1

การมสวนรวมในยทธศาสตรชาตกบการปฏรปรฐธรรมนญ

: ถอดบทเรยนประเทศโคลมเบย และมอลโดวา กบการจดท ายทธศาสตรชาตของไทย1

Participation in National Strategy and Constitutional Reform

: Lessons from Colombia and Moldova for Drafting a 20-year Thai National Strategy

ดร.วระ หวงสจจะโชค

อาจารยประจ าคณะรฐศาสตรและนตศาสตร มหาวทยาลยบรพา

อาจารยกมปนาท เบญจนาว

นกวชาการอสระ

บทคดยอ

บทความนกลาวถงการมสวนรวมในการเปลยนแปลงประเทศตามยทธศาสตรชาตผานการปฏรปรฐธรรมนญ โดยจะท าการศกษาเปรยบเทยบประเทศโคลมเบยและมอลโดวา ภายใตกรอบการใหอ านาจการจดการปกครองแบบมสวนรวม ผลการศกษาพบวา “การแบงปนอ านาจ” เปนหวใจส าคญในการปฏรปรฐธรรมนญ 1991 ของโคลมเบยพยายามวางยทธศาสตรใหบทบาทแกขบวนการทางการเมองเขามามสวนรวมในการเมองเชงสถาบน ในขณะทรฐธรรมนญ 1994 ของมอลโดวาไดวางยทธศาสตรการเมองอตลกษณดวยการสรางการเมองแบบพหนยมส าหรบการสรางรฐชาต บทเรยนดงกลาวน ามาสการเปรยบเทยบการจดท ายทธศาสตรชาต 20 ปของประเทศไทยภายใตรฐธรรมนญ พทธศกราช 2560 (ค.ศ. 2017) อาจจ าเปนตองมองถงเรองการแบงปนอ านาจและการใหตวแสดงนอกสถาบนการเมองเขามามสวนรวมในการจดการปกครองในสถาบนการเมอง เพอพฒนาประชาธปไตยทามกลางสงคมทมความขดแยง

ค าส าคญ: ยทธศาสตรชาต, การปฏรปรฐธรรมนญ, การใหอ านาจการจดการปกครองแบบมสวนรวม

Abstract

This article discusses on participation to change countries based on national strategy and constitutional reform. Comparative method and approach of empowered participatory governance were employed to demonstrate constitutional reforms between Colombia and Moldova. The finding showed that “power-sharing” was a key element. For the 1991 constitutional reform in Columbia, the national strategy established an inclusion for political movements. Meanwhile, the 1991 constitutional reform in Moldova created a concept of political pluralism as an essential strategy for nation-building. These lessons would be 1

บทความวชาการฉบบนเปนสวนหนงของงานวจยเรอง “การพฒนาสถาบนการเมองวาดวยการมสวนรวมทางการเมองในรฐธรรมนญ :

ศกษารฐธรรมนญเปรยบเทยบประเทศโคลมเบย ตรก มอลโดวา และไทย” ไดรบทนวจยจากสถาบนพระปกเกลา สญญาเลขท พป. 072/2560

2

learned by drafting a 20-year Thai National Strategy in the fact that power-sharing institutions and inclusiveness for political movements are undeniable for democratization among divided society.

Keywords: National Strategy, Constitutional Reform, Empowered Participatory Governance

1. บทน า

บทความนจะกลาวถงการวางยทธศาสตรชาตผานการปฏรปรฐธรรมนญของประเทศโคลมเบยและมอลโดวา ภายใตกระบวนการปฏรปดวยการใหอ านาจการจดการปกครองแบบมสวนรวม (Empowered Participatory Governance: EPG) ทยดหลกการแบงปนอ านาจ (power-sharing) และการมสวนรวมจากการขบวนทางการเมอง (political movement) และพหนยมทางการเมอง (political pluralism) โดยการมสวนรวมในบทความนจะมองในเรองของการนบรวม ( inclusion) กลมทางการเมองทกกลมทมความคดหลากหลาย ใหสามารถเขามาแขงขนกนไดในกตกาภายใตรฐธรรมนญ ท าใหทงสองประเทศมตวเลขการพฒนาประชาธปไตยสงสดเชงสมพทธชวง ค.ศ. 2008-2014 ตามแผนภาพท 1

แผนภาพท 1: ตวเลขล าดบประเทศมการพฒนาประชาธปไตยสงสดเชงสมพทธชวง ค.ศ. 2008-20142

(ทมา: Global Democracy Ranking)

เหตผลในการศกษาโคลมเบยและมอลโดวาเพราะส าหรบ โคลมเบย ประเทศในทวปอเมรกาใต ทมอตราการพฒนาประชาธปไตยในระบบการเมองแบบประธานาธบดสงสดในรอบเกอบทศวรรษทผานมา ทามกลางความสมพนธกบสหรฐอเมรกา ความขดแยงของกลมการเมองและกองโจร (guerrilla movement) รวมถงการถกจดใหอยในกลมประเทศเตบโตทางเศรษฐกจและการบรโภคอยางรวดเรว หรอ The CIVETS ท าใหประเดนทางการเมองทเปนประชาธปไตยและการพฒนาการเมองมความทาทายมากยงขน ผานการมรฐธรรมนญฉบบ 1991 และมประชาธปไตยทมเสถยรภาพภายใตระบบพรรคการเมองแบบหลายพรรค (multi-party system) ในขณะท มอลโดวา ประเทศเกดใหมในแถบยโรปตะวนออกทแตกออกมาจากสหภาพโซเวยต อนตองเผชญกบปญหาในวกฤตยเครนและอทธพลของรสเซยกบโรมาเนย รวมไปถงปญหาทางเศรษฐกจอนเกดมาจากภมรฐศาสตรทเปนพนทไมตดทะเล (landlock) แตกลบสามารถรกษาประชาธปไตยภายใตรฐธรรมนญฉบบ 1994 เอาไวได ดงนน การเมองของทงสองประเทศจงมลกษณะของสงคมทเตมไปดวย 2

ดเพมใน http://democracyranking.org/wordpress/rank/

3

ความแตกตาง (divided society) แตสามารถประคบประคองและพฒนาการเมองภายใตประชาธปไตยไวได จงเหมาะสมอยางยงส าหรบการถอดบทเรยนเพอเปรยบเทยบใหกบสงคมการเมองไทยหลงรฐธรรมนญใหมทยงมความแตกตางหลากหลายทางการเมองสง

ดวยเหตนท าใหบทความพยายามถอดบทเรยนจากยทธศาสตรชาตและการปฏรปรฐธรรมนญของโคลมเบยและมอลโดวา เพอน ามาเปรยบเทยบกบการวางยทธศาสตรชาต 20 ป ของไทย ภายใตกรอบรฐธรรมนญ พทธศกราช 2560 ในปจจบน วาจ าเปนตองมการใหอ านาจการจดการปกครองแบบมสวนรวมจากกลมทางการเมองตางๆ เพอสรางสถาบนทางการเมองใหเปนประชาธปไตย (democratic institutions) (Fund and Wright, 2003; Smith, 2009) ผานการมสวนรวมและแบงปนอ านาจระหวางตวแสดงทางการเมอง

บทความนประกอบไปดวยสามสวนส าคญ สวนแรกกลาวถงกรอบการศกษาเรองการวางยทธศาสตรและการปฏรปสถาบนการเมองแบบการจดการปกครองแบบมสวนรวม ในฐานะแวนส าหรบวเคราะหปรากฎการณในโคลมเบย มอลโดวา และไทย สวนทสองจะกลาวถงการวางยทธศาสตรชาตผานการปฏรปรฐธรรมนญอยางมสวนรวมของโคลมเบยและมอลโดวาเพอดกระบวนการการสรางประชาธปไตยในประเทศโลกทสาม (the new democracies) ทประสบความส าเรจในการสรางประชาธปไตยทจะไมตองเผชญกบการรฐประหารอก (Linz and Stepan, 2001, pp. 93-95) และสวนสดทายจะกลาวถงผลลพธของการปฏรปและบทเรยนส าหรบการวางแผนยทธศาสตรชาต 20 ป ของไทยภายใตรฐธรรมนญใหม เพอสรางประชาธปไตยทยงยนในอนาคต

