ANÁLISE DO PROJETO DE LEI DE ACESSO À

INFORMAÇÃO PÚBLICA

JUNHO/2009

ANÁLISE DO PROJETO DE LEI DE ACESSO ÀINFORMAÇÃO PÚBLICA

SUMÁRIO

Recomendações......................................................................................04

1. Introdução..........................................................................................05

2. Análise do Projeto..............................................................................07 2.1. Garantias do Direito de Acesso.............................................07 2.2. Divulgação de Rotina...........................................................10 2.3. Processamento dos Pedidos de Informação...........................12 2.4. O Regime de Exceções.........................................................15 2.5. Recursos..............................................................................21 2.6. Sanções e Proteções............................................................24 2.7. Medidas Promocionais.........................................................26

APRESENTAÇÃOA ARTIGO 19 Brasil foi formalizada como uma ONG brasileira em 2008. Desde 2007, o escritório local da organização em São Paulo tem se engajado ativamente em ações em prol do direito à informação no Brasil, através da promoção de leis de acesso à informação no âmbito federal e através do trabalho junto a organizações da sociedade civil e movimentos sociais, promovendo conscientização e ativismo na área. A ARTIGO 19 Brasil também promove ativamente a implementação das normas de transparência já existentes, de forma a encorajar práticas de abertura e combater a cultura de sigilo na adminis- tração pública brasileira.

A ARTIGO 19 organizou, desde 2007, três seminários internacionais sobre o direito à informação no Brasil e mais de dez ofi-cinas com ONGs e movimentos sociais em diferentes regiões do país. Desde 2008, também nos envolvemos em debates setoriais sobre o direito à informação em áreas específicas, como temas de meio ambiente, educação e direitos da mulher. Mantemos um importante portal temático sobre o direito à informação e temas rela-cionados no país – www.LivreAcesso.Net –, que fornece informações gerais e notí-cias diárias sobre o acesso à informação e oferece uma seção interativa que pode ser utilizada e desenvolvida por usuário

para a troca de experiências, trabalhos conjuntos e articulação. Em março de 2009, a ARTIGO 19 lançou o Marco do Acesso – www.marco.artigo19.org –, um banco de dados online de fácil uso para busca de disposições legais de acesso à informação em diferentes normas brasilei- ras esparsas, que tem por objetivo melho-rar o acesso à informação a partir das normas em vigor, enquanto uma lei federal sobre a questão não existe.

A ARTIGO 19 Brasil goza de uma posição privilegiada na sociedade civil brasileira, pois funciona como uma organização local – constituída por uma equipe brasileira, diariamente engajada no contexto socio-político doméstico – contando ao mesmo tempo com qualificação internacional consolidada sobre direito de acesso e com experiência significativa no desen-volvimento de práticas para a promoção e execução do direito à informação em diferentes países.

O Programa para a América Latina da organização foi criado em 2000 e, desde então, trabalhou em campanhas de direito à informação na Argentina, México, Peru e Paraguai. Leis de acesso à informação já foram aprovadas no México e no Peru, enquanto legislação equivalente está sendo analisada na Argentina e no Para-guai, assim como no Brasil.

ANÁLISE DO PROJETO DE LEI DE ACESSO ÀINFORMAÇÃO PÚBLICA

Garantias do Direito de Acesso: A definição de informação pode ser simplificada de modo a cobrir todo tipo de informação documentada. É da maior importância que uma definição abrangente de órgão público seja acrescentada à lei.

Divulgação de Rotina: O número de deveres relativos à divul-gação de rotina devem ser ampliados para que essa prática se torne extensiva e tais obrigações devem continuar a ser alarga-das com o tempo. Devem ser incluídos na lei prazos para a criação de websites, para o cumprimento de obrigações de publicação proativa e para a atualização de informações.

Processamento dos Pedidos de Infor-mação: As condições para o prolongamento do prazo de resposta para mais de 20 dias devem ser fixadas pela lei. A lei deve permitir que requerentes especifiquem como desejam receber a informação. Deve-se considerar a padronização dos valores em uma tabela centralizada de taxas, assim como deve-se considerar a isenção de taxas para pedidos de interesse público.

Sanções e Proteções: A proibição de divulgação de informa-ções confidenciais deve ser removida da lei e, ao invés disso, servidores públicos devem ser protegidos de sanções por divul-gar informação em boa-fé.

Recursos: A lei deve fornecer um marco legal para o processamento de recursos admistrativos no interior de órgãos públi-cos quanto a pedidos de informação. A lei deve estabelecer um órgão de supervisão administrativa independente para decidir sobre recursos decorrentes de pedidos de informação. Esse órgão deve ter o poder de investigar os recursos de forma apropriada, remediar falhas na aplicação da lei e ordenar a liberação da informação.

Medidas Promocionais: Deve-se considerar a atribuição de responsabilidade a um órgão central, pos-sivelmente o órgão de supervisão adminis-trativa independente recomendado acima, para supervisionar a implementação da lei. O sistema de relatórios de implemen-tação da lei deve ser expandido de forma substancial, inclusive por meio de um relatório anual central para o Congresso Nacional. Deve-se considerar a atribuição de responsabilidade a um órgão central para que o mesmo estabeleça um código de práticas compulsório contendo parâmetros mínimos de gerenciamento de registros.

4

RECOMENDAÇÕES

O governo brasileiro está atualmente preparando uma legislação federal que efetiva o direito de acesso à informação pública (lei de acesso à informação). Em conferência organizada em 1 e 2 de abril de 2009 pelo Fórum Brasileiro de Acesso à Informação, do qual a ARTIGO 19 é membro, o governo prometeu enviar nas semanas seguintes um Projeto de Lei sobre o direito à informação ao Congresso. De acordo com Dilma Roussef, ministra da Casa Civil e palestrante do evento, tal legislação é “uma dívida que o Governo tem com a sociedade brasileira” para a consolidação da democracia no país. O Projeto de Lei1 sobre o acesso à infor-mação (PL de acesso à informação) foi enviado ao Congresso em 13 de maio de 2009.

A ARTIGO 19 saúda a decisão do gover- no brasileiro de adotar a lei do direito à informação. O direito de acesso à informação pública é um direito humano fundamental, reconhecido pelo regime internacional de direitos humanos, inclu-sive pelo Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos2 , um tratado legalmente vinculante ratificado pelo Brasil em 24 de janeiro de 1992, e pela Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, ratificada pelo Brasil em 15 de junho de 20053 . A efetivação apropriada do direito à informação só pode ser alcançada por

meio da implantação da lei. O governo brasileiro está, portanto, sob uma obriga-ção internacional positiva de pôr em prática uma legislação doméstica efetiva para proteger o direito à informação.

O direito à informação é importante para promover a participação democrática e o respeito a outros direitos. O fortaleci-mento do fluxo de informações ajuda a promover a prestação de contas gover-namental e a confiança da população no governo e nas autoridades públicas. É também um instrumento chave no com-bate à corrupção e outras formas de ilícito público. O direito à informação é, assim, um instrumento de políticas públicas crucial para promover boa governança e outros benefícios sociais.

