globalização e interdependência 2003 -...
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Globalização e interdependência: reconhecendo a importância das relações
entre governos e empresas transnacionais
Ana Lucia Guedes∗
Introdução
Este capítulo revê o debate, na área de relações internacionais, sobre o
fenômeno da interdependência econômica e ecológica. A revisão desse debate
pretende contribuir para o melhor entendimento das relações transnacionais e,
conseqüentemente, da importância de atores transnacionais face ao tema
ambiental no contexto internacional contemporâneo.
A seguir o capítulo trata de um aspecto específico da interdependência
econômica: investimentos diretos estrangeiros como mecanismo propulsor da
globalização econômica. Mais especificamente, a autora demonstra que definições
correntes da globalização favorecem o processo desagregador das atividades
estatais em favor de uma estrutura de relações entre diferentes atores que operam
em um contexto global. Correspondentemente, esse capítulo enfoca um ator
transnacional em particular – a empresa transnacional – como o principal agente
do processo de globalização. Devido ao seu poder econômico e político, esse ator
possui capacidade para modificar, positiva ou negativamente, os contextos onde
estão localizadas suas subsidiárias.
Apesar da ausência de consenso quanto ao conceito de globalização, todos
questionam se existe alguma forma de governança global capaz de gerenciar o
processo como um todo. Segundo a autora, a resposta, como contribuição do
∗ Ph.D. em Relações Internacionais pela London School of Economics and Political Science (LSE). Professora da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas (EBAPE/FGV).
presente capítulo, estaria na área de economia política internacional.
Conseqüentemente, o referencial teórico desenvolvido nesse artigo privilegia a
análise das interfaces entre governo e empresas transnacionais no Brasil.
Cabe destacar que a expansão das empresas transnacionais, por meio
principalmente de investimento direto estrangeiro, constitui-se em um dos
principais elementos do desenvolvimento da economia mundial. O que deve ser
considerado, ao invés de negligenciado, por pesquisadores e analistas é que o
desenvolvimento econômico das últimas décadas resultou em elevada
degradação ambiental por desconsiderar os limites da natureza.
Conseqüentemente, países como o Brasil continuam tendo que gerenciar o dilema
entre a necessidade de crescimento econômico e a preservação de recursos
naturais. Casos recentes de investimentos diretos estrangeiros mostram a
complexidade dessa questão, como ilustrado pelas dificuldades de conciliação
entre interesses e perspectivas temporais (muitas das vezes antagônicas) de
governos, empresas e ambientalistas.
Interdependência: foco nas dimensões econômica e ecológica
O conceito de interdependência, na política mundial, implica que os atores
estão inter-relacionados de tal forma que se algo acontece com um ator, em
determinada ocasião e local, todos os demais atores também serão afetados de
alguma forma. Keohane e Nye (1977) indicam que a interdependência será
simétrica se todos os atores no sistema internacional são igualmente afetados.
Caso um ator permaneça relativamente indiferente com relação às mudanças nas
inter-relações enquanto outro é (seriamente) afetado, então, a interdependência é
tida como assimétrica. A condição de assimetria pode levar determinado ator a
práticas de manipulação nas relações com um ator ou grupo de atores e se
aproveite daqueles mais dependentes. A posição de vulnerabilidade
correspondente é reconhecida pelos autores como uma conseqüência de longo
prazo ou estruturalmente determinante desse tipo de interdependência.
Isso quer dizer que o conceito de interdependência deve ser entendido de
forma mais realista, mais especificamente com conotações tanto positivas como
negativas. Por um lado, para os neo-liberais, um alto grau de interdependência
resulta em maior cooperação inter-estatal; por isso, para eles, interdependência
constitui-se em uma força de estabilidade no sistema internacional. Por outro lado,
os neo-realistas (como Kenneth Waltz por exemplo) argumentam que os Estados
procuram controlar ou diminuir a dependência elevada; portanto, para esses
autores, interdependência resulta em conflito e instabilidade (Keohane e Nye,
1977).
A maior parte da diferença entre as duas posições está relacionada aos
graus de simetria, dependência e vulnerabilidade na relação entre os atores. A
regra geral é de que quanto maior a simetria maior a possibilidade de cooperação
e estabilidade. Por outro lado, quanto maior a assimetria maior a possibilidade de
conflito e instabilidade. Os teóricos da dependência apóiam a última perspectiva.
Por este motivo, na América Latina, interdependência é mais freqüentee
historicamente vista como sinônimo de ‘imperialismo estrutural’ ou ‘neo-
imperialismo’ visto que o ‘Norte’ tem imposto – com base em capital, tecnologia e
acesso a mercados – e se beneficiado da dependência do ‘Sul’ (Keohane e Nye,
1977).
A transformação do sistema internacional de uma configuração bipolar para
uma configuração multipolar no período pós- Guerra Fria levou os neoliberais a
argumentarem que tal fato levaria inevitavelmente a uma maior simetria. De fato a
substituição de relações baseadas em questões militares para questões
econômicas resultou em graus mais elevados de interações no nível institucional.
Por esta razão, para os ‘neoliberais institucionalistas’, os mecanismos de
cooperação acabariam sendo fortalecidos tanto no nível regional como no nível
global (Keohane e Nye, 1977).
De acordo com Keohane e Nye (1977), os desdobramentos do conceito de
interdependência tendem a focar primariamente em questões de riqueza e bem-
estar econômico. Tal foco decorre do fato de que a interdependência aumenta em
relação direta com industrialização e modernização. Quando tais processos se
iniciam, acesso regular aos mercados é necessário para a obtenção e
manutenção de crescimento econômico. Assim, ocorre aumento da
interdependência e uma complexa retro-alimentação é estabelecida entre certas
metas econômicas e as conseqüências da interdependência. O sistema de
comércio internacional é usualmente utilizado por muitos autores e autoridades
internacionais como exemplo paradigmático deste processo de interdependência
econômica. O argumento corrente é de que quanto maior for a proporção de
comércio internacional no produto interno bruto mais dependente é o Estado do
sistema de comércio.
O interesse atual demonstrado por diversos autores e atores quanto ao
conceito de interdependência reflete esta ênfase econômica, em substituição ao
interesse em questões militares e de segurança. De fato, uma perspectiva focada
em macro-política – o pluralismo – tem sido desenvolvida por meio do
reconhecimento desse persistente processo em curso no sistema internacional
(Keohane e Nye, 1977). Correspondentemente, os conceitos de regimes e a
análise empírica da construção de regimes (ver Krasner, 1983) têm sido
primariamente influenciados por esta dimensão da atividade macro-política.
De modo distinto ao conceito de interdependência, o termo
interdependência complexa foi formulado por Keohane e Nye (1977) com o
propósito de ser um tipo ideal. Os autores buscavam comparar e contrastar este
modelo ideal com o realismo, como um paradigma concorrente na área de
relações internacionais. Este trabalho pioneiro é considerado como de crucial
importância no desenvolvimento de perspectivas alternativas (pluralistas) àquela
baseada em poder e segurança. Ao focar em interdependência e relações
transnacionais, os autores apresentaram uma visão da política mundial na qual
atores, contextos, estruturas, processos e resultados são menos certos e mais
complexos do que os entendimentos unitários e estáticos oferecidos pelo realismo
tradicional.
O pluralismo é uma abordagem das relações internacionais focada na
estrutura do sistema a qual vem sendo seguida por teóricos que rejeitam a
perspectiva centrada no Estado e preferem um modelo de múltiplos atores. Cabe
destacar que enquanto visão da política mundial, o realismo derivou de um
período no qual o nível de interconexão entre os Estados era significativamente
menor do que no mundo contemporâneo. Um dos principais argumentos dos
pluralistas é que ocorreu uma massiva erosão na ‘impermeabilidade’ do Estado ao
longo do século XX. Esta erosão é explicada, na literatura pluralista
correspondente, por uma certa idéia de interdependência no âmbito das relações
econômicas (Little, In Smith et al., 1996).