2. การวางยทธศาสตรและการปฏรปสถาบนการเมองแบบการจดการปกครองแบบมสวนรวม (Empowered Participatory Governance)

ส าหรบบทความนจะมองยทธศาสตรชาตและการปฏรปรฐธรรมนญของโคลมเบยและมอลโดวาจากการศกษาประชาธปไตยและการออกแบบสถาบนการเมองในศตวรรษท 21 จ าเปนตองสนใจการเมองในฐานะทเปน “ชวตทางการเมอง” (political life) ทบรบททางสงคมสงผลตอการเปลยนแปลงทางการเมอง และการเมองกระทบอยางมปฏสมพนธกบสถาบนการเมอง (March and Olson, 1984; Pierson and Skocpol, 2002) การตดสนใจของปจเจกบคคลตอสถาบนการเมองจงไมใชเพยง “การเลอกตง” แตจ าเปนตองรวมถงทกการตดสนใจภายใตกฎระเบยบ บรรทดฐาน ยทธศาสตร การจดองคการ และเทคโนโลย ทสรางแบบแผนการมสวนรวมทางการเมอง การปฏรปรฐธรรมนญจงไมใชเพยง “สถาบนการเมองแบบเดม” ทมลกษณะบนลงลาง แตเปน “สถาบนนยมแบบใหม” (new institutionalism) ทมองปฏสมพนธของกลมและตวแสดงทางการเมองตางๆ ทงในดานของการรกษาระเบยบ (order) และท าใหเกดการเปลยนแปลง (change) รวมถงการสรางสมดล (balancing) ของทงสองดาน (Hall and Taylor, 1996; Olsen, 2010, pp. 16-17; Steinmo, 2010)

ดวยเหตน การศกษาเรองการมสวนรวมทางการเมองกบพรรคการเมองจงจ าเปนตองมองไปใหไกลกวา “การเลอกตง” น ามาสการศกษาในกรอบความคดรวบยอดเรองการใหอ านาจการจดการปกครองแบบมสวนรวม (Empowered Participatory Governance: EPG) หมายถง การสรางรปแบบการจดการปกครอง

4

แบบมสวนรวมของประชาชนในการพฒนาประชาธปไตยดวยภาคปฏบต (democratic practice) ในพนทของการก าหนดนโยบายและการตดสนใจทางอ านาจตางๆ จ าเปนตองอาศยการมสวนรวมในระดบทงสถาบนและสงคม (Fund and Wright, 2003, p. 15) ทตองประกอบไปดวยหลกการ 3 ขอคอ

1) การใหความสนใจกบภาคปฏบต (practical orientation) 2) การมสวนรวมจากลางสบน (bottom-up participation) 3) กระบวนการแกไขปญหาดวยการปรกษาหารอ (deliberative solution generation)

การศกษาในกรอบความคดรวบยอดเรองการใหอ านาจการจดการปกครองแบบมสวนรวมในงานของ Fund and Wright (2003, p. 30) เนนในเรองการสรางประชาธปไตยจาก “ภาคปฏบต” วาหากประชาชนและองคาพยพอนๆ ในสงคมสามารถฝกหดการใชอ านาจผานกระบวนการอภปรายถกเถยงและการตดสนใจในภาคปฏบตการทางการเมอง ยอมสงผลใหเกดการเรยนรภาคพลเมองและพฒนาประชาธปไตยได ท าใหการมองการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนจะใหความส าคญภาคปฏบต (practical orientation) ในการจดการปกครองแบบมสวนรวมเปนส าคญ หรอทงานของ Ekman and Amna (2012) เรยกวา “การมสวนรวมทางการเมองทเหนไดชด” (manifest political participation) จ าแนกออกมาไดตามตารางท 1

ตารางท 1: ความแตกตางระหวางการมสวนรวมทางการเมองทเหนไดชดกบซอนเรน

การมสวนรวมทางการเมองแบบซอนเรน (latent political participation)

การมสวนรวมทางการเมองอยางเหนไดชด (manifest political participation)

ความสนใจในการมสวนรวม

การแสดงออกถงการมสวนรวม

รปแบบการมสวนรวมทางการเมองอยางเปนทางการ

รปแบบการมสวนรวมในลกษณะนกเคลอนไหว

ตามกฎหมาย ผดกฎหมาย รปแบบปจเจกบคคล (individual forms)

ผลประโยชนสวนบคคลในประเดนทางสงคมและการเมอง

การใหความสนใจกบประเดนทางการเมอง

ทเกยวกบตน

กจกรรมทางการเมองท

เกยวของกบผลประโยชนของ

ตน ทงในทางการเมองและ

ประเดนทางสงคม

การมสวนรวมผานการเลอกตง และกจกรรมทเขาไป

เกยวของกบพรรคการเมองและ

สถาบนการเมองทเปนทางการ

การเคลอนไหวจากนอกสถาบน

การเมอง แตอาศยกลไกของสถาบนการเมองในการมสวนรวม เชน การ

เขาชอเสนอกฎหมาย เปนตน

การกระท าทผดกฎหมายอนมาจากสงเราทาง

การเมอง

รปแบบการกระท าหม (collective forms)

5

ความรสกถงความเปนเจาของในกลม

ของตนและปรมณฑลทาง

การเมองของกลมตนทกระท าการรวมกน

เปนอตลกษณ

การท างานอาสาสมครในชมชนทองถน เพอชวยเหลอ

ผอน ทไมใชเพอนและครอบครว

การมสวนรวมทางการเมองทมการจดการอยาง

ชดเจน เชน การหาสมาชกพรรค การ

ประชมพรรค องคการทาง

การเมองตางๆ

การมสวนรวมทางการเมองแบบ

หลวมๆ ผานเครอขายในลกษณะการ

เคลอนไหวระดมพลเขามามบทบาทตอสถาบนการเมอง

การประทวงและการใชความรนแรงทผด

กฎหมาย และมงหวงใหเกดการ

ปะทะกน

(ทมา Ekman and Amna, 2012, p. 292)

แผนภาพท 2 กรอบความคดรวบยอดของงานวจย (conceptual framework)

นอกจากน งานของกลมทศกษาการใหอ านาจการจดการปกครองแบบมสวนรวมจงแตกตางอยางยงกบการศกษาทให “พรรคการเมองเปนศนยกลางการเลอกตงเทานน” เชน การศกษาค าสงและการควบคมดวยผเชยวชาญ การศกษาแรงจงใจการเลอกตง และการเจรจาตอรองในเชงยทธศาสตรวาใคร ไดอะไร เมอไหร อยางไร เปนตน (Fund and Wright, 2003, p. 18) แตงานกลมการใหอ านาจการจดการปกครองแบบมสวนรวมจะมอง “พรรคการเมอง” ในฐานะหนวยส าคญในชวตทางการเมองทจะน าไปสการสราง

6

“ภาคปฏบตการทางการเมอง” ในการพฒนาพนทการอภปรายถกเถยงและสรางแบบฝกหดการใชอ านาจใหกบประชาชน รวมไปถงสถาบนทางการเมองอนๆ ท าใหเกดการปฏรปรฐธรรมนญอยางเปนสถาบนยงขน

จากทกลาวมาในขางตน จ งสรปออกมาได เปนกรอบการว เคราะหรวบยอด ( conceptual framework) ในแผนภาพท 2 กรอบในเรองของการใหความสนใจกบภาคปฏบต (practical orientation) ของกรอบ “การจดการปกครองแบบมสวนรวม” และการมสวนรวมทางการเมองทเหนไดชด (manifest political participation) จงสามารถน ามาใชศกษาความสมพนธระหวางการจดสรรสงทมคณคาในสงคมผานกลไกเชงสถาบนและการพฒนาสถาบนทางการเมองดวยการตอบสนองขอเรยกรองและการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนได และเปนฐานส าคญส าหรบประเทศประชาธปไตยใหมกบการมสถาบนการเมองเพอจดการกบขอเรยกรองทมาจากประชาชน ทดกรณศกษาไดจากประเทศโคลมเบยและมอลโดวาในสวนถดไป

