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A TRIBUTAÇÃO ATUAL NO BRASIL E A CURVA DE LAFER:
uma visão jurídico-econômica.
David Leite Carrilho *
Deliana Salomão de Castro*
Fernando de Castro Granato**
Felipe Silas de Carvalho**
Luciana Cabral Jacinto**
Thiago Hallack Loures**
Thiago Gomes do Valle Nery**
Thalita Martins Freitas**
Hudson Fernando Couto***
Palavras-Chave: Tributação, Curva de Lafer,
Direito, Economia, Interdisciplinaridade. Law and
Economics.
* acadêmicos da Faculdade de Economia das Faculdades Integradas Vianna Júnior. ** acadêmicos da Faculdade de Direito das Faculdades Integradas Vianna Júnior. *** Advogado e Contabilista. Professor das Faculdades Integradas Vianna Júnior – Coordenador da Pesquisa .
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RESUMO
Para atender as necessidades básicas da população o Estado carece de recursos, que
serão captados na forma de tributos. Os recursos devem alimentar a máquina estatal
transformando-os em energia que será distribuída à população sob a forma de qualidade de
vida, ou seja, fornecendo saúde, segurança, lazer e educação. Deste modo, o Estado estará
atingindo seu fim social.
Para o Estado alcançar a sua finalidade de forma eficiente é necessário se ater aos
efeitos da arrecadação, que estão ligados à economia e ao contribuinte. Assim uma carga
tributária excessiva pode ser devastadora para o mercado, que desestimulado não produzirá
a totalidade empregos que podem ser gerados e, com isso, surgem grandes problemas
sociais.
O Brasil sofre as conseqüências da sua desastrosa política tributária. Apesar de ser
um dos países que apresenta uma das maiores cargas tributária do mundo, não assegura ao
povo de forma efetiva os recursos sociais de que a população necessita e, os que existem,
não atingem a qualidade esperada.
O presente estudo observa o fenômeno tributação sob os aspectos econômicos e
jurídicos. Chega-se à conclusão que uma menor tributação implicaria em diminuição da
informalidade, aumentando assim, a arrecadação dos impostos e incentivando a criação de
empresas, que gerariam mais empregos e mais consumo, trazendo crescimento econômico e
a conseqüente melhoria da qualidade de vida para população.
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Introdução
O presente trabalho foi desenvolvido entre os meses de fevereiro e junho de 2006,
no âmbito de discussões travadas pelos alunos do Instituto Vianna Júnior no Núcleo de
Pesquisas. Os alunos aceitaram o desafio de pesquisar a interdisciplinaridade ocorrida entre
o Direito e a Economia, nos moldes do movimento Law and Economics, cujo precursor é
Ronald Coase.
Como um primeiro objeto de estudos foi escolhida a relação tributária brasileira
vista sob a ótica da Curva de Lafer, cujos estudos estão sintetizados no presente trabalho.
1. A utilidade da tributação
As necessidades dos homens são objetos de estudo da Economia, quando ele,
através de ações econômicas, procura obter os bens e serviços necessários para sua
sobrevivência.
A necessidade “gera imposições ou predeterminações, a que não se pode fugir,
sendo superior à vontade humana”1.
1 PLACIDO E SILVA. Vocabulário Jurídico. 15.Rio de Janeiro: Forense, 1998.p.552.
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Durante toda sua vida os homens têm diversas necessidades, que podemos dividir
em primárias, secundárias e coletivas.
As necessidades primárias são as necessidades básicas dos homens, que são
descritas e estudadas por vários autores, mas podem ser resumidas em: alimentação,
vestuário, habitação, transporte, higiene.
As necessidades secundárias vão além das primárias, e numa sociedade de consumo
como é a sociedade capitalista atual, elas podem até serem consideradas mais importantes,
mas sempre terão origem nas necessidades primárias. Tais necessidades são os hábitos que
são adquiridos ao longo da vida de tal maneira que sua falta é sentida sempre que não seja
possível obtê-los, como o fumo, o hábito de tomar refrigerante, mascar chicletes, etc.
As necessidades coletivas são as que interessam no presente estudo, e são aquelas
que ultrapassam as possibilidades de um indivíduo ou grupo de indivíduos, para que sejam
satisfeitas, pela exigência de um grande volume de recursos. Kiyoshi Harada (2002,p 25)
2assim conceitua a necessidade coletiva, definida por ele como bem comum:
Podemos conceituá-lo como sendo um ideal que promove o bem estar e conduz a um modelo de sociedade, que permite o pleno desenvolvimento das potencialidades humanas, ao mesmo tempo em que estimula a compreensão e a prática de valores espirituais.
2HARADA Kiyoshi .Direito Financeiro e Tributário.11.ed.São Paulo: Atlas, 2003.p.25
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A satisfação destas necessidades coletivas é a finalidade do Estado, que desenvolve
várias atividades, cada qual com o objetivo de atender uma determinada necessidade
coletiva.
As necessidades coletivas também podem ser divididas em necessidades gerais e
necessidades especiais.
As necessidades gerais são aquelas que são consumidas globalmente por grande
parte da população, como o serviço policial.
As necessidades especiais são consumidas individualmente pelo cidadão, como
água que se consome nas residências e que são pagas mensalmente de acordo com o
consumo.
A figura adiante demonstra essa relação entre atividades estatais e necessidades da
sociedade.
Fonte: Adelfhino Teixeira da Silva, 19853.
O Estado satisfazendo as necessidades coletivas dos indivíduos
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Pela análise da figura compreende-se que o Estado satisfaz as necessidades coletivas
dos indivíduos através dos serviços públicos gerais e especiais, que satisfazem as
necessidades gerais e especiais respectivamente.
