ALLYNE ANDRADE E SILVA

UMA TEORIA CRÍTICA RACIAL DO DIREITO BRASILEIRO

Aportes teóricos e metodológicos sobre direito e raça

Tese de Doutorado

Orientador: Professora Drª. Eunice Aparecida de Jesus Prudente

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE DIREITO

São Paulo – SP

2019

ALLYNE ANDRADE E SILVA

UMA TEORIA CRÍTICA RACIAL DO DIREITO BRASILEIRO

Aportes teóricos e metodológicos sobre direito e raça

Tese apresentada a Banca Examinadora do Programa de

Pós Graduação em Direito, da Faculdade de Direito da

Universidade de São Paulo, como exigência parcial para

obtenção do título de Mestre em Direito, na área de

concentração Direitos Humanos, sob a orientação da Professora

Drª. Eunice Aparecida de Jesus Prudente.

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO

FACULDADE DE DIREITO

São Paulo – SP

2019

Nome: Silva, Allyne Andrade e.

Título: UMA TEORIA CRÍTICA RACIAL DO DIREITO BRASILEIRO

Aportes teóricos e metodológicos sobre direito e raça

Tese apresentada a Banca Examinadora do Programa de Pós

Graduação em Direito, da Faculdade de Direito da Universidade

de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de

Doutor em Direito, na área de concentração Direitos Humanos,

sob a orientação da Professora Dra. Eunice Aparecida de Jesus

Prudente.

Aprovada em:

Banca Examinadora

Prof Dr______________________________ Instituição: ______________________________________

Julgamento: __________________________ Assinatura: ______________________________________

Prof Dr______________________________ Instituição: ______________________________________

Julgamento: __________________________ Assinatura: ______________________________________

Prof Dr______________________________ Instituição: ______________________________________

Julgamento: __________________________ Assinatura: ______________________________________

Prof Dr______________________________ Instituição: ______________________________________

Julgamento: __________________________ Assinatura: ______________________________________

Prof Dr______________________________ Instituição: ______________________________________

Julgamento: __________________________ Assinatura: __________________________________

Agradecimentos

Em primeiro lugar, gostaria de agradecer à minha orientadora Professora Eunice

Prudente, que me acolheu na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e,

generosamente, orientou esse trabalho participando dessa jornada de amadurecimento

teórico e pessoal desde o início do mestrado até agora representou. Pela atenta leitura

antes do exame de qualificação agradeço ao professor Sílvio de Almeida, meu co-

orientador e ao Professor Diogo Coutinho, que também vem me acompanhado desde a

qualificação do mestrado. Ao professor Conrado Hubner, pela oportunidade de ser sua

monitora na disciplina direito e discriminação. A contribuição de vocês foi fundamental

para o aperfeiçoamento desse trabalho.

Àqueles que me acolheram em São Paulo e que me ouviram reclamar da vida e

riram da vida comigo: Cláudia Simões, Elis Regina (in memoriam), Lígia Luchesi,

Bergman Pereira, Jaqueline Lima, Valéria Alves, Kajali Lima, Joyce Maria Rodrigues,

Andre James, Carolina Diniz, Luisa Harumi, Sheila Carvalho, Thaís Pinhata, Erica

Malunguinho, Williams Menezes, Cristina Uchoa. Obrigada

Ao de sempre e de todas as horas: Felipe Lima .

Parte desse trabalho, foi escrito na Universidade da Califórnia Los Angeles no

departamento de teoria crítica racial, agradeço pela intenso aprendizado: a professora

Kimberlé Crenshaw, Cheryl Harris, Tendayi Achiume. Aos que fizeram dos Estados

Unidos casa: Dalila Negreiros, que foi cura , alegria e alento, Ana Cernov, Michelle

Medrado, Aline Zero e Sérgio Reis, Dayane Blanco, meu muito obrigado. Minha ida a

UCLA foi possível pelo apoio do Oportunidades Acadêmicas da Education USA e do

Departamento do Estado Americano, pelo próprio departamento de Teoria Crítica Racial,

em especial pelo apoio imprescindível da Professora Crenshaw, do Instituto Mattos

Filhos e de 79 doadores conhecidos e anônimos, os quais eu não consigo nomear aqui ,

mas eu gostaria de agradecer a estes pela generosidade e confiança.

Esse trabalho foi forjado com o conhecimento adquirido em muitas horas nos

bancos da universidade, mas também por uma trajetória dedicada à defesa dos direitos

humanos e o combate às desigualdades. Aos movimentos negros, às mulheres negras, a

todos aqueles que não se calaram diante de uma injustiça ou desigualdade, àqueles que

preparam o caminho para que eu pudesse caminhar, meu reconhecimento.

Em especial, eu agradeço àqueles que abriram as portas das universidades para

nós e lutaram por ações afirmativas. Eu fui estudante e voluntária da Educafro, e

posteriormente, fui da turma de ações afirmativas da UERJ e a partir daí um mundo de

possibilidades e de construção do meu próprio eu se abriu não só para mim, mas para os

meus. Ubuntu!