Este documento expõe a análise4 da ARTIGO 19 do PL de acesso à informa-ção à luz dos parâmetros internacionais e da analogia com as práticas de outros Estados. O objetivo é contribuir para a adoção de uma lei de acesso progressista que promova a completa efetivação deste direito humano fundamental.

O PL de acesso à informação contém diversos elementos positivos. Eles incluem, entre outros, uma declaração clara e ex-pressa do direito de acesso, a definição

1 Projeto de Lei 5.228/2009.2Adotado e aberto para assinatura, ratificação e adesão pela Resolução 2200A (XXI) da Assembleia Geral da ONU, em 16 de dezembro de 1966, entrando em vigor em 23 de março de 1976.3Adotada pela Resolução 58/4 da Assembleia Geral da ONU, em 31 de outubro de 2003, entrando em vigor em 14 de dezembro de 2005.4Esta análise foi baseada em uma versão em inglês do Projeto de Lei preparado pela ARTIGO 19 Brasil com a assistência de Amy Traduções Ltda.

5

1. INTRODUÇÃO

de prazos curtos de resposta a pedidos de informação, bons dispositivos de comuni-cação, abertura absoluta em relação às informações concernentes à proteção e violação dos direitos humanos, um sistema progressivo de classificação da informa-ção, boas normas de sanção à obstrução de acesso e ampliações importantes na proteção a denunciantes já existentes.

Apesar destes avanços, o PL de acesso à informação ainda pode ser melhorado. Nossa principal preocupação refere-se ao fato do PL falhar ao não estabelecer um órgão de supervisão administrativa independente, como por exemplo um Comissariado para o direito à informação. Tais instituições tem sido adotadas pelas melhores práticas legislativas na área e são cruciais para promover a implemen-tação apropriada do direito à informação. Outras preocupações centrais a respeito do PL de acesso à informação incluem a falta de qualquer definição para os órgãos públicos que estarão submetidos à lei; o fato de que a lei de acesso não prevalece sobre leis de sigilo em caso de conflito; o fato de as decisões sobre acesso serem feitas usando a classificação de confiden-cialidade como referência, ao invés de se basearem no dano que a divulgação da in-formação causaria; a ausência de previsão na lei da prevalência do interesse público; e a necessidade de medidas promocionais mais robustas.

Nossa análise do PL de acesso à informa-ção tem como base o direito internacional e as boas práticas no campo do acesso à informação, conforme consolidados em dois documentos-chave da ARTIGO 19: The Public’s Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation (O Direito do Público a Estar Informado: Princípios sobre a legislação de liberdade de informação)5 e A Model Freedom of In-formation Law (Um Modelo de Legislação sobre Liberdade de Informação)6. Ambas as publicações representam um amplo consenso internacional sobre as melhores práticas nesta área.

5(Londres: julho de 1999). 6(Londres: julho de 2001).

2.1. Garantias do Direito de Acesso

6

2. ANÁLISE DO PROJETO

A maioria das leis do direito à informação contém cinco elementos operacionais cen-trais, nomeadamente a garantia ao direito de acesso, inclusive com a delimitação de seu escopo de aplicação, regras sobre divulgação de rotina ou proativa de infor-mações, procedimentos de formulação e processamento de pedidos de informação, o regime de exceções ao direito de acesso e regras tratando do direito de recurso

Visão Geral

O artigo 3º do PL de acesso à informação fornece uma declaração clara e expressa do direito, criando um compromisso do Estado em garantir o acesso à informação em formato e em linguagem simples e acessíveis. Esse compromisso é definido pelo artigo 5º, que prevê uma longa lista de diferentes atributos do direito de acesso; ou seja, o direito engloba: orien-tação às pessoas para o acesso; acesso a informações autênticas e atualizadas con-tidas em registros ou documentos; acesso a informações sobre atividades exercidas por órgãos públicos; informações sobre a administração do patrimônio público; uso de recursos públicos, licitações e contra-tos; informações sobre implementação, in-dicadores e acompanhamento de projetos públicos; e informações sobre inspeções e auditorias.

a qualquer recusa de liberação de infor-mações. A maioria das leis de acesso à informação também incorpora um sistema de sanções e proteções, assim como algumas medidas promocionais destinadas a facilitar a completa implementação da lei na prática. Esta análise do PL de acesso à informação está organizada de acordo com esses elementos operacionais centrais.

O artigo 4º contém alguns princípios rela-cionados ao acesso à informação, entre eles o princípio de que os órgãos públicos devem assegurar a gestão transparente da informação; devem gerir a informação de uma maneira que assegure sua disponibili-dade, autenticidade e integridade; e devem proteger informações sigilosas e pessoais.

O inciso I do artigo 2º define informação como dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato.

2.1. Garantias do Direito de Acesso

7

Análise

A definição clara do direto de acesso no artigo 3º é bem-vinda. A intenção do artigo 5º parece ser elencar diferentes as-pectos desse direito. No entanto, falta-lhe um fluxo lógico, parecendo um conjunto de ideias por vezes sem relação. Além disso, ao listar especificamente alguns tipos de informação que estão cobertos pelo direi-to de acesso – como informações sobre a administração do patrimônio público e o uso de recursos públicos –, o artigo 5º pode ser interpretado por alguns como uma sugestão de que outros tipos de infor-mação não estão cobertos. Embora utilize o termo “entre outros” para indicar que não é exaustivo (o termo é normalmente aplicado antes de uma lista ilustrativa), seria importante ressaltar que a lista do artigo 5º simplesmente se refere a alguns dos tipos mais importantes de informação sujeitos à divulgação.

Os princípios encontrados no artigo 4º são úteis como guia interpretativo da lei, mas também podem ser fortalecidos pelo acréscimo dos objetivos subjacentes à lei – como promoção da democracia partici-pativa, controle da corrupção, promoção da boa governança, etc. Também seria in-teressante esclarecer que exceções serão interpretadas de forma restritiva, a fim de prevenir abusos. Em particular, os princí-pios devem esclarecer que as exceções se aplicam apenas quando a divulgação im-puser risco de prejuízo a algum interesse previsto na lei de acesso à informação, e

quando tal prejuízo sobrepuser o interesse público geral de abertura.

A definição de informação constante do inciso I do artigo 2º parece ampla. No en-tanto, a ideia de transmissão de conheci-mento pode ser interpretada de diferentes formas. A melhor prática legislativa na área do acesso à informação simples-mente define informação como qualquer informação registrada, independente do meio usado para registrá-la (eletrônico, papel, vídeo, etc.). O ponto central em tal definição é a noção de registro.

O PL de acesso à informação falha ao não incluir nenhuma definição dos órgãos aos quais se aplica, ou seja, falha em definir quais órgãos estão sob a obrigação de divulgar informações de acordo com suas regras. A ARTIGO 19 entende que uma minuta anterior do projeto tinha a intenção de cobrir apenas órgãos federais, mas que o projeto atual, no entanto, tem a intenção de cobrir todos os níveis de governo.