3. การวางยทธศาสตรชาตผานการปฏรปรฐธรรมนญอยางมสวนรวม: โคลมเบยและมอลโดวา

ในสวนนจะกลาวถงการเปรยบเทยบยทธศาสตรชาตผานการปฏรปรฐธรรมนญอยางมสวนรวมของโคลมเบยและมอลโดวาตามตารางท 2 ทจะกลาวโดยรายละเอยดดงตอไปน

ตารางท 2 เปรยบเทยบยทธศาสตรชาตผานการปฏรปรฐธรรมนญอยางมสวนรวมโคลมเบยและมอลโดวา

ประเดนของ EPG

การมสวนรวมทางการเมองอยางเหนไดชด โคลมเบย มอลโดวา

อยางเปนทางการ การเคลอนไหว อยางเปนทางการ การเคลอนไหว การใหความสนใจ

กบภาคปฏบต การปฏรปของ Virgilio Barco

ขบวนการนกศกษาในป 1989-90

การประกาศเอกราชอยางเปน

ทางการในป 1991

การเมองแบบอตลกษณ (identity

politics) การมสวนรวมจาก

ลางสบน การจดใหมการลงประชามตในการรางรฐธรรมนญ

ฉบบใหม ป 1991

ขบวนการเรยกรองการลงประชามตเพอ “สนตภาพ

และประชาธปไตย”

แนวคดในรฐธรรมนญแบบ

พหนยมทางการเมอง

ขบวนการชาตนยมมอลโดวา ทแยกประเทศและไมไดเปนทงโรมาเนย

และรสเซย กระบวนการแกไขปญหาดวยการอภปรายถกเถยง

รฐธรรมนญแบบแบงปนอ านาจ และระบบหลายพรรคการเมอง

การเปดชองใหกลมเคลอนไหวมบทบาททางการเมองเชง

สถาบน โดยไมตองผานพรรคการเมอง

รฐธรรมนญแบบแบงปนอ านาจ และระบบหลายพรรคการเมอง

การถกเถยงระหวางกลมนยม

ยโรปและกลมนยมรสเซย

(ทมา เรยบเรยงจากกรอบการศกษาของ Ekman and Amna, 2012)

3.1 โคลมเบย: ประชาธปไตยในการจดการความขดแยงและความรนแรงดวยยทธศาสตรการมสวนรวมและรฐธรรมนญแบบแบงปนอ านาจ (power-sharing)

7

ในเชงประวตศาสตร การปฏรปรฐธรรมนญของโคลมเบยในป ค.ศ. 1886 ในฐานะทเปนรฐธรรมนญทมอายยาวนานทสดในลาตนอเมรกา โดยมอายกวา 105 ป และผานการแกไขมาแลวกวา 30 ครง แตกตองเผชญปญหาของการรวมอ านาจไวในมอของประธานาธบด ทใชกตกาตามรฐธรรมนญเพอรกษาสถานะในการปกครองประเทศของตนเอาไวในลกษณะของ “the state of siege” คอรฐใชสถาบนทางการเมองในการจ ากดการมสวนรวมของประชาชนในการเรยกรองความตองการและวพากษวจารณนโยบายสาธารณะ ในอกทางหนงรฐใชรฐธรรมนญเพอสนบสนนการด าเนนนโยบายของรฐบาลมากกวาทจะเปนกตกากลางของสงคมการเมอง (Negretto, 2013, pp. 168-173) น ามาสความขดแยงทางการเมอง การลอบสงหารผน าทางการเมอง และสงครามกลางเมองหลายครง

ในทนความขดแยงทางการเมองในระดบสถาบนระหวางพรรคการเมอง Conservative และ Liberal แตความขดแยงทางการเมองระดบตวแสดงไดฝงลกกวานนมาก เพราะในชวงสงครามเยนมกลมขบวนการทางการเมองหลายกลมทมบทบาทในการเคลอนไหวในโคลมเบย เชน กลม The FARC (The Revolutionary Armed Forces of Colombia—People's Army) และกลม National Liberation Army (ELN) ภายใตขบวนการฝายซายในลาตนอเมรกา และกลมกองโจร M-19 (กลมการเคลอนไหว 19 เมษายน) ทเปนพรรคการเมองตอมาในชอ the M-19 Democratic Alliance ในการเคลอนไหวเพอประชาธปไตย

ความขดแยงทางการเมองในชวงปลายยคสงครามเยนประมาณป ค.ศ. 1980s ไดมกระบวนการเจรจาหยดยงและการสรางสนตภาพ กลม M-19 และกองโจรขนาดเลกหลายแหงไดเขารวมกระบวนการสนตภาพในชวงสนทศวรรษท 1980 ตอตนทศวรรษตอไป เกดการรางรฐธรรนญฉบบใหมทจะมผลในป ค.ศ. 1991 ทมาพรอมกบการเปดกวางทางการเมองทมากกวาฉบบกอนหนาน สวนกลม FARC กมการเจรจากนหากแตไมสม าเสมอมากนกยงมการละเมดขอตกลงการหยดยงอยางเนองๆ ประกอบกบบทบาทของสหรฐอเมรกาในการจดการกบขบวนการคายาเสพตดและปญหาผลภายท าใหการเมองโคลมเบยซบซอนยงขน (CIA, 2017)

ทามกลางความขดแยงทางการเมองหลงยคคอมมวนสตลมสลาย โคลมเบยไดพยายามวางยทธศาสตรประเทศผานปฏรปทางการเมองผานการออกแบบรฐธรรมนญฉบบป ค.ศ. 1991 ใหอยในลกษณะของการแบงปนอ านาจ (power-sharing) ระหวางกลมทางการเมองตางๆ โดยไดด าเนนการใน 2 ระดบ (Negretto, 2013, pp. 174-175) คอ

1) แบบบนลงลาง (top-down) น าโดยประธานาธบด Virgilio Barco พรรคเสรนยม ชวงป 1986-1990 ในการปฏรปรฐธรรมนญผานการจ ากดการบรจาคเงนของเอกชนตอพรรคการเมอง กลไกการควบคมพรรคการเมองใหเปนประชาธปไตย ปฏรปอ านาจศาล กอตงหนวยงานอยการ (Fiscalía General) รวมถงการเพมอ านาจในการมสวนรวมในการตรวจสอบผานรฐสภา Congress และการแกไขรฐธรรมนญตองมการลงประชามต

2) แบบลางขนบน (bottom-up) ผานการสงเสรมการเคลอนไหวของนสตนกศกษาและสอมวลชนในการปฏรปการเมองและหาทางออกจากความขดแยง ผานการมสวนรวมในการลงประชามตในรฐธรรมนญฉบบใหม

ขบวนการการมสวนรวมของนสตนกศกษาในป ค.ศ. 1989-90 ภายใตการรณรงคเรอง “เพอสนตภาพและประชาธปไตย” (for peace and democracy) ถอวามบทบาทส าคญอยางมากในการสนบสนนสภาราง

8

รฐธรรมนญในการออกแบบรฐธรรมนญฉบบใหมใหเปนประชาธปไตยและยอมรบอ านาจจากกลมทางการเมองตางๆ โดยไมจ าเปนตองผานพรรคการเมองเพยงอยางเดยว รวมถงการกดดนใหรฐธรรมนญมการจดท าประชามตใหประชาชนมสวนรวมในการเลอกสภารางรฐธรรมนญฉบบใหม (Dugas, 2001)

