência. Essa avaliação tem por objetivo subsidiar a elaboração do
novo Plano com as correções de rumos que se fizerem necessárias. Além de avaliador dos
resultados, o RAG indica como foi feita a aplicação dos recursos repassados do Fundo Nacional
de Saúde para os Fundos de Saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios – tanto o
RAG quanto a PAS permitem que o planejamento seja um processo contínuo (BRASIL, 2016).
Com isso, espera-se que o planejamento do SUS seja uma ferramenta norteadora do gestor na
condução do SUS, de tal maneira que possibilite o provimento dos meios para o
aperfeiçoamento contínuo da gestão, das ações e dos serviços prestados, além de apoiar a
participação e o controle sociais. Os instrumentos também subsidiam o trabalho, interno e
externo, de controle e auditoria (BRASIL, 2016).
Os Planos Estaduais de Saúde (PES) são os instrumentos centrais de planejamento para
definição e implementação de todas as iniciativas no âmbito da saúde dessa esfera da gestão do
SUS para o período de quatro anos. É o plano estadual de saúde que norteia a elaboração do
planejamento e orçamento do governo no setor de saúde, consolida as políticas e compromissos
de saúde na esfera estadual e reflete, a partir da análise situacional, as necessidades de saúde da
população discutidas pelas conferências de saúde e as peculiaridades próprias de cada esfera. É
elaborado no primeiro ano da gestão em curso, com execução a partir do segundo ano da gestão
em curso ao primeiro ano da gestão subsequente (BRASIL, 2016).
Os Planos de Saúde, conforme a Portaria nº 2.135/2013, indica o seu período de vigência de 4
anos, e se atenta à necessidade de que esse período seja o mesmo período de vigência do plano
plurianual da esfera de gestão correspondente, para garantir a coesão e sinergia entre os
instrumentos. Além disso, a Portaria orienta a necessidade de existência da avaliação do
Conselho de Saúde para a sua validade bem como a aprovação do plano. Também faz-se
necessário para a validade do plano a compreensão dois momentos: i) o da análise situacional
e ii) o da definição dos objetivos, das diretrizes e das metas. A análise da situação de saúde,
deverá ser baseada no Mapa da Saúde e nas propostas da Conferência de Saúde correspondente.
As Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores definidos são os determinantes das prioridades
da ação de saúde para o período correspondente e o processo de monitoramento e avaliação do
plano (BRASIL, 2013).
A análise situacional deve contemplar os temas contidos no Mapa da Saúde, sendo esses: a
estrutura do SUS no estado, as redes de atenção à saúde, as condições sociossanitárias, os fluxos
de acesso, os recursos financeiros, a gestão do trabalho e da educação na saúde, as ações e
estrutura de ciência, tecnologia, produção e inovação em saúde, e também a gestão do sistema
(BRASIL, 2013). Para a elaboração da análise situacional, também deve-se levar em
consideração o contexto, as oportunidades, as ameaças e, fundamentalmente, é necessário
considerar as visões e proposições dos diversos atores sociais envolvidos, observando as
discussões das Conferências de Saúde e chamando as equipes de saúde para a discussão. Garcia
e Reis (2016) indicam a necessidade da opção metodológica de elaboração do PS seja pautada
na construção coletiva para que o plano seja coerente e incorporado como instrumento
(GARCIA; REIS, 2016).
Devido ao seu caráter ascendente, para a elaboração dos objetivos, diretrizes e metas, caberá à
Secretaria Estadual de Saúde do estado considerar as diretrizes, objetivos e metas indicados
pelos Conselhos Municipais do seu estado expressos nos planos de saúde dos municípios
(BRASIL, 2016). Também deve se atentar às metas regionais, resultantes das PPIs, com vistas
à promoção da equidade inter-regional (BRASIL, 2013), e devem ser considerados os Planos
de Desenvolvimento Regional do estado e o Mapa da Saúde (BRASIL, 2016).
Além disso, a SES deve considerar as diretrizes definidas pelos Conselhos e Conferências de
Saúde e deve ser submetido à apreciação e aprovação do Conselho de Saúde respectivo e
disponibilizado em meio eletrônico no Sistema de Apoio ao Relatório de Gestão – SARGSUS,
de tal maneira a prezar pela participação social e transparência do planejamento da saúde
(BRASIL, 2016). Conforme estabelecido na Lei Complementar 141/2012, a transparência e a
visibilidade do planejamento da saúde serão também asseguradas mediante incentivo à
participação popular e à realização de audiências públicas, durante o processo de elaboração e
discussão do PES.
O Planejamento da Saúde possui a tarefa complexa de ser descentralizado, regionalizado e
articulado interfederativamente e, para isso, tem contado com o papel das Comissões
Intergestores na formulação e na implementação da política de saúde e têm contribuído com o
desenvolvimento das diretrizes do SUS. No caso do Plano Estadual de saúde, isso vem da
Comissão Intergestores Bipartite (CIB), que é constituída paritariamente por representantes da
secretaria estadual de saúde e das secretarias municipais de saúde, indicados pelo Conselho de
Secretários Municipais de Saúde (Cosems), ou similar, incluindo obrigatoriamente o Secretário
de Saúde da Capital (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2016).
Portanto, é possível perceber que o sistema PlanejaSUS busca esclarecer e organizar
ferramentas que sejam eficientes à inclusão de um planejamento setorial em saúde que respeite
a peculiaridade da agenda da saúde. Foram respeitados princípios clássicos de planejamento
como também incluídas inspirações do pensamento estratégico situacional às etapas de
elaboração dos planos, que foram pensados em coesão com as outras ferramentas do sistema de
planejamento de programação, monitoramento e avaliação das ações de forma a garantir o
caráter estratégico dos planos.
3.3.Planejamento de médio prazo da agenda de saúde: o alinhamento entre os planos
plurianuais e os planos de saúde
Ambos os instrumentos de planejamento possuem pontos em comum – esses envolvem grandes
propósitos: de crescimento ou reprodução, de mudança e de legitimação das políticas que são
seus objetos (TESTA, 1981).
Os instrumentos de planejamento da gestão global definidos pela Constituição são abarcados
por todos os órgãos da administração pública, e, dessa maneira, é o principal estruturador do
processo orçamentário para a programação dos recursos financeiros necessários à execução das
atividades em cada setor. Dessa maneira, buscou-se organizar uma alocação dos recursos
financeiros eficientemente, seja entre os setores ou para as transferências intergovernamentais.
A médio prazo, são estabelecidos o PPA sob a finalidade de dar direcionamento estratégicos
para os anos seguintes, que se desdobrarão na LDO e a LOA (VIEIRA, 2009).
Considerando a normativa, os órgãos do governo, inclusive os da saúde, e a percepção do
planejamento sobre a administração pública, perceberam a necessidade de pensar em
planejamento das despesas para a eficiência da execução das políticas públicas e assim, surge
o sistema de planejamento setorial da saúde que também possui um instrumento de
planejamento de médio prazo, sob a mesma prerrogativa de oferecer orientação estratégica à
agenda da saúde, sendo esse a ferramenta central de planejamento da saúde e também indicado
pelo Ministério da Saúde (2016) como norteador do planejamento orçamentário (VIEIRA,
2009. BRASIL, 2016).
Cardoso Jr (2011) destaca que a evolução do planejamento de modo geral teve bastante
influência da elaboração do planejamento das políticas a nível setorial, como uma tentativa
importante de romper com a precedência e a primazia do orçamento sobre o investimento e
sobre a própria noção de planejamento em sentido mais amplo e estratégico. No entanto, cada
planejamento possui um determinado objeto, perspectivas, propósitos e conteúdos algumas
vezes distintos entre si, portanto, para aproveitamento e complementariedade dos instrumentos,
faz-se necessário o alinhamento entre os aparelhos de gestão. Um marco dessa necessidade de
alinhamento mais normativo é a recomendação de que a vigência do plano seja a mesma dos
governos em cada esfera, dessa maneira, permitindo o alinhamento na construção e na visão
estratégica que esses planos devem trazer (VIEIRA, 2009. BRASIL, 2016, SANTOS, 2011).
Para a agenda da saúde, o próprio Ministério da Saúde (2016) traz indicações do norteamento
do Plano de Saúde na planificação das ações do SUS. A imagem abaixo esquematiza a
planificação em saúde indicada para pleno alinhamento do planejamento do Sistema Único de
Saúde conforme Vieira (2009) e o Ministério da Saúde (2016).
Figura 1 – A relação de planejamento entre o PPA e o PS no cenário do planejamento em
saúde
Elaboração própria.
Segundo Vieira (2009), a relação entre os instrumentos de gestão do SUS e os de planejamento
e orçamento da gestão pública consiste no estabelecimento das diretrizes do governo a fim de
orientar as atividades dos órgãos da administração pública, sendo neste caso, os órgãos de saúde
(Ministério da Saúde, Secretarias Municipais e Estaduais de Saúde) e os órgãos de
planejamento, orçamento e gestão encarregados da formulação do Plano Plurianual.
Considerando as orientações de governo e tendo como premissa as propostas de governo e as
prioridades estabelecidas, o órgão de saúde deve elaborar o PS. Por sua vez, este plano deverá
nortear a formulação do PPA, o qual deve estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.
4 ANÁLISE DOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO DE MÉDIO PRAZO
DO SUS/MG PARA O PERÍODO 2016-2019
4.1.Contextualização
Em Minas Gerais, o governo do Partido dos Trabalhadores é eleito para chefiar o Executivo
Estadual para o mandato de 2015 a 2018. A candidatura em 2014 da coligação Minas pra Você
(PT, PMDB, PCdoB, Pros e PRB) ocorreu principalmente sob o mote “Ouvir para Governar”.
O governador eleito propõe um novo modelo de gestão, que defende a superação do papel do
Estado como gerente e “recriar o Estado Planejador”, através da preponderância do
planejamento sobre a gestão. O modelo de gestão proposto é pautado em uma “gestão
descentralizada, participativa e transparente” (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2014.
PIMENTEL, 2014).
A proposta de gestão descentralizada vem do entendimento que os problemas socioeconômicos
são diferentes em cada região do Estado. A atuação, portanto, seria horizontalizada e
regionalizada, com atuações gerais a todo estado e específicas conforme as necessidades de
cada região (MINAS GERAIS, 2014).
Para a agenda da saúde pública do estado, é proposto a implantação efetiva do SUS/MG, e a
apropriação do governo de Minas Gerais enquanto gestor do SUS no âmbito estadual. Também
busca assumir a responsabilidade do governo estadual enquanto articulador dos sistemas
regionais de saúde, assim como articular com o Governo Federal na distribuição das
competências. O programa de governo também defende a priorização da atenção básica, o
atendimento à população. Investimento em recursos humanos, políticas de promoção da saúde
e em desenvolvimento da biotecnologia e indústria da saúde em Minas Gerais também foram
apresentados em suas propostas à saúde (MINAS GERAIS, 2014).
Logo após o início do mandato, é iniciado o processo de atualização do Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI) através do Projeto de Lei 3.039/2015. O instrumento é
atualizado e aprovado pela Lei 21.967, de 12 de janeiro de 2016. O PMDI é um instrumento de
planejamento peculiar ao estado de Minas Gerais previsto na Constituição Mineira de 1989 que
consolida um conjunto de eixos, áreas e objetivos setoriais a longo prazo. É um instrumento
que, conforme a Constituição Mineira, tem o olhar sobre o desenvolvimento do estado e, para
sua concretização, deve integrar todas as áreas da ação governamental, junto aos instrumentos
de planejamento e orçamento, o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG), a LOA e a
LDO. Dessa forma, o PMDI oferece as diretrizes ao ciclo orçamentário mineiro, buscando a
integração das atividades de planejamento, orçamento e gestão da administração pública
estadual, sendo ele o responsável pela definição da visão de futuro e das diretrizes ou objetivos
setoriais do governo, enquanto uma estrutura de planejamento superior do plano plurianual, à
qual devem ser vinculados todos os programas e ações de governo (MINAS GERAIS, 2015).
Configurado para o período 2016-2027, essa atualização do PMDI tem como objetivo geral o
Desenvolvimento Econômico e Social Sustentável que se divide nos eixos Desenvolvimento
Produtivo, Científico e Tecnológico, Infraestrutura e Logística, Saúde e Proteção Social,
Segurança Pública e Educação e Cultura. Todos os eixos devem pautar as dimensões de
Participação, Desenvolvimento de Pessoas, Sustentabilidade Fiscal, Modelo de Gestão, e
Sustentabilidade Territorial– dimensões que buscam coerência entre as propostas de governo
e a ação governamental planejada e que se pretende ser incorporada pelas práticas de
planejamento e gestão dos ciclos de planejamento futuro (MINAS GERAIS, 2016).