Independentemente desse entendimento, não definir o escopo da lei quanto aos órgãos a ela sujeitos é uma grave deficiên-cia que precisa ser suprida para que a lei possa realmente funcionar na prática. A ARTIGO 19 desconhece qualquer lei de acesso à informação, em qualquer parte, que não defina sua abrangência em ter-mos de órgãos cobertos. O Modelo de Lei de Acesso à Informação da ARTIGO 19 inclui em sua definição de órgão público:

8

todos os órgãos estabelecidos pela Con-stituição ou por qualquer outra lei; todos os órgãos que constituem qualquer nível ou esfera do governo; todos os órgãos pos-suídos, controlados ou substancialmente financiados pelo Estado; e todos os órgãos que executem uma função pública ou estatuária.

Por fim, não está totalmente claro no

• O artigo 5º deve ser re-trabalhado: ele poderia ser re-escrito de forma mais fluida, esclarecendo que todos os tipos de informação estão ali cobertos; ou poderia ser completamente removido.• Os princípios no artigo 4º podem ser expandidos para incluir os objetivos mais amplos que embasam a lei de acesso à informação, por exemplo, a ideia de que, embora a lei proteja informação confiden-cial, esta será definida de forma restritiva, de acordo com o propósito principal da lei, que é promover a transparência.

PL de acesso à informação quem tem o direito de apresentar um pedido de informação. Ele não introduz qualquer restrição específica sobre a questão, nem a esclarece. Em particular, ele não deixa claro que todos, inclusive não-cidadãos, têm o direito de fazer pedidos de informa-ção, seguindo as boas práticas de leis de acesso à informação em outros países.

• Deve-se considerar a simplificação da definição de informação para deixar claro que ela cobre todo tipo de informação registrada.• É da maior importância que uma definição de órgão público seja acrescen-tada à lei, preferencialmente em con-cordância com o sugerido acima.• A lei deve deixar claro que todos têm o direito de apresentar um pedido de informação.

Recomendações

9

2.2. Divulgação da Rotina

Visão Geral

Os dispositivos centrais do PL de acesso à informação sobre a publicização de rotina são os artigos 6º e 7º. O artigo 6º prevê genericamente que órgãos públicos devem promover a divulgação de informações de interesse geral ou coletivo, e fornece uma lista de seis categorias de informação que devem, no mínimo, ser disponibilizadas. Essas incluem, entre outras, registro das competências e estrutura organizacional; registros de transferências financeiras; in-formações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive contratos celebrados; informações relacionadas a programas, projetos e obras; e “respostas às pergun-tas mais frequentes da sociedade”.

O §2º do artigo 6º estabelece que essa in-formação deve ser disseminada por todos os meios legítimos, inclusive pela Internet, enquanto o §3º estabelece condições míni-mas para os websites operados por órgãos públicos, entre elas: uma boa ferramenta de busca, proteções de autenticidade e in-tegridade da informação, informação atu-alizada, detalhes de contato e provisões de acessibilidade para pessoas com deficiên-cia. O artigo 7º prevê ainda que o acesso deve ser assegurado mediante a criação de um serviço de informações ao cidadão que oriente o público sobre seu direito à informação, informe sobre os documentos que a unidade mantém e receba demandas específicas de informação. Órgãos públicos devem realizar audiências ou consultas públicas como formas alternativas de dis-seminação da informação.

Estes dispositivos são suplementados pelo §3º do artigo 5º, que trata da publicação de decisões.

Análise

Consideradas em conjunto, as obriga-ções de divulgação de rotina estabele-cidas pelo PL de acesso à informação são positivas, particularmente no que tange às obrigações impostas aos órgãos públicos relativas à maneira pela qual as informações deverão ser divulgadas. Ao mesmo tempo, as obrigações são ainda relativamente modestas se comparadas a muitas leis de acesso à informação. Existe uma clara tendência nas recentes leis de acesso à informação de instituir compro-missos de divulgação rotineira cada vez mais onerosos às autoridades públicas. Na Índia, por exemplo, a legislação exige que autoridades públicas publiquem uma descrição de todo conselho, junta, comitê e outros órgãos existentes, e se suas reuniões ou atas são abertas; um diretório de todos os funcionários e seus salários; o orçamento alocado para cada uma de suas agências e os detalhes de todos os planos, despesas propostas e relatórios de gastos realizados; informações sobre a execução de programas de subsídio e beneficiários; e o detalhamento dos detentores de con-cessões, permissões e outras autorizações. A lei peruana institui deveres de publica-ção de rotina extremamente onerosos às autoridades públicas, particularmente em relação à gestão das finanças públicas, cujo tema envolve 14 artigos.

10

Pode-se também observar que nenhum prazo é imposto em relação a essas regras de publicação proativa além da entrada em vigor da lei no período de 120 dias após sua publicação. Órgãos públicos que ainda não possuem website deveriam ter um prazo, por exemplo, de um ano, para a criação de um. Todos os órgãos públicos deveriam ter um prazo geral, por exemplo, seis meses, para cumprir seus deveres de publicação proativa (incluindo em websites, uma vez criados). Finalmente, deve-se exigir que órgãos públicos atuali-dade a informação de forma periódica, por exemplo, anualmente.

Algumas leis de acesso à informação preveem um sistema para aumentar a quantidade de informações sujeitas à divulgação de rotina ao longo do tempo, à medida que as autoridades públicas se ca-pacitem na área, e seguindo o incremento das capacidades de informação das novas tecnologias.

• Deve-se considerar a fixação, no texto da lei, de deveres mais amplos de divul-gação de rotina, em conformidade com as recentes tendências na área.• Prazos para a criação de websites, para o cumprimento de obrigações proativas de publicação e para a atualização de infor-mações devem ser incluídos na lei.

No Reino Unido, por exemplo, toda autoridade pública precisa desenvolver, publicar e executar um “plano de pu -blicação”, especificando as classes de informação, a forma de publicação e se há ou não a intenção de cobrar por alguma publicação em particular. Ao adotar o plano, a autoridade pública precisa levar em consideração o interesse público no acesso à informação sob seu poder e na “publicação de justificativas das decisões realizadas pela autoridade”. De forma importante, o plano precisa ser aprovado pelo Comissário de Informação, que pode estabelecer um tempo de vigência para sua aprovação ou, com um aviso de seis meses, cancelar a aprovação. Isso permite que a divulgação de rotina seja adaptada a tipos específicos de informação mantidos por diferentes órgãos públicos, assim como permite que abrangência da informação coberta pelas regras de divulgação proa-tiva seja ampliada com o tempo.

• Deve-se considerar a criação dentro da lei de um sistema que aumente a quanti-dade de informações sujeitas à divulgação de rotina ao longo do tempo.

Recomendações

11

2.3. Processo de Pedidos

Visão Geral

As regras para pedidos de acesso são estabelecidas nos artigos 8º a 12 do PL de acesso à informação. De acordo com o artigo 8º, pedidos podem ser feitos por ‘qualquer meio legítimo’ e devem incluir a identificação do requerente e uma especi-ficação da informação requerida.