Os pluralistas acreditam que certas metas econômicas – freqüentemente
designadas de riqueza e bem-estar – somente podem ser realizadas quando
Estados tornam-se mais colaborativos com outros Estados e com atores não-
estatais. Assim, o Estado é visto como mais integrado ao sistema global pelos
pluralistas do que pelos realistas. Para os pluralistas, com base no argumento de
que o sistema é constituído de múltiplos atores, a característica que define os
atores é a autonomia ao invés da soberania. Conseqüentemente, para os
pluralistas o conceito de ator é relativo. O mesmo não pode ser fixado por
princípios legais tais como soberania; ao contrário, ele depende do contexto da
área temática (Little In Smith et al., 1996).
Finalmente, os pluralistas argumentam que vários problemas em macro-
política, como combater poluição ou proliferação nuclear, não podem ser
resolvidos por uma visão estreita e centrada nos Estados. Segundo eles caso
estas tarefas de resolução de problemas forem abordadas desta forma o resultado
será uma derrota auto-imposta. Ao invés disto, eles prescrevem que os Estados
devem reconhecer um interesse comum e apoiar cooperação, harmonização e até
integração setorial com propósito de produzir soluções positivas. Os Estados
podem também apoiar a construção ou consolidação de instituições internacionais
que irão erodir ainda mais a soberania dos próprios Estados.
Little e Smith (1991, p. 141) ressaltam que não devemos assumir que todos
os autores que enfatizam a importância da interdependência e das relações
transnacionais subscrevem a uma versão uniforme do pluralismo em política
mundial. Há diferentes versões acerca do papel do Estado (como por exemplo,
Hanrieder; Brown) e dos organismos internacionais (como por exemplo,
Huntington; Keohane e Nye). Adicionalmente, deve-se reconhecer que nem todos
os autores rejeitam totalmente a perspectiva realista. Desta forma, Little e Smith
concluem que o papel do Estado nacional permanece importante para quase
todos e, que muito do interesse dos pluralistas está na adaptação dos Estados a
um mundo mais pluralista.
Porém, conforme nos alertam Little e Smith (1991, p. 142), apesar de
diversos autores projetarem uma imagem de mundo pluralista, as evidências e as
conclusões deles se ajustam melhor a uma determinada parte do mundo.
Correspondentemente, esses autores refletem essencialmente uma visão do
mundo ‘do topo para a base’. Neste sentido, eles compartilham de várias
premissas do realismo, que são desafiadas pela perspectiva de Brown com sua
visão da política mundial ‘da base para o topo’. Brown (In Little e Smith, 1991, p.
266) aponta, por exemplo, as deficiências do Estado como regulador da economia
transnacional e a falta de habilidades para proteger o meio ambiente.
Mais recentemente, Strange (1996) argumentou que as mudanças na
economia política internacional têm sido inadequadamente descritas e
diagnosticadas pela comunidade acadêmica de cientistas sociais. A evidência
para tal afirmação decorre do número de palavras vagas cujos significados não
são claramente definidos. Desta forma, na opinião da autora, o conceito de
interdependência camufla a verdade e nos ilude como um persuasivo eufemismo
para dependência assimétrica.
Os autores que usaram este termo, desde que o economista Dick Cooper
(1968) o usou pela primeira vez no final dos anos de 1960, admitem
explicitamente que o prefixo ‘inter’ não convenciona suficientemente a
desigualdade de dependência entre as partes. Assim seu uso corrente vem
servindo para esconder a realidade das relações e em particular os fatos brutos de
poder estrutural sobre outros governos e outras sociedades (Strange, 1996).
No entanto, Cooper não usou deliberadamente a palavra interdependência
com o propósito de esconder o fato de que a cooperação intergovernamental, que
ele propunha como necessária para a contínua prosperidade das economias
industrializadas, refletia mais o interesse americano do que suíço ou sueco.
Entretanto essa era a verdadeira questão visto que os americanos, como
guardiões de armas nucleares e assim da segurança de todos os membros da
aliança dos afluentes, vêm exercendo o direito de decidir, com ou sem consulta,
quando usar (ou ameaçar usar) poder militar (Strange, 1996).
Interdependência, em sua conceituação mais simples, significa
dependência mútua. Correspondentemente, em política mundial, interdependência
costuma se referir a situações caracterizadas por efeitos recíprocos entre países
ou entre atores em diferentes países. Estes efeitos resultam de intercâmbios
internacionais que aumentaram dramaticamente a partir da Segunda Guerra
Mundial. Se existem efeitos de custos recíprocos nos intercâmbios – não
necessariamente simétricos – existe interdependência. Em termos formais,
quando as interações não implicam em efeitos de custos significativos o que existe
é interconexão.
Em geral, os autores não limitam o termo interdependência a situações de
benefício mútuo. Isso implica que as relações interdependentes sempre resultarão
em custos; visto que a interdependência reduz a autonomia é impossível
determinar a priori se os benefícios de uma relação serão maiores do que os
custos.
Com base nesse tipo de argumentação, propõe-se que interdependência
não deve ser meramente definida em termos de situações de dependência mútua
equilibrada. São as assimetrias da dependência dos fatores que mais
provavelmente tem proporcionado fontes de influência aos atores em suas
relações com os demais. Deve-se considerar o continuum das relações, ao invés
de se priorizar um extremo em detrimento do outro extremo; no extremo oposto ao
da pura simetria se encontra a pura dependência.1
O problema é que o conceito de interdependência se tornou um modismo
ao longo dos anos de 1970. Keohane e Nye (1977) afirmam que naquela época o
Estado territorial estava sendo eclipsado por atores não territoriais, tais como as
corporações multinacionais, os movimentos sociais transnacionais e as
organizações internacionais. A interdependência se transformou em nova retórica
que os líderes políticos passaram a empregar tanto contra o nacionalismo
econômico nos assuntos internos quanto contra os desafios externos.
Keohane e Nye (1977) argumentam ainda que as teorias de equilíbrio de
poder e de segurança nacional são muito pobres para a análise dos problemas da
1 Gereffi (In Little e Smith, 1991, p. 276) enfatiza que as relações de dependência mútua parecem em princípio negar as idéias de dominação e desigualdade no sistema. No entanto, a estrutura de dependência é assimétrica e assimetria serve ainda mais para concentrar poder no centro do sistema.
interdependência econômica e ecológica. No entanto, os autores enfatizam que
não estavam sugerindo que os conflitos internacionais desaparecem quando
prevalece a interdependência. Ao contrário, para eles, os conflitos podem adquirir
novas formas e inclusive se intensificar.
De acordo com Keohane e Nye (1977) a interdependência assimétrica pode
ser uma fonte de poder. Poder é entendido como controle sobre os recursos ou
como potencial para afetar os resultados. Entretanto cabe destacar que o correto
entendimento do papel do poder na interdependência exige a distinção de duas
dimensões: (a) sensibilidade e (b) vulnerabilidade. Sensibilidade implica em graus
de resposta dentro de uma estrutura política. Vulnerabilidade por seu lado é
particularmente importante para entender a estrutura política das relações de
interdependência. A distinção correspondente indica que a sensibilidade será
menos importante do que a vulnerabilidade no sentido de proporcionar recursos
de poder aos atores.
A esperada ou possível manipulação das vulnerabilidades econômicas,
sociais e políticas também implica em riscos. Estratégias de manipulação da
interdependência muito provavelmente conduzem ao surgimento de contra-
estratégias. Keohane e Nye (1977) concluem que a análise política da
interdependência internacional deve considerar as interdependências assimétricas
como fontes de poder entre os atores. A autora do presente capítulo argumenta
que estrutura de análise semelhante deve e pode ser aplicada às relações entre
atores transnacionais (como por exemplo, empresas transnacionais) e os
governos, bem como às relações interestatais.