Com o fim do Ciclo de Planejamento 2012-2015, fez-se necessário a elaboração do ciclo 2016-
2019 de planejamento. O novo ciclo de planejamento de médio prazo tem a sua elaboração
iniciada em 2015, no primeiro ano de mandato de governo. Os novos instrumentos de
planejamento entram em vigência no segundo ano de mandato e têm prazo de encerramento ao
fim do primeiro ano do mandato consecutivo (MINAS GERAIS, 2015).
Para concretização do slogan “Ouvir para Governar”, o governador eleito institui pelo Decreto
46.774, de 09/06/2015, os Fóruns Regionais de Governo, que são instituições participativas de
caráter consultivo presentes em dezessete territórios do estado – denominados ‘Territórios de
Desenvolvimento’ para a promoção de diagnósticos multidimensionais no estado de Minas
Gerais (ANDRADE, 2016. PEREIRA, 2015).
Os Territórios de Desenvolvimento são: Alto Jequitinhonha, Caparaó, Central, Oeste, Mata,
Médio e Baixo Jequitinhonha, Metropolitano, Mucuri, Noroeste, Norte, Sudoeste, Sul,
Triângulo Sul, Triângulo Norte, Vale do Aço, Vale do Rio Doce e Vertentes (MINAS GERAIS,
2015). Esses territórios foram divididos conforme características similares entre municípios e
grau de identificação com o município-pólo, buscando respeitar as características culturais,
sociais e econômicas (ANDRADE, 2016).
Figura 2 – Distribuição dos 17 Territórios de Desenvolvimento – Minas Gerais - 2015
Fonte: Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG)
Em cada fórum foram realizadas duas rodadas em que a população apresentou seus problemas
e demandas ao governo estadual. Na primeira rodada foram apresentadas demandas gerais
conforme a divisão do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) e, na segunda
rodada, a população se reuniu na cidade-sede do Fórum correspondente ao seu território e, sob
mediação do governo, desenvolveram diagnósticos territoriais que compuseram o PMDI e o
Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG). Além disso, foram definidas as demandas
prioritárias de cada território, divididos conforme os cinco eixos do PMDI. Os eixos do PMDI
são: i) Desenvolvimento produtivo, científico e tecnológico; ii) Infraestrutura e logística; iii)
Saúde e proteção social; iv) Segurança Pública; v) Educação e cultura. As demandas priorizadas
foram estudadas pela equipe técnica do Estado e atribuídas como responsabilidade a diferentes
secretarias e órgãos (ANDRADE, 2016).
A fim de obedecer à legislação e aos procedimentos necessários para cumprir as normas legais
de elaboração do planejamento para o ciclo 2016-2019, a elaboração do PPAG não teve tempo
hábil de incorporar todas as demandas dos Fóruns Regionais (ANDRADE, 2016). Segundo
Pereira (2015), a incorporação das demandas ao planejamento era uma das grandes expectativas
dos cidadãos e movimentos sociais envolvidos.
No entanto, segundo Andrade (2016), pela elaboração do Plano Estadual de Saúde 2016-2019
ter acontecido em período posterior à elaboração do PPAG 2016-2019, foi possível contemplar
e responder as demandas dos Fóruns apenas no Plano Estadual de Saúde. O PES 2016-2019
foi elaborado a partir da 8ª Conferência, e se tornou o segundo plano de médio prazo elaborado
pelo SUS/MG, sendo o primeiro elaborado para o ciclo de planejamento 2012-2015, após as
orientações do Decreto nº 7.508, de 28 de junho de 2011 (MINAS GERAIS, 2016).
O modelo de planejamento adotado partiu das orientações do Ministério da Saúde acerca da
realização dos planos de saúde e as orientações vindas da alta gerência acerca do modelo de
governo (MINAS GERAIS, 2015).
O PES é instrumento de planejamento que deve corresponder a todo o ciclo de planejamento,
execução, monitoramento e avaliação do Sistema Estadual de Saúde, que, em articulação com
o SUS em âmbito municipal, regional e nacional, compartilha responsabilidades entre eles. Para
tal, observa-se o princípio da regionalização e da descentralização político administrativa que
rege o sistema, observando o Plano Diretor de Regionalização (PDR) – que determina a
estratégia de descentralização no estado que estabelece as bases territoriais para o cálculo nas
necessidades, da priorização para alocar os recursos e descentralização nas regiões de saúde
definidas (MINAS GERAIS, 2016).
No caso do SUS em âmbito estadual, essas informações são particularmente importantes pelo
papel do estado enquanto ente federado de nível intermediário articulador entre as esferas de
governo a nível nacional, regional e municipal e coordenador federativo do processo de
regionalização da saúde no estado. Para a elaboração do Plano, foi necessário considerar os
Conselhos de Saúde, sendo eles importantes atores na execução das políticas públicas. As
instituições que são parte desse Sistema regionalizado e que foram consideradas nesse processo
são a CIB estadual, o Conselho de Secretários Municipais de Saúde de Minas Gerais
(COSEMS), e os Consórcios Intermunicipais de Saúde (CIS) – iniciativas autônomas entre
municípios que se associam para gestão conjunta dos serviços de saúde à população (MINAS
GERAIS, 2016).
O PES abrange todo o Sistema Estadual de Saúde, logo, conforme a Lei Delegada 180/2011,
integram à SES, por subordinação administrativa o Conselho Estadual de Saúde e a Escola de
Saúde Pública de Minas Gerais (ESP/MG); por vinculação – a Fundação Centro de
Hematologia e Hemoterapia do Estado de Minas Gerais (HEMOMINAS), a Fundação Ezequiel
Dias (FUNED) e a Fundação Hospitalar do Estado de Minas Gerais (FHEMIG) – integram
também o SUS/MG e suas competências, responsabilidades e suas ações e programas estão
incluídos no plano (MINAS GERAIS, 2016).
Figura 3 – Sistema Estadual de Saúde de Minas Gerais
Elaboração Própria
Para a elaboração do plano, a Secretaria de Estado da Saúde do Estado de Minas Gerais
(SES/MG) realiza etapas preliminares à elaboração do plano, sendo a primeira o levantamento
de informações gerais e informações específicas sobre a situação de saúde. Essa coleta de
informações considera a adoção de um planejamento regionalizado e, portanto, as informações
foram feitas por região ampliada de saúde, considerando informações tais como dados
demográficos, de trabalho e renda e de saneamento. Para esse levantamento também foram
incorporadas informações assistenciais, informações sobre a estrutura, a relação de
profissionais e equipamentos de saúde e o status das informações das redes de atenção à saúde.
Também foram analisados os recursos aplicados, por programa, nos últimos quatro anos Essas
informações constituíram os Cadernos Regionais, que deram subsídios às discussões, que
elencariam dos problemas e definição das diretrizes nas Conferências de Saúde
Macrorregionais, e compuseram o anexo do Plano Estadual de Saúde. Os dados estaduais serão
consolidados para compor o Plano Estadual (MINAS GERAIS, 2015).
Sistema Estadual de
Saúde de Minas Gerais
SES/MG
CES/MG
FHEMIG
HEMOMINAS
FUNED
ESP/MG
Após serem realizados os levantamentos dos problemas regionais, ocorrem as Conferências de
Saúde Macrorregionais, em que são identificados problemas baseados na assistência
farmacêutica; na atenção básica, secundária e terciária; na vigilância em saúde e na gestão do
SUS. Os problemas regionais foram levados para a Conferência Estadual de Saúde, para a
priorização desses impasses em âmbito estadual, e ali também foi realizada, através das
programações da Conferência, a elaboração das propostas de diretrizes para o PES. Após a
finalização da 8ª CESMG e o recebimento das propostas enviadas pela mesa diretora do
Conselho Estadual de Saúde, inicia-se a elaboração do documento do Plano Estadual de Saúde
2016-2019 (MINAS GERAIS, 2015).
Para estabelecimento das prioridades, foram considerados os dados epidemiológicos e o amplo
debate com o Conselho Estadual de Saúde para discussão das diretrizes, respostas sociais e
público-alvo abordados no PES. As propostas formuladas na 8ª CESMG e as demandas
priorizadas pelos Fóruns Regionais também foram consideradas nesse processo. Outra
informação situacional considerada foi a situação financeira do estado e o cenário de restrição
de financiamento da administração pública, mediante amplo debate com a Câmara Técnica de
Orçamento e Financiamento – CTOF, do CES/MG (MINAS GERAIS, 2016).
O plano está dividido entre sete eixos principais que organizam as diretrizes, objetivos, metas
e indicadores. O quadro abaixo indicam os eixos do plano estadual de saúde e suas diretrizes:
Quadro 1 – Eixos e diretrizes do Plano Estadual de Saúde 2016-2019
Eixos Diretrizes
Eixo 1 – Direito à Saúde, Garantia, acesso e atenção
de qualidade
Ampliar e qualificar o acesso aos serviços de saúde de
qualidade, em tempo adequado, com ênfase na
humanização, equidade e no atendimento das
necessidades de saúde, aprimorando a política de
atenção básica, especializada, ambulatorial e hospitalar,
garantindo o acesso a medicamentos no âmbito do SUS.
Eixo 2 – Participação e controle social Fortalecer as instâncias de controle social e garantir o
caráter deliberativo dos conselhos de saúde, ampliando
os canais de interação com o usuário, com garantia de
transparência e participação cidadã e fortalecer a
articulação entre os espaços de participação social em
todas as políticas públicas, com vistas ao
desenvolvimento de ações Intersetoriais.
Eixo 3 – Valorização do trabalho e da educação em
saúde.
Fortalecer o papel do Estado na regulação do trabalho
em saúde e ordenar, para as necessidades do SUS, a
formação, a educação permanente, a qualificação, a
valorização das trabalhadoras e dos trabalhadores,
combatendo a precarização e favorecendo a
democratização das relações de trabalho, considerando
as metas de superação das demandas do mundo do
trabalho na área da saúde, estabelecidas pela Década de
Gestão do Trabalho e Educação em Saúde, iniciada em
2013.
Eixo 4 – Financiamento do sus e relação público
privada.
Garantir o financiamento estável e sustentável para o
SUS, melhorando o padrão do gasto e qualificando o
financiamento tripartite e os processos de transferência
de recursos, aprimorando o marco regulatório da saúde
suplementar, garantindo o acesso e a qualidade na
atenção à saúde e os direitos do cidadão/usuário.
Eixo 5 – Gestão do sus e modelos de atenção Aprimorar a relação federativa no SUS, fortalecendo a
gestão compartilhada nas regiões de saúde e com a
revisão dos instrumentos de gestão, considerando as
especificidades regionais e a concentração de
responsabilidades dos municípios, Estados e União,
visando oferecer ao cidadão o cuidado integral à Saúde.
Eixo 6 – Educação e política de comunicação do sus Promover a produção e a disseminação do
conhecimento científico e tecnológico, de análises de
situação de saúde e da inovação em saúde, contribuindo
para a sustentabilidade do SUS, valorizando o SUS
como política de Estado por meio de estratégias de
comunicação.
Eixo 7 - Ciências, tecnologia e inovação no sus Defender e fortalecer uma política industrial de ciência,
tecnologia e inovação em saúde, que promova a
produção nacional de insumos (medicamentos, vacinas,
materiais e equipamentos de saúde), consolidando a
soberania e o desenvolvimento da plataforma
tecnológica do país, bem como tecnologias de
promoção, diagnóstico, prevenção, tratamento e
recuperação da saúde, indispensáveis ao atendimento
adequado às necessidades de saúde da população.
Elaboração Própria.
As diretrizes do Plano devem indicar qual a transformação da situação analisada é esperada
através da execução das ações planejadas. As diretrizes serão utilizadas como orientações para
definição e regulamentação das linhas de ação a serem desenvolvidas no Plano Estadual, que
se caracterizaram como mote para a solução dos problemas identificados (MINAS GERAIS,
2016).
Selecionadas as diretrizes, que são orientações de abrangência macro, essas são traduzidas em
objetivos e metas. Os objetivos são alvos que se pretende atingir, mediante a execução de uma
ou mais ações. É importante que dentro dos objetivos, as áreas técnicas deixem claro como
pretendem atuar para o alcance das diretrizes. Não será trabalhada a descrição de programas
específicos, e sim as linhas gerais para atacar uma situação de saúde específica. As metas podem
ser definidas como a quantificação daquilo que se pretende realizar. Não devem, porém,
restringir o escopo das ações, apenas balizar o que é esperado como resultado (MINAS
GERAIS, 2016).