À Associação de Mulheres Negras Aqualtune, organização da qual faço parte,

meu agradecimento especial. Foi com vocês que eu aprendi o cuidado comigo e com os

nossos - sem alarde, sem sobressalto, forjando o caminho com a sabedoria e

adaptabilidade das águas: Ana Beatriz Silva, Dayse Gomes, Evelin Dias, Flávia Souza,

sou porque somos.

Ao meu irmão e amigo, Allyson Andrade. Eu espero que esse seja um novo tijolo,

de casa que vento não derruba. Não esmoreçamos.

Aos meus pais, Jorge e Vera, o meu mais tenro amor. Vocês foram os primeiros a

acreditar e, mais do que isso, não mediram esforços para que eu pudesse ter acesso à

educação e à cultura. Vocês me ensinaram o valor do estudo, da generosidade, da alegria,

da união e do perdão. Me ensinaram sobre a possibilidade de realizar com estrutura, sem

estrutura e apesar da estrutura. Nada do que sou seria possível sem vocês.

DEDICATÓRIA

Aos meus sobrinhos, Lucas e Júlia, candeeiros de nossa casa, e a

quem eu desejo um futuro de oportunidades e alegrias.

“Deixando para trás noites de terror e medo

Eu me levanto

Em um amanhecer que é maravilhosamente claro

Eu me levanto

Trazendo os presentes que meus antepassados deram

Eu sou o sonho e a esperança do escravizado.

Eu me levanto”

Still I rise, Maya Angelou.

UMA TEORIA CRÍTICA RACIAL DO DIREITO BRASILEIRO

Aportes teóricos e metodológicos sobre direito e raça

RESUMO

O objetivo desse trabalho é realizar uma crítica ao Direito Brasileiro, a

partir de estudos brasileiros já existentes na área de relações raciais tanto no

campo das ciências sociais aplicadas como o Direito e Políticas Públicas, quanto

no campo das Ciências Sociais lato sensu consideradas como a sociologia, a

história, a geografia, a ciência política e a antropologia. O trabalho parte do

pressuposto de que já existe um corpo de conhecimento disponível que desafia

a forma como o Direito é comumente estudado no Brasil e, em especial, a

invisibilidade de raça como fator determinante para construção do direto

brasileiro. Isto é, busca-se construir uma crítica ao direito que desafia a

invisibilidade dos marcadores de diferença, em especial raça e gênero, e as

estruturas de poder subjacentes as construções desses para a apreensão dessa

disciplina.

O Direito Brasileiro ainda continua terreno fértil para a teoria da

democracia racial, há muito já superada em outras disciplinas, em razão de um

senso comum jurídico de que o Brasil não se utilizou da Lei – e do Direito- para

estabelecer um regime de segregação racial nos pós abolição. Embora não se

tenha, de fato, sido um regime como o de “ separados mas iguais “ nos Estados

Unidos ou de apartheid como na África do Sul no Brasil, isso não significa que

a lei e o Direito mas amplamente considerado não tenha sido utilizado como

instrumento para a criação das noções de raça e do racismo à Brasileira.

PALAVRAS-CHAVE: Direito e Relações raciais, Teoria crítica racial,

antirracismo.

A CRITICAL RACE THEORY OF BRAZILIAN LAW

Theoretical and methodological contributions on law and race

ABSTRACT

The purpose of this project is to study the law´s role in public policies for

development, through the case study of the program “Brasil Quilombola”, which

was created by the Brazilian federal government in 2004. To this end, in the first

chapter entitled "Rights, Development and Public Policies", I present the main

theoretical assumptions and analytic models that will be used throughout the

work. The focus is to present the set of assumptions of the study and analytic

models common to the current theory of neoinstitutionalism. This school of

thought offers a privileged point of view for observing the state and its institutions,

especially the law. In the second and third section of this chapter I analyze the

intersection between law and public policy, that is, the way the legal system

operates in shaping public policy and how the law can contribute or not to the

effectiveness of these policies. In the second chapter entitled "Underdevelopment

and Inequality: The path to the institutionalization of public policies for the

quilombolas", I present the structure of this inequality within this community. The

land structure inaugurated with the law “Lei de Terras”, the lack of inclusion of

the black population due to an abolition of slavery inconclusive and the

modernization process in rural areas which strengthened the relationship of

servitude are key elements for understanding the contemporary struggle of the

Quilombola. In the second section of Chapter 2, I present the emergence of social

movements utilized by these rural black communities that culminated in the

recognition of racial ethnicity and their territorial rights by the Federal Constitution

of 1988 and the institutionalization of public policies to this group. In the third

chapter, I analyze the program “Brasil Quilombola”. Here the main outlines of the

program and analysis of its critical functioning aspects are presented. Finally, I

make suggestions about the contributions of law for the effectiveness of this

policy.

KEYWORDS: Law and racial relations, critical race theory, antiracism.

UNE THÉORIE CRITIQUE RACIALE DU DROIT BRÉSILIEN

Contributions théoriques et méthodologiques sur le droit et la race

Résumé

L'objectif de ce travail est de critiquer le droit brésilien, en s'appuyant sur

les études brésiliennes existantes dans le domaine des relations raciales dans le

domaine des sciences sociales appliquées ainsi que du droit et des politiques

publiques, et dans le domaine des sciences sociales lato sensu considéré

comme sociologie. , histoire, géographie, sciences politiques et anthropologie.