การจดท าประชามตมขนในวนท 27 พฤษภาคม 1990 เพอเลอกสภารางรฐธรรมนญฉบบใหม โดยมผมาใชสทธรอยละ 43.27 ของผมสทธเลอกตง ซงสนบสนนในการรางรฐธรรมนญใหมรอยละ 95.79 (5,236,863 เสยง) และผไมสนบสนนรอยละ 4.21 (230,080 เสยง) (Direct Democracy, 2011) กระบวนการดงกลาวเปนการเพมอ านาจใหกบประชาชนและกลมการเมองเขาไปมสวนรวมในการพฒนาสถาบนการเมองและการปฏรปรฐธรรมนญ (Breuer, 2007, pp. 554-558) เพอรองรบแผนพฒนายทธศาสตรชาตของรฐบาล César Gaviria Trujillo ประธานาธบดคนท 7 และอยในต าแหนงชวงป 1990-1994 โดยประกาศแนวทางยทธศาสตรชาตหลงการปฏรปรฐธรรมนญฉบบใหมวาเปน “การปฏวตเพอสนตภาพ” (The Peaceful Revolution)

ตวอยางของยทธศาสตรชาตและการปฏรปโคลมเบยเพอสรางสนตภาพและการมสวนรวมของกลมการเมองตางๆ ดไดจากรฐธรรมนญโคลมเบย 1991 (Colombia’s Constitution of 1991 with Amendments through 2005, 2017) มาตรา 40 (3) กลาวถง “...สทธในการรวมกอตง บรหาร และควบคมอ านาจทางการเมอง เพอใหการกระท าสามารถท าไดโดยมประสทธภาพ พลเมองอาจกระท าโดยกอตงพรรคการเมอง ขบวนการทางการเมอง หรอกลมทางการเมอง โดยไมถกจ ากด การมสวนรวมดงกลาวเกดขนอยางเสรและแตกตางหลากหลายดวยความคดและนโยบาย...” และมาตรา 107 ทวา “พลเมองทกคนไดรบการรบรองสทธในการกอตง จดองคการ และสนบสนนพรรคการเมองและขบวนการทางการเมอง (parties and political movements) และมเสรภาพในการเขารวมหรอปฏเสธในการเขารวมกลมดงกลาว...” ตางสะทอนใหเหนถงความส าคญของการจดการปกครองอยางมสวนรวมทไมไดจ ากดแคพรรคการเมอง แตรวมไปถงขบวนการทางการเมองอนๆ สามารถเขามามบทบาททางการเมองในเชงสถาบนได ประกอบกบมาตรา 171 และ 176 ไดวางระบบเลอกตงแบบสดสวน (proportional representation: PR) ทใชในการเลอกตงฝายนตบญญตทงสภาลางและสภาสง ท าใหเกดระบบพรรคการเมองแบบหลายพรรคเขามารวมแบงปนอ านาจรฐ

ดงนน ยทธศาสตรชาตและการปฏรปของโคลมเบยจงเกดขนทงจากรฐบาลทพยายามสรางกระบวนการสนตภาพและขบวนการทางสงคมทเขามามสวนรวมกนการจดการปกครองผานรฐธรรมนญฉบบป 1991 แมวาหลงจากการปฏรปดงกลาวจะมเหตความรนแรงและการปะทะกนระหวางกลมทางการเมองกบรฐบาล แตกลไกเชงสถาบนจากยทธศาสตรแบบสนตภาพและรฐธรรมนญแบบแบงปนอาจท าใหโคลมเบยสามารถรกษาประชาธปไตยไดจนถงปจจบน

3.2 มอลโดวา: ประชาธปไตยใหม กบการมงสพหนยมทางการเมอง

มอลโดวาเปนประเทศเกดใหมหลงจากการลมสลายของสหภาพโซเวยตในป ค.ศ. 1991 ภายใตขบวนการชาตนยมทพยายามเคลอนไหวแบบการเมองอตลกษณ (identity politics) วาตนไมไดมอตลกษณเปนชาวโรมาเนยและชาวรสเซย หากสรางมอตลกษณแบบชาวมอลโดวา และเขารวมเปนสมาชกของ

9

สหประชาชาตในป ค.ศ. 1992 ทามกลางการตอสกนในบรเวณทเรยกวา Trans-Dniester ท าใหรฐตองประกาศสภาวะฉกเฉน ซงในการสรบกนครงนนกท าใหมผเสยชวตจ านวนมาก และไดมกองก าลงรกษาสนตภาพจากรสเซยในเขามาควบคมสถานการณหลงจากนน ในป ค.ศ.1993 ไดมการเปลยนแปลงสกลเงนจากรเบลมาเปนสกล Leu ตอมาในป ค.ศ.1994 ไดมการประกาศใชรฐธรรมนญ โดยใหดนแดน Trans-Dniester และ Gagauz เปนเขตปกครองตนเองและไดประกาศใหภาษามอลโดวาเปนภาษาราชการ (BBC, 2017)

ความพยายามในการปฏรปประเทศครงแรกของมอลโดวาเกดขนเมอป 1992 ภายหลงจากการประกาศอสรภาพ โดยมความพยายามในการปฏรปทงในดานเศรษฐกจและการเมอง โดยกระบวนการปฏรปแสดงออกมาใหเหนอยางชดเจนในชวงทศวรรษท 1990 โดยสามารถจดการเลอกตงใหญทเสรไดหลายครง ในขณะทดานเศรษฐกจกลบประสบปญหาไมสามารถขยายพนทอตสาหกรรมหนก มเพยงบรเวณ Trans-Dniester เปนสวนใหญทเปนพนทอตสาหกรรมหนก ในขณะท GDP ของประเทศยงตงอยบนฐานของสนคาเกษตร ในชวงปลายทศวรรษท 1990 ไดเกดวกฤตปญหาการเมองภายในและสงผลใหเกดการชะงกงนของกระบวนการปฏรปโดยปญหาในครงนไดสงผลใหพรรคคอมมวนสตกลบมาครองอ านาจไดอกครง

จากปรากฎการณดงกลาวท าใหประเทศมอลโดวาตองวางยทธศาสตรชาตในการปฏรปรฐธรรมนญ จนส าเรจออกมาเปนรฐธรรมนญในป 1994 ประกาศใชเมอวนท 27 สงหาคมป 1994 มจดมงหมายทปรากฎในค าปรารภคอความตองการทจะเปลยนแปลงระบบเศรษฐกจและการเมอง ดงนนการพฒนารางรฐธรรมนญจงเปนการรางเพอสรางขอบเขตของกฎหมายทชดเจนเพอพฒนาไปสหลกนตรฐและประชาธปไตย โดยค านงถงอ านาจอธปไตย ความเปนเอกราช ความสามคคและความเปนปกแผนของรฐ ภายใตความหลากหลายทางวฒนธรรม โดยรฐธรรมนญตองเปนอ านาจทอสระ และเปนตวแทนของคนในประเทศอยางแทจรง

ดวยเหตน แมวามอลโดวาจะเปนประเทศขนาดเลกและยากจนทสดในยโรป แตยทธศาสตรชาตของมอลโดวาพยายามเดนไปในทางของ “พหนยมทางการเมอง” (political pluralism) เหนไดจากการเลอกตงตามมาตรา 60-61 ไววางระบบเลอกตงเปนแบบสดสวน (PR) เพอใหเกดพรรคการเมองทหลากหลายเขามามสวนรวมในฝายนตบญญตทเปนแบบสภาเดยว (unicameralism) ตามลกษณะของประเทศหลงโซเวยตลมสลาย ทหลายประเทศประสบปญหาประชาธปไตย บางประเทศกลบไปสเผดจการ และบางประเทศยงเปนระบอบผสม (hybrid regime) (McFaul, 2002; Havrylyshyn, 2006) แตมอลโดวากลบสามารถสรางประชาธไตยจากพหนยมทางการเมองได เหนไดจาก มาตรา 41 (4) ทกลาววา “...พรรคการเมองและองคการทางสงคมการเมองตางๆ โดยวตถประสงคหรอกจกรรม หากมการกระท าทตอตานหลกพหนยมทางการเมอง (political pluralism) หรอหลกการอนทก ากบโดยรฐอยางหลกนตธรรม อ านาจอธปไตย ความเปนอสระภาพ และบรณภาพของเขตแดนของสาธารณรฐมอลโดวา จะถกประกาศใหไมชอบดวยรฐธรรมนญ…” (Moldova’s Constitution of 1994 with Amendments through 2006, 2017)