Após envio da primeira versão do PES ao Conselho Estadual de Saúde, o plano passa por
apreciação do CES e da CTOF/CES/MG e recomendações do Conselho. O Plano Estadual de
CONTINUAÇÃO
Saúde é aprovado pela Resolução CESMG nº016 de 12 de dezembro de 2016. Para a construção
do plano, foi seguido o cronograma seguinte:
Quadro 2 – Cronograma de Elaboração do PES 2016-2019 – Minas Gerais – 2015-2016
Etapa Período
1. Levantamento das Informações da Situação de Saúde e
elaboração dos Cadernos Regionais para as Conferências
1º trimestre 2015*
2. Conferências de Saúde
Etapas Municipais
Etapa Estadual
8ª CESMG
Etapa Nacional: 15ª Conferência Nacional de Saúde
09/04 a 04/12/2015
09/04 a 15/07/2015
16/07 a 30/09/2015
01 a 04/09/2015
01 a 04/12/2015
3. Elaboração do Plano Estadual de Saúde 05/12/2015 a 27/05/2016
4. Entrega do Plano ao CES em Reunião Extraordinária 28/05/2016
5. Apreciação e revisão do Plano 28/05/2016 a 11/12/2016
6. Aprovação do Plano 12/12/2016
Fonte: Dados Básicos: Secretaria Estadual de Saúde do Estado de Minas Gerais (SES/MG); Conselho Estadual de
Saúde (CES/MG). Elaboração Própria. (*)= não há informação exata acerca da data
Figura 4 – Processo de Elaboração do Plano Estadual de Saúde 2016-2019 – Minas Gerais –
2015-2016
Fonte: SES/MG. Elaboração: própria
A 8ª Conferência Estadual de Saúde de Minas Gerais (CESMG), que aconteceu entre os dias 1
e 4 de setembro de 2015, foi aprovada conforme a Deliberação CES/MG nº 004 de 17 de
setembro de 2014 e convocada pelo Decreto Estadual n.º 01, de 16 de janeiro de 2015 (MINAS
GERAIS, 2016).
Sob o tema “Saúde de qualidade para cuidar bem das pessoas”, a conferência obedece às Leis
que regulamentam o SUS e buscam reafirmar, impulsionar e efetivar os princípios e diretrizes
do sistema, a fim de garantir a saúde enquanto um direito humano, bem como os princípios
previstos na Constituição Federal de 1988, nas Leis n.º 8.080, de 19 de setembro de 1990 e nº
8.142, de 28 de dezembro de 1990 (MINAS GERAIS, 2016).
É finalidade dessa Conferência mobilizar e estabelecer diálogos com a sociedade brasileira
acerca do direito à saúde e em defesa do SUS, fortalecer a participação e o controle social no
SUS, com ampla representação da sociedade mineira, sendo a Conferência também uma etapa
estadual da 15ª Conferência Nacional de Saúde em Minas Gerais, através da eleição dos
delegados do estado para a Conferência Nacional (MINAS GERAIS, 2016).
Também faz parte dessa conferência o papel de avaliar a situação de saúde, e elaborar propostas
a partir das necessidades de saúde discutidas e participar da construção das diretrizes dos Planos
Levantamento de
Informações da Situação de
Saúde
•Informações Gerais
•Informações Assistenciais
•Cadernos Regionais
Conferências de Saúde
•Etapas municipal, regional, estadual e nacional
•Análise e discussão da Situação de Saúde
•Proposta de Diretrizes ao PES
Elaboração do Plano
Estadual de Saúde
•Análise Situacional de Saúde
•Formulação de proposta de diretrizes, objetivos e metas observando as demandas dos Fóruns Regionais e as propostas da CESMG
Apreciação da Proposta
pelo CES/MG
•Análise e revisão da proposta do PES
•Apontamentos para revisão do plano
Revisão dos apontamentos pela SES
•Revisão e reenvio ao CES
Apreciação e aprovação do
PES 2016-2019
Plurianuais e dos Planos de Saúde das esferas governamentais. Coube também à Conferência o
debate sobre as reformas necessárias à democratização do Estado no setor saúde (MINAS
GERAIS, 2016).
Para definição da escolha de data para a Conferência, foram observadas as diretrizes do
Conselho Nacional de Saúde que determinou a realização das etapas estaduais entre os dias 16
de julho e 30 de setembro de 2015 – as datas foram organizadas respeitando o caráter ascendente
das conferências de saúde. A escolha da temática também seguiu a orientação do Conselho
Nacional de Saúde. Conforme o CES/MG (2017):
Minas Gerais incorporou esta temática em seus diferentes significados. Saúde pública
como direito de cidadania, em contraposição à mercantilização e privatização. Saúde
pública de qualidade, visando à superação das desigualdades, entre diferentes
populações e regiões, à organização e a humanização nos serviços de saúde de modo
a atender as necessidades dos usuários e ampliar o acesso. Cuidar bem das pessoas
mediante a transformação das práticas de saúde, bem como a superação de iniquidades
quem afetam de forma diferenciada a população brasileira, a exemplo do racismo,
sexismo e intolerância às diversidades; reafirmando, assim, a saúde como direito
fundamental do povo brasileiro, pilar estruturante da cidadania. (MINAS GERAIS,
2017)
A 8ª Conferência analisou as propostas e prioridades que são de âmbito estadual e nacional
provenientes da etapa municipal das conferências e, a partir dessas propostas e das discussões, são
elaboradas diretrizes para a saúde nas esferas estadual e nacional. As propostas das Conferências
Municipais, junto às discussões fomentadas na Conferência Estadual, se tornam insumos para a
elaboração das diretrizes e propostas, que serão encaminhadas à SES para subsidiar a elaboração da
análise situacional e a definição dos objetivos, diretrizes e metas do Plano Estadual de Saúde 2016-
2019 (MINAS GERAIS, 2017).
Foi a preocupação da Mesa Diretora do CES/MG e da Comissão Organizadora da 8ª Conferência
trazer as discussões do evento para além do período e do espaço físico do evento. Para isso,
antecedendo o evento, foram realizadas plenárias livres, destacando-se a Plenária Estadual de
Entidades, Movimentos Sociais, Sindicais e Populares, realizada no dia 22 de agosto na Faculdade
de medicina da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Além disso, no primeiro dia do
evento pela manhã, foi realizado um Ato Público em defesa do SUS que incluiu uma caminhada
pelas ruas do centro de Belo Horizonte, chamando atenção à população e buscando trazer
mobilização e atenção à temática (MINAS GERAIS, 2017).
Outro marco da 8ª Conferência foi possuir pela primeira vez a presença de um governador do estado
no evento. O governador Fernando Pimentel participou através de discurso na abertura do evento.
A 8ª CESMG também trouxe como diferencial a inclusão nos debates das representações que
buscam o enfrentamento das iniquidades em saúde, a fim de dar espaço para as demandas e garantir
atenção à saúde para grupos sociais vulnerabilizados e socialmente marginalizados (MINAS
GERAIS, 2016). No entanto, segundo o próprio CES (2016), ainda é detectada “uma cultura de
não participação e o medo de discriminação e represálias como fatores que contribuem para que
a participação nos órgãos colegiados seja reduzida”. O Secretario à época da Conferência,
também declarou:
“Apostamos na Conferência como um espaço de participação e politização da saúde
pública, não como um evento de rotina, e isso fez dela o momento mais expressivo
que tivemos em Minas nos últimos tempos. (...)Agora é o momento de implementar,
de manter as discussões e incluir, ainda mais, as entidades e os movimentos sociais,
populares e sindicais nos debates sobre a saúde. Assim conseguiremos mais melhorias
nas políticas públicas de saúde para a população de Minas Gerais” (CONSELHO
ESTADUAL DE SAÚDE DE MINAS GERAIS, 2017).
Ainda assim, a 8ª CESMG foi a maior edição da Conferência, em número de participantes – com
cerca de 3 mil pessoas presentes. Estiveram presentes os mais diversos segmentos sociais, como
quilombolas, ciganos, juventude, população negra, mulheres, povos indígenas, povos de terreiro,
moradores de assentamentos, pessoas atingidas por patologias, entidades e movimentos de
Lésbicas, Gays, Bissexuais e Transexuais (LGBT), entidades e movimentos de usuários e familiares
do movimento pela Luta Antimanicomial, entidades e movimentos por moradia popular e dos
trabalhadores sem-terra, dentre outros movimentos sociais, de direitos humanos e populares,
pudessem discutir e reivindicar políticas públicas de saúde específicas, adequadas e resolutivas
(MINAS GERAIS, 2016).
Por outro lado, quando se trata de outros instrumentos de planejamento e, no caso da análise,
o PPAG, analisa-se o processo de elaboração interno do plano e identifica-se que esse é dividido
em três etapas, sendo a primeira delas o trabalho interno de órgãos e entidades estaduais na
concepção, identificação e seleção dos desafios, compromissos e prioridades que estarão
refletidas no plano através dos programas e ações governamentais, a segunda etapa, que
compreende a elaboração do plano propriamente dita, em que os órgãos e entidades a realiza
com o apoio do órgão central de planejamento e orçamento, a SEPLAG. A última etapa de
elaboração do PPAG consiste na inserção de referentes a todos os programas e ações planejados
no Sistema de Planejamento utilizado pelo governo de minas: o SIGPlan e o detalhamento da
despesa no SISOR, que passará por ajustes e consolidação das informações pela SEPLAG
(MINAS GERAIS, 2015).
A Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão definiu prazos para permitir que o Projeto de
Lei do PPAG fosse entregue dentro dos prazos definidos pela legislação. E, em 30 de setembro
de 2015, a proposição do Projeto de Lei 2937/2015 foi recebida no Plenário, publicada no
Diário do Legislativo em 2 de outubro de 2015 e iniciou sua tramitação na Assembleia
Legislativa do Estado de Minas Gerais, que perpassou audiências públicas, pela Comissão de
Fiscalização Financeira e Orçamentária, com algumas emendas tramitadas na Comissão de
Participação. Em 14 de janeiro de 2016, o PPAG é aprovado em Plenário e a Lei 21968,
instituindo o Plano Plurianual de Ação Governamental 2016-2019, foi publicada no Diário do
Executivo em 15 de janeiro. A tabela abaixo indica o cronograma da elaboração do PPAG 2016-
2019:
Quadro 3 – Cronograma de Elaboração do PPAG 2016-2019 – Minas Gerais – 2015
Etapa Período
1. Reunião de Abertura do Processo 06/07/2015
2.1. Detalhamento qualitativo dos programas e ações no SIGPlan 23/07 a 31/07/2015
2.2. Detalhamento e revisão, de forma regionalizada, das metas
físicas e financeiras das ações e projeção dos índices esperados dos
indicadores
23/07 a 31/07/2015
3. Detalhamento da despesa no SISOR 06/07 a 14/08/2015
4. Transferência de programas e ações do PPAG para a
unidade central e finalização da proposta orçamentária
10/08 a 14/08/2015
5. Finalização do Projeto de Lei a ser enviado à apreciação da
ALMG
17/08/2015 a
25/09/2015
6. Recebimento da proposição de Projeto de Lei pela ALMG 30/09/2015
7. Publicação do PL 2937/2015 no Diário do Legislativo 22/10/2015
8. Tramitação do Projeto de Lei no Legislativo 28/10 a 21/12/2015
9. Aprovação do PPAG – Lei 21.968 14/01/2016
10. Publicação no Diário do Executivo 15/01/2016
Fonte: Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais (2015); Assembleia Legislativa
do Estado de Minas Gerais (2015a).
Elaboração própria
Figura 5 – Processo de Elaboração do Plano Plurianual de Ação Governamental 2016-2019
Elaboração: própria
4.2. Análise Comparada dos instrumentos de planejamento de médio prazo: o PPAG
e Plano Estadual de Saúde
Tanto quanto a Constituição Federal, a legislação que rege o planejamento orçamentário e as
normas que regulamentam o planejamento orçamentário esclarecem a necessidade de que todos
os programas e ações devem ser previstos nos instrumentos de planejamento para que sejam
executados. O PPAG se configura como uma garantia dos subsídios orçamentários para a
efetivação das diretrizes aprovadas no Plano Estadual. Portanto, a agenda da saúde exige um
alinhamento entre os instrumentos orçamentários de governo e os instrumentos de planejamento
e gestão da saúde (BRASIL, 1988. MINAS GERAIS, 2016).
Por outro lado, o Ministério da Saúde, através do PlanejaSUS, também indica que todas as ações
da agenda de saúde daquele ente federado devem constar no Plano Estadual de Saúde. Além
disso, é indicado que o PES seja o instrumento norteador das políticas públicas de saúde da
esfera de governo correspondente (BRASIL, 2016).
Entre uma das últimas partes do documento do Plano Estadual de Saúde, são apresentadas as
funções do planejamento orçamentário e é relembrada a necessidade dos mecanismos de
planejamento do SUS serem alinhados aos instrumentos de planejamento governamental,
Identificação e seleção dos desafios, compromissos e
prioridades
Elaboração do plano pelos órgãos com o apoio da
SEPLAG
Inserção da Proposta de planejamento no SIGPlan e
de orçamento no SISOR
Elaboração do Projeto de Lei (SEPLAG)
Recebimento do PL pela ALMG
Tramitação nas Comissões de Fiscalização Financeira e
Orçamentária e de Participação e em
audiências públicas
Revisão e propostas de emenda ao PPAG
Aprovação do Legislativo
principalmente em relação ao PPAG, que, assim como o PES, são instrumentos de médio prazo
que definirão os programas e ações de governo para o período entre 2016 e 2019 (MINAS
GERAIS, 2016).