Le travail part de l'hypothèse qu'il existe déjà un corpus de connaissances

disponibles qui remet en cause la manière dont le droit est couramment étudié

au Brésil et, en particulier, l'invisibilité de la race en tant que facteur déterminant

de la construction du direct brésilien. C'est-à-dire qu'il cherche à construire une

critique du droit qui remet en question l'invisibilité des marqueurs de différence,

en particulier la race et le genre, et les structures de pouvoir sous-jacentes à la

construction de celles-ci à l'appréhension de cette discipline.

Le droit brésilien reste un terrain fertile pour la théorie de la démocratie

raciale, longtemps attendue dans d'autres disciplines, en raison du sentiment

juridique commun que le Brésil n'a pas utilisé la loi - ni la loi - pour établir un

régime de ségrégation raciale en post abolition. Bien qu’il ne s’agisse pas en

réalité d’un régime du type "séparé mais égal" aux États-Unis ou de l’apartheid

comme en Afrique du Sud au Brésil, cela ne signifie pas que la loi et le droit, plus

largement considérés, ne sont pas utilisés instrument pour la création des notions

de race et de racisme au Brésilien.

MOTS-CLÉS: Droit et relations interraciales, théorie raciale critique, antiracisme.

SUMÁRIO

Introdução .............................................................................................. 16

PARTE 1- Bases racializadas do Direito Brasileiro ............................... 22

1. AS BASES RACIALIZADAS DA REPÚBLICA BRASILEIRA: O papel do Direito na

construção do conceito de raça e da identidade nacional ................................ 24

1.1 O longo amanhecer: O processo jurídico de abolição da escravatura

no Brasil ........................................................................................................ 26

A- Os tratados bi- nacionais com a Inglaterra ............................. 26

B- A Lei Feijó .............................................................................. 29

C- O Bill Aberdeen e a Lei Eusébio de Queiroz .......................... 31

D- A Lei de Terras ....................................................................... 34

E- O tráfico interprovincial .......................................................... 37

F- A guerra Do Paraguai ............................................................ 38

G- A Lei do Ventre Livre .............................................................. 46

H- Lei dos Sexagenários ............................................................. 49

I- A lei áurea .............................................................................. 51

1.2 As rebeliões da Senzala e a resistência abolicionista .................. 53

Parte II- Conceito de raça e Direito ........................................................ 60

2. O processo de formação da identidade nacional e suas implicações

para o Direito brasileiro .................................................................................... 60

2.1 Discursos sobre raça e miscigenação .......................................... 66

A- A Maldição Mestiça ................................................................ 66

B- A tese do branqueamento ................................................... 71

C- O Brasil como democracia racial ............................................ 73

2.1 Nocões de raça no Brasil ................................................................. 79

A- Classificação racial ................................................................ 79

B- Como a miscigenação - e possibilidades de branqueamento -

influenciam o sistema de identificação racial brasileiro ? .......................... 79

C- Subordinação racial e desigualdade racial ............................. 80

D- Passagem racial no Brasil ...................................................... 82

Parte III - Como o Direito constrói o conceito de raça .......................... 86

3. - Uma longa caminhada: Da democracia racial as medidas de

promoção da equidade racial ........................................................................... 86

3.1 A Constituição Federal Brasileira : um novo marco legal para copiar

com a desigualdade racial ............................................................................ 88

3.2 Superando o Racismo e a Desigualdade Racial ....................... 89

A- 1995-2002: governo FHC ....................................................... 89

B- - 2003-2016 : Governos do Partido do Trabalhadores ..... 92

3.3 - Políticas de ação afirmativa no Brasil ................................... 93

A- Ação Afirmativa no Ensino Superior ....................................... 93

B- Ação afirmativa no serviço público ......................................... 97

C- Açoes afirmativas no Supremo Tribunal Federal ................. 100

3.4 Os efeitos dos ações positivas no conceito de raça .................. 101

A- Orgulho negro? .................................................................... 101

B- Pertencimento racial e ação afirmativa ............................... 102

C- Conceito de passagem reversa ............................................ 102

D- Fraude de auto-identificação racial? ................................... 104

D- Policiando candidatos à ações afirmativas : as comissões de

avaliação racial ....................................................................................... 105

E- Todo mundo sabe que raça é uma construção social? ........ 105

PARTE IV: ESTUDO DE CASO: DIREITO DE PROPRIEDADE E TERRITÓRIO

QUILOMBOLA .................................................................................................... 110

4- as lutas pela efetividade do direito territorial quilombola ............ 112

4.1 Quilombo: um conceito polissêmico ........................................... 112

4.2 Do quilombo histórico ao quilombo presente: o período de 1988 a

1994 119

4.3 O quilombo político: A efetivação do direito à terra (1995-2003)

123

4.4 . Resumo do quadro normativo de 1988 a 2002 ........................ 130

4.5 O quilombo integral: o período de 2003-2014 ......................... 133

5. Crise política e retrocesso na política pública quilombola: o período de

2015 a 2018. .................................................................................................. 144

5.1. O embate jurídico: Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3239

.................................................................................................................... 152

5.1.1 Síntese dos Argumentos do autor ....................................... 154

5.1.2 Decisão liminar pelo relator ................................................. 157

5.1.3 Informações prestadas pela Presidência da República,

Manifestações da AGU e PGR ................................................................ 158