O artigo 9º prevê o acesso imediato à informação ou, quando isso não for pos-sível, em prazo não superior a vinte dias corridos. Esse prazo pode ser prorrogado por mais dez dias corridos, mediante ‘justi-ficativa expressa’ ao requerente.

O §5º do artigo 9º prevê que a informação armazenada em meio digital pode ser for-necida ao requerente nessa forma. O §3º do artigo 9º prevê que o requerente pode realizar pesquisa dos documentos, sem prejuízo à segurança e à proteção dos registros. O artigo 11 também trata da forma de acesso, mas de maneira nega-tiva, prevendo que quando a forma de acesso puder prejudicar um documento, uma cópia certificada será oferecida. Quando não for possível a obtenção de uma cópia, o requerente pode pedir uma reprodução que não ponha em risco o original, a suas expensas.

O PL de acesso à informação contém algu-mas disposições relacionadas a comuni-cados. O §1º do artigo 9º garante que os requerentes sejam informados da maneira pela qual terão acesso ou das razões de fato ou de direito para qualquer recusa,

o §4º exige que o requerente seja infor-mado das possibilidades de recurso. O artigo 12 prevê que um requerente tenha o direito ao “inteiro teor” de qualquer recusa de acesso, por certidão ou cópia, e que, na hipótese disto não ocorrer, o re-querente possa recorrer a uma autoridade superior no mesmo órgão público.

O artigo 10 trata da questão das taxas para o acesso. O acesso é gratuito, exceto quando a reprodução do documento for desejada, situação em que poderá ser cobrado o custo dos “serviços e materiais utilizados”. Requerentes mais pobres estão isentos dessa cobrança.

Análise

Em geral, essas regras sobre os pedidos de acesso a informação são amplas e progres-sistas. Seria preferível, entretanto, ex-plicitar o que constitui um meio ‘legítimo’ de realizar um pedido, conforme mencio-nado no artigo 8º, para evitar qualquer possibilidade de confusão. Por exemplo, alguns órgãos públicos podem considerar razoável um pedido oral ou por fax, en-quanto outros não. Também não está clara a razão de um pedido precisar incluir o nome do requerente. Boas práticas, por exemplo, no México, simplesmente pedem que os requerentes forneçam detalhes de contato para propósitos da entrega da informação (normalmente um e-mail).

O projeto de lei não parece especifica-mente prever a assistência aos reque-rentes de informação. O inciso I do

12

artigo 5º chega a citar a orientação para o acesso à informação dentro do direito geral de acesso reconhecido pela lei, e a alínea a do inciso I do artigo 7º assegura a criação de um serviço de informações ao cidadão dentro de cada órgão público. Es-tes podem ser instrumentos úteis para aju-dar os requerentes, mas regras específicas exigindo que órgãos públicos forneçam assistência a requerentes no momento em que fazem um pedido são encontradas em muitas leis de acessoa informação e po-dem facilitar muito o exercício do direito. Além de ser uma necessidade óbvia para requerentes portadores de necessidades especiais, muitos requerentes também encontram dificuldade em descrever com precisão suficiente a informação que procuram.

O inciso III do §1º do artigo 9º prevê que os requerentes sejam comunicados quando um órgão público não possui a informação e que o órgão pode escolher entre encaminhar o requerimento ao órgão que a detém, se for do seu conheci-mento, e informar o requerente sobre esse órgão. Seria preferível ter apenas uma regra clara sobre a questão (ou seja, a lei deveria exigir que os órgãos públicos ou informassem o requerente ou encaminhas-sem o requerimento, não lhes dando a opção de escolher entre as duas alternati-vas). O projeto de lei também falha ao não incluir regras de consulta a terceiros sobre informações a eles relacionadas. Essa é uma boa forma de equilibrar a proteção desses direitos e ao mesmo tempo efetivar o direito à informação, já que permite

que as preocupações de terceiros sejam ouvidas, mas não lhes dá um veto implícito ou explícito sobre a divulgação.

Os prazos do artigo 9º do PL de acesso à informação são consistentes. Eles criam um equilíbrio apropriado entre a necessi-dade de conseguir a informação o mais rápido possível sem impôr fardos impos-síveis sobre os órgãos públicos. Ao mesmo tempo, muitas leis do direito à informação determinam as condições nas quais os prazos podem ser estendidos, por exemplo, quando o pedido exige pesquisas emvários documentos ou consultas a diferen-tes órgãos públicos. Isso contribui para reduzir a discricionariedade de órgãos públicos nessa área, contribuindo assim com um sistema firme de prazos.

Os §§ 3º e 5º do artigo 9º, que tratam das diferentes formas de acesso à informação, são bem-vindos, mas leis progressistas dão aos requerentes um direito explícito de pedir acesso na forma em que preferirem, desde que isso seja realizável e não dani-fique o documento. Requerentes podem ter motivos para querer informações em formato não eletrônico, por exemplo.

As regras sobre taxas são em geral progressistas e em conformidade com boas práticas em outros países. Ao mesmo tempo, deve-se considerar o tabelamento de valores – como o custo de uma fotocó-pia ou a entrega de um CD contendo a informação –, principalmente para evitar uma variedade de taxas de diferentes autoridades públicas e garantir que

13

valores sejam razoáveis. Além disso, deve-se considerar a isenção ou redução de taxas quando a informação é procurada

• Deve-se considerar esclarecer na lei o que constitui um ‘meio legítimo’ de fazer um pedido. • Deve-se também considerar a re-moção da exigência de que requerentes se identifiquem para um pedido e, ao invés disso, simplesmente exigir que forneçam dados para contato com o propósito de fornecer a informação.• A lei deve prever expressamente que os órgãos públicos devem prover assistência a requerentes caso tenham problemas em fazer seus pedidos. • A lei deve prever consultas a terceiros afetados pela divulgação.• A lei deve permitir a requerentes que especifiquem como desejam receber a informação.

por razões de interesse público, por exem-plo, com o propósito de disseminação para um público mais amplo.

• Quando órgãos públicos não detêm a informação, eles devem encaminhar o requerimento para o órgão público que a detém, se for do seu conhecimento, ou informar o requerente sobre esse órgão público (ao invés de terem autonomia para decidir sobre que ação tomar). • Condições para o prolongamento do prazo de resposta para mais de vinte dias devem ser fixadas pela lei.• Deve ser dada atenção para o estabe-lecimento de um conjunto de taxas com valores padronizados e para a isenção de taxas para pedidos de interesse público.