Para exemplificar como ocorre o alinhamento entre o Plano Plurianual de Ação Governamental
e o Plano Estadual de Saúde, foi tomada a área temática de Vigilância em Saúde como exemplo.
A evidência mais clara em indicar a existência de coesão entre os instrumentos de gestão estão
presentes no Anexo 1 do Plano Estadual de Saúde 2016-2019. Essa correspondência declarada
no Plano Estadual de Saúde indica um quadro anexo, em que é feita uma correspondência
simples de cada política do SUS presentes no plano com os programas e ações do PPAG, como
uma espécie de localizador daquela área temática nos instrumentos. O quadro abaixo indica
parte desse anexo, correspondendo à temática de Vigilância em Saúde:
Quadro 4 – Correspondência da áreas temáticas do PES de Vigilância em Saúde com os
Programas e Ações (em 2016) no PPAG – Recursos financeiros – Minas Gerais – 2016
BLOCO DE
FINANCIAMENTO
TEMÁTICA
ABORDADA
NO PES
PROGRAMA AÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Vigilância em Saúde Vigilância em
Saúde
0173:
Vigilância em
Saúde
4464 – Emergências em Saúde
Pública
4470 – Vigilância em Saúde do
Trabalhador
4471 – Vigilância Epidemiológica e
ambiental
4472 – Vigilância Sanitária
4500 – Programa estadual de
vigilância em saúde
4536 – Prevenção e tratamento das
DST/AIDS e hepatites virais
4553 – Programa estadual de
vigilância e controle de doenças
transmitidas pelo aedes
Fonte: Secretaria do Estado de Saúde do Estado de Minas Gerais (SES/MG). Plano Estadual de Saúde 2016-2019.
O Plano Estadual de Saúde, por se tratar de um planejamento específico para o setor de saúde
e que é direcionado e organizado conforme o SUS e sob o princípio de articulação nacional, é
um instrumento que tem sua elaboração diferenciada do PPAG. Apesar de corresponder à
gestão estadual, faz parte de um sistema de planejamento de uma agenda nacional, que é
orientada pelo Ministério da Saúde junto aos órgãos correspondentes de cada ente federado. É
um plano de caráter estratégico, por trazer uma perspectiva de médio prazo sobre as ações
futuras do SUS daquele âmbito de governo, além de possuir o propósito de ser o instrumento
central de planejamento da agenda de saúde, encontrando-se teoricamente sob a expectativa de
ser a principal fonte de insumo para a construção dos demais mecanismos de planejamento do
SUS e de planejamento governamental. Sob o aspecto da redação do plano, os objetivos, metas
e indicadores que constam no plano são baseados no pacto pela saúde, em que as políticas de
saúde são tratadas por política de atenção à saúde, por eixo ou por áreas temáticas. O quadro
que consta no anexo 1 exemplifica a disposição da área temática ‘Vigilância em saúde’ ao longo
do plano, nos quais estão presentes diversos objetivos, metas e indicadores que correspondem
à orientação estratégica do setor de saúde (BRASIL, 2016).
Já o PPAG, enquanto ferramenta de planejamento orçamentário do estado, se configura
principalmente como um desdobramento do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, sob
a perspectiva orçamentária para um ciclo de quatro anos. Sua característica é bastante
programática e sua elaboração é principalmente técnica e política, em que, junto aos órgãos da
administração pública estadual, são realizados levantamentos pelas áreas e são tomadas
decisões quanto às prioridades de governo para os próximos anos. Sua apreciação e aprovação
são realizadas pelo Legislativo, através de comissões temáticas, audiências públicas e
temáticas. Por se tratar de um planejamento de todo o governo, ele é muito mais generalizado
e traz uma perspectiva global acerca de cada eixo do Plano Mineiro. O Plano Plurianual traz
indicativos para os programas de cada eixo e informações orçamentárias para os anos
consecutivos e um indicador para mensurar o desempenho do programa para o eixo. Além da
Lei 21968/2016, a redação do PPAG conta com anexos que permitem a leitura do plano
considerando diferentes aspectos e maior detalhamento das ações. Os três primeiros anexos
apresenta os programas e ações do plano conforme três diferentes perspectivas, sendo que no
primeiro anexo são organizados por territórios de desenvolvimento, no segundo, por setor de
governo e no terceiro, por eixos do Plano Mineiro (MINAS GERAIS, 2016).
Além das distinções entre os instrumentos citados, as diferenças também se materializam na
disposição dos eixos, diretrizes, objetivos metas e indicadores dos blocos de financiamentos e
áreas temáticas do PES, e também no conteúdo dos programas e ações do PPAG. Enquanto um
planejamento setorial e específico para a saúde, isso permite ao plano de saúde que seja um
instrumento mais detalhado que o instrumento de planejamento orçamentário, que abrange
todos os setores de atuação do estado (MINAS GERAIS, 2015).
Analisando os objetivos, metas e indicadores da área temática de Vigilância em Saúde no anexo
1, é possível perceber que há baixa capacidade de avaliar a aplicação dos objetivos e metas do
plano, pois possuem baixa materialização das aplicações práticas que eles envolvem, cabendo
apenas aos indicadores a possibilidade de avaliar as políticas. Outro ponto de observação é que,
como os indicadores são desdobramentos dos objetivos e metas, quando há vários objetivos,
metas e indicadores para um mesmo tema, não é possível identificar de forma clara e objetiva
– indo em contradição com as orientações da elaboração de planejamento.
A imagem abaixo exemplifica como o PPAG traz o planejamento do programa de vigilância
em saúde:
Figura 6 – Programa 0173 de Vigilância em Saúde do Estado de Minas Gerais no Anexo II do
PPAG 2016-2019 – 2016
Fonte: Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais (SEPLAG/MG)
O programa acima é responsável por abarcar todas as ações de vigilância em saúde, e para
descrição do programa foram elencadas informações acerca do orçamento e informações gerais.
Além disso, possui apenas um indicador para mensurar e avaliar as políticas de vigilância. As
ações são desdobramentos do programa e trazem informações um pouco mais específicas, tais
como público-alvo e as metas físicas e financeiras de cada ano para a ação. O indicador utilizado
para os programas não possuem relação direta com todas as ações. Apesar dos indicadores do
PPAG também estarem presentes no Plano Estadual de Saúde, percebe-se que ao colocar ações
muito diferentes entre – mesmo que correspondentes a uma mesma área temática – acaba
ocasionando em genericidade da descrição das políticas de saúde, dificultando o controle e a
avaliação da execução dos programas pela análise de indicadores. A divisão das políticas de
saúde em programas e ações no plano acabam sendo bastante amplas e genéricas, e isso
prejudica a mensuração da verdadeira eficiência da temática. O exemplo abaixo permite
identificar falta relação direta entre os indicadores da ação e o programa no qual está inserida,
assim como nas demais ações de Vigilância em saúde, presentes no anexo 2 desse trabalho.
Figura 7 – Ação 4470 do Programa 0173 de Vigilância em Saúde do Estado de Minas Gerais
no Anexo II do PPAG 2016-2019 – 2016
Fonte: Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG)
Quando são analisados no Anexo 1 os indicadores de saúde , percebe-se que, apesar do PES ser
um instrumento mais detalhado que o PPAG, com diversos objetivos, metas e indicadores
baseados na situação de saúde, esses elementos ainda não são objetivos o suficiente para serem
considerados práticos, ou que facilitem seu monitoramento e avaliação.
A partir da análise dos processos de planejamento do PPAG e do Plano Estadual de Saúde 2016-
2019, percebe-se que o processo de elaboração desses instrumentos são feitas de maneiras
diferentes, assim como as perspectivas adotadas também são muito distintas, não somente pelos
objetivos de cada instrumento, mas também pela própria natureza e elementos básicos à sua
elaboração. Dessa maneira, obtém-se racionalizações do planejamento e gestão da agenda de
saúde no estado bastante diferenciadas.
Um aspecto importante e divergente é que o planejamento da saúde parte de uma análise
situacional que é preliminarmente discutida de forma ascendente pelos Conselhos de Saúde dos
entes federados através das Conferências de Saúde. Esses mecanismos de participação dão a
oportunidade à discussão sobre a situação de saúde entre usuários, trabalhadores, prestadores
de serviços e gestores do SUS além do espaço à realização de propostas ao planejamento das
ações, que se consitui como elemento protagonista do planejamento do SUS. O PPAG não
contava com etapa de participação popular preliminar até a criação dos Fóruns Regionais,
porém, até mesmo a proposta de incluir os Fóruns Regionais como instituição participativa de
caráter consultivo para a elaboração do planejamento foi prejudicada pelo atraso na implantação
da política, cabendo apenas a possibilidade de incorporação das demandas às próximas revisões
do PPAG. Já o PES/MG 2016-2019 conseguiu incorporar algumas demandas por essas terem
sido recebidas em tempo hábil à inclusão do plano, tendo em vista que a principal redação do
documento ocorreu no primeiro semestre de 2016.
Quadro 5 – Comparação entre o processo de elaboração do PPAG 2016-2019 e o Plano Estadual
de Saúde 2016-2019
Características PPAG 2016-2019 Plano Estadual de Saúde 2016-2019
Duração Aproximadamente 6 meses Aproximadamente 1 ano (exceto
Conferências)
Órgãos Envolvidos Todos os órgãos e entidades da
Administração Pública do estado
de Minas Gerais
Sistema Estadual de Saúde:
Secretaria de Estado da Saúde
(SES/MG); CES/MG; FUNED;
FHEMIG; HEMOMINAS; Escola
de Saúde Pública (ESP/MG)
Orientação
Estratégica
Plano de Governo e PMDI Ministério da Saúde (PlanejaSUS);
Conferências de Saúde; Plano de
Governo
Coordenação SEPLAG ASPLAN/SES/MG
Apuração e
Aprovação
Assembleia Legislativa do Estado
de Minas Gerais
Conselho Estadual de Saúde de
Minas Gerais
Princípios Identificação clara dos objetivos e
prioridades; Transparência;
Organização em programas;
orientação à estratégia de longo
prazo; ser orientador estratégico
das ações de governo; gestão
voltada para o desenvolvimento
sustentável e redução das
desigualdades sociais.
Obrigatoriedade e continuidade;
integração à Seguridade Social e ao
planejamento governamental geral;
respeito aos resultados da CIR, CIB
e CIT; articulação com o
monitoramento, a avaliação e a
gestão do SUS; planejamento
ascendente e integrado;
transparência e visibilidade da
gestão da saúde; o planejamento
deve partir das necessidades de
saúde da população
Elementos Informações Orçamentárias sobre
os programas, indicadores e ações
do governo
Análise da Situação de Saúde;
Diretrizes, objetivos, metas e
indicadores
Perspectiva Programática - global Estratégica – setorial
Disposição das
Diretrizes,
objetivos e metas
Por territórios de
desenvolvimento; por eixos do
PMDI; por programas e ações por
setor de governo
Por política de saúde; por eixo
estratégico; por área temática
Fonte: Dados Básicos: Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG/MG) e Ministério da Saúde.
Elaboração Própria
Outro ponto de observação quanto à elaboração do planejamento em saúde está no
desalinhamento do cronograma de elaboração do PPAG e do Plano Estadual de Saúde.
Considerando as orientações de planejamento do Ministério da Saúde (2016), o plano de saúde
enquanto instrumento central do Sistema de Planejamento do SUS é o norteador da elaboração
do planejamento e orçamento do governo no que tange à saúde. Porém, no caso do ciclo de
planejamento 2016-2019, o Plano Plurianual foi elaborado em 2015 e aprovado em janeiro de
2016, enquanto o Plano Estadual de Saúde foi elaborado em 2016 e aprovado em dezembro
desse mesmo ano. É válido destacar que o plano estadual de saúde foi elaborado em 2016 para
permitir que as etapas preliminares ao plano fossem executadas da maneira como é determinado
pelo Sistema.
Figura 8 – Linha do Tempo da Elaboração do PES 2016-2019 e do PPAG 2016-2019
Elaboração: própria
Dessa maneira, é possível perceber a dificuldade de um alinhamento mais profundo entre o
processo de planejamento do Sistema Único de Saúde e a incorporação dos insumos originados
desse processo de planejamento, uma vez que o orçamento é uma determinante importante para
a execução das políticas de saúde, e as políticas somente poderão ser executadas se previstas
no orçamento, ocorre um descompasso cronológico entre a elaboração do PPAG e a elaboração
do PES que impedem a utilização da análise e abordagem do plano de saúde na elaboração do
planejamento orçamentário. Devido a essa ordem, define-se o orçamento para as áreas depois
são definidas as prioridades estratégicas do setor, porém como uma ação vai ser realmente
prioritária ante a outras em execução orçamentária sem possuir esse ponto de partida? O
norteamento do PES ao plano plurianual conforme orienta a metodologia acaba sendo
prejudicado.