Cabe destacar entretanto que os autores argumentam que o uso da força
não é um meio apropriado para alcançar outras metas importantes, tais como o
bem-estar econômico e ecológico. O insignificante papel da força nos leva a
esperar que os Estados dependam mais de outros instrumentos com propósito de
exercer poder. Desta forma, os Estados menos vulneráveis vão empregar a
interdependência assimétrica em questões particulares, bem como usar as
organizações internacionais, os atores transnacionais e os fluxos de capital, como
fonte de poder (Keohane e Nye, 1977, p.49).
Primeiramente, Keohane e Nye (1977, p. 51) ressaltam que a publicidade
que as corporações multinacionais obtiveram no início da década de 1970,
somada ao rápido crescimento que haviam experimentado nas décadas
precedentes, determinou que fosse colocado em primeiro lugar nas agendas tanto
das Nações Unidas como dos distintos países o tema da regulação de tais
corporações.2
Isto decorre do fato de que quanto mais próxima uma situação estiver da
interdependência complexa, mais provável será que os resultados da negociação
política sejam afetados pelas relações transnacionais. O que deve ainda ser
reconhecido é que as corporações multinacionais são significativas tanto como
atores independentes quanto como instrumentos manejados por governos
(Keohane e Nye, 1977, p. 52).
2 O chamado ‘Grupo dos 77’, composto por países em desenvolvimento, fez várias tentativas de controlar ETNs nas Nações Unidas. No entanto, o Código de Conduta para Corporações Transnacionais não passou de um rascunho porque não foi obtido o consenso necessário para efetivá-lo. Paralelamente, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico elaborou alguns princípios para multinacionais com o propósito de encorajar, e não obrigar, ‘bom comportamento’ (Strange, 1994, p. 85).
Em segundo lugar, ao definir os problemas proeminentes e decidir quais
devem ser agrupados, as organizações internacionais podem contribuir para
determinar as prioridades governamentais, a natureza das comissões
interdepartamentais e outras disposições no interior dos governos. Por exemplo, a
Conferência das Nações Unidades sobre Ambiente Humano, realizada em
Estocolmo em 1972, fortaleceu a posição de entidades dedicadas ao tema em
vários governos (Keohane e Nye, p. 54).
Adicionalmente, as organizações internacionais permitem que os países
pequenos e frágeis levem adiante estratégias de vinculação de certos temas tal
como ocorreu durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, realizada no Rio em 1992. A relevância das organizações
internacionais também decorre do fato de as mesmas possibilitarem a
participação, mesmo que sem direito a voto, de atores não-governamentais.
Em outras palavras, é importante que se reconheça que desenvolvimento
sustentável tornou-se um tema global devido aos problemas ambientais causados
pela afluência nos países industrializados e, pela degradação ambiental que se
verificou como resultado das condições de pobreza em países em
desenvolvimento e sub-desenvolvidos. Assim, a conceituação de desenvolvimento
sustentável deve ser precedida pelo reconhecimento da complexa relação entre
interdependência econômica e interdependência ecológica no contexto
contemporâneo.
Como veremos mais adiante uma questão de central importância é que
apesar de todos os esforços para vincular as questões ambiental e econômica,
ecologia e economia política internacional continuam sendo tratadas na literatura
como esferas separadas (Hurrell e Kingsbury, 1992, p. 3). Para que esse estado
de coisas seja alterado é fundamental que pesquisadores e analistas
problematizem de forma realista as relações transnacionais.
Relações transnacionais: atores transnacionais
Além de desafiar a posição e a autoridade dos Estados e governos
nacionais, a ‘política de interdependência e de relações transnacionais’ se baseia
na emergência de novos atores e processos na política mundial (Little e Smith,
1991, p. 140). Um exemplo de tal abordagem, segundo os autores, está no estudo
de Huntington sobre organizações transnacionais, mais especificamente, as
corporações multinacionais.
Huntington (In Little e Smith, 1991, pp. 212-228) estabelece as origens das
organizações transnacionais, especialmente em termos das suas ligações com a
expansão global dos Estados Unidos nas duas décadas após a Segunda Guerra
Mundial. Conseqüentemente, ele argumenta que o transnacionalismo é uma das
mais importantes heranças da expansão americana para a política mundial.
Huntington (In Little e Smith, 1991) define que uma organização é
transnacional se essa mantiver operações específicas nos territórios de dois ou
mais Estados. Uma organização é internacional somente se seu controle é
explicitamente compartilhado por representantes de duas ou mais nacionalidades.
E finalmente, uma organização é multinacional se as pessoas de duas ou mais
nacionalidades participam significativamente das suas operações.
Organizações transnacionais (OTs) são desenhadas para facilitar a busca
de um interesse específico dentro de várias unidades nacionais. Por este motivo, a
organização transnacional requer acesso aos territórios. As restrições às
atividades das OTs são normalmente externas devido à necessidade de obter
autorização de operação em diferentes Estados. Huntington afirma que a
expansão de tais organizações nas décadas posteriores a Segunda Guerra
Mundial não foi previsto pela maior parte dos analistas.
Huntington menciona que expansão semelhante ocorreu com as
organizações não-governamentais internacionais. Entretanto ele aponta um
contraste entre elas e as OTs privadas. As primeiras não possuem os recursos,
escopo ou influência das OTs nacionalmente controladas, tais como Fundação
Ford, IBM ou Exxon, para mencionar apenas algumas. Outra distinção
característica é sua perspectiva mais ampla, que vai além do contexto de origem,
de seguir um objetivo altamente especializado por meio de uma estratégia central
entre fronteiras nacionais. A essência da corporação transnacional (CTN), como
argumentado por Grosse e Behrman (1992) é que ela está tentando tratar os
vários mercados nacionais como se eles fossem um, na extensão permitida pelos
governos.
No entanto, cabe ressaltar a existência de duas precondições inter-
relacionadas para o desenvolvimento do transnacionalismo: (a) tecnológica e (b)
política. A primeira decorre da necessidade de organizar comunicação e
transporte em base global. A CTN precisa de capacidade tecnológica e
organizacional para operar com vastas distâncias e em culturas distintas. Porém o
emprego de tais capacidades tecnológicas depende, com mencionado acima, da
permissão do governo daquela sociedade. Por conseguinte, acesso político tem
que existir concomitantemente com capacidade técnica para tornar o
transnacionalismo realidade (Huntington In Little e Smith, 1991).
O poder dos Estados Unidos na política mundial e seu interesse em
estabelecer alianças com outros países contra o comunismo produziram a
condição política que fez possível o surgimento do transnacionalismo3. Assim,
como a América Latina estava dentro da zona de segurança, os governos
permitiram acesso aos seus territórios para organizações governamentais e não-
governamentais norte-americanas em troca de garantias de independência ou da
autoridade do governo.
De qualquer forma, a CTN e o governo nacional devem estabelecer um
acordo de acesso, no qual se estabelecem as condições sob as quais as
operações serão permitidas naquele território. Evidentemente, os termos do
acordo refletem o poder de barganha relativo das partes: CTNs e governo local.
Porém, é importante que se destaque que o governo de origem da CTN costuma
entrar em cena caso o governo anfitrião tentar encerrar ou mudar as condições
acesso. Huntington (In Little e Smith, 1991) afirma que o crescimento das
operações transnacionais não desafia o Estado porque esse processo aumenta a
demanda pelo recurso que o Estado controla: acesso territorial.
Correspondentemente, se as operações servem aos propósitos do governo, tais
3 Little e Smith (1991, p. 276) afirmam que transnacionalismo é visto pelos marxistas como um fator que fortalece a desigualdade global. Mais particularmente, o estudo de Hymer (In Little e Smith, 1991, pp. 352-365) estabelece as CTNs como os principais agentes do transnacionalismo.
como criação de empregos, demanda por produtos ou divisas pela exportação de
produtos, este pode oferecer consideráveis atrativos para a instalação de CTNs.4
Em princípio, as CTNs não possuem motivações políticas no sentido de
afetar a balança de poder dentro da sociedade local. Mas como o acesso foi
garantido pelo grupo dominante naquele momento, as suas operações tendem a
apoiar, ou ao menos a não prejudicar, a posição deste grupo. Adicionalmente, as
CTNs, com origem em países economicamente mais desenvolvidos, tendem a
serem transmissores de novos estilos de vida, idéias, tecnologias e valores
culturais e políticos que desafiam a cultura tradicional da sociedade local.