Recomendações

2.4. O Regime de Excessões

14

2.4. O Regime de Excessões

Visão Geral

O regime de exceções do PL de acesso à informação funciona primariamente através do estabelecimento de um sistema de classificação, em vez de estipular as ex-ceções de fato. Isso é complementado por outros dispositivos. O artigo 16 estabelece que informações exigidas para a proteção judicial ou administrativa de direitos humanos, bem como informações sobre violações de direitos humanos por autori-dades públicas, não podem ser objeto de restrição de acesso. O artigo 17 preserva dispositivos de confidencialidade presentes em outras leis. O artigo 26, por sua vez, aborda informações pessoais (ver abaixo), enquanto o §6º do artigo 9º estabelece que quando a informação já foi publicada, não é necessário que ela seja fornecida em resposta a um pedido. O §1º do artigo 5º parece excluir completamente do âm-bito da lei de acesso qualquer informação relacionada a pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico cuja confiden-cialidade é “crucial para a segurança da sociedade e do Estado”. O §2º do artigo 5º, por outro lado, estabelece um tipo de norma desconecção, segundo a qual, quando parte de um documento é confidencial, o resto deverá continuar sendo acessível se puder ser separado do documento principal.

Os artigos 18 a 25 estabelecem um sistema de classificação. O artigo 18 estipula três níveis de classificação – ultrassecreto, secreto e reservado – com diferentes vigências de sigilo – 25, 15 e

cinco anos, respectivamente. O artigo 19estabelece os fundamentos sobre quais informações podem ser classificadas, o que inclui aquelas que, se divulgadas, podem:• pôr em risco a defesa e a soberania na-cionais e planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;• prejudicar a condução de negociações ou as relações internacionais do país, se as informações foram fornecidas em caráter sigiloso por outros estados e organismos internacionais;• pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde de terceiros;• oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do país; • pôr em risco a segurança de institu-ições ou ‘altas’ autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou• comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento.

Os artigos 20 e 21 obrigam tanto enti-dades públicas quanto privadas a proteger segredos e estipulam diversas regras a respeito do tratamento de informação classificada.

O regime de classificação inclui uma série de regras e sistemas para prevenir excessos e abusos na classificação. De acordo com o §5º do artigo 18, a classifi-cação menos restritiva deve ser aplicada, levando em conta a gravidade do risco de dano e o prazo máximo de restrição de acesso.

15

O artigo 22 estabelece limites claros sobre quem pode classificar em diferen-tes níveis. A classificação ultrassecreta pode ser imposta apenas pelo presidente, vice-presidente, ministros de Estado e autoridades com as mesmas prerrogativas, comandantes militares e chefes de mis-sões diplomáticas e consulares no exterior. Isso se torna muito menos rigoroso para a classificação secreta, em que a autori-dade para restringir informação é deter-minada pelos órgãos públicos. O artigo 32 estabelece o Núcleo de Segurança e Credenciamento (NSC), sob o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, para fiscalizar o credenciamen-to de segurança individual com o propósito de lidar com informação classificada e promover a segurança de informações sigilosas.

De acordo com o artigo 23, a classifica-ção em qualquer grau de sigilo deve ser formalizada em decisão que contém o fundamento da classificação7 e sua dura-ção. Essa decisão deve ser classificada no mesmo grau de sigilo da informação.

O artigo 24 estabelece a reavaliação regu-lar da classificação, com vistas à redução do prazo de sigilo, levando em considera-ção as razões para a confidencialidade e o risco de danos resultante da divulgação da informação. Além disso, qualquer informa- ção classificada como ultrassecreta deve ser enviada à Comissão de Reavaliação de

Informações (artigo 22, §3). A Comissão é formada por ministros de Estado e opera no nível da Casa Civil da Presidência da República (ver artigo 30). A Comissão pode prorrogar o prazo de sigilo de infor-mação classificada como ultrassecreta se a mesma ainda puder ocasionar ameaça à soberania, à integridade do território nacional ou às relações internacionais do país. A Comissão também tem autoridade para reavaliar qualquer informação clas-sificada como secreta.

Essas disposições sobre revisão são complementadas pelo artigo 34, que estabelece a reavaliação da classificação preexistente (ou seja, anterior à lei de acesso à informação) para alinhá-la à nova lei dentro de dois anos. Quando a classifi-cação não é avaliada dentro desse prazo, a informação pode ser considerada pública. Finalmente, de acordo com o artigo 25, entidades públicas devem publicar anual-mente, na Internet, uma lista de infor-mações que foram desclassificadas nos últimos 12 meses, bem como o número de documentos classificados em cada nível de sigilo.

Informações pessoais, definidas como qualquer informação pela qual um indi-víduo pode ser identificado (artigo 2º, III) são protegidas pelo artigo 26, que deter-mina que as informações pessoais sejam

7O PL de acesso à informação se refere aqui ao artigo 18, mas se presume que o intuito seja de se referir aos fundamentos de classificação no artigo 19.

16

tratadas de uma forma que respeite “in-timidade, vida privada, honra e imagem”. Tal informação está restrita a agentes públicos legalmente autorizados, e pelo prazo máximo de 100 anos, a menos que ela seja exigida para propósitos médicos em relação a alguém incapacitado, para realização de estatísticas e pesquisas científicas sem a identificação da pessoa, para cumprimento de uma ordem judicial, ou para proteção do interesse público e geral preponderante. A restrição às infor-mações pessoais não pode ser invocada com o intuito de prejudicar processo de apuração de irregularidades que possam envolver a pessoa ou ações voltadas para a recuperação de fatos históricos de maior relevância.

Análise

Está claro no PL de acesso à informação que se tentou manter um sistema de clas-sificação reduzido, presumidamente na tentativa de respeitar garantias constitu-cionais e internacionais do direito à infor-mação. Ao mesmo tempo, existem sérios problemas com a abordagem adotada para exceções ao direito de acesso no projeto de lei.

Primeiro, de acordo com o artigo 17, o PL de acesso à informação preserva regras de sigilo específicas em outras leis. A boa prática legislativa na área tem sido de prever que a lei de acesso a informação prevalece sobre disposições legais de con-fidencialidade preexistentes em outras

normas, cobrindo qualquer inconsistên-cia. Por exemplo, o Ato Sul-Africano de Promoção do Acesso à Informação (2000) estabelece especificamente que o Ato se aplica à exclusão de qualquer legislação que proíba ou restrinja a divulgação de informação e que seja substancialmente inconsistente com seus objetivos ou com qualquer de suas disposições específi-cas (seção 5). O Ato Indiano de Direito à Informação (2005) explicitamente prevalece sobre qualquer determinação inconsistente em outras leis ‘no momento em que entra em vigor’, e especificamente menciona o Ato de Segredos Oficiais (1923) como uma de tais leis (seção 22).

Isso é importante porque, na maioria dos países, leis de sigilo não foram adotadas com uma perspectiva de abertura em mente e, como resultado, elas são incon-sistentes com os princípios estipulados na lei de acesso à informação, em particular com o fato de que as restrições devem ser delineadas de forma restritiva, com base em uma análise de danos em um dado caso concreto, e sujeitas à prevalên-cia do interesse público. A exigência de uma perspectiva com base na análise dos danos - segundo a qual a informação deve apenas ser retida quando sua divulgação prejudicar um interesse protegido em lei-, é de importância particular.