De acordo com as próprias orientações do Ministério de Saúde (2016), haveria maior
alinhamento e compatibilidade entre os mecanismos de planejamento orçamentário e de saúde
se houvesse também um alinhamento e compatibilidade no cronograma de elaboração entre os
instrumentos, que viria a partir do ajuste das datas das Conferências de Saúde para adiantar a
elaboração do Plano Estadual de Saúde (BRASIL, 2016).
4.3.Análise das demandas das Instituições Participativas com o Plano Estadual de
Saúde
A participação social enquanto um princípio do planejamento se manifesta através das
conferências de saúde. Esse envolvimento se constitui como uma etapa anterior e obrigatória à
elaboração do Plano Estadual de Saúde demonstra ser um grande diferencial do PES em relação
ao PPAG, que teve a participação popular restrita às audiências públicas da Assembleia
Legislativa – e essas são posteriores à elaboração da primeira versão do Plano. Já os Fóruns
Regionais, apesar de serem uma das principais propostas do governo 2015-2018, tiveram suas
primeiras rodadas acontecendo em tempo pouco hábil à elaboração do PPAG, serão análisadas
a incorporação dessas demandas apenas ao Plano Estadual de Saúde.
Os Fóruns Regionais são as instituições participativas propostas pelo atual governo para
consulta à população das mais diversas regiões do estado em relação às suas demandas e
necessidades – inclusive demandas em saúde. Já o Conselho Estadual de Saúde, enquanto
instância participativa e deliberativa, discute a situação da saúde e apresenta propostas para
sanar problemas e necessidades através da 8ª Conferência Estadual.
As demandas dos Fóruns são regionalizadas e muitas delas foram similares ou compatíveis com
algo que já era feito, e, sob orientação do secretariado, foi considerada para o planejamento do
Plano Estadual de Saúde, porém, por não haver tempo hábil, não foram consideradas na
elaboração do PPAG. Essas demandas foram em grande maioria incorporadas por algum
objetivo e/ou meta do Plano Estadual de Saúde.
Essa análise busca analisar se há existência ou não de coesão entre a redação do Plano Estadual
de Saúde e as demandas da sociedade oriundas das instituições participativas do estado de
Minas Gerais. Por meio da comparação dos objetivos e metas do Plano Estadual de Saúde com
as demandas dos Fóruns Regionais, e também a partir das propostas da Conferência Estadual
de Saúde aprovadas pelo Conselho enviadas à SES/MG, essa análise buscará identificar se há
o alinhamento entre o que consta no plano a situação de saúde e as discussões nas instituições
participativas.
Gráfico 1 – Demandas contempladas e não contempladas pelo Plano Estadual de Saúde – Minas
Gerais - 2015
Elaboração: própria
As demandas dos Fóruns às políticas de saúde podem indicar correspondência com os objetivos
e metas para os próximos anos para a solução daquele problema levantado pela população como
relevante à comunidade local. Essas demandas apresentam bom índice de contemplação pelos
itens do Plano Estadual de saúde. Para suprir as demandas dos Fóruns, é possível que para uma
única demanda ser contemplada estejam envolvidas mais que um objetivo e/ou meta presente
no plano, como é possível perceber pelo exemplo do anexo 3.
Conforme o que consta no anexo 3, uma meta do Plano Estadual de Saúde como “definir
estratégias para fortalecer a integração das equipes de NASF e equipes de saúde da família
através de dispositivos de gestão e da clínica e da clínica ampliada” contempla demandas
observadas pelos atores sociais de quinze dos dezessete territórios de desenvolvimento.
Observar essa correspondência das demandas dos fóruns com a ação planejada para os
próximos anos indicam legitimidade à execução dessa política e, dessa maneira, indicam a
existência de um planejamento que vá conforme o pensamento estratégico de planejamento em
saúde (RIVERA, 1989).
Ainda em conformidade com a necessidade da consideração das demandas dos atores sociais
para um planejamento estratégico (MATUS, 1987), percebe-se que em casos de pedidos
complexos como o do exemplo deste quadro abaixo, o plano estadual de saúde possui vários
itens a contemplar os fatores envolvidos para a execução de políticas que vão de encontro à
busca pela solução dos problemas elencados como relevantes naquela região.
Quadro 6 – Correspondência de Demanda dos Fóruns Regionais com os objetivos e metas do
Plano Estadual de Saúde 2016-2019 – Minas Gerais – 2016
Fórum Demanda Objetivo/meta do Plano
84,63%
15,37%
Demanda contemplada Demanda não contemplada
Vale do
Rio
Doce
Retomada de construção das unidades
básicas nos municípios, exemplo o
município de Itanhomi. Implementação
de ESF’s, ESB’s e núcleos de apoio a
saúde da família, aumentando a
cobertura de todos os municípios da
região, ampliando com custeio
tripartite o número de equipes com
implementação das práticas
integrativas e complementares de
forma regionalizada de acordo com os
parâmetros assistenciais e necessidades
da população.
O.1.13.d - Fortalecer a Estratégia de
Saúde da Família/ESF como eixo
estruturador da Atenção Primária com
manutenção da cobertura das Equipes de
Saúde da Família das equipes de Saúde
Bucal e de equipes do Núcleo de Apoio
à Saúde da Família, garantindo efetivo
acesso, qualidade e integralidade das
ações de vigilância, promoção,
prevenção e assistência à saúde de toda a
população, de acordo com as
necessidades identificadas, em tempo
oportuno, sustentado pela coordenação
do cuidado
M.1.13.d – Revisar e implantar as regras
de adesão e pagamento do co-
financiamento da APS com ampliação
do total dos incentivos a ser repassado
por equipe por mês.
M.1.13.h - Definir estratégias para
fortalecer a integração das equipes de
NASF e equipes de saúde da família
através de dispositivos da gestão da
clínica e da clínica ampliada.
O.1.21.a - Implementar a Política
Estadual de Práticas Integrativas e
Complementares (PIC), fomentando a
realização de ações de PIC nos
municípios
M.1.21.b - Instituir incentivo financeiro
para apoio aos serviços de PIC
Fonte: Dados Básicos: Secretaria Estadual de Saúde de Minas Gerais (SES/MG). Elaboração Própria.
Já analisando as propostas da 8ªConferência Estadual de Saúde de Minas Gerais, foi perceptível
que o número de demandas contempladas pelo plano foi menor que as demandas contempladas
pelos Fóruns. Foram 66,88% das propostas incorporadas pelo plano.
Gráfico 1 – Percentual de Demandas originadas das propostas da 8ª CESMG contempladas pelo
Plano Estadual de Saúde 2016-2019 – Minas Gerais – 2016
Elaboração: própria
As propostas da 8ª CESMG estavam divididas em 8 eixos, sendo eles: i) Direito à Saúde,
garantia, acesso e atenção de qualidade; ii) Participação e controle social; iii) Valorização do
trabalho e da educação em saúde; iv) Financiamento do SUS e relação público e privada; v)
gestão do SUS e modelos de atenção; vi) Educação e política de comunicação do SUS; vii)
Ciências, tecnologia e inovação no SUS; viii) Reformas democráticas e populares do Estado. O
oitavo eixo, “Reformas democráticas e populares do Estado”, não foi incorporado ao plano. As
propostas do Eixo 8 que foram contempladas, foram incorporados por outros eixos do plano. O
gráfico 2 indica a distinção das propostas contempladas pelo PES por eixo.
Gráfico 2 – Propostas contempladas por eixo da Conferência Estadual de Saúde – Minas Gerais
– 2016
33,12%
66,88%
Demanda não contemplada Demanda contemplada
Elaboração: própria.
É possível perceber que os eixos que possuem maior índice de propostas contempladas pelo
plano em contraposição às propostas não contempladas correspondem aos eixos 1, 2, e 3, sendo
esses de temáticas diretamente ligadas aos princípios de existência do SUS, tais como o direito
a saúde e a participação. O terceiro eixo, que também possui um grande número de negócios e
o alto índice de propostas contempladas corresponde ao trabalho e à educação em saúde. É
válido destacar que a presença de movimentos sociais e de representação sindical, como
também a composição do conselho indicar representatividade do trabalhador de saúde, possam
ter influído na força dessa discussão da 8ª CESMG.
Tabela 2 – Objetivos e Metas do Plano Estadual de Saúde e a quantidade de incorporação de
demandas dos Fóruns Regionais de governo e/ou propostas da 8ª Conferência Estadual de
Saúde – Minas Gerais – 2016
Incorporação das demandas e propostas pelo Plano Estadual de Saúde
Quantidade de Objetivos e Metas do
Plano Estadual de Saúde
Números Absolutos Percentual (%)
Incorpora demandas dos Fóruns Regionais e propostas da CESMG 84 28,09%
Incorpora apenas proposta(s) da CESMG 58 19,40%
Incorpora apenas demanda(s) dos Fóruns 52 17,39%
Não incorpora nenhuma demanda e/ou proposta 105 35,12%
Total 299 100,00% Elaboração: própria
0,00%
0,65%
1,95%
2,60%
0,65%
15,58%
2,60%
9,09%
33,12%
10,39%
5,19%
12,99%
5,19%
3,25%
16,23%
12,34%
1,30%
66,88%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%100%
Eixo 1 – Direito à Saúde, Garantia, acesso e …
Eixo 2 – Participação e controle social
Eixo 3 – Valorização do trabalho e da educação …
Eixo 4 – Financiamento do sus e relação público …
Eixo 5 – Gestão do sus e modelos de atenção
Eixo 6 – Educação e política de comunicação do sus
Eixo 7 - Ciências, tecnologia e inovação no sus
Eixo 8 – Reformas democráticas e populares do …
Total geral
Demanda não contemplada Demanda contemplada
Gráfico 4 – Objetivos e Metas do Plano Estadual de Saúde e a quantidade de incorporação de
demandas dos Fóruns Regionais de governo e/ou propostas da 8ª Conferência Estadual de
Saúde – Minas Gerais – 2016
Elaboração: própria.
A participação enquanto uma etapa anterior e obrigatória à elaboração do Plano Estadual de
Saúde, traz expectativas acerca da presença da participação social nos intrumentos de
planejamento. A representação das instituições participativas estão presentes em 64,83% dos
objetivos e metas do plano, o que representa a maioria dos objetivos e metas, porém não
ultrapassa a maioria absoluta (dois terços) dos elementos. Outro aspecto que é percebido diz
respeito que, apesar de presente nos objetivos e metas, essa participação poderia ser mais
profunda e presente na decisão de elementos menos genéricos, realmente subsidiando o
planejamento da saúde e determinando as ações executadas, para que o protagonismo da
participação dessas instituições vá além de necessidades genéricas que precisam de ser
afirmadas.
Por ter sido inspirada na metodologia de planejamento estratégico situacional, a presença das
Conferências de Saúde enquanto premissas à elaboração do plano, o status deliberativo dos
conselhos de saúde e a análise situacional como parte do documento são marcos que tornam o
Plano Estadual de Saúde diferenciado e mais completo que em relação ao PPAG. No entanto,
ainda percebe-se muitos traços de normatividade intrínsecos à elaboração do planejamento em
saúde, muitas vezes justificado sob a genericidade das demandas e propostas.
28,09%
19,40%
17,39%
35,12%
Contempla demandas dos
Fóruns Regionais e propostas
da CESMG
Contempla apenas proposta(s)
da CESMG
Contempla apenas
demanda(s) dos Fóruns
Não contempla nenhum
Porém, é válido destacar que a existência de profundidade e especificidade dessas demandas e
propostas enviadas à SES sejam motivo para dar menor relevância à participação popular nos
processos de elaboração do planejamento – mas sim um ponto a ser melhor trabalhado pelo
sistema de saúde, que tem a participação como um dos seus princípios, – o empoderamento e a
capacitação ao aprofundamento do diálogo entre essas instituições.
Dessa maneira, percebe-se que há a presença nos elementos do PES de questões discutidas nas
instituições participativas, assim como pressupõe ser necessário para que o plano seja
estratégico e focado nas situações em que se pretende atuar sobre (MATUS, 1987). Considera-
se que para a elaboração do plano esse elemento se faz relevante tanto por ser considerado um
subsídio à elaboração da análise situacional como também por ter sido traduzido à estratégia de
ação para os próximos anos em objetivos e metas que correspondam às necessidades de saúde
da população (RIVERA, 1989).