5.1.4 Análise dos votos dos Ministros do Supremo Tribunal Federal

................................................................................................................ 160

5.1.5 O Acordão............................................................................ 185

5.2 Narrativas de morte: desafios à efetivação da política quilombola

.................................................................................................................... 189

5.3 Produção de vida: as implicações do Quilombo para o Direito .. 194

CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................. 201

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................... 208

15

16

Introdução

O objetivo desse trabalho é realizar uma crítica ao Direito Brasileiro, a partir

de estudos brasileiros já existentes na área de relações raciais tanto no campo

das ciências sociais aplicadas como o Direito e Políticas Públicas, quanto no

campo das Ciências Sociais lato sensu consideradas como a sociologia, a história,

a geografia, a ciência política e a antropologia. O trabalho parte do pressuposto

de que já existe um corpo de conhecimento disponível que desafia a forma como

o Direito é comumente estudado no Brasil e, em especial, a invisibilidade de raça

como fator determinante para construção do direto brasileiro. Isto é, busca-se

construir uma crítica ao direito que desafia a invisibilidade dos marcadores de

diferença, em especial raça e gênero, e as estruturas de poder subjacentes as

construções desses para a apreensão dessa disciplina.

O Direito Brasileiro ainda continua terreno fértil para a teoria da democracia

racial, há muito já superada em outras disciplinas, em razão de um senso comum

jurídico de que o Brasil não se utilizou da Lei – e do Direito- para estabelecer um

regime de segregação racial nos pós abolição. Embora não se tenha, de fato, sido

um regime como o de “ separados mas iguais “ nos Estados Unidos ou de

apartheid como na África do Sul no Brasil, isso não significa que a lei e o Direito

mas amplamente considerado não tenha sido utilizado como instrumento para a

criação das noções de raça e do racismo à Brasileira. Pretendo provar o porquê

ao longo desse trabalho.

As elites jurídicas e o Direito que produziram, seja na tarefa de escrever a

legislação seja em sua aplicação, são constantemente isentados de qualquer

responsabilidade na desigualdade racial brasileira. Os juristas são sempre os

mocinhos da história, os salvadores, com suas teses de liberdade e igualdade, e

sua defesa apaixonada da Constituição e dos direitos civis desde a

Independência, passando pelo abolicionismo, pelos diversos regimes autoritários

aos quais o Brasil passou, pela volta da democracia em 1988 e todos os avanços

de direitos econômicos e sociais aos quais assistimos nas últimas três décadas,

pelo superencarceramento e genocídio da população negra, chegando ao

combate à corrupção e o impeachment já em 2016.

17

Somado a tudo isso, é comum que as aulas sobre Filosofia e Sociologia do

Direito, Economia Política , Direito do Estado, Direito Constitucional e Direito

Penal - esse último em menor grau dada a gritante realidade da vigência do

racismo científico no cerne dessa disciplina no Brasil -, apenas para citar algumas,

sejam oferecidas sem que se contextualize as estruturas de poder racial e

intersexual mais cedo, e de gênero mais tarde, subjacentes a criação e

estabelecimento de certos entendimentos jurídicos , princípios e aplicações do

Direto. Em outras palavras, a legislação é constantemente retirada de seu

contexto político e institucional, numa eterna tentativa de fazer do Direito uma

ciência apolítica, objetiva e neutra. Isso leva, em muitos casos a criação de um

Direito acrítico, com operadores do Direito também acríticos. Gera uma teoria

jurídica retirado do contexto de desigualdade racial, de gênero e das

consequências da colonialidade do poder do Brasil, isto é, dos projetos ideológicos

e de poder subjacentes as normas que ficaram cristalizadas, vencedoras das

disputas sobre o que é o Direito, o justo, sua aplicação e a quem ela serve. Kelsen

e sua teoria pura1 nunca morrem, verdadeiramente, nas escolas de Direito

tradicionais do país.

Para além disso, a colonialidade do pensamento jurídico no Brasil, muitas

vezes, privilegia as lutas e contextos liberais que permitiram o reconhecimento de

determinados direitos na França, na Inglaterra e nos Estados Unidos- todas

importantes para o entendimento de como o direito liberal aterrissa em meio aos

trópicos, diga-se - e , ao mesmo tempo, esquece-se de ensinar as lutas brasileiras

que permitiram a conquista ou a efetividade desses direitos no Brasil. Por

1 Kelsen (2009) ao desenvolver Teoria Pura do Direito buscava elevar o Direito a uma

categoria científica e autônoma. Para tal, o autor empenhou-se na tarefa de depurar e delimitar o

objeto da ciência jurídica, em especial diferenciando-o da ideologia política, da moral e dos

elementos de ciência natural. O autor uma teoria jurídica pura pautada na neutralidade científica,

tendo a legalidade como sua ratio. Nesse sentido, o princípio da pureza aplica-se, portanto tanto

ao método como ao objeto do estudo, ou seja, é instituto instrumental e delimitador da ciência

jurídica, significando que a premissa básica desta é o enfoque normativo. A norma, e não como

fato social ou o valor transcendental. A teoria kelsiana é fundamental para a construção do Direito

moderno e, portanto não se trata aqui de retirar sua importância para a construção dos cânones e

da hermenêutica jurídica mas de questionar o porquê das críticas pó-positivistas não serem

incorporadas de fato nas reflexões e no ensino jurídico.