O problema estrutural central da aborda-gem adotada no PL de acesso à informa-ção é que o sistema de classificação,

17

mesmo se esquematizado de maneira relativamente restritiva e sujeito à revisão regular, não avalia o risco de danos a um interesse protegido no momento em que um pedido de informação é feito. Muitas vezes, a ocasião em que se requere a informação é essencial, e o comprometi-mento de reavaliar a classificação, mesmo a cada dois anos, é pouco útil para um indivíduo cujo pedido foi rejeitado. Ou seja, a análise deve ser feita em cada caso concreto. Deve-se salientar que mesmo a informação reservada pode se manter sigilosa por até cinco anos, um período considerável, e que os controles sobre esse nível de classificação são menos rigorosos do que para níveis mais altos de classifi-cação.

Uma melhor abordagem seria fornecer um sistema enxuto de classificação, como é estipulado no PL de acesso à informa-ção, mas estabelecendo que as decisões sobre a liberação das informações sejam feitas no momento do pedido, com base nos fundamentos estipulados no artigo 19 da lei. Isso servirá ao propósito duplo de promover uma classificação estreita e apropriada, e ao mesmo tempo garantir que as decisões sobre a liberação de in-formação sejam baseadas na avaliação do risco de danos que a divulgação represen-taria no momento do pedido.

Existem outros problemas menos estru-turais. Supõe-se que apenas a informação que se encaixa nas categorias estipuladas no artigo 19 possa ser sigilosa, mas isso não parece estar totalmente claro.

De qualquer maneira, o padrão do risco varia, indo de ‘poder pôr em risco’, a ‘poder comprometer’, a ‘poder prejudicar’, a ‘oferecer elevado risco’. Seria melhor ter um padrão mais consistente e elevado, como por exemplo, a ‘probabilidade de causar sério prejuízo’.

As exceções no §1 do artigo 5º não têm base na análise dos danos no caso con-creto. Mesmo que a pesquisa seja crucial para propósitos de segurança, isso não é o mesmo que dizer que a divulgação da pesquisa prejudicará a segurança nacional. Além disso, a lei já leva em consideração a proteção da segurança e defesa nacional, por isso não há necessidade de o artigo 5º fornecer proteção dupla para esse interesse.

Também não está claro por que foi consid-erado necessário estipular, no artigo 23, que a decisão sobre o sigilo de um docu-mento deverá ser classificada no mesmo nível que a informação relacionada ao mesmo documento. Deve-se salientar que isso não tem base na análise dos danos no caso concreto e, de fato, tampouco está claro a que propósito o mesmo serve. Decisões sobre sigilo são documentos em poder de entidades públicas e deveriam estar sujeitas aos mesmos padrões de abertura de tais documentos. Em outras palavras, a questão sobre a decisão de classificação dever ou não ser em si classi-ficada deveria depender de uma avaliação sobre se a mesma se encaixa no escopo do regime de exceções previsto na lei.

18

De maneira similar, embora saudemos o comprometimento, no artigo 25, de publi-car o número de documentos classificados em cada nível de confidencialidade, em muitos países, a própria lista de documen-tos que foram classificados é publicada, excluindo o pequeno número de documen-tos cuja mera divulgação de sua existência comprometeria um interesse legítimo de confidencialidade.

A lei não leva em consideração a su-premacia do interesse público geral, em que a informação que representa um risco de dano ainda será divulgada se for do interesse público geral. Uma forma de prevalência do interesse público em relação à informação pessoal está incluída no inciso IV do §3 do artigo 26, o que é bem-vindo, mas as mesmas razões que motivaram essa provisão também se apli-cam às exceções estipuladas no artigo 19. De fato, a experiência em outros países demonstra que a priorização do interesse público é particularmente importante em relação a interesses de confidencialidade pública. Isso pode ser empregado, por exemplo, quando informações militares delicadas revelam evidência de corrupção em compras militares. Embora a divul-gação de informação possa prejudicar a segurança, os benefícios de longo prazo, inclusive para a segurança, prevalecem.

Também existem problemas com a pro-teção de informações pessoais. O artigo 26 exige que essa informação seja tratada de maneira que respeite não apenas a

privacidade, mas também questões como honra e imagem. Isso é inadequado. Se uma entidade pública detém informação que compromete a honra ou imagem de um indivíduo, essa informação deve ainda assim ser divulgada. Isso não deve ser confundido com proibições genéricas sobre declarações difamatórias, que são necessárias para proteger a reputação. Em muitas leis de acessoa informação, agentes públicos são protegidos contra processos de difamação pelas informações que eles divulgam.

Por outro lado, o PL de acesso à informa-ção falha em proteger outros importantes interesses privados, como a informação fornecida sob sigilo por terceiros, por exemplo, como parte de uma oferta, cuja divulgação comprometeria a vantagem competitiva desse terceiro, e informação legalmente privilegiada. Tais interesses deveriam ser adicionados à lei.

19

Recomendações

• A lei de acesso a informação deve prevalecer sobre dispositivos legais de confidencialidade presentes em outras leis, estendendo-se a qualquer inconsistência entre elas. • A lei deve deixar claro que os pedidos de informação serão avaliados levando em consideração o regime de exceções da lei, e não o fato de um documento ser ou não classificado. • Ao mesmo tempo, as condições de classificação de documentos devem ser preservadas, e deve-se esclarecer que os únicos fundamentos para classificação de documentos são os interesses listados nos artigos 19 e 26.• As exceções do §1 do artigo 5º deveri-am ser removidas da lei.• A regra de que uma decisão sobre o grau de sigilo de uma informação deve ser classificada no mesmo nível que o documento ao qual se relaciona deve ser removida da lei. Em vez disso, decisões sobre grau de sigilo devem, como todos os documentos públicos, ser avaliadas levando em consideração os padrões de confidencialidade de todos os documen-tos (ou seja, os padrões estipulados nos artigos 19 e 26).

• O padrão de danos do artigo 19 deve ser padronizado, adotam-se como regra para liberação ou não de informações a ánalise, no caso concreto, da possibilidade de risco relativamente alto de dano aos interesses preservados pelo artigo, previstos em seus incisos. • Deve ser estabelecido o compromisso de publicar não apenas o número de documentos que foram classificados, mas também uma lista de tais documentos.• A prevalência do interesse público deve ser introduzida na lei, estabelecendo que mesmo se a informação representar um risco a qualquer interesse protegido, não apenas a privacidade, a mesma ainda deve ser divulgada se for do interesse público geral. • A proteção de informações pessoais deve apenas ser aplicada quando a divul-gação violar um interesse de privacidade.• Outros interesses privados, como vanta-gem comercial e informação legalmente privilegiada, devem ser acrescentados ao artigo 26.