ดงนน การมสวนรวมทางการเมองและพหนยมทางการเมองจงมความส าคญส าหรบมอลโดวาใน

ปจจบน เชน ในการประทวงในเมองหลวง Chisinau ป 2015-16 เกยวกบปญหาคอรปชนและการปะทะกน

ระหวางกลมนยมยโรปและกลมนยมรสเซย จนสอตางประเทศเรยกวาเปนเหตการณ the Moldovan

Maidan ลอเลยนการประทวง Euromaidan ในยเครน และความขดแยงในการแกไขรฐธรรมนญทศาล

รฐธรรมนญของมอลโดวาไดตดสนเมอวนท 4 มนาคม 2016 โดยมค าสงเพกถอนการแกไขรฐธรรมนญมาตรา

10

78 ซงไดมการใชมาตงแตป 2000 โดยศาลรฐธรรมนญไดใหกลบไปใชบทบญญตทมอยแตเดมกอนท าการแกไขนนกคอ การเลอกประธานาธบดนนตองมาจากการเลอกของประชาชนโดยตรงไมใชมาเลอกกนในรฐสภาทใชเสยง 3 ใน 5 (หรอ 61 คะแนนจาก 101) ซงศาลอางวาการแกไขรฐธรรมนญในครงนนน ามาซงวกฤตการณทางการเมองของมอลโดวาจากหลงจากทประธานาธบดลาออกแลวไดใหประธานรฐสภารกษาการแทนเปนการชวคราวจนกวาจะมการเลอกตงประธานาธบด ซงไดสงผลใหต าแหนงประธานาธบดวางลงถง 3 ป (ตงแต 2009-2012) (Cenușă, 2016) แตความขดแยงดงกลาวไมไดท าใหมอลโดวาเลอกวธการนอกรฐธรรมนญในการแกไขปญหา หรออาจกลาวไดวามอลโดวาไดยดน าหลกประชาธปไตยและกตกาภายใตรฐธรรมนญเปนกตกาเดยวกนในสงคม (the only game in town) แลว

4. ผลลพธของการปฏรป สบทเรยนของยทธศาสตรชาตไทย 20 ป

จากทกลาวมาในสวนทแลว คนพบวายทธศาสตรชาตและการปฏรปการเมองของโคลมเบยและมอลโดวาไดผลลพธทางการเมองออกมาเปนสถาบนทางการเมองใน ตารางท 3 (เปรยบเทยบกบความเปนไปไดของสถาบนทางการเมองไทยหลงรฐธรรมนญ พทธศกราช 2560) สะทอนใหเหนจดรวมกนใน 2 ประการคอ

1) การเลอกตงแบบสดสวน (PR) จะชวยในการจดการความขดแยง และแบงปนอ านาจ (power-sharing) ทางการเมอง (Lijphart, 2002, pp. 37-54)

2) การใหอ านาจการจดการปกครองแบบมสวนรวม (EPG) ทโคลมเบยเปดชองใหขบวนการทางการเมองเขามาแขงขนในการเมองเชงสถาบน และมอลโดวาวางหลกเรองพหนยมทางการเมอง

ตารางท 3 สถาบนการเมองเปรยบเทยบโคลมเบย ตรก มอลโดวา และไทย ประเดน

เปรยบเทยบ โคลมเบย มอลโดวา ไทย3

(ความนาจะเปน) รปแบบรฐ รฐเดยว สาธารณรฐ

และรฐสงคม รฐเดยว และเปน

สาธารณรฐ รฐเดยว และเปนกษตรย

ภายใตรฐธรรมนญ ระบอบการปกครอง

ประชาธปไตยอยางมสวนรวมจากทกกลม

การเมอง

ประชาธปไตย และพหนยมทางการเมอง

ประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปน

ประมข ระบบการเมอง ระบบประธานาธบด ระบบรฐสภา4 ระบบรฐสภา

3

ส าหรบประเทศไทย ในงานชนนไดคาดการณจากรฐธรรมนญป 2017 ผลทเกดขนอาจจะไมเปนไปตามทวเคราะหกได เพราะก ารวเคราะหสถาบนการเมองตองค านงถง “ผลลพธทไมคาดคด” (unintended consequences) ทอาจไมไดมาจากรฐธรรมนญ แตกระทบตอรปแบบสถาบนทางการเมองได

11

รปแบบรฐสภา สภาค สภาเดยว สภาค ระบบศาล ศาลค ศาลค ศาลค

ระบบเลอกตง ระบบเลอกตงแบบสดสวน

ระบบเลอกตงแบบสดสวน

ระบบเลอกตงแบบจดสรรปนสวนผสม

ระบบพรรคการเมอง

ระบบพรรคการเมองหลายพรรค

ระบบพรรคการเมองหลายพรรค

ระบบพรรคการเมองหลายพรรค

ปทเปลยนผานสประชาธปไตย

ค.ศ. 19105 (เลอกตงระดบชาต)

ค.ศ. 1991 (ประกาศเอกราช)

ค.ศ. 1932

รฐธรรมนญฉบบลาสด

รฐธรรมนญป 1991 รฐธรรมนญป 1994

รฐธรรมนญ พทธศกราช 2560 (ค.ศ. 2017)

(ทมา สรปจากรฐธรรมนญในสวนหลกการพนฐานของโคลมเบย มอลโดวา และไทย) ส าหรบยทธศาสตรชาต 20 ปของประเทศไทย แผนยทธศาสตรชาต 20 ป ของประเทศไทย ก าหนดระยะเวลาของแผนยทธศาสตรระหวางป 2017-2036 (พ.ศ. 2560 – 2579) เนนหลกการพฒนาทส าคญ คอ การพฒนาภายใตปรชญาเศรษฐกจพอเพยงทถกน ามาใชในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ตงแตฉบบท 9 เปนตนมา น ามาประยกตใชสเปาหมายของการพฒนาทมความยงยน ภายใตวสยทศนของแผนยทธศาสตรชาต 20 ป คอ “ประเทศมความมนคง มงคง ยงยน เปนประเทศพฒนาแลว ดวยการพฒนา ตามปรชญาของเศรษฐกจพอเพยง” น าไปสการพฒนาใหคนไทยมความสข และตอบสนองตอบตอการบรรล ซงผลประโยชนแหงชาต ในการทจะพฒนาคณภาพชวต สรางรายไดระดบสง เปนประเทศพฒนาแลวและสรางความสขของคนไทย สงคมมความมนคง เสมอภาคและเปนธรรม ประเทศสามารถแขงขนไดในระบบเศรษฐกจ ใน 6 ดานคอ ความมนคง ความสามารถในการแขงขน การพฒนาศกยภาพคน ความเสมอภาคและเทาเทยมทางสงคม คณภาพชวตทเปนมตรกบสงแวดลอม และการพฒนาระบบการบรหารจดการภาครฐ ตามแผนภาพท 2

แผนภาพท 2 กรอบแนวคดยทธศาสตรชาต 20 ป (พ.ศ. 2560 – 2579)

4

มอลโดวาเปนระบบรฐสภา แตมทงประธานาธบด และนายกรฐมนตร แตประธานาธบดไมมอ านาจในเชงการบรหาร และไมไดมอ านาจในลกษณะของกงประธานาธบด (semi-presidential system) 5

มการเลอกตงประธานาธบดระดบชาต แตมการเลอกตงทมการแขงขนระหวางพรรคการเมองแทจรงในชวง ค.ศ. 1970s