18

exemplo, a conquista da igualde jurídica entre homens e mulheres que permitiram

o divórcio e o fim do estatuto da mulher casada, o estabelecimento de novas

noções de propriedade no caso do reconhecimento dos territórios quilombolas e

indígenas, o questionamento da meritocracia e da objetividade dos concursos

como base para distribuição de poder no caso das ações afirmativas, as

discussões para o pleno reconhecimento da cidadania de homens e mulheres

transsexuais e transgêneros são constantemente omitidas quando do estudo das

decisões jurídicas. Essas lutas continuam em curso, fazem parte da nossa

atualidade, e da forma como o Direito é utilizado seja para absorver novos

entendimentos e expandir a noção do que é cidadania e dignidade humana, ou

para cristalizar situações de desigualdades, ou, seja como instrumento pelas elites

ou pelas minorias.

Vale dizer que a crítica não é nova. Não só no Brasil como no mundo

diversos intelectuais têm realizado, por assim dizer, uma teoria crítica do Direito

focada nos efeitos do racismo. Dora Lúcia Berthúlio, Eunice Prudente, Hédio Silva

Jr, Celso Prudente, Silvio de Almeida, Thula pires, Ana Flauzina, Felipe Freitas,

Isis Conceição, Thiago Vinicius são exemplos de acadêmicos que realizam essa

crítica.

Esse trabalho se posiciona nesse campo amplo de Direitos e relações

raciais, procurando delinear as críticas socio- jurídicas ao postulado da

democracia racial e a neutralidade do Direito, apresentar casos de crítica jurídica.

Desde pelo menos o século XIX, o Direito Brasileiro foi instrumento não só para o

estabelecimento do que significa ser brasileiro, e da noção de cidadania, mas da

noção de raça subjacente a cidadania.

19

Resumidamente, o referencial teórico que foi inspiração para que esse

trabalho foi pensando , além dos estudos das relações raciais brasileiras

concentra-se na Teoria Crítica Racial.

A Teoria crítica racial (CRT) corresponde a amplo quadro teórico criado pela

síntese do que desafiaram a compreensão contemporânea dominante da raça e

a d Lei, bem como outros aspectos das desigualdades estruturais sociais. Com

base no trabalho pioneiro de ativistas de direitos civis e estudiosos, incluindo

Derrick Bell, Kimberle Crenshaw e Richard Delgado, a teoria começou como uma

intervenção racial nos Estudos Críticos, antes de crescer até o ponto de tornar-se

uma perspectiva teórica distinta dessa primeira (Crenshaw, 2002).

Desde a década de 1990, CRT aumentou eu alcance e popularidade,

fornecendo os fundamentos intelectuais e metodológicos para o trabalho não só

no campo jurídico, mas em outras áreas das ciências sociais (Crenshaw, 2011;

Graham, 2007; Ladson-Billings, 2011; Zuberi, 2011).

Matsuda, Lawrence, Delgado and Crenshaw 1993, apontam quatro

conceitos-chaves para entendimento da teoria:

Em primeiro lugar, o racismo é entretecido no tecido da vida americana. É

normal e tão arraigado na consciência americana que é naturalizado. Em razão

dessa naturalização, somente as formas mais flagrantes e atrozes de racismo

garantem a atenção e justificam um remédio, ao passo que formas mais sutis e

sistêmicas são desconsideradas. A teoria considera o racismo particularmente na

forma de branquitude como um bem precioso (Harris, 1993). Esse linha de cor

definiu, por exemplo, quem tem direito a propriedade (o branco), quem não tem (o

nativo americano) e quem deveria virar propriedade (os africanos e seus

descedentes escravizados ), elemento fundamental do surgimento e manutenção

dos Estados Unidos como Estado-nação, bem como para a entender distribuição

desigual de bens e direitos na sociedade contemporânea.

Para a teoria, essa distribuição injusta se dá também na construção de

espaços privilegiados para a branquitude, em outras palavras, na criação de

instituições onde os brancos excluem os não brancos. Se essa exclusão se dá no

período formativo de uma instituição, sendo a mesma estruturada para

manutenção desses privilégios aos indivíduos brancos, que uma vez no poder

estruturam para que seja mantida a distribuição o poder institucional ao longo de

20

linhas raciais, há um normalização da branquitude( sendo aqueles que a possuem

entendidos como quem tem direitos a participar das instâncias de poder e

representação). Essa normalização se dá pela instalação de uma cultura

organizacional que justificam, perpetuam e legitimam o domínio branco (muitas

vezes tacitamente). Para um exemplo brasileiro, por exemplo, podemos pensar

nas regras neutras dos concursos públicos das carreiras públicas de elite como

diplomacia, magistratura e ministério público e seu sucesso em selecionar

indivíduos da mesma origem social e racial, com raras exceções.

Em segundo lugar, são as análises históricas e contextuais das práticas

sociais e institucionais atuais. Tais análises conectam práticas contemporâneas a

práticas históricas em que a intenção racial era clara.