Para atender a estas necessidades o Estado precisa de recursos, daí a atividade
financeira do Estado que visa a busca de dinheiro para a realização das necessidades
públicas coletivas.
Ocorre que tais necessidades coletivas são das mais diversas possíveis e aumentam
na mesma proporção do crescimento do Estado moderno. Tais como a construção de
aeroportos, hospitais, pontes, avenidas, defesa interna e externa, manutenção dos serviços
de transporte, etc. Cabe ao poder político a escolha dessas necessidades coletivas, e a
inserção delas no ordenamento jurídico–legal como necessidade pública.
Assim, a necessidade pública é diferente da necessidade coletiva, uma vez que a
primeira apesar do mesmo interesse geral da segunda, é decorrente de uma norma jurídica,
sob o regime do direito público, respeitando o princípio da estrita legalidade, em
contraposição aos interesses particulares, satisfeitos pelo regime de direito privado, ou seja,
a necessidade pública é uma necessidade coletiva que foi escolhida pelo poder público
como prioritária, sendo inserida no ordenamento jurídico e disciplinada a níveis
constitucional e legal.
3 SILVA Adelfhino Teixeira da .Economia e Mercados. 17. ed. São Paulo: Atlas, 1985.
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Isso ocorre porque nem todas necessidades coletivas são encampadas como
necessidades públicas pelo Estado.
Por isso, as necessidades públicas são prestadas com recursos provenientes dos
tributos arrecadados de acordo com o Código Tributário Nacional, aplicável à União,
Estado e Municípios. Sem os tributos o Estado não poderá atingir os seus fins sociais a não
ser que monopolizasse toda a atividade econômica.
É importante, porém, que a carga tributária não seja tão elevada para que a iniciativa
privada não fique desestimulada. E por outro lado, é necessário que o Estado não seja
perdulário, privilegiando poucos e não investindo em serviços essenciais como saúde,
educação e segurança.
Não basta comparar a nossa carga tributária com a carga tributária de outros países,
o que realmente interessa são os serviços públicos que são oferecidos em cada um. O
governo brasileiro definiu várias necessidades públicas, e para isso diversos impostos
existem para custeá-las, mas estas necessidades estão realmente sendo cumpridas?
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Fonte : IBPT (Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário)
De acordo com o gráfico acima, desde 1994, a carga tributária cresceu quase dez
pontos percentuais, passando de 28,61% para 36,74% do PIB (Produto Interno Bruto) em
2004, apresentando a terceira maior carga tributária do mundo entre as maiores economias
mundiais, ficando atrás somente de França e Itália, de acordo com dados do IBPT (Instituto
Brasileiro de Planejamento Tributário).
Assim Hugo de Brito Machado (2004)4 posiciona-se em relação à carga tributária
Brasileira:
“Além de bastante elevada nossa carga tributária é crescente. A cada dia se eleva um tributo ou se cria um tributo novo e a arrecadação, assim, tem batido sucessivo recordes. Não obstante não há dinheiro para obras importantes. As estradas, especialmente no nordeste, estão sem a necessária manutenção, praticamente destruídas. O sistema penitenciário superlotado. Parece que os recursos arrecadados são utilizados apenas para o pagamento de juros, ou escorrem pelo ralo da corrupção.”
4 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 25. São Paulo: Malheiros, 2004. p46
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2.Como os tributos afetam a economia
Da análise dos efeitos gerados pela tributação, a princípio são observados dois
aspectos, que são:
a) a formação de uma receita tributaria que conseqüentemente cria as
contraprestações emanadas da Administração Pública, e
b) os ônus e distorções gerados pelos encargos administrativos que se abatem
diretamente sobre o contribuinte.
Diante desta contenda torna-se clara uma das idéias chave da tributação que é a
idéia de Eficiência Tributária. Segundo Mankiw (1999)5, “... um sistema tributário é mais
eficiente que o outro se arrecada a mesma quantidade de receita com menor custo para os
contribuintes.”. Sendo assim, para um bom funcionamento de uma estrutura tributária é
necessário que mediante uma dada receita tributária seja fornecida a maior quantidade
alcançável de contraprestações, diminuindo-se assim o custo destas contrapartidas para o
contribuinte.
Segundo o entendimento do economista supracitado, para que um sistema tributário
seja eficiente é essencial que seus encarregados evitem o chamado “Peso Morto”- redução
MANKIW.Introdução à Economia: Princípios de Micro e Macroeconomia. Rio de janeiro: Campus, 1999.
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no excedente total provocada pela redução do tamanho de um mercado abaixo de seu nível
ótimo em decorrência de um imposto.
Este conceito engloba, dentre outras coisas, as distorções do mercado geradas pelos
tributos, pois os impostos alteram as decisões das pessoas em relação ao consumo, por
exemplo, se o governo lança um imposto sobre as casquinhas de sorvete, as pessoas tomam
menos sorvete e mais iogurte congelado, que é um substituto imediato do sorvete, ou,
ainda, se o governo resolve aumentar os tributos sobre a renda, imediatamente cai o
consumo de determinados bens considerados supérfluos, pois diminui-se o poder de
compra dos trabalhadores, e, desse modo, modifica-se o quantum de mercado destinado a
cada um de seus setores.
Outra face do “Peso Morto” citado por Mankiw (1999) pode ser entendida
partindo-se do exemplo de um mercado onde inexiste tributação. Neste exemplo, o
excedente deste mercado é dado pela soma do excedente do consumidor (quantia que uma
pessoa está disposta a pagar por todos os bens que consome menos a quantia que ela
efetivamente gasta com o consumo) com o excedente do produtor, (quantia recebida por um
produtor menos o que o produtor está disposto a receber) inexistindo, então, o peso morto.