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nesse trabalho foi apresentado a elaboração do planejamento em saúde do estado de Minas
Gerais para o período de 2016-2019. A partir de conhecimentos acerca do contexto e da acerca
dos fatores envolvidos, foram analisados elementos desse planejamento.
Através da apresentação acerca do arcabouço do Sistema Único de Saúde, foi possível tomar
percepções acerca das responsabilidades da agenda da saúde que, por ser uma conquista social,
permitiu que fosse construído um sistema de desenho complexo tal como é o SUS. Em
concordância ao desafio e responsabilidade de atenção universal, integral e descentralizado,
explana-se acerca do desafio em gerir esse sistema. Dessa maneira, o SUS precisou incorporar
mecanismos de gestão em sua existência para qualificar a execução das políticas.
Pela abordagem sobre o planejamento governamental, é trazido à tona sua importância para as
políticas públicas na tomada de decisão. Descreveu-se os mecanismos constitucionais de
planejamento a serem adotados por toda a Administração Pública e como esses devem ser
elaborados.
É dado o destaque também para a corrente de pensamento estratégico em saúde de Carlos Matus
e Mário Testa, que inspiraram inovações em planificação na área dessa maneira explanando o
surgimento da necessidade de um pensamento estratégico sobre a planificação em saúde. As
principais contribuições dos autores agregam á prática de planejar os atores que são partes
interessadas nas políticas e possuem forças sociais para controle das situações. Essa corrente de
pensamento cooperou para o desenvolvimento do PlanejaSUS, o sistema de planejamento do
SUS desenvolvido para dar mais relevância e complementaridade ao planejamento da saúde.
Além disso, o planejamento da saúde é esquematizado a partir do entendimento que esse não
se restringe apenas ao PlanejaSUS, mas também aos outros mecanismos de planejamento que
possam vir a ser adotados, inclusive os instrumentos de planejamento orçamentário previstos
na Constituição, pois são a partir desses mecanismos que são autorizados pelo legislativo a
execução financeira das políticas públicas. No entanto, salienta-se que o sistema de
planejamento do SUS foi desenvolvido como norteador e complementar a esses instrumentos,
principalmente o plano plurianual, que equivale ao período correspondente.
Para estudo do caso de Minas Gerais e a elaboração do ciclo de planejamento 2016-2019
envolveu a análise de propostas e prioridades do governo eleito, que foram tomadas como
premissas ao planejamento. O planejamento foi tomado com um pilar de gestão,
desenvolvimento regional e a participação como uma agenda prioritária. Além disso, foram
considerados os Fóruns Regionais como uma segunda instituição participativa, que foi
implantada pelo governo de Minas com a expectativa de envolver a população no processo de
planejamento através de demandas.
A partir da comparação entre os dois instrumentos de planejamento de médio prazo – o PPAG
e o Plano Estadual de Saúde –, percebe-se que esses aparelhos possuem diferentes perspectivas
e funcionalidades, que também refletiam em seus processos de elaboração. O PPA é um
instrumento de elaboração muito mais técnico e normativo que o plano estadual de saúde, que
passou por etapas preliminares de discussão acerca da situação de saúde através das
conferências, das quais surgem propostas que subsidiarão a elaboração do plano. Percebeu-se
que há a possibilidade de descompasso entre os instrumentos de gestão pela desconexão entre
a elaboração desses instrumentos de planejamento, devido à elaboração desses planos ser
efetuada em uma ordem cronológica que atua de forma à indicação do PlanejaSUS de subsidiar
o conteúdo do planejamento governamental.
Outro ponto observado foi a falta de clareza e objetividade de ambos os instrumentos para o
estabelecimento das diretrizes, objetivos e metas, que são demasiadamente amplos, dificultando
a visão das medidas a serem tomadas para executar as ações planejadas.
Outra característica de planejamento em saúde marcante é a participação ser considerada como
princípio de existência do PlanejaSUS. No caso de Minas Gerais, identificou-se também a
intenção de governo de “subverter” o planejamento no estado, também incluindo a participação
na elaboração de outros planos. Considerando esses aspectos, abriu-se o questionamento acerca
do desdobramento desse princípio à elaboração desses planos, foi analisado se a participação e
o envolvimento de atores sociais que se envolviam no processo de planificar através das
discussões que ocorriam nas instiuições participativas, era identificável no documento final
desses planos elaborados. O que foi possível perceber é que a participação nesse processo de
planejamento foi forte políticamente, com marcos políticos na realização da 8ª CESMG e
também pelo alto índice de itens que contemplam alguma ínstituição participativa, que é
superior a 64%.
Além disso, são grandes desafios e indicam necessidades de avanço a visão territorial do
planejamento em saúde, do alinhamento entre os mecanismos de planejamento para se afirmar
que esse é executado de maneira eficiente para analisar a situação de saúde do estado,
permitindo dessa maneira a construção de um planejamento que permita uma melhor
racionalização das ações futuras em saúde pública do estado de Minas Gerais.
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ANEXO 1 – DISPOSIÇÃO DAS DIRETRIZES, OBJETIVOS, METAS E
INDICADORES DA ÁREA DE VIGILÂNCIA EM SAÚDE POR EIXO NO PLANO
ESTADUAL DE SAÚDE 2016-2019 – MINAS GERAIS – 2016
Eixo 1 - Direito à saúde, garantia de acesso e atenção de qualidade
Diretriz: Ampliar e qualificar o acesso aos serviços de saúde de qualidade, em tempo adequado,
com ênfase na humanização, equidade e no atendimento das necessidades de saúde,
aprimorando a política de atenção básica, especializada, ambulatorial e hospitalar, garantindo
o acesso a medicamentos no âmbito do SUS.
Objetivos:
O.1.2.a - Consolidar o processo de descentralização das ações de Vigilância em Saúde para o
desenvolvimento de ações de promoção, proteção, prevenção e controle de doenças e agravos
à saúde;
O.1.2.b - Fortalecer a capacidade de gestão das Unidades Regionais de Saúde para as ações de
promoção e vigilância em saúde;
O.1.2.c - Promover a articulação da vigilância em saúde em todos os níveis de atenção da saúde
em especial com a atenção primária ordenadora das redes de atenção;
O.1.2.d - Promover a articulação inter e intra-setorial para o desenvolvimento das ações de
vigilância das causas externas (acidentes e violências) nas Unidades Regionais de Saúde;
O.1.2.e - Qualificar os núcleos regionais de vigilância em saúde para formação de uma ampla
rede de unidades geradoras de informação que permitam a organização e adoção de estratégias
de intervenção sobre danos, riscos e fatores determinantes dos problemas de saúde; assim como
a execução de ações de investigação e medidas de prevenção e controle;
O.1.2.f - Reduzir os impactos das Emergências em Saúde Pública no Estado de Minas Gerais,
por meio da estruturação das respostas às emergências e integração dos serviços de saúde,
visando dar respostas oportunas e coordenadas entres as esferas de gestão do SUS;
O.1.2.g - Planejar e fomentar o desenvolvimento de ações capazes de eliminar, diminuir ou
prevenir riscos e agravos à saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio
ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de serviços do interesse da saúde,
fomentando a criação de planos de contingência;
O.1.2.h - Implementar ações de abordagem aos fatores condicionantes, determinantes, riscos e
danos à saúde, inclusive ações de saneamento básico e saúde ambiental3;
O.1.2.i - Aprimorar a Vigilância do óbito visando a redução de causas mal definidas de origem
natural e de interesse epidemiológico;
O.1.2.j - Fomentar a vigilância em saúde do trabalhador em todos os pontos da Rede de Atenção
à Saúde, bem como, a discussão da temática pelos Conselhos Municipais de Saúde; O.1.2.k -
Planejar ações de prevenção e diagnóstico precoce às infecções sexualmente transmissíveis para
interromper a cadeia epidemiológica de transmissão.
O.1.2.l - Implantar sistemas de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto em todas
as localidades com população entre 200 e 5.000 habitantes no Norte e Nordeste de Minas;
O.1.2.m - Realizar o combate do Mosquito Aedes Aegypti no Estado de Minas Gerais.
Metas:
M.1.2.a - Fomentar a descentralização das ações de Vigilância em Saúde para os 853
municípios por meio do Projeto de Fortalecimento de Vigilância em Saúde.
M.1.2.b - Estruturar as 28 Unidades Regionais de Saúde para atuarem com eficiência nas
respostas às Emergências em Saúde Pública.
M.1.2.c - Atingir 100% de Cobertura Vacinal preconizada para cada vacina em menores de 1
ano (Pentavalente, Pneumo 10, Meningo C, VIP/VOP, Rotavírus, Febre Amarela) nos
municípios ou na Região de Saúde.
M.1.2.d - Promover o desenvolvimento e a qualificação das ações estratégicas de Vigilância
em Saúde nas 28 Gerências e Superintendências Regionais de Saúde, aprimorando a vigilância
do óbito de mulheres em idade fértil, materno, fetal, infantil e febreshemorrágicas.
M.1.2.e - Fomentar a discussão das causas externas (acidentes e violências) nas 28 Unidades
Regionais de Saúde.
M.1.2.f - Estruturar e atualizar anualmente os 6 Planos de Contingência para Doenças
emergentes/ reemergentes de interesse estadual; acidentes (Químicos, Biológicos, Radioativos
e Nucleares) QBRN; eventos de massa e desastres naturais e antropogênicos.
3 Sistema relacionado: SIGVISA (Sistema Integrado de Gestão da Vigilância Sanitária) com o módulo PAM/VISA
(Plano Municipal de Ações VISA) previsto para implantação nos municípios.
M.1.2.g - Ter, até 2019, 400 municípios executando as ações de vigilância sanitária
consideradas necessárias a todos os municípios fortalecendo a política dedescentralização.
M.1.2.h - Ter, até 2019, 853 municípios utilizando um Sistema de Informação que possibilite
a Programação, Avaliação e Monitoramento das Ações de Vigilância Sanitária.
M.1.2.i - Atualizar o Código Estadual de Saúde (Lei 13.317/99) considerando as inovações
tecnológicas e novas demandas da saúde.
M.1.2.j - Implantar, até 2019, 03 (três) unidades do Serviço de Verificação de Óbitos no Estado
de Minas Gerais. - Aumentar gradativamente a porcentagem de notificação das doenças e
agravos de Saúde do Trabalhador garantindo no mínimo aumento de 10% até 2019.
M.1.2.k - Implantar, até 2019, em 70% dos municípios do Estado de Minas Gerais o Teste
Rápido para Sífilis, HIV, Hepatite, B e C.
M.1.2.l - Induzir os municípios realizarem no mínimo seis (6) ciclos de visitas nos imóveis
urbanos.
Indicadores:
I.1.2.a - Percentual de vacinas com a cobertura vacinal preconizada para cada vacina - menores
de um ano
Fórmula de cálculo: (Nº de imunobiológicos selecionados com alcance de meta
preconizada/Total de imunobiológicos selecionados) x 100.
Polaridade: maior melhor
Periodicidade: anual
Série Histórica:
IMUNOBIOLÓGICO 2013 2014 2015
Pentavalente: 95% 102,21% 98,75% 100,70%
Pneumo 10: 95% 104,69% 97,91% 100,89%
Meningo C: 95% 105,89% 99,62% 103,38%
VIP/VOP: 95% 103,24% 96,51% 97,12%
Rotavírus: 90% 99,08% 98,45% 101,52%
Febre Amarela: 100% 99,90% 84,20% 91,00%
IMUNOBIOLÓGICO 2013 2014 2015
Percentual de vacinas com cobertura vacinal
preconizada para cada vacina
100% 83% 83%
Nota: Cabe atentar que o indicador em questão é composto pelo somatório de todos os imunobiológicos do quadro
acima, cuja meta estipulada é de 100%, nesse sentido, a homogeneidade vacinal não poderá ser inferior ao
preconizado. Nos anos de 2014 e 2015, houve um decréscimo do valor obtido, quando comparado ao ano de 2013,
o que requer estratégias para fortalecer a ação obtendo melhores resultados.
Metas:
Ano 2016 2017 2018 2019
Meta 100% 100% 100% 100%
I.1.2.b - Proporção de óbitos maternos investigados oportunamente.
Fórmula de cálculo: Número de óbitos maternos investigados oportunamente* no período
analisado/ Total de óbitos maternos no período analisado x 100.