12

(ทมา บลลงก โรหตเสถยร, 2559; ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2560) แผนยทธศาสตรชาต 20 ป เกดขนจากทประชมคณะรฐมนตรไดมมตเมอวนท 30 มถนายน พ.ศ. 2558 เหนชอบใหมการจดตง “คณะกรรมการจดท ายทธศาสตรชาต”6 ใหมอ านาจหนาทในการจดท ารางยทธศาสตรชาตระยะ 20 ป และใหเสนอรางยทธศาสตรชาตระยะ 20 ป แกคณะรฐมนตรพจารณาใหความเหนชอบ เพอใชเปนกรอบในการด าเนนงานในระยะท 2 ของรฐบาล (ป 2015 - 2016) และกรอบการปฏรปในระยะท 3 (ป 2017 เปนตนไป) เมอคณะรฐมนตรเหนชอบตอรางกรอบยทธศาสตรชาต คณะกรรมการจดท ายทธศาสตรชาตจะตองน าเสนอตอสภานตบญญตแหงชาตใหความเหนชอบภายในเดอนตลาคม 2016 ซงเปนชวงเวลาเดยวกนกบการประกาศใชแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 12 (ตลาคม 2016 - กนยายน 2021) หลงจากรางกรอบยทธศาสตรชาตถกเสนอตอสภานตบญญต คณะกรรมการจดท ายทธศาสตรชาตจะตองก าหนดและผลกดนกลไกการจดท ายทธศาสตรชาตตามรางรฐธรรมนญฉบบใหมใหแลวเสรจ ภายในเดอนกรกฎาคม 2017

ยทธศาสตรชาต 20 ปของไทยเกดขนภายใตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560 ไดก าหนดเนอหาและสาระส าคญเกยวกบแผนยทธศาสตรชาตในการพฒนาประเทศไทยระยะยาวไว โดย มาตรา 65 ของรฐธรรมนญ โดยแผนยทธศาสตรชาตมเปาหมายสขอการพฒนาสความยงยน บนหลกการธรรมาภบาลและหลกการการมสวนรวมของประชาชนเปนส าคญ สวนการก าหนดกรอบการพฒนาในดานตาง ๆ ภายในแผนยทธศาสตรชาต มาตรา 258 ของรฐธรรมนญ ไดก าหนดวา “ใหด าเนนการปฏรปประเทศอยางนอยในดานตาง ๆ ใหเกดผล ดงตอไปน (ก) ดานการเมอง (ข) ดานการบรหารราชการแผนดน (ค) ดานกฎหมาย (ง) ดานกระบวนการยตธรรม (จ) ดานการศกษา (ฉ) ดานเศรษฐกจ และ (ช) ดานอน ๆ” ระยะเวลาของการจดท าแผนยทธศาสตรชาต รฐธรรมนญไดก าหนดไวใน มาตรา 275 วา “ใหคณะรฐมนตรจดใหม

6 คณะกรรมการจดท ายทธศาสตรชาตไดแตงตงคณะอนกรรมการ 2 คณะ ไดแก (1) คณะอนกรรมการจดท ายทธศาสตรและกรอบการปฏรป เพอจดทารางกรอบยทธศาสตรชาตระยะ 20 ป และ (2) คณะอนกรรมการจดท าแผนปฏบตการตามแนวทางการปฏรปประเทศ เพอจดท ารางแผนปฏบตการตามแนวทางการปฏรปประเทศ (Roadmap) ภายใตยทธศาสตรชาตระยะ 20 ป

13

กฎหมายตามมาตรา 65 วรรคสอง ใหแลวเสรจภายในหนงรอยยสบวนนบแตวนประกาศใชรฐธรรมนญน และด าเนนการจดท ายทธศาสตรชาตใหแลวเสรจภายในหนงปนบแตวนทกฎหมายดงกลาวใชบงคบ” นอกจากน แผนยทธศาสตรชาตยงไดใหอ านาจหนาทของวฒสภา ในฐานะกลมบคคลผพจารณาแผนยทธศาสตรชาตเพอบงคบใช ตดตามและเสนอแนะ ตามมาตรา 270 ตามรฐธรรมนญ “ใหวฒสภา ตามมาตรา 269 มหนาทและอ านาจตดตาม เสนอแนะ และเรงรดการปฏรปประเทศ เพอใหบรรลเปาหมาย ตามหมวด 16 การปฏรปประเทศ และการจดท าและด าเนนการตามยทธศาสตรชาต ในการน ใหคณะรฐมนตร แจงความคบหนาในการด าเนนการตามแผนการปฏรปประเทศตอรฐสภาเพอทราบทกสามเดอน”

ขอก าหนดในรฐธรรมนญใหมจงท าใหเกดกฎหมายล าดบรองอยาง พระราชบญญตการจดท ายทธศาสตรชาต พ.ศ. 2560 และพระราชบญญตแผนและขนตอนการด าเนนการปฏรปประเทศ พ.ศ. 2560 ผานการตงคณะกรรมการยทธศาสตรชาต ถกก าหนดขนทงจากเขามาปฏบตหนาทโดยต าแหนงและคณะรฐมนตรแตงตง (ส าหรบผเชยวชาญดานตาง ๆ จ านวน 17 คน) ซงกลมผทเขามาปฏบตหนาทโดยต าแหนงสวนใหญเปนกลมกองทพทหารต ารวจและกลมภาคธรกจ สวนทมาของคณะกรรมการปฏรปประเทศ เกดจากคณะรฐมนตรเปนผก าหนดพจารณาแตงตงขน ซงจากการพจารณาถงทมาและสดสวนของกลมผด ารงต าแหนงคณะกรรมการทงสองชดกจะพบวา กลมผด ารงต าแหนงคณะกรรมการเปนกลมทเกดขนจากอ านาจของคณะรฐมนตรในการพจารณาแตงตง ผสมรวมกบกลมกองทพและกลมภาคธรกจเอกชนในการพจารณาแผนยทธศาสตรและการปฏรปประเทศ โดยทไมตองผานความเหนชอบในการแตงตงจากประชาชนหรอรฐสภา (ผจดการออนไลน, 2560; พงศ บญชา, 2560)

อยางไรกด ปญหาพนฐานของกฎหมายเชงสถาบนทเกยวกบยทธศาสตรชาตคอเรองของ “การมสวนรวม” โดยส าหรบแผนยทธศาสตรชาต ไดมการก าหนดถงการมสวนรวมของประชาชนตอกระบวนการจดท าแผนยทธศาสตรทเปนผลประโยชนตอชาตและสวนรวมตาม มาตรา 7 (3) ทระบวา “การใหประชาชนทกภาคสวนมสวนรวมในการก าหนดเปาหมาย การจดท ายทธศาสตรชาต รวมทงการสรางการรบร ความเขาใจ และความเปนเจาของยทธศาสตรชาตรวมกน” แตในบางขนตอนและบางกระบวนการของการจดท าแผนยทธศาสตรไดละเลยถงการใหความส าคญของการมสวนรวมของประชาชน ดงตวอยางจะเหนไดจาก กรณของบทเฉพาะกาล ตามมาตรา 28 (3) ทระบวา “ใหถอวาการรบฟงความคดเหนทคณะกรรมการจดท ายทธศาสตรชาตตามมตคณะรฐมนตร เมอวนท 30 มถนายน 2558 และส านกงานไดด าเนนการกอนวนทพระราชบญญตนใชบงคบเปนการด าเนนการตามมาตรา 8 (1) แลว แตไมเปนการตดอ านาจทจะด าเนนการใหมการรบฟงความคดเหนเพมเตม” ซงถอวาเปนการใหความส าคญตอความคดเหนทคณะกรรมการจดท ายทธศาสตรชาตทเกดขน สวนความคดเหนของประชาชนอาจเกดขนไดในลกษณะของการด าเนนการการรบฟงความคดเหนเพมเตมโดยคณะกรรมการจดท ายทธศาสตรชาต (พงศ บญชา, 2560 )