Finalmente, investimentos de CTNs estimulam crescimento em algumas indústrias
e regiões mas não em outras (Huntington, In Little e Smith, 1991).
As críticas correspondentes são intensas ainda que feitas por poucos
autores. Sklair (2002, p. 122) indica que críticos mais radicais argumentam que as
CTNs lucram com a exploração de mão-de-obra barata na produção de produtos
que as pessoas realmente não precisam. Brown (In Little e Smith, 1991, p. 267) é
ainda mais crítico ao afirmar que governos de países pobres utilizam recursos
escassos, os quais deveriam ser aplicados em saúde pública e saneamento
básico, no desenvolvimento de projetos especializados de infra-estrutura
necessários para as atividades das corporações.
4 Há inúmeros exemplos de governos tentando influenciar onde e como produção internacional ocorre. Mas os governos descobrem que eles podem somente barganhar tais questões e que os custos podem ser elevados. Por exemplo, o governo brasileiro introduziu a Lei de Informática para prevenir que empresas internacionais de computadores produzissem no Brasil. Tal decisão impôs altos custos para a IBM, que já operava no país, em termos de restrição de importação de componentes, e para as empresas locais que necessitavam de nova tecnologia para manter os níveis de concorrência com competidores (Strange, 1991, p. 14). Muchlinski (1999) apresenta exaustiva regulamentação de países anfitriões afetando as operações de ETNs.
Cabe destacar, na obra de Huntington (In Little e Smith, 1991), a indicação
de que o crescimento das CTNs não coloca em risco a existência do Estado. Isto
decorre, na opinião do autor, do fato de que estes atores servem a propósitos e
necessidades distintos. Eles podem estar em conflito, mas tal conflito é baseado
em diferenças ao invés de similaridades de funções. Baseado no argumento de
que CTNs não concorrem com Estados, o autor sugere que o foco central na
política mundial deveria estar na coexistência e na interação entre CTNs e
Estados. Uma abordagem que foi desenvolvida posteriormente por Strange
(1994), a qual será apresentada em seção mais adiante dentro deste capítulo.
Finalmente, é importante notar que depois de três décadas desde que foi
publicado o estudo de Huntington, foi desenvolvida a visão de que as empresas
transnacionais (ETNs) colocam em risco a existência do Estado. Castells (1999,
pp. 288-289) por exemplo enfatiza que a capacidade instrumental do Estado está
comprometida pela globalização econômica, pela globalização da mídia e da
comunicação eletrônica e, finalmente, pela globalização do crime. Mais
especificamente, ele argumenta que a crescente transnacionalização da produção,
por meio das redes de produção e comércio das ETNs, acentua as dificuldades
dos governos em controlar a economia. Este tema será tratado no tópico a seguir.
Globalização econômica e os investimentos diretos estrangeiros
Segundo Held e McGrew (2001, p. 7), termo ‘globalização’ passou a ser
efetivamente usado somente nos anos 60, início dos anos 70, pelos mais diversos
usuários e mídias. Naquela época, as abordagens ortodoxas assumiam a
separação entre questões internas e externas, entre os campos nacional e
internacional, e entre o ‘local’ e o ‘global’. Os processos de crescente
interdependência política e econômica observada no cenário mundial foram então
explicados ou representados por teorias rivais, tais como a teoria sistêmica
mundial (elaborada por Immanuel Wallerstein) e a teoria da interdependência
complexa (elaborada por Robert Keohane e Joseph Nye). Mais recentemente,
após o colapso do socialismo de Estado e da consolidação mundial do
capitalismo, se observou uma intensificação na discussão sobre globalização tanto
na academia como em outras instâncias.
Na opinião de Held e McGrew (2001, p.11), não existe uma definição única
e universalmente aceita para a globalização. Tal dificuldade conceitual foi também
identificada por Thompson (In Held, 2000). O debate contemporâneo, conforme
Held e McGrew, pode ser descrito pelo antagonismo entre aqueles que
consideram a globalização um acontecimento histórico real e significativo - os
globalistas – e, aqueles que a concebem como construção ideológica ou mítica de
valor explicativo marginal - os céticos.
Em um extremo do debate, os céticos afirmam que globalização é um mito
para legitimar o projeto global neoliberal (com base no chamado Consenso de
Washington5). Para eles o “global” não pode ser empiricamente investigado.
Assim, descartam o valor descritivo e/ou explicativo do conceito alegando que as
análises se baseiam em modelos abstratos da economia global, cultura global e
5 O termo Consenso de Washington foi criado pelo economista John Williamson, do Institute for International Economics e, posteriormente, apropriado por um grupo, composto pelo governo dos Estados Unidos, Fundo Monetário Internacional, Banco Mundial, institutos de pesquisa, banqueiros de investimento e ministros das finanças, cuja principal argumento está baseado na crença de que desenvolvimento econômico depende de mercados livres e moedas fortes (Sklair, 2002, p. 85).
sociedade global (ver Held, 2000). Um conceito mais válido para o fenômeno seria
internacionalização, regionalização ou triadização (Held e McGrew, 2001, p.14).
No outro extremo, os globalistas negam que globalização seja um
constructo ideológico ou sinônimo de imperialismo. Para eles há evidências de
mudanças estruturais reais na escala da organização social decorrente da
expansão das ETNs, dos mercados de capitais, da difusão da cultura popular e da
preocupação com a degradação ambiental do planeta. Assim, globalização não é
tida como fenômeno exclusivamente econômico. Ao contrário, a análise globalista
se baseia em uma concepção multidimensional da globalização composta de
diversas redes de poder (econômica, política, ambiental, tecnológico, cultural, etc.)
sem que o padrão entre esses campos seja idêntico ou comparável (Held e
McGrew, 2001, pp.18-20)
Cabe destacar o reconhecimento dos autores de que essa dicotomia não
esgota a complexidade do fenômeno da globalização, a qual é materializada pela
profusão de bibliografias sobre o tema (ver Held, 2000). Correspondentemente,
Held e McGrew desafiam o antagonismo entre globalistas e céticos e argumentam
que a conceituação de globalização deve envolver três aspectos fundamentais: (a)
material, (b) espaço-temporal e (c) cognitivo. O primeiro é representado pelos
fluxos de comércio, capital e pessoas que são facilitados pelas infra-estruturas de
natureza física (transportes e informática), normativa (regras do comércio
internacional) e simbólica (inglês como língua franca). O segundo decorre da
mudança no alcance espacial da ação e da organização social entre os níveis
local e global. O terceiro se expressa na conscientização da relação causal entre
acontecimentos distantes e questões locais (e vice-versa), bem como na mudança
da noção de tempo e espaço.
Com base nessa proposta os autores ressaltam que globalização não
pressupõe harmonia de interesses, universalização de valores e, enfim, a
convergência de culturas e civilizações. Para eles, globalização é um processo
que carrega muitas características e práticas de natureza desagregadora, pois
gera novas animosidades, conflitos e xenofobia. Seguindo abordagem similar,
Thompson (In Held, 2000) vai um pouco além e argumenta que o debate sobre
globalização tem sido dividido em três posições concorrentes: (a) globalista, (b)
tradicionalista e (c) transformista. A tabela 1, a seguir, ilustra tais posições.