Ao se introduzir um tributo neste mercado, tem-se, por conseqüência, a diminuição dos
excedentes do consumidor e do produtor, que decorre da criação de uma Receita Tributária,
entretanto, o montante desta receita gerada é menor do que os montantes deduzidos dos
excedentes do produtor e do consumidor. O excedente do mercado continua sendo
encontrado através da soma do excedente do consumidor com o excedente do produtor.
Pode-se notar que ocorre uma relativa redução do excedente deste mercado em relação ao
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valor encontrado antes de ser introduzido o tributo. A diferença entre o valor potencial do
excedente e o valor fático deste excedente, ou seja, o valor encontrado sem a tributação e o
valor encontrado após a tributação é o chamado Peso Morto.
Utilizando-se destes conceitos Mankiw conclui que a tributação que recai sobre um
bem, tendo ela incidência sobre o vendedor ou o comprador, afeta o mercado de forma a
colocar uma discrepância entre o preço pago pelos compradores e o preço recebido pelos
vendedores, então, quando o mercado se move para o novo equilíbrio, os compradores
pagam mais pelo bem e os vendedores recebem menos. Assim, compradores e vendedores
compartilham o ônus do imposto.
O gráfico adiante demonstra, a figura do peso morto, bem como os efeitos da
tributação sobre a economia.
Um imposto sobre os compradores
Fonte: Mankiw, in obra citada.
S
Imposto (R$0,50)
Equilíbrio com Imposto
R$3,00
Quantidade
Equilíbrio sem Imposto
Preço
R$3,30
R$2,80
90 100
D1
D2
Preço pago pelos compradores
Preço sem Imposto
Preço recebido pelos vendedores
Um imposto sobre os compradores desloca a curva da demanda para baixo em montante igual ao imposto. (R$0,50)
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3.Panorama da tributação atual no Brasil
Atualmente, com os meios de informação em massa, até mesmo um cidadão
comum, tem a nítida percepção da exorbitante carga tributária brasileira. Diariamente, esse
mesmo leigo em conhecimentos técnicos de Economia e Direito Tributário, é bombardeado
com informações sobre o custo tributário, e pode perceber o peso dos tributos, que é arcado
por todos, diariamente.
O cidadão brasileiro, vive equilibrando seu orçamento apertado, dia-a-dia, mês a
mês, mesmo depois que a inflação foi controlada, em 1994, com o plano real. Porém,
mesmo assim, pode ser observado que nesse desde 1994, houve um aumento expressivo da
carga tributária, principalmente no mercado interno, que foi bem maior do que o mercado
para exportações.
A comprovação desses argumentos vem da análise da incidência tributária calculada
sobre o PIB de 2005, cuja tributação alcançou o porcentual de 37,82%. Isso coloca o Brasil
no ranking dentre os países com a maior carga tributária do mundo. Abaixo , é apresentado
o gráfico com a carga tributária mundial em relação ao PIB de cada país.
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Fonte : IBPT (Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário)
Outros países que estão listados nesse mesmo rol, apesar de carga tributária
semelhante, até mesmo maior do que a brasileira, apresentam melhores índices de
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Desenvolvimento Humano (IDH), consequentemente, menores índices de corrupção e
burocracia, mostrando o nexo e o elo envolvente desses itens para o desenvolvimento de
um povo.
PAÍSES IDH CORRUPÇÃO BUROCRACIA
Noruega 1° 8° 5°
Islândia 2° 1° 12°
Austrália 3° 9° 6°
Luxemburgo 4° 13° N/T
Canadá 5° 14° 4°
Suécia 6° 6° 14°
Irlanda 7° 19° 11°
Suiça 8° 7° 17°
Bélgica 9° 20° 18°
Estados Unidos 10° 17° 3°
Japão 11° 21° 10°
Holanda 12° 11° 24°
Reino Unido 15° 12° 9°
França 16° 18° 32°
Portugal 27° 26° 35°
Brasil 63° 62° 119°
Fonte : IBPT (Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário)
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No Brasil há uma discrepância em relação à função desempenhada pelos tributos,
seja qual for sua forma (imposto, taxa, etc), e, explica-se:
Grande parte da população brasileira paga tributos, os quais, nem mesmo sabe, o
porquê, e, ainda mais, paga muitos deles, ao longo do ciclo produtivo, reiteradamente,
como no caso daqueles embutidos em produtos e serviços, como um efeito em cascata.
E mais, a imposição da CPMF (contribuição permanente de movimentação
financeira), um imposto que nasceu provisório e com uma função social de investimento na
caótica saúde pública, que nunca alcançou sua finalidade, já que foi totalmente desvirtuado.
Adquiriu caráter permanente, com a pura finalidade de cobrir os rombos do governo. Sem
falar na CIDE (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico), que também não
cumpriu a sua finalidade gênese.
Depois, de tantos argumentos, dados e fatos, fica a pergunta: por que países com
cargas tributárias maiores que o Brasil, que não têm recursos tão expressivos como nosso
país possuem retornos sociais tão invejáveis?
Percebe-se, a olhos vistos, que há algo muito errado, pois, se há grande arrecadação,
com evidente número escandaloso de tributos, porque esses recursos não são revestidos
diretamente à sociedade? E é, também por isso, que é dever do cidadão cobrar, fiscalizar o
representante que elege para pleito, seja do poder executivo; mas, principalmente,
legislativo, tão impregnado, ultimamente, de lodosa indignação da sociedade.