Polaridade: maior melhor
Periodicidade: anual
Série Histórica e meta:
Ano 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Resultado/Meta 56,91% 56,52% 55%4 100% 100% 100% 100%
Fonte: Painel de Monitoramento/SIMWEB Data do acesso: 28/04/2016
I.1.2.c - Proporção de óbitos fetais e infantis investigados oportunamente
Fórmula de cálculo: Número de óbitos infantis e fetais investigados oportunamente5, por
período selecionado/Total de óbitos infantis e fetais ocorridos, por período selecionado x 100
Polaridade: maior melhor
Periodicidade: anual
Serie Histórica e meta:
4 Dados parciais atualização do painel em Dezembro de 2015.
5 Dados parciais atualização do painel em Dezembro de 2015.
Ano 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Óbitos fetal e
infantil
68,88% 35,28% 64,23%* 70% 75% 75% 80%
Fonte: Painel de Monitoramento/SIMWEB. Data do acesso: 28/04/2016
I.1.2.d - Proporção de óbitos de mulheres em idade fértil investigados oportunamente.
Fórmula de cálculo: Total de óbitos de mulheres em idade fértil12 investigados
oportunamente6, no período selecionado/ Total de óbitos de mulheres em idade fértil no período
selecionado x 100.
Polaridade: maior melhor
Serie Histórica e metas:
Ano 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Óbitos Mulher
em idade fértil
69,36% 73,07% 64,58% 70% 75% 75% 80%
Fonte: Painel de Monitoramento/SIMWEB. Data do acesso: 28/04/2016
I.1.2.e - Proporção de óbitos por dengue investigados oportunamente
Fórmula de cálculo: Nº total de óbitos por Dengue notificados e investigados em até 15 dias
após a data do óbito, segundo município de residência/Nº total de óbitos em investigação por
Dengue, segundo município de residência) x 100 7
Polaridade: maior melhor
Periodicidade: anual
Série Histórica: Não há
Metas:
Ano 2016 2017 2018 2019
Meta 80% 85% 90% 95%
6 Mulheres em idade fértil são mulheres na faixa etária de 10 a 49 anos.
7 Para os casos em que o óbito ocorreu fora do município de residência será considerada, para o cálculo do
indicador, a data de comunicação do óbito para o município de residência.
I.1.2.f - Proporção de óbitos por Leishmaniose Visceral investigados oportunamente
Fórmula de cálculo: Nº total de óbitos por Leishmaniose Visceral notificados e investigados
em até 15 dias após a data do óbito, segundo município de residência / Nº total de óbitos
confirmados por Leishmaniose Visceral, segundo município de residência) x 100
Polaridade: maior melhor
Periodicidade: anual
Série Histórica: Não há
Metas:
Ano 2016 2017 2018 2019
Meta 80% 85% 90% 95%
I.1.2.g - Proporção de óbitos por acidentes por animais peçonhentos investigados
oportunamente.
Fórmula de cálculo: Nº total de óbitos por Acidentes por Animais Peçonhentos notificados e
investigados em até 15 dias após a data do óbito16, segundo município de residência/ Nº total
de óbitos confirmados por Acidentes por Animais Peçonhentos, segundo município de
residência) x 100
Polaridade: maior melhor
Periodicidade: anual
Série Histórica: Não há
Metas:
Ano 2016 2017 2018 2019
Meta 80% 85% 90% 95%
I.1.2.h – Número de Unidades Regionais de Saúde com ações de vigilância das causas externas
(acidentes e violência).
Fórmula de cálculo: Não há
Polaridade: maior melhor:
Periodicidade: anual
Série Histórica: Não há
Ano 2016 2017 2018 2019
Meta 07 14 21 28
I.1.2.i - Número de municípios com população acima de 20.000 habitantes com Comitê
Municipal de Enfrentamento da Dengue, Chikungunya e Zika implantado e funcionando.
Fórmula de cálculo: Não há
Polaridade: maior melhor
Série Histórica: No ano de 2015, eram, aproximadamente, 94 municípios acima de 20.000
habitantes com o Comitê implantado
Ano 2016 2017 2018 2019
Meta 125 376 376 376
I.1.2.j - Número de Planos de Contingência para as emergências em saúde pública revisados
anualmente e publicados no site da Secretaria de Estado de Saúde
Fórmula de cálculo: Número de planos de contingencia revisados e divulgados anualmente
no período / Número total de planos estipulados (dengue, zika, chikungunya; vírus
respiratórios; inundações; seca e estiagem; acidentes QBRNE; eventos de massa)
Polaridade: maior melhor
Série histórica: não há
Metas:
Ano 2016 2017 2018 2019
Meta 2 6 6 6
I.1.2.k - Número de municípios executando as ações de vigilância sanitária consideradas
necessárias a todos os municípios (Cadastro de Estabelecimentos Sujeitos à Vigilância
Sanitária; Instauração de Processo Administrativo Sanitário; Inspeção dos Estabelecimentos
Sujeitos à Vigilância Sanitária; Atividade Educativa para a População; Atividade Educativa
para o Setor Regulado; Recebimento de Denúncias/Reclamações; Atendimento a
Denúncias/Reclamações).
Fórmula de cálculo: Número absoluto de municípios executando as ações de vigilância
sanitária pactuadas.
Fonte: SISPACTO
Polaridade: maior melhor.
Periodicidade: Anual
Série Histórica e metas:
Ano 2015 2016 2017 2018 2019
Série Histórica/
Metas
293 300 325 350 400
I.1.2.l - Proporção de Óbitos não fetais com causa básica definida
Fórmula de cálculo: (Total De Óbitos Não Fetais Com Causa Básica Definida* por local de
residência / Total De Óbitos Não Fetais, por local de residência) X 100
Polaridade: maior melhor
Periodicidade: anual
Série Histórica e metas:
Ano 2013 2014 2015 2016 2017 2018** 2019**
Série Histórica/ Metas 91,8% 92,2% 91,8%
≥
90,0%
≥
90,0%
≥
90,0%
≥
90,0%
Fonte: SIM/CPDE/DASS/SVEAST/SubVPS/SESMG
Nota: 1. Dados de 2014 a 2016 atualizados em 18 de julho de 2016, portanto sujeitos a alterações.
I.1.2.m - Percentual de aumento das notificações dos agravos/doenças* de saúde do trabalhador
no SINAN.
Fórmula de cálculo: (Total de notificações no SINAN dos agravos/doenças* relacionados ao
trabalho, no ano avaliado - Total de notificações no SINAN dos agravos/doenças* relacionados
ao trabalho, no ano de 2015)/ Total de notificações no SINAN dos agravos/doenças*
relacionados ao trabalho, no ano de 2015 x 100
Polaridade: maior melhor
Periodicidade: anual
Serie Histórica e metas:
Ano 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Meta 19.345 19.257 19.413 5% 7% 8% 10% Fonte:
DASS/ SVEAST/SubVPS/SESMG. Data da atualização: 25/07/2016
I.1.2.n – Implantar o Teste Rápido (TR) de Sífilis, HIV e Hepatites B e C. nos municípios do
Estado de Minas Gerais (MG).
Fórmula de cálculo: Total de municípios com TR implantado, no período selecionado/ Total
de municípios de MG no período selecionado x 100.
Polaridade: maior melhor:
Serie Histórica e metas: Ano 201619 2017 2018 2019 Meta 10% 30% 60% 70%
I.1.2.o – Cobertura de imóveis visitados para o combate do Aedes Aegypti
Fórmula de cálculo: Total de domicílios urbanos visitados/ total de municípios existentes x
100.
Polaridade: maior melhor:
Série Histórica e metas:
Ano 2016 207 2018 2019
Municípios com
TR implantados
70% 80% 90% 100%
Eixo 2 – Participação e controle social
Diretriz: Fortalecer as instâncias de controle social e garantir o caráter deliberativo dos
conselhos de saúde, ampliando os canais de interação com o usuário, com garantia de
transparência e participação cidadã e fortalecer a articulação entre os espaços de participação
social em todas as políticas públicas, com vistas ao desenvolvimento de ações Intersetoriais.
Objetivos:
O.2.1.a - Assessorar e contribuir para a implementação da proposta da 4ª da Conferência de
Saúde do Trabalhador e da Trabalhadora (2014) relacionada à temática das Comissões
Intersetoriais de Saúde do Trabalhador e Trabalhadora (CISTT) de abranger a discussão da
temática de Saúde do Trabalhador e da Trabalhadora nos Conselhos Municipais de Saúde
verificando a autonomia e o caráter deliberativo destes na formulação de políticas de saúde.
Metas:
M.2.1.a – Fomentar a implantação e/ou implementação de 6931 Comissões Intersetoriais de
Saúde do Trabalhador (CIST) pelos Conselhos Municipais de Saúde nos municípios acima de
50.000 habitantes, até 2019.
Indicadores:
I.2.1.a - Número de Comissão Intersetorial de Saúde do Trabalhador (CIST) municipal, criadas
pelo Conselho Municipal de Saúde.
Fórmula de cálculo: não se aplica
Polaridade: maior melhor:
Periodicidade: anual
Série Histórica:
No ano de 2015 havia 5CISTs implantadas em Minas Gerais
Metas:
Ano 2016 2017 2018 2019
Meta 18 23 46 69
Eixo 3 – Valorização do trabalho e da educação em saúde
Diretriz: Fortalecer o papel do Estado na regulação do trabalho em saúde e ordenar, para as
necessidades do SUS, a formação, a educação permanente, a qualificação, a valorização das
trabalhadoras e dos trabalhadores, combatendo a precarização e favorecendo a democratização
das relações de trabalho, considerando as metas de superação das demandas do mundo do
trabalho na área da saúde, estabelecidas pela Década de Gestão do Trabalho e Educação em
Saúde, iniciada em 2013.
Objetivos:
O.3.2.a - Apoiar as regionais na reorganização do processo de trabalho estabelecendo padrões
e critérios mínimos de infraestrutura e recursos humanos e promovendo a integração das ações
de vigilância em saúde de forma a garantir maior resolubilidade das ações;
O.3.2.b - Estimular a desprecarização do vínculo empregatício dos Agentes de Combate às
Endemias em seus respectivos municípios.
Metas:
M.3.2.a - Fomentar o registro no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) dos
Agentes de Combate à Endemias que atuam nos municípios, visando organizar o processo de
trabalho nas ações de combate a endemias, garantindo o alcance de 100% dos registros.
M.3.2.b - Apoiar até o ano de 2019 a reorganização dos processos de trabalho da Vigilância em
Saúde no âmbito das 28 Unidades Regionais de Saúde (URS) com a formação de Equipe
Gestora composta pelos Eixos Vigilância Sanitária, Vigilância Ambiental e Vigilância
Epidemiológica.
Indicadores:
I.3.2.a – Percentual de municípios com o Cadastro dos Agentes de Combate a Endemias
(ACEs) registrado no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES), tendo como
parâmetro 70% do estabelecido na Portaria GM/MS nº 535 de 30 de março de 2016 e
atualizações.
Fórmula de cálculo: (Número de municípios com no mínimo 70%de Agentes de Combate a
Endemias do munícipio cadastrado no CNES/ Número totalde municípios do estado de Minas
Gerais) x 100
Polaridade: maior melhor
Periodicidade: anual
Série Histórica: não há.
Meta:
Ano 2016 2017 2018 2019
Meta 25% 30% 40% 50%
I.3.2.b - Número de Unidade Regional de Saúde (URS) com Equipe Gestora estruturada
Fórmula de cálculo: (Número de URS com Equipe Gestora estruturada / Número de URS no
Estado de Mians Gerais) x 100
Polaridade: Quanto maior melhor
Série Histórica: não há
Metas:
Ano 2016 2017 2018 2019
Meta 28 28 28 28
Eixo 6 – Educação e política de comunicação do SUS
Diretriz: Promover a produção e a disseminação do conhecimento científico e tecnológico, de
análises de situação de saúde e da inovação em saúde, contribuindo para a sustentabilidade do
SUS, valorizando o SUS como política de Estado por meio de estratégias de comunicação.
Objetivos:
O.6.2.a - Elaborar instrumentos técnicos para o enfrentamento das doenças e agravos que mais
contribuem para a carga de adoecimento e morte em Minas Gerais.
O.6.2.b - Fomentar o desenvolvimento de ações, no âmbito do Estado de Minas Gerais, que
permeiem a promoção à saúde, a vigilância à saúde do trabalhador, a atenção integral à saúde
do trabalhador e a educação permanente visando prevenção e a redução da morbimortalidade
da população trabalhadora.
METAS
M.6.2.a - Elaborar e divulgar 7 documentos/materiais técnicos40, até 2019, que subsidiem a
gestão pública com informações capazes de contribuírem para a organização da assistência à
saúde.
INDICADORES
I.6.2.a - Número de Boletins Temáticos de Vigilância em Saúde produzidos e disponibilizados
no site da Secretaria de Estado de Saúde por ano.