Tabela 1 – Principais perspectivas da globalização
Perspectivas Pressupostos
Globalista
• Economia global totalmente desenvolvida • Novas redes transnacionais de interdependência e
integração • Redundância da categoria economia nacional • Conformação ao critério de competitividade internacional • Defendida por neoliberais e condenada por neomarxistas
Tradicionalista
• Economia internacional não progrediu para economia global
• Permanência da categoria economia nacional • Cooperação das autoridades nacionais e internacionais
pode desafiar forças do mercado, gerenciando e governando a economia
• Benefícios de bem-estar assegurados no nível nacional
Transformista
• Intensa interdependência e integração erodindo o sistema econômico internacional
• Restrições na condução da política econômica nacional • Dificuldade de formação da política pública internacional • Economias locais e nacionais se desintegram em
sociedades cosmopolitas combinadas, interdependentes e integradas
Fonte: Thompson (In Held, 2000, pp. 90-91).
Seguindo uma abordagem tradicionalista, Thompson (In Held, 2000,
pp.102-109) privilegia os fluxos de comércio como evidência de interdependência
na economia mundial. Também privilegia os fluxos de capital, mais
especificamente, na forma de investimento direto estrangeiro (IDE), como
evidência da internacionalização da atividade econômica. O autor identifica então
dois tipos de IDE: (a) ‘greenfield’ – quando a empresa desenvolve uma nova
unidade de produção, e (b) ‘merger e aquisição’ – quando a empresa adquire
participação acionária em uma empresa estrangeira em operação.
Thompson diferencia empresas multinacionais de transnacionais com o
propósito de enfatizar a dificuldade de identificar empresas genuinamente
transnacionais6. Tal afirmação corrobora para argumento final de que estes
agentes ainda podem ser mais efetivamente gerenciados por governos nacionais
porque continuam ‘embedded’ (enraizados) nos territórios nacionais de origem.
Segundo a abordagem tradicionalista, a estrutura (sistema econômico
internacional e seus agentes, as ETNs) não domina a agência (das economias
nacionais e seus governos) na mesma medida em que isso se verifica na
abordagem globalista ou ainda na transformista. A tabela 2 ilustra a importância
dos contextos de origem para ETNs no setor automotivo.
6 Strange (1994, p.76) afirma que ‘multinacionais’ como descrição de corporações operando em diversos países é enganosa porque a maioria delas não são em essência e controle multi-nacionais. Elas são corporações nacionais operando transnacionalmente.
Tabela 2 – Desempenho de empresas do setor automotivo mundial
(% do total, 1995)
Empresa Ativos no exterior Vendas no exterior Empregos no exterior
Ford 29,0 30,6 29,8 General Motors
24,9 29,2 33,9
Volkswagen 84,8 60,8 44,4 Toyota 30,5 45,1 23,0 Nissan 42,7 44,2 43,5 Daimler-Benz
39,2 63,2 22,2
Fonte: The Economist, 1997b, p.14.
Thompson (In Held, 2000) afirma que o crescimento do volume de IDE
desde 1980 evidencia a globalização. Entretanto, segundo o autor, a participação
dos fluxos totais de capital no produto interno bruto indica que a economia
internacional contemporânea não parece estar tão globalizada como estava em
1913. Assim, a abordagem chamada de regionalização ou triadização é mais
plausível para descrever o sistema econômico internacional na década de 1990.
De fato, os países da tríade (EUA, Japão e União Européia) são
responsáveis por aproximadamente três quartos de toda atividade econômica
mundial. Isso significa que 85% da população mundial estão fora do processo de
globalização econômica. Além disso, cabe ressaltar que não obstante o discurso
liberal em favor da abertura da economia, os países da tríade são fechados em
termos de interdependência e integração de investimentos. Finalmente, o autor
conclui que o nível de atividade econômica internacional permanece modesto na
década de 1990, indicando a ausência de uma economia mundial totalmente
globalizada.
Em resumo, Thompson desmistifica o argumento de que a globalização
econômica é o principal processo organizador da economia contemporânea, com
ênfase nas forças do livre mercado e da competição. Ele desafia os formuladores
de políticas que vêm subestimando o que ainda pode ser feito para gerenciar a
economia internacional e as economias nacionais. Ou seja, para ele, há espaço
para agência local.
De maneira semelhante a Thompson, Gilpin (2000, pp.296-298) identifica
três perspectivas – livre mercado, populista e comunitária - no crescente debate
sobre a globalização e suas conseqüências nas economias industrializadas.
Resumidamente, a primeira defende o liberalismo político e econômico. A
segunda, defende a formação de blocos regionais, medidas protecionistas e
controle das atividades das ETNs. A terceira, defende a volta aos valores da
comunidade e a sustentabilidade ambiental.
O mais interessante da proposta de Gilpin é a situação em que proponentes
“naturais” de uma perspectiva passam a apoiar outra. Por exemplo, a perspectiva
comunitária, resultado da combinação das teses da teoria da dependência e do
“limites do crescimento” do Clube de Roma, apresenta entre seus proponentes
grupos tão distintos quanto os zapatistas do estado de Chiapas, o ativista
anticorporação Ralph Nader e o investidor George Soros.
Segundo Gilpin (2000, p. 299) o termo globalização se refere às crescentes
ligações entre economias nacionais devido ao comércio, fluxos financeiros e
investimentos diretos estrangeiros de empresas multinacionais. O autor afirma que
os efeitos econômicos, assim como os efeitos políticos e sociais, da globalização
têm sido exagerados. Gilpin conclui que culpar a globalização pelos sérios
problemas políticos e sociais do mundo não vão solucioná-los; para isso são
necessárias modificações nas políticas nacionais e regionais. A tabela 3,
apresentada a seguir, ilustra tais perspectivas.
Tabela 3 - Perspectivas da globalização econômica
Perspectivas Proponentes Pressupostos Livre mercado
economistas, líderes políticos e empresariais
Defende o liberalismo político e econômico. Enfatiza valores americanos, uso eficiente de recursos naturais, maximização riqueza mundial, participação na economia global, aumento fluxo financeiro e tecnológico dos paises desenvolvidos para os em desenvolvimento.
Populista (Nacionalista)
sindicatos, empresários e economistas nacionalistas, extrema direita e esquerda, neofascistas, socialistas
Defende blocos regionais, protecionismo e controle das empresas transnacionais. Livre comércio e empresas transnacionais são culpados pelos problemas econômicos, sociais e políticos que afetam os paises desenvolvidos, tais como: fim do Estado de bem-estar; destruição culturas nacionais; imigração ilegal e aumento da criminalidade.
Comunitária
ambientalistas, defensores direitos humanos, zapatistas, esquerda política
Defende a comunidade e sustentabilidade ambiental. Base em princípios da teoria da dependência e limite do crescimento. Denuncia a tirania do capitalismo, imperialismo, degradação ambiental, desigualdades, desemprego, empresas transnacionais, mercado de capitais, burocratas da OMC e FMI.
Fonte: Gilpin (2000, pp. 296-298).
Conforme visto até aqui, o fenômeno da globalização pode ser definido
como um processo pelo qual as atividades estatais e, seus termos de referência,
são desagregadas em favor de uma estrutura de relações entre diferentes atores
que operam em um contexto que é global ao invés de meramente internacional.
Dentre as implicações para os Estados, destacam-se duas: (a) perda de soberania
e (b) perda de controle dos processos de tomada de decisões e os conseqüentes
resultados.
No entanto, somente algumas áreas do conhecimento assumem tal
problematização. Dentre as mesmas, destacam-se três: (a) economia política
internacional focada na economia global, (b) estudos culturais focada na cultura
global7, (c) sociologia global focada em movimentos transnacionais8. Apesar de o
conceito de globalização ser, na verdade, um termo impreciso e
descontextualizado historicamente essas áreas do conhecimento convergem para
um questionamento básico: a governança. A questão básica é: existe alguma
forma de governança global para gerencial esses processos? (ver Fundação
Konrad-Adenauer-Stiftung, 1999 e Halliday, 2001). A resposta, como contribuição
do presente capítulo, estaria na área de economia política internacional (EPI), a
ser apresentada no próximo tópico.