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Na verdade, com essa carga tributária excessiva, ainda existe a persistência de
inúmeros problemas sociais, os quais não estão sendo solucionados.
Indiscutivelmente, o país necessita de reestruturação consistente, para uma efetiva
arrecadação (combate à sonegação), e, também uma fiscalização e controle dos gastos
públicos e a corrupção.
Um estudo do IBPT (Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário) (2005) apurou
que no ano de 2004 o faturamento não declarado pelas empresas alcançou a cifra de R$
1,028 trilhão. Em 2003, a sonegação --estimada pelo valor não-declarado de faturamento--
foi de R$ 748,35 bilhões.
Se o Estado realmente demonstrasse uma melhor adequação entre a relação custo
beneficio, ou seja, o imposto pago e a sua contraprestação, isso certamente incentivaria o
contribuinte a pedir a nota fiscal, e diminuiria a sonegação fiscal existente, já que os
recursos seriam destinados para o atendimento das necessidades dos cidadãos.
Isto, sim, poderia moralizar, educar, dar dinamismo e recursos, para que a carga
tributária não fosse só um peso para a população, mas uma contribuição a toda uma cadeia
produtiva e a sociedade brasileira.
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4. A Curva de Laffer
A história mostra que a civilização humana não existiria sem impostos, ou seja, pelo
menos parte da arrecadação efetivada pelo Estado seria usada para impulsionar o progresso
da nação. (VELLOSO, 2003). Essa relevância dos impostos para a civilização humana fica
clarividente ao percebermos a quanto tempo existem6.
Os impostos são valores pagos obrigatoriamente ao Estado e que devem ser
revertidos à coletividade sob forma de produtos e serviços de interesse geral como:
transporte, educação, saúde, segurança etc. SANDRONI (2005). Ou nas palavras de Riani
(2002); a tributação é um instrumento pelo qual as pessoas tentam obter recursos
coletivamente para satisfazer às necessidades da sociedade, além der ser o principal
instrumento de política fiscal e meio de financiar os gastos do governo.
O sistema de tributações varia de acordo com as características e também com
determinadas situações políticas, e sócio-econômicas de cada país, e de acordo com as
medidas a serem utilizadas pelo governo, estas provocarão efeitos diferentes sobre as
atividades econômicas do país. Independentes desses efeitos, afirma Riani; “que a
tributação tem sido e deve ser a principal fonte de financiamento dos gastos
governamentais”.
6 Tabletes de barro datados de 4000 a.C encontrados na mesopotâmia faz referencias aos impostos pagos pelos sumérios, um dos povos que habitavam a região.
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Como já supracitada, a política fiscal a qual o governo adotará em um determinado
período poderá ocorrer um desencadeamento de efeitos substanciais não só na conjuntura
econômica desregulando o mercado, como também na arrecadação do governo. Devido a
essa distorção, que Arthur Laffer7, em 1974 esboçou em um guardanapo um gráfico para
mostrar como o nível das alíquotas afetaria a receita tributária. Ou seja, se for traçada uma
relação entre receita tributária e alíquota tributária, com receita no eixo vertical, a curva
primeiramente subirá conforme a alíquota se afasta de zero, mas, em algum ponto, antes
que alíquota atinja 1, ela cairá (Froyen, 2003).
A Curva de Laffer
Fonte : Mankiw,1999
Sendo assim, Laffer sugeriu que a carga tributária dos Estados Unidos estaria numa
porção descendente de sua curva, uma vez que as alíquotas eram muito elevadas, ficando
localizadas no gráfico em algum ponto decrescente da curva. Se as alíquotas fossem
reduzidas poderia obter-se, de fato, um aumento da receita tributária, localizando –se no
gráfico em algum ponto ascendente da curva.
7 Economista monetarista norte-americano.
Receita Tributária
100 0
Alíquota Tributária (100%)
Curva de Laffer
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Apesar dos economistas da época darem pouca credibilidade à sua sugestão, de que
uma redução das alíquotas dos impostos pudesse aumentar a receita tributária, ainda assim,
haviam muitas dúvidas no que tange aos resultados práticos. Foi em 1980, quando Ronald
Reagan candidatou-se à presidência, que este incorporou à sua plataforma política o corte
dos impostos, argumentando que a redução das alíquotas daria incentivo ao trabalho, o que
aumentaria o bem estar econômico e, até, a receita tributária.
Ao ser eleito, Reagan pôs em prática a idéia de Laffer, diminuindo os impostos.
Ocorre que, os efeitos esperados foram contrários, resultando numa em redução da receita
tributária. Isso pode ter ocorrido em razão de que o nível de tributação durante o governo
Reagan ainda não havia alcançado o ponto decrescente da Curva de Laffer.
Inobstante o fracasso ocorrido durante a gestão Reagan, o argumento de Laffer não
é completamente desprovido de méritos. Há fortes razões para crer que uma redução geral
das alíquotas não diminua a receita tributária, posto que há evidencias de que muitos
contribuintes possam estar fora das estatísticas e, portanto, fora dos cálculo da curva de
Laffer (Mankiw, 2003). Ressalta-se ainda que, alguns formuladores de políticas não
concordam com essas questões discorridas acima. Quanto mais elásticas da oferta e a
demanda no mercado, maior seria a distorção desses impostos no mercado, fazendo com
que um corte nos impostos aumente a receita tributária. (Mankiw, 2003).