Fórmula de cálculo: não se aplica
Polaridade: maior melhor:
Periodicidade: anual
Série Histórica: não se aplica
Metas:
Ano 2016 2017 2018 2019
Meta 2
documentos/mate
riais técnicos
5
documentos/mate
riais técnicos
5
documentos/mate
riais técnicos
7
documentos/mate
riais técnicos
ANEXO 2 – PROGRAMAS E AÇÕES DE VIGILÂNCIA EM SAÚDE – PPAG 2016-2019
– MINAS GERAIS – 20168
PROGRAMA 0173: VIGILÂNCIA EM SAÚDE
Unidade responsável: 4291 - Fundo Estadual de Saúde
Objetivo do programa: desenvolver a análise permanente da situação de saúde da população,
articulando-se em um conjunto de ações que visam o controle de determinantes, riscos e
danos à saúde da população, garantindo a integralidade da atenção, o que inclui tanto a
abordagem individual como coletiva dos problemas de saúde.
Áreas x objetivos estratégicos: - Saúde - fortalecer a capacidade de gestão dos municípios e
regionais para ações de atenção primária, promoção e vigilância em saúde
Indicador do programa: proporção de óbitos maternos investigados (%)
Metas:
2016 – 100%
2017 – 100%
2018 – 100%
2019 – 100%
AÇÃO 4464: EMERGÊNCIAS EM SAÚDE PÚBLICA
Unidade responsável: 4291 - Fundo Estadual de Saúde
Finalidade: estruturar a resposta às emergências em saúde pública que engloba todo o
processo de detecção rápida, notificação, avaliação, resposta e monitoramento das
emergências no estado de minas gerais.
Produto: unidade regional de saúde estruturada
Unidade de medida: unidade
Público-alvo: unidades regionais de saúde
AÇÃO 4469: FORTALECIMENTO DA VIGILÂNCIA EM SAÚDE
Unidade responsável: 4291 - Fundo Estadual de Saúde
Finalidade: consolidar o processo de descentralização das ações de vigilância em saúde para
o desenvolvimento de ações de promoção, proteção, prevenção e controle de doenças e
agravos à saúde e fomentar a articulação da vigilância em saúde em todos os níveis de atenção
da saúde em especial com a ordenadora das redes de atenção, a atenção básica nos territórios.
Produto: município apoiado
8 Não foram inseridas as metas físicas e financeiras do programa e das ações pois esses elementos não foram
utilizados para a análise.
Unidade de medida: município
Público-alvo: municípios do estado de minas gerais
AÇÃO 4470: VIGILÂNCIA EM SAÚDE DO TRABALHADOR
Unidade responsável: 4291 - Fundo Estadual de Saúde
Finalidade: fomentar o desenvolvimento de ações, no âmbito do estado de minas gerais, que
permeiem a promoção à saúde, a vigilância à saúde do trabalhador, a atenção integral à saúde
do trabalhador e a educação permanente visando prevenção e a redução da morbimortalidade
da população trabalhadora.
Produto: município apoiado
Unidade de medida: município
Público-alvo: municípios do estado de minas gerais
AÇÃO: 4471 - VIGILÂNCIA EPIDEMIOLÓGICA E AMBIENTAL
Unidade responsável: 4291 - Fundo Estadual de Saúde
Finalidade: qualificar os nucleos regionais de vigilância para formação de uma ampla rede
de unidades geradoras de dados que permitam a organização e adoção de
Estratégias de intervenção sobre danos, riscos e fatores determinantes dos problemas de
saúde; assim como a execução de ações de investigação e controle.
Produto: unidade regional de saúde estruturada
Unidade de medida: unidade
Público-alvo: Unidades Regionais de Saúde
AÇÃO 4472: VIGILÂNCIA SANITÁRIA
Unidade responsável: 4291 - Fundo Estadual de Saúde
Finalidade: eliminar, diminuir ou prevenir riscos e agravos à saúde e de intervir nos
problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e da
prestação de serviços do interesse da saúde.
Produto: inspeção realizada
Unidade de medida: inspeção
Público-alvo: população do Estado de Minas Gerais
AÇÃO 4500 - PROGRAMA ESTADUAL DA VIGILÂNCIA EM SAÚDE
Unidade responsável: 4291 - Fundo Estadual de Saúde
Finalidade: A) implantar o programa estadual de vigilância em saúde. B) fortalecer o
planejamento, a gestão e a execução das ações de vigilância em saúde desenvolvidas pelo
estado e municípios avançando na descentralização de ações de acordo com a política,
diretrizes e prioridades estabelecidas. C) qualificar as ações de vigilância em saúde
desenvolvidas pelos municípios.
Produto: Transferências de Recursos do SUS para a vigilância em saúde
AÇÃO 4536 - PREVENÇÃO E TRATAMENTO DAS DST/AIDS E HEPATITES
VIRAIS
Unidade responsável: 4291 - Fundo Estadual de Saúde
Finalidade: Realizar ações de promoção da saúde, prevenção, diagnóstico, assistência e
tratamento às doenças sexualmente transmissíveis e às pessoas que vivem e convivem com
as dst/aids, (dentre elas a sífilis em gestante e sífilis congênita) e hepatites virais visando
controlar o avanço do número de casos e a melhoria da qualidade de vida.
AÇÃO 4553 - PROGRAMA ESTADUAL DE VIGILÂNCIA E CONTROLE DE
DOENÇAS TRANSMITIDAS PELO AEDES
Unidade responsável: 4291 - Fundo Estadual de Saúde
Finalidade: fortalecer a capacidade das unidades regionais de saúde para apoio aos
municípios na qualificação de ações de vigilância e controle de doenças transmitidas pelo
aedes visando a redução do número de óbitos pelas doenças transmitidas pelo aedes
Fonte: Secretaria de Saúde do Estado de Minas Gerais (SES/MG). Elaboração: própria.
ANEXO 3 – COMPARAÇÃO DE UMA META DO PLANO ESTADUAL DE SAÚDE
COM AS DEMANDAS DA PRIMEIRA RODADA DOS FÓRUNS REGIONAIS POR
FÓRUM – MINAS GERAIS – 2015
Meta do Plano
Estadual de
Saúde
Demanda Fórum
M.1.13.h -
Definir
estratégias para
fortalecer a
integração das
equipes de
NASF e equipes
de saúde da
família através
de dispositivos
da gestão da
clínica e da
clínica ampliada
1.1 Fortalecimento de atenção básica em todos os municípios da macro
diamantina, incluindo o aumento do financiamento e implantação da
rede conforme o princípio da política nacional da EB, com implantação
de NASFs de acordo com a realidade local e necessidades, ampliando
para áreas longínquas e de difícil acesso. Apoio do Estado de MG para
as ações de promoção a saúde e formação humana mediadas pela
UFVJM através da formação de equipes multiprofissionais e aporte de
recursos para montagem de um programa de saúde itinerante para o
programa de educação permanente e capacitação. Aumento e
regularização da lista de medicamentos da AB, bem como da sua
distribuição. Implantação de uma política de apoio aos médicos do
programa mais médicos (médicos cubanos), para que possam atuar
como profissionais envolvidos com o sofrimento da população, tanto
com alopatia, homeopatia e medicina comunitária. Não impor a esses
médicos os métodos capitalistas dos alopatas, respeita-los, pois são
credenciados pela OMS e por isso não possuem CRM.
Alto
Jequitinhonha
Implantação dos NASFs em todos os municípios da micro de acordo
com as necessidades locais, incluindo área rural, para atendimento
domiciliar quando necessário.
Central
Fortalecer e garantir financiamento da Atenção Primária à Saúde,
estimulando a implementação dos NASF, atenção domiciliar e ações de
promoção e prevenção de danos e agravos. Qualificação dos
profissionais com ampliação das coberturas de Equipe de Saúde da
Família e Equipe de Saúde Bucal em todos os municípios da Mata, com
garantia de investimentos, construção, reforma e ampliação das
unidades básicas. Implantação e efetivar o uso do prontuário eletrônico.
Incentivar a promoção da saúde com produção de alimentação saudável.
Fomentar que haja gestão por parte do Governo do Estado na liberação
de projetos pela CAIXA EC. FED do programa “Minha Casa Minha
Vida” e o impacto na Organização da APS no Território e demais
equipamentos públicos existentes. Respeitando o recorte do Decreto
Federal 5296/2004, da Lei Brasileira de Inclusão 13146/15 e das Normas
da ABNT 9050.
Mata
Implantação do NASFs com todos os profissionais especializados dando
cobertura de atenção com matriciamento com psicólogos,
fisioterapeutas, fonoaudiólogos, famarcêuticos e outros viabilizando o
atendimento ao usuário com dificuldade locomoção e áreas longinquas
e área rural.
Metropolitano
Construção e estruturação do ESF de Rio Acima. Implantar protocolo
de assistência nas unidades básicas de saúde.
Metropolitano
Aumentar o financiamento estadual para atenção primária à saúde, para
garantia de, no mínimo, dois enfermeiros por equipe de saúde da família,
e exigir cumprimento da carga horária estipulada na política nacional de
atenção básica para todos os profissionais da estratégia de saúde da
família, assim como garantir recursos financeiros específicos estaduais
para as equipes de saúde bucal e NASF. Priorizar incentivo financeiro e
capacitação profissional para promoção e prevenção à saúde, com
enfoque nas práticas integrativas e complementares.
Mucuri
Fortalecimento da Atenção Primária a Saúde, com aumento do
financiamento qualificação da gestão e processos de trabalho e
investimento em infraestrutura, considerando-se que a atenção primaria
à saúde se constitui em porta de entrada para todas as redes assistenciais.
Nordeste
Garantia de cobertura de ESFs e ESBs, para todos os municípios das
micros com equipes atendendo no máximo 2500 pessoas, garantindo
todos os profissionais, como médicos, enfermeiros, durante todo o
horário de funcionamento.
Nordeste
Fortalecimento dos NASFs, com todos os profissionais, como por
exemplo nutricionistas, psicologos e fonoaudiologos, garantindo o
atendimento aos escolares, aos usuarios com necessidades especiais.
Garantir tambem o cardapio da APS para as areas longiquas, populacao
rural, quilombolas e populacoes tradicionais.
Nordeste
Fortalecimento da atenção primária com investimento no custeio,
capacitação e educação permanente, priorizando a ampliação para o
território rural (Exemplo: Saúde Sem Fronteiras Rural).
Norte
Fornecer custeio tripartite para o aumento da oferta de atenção primária,
ampliando a cobertura do programa saúde da família para todos os
municípios da região oeste. Garantir a existência de pontos biométricos
nas unidades assistenciais para que profissionais da área -
principalmente para médicos - cumpram o contrato estabelecido com o
poder público.
Oeste
Atenção Básica: Ampliação e priorização dos NASF para cobertura de
todos os municípios do território garantindo prioridade ao atendimento
escolar com equipes multiprofissionais e também priorizando o
Triângulo Norte
atendimento às pessoas com deficiência e necessidades especiais.
Implantação das práticas Integrativas e complementares, como
componente da rede de atenção básica incorporando, no cotidiano do
cuidado a promoção à saúde e à prevenção de doenças. Implantação e
custeio de novas unidades de UBSF, priorizando locais com maior
densidade demográfica, maior vulnerabilidade e descobertos de Atenção
Básica, tendo como foco o plano local a partir da realidade de saúde da
população adstrita.
Retomada de construção das unidades básicas nos municípios, exemplo
o município de Itanhomi. Implementação de ESF’s, ESB’s e núcleos de
apoio a saúde da família, aumentando a cobertura de todos os municípios
da região, ampliando com custeio tripartite o número de equipes com
implementação das práticas integrativas e complementares de forma
regionalizada de acordo com os parâmetros assistenciais e necessidades
da população.
Vale do Rio
Doce
ATENÇÃO BÁSICA: Um grande obstáculo para este fortalecimento da
AB é a insuficiência de recursos financeiros para custeio e investimento
na área. Os municípios tem sido os maiores financiadores da Atenção
Básica e em segundo lugar a União. O Estado de Minas Gerais tem
repassado recursos insuficientes para a AB, além da forma irregular o
que impossibilita o planejamento adequado. É necessária a ampliação da
atenção básica através das equipes de ESB's e ESF's ampliando a
cobertura também para a área rural, com custeio tripartite, considerando
o aumento de recurso financeiro fixo de custeio de no mínimo 25% do
piso de atenção básica fixo federal a ser repassado mensalmente fundo
a fundo, e também repasse de recurso variável de no mínimo 25% de
acordo com o resultado do PMAQ. Garantir co-financiamento de
investimento para adequar a infraestrutura das Unidades Básicas de
Saúde de forma mais facilitada para os municípios. Garantir apoio
técnico qualificado da SES para melhoria da qualidade da Atenção à
Saúde por meio de Educação Permanente, EAD e Teles saúde.
Sul
Implantação/Ampliação dos NASF's com profissionais capacitados pra
atender os usuários em situação de vulnerabilidade e risco; promover a
prevenção às doenças e a promoção à saúde; adoção de política de
acompanhamento de metas pelo estado e do cumprimento da jornada de
trabalho.
Sul
Fonte: Dados básicos: Secretaria de Estado da Saúde. Elaboração Própria