Em terceiro lugar, a teoria desafia a existência da neutralidade,

objetividade, cegueira de cor e meritocracia, que são fundamentais para uma

ideologia racial liberal de igualdade e igualdade de oportunidades. Essa ideologia

trata o racismo como uma série de atos históricos, intencionais, aleatórios,

isolados e muitas vezes extremistas perpetrados por indivíduos que exigem um

remédio caso a caso, em vez de um sistema historicamente baseado que opera,

muitas vezes além da consciência, perpetuar a hierarquia racial. Para esse grupos

de autores categorias como neutralidade, a objetividade, a cegueira de cores( no

caso brasileiro, democracia racial) e a meritocracia atuam como racionalizações

que tanto camuflam quanto promovem o domínio branco e, enquanto ideologias

racistas, precisam ser denunciadas.

Por fim, a teoria situa o conhecimento construídos a partir das experiências

das pessoas negras e de suas comunidades como válidas e essenciais para

analisar desigualdades raciais e seus imbricamentos. Esse conhecimento

empírico é entendido como válido para a disputa de narrativas oficiais que

normalmente são construídas por brancos.

A teoria é pensada para a realidade racial americana. Entretanto, as autoras

Silva e Pires (2015), entendem serem possíveis o uso das categorias acima

explicitadas com algumas considerações:

No contexto pátrio, uma das maiores dificuldades enfrentadas na análise das relações raciais encontra-se no que foi denominado de “mito da democracia racial”. Celebrado como símbolo nacional e sinônimo de assimilacionismo étnico e de convivência pacífica entre as raças, construiu uma aura de falsa tolerância e igualdade que raramente permitiu ou permite que o racismo seja discutido em âmbito público, diferentemente do que ocorreu nos EUA, onde houve uma

21

realidade de embate explícito entre raças e de segregação explicitamente normativada. Algumas premissas levantadas pela Teoria Crítica da Raça dialogam diretamente com características fundacionais do “mito da democracia racial: (a) a ideia do racismo, não como evento extraordinário, mas como característica estrutural da sociedade; (b) crença na meritocracia e na exclusão de negros das posições de poder, acreditando na neutralidade do grupo dominante: sem afastar-se de tal premissa, a sociedade brasileira, em sua grande parte, defende a adoção da igualdade formal, de forma descontextualizada, que é fundada historicamente em uma lógica justificadora da inferioridade de pretos e mestiços, contribuindo para a manutenção de padrõesde hierarquização racial; e (c) a noção de construção social da raça, ou seja, são as relações sociais que racializam os grupos minoritários independente de características biológicas e o que influencia esta percepção é a ideologia racial na qual está inserida aquela sociedade: no Brasil, o marco da democracia

Da mesma maneira, ao levar em conta a realidade racial e o papel do direito na manutenção das desigualdades, a Teoria Crítica da Raça questiona fatos que também são relevantes no Brasil ao se discutir a estrutura racialmente hierarquizada da sociedade e das instituições, tais como: o fato de negros constituírem a maioria da população carcerária, a ausência de negros em profissões e cargos socialmente compreendidos como de prestígio (executivos, médicos, professores universitários, juízes etc.), a maioria da população pobre e favelada, entre outros.

É a partir dessas premissas, que compreendo o Direito como uma

instituição que constrói a noção de branquitude (das elites brancas brasileiras),

isto é, um espaço de exclusão de não brancos pelos brancos , tendo sido

construído e estruturado para manutenção dos privilégios e reprodução dos

mesmos à serviço dessa elite que compõe o sistema e dele se serve. Esse

privilégio se dá na distribuição do poder de quem o longo de linhas raciais,

normalizando a branquitude e instalando práticas organizacionais e culturais que

justificam o domínio branco (muitas vezes tacitamente) e fazem com que o Direito

e as noções de justiça, cidadania construídas pelo Direito são distribuídas por

linhas de cor.

Embora o insight desse trabalho, em especial, em como o Direito constrói

e reforça noções de raça parta da teoria crítica racial estado-unidense, os

conceitos de raça e as críticas sobre a noção de raça que utilizarei são brasileiras.

201

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Na primeira parte desse trabalho, pretendi a estudar a relação entre o

Direito e as políticas públicas. O objetivo mais amplo era entender qual

contribuição o Direito poderia oferecer para a efetividade dessas políticas, sem se

ocupar de uma dogmática jurídica das políticas públicas ou do estabelecimento de

parâmetros jurídicos e judiciais para o controle das mesmas. O objetivo específico

era utilizar o instrumental jurídico para conferir ganhos de eficiência e de

efetividade para a política pública.

A política pública escolhida para a análise desse instrumental foi a política

pública quilombola. A emergência do Direito quilombola se inscreve nas lutas das

comunidades afrorrurais pelos seus Direitos na década de 70, em razão de

problemas sociais originados ainda no século XIX, com uma estrutura fundiária

202

concentradora e a instituição de relações de trabalho servis no campo. Os

péssimos indicadores sociais e a não inclusão produtiva de muitas dessas

comunidades são frutos contemporâneos de uma abolição da escravatura que não

logrou êxito na inclusão dos negros livres e seus descendentes, de uma reforma

agrária não realizada e de um processo de modernização do campo que não

incluiu os trabalhadores rurais no mercado de trabalho formal, permitindo a

manutenção de precárias relações de trabalho no campo. Na segunda, parte

desse trabalho conto a trajetória de construção desse direito.