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Contudo, o ganho e perda de arrecadação não podem ser conhecidos apenas a partir
das alíquotas, pois também, depende de como a mudança do imposto alterará o
comportamento das pessoas. Ressalta-se que a situação brasileira é "sui generis", pois
constata-se que aliada à alta carga tributária soma-se um outro fator que pode levar ao
sucesso da aplicação da Teoria da Curva de Laffer: o grande volume de contribuintes fora
da base de pagamentos, ou seja, informais, exatamente pelo excesso tributário, podem vir a
ser estimulados a recolher de forma correta os tributos na hipótese de redução tributária.
4. Alterações na carga tributária e seus efeitos
Para que um Estado exista é preciso toda uma infra-estrutura orgânica e funcional
composta por pessoas, bens móveis e imóveis, normas e assim por diante, voltada à
composição da máquina estatal, viabilizando, desta maneira, as atividades inerentes à
função daquela.
Toda esta aparelhagem tem um custo, que não sendo baixo, obriga o governo a criar
meios viáveis de arrecadação. No Brasil, algum tempo atrás a percepção deste dinheiro não
era tão dependente da carga tributária, como é hoje, devido a outras formas de
financiamento, quais sejam, rendas advindas de empresas públicas, empréstimos externos
menos rígidos e até mesmo a própria inflação.
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Necessidades de Financiamento do Setor Público
(conceito abaixo da linha)
Ao longo dos anos o país passou a direcionar sua arrecadação orçamentária para os
tributos, tornando-se dependentes deles. Destarte, mister se fez aprimorar as medidas de
tributação já existentes, além de se criar novas outras, tudo para que o capital necessário à
manutenção da máquina administrativa não se perdesse ou se tornasse obsoleto.
É impossível ao Estado a sobrevivência sem recursos. Por isso, especialmente nos
últimos quatro anos, o governo vem apertando o cerco aos inadimplentes e sonegadores,
seja através de edições de novas leis, seja pela informatização dos fiscos, ou ainda, pelo
cruzamento de dados dos vários órgãos que o compõe. Com este método, a Receita Federal,
por exemplo, “aumentou o total de autuações a pessoas físicas, que passou de 8.646 pessoas
físicas em 2002 para 10.040 em 2004. até julho de 2005, esse número correspondeu a
7.471.”.
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Fiscalização Aumenta a Receita
0
10
20
30
40
50
60
70
2002 2003 2004
Autos de infração em R$ Bilhoes
Ano
Au
tos d
e I
nfr
aç
ão
em
bil
hõ
es
Empresas
Pessoas Físicas
Fonte:Receita Federal (2006)
O gráfico anterior, demonstra o aumento registrado no ano de 2002 em decorrência
das disposições do Decreto 4.489 - regulamentou a prestação de informações pelos bancos
e pela Lei nº 10.522, que criou o Cadin. Em 2003 deu-se a Instrução Normativa nº 341, que
criou a declaração de operações com cartões de crédito e a Instrução normativa nº304 que
criou a declaração de informações sobre atividades imobiliárias. Em 2004 foi criada a
instrução normativa nº 387 que criou o demonstrativo de apuração e contribuições sociais e
a Instrução normativa nº 482, que criou a apresentação mensal da declaração de débitos e
créditos tributários federais pelas grandes empresas.
Fica claro que cada novo procedimento permitiu à arrecadação tributária realizar um
monitoramento mais aprimorado dos contribuintes, assim como , fechar “brechas” e
possíveis formas de sonegação na tentativa de recuperação de créditos.
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Porém, o governo parece que descobriu esta “nova fonte” de arrecadação tarde
demais. Devido a constantes perdas de receita, cumulado ao mau uso dos recursos, os
governos vêm sistematicamente aumentando a carga tributária das empresas,
sobrecarregando-as e, às vezes, até impossibilitando-as de produzir. Surge daí, uma
conseqüência contrária à intenção inicial do Estado, uma vez que, fechando as portas a
empresa não pagará impostos.
A evolução histórica da carga tributária brasileira mostra muito bem tal situação.
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24
28
32
36
40
1986 1990 1994 1998 2002 2005
Evolução da Carga Tributária no Brasil 1986-2005.
(Tributação/PIB)%
Fonte: IBPT (INSTITUTO BRASILEIRO DE PLANEJAMENTO TRIBUTÁRIO)
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O país vive hoje inflado por tributos, caracterizando um entrave ao desenvolvimento
e gerando um efeito reverso ao desejado, pois, não havendo desenvolvimento dificilmente
conseguir-se-á arrecadação expressiva.
5.O caso Brasil, segundo a teoria da Curva de Laffer
Se o governo optasse por reduzir alguns tributos (PIS, COFINS, CIDE, CPMF,
CSLL, IR, IPI, ICMS e ISS) - que no momento são extremamente onerosos às empresas e
toda a sociedade, ora impedindo as empresas de produzirem mais, ora empurrando-as para
a informalidade, ora reduzindo a capacidade de compra dos consumidores - muitos dos
inadimplentes poderiam quitar seu débitos e, assim, a base de incidência de tributos
aumentaria. Conseqüentemente, com mais pessoas contribuindo, maior será a quantidade de
tributos pagos ao estado.
Outra repercussão que pode ser imaginada seria um aumento da quantidade de
empregos, resultado do eventual salto de produção provocado pela diminuição do custos
empresariais.
Todavia, o governo, recentemente, promoveu a reforma do PIS/COFINS, trazendo
mais uma vez resultados desastrosos para a economia brasileira. O fim da cumulatividade
do imposto e início da cobrança nas importações reduziram o crescimento da economia e
geraram demissões e inflação. Isso é facilmente observado com as demonstrações adiante.