20

2.5. Recursos

Visão Geral

O parágrafo único do artigo 12 estabelece que na ausência ou atraso de manifesta-ção, o requerente pode recorrer à auto-ridade superior no mesmo órgão público. O artigo 13 complementa, estabelecendo que um requerente pode recorrer à Controladoria-Geral da União quando o acesso à informação não classificada como sigilosa for negado; quando a decisão negativa de acesso à informação, total ou parcial, não indicar a autoridade classifi-cadora ou a hierarquicamente superior a quem possa ser dirigido pedido de acesso ou desclassificação; quando os procedi-mentos de classificação de informação não forem observados; ou quando outros procedimentos estabelecidos pela lei não forem observados. Tal recurso pode ser apresentado apenas depois de submetido à apreciação de pelo menos uma autoridade hierarquicamente superior àquela que exarou a decisão impugnada. Ao decidir sobre o recurso, a Controladoria-Geral da União tem o poder de ordenar que a enti-dade pública tome as medidas necessárias para reparar o erro.

O artigo 14 estabelece que, sem prejuízo ao artigo 13, um requerente pode recor-rer ao ministro responsável quando houver resposta negativa a um pedido de desclas-sificação de informação reservada. Quanto ao recurso à Controladoria-Geral da União, este pode apenas ser apresentado após um recurso interno a uma autoridade mais alta não ter obtido êxito.

Análise

Ambos os recursos nos artigos 13 e 14 estão disponíveis apenas depois de sub-metidos à apreciação de pelo menos uma autoridade hierarquicamente superior à autoridade que exarou a decisão impug-nada. Tais recursos internos podem ser uma maneira útil de resolver disputas de informação sem a necessidade de en-volver entidades externas. Em particular, agentes públicos de escalões mais altos frequentemente têm a confiança de libe-rar informações que agentes de posição inferior não possuem, particularmente nos primeiros estágios de implantação de uma lei de acesso à informação. Recursos internos também podem ajudar a esclare-cer aos funcionários menos experientes qual é o escopo de divulgação. No entanto, o PL de acesso à informação nada diz sobre a obrigação de entidades públicas de estabelecer um sistema de recursos in-ternos ou de como tais recursos deveriam funcionar. O projeto falha, por exemplo, em especificar condições importantes para tais recursos, como quanto tempo podem demorar para fornecer uma resposta, que tipo de aviso deve ser fornecido e assim por diante. Ele também não deixa claro que se pode apresentar um recurso interno em relação a qualquer dos casos mencionados nos incisos do artigo 13, que lista as questões que fundamentariam um recurso à Controladoria-Geral ou ao mi-nistro. Isso deixa em aberto a possibili-dade de abuso de recursos internos para atrasar a resposta a pedidos e comprom-eter o direito de acesso.

21

Embora recursos internos possam ajudar a resolver muitas questões, uma supervisão independente é necessária para assegurar a apropriada interpretação e aplicação das regras. Os tribunais podem em teoria fornecer tal supervisão independente, mas processos judiciais são muito caros, trabalhosos e demorados para serem usados pela vasta maioria dos requerentes de informação.

Deve-se salientar que nem a Contro-ladoria-Geral nem o ministro respon-sável fornece supervisão independente do direito à informação. É verdade que a Controladoria-Geral da União tem um papel na supervisão financeira do governo e conduziu iniciativas para melhorar a transparência dentro dos órgãos fede-rais. Mas a Controladoria-Geral é uma entidade do Executivo federal, organizada para assistir o presidente da República em questões de patrimônio público, corrupção e boa governança. É uma entidade que serve para assegurar o controle interno dos atos da administração pública federal, e que se reporta ao ministro. Portanto, ela não possui a independência exigida para a supervisão adequada do direito à informa-ção. Além disso, a experiência em outros países demonstrou a importância crucial de se ter uma entidade especializada para cuidar de questões relacionadas ao direito à informação.

As boas práticas nas leis do direito à infor-mação estabelecem que os recursos sejam apresentados a um órgão de supervisão administrativa especializado e indepen-

dente, como uma comissão de informação. Assim, sob o Ato Mexicano de Acesso à Informação do Governo Público e Transparência Federal de 2002, recursos resultantes de quaisquer recusas de di-vulgação de informação são apresentados primeiro ao Instituto Federal de Acesso à Informação (IFAI), estabelecido sob o Ato, e então aos tribunais. Os cinco comis-sários são designados pelo Executivo, mas as nomeações podem ser vetadas por um voto majoritário do Senado ou da Comis-são Permanente. Sob o Ato Indiano de Direito à Informação de 2005, um sistema de Comissões de Informação estaduais e central é estabelecido com o poder de receber recursos sobre falhas na implan-tação da lei. Os comissários centrais de informação são designados pelo presidente sob nomeação de um comitê composto pelo primeiro-ministro, o líder da oposição e um ministro nomeado pelo primeiro-ministro. Em ambos os casos, os órgãos de supervisão têm o poder de investigar integralmente quaisquer recusas de divulgação de informação e ordenar que a informação seja divulgada se a mesma não estiver coberta pelo regime de exceções.

A experiência em outros países demons-trou que o direito de recorrer a um órgão de supervisão independente e especiali-zado é essencial para a implantação bem-sucedida do direito à informação. De fato, é possível até mesmo dizer que um dos mais importantes diferenciais para uma implantação mais ou menos bem-sucedida das leis de acesso a informação é o fato das mesmas fornecerem ou não tal

22

supervisão independente.

O projeto de lei de acesso a informação não é totalmente claro sobre as funções respectivas dos recursos à Controladoria-Geral e ao ministro. Supõe-se que embora o primeiro possa ordenar a divulgação de informação, caberia ao ministro ordenar

• Um marco legal para o processamento de reclamações internas deve ser estabe-lecido pela lei, incluindo os fundamentos para apresentar tais reclamações e como elas deveriam ser processadas.

a desclassificação. Isso parece excessiva-mente burocrático, já que, uma vez que a informação foi divulgada, a classificação deveria ser irrelevante. De fato, em alguns países, como o México, toda a informa-ção que foi divulgada de acordo com um pedido de informação é automaticamente colocada online.

• A lei deve estabelecer regras para que um órgão de supervisão admi-nistrativa independente decida sobre os recursos a pedidos de informação, em vez de enviar os mesmos à Controladoria-Geral ou ao ministro. Tal órgão deve ter o poder de investigar os recursos apropria-damente e de remediar quaisquer falhas na aplicação da lei, inclusive através da determinação da divulgação de informa-ção e da desclassificação de documentos.

Recomendações

23

2.6. Sanções e Proteções

Visão Geral

Os artigos 27 a 29 do PL de acesso à informação fornecem sanções para várias formas de obstrução do direito ao acesso. O artigo 27 estabelece uma longa lista de infrações relativas a agentes públicos, como recusar-se a fornecer informação ou retardar deliberadamente seu forneci-mento; utilizar indevidamente ou destruir informação; agir com má-fé na análise das solicitações de acesso; impor sigilo à infor-mação para obter proveito pessoal; ocultar informação classificada da supervisão para ganho pessoal ou para prejudicar terceiros; e destruir documentos concer-nentes a possíveis violações de direitos humanos por parte de agentes do Estado. O mesmo artigo também estabelece as responsabilidades legais pela concessão de acesso a informação sigilosa ou pessoal. A violação dessas regras pode levar, con-forme apropriado, a ação disciplinar (para militares) ou a sanção administrativa, com pelo menos suspensão, para outros casos.