Relações entre governos e empresas transnacionais
7 Featherstone (1998) apresenta um debate sobre aspectos fundamentais da cultura ou, mais especificamente, da globalização como um processo cultural de amplas implicações. 8 Sklair (1997, pp. 519-520) enfatiza a necessidade de distinguir entre as abordagens nacional-internacional e transnacional/global para globalização. A distinção entre elas reflete as diferenças entre abordagens Estado-cêntricas, baseadas nas mudanças do sistema de Estados, e abordagens globais, baseadas na forças e instituições transnacionais onde o Estado é um dentre vários atores e, em teorias genuínas da globalização, o Estado não é o ator mais importante (ver, Sklair, 1995).
Economia política Internacional é uma área de estudo das relações
internacionais com grande volume de literatura produzida na segunda metade do
século XX. Sua racionalidade se sustenta na aceitação de que as interfaces entre
político e econômico merecem considerações próprias. Mais especificamente,
seus autores entendem que estudar um aspecto e negligenciar o outro é uma
forma de negação imposta a si mesmo. Em resumo, EPI é o estudo da confluência
de aspectos políticos e econômicos, com especial referência às estruturas, aos
processos e às interações no nível internacional. A área é eclética em termos de
abordagens, a partir de um reconhecimento congênito da importância da ideologia
na análise e explicação do seu objeto de estudo9. Por essa razão, EPI nunca
tentou provar que se trata de uma área de estudo livre de valores. Ao contrário, as
teorias de EPI estão enraizadas em preferências pessoais, preconceitos e
experiências.
Correspondentemente, EPI problematiza a relação entre autoridade
(Estado) e mercado (empresa). Algumas abordagens teóricas privilegiam a
autoridade (realista e nacionalista), outras o mercado (econômica e liberal), e
outras a possibilidade de uma relação igualitária entre autoridade e mercado
(idealista e socialista). Em outras palavras, conceito de mercado é
simultaneamente uma realidade existencial e uma perspectiva informada
ideologicamente em como a atividade econômica deve ser organizada. Assim, o
compromisso com a idéia de mercado é um reconhecimento de sua eficiência e de
sua eminência sobre outros possíveis arranjos sociais (Strange, 1994).
9 Ver Gilpin (1987) para uma visão geral das três ideologias da economia política – liberal, marxista e nacionalista - e, mais particularmente, das teorias contemporâneas de economia política internacional – economia dupla, sistema mundial e estabilidade hegemônica.
Strange (1994) é uma importante autora na área de EPI cuja obra está
intimamente relacionada ao fenômeno da globalização. Ela sugere que a estrutura
de poder na área produtiva é controlada pelas ETNs. Ela argumenta que basta
alguém responder a seguinte pergunta: O que é produzido, onde, por quem, e em
que termos e condições?. No entanto, a maior contribuição da autora,
considerando o foco do presente artigo, decorre de um raro estudo interdisciplinar
(Stopford e Strange, 1991) englobando EPI e negócios internacionais. Por essa
razão, estes autores ganham especial destaque neste artigo.
Com base na crescente interdependência das décadas de 70 e 80, Stopford
e Strange (1991) afirmam que os governos passaram a reconhecer a dependência
de recursos escassos controlados por ETNs. As mudanças estruturais nas esferas
tecnológica, financeira e política obrigaram os governos a cooperar com ETNs. Os
autores investigaram processos de negociação e barganha, entre governo e
empresa, em projetos de investimento em três países em desenvolvimento –
Brasil, Malásia e Kênia. Dentre as contribuições do estudo, destaca-se as duas
novas dimensões da diplomacia. Assim, além das tradicionais negociações entre
Estados, estes precisam negociar com empresas estrangeiras e, ETNs
necessitam de alianças corporativas para enfrentar os desafios do mercado global.
A interação simultânea das três dimensões do modelo de diplomacia triangular,
proposto pelos autores, exige novas qualificações de gerentes e burocratas. Por
este motivo, os autores listam alguns conselhos para governantes e gerentes.
Em resumo, Stopford e Strange (1991) concluem que governos, como um
grupo, perderam poder de barganha para as ETNs. Mais especificamente,
Estados controlam acesso ao território e a mão-de-obra vivendo naquele território.
Empresas controlam capital e tecnologia, ou ao menos têm melhor acesso a
ambos. O aumento da importância de capital e tecnologia na economia
contemporânea resulta que as empresas, como um grupo, elevaram seu poder de
barganha. Assim, governos e empresas devem aprender a gerenciar mais
efetivamente as complexidades dos mercados nos anos 90. O único aspecto,
dentro todas as prescrições fornecidas pelos autores, comum a ambos – governo
e empresa – é a capacidade de produzir crescimento sustentável.10
Grosse e Behrman (1992, p. 100) reconhecem o modelo da diplomacia
triangular, elaborado por Stopford e Strange (1991), como bom referencial teórico
para discutir as relações entre governos e empresas. No entanto, outras
interações sociais e políticas no contexto de país anfitriões justificam a análise das
relações entre governo e subsidiárias de ETNs segundo a abordagem da
barganha. Em outras palavras, se a sobrevivência da organização é realmente
explicada pela sua habilidade de lidar com contingências externas, então, as
relações estratégicas entre ETNs e países anfitriões devem ser adicionadas na
investigação de ETNs (Grosse e Behrman, 1992; Nygaard e Dahlstrom, 1992).
É exatamente na interface entre a organização e o seu ambiente externo
que o processo de barganha se inicia. Grosse e Behrman (1992, p. 98)
reconhecem negócios internacionais como uma área de estudo distinta, sem uma
teoria explicativa amplamente aceita na qual basear sua especificidade.
Conseqüentemente, eles sugerem que o uso da teoria da barganha como
referencial para construir tal teoria. A principal justificativa para tal seleção é que
10 Sustentabilidade depende, em grande medida, das habilidades, igualdade social, e não permitir a exploração negligente de recursos naturais e degradação ambiental que irá prejudicar as futuras gerações (Stopford e Strange, 1991, p. 13).
governos e sociedade são centrais para prática e análise dos negócios
internacionais.
A discussão acima confirma a necessidade de uma abordagem
multidisciplinar para estudar ETNs. Tal tarefa não é fácil por duas razões: (a)
economistas e cientistas políticos utilizam perspectivas focadas no contexto
externo das ETNs, assumindo que a organização não é importante ou tratando-a
como uma “caixa preta”; (b) teóricos organizacionais se baseiam em perspectivas
focadas nas operações internas das ETNs e prestam pouca atenção aos
contextos nos quais elas operam (Grosse e Behrman, 1992).
Sklair (1998, p. 284) argumenta que ETNs sempre foram atores políticos,
mas que as demandas da economia global exige que elas sejam políticas de uma
forma mais sistemática. O autor defende a tese de que ETNs trabalham,
deliberadamente e freqüentemente de forma encoberta, como atores políticos, e
possuem acesso direto àqueles nos níveis mais altos do poder político e
administrativo com considerável sucesso. Mais especificamente, Sklair (1998, p.
287) conclui que as atividades políticas das ETNs, e dos seus aliados, levantam
sérias dúvidas a respeito de questões econômicas comuns, tais como comércio e
investimentos globais, o meio ambiente e a saúde e segurança de trabalhadores e
cidadãos em geral.
O presente capítulo estabelece como principal proposição o fato de que
ETNs são poderosos agentes de mudanças em um contexto internacional
caracterizado pelo fenômeno da globalização. Conseqüentemente, a recente
política de atração de IDE para o Brasil resultou em mudanças (tanto estruturais
quanto em termos de agência) para a sociedade local o que exige abordagem
crítica de investigação. O próximo tópico apresenta algumas breves considerações
das implicações, em termos ambientais e sociais no setor automotivo, da atração
de IDE para o Brasil.
Investimentos diretos estrangeiros no Brasil: casos no setor automotivo
Uma breve análise de dados empíricos, referentes à atração de IDE para o
Brasil na década de 1990, pode sustentar melhor o argumento do presente
capítulo de que se faz necessário uma abordagem crítica de EPI para investigar
as relações entre governo e ETNs em países em desenvolvimento.