ประกอบกบขอจ ากดในการ “ตรวจสอบและประเมนผล” ทอยภายใตการเมองแบบสถาบนของคณะรฐมนตรและวฒสภาเทานน ขบวนการทางการเมองอนไมสามารถเขามารวมตดตามการท างานของยทธศาสตรชาตได โดยหลกการหนงทส าคญของการจดท าแผนยทธศาสตรชาตและแผนการปฏรปประเทศ ไดแก หลกการธรรมาภบาล ซงสวนหนงถกน ามาใชในการก าหนดการตรวจสอบและประเมนผลภายใตแผนทงสอง โดยมคณะรฐมนตรเปนผพจารณากรอบระเบยบการประเมนและตรวจสอบ รวมถงการใหอ านาจตอ

14

คณะรฐมนตรและวฒสภาในการตรวจสอบและประเมนการปฏบตงานของคณะกรรมการทเกดขนในแผนทงสอง และหนวยงานทกหนวยงานทผกพนกบแผนยทธศาสตรชาต ซงหนวยงานใดไมจดท าหรอละเลยตอการจดท าตามแผนยทธศาสตร คณะรฐมนตรและวฒสภามอ านาจเสนอและสงตอใหคณะกรรมการปองกนและปรามปรามการทจรตแหงชาตพจารณาและลงโทษตอไป ซงพระราชบญญตทงสองทเกดขน ถอเปนการใหอ านาจแกคณะรฐมนตรและวฒสภาในการก าหนดกรอบตรวจสอบและประเมนหนวยงานตาง ๆ ได

ดงนน ปญหาในการมสวนรวมและการตรวจสอบประเมนผล จะพบวายงขาดการใหอ านาจการจดการปกครองแบบมสวนรวม (EPG) กบกลมหรอขบวนการทางการเมองอนๆ ทมสวนในความขดแยงทางการเมองไทยในการเขามารวมอยในยทธศาสตรชาตหลงรฐธรรมนญใหมได ขอจ ากดดงกลาวจงนาจะพจารณาบทเรยนของโคลมเบยทเปลยนคขดแยงใหเปน “คแขงในกตกาเดยวกน” หรอมอลโดวาทให “พหนยมทางการเมอง” เพอท าใหยทธศาสตรของประเทศและการปฏรปรฐธรรมนญน าไปสประชาธปไตยทอยภายใตกตกาเดยวกนได หากประเทศไทยตองวางยทธศาสตรเพอไปสประชาธปไตย จงมอาจปฏเสธการใหอ านาจการจดการปกครองแบบมสวนรวมไปได

5. บทสรป

บทความนไดใชกรอบการศกษาการใหอ านาจการจดการปกครองแบบมสวนรวม (EPG) เพอมองยทธศาสตรชาตและการปฏรปรฐธรรมนญของโคลมเบยและมอลโดวา ทสนใจเรองของ “การแบงปนอ านาจ” และ “การมสวนรวมเชงสถาบน” จากทงขบวนการทางการเมองและพหนยมทางการเมอง ท าใหทงสองประเทศเปนประเทศประชาธปไตยใหมทมแนวโนมการพฒนาทางการเมองในระดบทด บทเรยนดงกลาวสะทอนใหเหนวาแมแตประเทศทสงครามกลางเมอง ปญหาความขดแยงทางอตลกษณ และสงคมทแตกแยก แตหากสามารถสรางกระบวนการการมสวนรวมททกคนเขาถง ( inclusiveness) กสามารถพฒนาประชาธปไตยใหยงยนและอยภายใตกตกาเดยวกนได

จากทกลาวมาขางตนสามารถถอดบทเรยนมาเปน “ขอเสนอแนะ” ใหกบตวแสดงทางการเมองจากยทธศาสตรชาตและการปฏรปรฐธรรมนญของประเทศโคลมเบยและมอลโดวา แสดงใหเหนถงความพยายามในการสรางการมสวนรวมของภาคสวนตาง ๆ ผานการสรางสถาบนทางการเมองใหเปนประชาธปไตย จากบทเรยนดงกลาวสามารถน ามาเปนขอเสนอแนะตอการมสวนรวมในยทธศาสตรชาตของประเทศไทยได ดงตอไปน

1. ภาครฐควรสรางแนวทางการมสวนรวมของทกภาคสวนในยทธศาสตรชาตแบบบนลงลาง (top-down) ผานหลก “การแบงปนอ านาจ” (บทเรยนจากประเทศโคลมเบย) ดวยการระบถงต าแหนง บทบาทและขอบเขตอ านาจการเขามามสวนรวมของภาคสวนอน ๆ รวมกบภาครฐอยางชดเจน เนองจากบทบาทและขอบเขตอ านาจการเขามามสวนรวมของภาคประชาชนถกระบเพยงแค “การใหประชาชนทกภาคสวนมสวนรวม” โดยมไดระบถงบทบาทหรอขอบเขตอ านาจการเขามามสวนรวมของภาคประชาชน รวมถงสดสวนของทนงของภาคประชาชนหรอภาคประชาสงคมในคณะกรรมการจดท ายทธศาสตรชาตดานตางๆ จงควรมการก าหนด “สดสวนภาคประชาสงคม” เขาไปในกรรมการและอนกรรมการดานตางๆ ในการด าเนนการตามยทธศาสตรชาตใหชดเจน อาจจะใชระบบของคณะกรรมการสามฝาย (tripartite) ในการด าเนนการ

15

2. การด าเนนการในการจดท ายทธศาสตรชาตและการปฏบตนน ควรเปดกระบวนการแกไขปญหายทธศาสตรชาตดวยการปรกษาหารอ (deliberative solution generation) ของทก ๆ ภาคสวน ดวยการสงเสรมการมสวนรวมแบบลางขนบน (bottom-up) (บทเรยนจากประเทศโคลมเบย) โดยจดใหมเครอขายในลกษณะการเคลอนไหวจากนอกสถาบนการเมอง อาศยกลไกของสถาบนการเมองในการมสวนรวม เชน การเปดชองใหกลมการเมองเขามามสวนรวมในการเมองเชงสถาบนในการปฏรปกฎหมายใหมอนเนองมาจากการเปลยนแปลงตามยทธศาสตรชาต สงเสรมบทบาทและเปดโอกาสแกคนรนใหม นสตนกศกษาและสอมวลชนในเขามาเคลอนไหวหรอมสวนรวมในการอภปรายถกเถยงในกระบวนการแกไขปญหายทธศาสตรชาต เปนตน และการด าเนนการตามยทธศาสตรชาต จ าเปนตองมการหา “ประชามต” จากประชาชน โดยอาจจดใหมการท าประชามตในกฎหมาย นโยบาย หรอประเดนส าคญจากยทธศาสตรชาต พรอมกนในวนเลอกตงได เพอใหประชาชนไดใชสทธในการเลอกตงและประชามตไปดวยกน โดยใชงบประมาณและบคลากรจดการเพยงครงเดยว (สรพรรณ และวระ, 2554)

3. ยทธศาสตรชาตควรเพมหลกการเกยวกบ “พหนยมทางการเมอง” เนองจากปญหาความขดแยงทางการเมองระหวางกลมและสถาบนตาง ๆ ในสงคม เปนสวนหนงของปญหาทสรางผลกระทบโดยตรงตอการพฒนาประชาธปไตยในประเทศไทย บทเรยนจากประเทศมอลโดวาแสดงใหวาการใหความส าคญกบหลกการพหนยมทางการเมองภายใตยทธศาสตรชาตของประเทศ กอใหเกดการยอมรบตอคณคาของความหลากหลายทางการเมองทเกดขนในสงคมและสามารถสรางการมสวนรวมจากกลมบคคลหลากหลายกลม ภายในยทธศาสตรชาตเดยวกน โดยเรมจาก “การลดขอจ ากดทางกฎหมาย” ในการแสดงความคดเหนและการเคลอนไหวของกลมการเมองตางๆ และวางกตกาเพอสรางวฒนธรรมการมสวนรวมในยทธศาสตรชาต