Na terceira parte desse trabalho, analiso os 10 anos do Programa Brasil

Quilombola. O Programa Brasil Quilombola (PBQ) foi lançado em 12 de março de

2004, na comunidade remanescente de quilombo Kalunga em Goiás. Trata-se de

uma política pública para o desenvolvimento de comunidades remanescentes de

quilombo do Brasil, sob coordenação da Secretaria de Promoção da Igualdade

Racial da Presidência da República (Seppir–PR) e que conta com a participação

de mais 11 ministérios (artigo 6º do Decreto nº 4887/ 2003). O plano de

desenvolvimento foi construído para as comunidades a partir dos estudos e visitas

técnicas realizados em âmbito nacional, devido à ação conjunta de diversos

órgãos do governo federal vinculados ao Decreto n 4.887, de 20 de novembro de

2003 (artigo 19). Destaca-se, em especial, o Ministério do Desenvolvimento

Agrário através do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA,

o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e o Ministério da

Cultura por intermédio da Fundação Cultural Palmares, órgãos que até hoje são

os mais empenhados na execução da política.

Quando do lançamento da política os eixos principais eram: a)

Regularização Fundiária; b) Infraestrutura e Serviços; c) Desenvolvimento

Econômico e Social e d) Controle e Participação Social. Houve uma remodelação

da política, em 2007, a partir da Agenda Social e do Programa de Aceleração do

Crescimento (PAC), programas que tornar-se-iam as principais apostas do Plano

Plurianual 2008–2011. Foi lançada a agenda social quilombola Decreto

6.261/2007 que compreende ações voltadas (i) ao acesso à terra; (ii) à

infraestrutura qualidade de vida; (iii) à inclusão produtiva e desenvolvimento local;

e (iv) à cidadania (art. 2º, Decreto 6.261/2007). Em 2012, foi anunciada a maior

articulação do Programa com as ações do Brasil sem Miséria, grande aposta do

203

planejamento atual (PPA 2012–2015). Outro destaque foi o lançamento, em 2013,

do Sistema de Monitoramento do Programa Brasil Quilombola, um sistema que,

embora imperfeito, representa um grande avanço no controle social da política.

Infelizmente, o sistema não é atualizado mais.

Na análise realizada por mim acerca do funcionamento do programa,

identifiquei alguns aspectos críticos que impediram a maior efetividade deste

como:

(a) a lentidão do processo de regularização fundiária, em razão dos

conflitos territoriais que envolvem as comunidades quilombolas, uma

burocracia excessiva no processo de regularização fundiária que não

leva em consideração as particularidades de tais grupos;

(b) a miríade de normas inferiores que incidem sob a política o que

dificulta o controle social, bem como a constatação de que não

necessariamente essas normas dialogam entre si e que há grande

sobreposição de normativas;

(c) a falta de um procedimento de consulta unificado acerca das normas

e políticas que afetam as comunidades quilombolas, em flagrante

desrespeito a Convenção 169 da OIT;

(d) a ausência de uma atuação sistêmica da Seppir na coordenação da

política pela inexistência de instrumentos mais fortes para gestão

dessa coordenação, como, por exemplo, a existência de termos de

acordo ou de cooperação técnica que permitissem um maior fluxo de

informações e responsabilidade dos ministérios e comitês estaduais

na implementação daquilo que foi decidido nos fóruns de decisão

conjunta;

(e) a imprecisão de dados acerca do público-alvo do programa; resultado

da dificuldade da coleta de dados precisos sobre a população

quilombola existente no país e a identificação dos quilombolas que

acessam as políticas públicas a eles destinadas;

(f) a dificuldade de acompanhamento da execução da política em razão

da imprecisão e incompletude dos indicadores presentes nos

instrumentos de monitoramento e da não divulgação dos dados

referentes à execução orçamentária do programa. Quando os

204

indicadores estão presentes, ainda, há uma imensa dificuldade de

entender a partir de quando eles foram coletados e há um grande

desencontro entre as datas de referência de cada um dos indicadores;

(g) a retirada do Programa Brasil Quilombola do plano plurianual 2012-

2015 o que, mais uma vez, dificulta o controle social, tendo em vista

que o programa desapareceu da rubrica orçamentária, sendo possível

apenas perceber as rubricas dispersas destinadas às comunidades

remanescentes de quilombos;

(h) a ineficiência na execução do orçamento quilombola, com a massiva

devolução de recursos destinados a regularização fundiária e a falta

de transparência dessa execução; e

(i) a inexistência de mecanismos mais fluidos de revisibilidade e de

adaptabilidade da política ao aprendizado institucional, bem como

para a adaptação dos procedimentos a partir da participação efetiva

dos atores interessados na política.

A tarefa de estudar políticas públicas, entretanto, não é das mais fáceis. Em

primeiro lugar há a dificuldade, para os profissionais de Direito, de lidar com um

instrumental prático e um campo teórico o qual, via de regra, não fomos treinados

a lidar. É preciso aterrissar do plano do dever-ser, avaliar os reais obstáculos para

a implementação da política e entender o plano do que é e do que efetivamente

poder ser feito sem, contudo, reduzir e empobrecer o entendimento do que

significa, na prática, desenvolvimento e justiça social. A tarefa exige mirar no céu

e manter os pés na terra.