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Fonte : FGV
EFEITOS NA ECONOMIA VARIAÇÃO EM %
Reforma
completa* Reforma parcial**
PIB -0,7 -0,5 Consumo -1,5 -0,6 Investimento 0,9 -0,7 Faturamento do setor público 1,3 -0,5 Déficit nominal do setor público -21,1 4,6 Exportações -2,5 -0,4 Importações -3,2 -0,5 Emprego -1,7 -0,9 Inflação 2,3 -0,2
Fonte FGV * Fim da cumulatividade do PIS/ Cofins e incidência desses impostos sobre importação ** fim da
cumulatividade do PIS/Cofins.
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OS SETORES MAIS BENEFICIADOS E MAIS PREJUDICADOS
Variação do faturamento em % Setores prejudicados Calçados e couro -5,81 Atacadista e varejista -2,79 Siderurgia -2,33 Café -2,16 Açúcar -1,9 Setores Beneficiados Produtos quimicos 1,11 Metais não-ferrosos 1,2 Mineiras não-metálicos 1,36 Serviços para empresas 2,04 Máquinas e equipamentos 4,26
Fonte: FGV ( Fundação Getúlio Vargas) 2006
Recente estudo da Fundação Getúlio Vargas publicado pelo jornal Valor
Econômico8 calcula que a reforma gerou uma queda de 0,7% no PIB além de alta de 2,3%
nos preços e 1,7% de retração dos empregos. A alíquota do PIS que era de 0,65% passou
para 1,65% e a base de cálculo foi alterada. Já a Cofins subiu de 3% para 7,6% em 2004.
Dentre as várias conseqüências advindas da reforma, encontra-se o aumento nas
demissões de funcionários por parte das empresas, afim de manterem suas margens de
lucros. Entretanto, isso nem sempre é possível. Tentaram também, repassar os preços aos
consumidores, e quando não conseguiram, migraram para a informalidade.
Conclui-se, portanto, que a política de arrecadação de recursos do país está longe de
atingir um grau satisfatório, uma vez que foca suas atividades no aumento de impostos e
8 LANDIM, Raquel.Reforma do PIS-Cofins elevou preços e teve efeito contracionista. Valor Eeconômico, São Paulo, 9 mar. 2006.Tributação, Brasil, p.A3
27
despreza meios mais eficientes como o combate à sonegação e o alargamento da base de
incidência dos impostos.
Está na hora de repensar esta política de tributação e analisar uma possível
diminuição na carga tributária, no intuito de melhorar a arrecadação e, ainda, gerar menos
ônus aos contribuintes.
6.A redução da carga tributária
A redução da carga tributária, ao contrário do que se pensa, pode representar um
aumento de arrecadação, conforme pode ser observado na teoria da Curva de Lafer
anteriormente apresentada. O esgotamento da capacidade contributiva tem, principalmente,
dois reflexos negativos para o Estado: grande índice de sonegação fiscal e retração do
número de contribuintes. Por esse motivo, a redução de alíquotas pode ser uma saída para o
aumento da receita pública.
A diminuição de cargas tributárias muito elevadas estimula o crescimento da base.
Com menores alíquotas maior é o número de contribuintes. Isso porque uma maior
quantidade de pessoas poderá fazer parte do fato gerador que se liga ao tributo diminuído.
Exemplo claro verifica- se quando se trata de tributos que incidem sobre o consumo, em
mercados em que a demanda é pouco elástica na variável renda. Nessas situações, quando
um produto sofre grande tributação, os consumidores, provavelmente, deixarão de comprá-
lo ou reduzirão suas compras, exceto, é claro, quando se tratar de produto essencial,
circunstância na qual o aumento de preços não importará na redução de consumo. Como há
pequena elasticidade na demanda, ou seja, os compradores não têm outras opções de
mercado para consumir aquele bem, eles diminuirão ou cessarão seu consumo.
Portanto, a partir do momento em que as alíquotas forem reduzidas, a tendência
natural de mercado é o consumo aumentar, majorando a arrecadação tributária.
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Outro benefício da redução das cargas tributárias é a diminuição da sonegação. De
acordo com estudo realizado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário, 29,45%
das empresas brasileiras estariam na informalidade em 2004. Isso alcançaria um valor de
1,028 trilhão de faturamento não declarado. Em 2002, 27,53% das empresa teriam indícios
de sonegação fiscal. Esse aumento substancial da sonegação tem como conseqüência direta
um maior rigor de fiscalização pelo Poder Público. A arrecadação oriunda de autos de
infração passou de 31,7 bilhões, em 2001, para 144,4 bilhões, apenas nos 6 primeiros meses
de 2005.
Nesse contexto, a vantagem de se diminuir tributos parece clara: estímulo aos que
estão na informalidade de quitar seus débitos com o fisco. A tributação consiste numa
obtenção de recursos públicos por via coercitiva. Ou seja, independe da anuência do
contribuinte. Basta a identificação do fato gerador previsto em lei para que se configure a
obrigação tributária. Ele só se desobriga quando ocorrer alguma das formas de extinção do
crédito tributário, das quais o pagamento é a mais comum (momento em que ocorre o
cumprimento do objeto da prestação tributária). Menores índices de sonegação, além de
aumentarem a arrecadação para o Estado, trazem paz social, uma vez que a inadimplência
pode gerar execução fiscal, acarretando insegurança estatal que não pode contar com os
recursos previstos, bem como aumento de custos das empresas que precisam contratar
advogados e gerar uma série de controles internos.