4. การตรวจสอบและประเมนผลของยทธศาสตรชาตยงจ ากดอ านาจอยภายใตการเมองแบบสถาบนของคณะรฐมนตรและวฒสภาเทานน ยทธศาสตรชาตจงควรเพมการมสวนรวมของภาคสวนอน ๆ ในการตรวจสอบและประเมนผล รวมถงจดตงคณะกรรมการตรวจสอบทมภาคสวนตางๆ เขารวมตรวจสอบและประเมนผลในทกขนตอน (ไมเพยงการพจารณาตรวจสอบและประเมนผลผานรายงาน) เพอตดตามการท างานของคณะกรรมการยทธศาสตรชาต รวมถงทกภาคสวนสามารถรวมกนสรางขอเสนอแนะตอการปรบปรงยทธศาสตรหรอแนวทางปฏบตอยางรอบดาน ในทนรวมถงพรรคการเมองและกลมการเมองสามารถเขามารวมตรวจสอบและประเมนผลคณะกรรมการยทธศาสตรชาตได

บทเรยนนอาจน ามาสแนวทางยทธศาสตรชาต 20 ปของประเทศไทยภายใตรฐธรรมนญ พทธศกราช 2560 หากตองการบรรลเปาหมายคอการพฒนาประชาธปไตยไทยใหยงยน (consolidated democracy) ททกกลมยอมรบกตกาเดยวกนทามกลางความเหนตางทางสงคม (divided society) ปฏเสธไมไดวาจะตองค านงถงการมสวนรวมของกลมทางการเมองและตวแสดงทงหลายใหรสกวาเปนสวนหนงของสงคมการเมองเดยวกน (inclusion) ทสามารถปฏรปประเทศไปไดดวยกน ไมวาจะเปนพรรคการเมอง ขบวนการทางสงคม หรอกลมพลเมองตางๆ เพอสรางบรรยากาศของการแบงปนอ านาจใหเกดขนจรงในการเมองเชงสถาบน

16

เอกสารอางอง

คณะกรรมการจดท ายทธศาสตรชาต. (2559) รางกรอบยทธศาสตรชาตระยะ 20 ป (พ.ศ. 2560-2579) สรปยอ, กรงเทพฯ: คณะกรรมการจ าท ายทธศาสตรชาต ส านกเลขาธการนายกรฐมนตร.

บลลงก โรหตเสถยร. (2559, 11 ธนวาคม). “ขาวส านกงานรฐมนตร 503/2559 ศธ.ตดตามโครงการโรงเรยนคณธรรมท จ.พระนครศรอยธยา”, เขาถงไดจาก http://www.moe.go.th/websm/ 2016/dec/503.html, วนทคนขอมล 30 สงหาคม 2560.

ผจดการออนไลน. (2560, 31 กรกฎาคม). มผลแลว 2 กฎหมาย “ยทธศาสตรชาต 20 ป / แผนปฏรปปร ะ เทศ” เ หล า ท พพร บ ! น ง ก ร รมกา ร . , เ ข า ถ ง ได จ าก http: / / www. manager.co.th/Politics/ViewNews.aspx?NewsID=9600000077744, วนทคนขอมล 30 สงหาคม 2560.

พงศ บญชา . (2560 , 18 มถ นายน) . อนาคต 20 ปท ไมอาจฝน , เข าถ ง ได จาก http://themomentum.co/hot-moment-roadmap-for-20-years, วนทคนขอมล 30 สงหาคม 2560.

พระราชบญญตการจดท ายทธศาสตรชาต พ.ศ. 2560. (2560, 31 กรกฎาคม). ราชกจจานเบกษา. เลมท 134 ตอนท 79 ก. หนา 1.

พระราชบญญตแผนและขนตอนการด าเนนการปฏรปประเทศ พ.ศ. 2560. (2560, 31 กรกฎาคม). ราชกจจานเบกษา. เลมท 134 ตอนท 79 ก. หนา 13.

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560) .2560 ,6 เมษายน .( ราชกจจานเบกษา. เลมท 134 40 ก. หนา 1

สรพรรณ นกสวน และวระ หวงสจจะโชค (2554) รายงานสรปและวเคราะห “รางพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอกฎหมาย พ.ศ. ....” .กรงเทพ: Thai Law Watch, TDRI.

ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (2560) รางยทธศาสตรชาต ระยะ 20 ป (พ.ศ. 2560-2579), เขาถงไดจาก: http://www.nesdb.go.th/, วนทเขาถงขอมล 11 กนยายน 2560.

BBC (2017) “Moldova Country Profile”, Available: http://www.bbc.com/news/world-europe-17601580, Accessed on August 21, 2017.

Breuer, Anita (2007), “Institutions of Direct Democracy and Accountability in Latin America’s Presidential Democracies” Democratization, 14 (4), pp. 554-579.

Cenușă, D. (2016, March 22). “Back to direct presidential elections in Moldova: From one political crisis to another?”, Expert-Grup.org, Available: http://www.expert-

17

grup.org/ro/comentarii/item/1246-presidential-elections-denis, Accessed on April 4, 2017.

CIA (2017) The World Fact Book, Available: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/co.html, Accessed on March 28, 2017.

Colombia’s Constitution of 1991 with Amendments through 2005 (2017) Constitute, Marcia W. Coward et. al. (trans.), Oxford: Oxford University Press.

Direct Democracy (2011) “Colombia, March 11, 1990: Election of a Constitutional Council” Available: http://www.sudd.ch/event.php?lang=en&id=co031990, Accessed on August 5, 2017.

Dugas, John C. (2001) "The Origin, Impact and Demise of the 1989–1990 Colombian Student Movement: Insights from Social Movement Theory" Journal of Latin American Studies, 33 (4), pp. 807-837.

Ekman, Joakim and Eril Amna (2012), “Political Participation and Civic Engagement: Towards a New Typology”, Human Affairs, pp. 283-300.

Fung, Archon and Erik Olin Wright (2003) Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance, London and New York: Verso.

Hall, Peter A. and Rosemary C. R. Taylor. (1996) “Political Science and the Three New Institutionalisms” Political Studies. 44 (5), pp. 936-957.

Havrylyshyn, Oleh (2006) Diverging Paths in Post-Communist Transformation: Capitalism for All or Capitalism for the Few?, Basingstoke, UK, and New York: Palgrave Macmillan.

Linz, Juan J. and Alfred C. Stepan (2001) “Chapter 8: Toward Consolidated Democracies,” in Larry Diamond and Marc F. Plattner (eds.), The Global Divergence of Democracies, Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Lijphart, Arend (2002) “The Wave of Power-Sharing Democracy” in Andrew Reynolds (ed.) The Architecture of Democracy: Constitutional Design, Conflict Management, and Democracy, (Oxford: Oxford University Press.

March, James G. and Johan P. Olsen (1984) “The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life” The American Political Science Review, 70 (3), pp. 734-749.

18

McFaul, Michael (2002) "The Fourth Wave of Democracy and Dictatorship: Noncooperative Transitions in the Postcommunist World", World Politics, 54 (2). pp. 212-244.

Moldova’s Constitution of 1994 with Amendments through 2006 (2017) Constitute, the Comparative Constitutions Project.

Negretto, Gabriel L. (2013) Making Constitutions: Presidents, Parties, and Institutional Choice in Latin America, New York: Cambridge University Press.

Olsen, Johan P. 2010. “Change and Continuity: An Institutional Approach to Institutions of Democratic Government” in Jon Pierre and Patricia W. Ingraham (eds.) Comparative Administrative Change and Reform: Lessons Learned, London: McGill-Queen’s University Press.

Pierson, Paul and Theda Skocpol (2002) “Historical Institutionalism in Contemporary Political Science” in Ira Katznelson and Helen V. Milner (eds.) Political Science: State of the Discipline, New York: Norton.

Smith, Graham (2009) Democratic Innovations: Designing Institutions for Citizen Participation, Cambridge: Cambridge University Press.

Steinmo, Sven, (2010) The Evolution of Modern States: Sweden, Japan, and the United States, Cambridge: Cambridge University Press.