Há ainda a dificuldade de analisar uma política cuja instabilidade

institucional indica que o próprio governo está aprendendo a lidar com a

implementação dessas políticas em um ambiente democrático, onde há

necessidade de prestação de informações a população, consulta aos potenciais

interessados na política e um processo de devolução dessas consultas para que

seja estabelecido o que foi ou não absorvido pela gestão governamental. Esse

aprendizado se faz com a ajuda de acadêmicos, consultores e pesquisadores,

empenhados em se debruçar sobre determinadas questões para explicitar

205

processos e pensar soluções e pela sociedade civil, empenhada no controle social

da gestão governamental e das políticas públicas.

Uma terceira observação é de que o próprio instrumental que permitiria

maior efetividade da política é tarefa ainda em construção, que deverá mobilizar

operadores do Direito e gestores públicos na pesquisa empírica das políticas e

problemas existentes, da busca de solução inspirada, inclusive, em outros países

e da criação de novas cláusulas e pactos que permitam ajustes da política. Esse

texto procurou contribuir para essa tarefa, expondo os problemas do Brasil

Quilombola e pensando, a partir do Direito, instrumentos de aprimoramento

destas.

De uma forma geral, é possível dizer que o Programa Brasil Quilombola,

embora tenha sido sustentado por um amplo escopo normativo e envolva diversos

órgãos governamentais, padece da pouca articulação entre os diversos atores

necessários à sua execução; e sua pouca efetividade está diretamente ligada a

essa falta de articulação (e vontade política), bem como a lentidão dos processos

necessários à execução do programa.

É certo que os movimentos sociais organizados têm sido protagonistas em

apontar e lutar pela alteração dos problemas para a política, como ocorreu com a

normativa que permitiu a instalação de equipamentos públicos em comunidades

certificadas e o que possibilitou a isenção do Imposto Territorial Rural (ITR) para

as comunidades quilombolas. Essas mudanças, entretanto, têm todas sido feitas

à fórceps, tendo em vista que os mecanismos de participação social da política

são ainda frágeis, particularmente, se consideradas não sua existência, mas a

absorção das sugestões ao programa. Um exemplo dessa frágil absorção do

conceito de participação social é o próprio processo de regulamentação do

procedimento de consulta prévia da Convenção 169 da OIT, constantemente

denunciado por prescindir do conhecimento e da participação dos principais

interessados na construção desse marco legal: os indígenas, quilombolas, as

comunidades e povos tradicionais. O Programa, extinto com a crise política que

culminou no processo de impeachment e na deposição da então Presidente Dilma

Rousseff, realizou muito, mas bem menos do que era preciso. Espero que essa

análise sirva para quando da retomada de uma política pública pluridimensional

para as comunidades quilombolas.

206

Embora, o Programa Brasil Quilombola tenha sido encerrado, permanece

enquanto realidade jurídica a obrigação estatal de titulação das terras quilombolas.

Além do mandato constitucional presente na ADCT 68, o movimento quilombola

teve importante vitória no Supremo tribunal Federal, quando do julgamento da ADI

3239. Decidiu o tribunal pela constitucionalidade do critério de auto-atribuição para

as comunidades quilombolas, pela possibilidade de desintrusão de estranhos a

comunidades quilombolas por intermédio de desapropriação e justa indenização.

A decisão reconhece ainda as comunidades quilombolas como ambivalentes, cujo

acesso à justiça deve ser feito tanto pelo o reconhecimento destas como pela

adoção de medidas redistributivas.

O reconhecimento constitucional e a vitória no STF não tem sido sinônimo

de efetivação do direito. A lentidão dos procedimentos administrativos tem se

demonstrado verdadeiros espaços de produção e reprodução de espaços de

morte quilombola. Essa insegurança jurídica gera vulnerabilidade, com as

comunidades cada vez mais expostas a violência.

Esses espaços se constroem pelo discurso de desenvolvimento focado na

“reprimarização” de nossa economia (agroindústria, na construção de hidrelétricas

e no extrativismo- extração de madeira e minérios), na rearticulação institucional

da marginalização da população ligada ao setor de subsistência, bem como dos

povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais, com muito pouco poder

econômico para lutar contra esses grandes empreendimentos. Há diversas

comunidades vivendo em territórios escolhidos para a construção de hidrelétricas

para exportação de energia, em áreas de extração de madeireiras e de minérios

por grandes empresas, ou de interesse para o avanço do agronegócio, todas com

seu direito à reprodução físico-cultural das suas formas de vida ameaçado por

esses empreendimentos.

Se a política é de produção da morte, o quilombo tem se empenhando na

produção de vida. Para o Direito, creio que o quilombo expõe os dispositivos

raciais- racializados e racistas-e os pressupostos racistas, pelo seu serviço a

colonialidade do poder e da racionalidade eurocêntrica sob os quais o Direto

vem operando no país. Ao revelar esse funcionamento e propor novas formas

207

de racionalidade jurídica pode ter o condão de destreinar o olhar do jurista, do

operador de Direito e descolonizá-lo.

208

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