Por fim, pode ser apontado como conseqüência da diminuição da carga tributária o
crescimento econômico. Quanto menos tributos, mais dinheiro nas mãos da população e,
consequentemente, maiores gastos. O resultado é um circulo virtuoso com aquecimento da
produção industrial e aumento substancial dos empregos.
No entanto, não parece ser este o caminho adotado pelo governo. Segundo estudo
feito pelo economista Raul Velloso (2006}9, estima-se que a carga tributária deva crescer
R$ 80 bilhões, ou 4% do Produto Interno Bruto, até 2014. Essa estimativa tem como base o
9 DANTAS, Fernando.Carga subirá 4é 2014. Estado de São Paulo, São Paulo, 16 mai. 2006.Economia e Neg[ocios, Disponível em http://www.estado.com.br acesso em 24 ago.2006.
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crescimento das despesas públicas nos últimos anos. Caso o ritmo se mantenha, a tributação
deverá sofrer o aumento apontado para que o Brasil continue com altos superávits
primários, assim considerado a soma de todas as receitas deduzidas as despesas do setor
público (União, estados, municípios e estatais), fora gastos com juros da dívida.
7.A necessidade de redução da carga tributária
Alguns estudiosos da Ciência das Finanças Públicas10, dentre eles o Prof.
Mário Sanchez (2005)11 defendem que as taxas de recolhimento ao Tesouro, quando
excessivas, causariam transtornos à Economia do País.
Para o Professor Mário Sanchez, as faixas dessas tarifas representaram:
a) De 0% a 11% - Normal – Taxas benéficas. As tarifas seriam de 0%
se o Estado tivesse operações próprias e seriam consideradas de circulação
“benéfica”, visto que, podia o Erário recorrer as taxações para ter superávit
econômico e repor a economia em circulação. E 11% seria uma taxa a ser
tolerada para enfrentar calamidades como secas, pragas, inundações, guerras e
reparações de guerras.
b) De 12% a 17% - Impostos Excepcionais – Temporários. Essa
“tendência” aceitava que o Poder Público taxasse em até 17% as operações
excepcionais, por tempo pré-estabelecido.
10 Era a Ciência responsável pelo estudo do Circuito Monetário.
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c) De 17% a 33,33% - Impostos Prejudiciais. Considerava-se que essa
taxação iria marginalizar parte do povo, o qual passaria a informalidade porque
não poderiam pagar, visto que sairiam dos limites da lucratividade possível e
teriam que descapitalizar-se para satisfazer a exigência pública.
d) De 34% acima – Calamidade Tributária. Para a Teoria Clássica que
afirmava que 1/3 seria o limite de tolerância dos impostos sem causar
calamidade social irreversível e se passasse desse limite, querendo arrecadar
mais que 33,33% do valor do PIB ao ano estaria o Poder Público liquidando
com a Economia da Nação. É que a teoria clássica pensava a Economia como
um processo em que não se podia compreender lucratividade superior a 33,33%
sob pena de concentrar os bens em poucos donos. Se esse “dono” for o Poder
Público, como pretendem todos os Estatismos, os cidadãos passam a depender
de uma profunda e extensa burocracia que vai consumir toda a lucratividade do
país.
e) Acima de 50% - Expropriação – “Escravagismo”. Nessa faixa, a
Teoria pensava que, se um governo cobrasse 50% do PIB como Tributos, em
pouco tempo não haveria propriedade privada, pois tudo ficaria nas mãos do
poder estatal.
11 SANCHES, Mário. Imposto ou escravagismo,IBPT – Instituto Brasileiro de Pesquisas Tributárias, São Paulo, 2 mai. 2005. Disponível em< http://www.ibpt.com.br/artigos> Acesso em: 24 ago. 2006
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No entanto, contrariamente a todas essas “previsões” dos estudiosos da Economia
Clássica, temos hoje 37,82% do PIB Brasileiro como tributos, o que ultrapassa e muito as
taxas pretendidas no passado, sob o pretexto da contenção inflacionária. A idéia defendida
é de que a taxação aumenta o valor do produto, reduzindo seu consumo e, portanto, reduz a
pressão sobre a demanda. Assim, o tributo é, infelizmente, também, empregado como
instrumento de suposta redução da inflação.
De acordo com uma pesquisa realizada pela Confederação Nacional da Indústria
(CNI) 200612, o alto patamar dos juros, considerado durante muito tempo um dos principais
entraves ao crescimento da economia brasileira, deu lugar a elevada carga tributária, pois,
passou a ser considerada o maior impedimento para o setor industrial. A segunda maior
preocupação dos grandes industriais brasileiros agora é a taxa de câmbio, uma vez que a
acentuada depreciação do dólar tornou as exportações brasileiras menos competitivas e
encareceu os custos de produção. Assim, já pressionados pelos altos custos e perda de
competitividade de seus produtos no mercado globalizado, os altos tributos auxiliam na
criação de círculo vicioso dificultando de modo acentuado a vida empresarial. Outros
prejuízos que a elevada Carga Tributária Brasileira acarreta no crescimento econômico são:
o aumento das taxas de desemprego, a forte concorrência do mercado, a falta de demanda, o
alto custo das matérias-primas, altas taxas de juros e a falta de capital de giro.
12 Carga tributária prejudica crescimento.Tribuna de imprensa on line, 11 mai. 2006. Disponível em http://www.rcsauditores.com.br. Acesso em 24 ago. 2006.