Na década de 1990, o significativo crescimento do processo de fusões e
aquisições em âmbito mundial teve reflexos no Brasil (ver Furtado, 1999). O
ingresso de IDE estava fortemente associado ao processo de privatizações e ao
movimento de fusões e aquisições. O valor das fusões e aquisições no Brasil, no
período de 1991-1998, é estimado em US$ 142 bilhões, incluindo as privatizações
que correspondem a 51,7% do total. Os setores de energia elétrica,
telecomunicações, financeiro e siderúrgico representaram aproximadamente 60%
do total no período (Siffert e Silva, 1999, pp. 382-384). Cabe destacar o aumento
na participação do capital estrangeiro nas privatizações que se elevou, após 1995,
de 4% para 42% do total realizado no período.
O Brasil se tornou um grande receptor de IDE, na década de 1990,
assumindo a posição de segundo maior (com a China em primeiro lugar) dentre os
países emergentes, com fluxo estimado de US$ 97 bilhões. A partir de 1996,
observa-se a crescente predominância do IDE sobre as demais categorias de
inversões estrangeiras. Cabe destacar que o fluxo de IDE direcionado às
privatizações totalizou US$ 29,6 bilhões, entre 1996 e 2000, representando menos
de um terço dos investimentos líquidos desse período (US$ 112,6 bilhões). O
restante, US$ 83,0 bilhões, demonstra a sustentabilidade de ingressos de capitais
após o término do programa de desestatização. Em 2000, do total de US$ 35,5
bilhões em IDE, apenas US$ 7,1 bilhões foram direcionados as privatizações.11 A
tabela 4 ilustra o crescimento no volume de IDE, no Brasil, na segunda metade da
década de 1990.
Tabela 4 - Investimento Direto Estrangeiro – Brasil – US$ milhões
Fluxos 1996
1997 1998 1999 1996/99
Total 7.665,4
15.311,1 23.270,7 28.479,6 74.726,9
Fonte: Dados do Censo de Capitais Estrangeiros (datas-base 1995 e 2000), Banco Central.
Rodrigues (2000, p. 109) indica que até 1995 o estoque de IDE, no Brasil,
totalizava US$ 115,5 bilhões, distribuídos em 65% na indústria, 31% nos serviços
e 4% na agricultura. A partir de 1996, o fluxo de ingresso de IDE apresenta uma
distribuição diferente, e o somatório do fluxo de investimentos diretos, de 1996 a
1999, reflete uma distribuição de 79% para o setor de serviços e 19% para a
indústria.
Um outro estudo ilustra melhor a transformação decorrente do volume de
IDE na economia brasileira. Siffert e Silva (1999, pp. 404-405) verificaram que, no
período de 1990-1998, foram significativas as transformações na estrutura de
controle acionário das 100 maiores empresas não-financeiras na economia
11 Dados do Banco Central do Brasil, Censo de Capitais Estrangeiros 2001 (Data-base 2000).
brasileira. A participação de propriedade estrangeira e familiar nacional era
equivalente (27 empresas cada) em 1990. Mas houve um avanço significativo da
presença de empresas estrangeiras que passaram a ser 34 empresas
responsáveis por 40% do total da receita das 100 maiores da economia brasileira.
Os autores destacam que essa elevada participação de empresas estrangeiras no
Brasil pode ser comparada com a estrutura de internacionalização da economia da
Bélgica, Espanha e Áustria.
Ao final da Segunda Guerra Mundial os Estados Unidos dominavam os
investimentos, por país de origem, feitos no Brasil. Em 1951, a participação ainda
era de 44%. No entanto, conforme a hegemonia econômica americana declinava,
com relação ao Japão e a Alemanha, a sua participação caiu rapidamente
(Stopford e Strange, 1991, p. 253). De qualquer forma, cabe notar os Estados
Unidos manteve sua predominância ao longo das últimas décadas entre os países
de origem responsáveis por IDE no Brasil, conforme ilustra a tabela 5.
Tabela 5 - Investimentos Diretos no Brasil – por país de origem
País de origem
Estoque 1995 US$ milhões
% do total Estoque 2000 US$ milhões
% do total
Estados Unidos 10.852,18 26,0 24.500,11 23,8 Espanha 251,01 0,6 12.253,09 11,9 Países Baixos 1.545,80 3,7 11.055,33 10,7 França 2.031,46 4,9 6.930,85 6,7 Ilhas Cayman 891,68 2,1 6.224,81 6,0 Alemanha 5.828,04 13,9 5.110,24 4,9 Total 41.695,62 100 103.014,51 100 Fonte: Dados do Censo de Capitais Estrangeiros (datas-base 1995-2000) Banco Central.
O setor automobilístico é o mais representativo da presença de ETNs,
primeiro porque foi essa indústria que contribuiu para a concentração de capital e
sua internacionalização. Pode-se afirmar que 90% de todos os automóveis
produzidos no mundo saem de fábricas pertencentes a dez gigantescas ETNs,
espalhadas pelos cinco continentes.
A indústria automobilística continua sendo uma grande atividade industrial,
com aproximadamente 50 milhões de novos veículos produzidos por ano. Esta
indústria é ainda mais importante porque por duas vezes no século passado ela
alterou as nossas noções mais fundamentais de como produzir bens. E a maneira
como os produzimos determina, não somente como trabalhamos, mas ainda como
pensamos, o que compramos e como vivemos (Womack et al., 1990).
No Brasil, a indústria automobilística é responsável por cerca de 11% do
Produto Interno Bruto e, pela geração de mais de 700 mil empregos diretos e
indiretos. Estes fatos têm despertado freqüentes discussões sobre sua
competitividade frente à concorrência internacional, sobre as condições
necessárias para a manutenção do crescimento do mercado interno e sobre
políticas e ações necessárias para a melhoria relativa de sua posição na indústria
como um todo, em termos de escala, preços e tecnologias. O Brasil reúne
condições para, num curto espaço de tempo, ocupar uma posição no topo do
ranking mundial de produtores de veículos (Ferro e Cruci, 1995).
As grandes empresas do setor automotivo vêm recebendo incentivos para
alocar seus novos investimentos no Brasil. Mais especificamente, as gigantescas
corporações automobilísticas se tornaram os mais cobiçados objetos de desejo de
governos e municípios que para atraí-las multiplicam seus lances na tentativa de
interferir junto às suas diretorias nas decisões de alocação de novos investimentos
(Arbix, 2000).
Embora as negociações entre as montadoras e os estados tenham
assumido formas distintas, os acordos analisados apresentam-se como variações
em torno de um mesmo tema. Em contrapartida ao estabelecimento de uma nova
planta automotiva em seu território, os estados e os municípios oferecem uma
série de incentivos que incluem, invariavelmente, os seguintes pontos: (a) doação
de terrenos para a instalação da planta ou, no mínimo, de grande parte dela; (b)
fornecimento da infra-estrutura para a preparação da área, incluindo a infra-
estrutura viária e logística, ligações ferroviárias e o desenvolvimento dos terminais
portuários; (c) isenção de impostos estaduais e locais, incluindo taxas locais, por
períodos de dez anos; (d) concessão de empréstimos pelo estado, a taxas muito
inferiores as do mercado; e (e) criação de uma série de cauções e garantias
estatais, financeiras e legais (Arbix, 2000).
A atração de IDE tornou-se peça chave para a política econômica do
governo brasileiro, na década de 1990, uma espécie de passaporte capaz de
permitir o ingresso no mundo produtivo de alta competitividade e de crescente
capacidade exportadora12. Com a política de abertura da economia,
desregulamentação e os programas de privatização, o Brasil conseguiu aumentar
substancialmente o ingresso de IDE (Arbix, 2000).
12 Análises econômicas, com base no Censo de Capitais Estrangeiros, indicam que o crescimento de 138% das exportações brasileiras de 1995 a 2000 seria explicado pelo crescimento (de US$ 9,1 bilhões em 1995 para US$ 21 bilhões em 2000) das exportações intrafirma de 11404 empresas estrangeiras operando no país (ver http:/www.gfranco.com.br/).