O artigo 28 estabelece uma gama de san-ções para pessoas físicas e entidades pri-vadas que não observarem a lei, incluindo advertência, multa, rescisão do vínculo com o poder público, suspensão de partici-par em licitação pública por até dois anos e uma declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a administração pública, até que seja promovida a reabili-tação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.

Tanto as entidades públicas quanto as pri-

vadas são diretamente responsáveis pelos danos resultantes do uso impróprio de informações sigilosas ou pessoais (artigo 29).

O PL de acesso à informação não inclui qualquer provisão de proteção àqueles que divulgam, em boa-fé, informação de acordo com a lei (por exemplo, em resposta a um pedido de informação), ainda que os mesmos cometam um erro. O projeto de lei, no entanto, reforça os dispositivos existentes sobre a denúncia de má conduta criando duas emendas à Lei no 8.112 que trata do regime jurídico dos servidores públicos federais. A primeira permite que servidores públicos relatem irregularidades a uma autoridade superior ou, quando há suspeita de envolvimento da última, a outra autoridade competente (Artigo 37). A segunda fornece proteção contra responsabilidade civil, penal ou administrativa para tais denúncias envol-vendo informação relacionada a um crime ou improbidade.

Análise

As sanções estabelecidas nos artigos 27 a 29 são bem-vindas. A ameaça de incor-rer em sanções por obstrução do direito à informação se provou relevante para demonstrar a agentes públicos a importân-cia de se respeitar a lei de informação. Ao mesmo tempo, é infeliz o fato de o artigo 27 também proibir a divulgação de infor-mação sigilosa ou pessoal. O propósito de uma lei do direito à informação é promo-ver a divulgação de informações e é

24

provável que isso seja seriamente compro-metido se funcionários públicos temerem sanções por cometer erros e divulgar in-formação confidencial. Ao invés disso, eles devem ser protegidos pela divulgação de boa-fé, embora a divulgação deliberada e mal-intencionada de informação confiden-cial possa ser legitimamente sancionada.

A inclusão de proteções a denunciantes no PL de acesso à informação é muito bem-vinda. A denúncia é uma válvula de segu-rança vital de divulgação que pode ajudar a assegurar que informações importantes ao interesse público cheguem ao público. Ao mesmo tempo, deve-se garantir que a proteção oferecida seja adequadamente

• A proibição sobre a divulgação de informação confidencial deve ser removida do artigo 27 e, em vez disso, funcionários públicos devem ser protegidos contra san-ções por divulgarem informação de boa-fé.

ampla. Muitas leis de proteção a denun-ciantes permitem que agentes públicos relatem problemas não apenas a autori-dades, mas também, em casos apropria-dos, ao mundo em geral, incluindo a mídia, por exemplo, quando os agentes temem retaliação ou a ineficácia da denúncia interna. Além disso, em muitos casos, a denúncia vai além do simples relato de irregularidade e improbidade, incluindo má-administração bem como ameaças sérias à saúde pública, segurança ou ao meio ambiente. Os dispositivos existentes de denúncia se aplicam apenas a servi-dores públicos; idealmente, as disposições sobre denúncias por informantes internos deveriam ser extendidas a todos.

• Deve-se considerar a expansão da proteção a denunciantes para incluir divul-gações em geral e cobertura a todos, bem como denúncias de uma gama mais ampla de delitos e ameaças.

Recomendações

25

2.7. Medidas Promocionais

Visão Geral

O PL de acesso à informação inclui poucas medidas promocionais. De acordo com o artigo 35, cada entidade pública deve designar uma ‘autoridade’ interna para assegurar a implantação eficiente da lei, relatar periodicamente sobre seu progres-so, fazer recomendações para reformas e fornecer orientação à entidade a respeito da implantação. O artigo 7º também prevê a criação de um serviço de informações ao cidadão em cada entidade pública, para “atender e orientar o público”, “informar sobre a tramitação de documentos” e “protocolar documentos e requerimentos de acesso”. Ambas as medidas são bem-vindas e a primeira, pelo menos, segue a prática mais progressista de leis do direito à informação, que exige a designação de tal oficial de informação ou outro ‘ponto focal’ dedicado à implantação.

Análise

Muitas leis identificam um órgão central – frequentemente o mesmo que serve como órgão administrativo externo para análise de recursos, como o IFAI no contexto mexicano ou os Comissários de Informa-ção no indiano – responsável por uma gama de funções promocionais. Uma de tais funções é conscientizar a população sobre o direito à informação, inclusive através da publicação e disseminação ampla de um guia para o público sobre como usar a lei. Outra função é ajudar a coordenar o treinamento de agentes públi-cos, por exemplo, através do desenvolvi-mento de cursos de treinamento de boas práticas. Isso deve ser acompanhado pelo comprometimento de todas as autoridades públicas em garantir treinamento apro-priado a seus funcionários.

Fora a referência bastante genérica do artigo 35 à produção de relatórios periódi-cos sobre o progresso, o PL de acesso à informação não estabelece qualquer sistema de relatórios sobre sua implemen-tação. Muitas das melhores legislações do direito à informação colocam uma obrigação sobre todos os órgãos públicos de se reportarem anualmente a um órgão central e darem detalhes sobre o con-teúdo desses relatórios, que normalmente incluem informações sobre o número e o processamento de pedidos. O órgão central, por sua vez, deve fornecer um relatório consolidado à legislatura para que a mesma possa exercer uma super-visão sobre a implantação da lei.

26

Outra medida promocional importante, in-cluída em muitas leis do direito à informa-ção, e que traz benefícios que vão além do direito à informação, é um sistema para promover as melhores práticas de gestão de informação ou registros. Um sistema simples para se alcançar isso, estabelecido em muitas leis, é atribuir a um órgão

• Deve-se considerar a designação de um órgão central, possivelmente o órgão de supervisão administrativa independente re-comendado acima, com a responsabilidade geral de supervisionar a implementação da lei, inclusive através da condução de ativi-dades de conscientização e treinamento de agentes públicos. • O sistema para acompanhar a implan-tação da lei deve ser substancialmente expandido, inclusive através de relatórios centrais anuais ao Congresso Nacional.

central, como o ministro da Justiça ou Finanças, a autoridade de estipular e implantar padrões mínimos de geren-ciamento de registros, por exemplo, sob a forma de um código compulsório de práticas. Esses padrões devem ser incre-mentados com o tempo, à medida que as capacidades de autoridades públicas nessa área aumentarem.

• Todos os órgãos públicos devem ser obrigados a garantir que seus funcionários recebam treinamento adequado sobre seus deveres frente ao direito à informação. • Deve-se considerar a atribuição de responsabilidade a um órgão central para que o mesmo estabeleça um código de práticas compulsório contendo parâmetros mínimos de gerenciamento de registros.

Recomendações

27

ARTIGO 19 BrasilRua Barão de Itapetininga, 93

5º andar, Ed. Jaraguá01042-908 - São Paulo/SP

www.artigo19.org