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Nesse sentido, percebe-se que a Tributação no Brasil está baseada principalmente na
incidência sobre bens e serviços, e a maior parte desta tributação recai sobre as operações
das empresas. Isto significa que, de acordo com a pesquisa supra mencionada,
aproximadamente 72,5% (em 2002) e 70,30% (em 2003) do total arrecadado em cada ano
(R$ 345,50 bilhões em 2002 e R$ 384,54 bilhões em 2003), correspondentes a 26,43%
(2002) e 25,38% (2003) do PIB Brasileiro, foram recolhidos pelas empresas. E uma das
conseqüências mais agravantes desse processo, é que grande parte dessa tributação é
repassada no preço final dos bens e serviços consumidos no país. Ou seja, uma das
instâncias mais prejudicada com essa insuportável Carga Tributária Brasileira, são os
consumidores, ou seja, a coletividade.
O sistema tributário brasileiro é muito complexo em virtude de vários fatores, como
por exemplo: a grande quantidade de tributos que, a diversidade de normas e obrigações
acessórias e o efeito “cascata” dos impostos e contribuições e, ainda, a alta incidência
tributária sobre o valor agregado das empresas13 que gera aumento no índice de tributação
sobre o consumo, afetando sensivelmente a sociedade como um todo. Além disso, com o
desmantelamento de algumas empresas acarretam altas taxas de desemprego, o que
aumenta ainda mais os índices de desigualdade social no Brasil.
13 Para as empresas obterem suas receitas elas agregam valores nas várias etapas da produção e circulação de bens e serviços, como por exemplo: mão-de-obra; energia elétrica; gastos com telecomunicações; aluguéis e arrendamentos; depreciações, amortizações e exaustões; juros de
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Portanto, verifica-se que a carga tributária brasileira sobre o consumo é regressiva,
isto é, possui um peso mais expressivo para quem ganha menos e vice-versa. Dessa forma,
quem possui maiores rendimentos, possui um menor ônus tributário sobre o consumo. Daí
conclui-se a necessidade da redução da carga tributária que deve ser feita através de uma
reforma tributária que de fato seja justa à maioria da população.
8.Reforma Tributária ou Ajuste Fiscal?
Após a promulgação da Emenda Constitucional nº42, de 2003, o assunto reforma
tributária passou a ser tratado de forma secundária, como se a mesma já houvesse sido
concluída.
Ainda se encontra em discussão no Congresso Nacional proposta de emenda
constitucional - PEC - que trata de grandes temas: reforma do ICMS, progressividade do
sistema tributário, desoneração das exportações e da folha de salários, dentre outros.
Ocorre que a propalada Reforma Tributária, com os objetivos declarados à
sociedade, não ocorreu e, infelizmente, parece que não ocorrerá. Buscou-se originalmente
dois motivos para a reforma tributária: (i) redução da carga tributária e (ii) simplificação do
complexo sistema tributário brasileiro.
despesas financeiras; combustíveis e lubrificantes; transportes; manutenção e conservação de bens; comissões e honorários etc.
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Após a alteração das regras do PISCOFINS que culminaram com a troca do sistema
cumulativo para o não cumulativo, pode ser observado que: (a) houve aumento da
complexidade das regras relativas às contribuições, posto que o sistema não cumulativo
gerou uma série de controles para serem observados pelas empresas (obrigações acessórias)
e (b) houve aumento da carga tributária, pois a alíquota do PIS no sistema cumulativo
saltou de 0,65% para 1,65% no sistema não cumulativo; a alíquota da COFINS saltou de
3% no sistema cumulativo para a alíquota de 7,2% no sistema não cumulativo.
9.Conclusões
Para atender as necessidades básicas da população o Estado carece de recursos, que
serão captados na forma de tributos. Os recursos devem alimentar a máquina estatal
transformando-os em energia que será distribuída à população sob a forma de qualidade de
vida, ou seja, fornecendo saúde, segurança, lazer e educação. Deste modo, o Estado estará
atingindo seu fim social.
Para o Estado alcançar a sua finalidade de forma eficiente é necessário se ater aos
efeitos da arrecadação, que estão ligados à economia e ao contribuinte. Assim uma carga
tributária excessiva pode ser devastadora para o mercado, que desestimulado não produzirá
a totalidade empregos que podem ser gerados e, com isso, surgem grandes problemas
sociais.
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O Brasil sofre as conseqüências da sua desastrosa política tributária. Apesar de ser
um dos países que apresenta uma das maiores cargas tributária do mundo, não assegura ao
povo de forma efetiva os recursos sociais de que a população necessita e, os que existem,
não atingem a qualidade esperada. Essa conclusão é fácil de ser observada com a análise do
quadro da página 13.
Se abrisse um pouco mais os olhos, talvez o poder público enxergasse que a atual
política tributária está andando na contramão do desenvolvimento. Não é só o combate à
sonegação que trará a eficácia tributária; a redução da carga tributária pode ser uma
indefectível saída para alavancar a economia, desde que feita com planejamento.
Uma menor tributação implicaria em diminuição da informalidade, aumentando
assim, a arrecadação dos impostos e incentivando a criação de empresas, que gerariam mais
empregos e mais consumo, trazendo crescimento econômico e a conseqüente melhoria da
qualidade de vida para população.
Deste modo, a Reforma Tributária tão discutida e tão esperada pelo brasileiro é
crucial para a prosperidade da situação do País e deve conter nela medidas de combate a
sonegação, redução da carga tributária e combate à corrupção que juntamente com a boa
utilização dos recursos captados pelo Estado trará a Eficácia Tributária.
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No que diz respeito à reforma tributária, como visto, as propostas não simplificam o
sistema tributário. As propostas não reduzem a carga tributária. As propostas não melhoram
a distribuição das receitas tributárias. As propostas não diminuem a sonegação.
Bibliografia
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