No setor industrial, os investimentos mais recentes concentram-se em
grande parte no segmento automotivo. A relativa estabilidade econômica e a
liberalização dos fluxos de capital somados à alta proteção governamental a esse
setor atuaram como um imã poderoso para as inversões externas. Essa proteção
se torna transparente com a edição do “Novo Regime Automotivo”, em 1995,
primeiro esboço de política industrial elaborado pelo Estado na década de 1990. A
perspectiva de uma estrutura industrial integrada e protegida pelas asas do
Estado, assim como os incentivos para as empresas privadas nacionais deixariam,
então, de freqüentar os documentos oficiais (Arbix, 2000).
Mais especificamente, a análise de casos na região metropolitana de
Curitiba pode auxiliar no entendimento das relações entre governo e ETNs. As
montadoras, do setor automotivo, iniciaram suas atividades aproximadamente no
mesmo período: a Renault se instalou em 1996, a Audi em 1997 e a Chrysler em
1998. O Governo do Estado do Paraná concedeu benefícios fiscais a todas elas o
que gerou críticas por parte de alguns segmentos da mídia e do movimento
ambiental. Cabe destacar que o Governo do Estado dificultou o acesso ao
protocolo de intenções assinado com a Chrysler, alegando ‘segredo de estado’,
assim como havia feito com o protocolo da Renault (Guedes e Faria, 2002).
A vinda das montadoras para o Paraná transformou a região em um pólo de
produção e comercialização de veículos. No entanto, as empresas tiveram
dificuldades tanto na contratação de mão-de-obra especializada quanto na
reciclagem e destino final de resíduos em decorrência da predominância de
atividades agrícolas no estado.
As montadoras estão localizadas em distintos municípios da região
metropolitana como resultado da combinação de estratégias mercadológicas das
corporações e da política governamental de desenvolvimento da região. As
decisões referentes à localização de novas unidades apresentam, também,
implicações sócio-econômicas. Por exemplo, em 2001 a Chrysler encerrou suas
atividades e deixou para o município os problemas decorrentes do aumento da
população e do desaquecimento do comércio. As unidades da Audi e Renault
permanecem em atividade, mas ambas foram reestruturadas de acordo com as
oscilações no mercado o que resultou em programas de demissões voluntárias.
Em decorrência da instalação da Renault, o termo “efeito Renault” foi
adotado por ambientalistas, como forma de denúncia das implicações da liberação
de uma área de mananciais para fins industriais. Como por exemplo, esta decisão
coloca em risco o abastecimento de água da região metropolitana. Mais
especificamente, os ambientalistas alegam que a legislação ambiental foi
desacreditada como resultado de uma guerra fiscal entre municípios baseada na
ilusão da geração de empregos. Como resultado, o distrito industrial de São José
dos Pinhais está localizado em área anteriormente definida por lei como de
proteção ambiental e a Renault não apresentou o estudo e relatório de impacto
ambiental.
Se por um lado, o aumento da população gerou novos problemas urbanos,
como por exemplo o aumento de favelas e, conseqüentemente, da violência, por
outro lado, a avaliação em termos econômicos tem sido mais positiva. A instalação
das montadoras resultou em oportunidades de negócios para empresas nacionais
e estrangeiras. Houve expansão dos mercados de consumo, de prestação de
serviços e imobiliário. O novo pólo automotivo é, também, responsável por um dos
principais produtos de exportação do estado.
È importante notar que apesar da mobilização de ambientalistas e
sindicalistas, ao longo do processo de instalação das montadoras, os governos
federal e estadual obtiveram sucesso em sua estratégia de atração de IDE para a
região. Os danos ambientais e sociais da implementação de tal estratégia
deveriam ser mais profundamente investigados.
O caso Chrysler exemplifica o insucesso na atração de IDE porque as
promessas de emprego e desenvolvimento não se concretizaram devido à
reestruturação corporativa. Korten (1996) menciona que a comunidade local
deveria ter autoridade para controlar as corporações. Porém, o caso Chrysler
mostra que autoridades e comunidades se iludem, durante o processo de
barganha com ETNs, a potencialidade de emprego em troca de benefícios
governamentais para a instalação.
O Governo do Paraná alterou a legislação ambiental para permitir a
instalação da Renault apesar de estar ciente da potencial degradação de uma
área de manancial. Segundo os ambientalistas, o governo justificou suas ações
pela necessidade de geração de empregos. A questão é saber se os custos - em
termos de doações, isenções e danos ambientais – da criação de empregos
realmente compensa.
Empresas transnacionais não são instituições de caridade, portanto, é
irrelevante criticar as ETNs que operam em países em desenvolvimento só porque
se dispõem a lucrar. Entretanto, os meios pelos quais as ETNs lucram permanece
como uma área legítima de interesse (Sklair, 2002, p. 122). Os efeitos sociológicos
das práticas políticas, econômicas, ambientais e sociais das ETNs deveriam ser
investigados mais cuidadosamente para informar os tomadores de decisões
quanto aos termos dos acordos e as expectativas reais de benefícios para o
ambiente e a comunidade local.
Considerações finais
O conceito de interdependência não deve ser vagamente definido em
termos de situações de dependência mútua equilibrada. São as assimetrias da
dependência dos fatores que mais provavelmente tem proporcionado fontes de
influência aos atores em suas relações com os demais. Estados mais fortes
empregam a interdependência assimétrica em grupos particulares de questões
como uma fonte de poder, bem como usam as organizações internacionais, os
atores transnacionais e os fluxos de capital para tal propósito. Mais
particularmente, a história da expansão das ETNS nos fornece evidências de que
elas têm sido significativamente importantes tanto como atores independentes
quanto instrumentos manejados por governos.
Por outro lado, o poder de barganha dos países menos desenvolvidos,
destituídos da capacidade de uso da força mas possuidores de recursos naturais,
deveria ter sido fortalecido pela lógica da interdependência econômica e
ecológica. No entanto, o fato destes países dependerem da implementação de
mecanismos multilaterais, criados nas últimas décadas, indica que seu poder de
barganha no gerenciamento global é modesto. Apesar de desenvolvimento
sustentável13 ter se tornado uma questão global, governos e empresas não estão
dispostos a eliminar as contradições entre imperativos econômicos e ecológicos.
Adicionalmente, englobar as mudanças estruturais recentes, como por
exemplo desregulamentação e privatização, nos contextos internacional e nacional
sob a legenda de interdependência não auxilia na formulação de respostas por
parte dos tomadores de decisões governamentais e corporativos. É necessário
considerar que vários aspectos da política doméstica estão sujeitos as influências
externas. Portanto, as mudanças estruturais estabelecem ligações entre agendas
que eram originalmente separadas (Stopford e Strange, 1991).
O crescimento das relações transnacionais não desafia a existência do
Estado. Porém, questões econômicas, em termos de investimento, localização da
produção, inovação tecnológica, relações de trabalho e fiscais, refletem o poder de
barganha das ETNs. Assim, elas são instituições políticas mantendo relações
políticas com a sociedade civil (Strange, 1996). Conseqüentemente, é necessário
gerenciar também as interfaces das ETNs com os demais atores.
Conforme Huntington (1991), o foco central da política mundial deveria
estar na coexistência e na interação entre ETNs e Estados. Neste sentido, a área
de EPI pode fornecer instrumental relevante devido ao seu foco nas interfaces
entre autoridade e mercado. Mas não necessariamente EPI nas suas tradicionais
versões realista, liberal e marxista (ver Higgott, In Groom e Light, 1994). A autora
13 Como pode ser verificado pelos debates na Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável, realizada em Johanesburgo em 2002 (The Economist, 26-30 August, 2002, p. 38).
do presente capítulo sugere que uma abordagem crítica14 de EPI, baseada no
realismo crítico15 (Archer et al., 1998; Smith, In Smith et al., 1996), seria mais
adequada para tratar a questão mais ampla das interfaces entre governos e ETNs
com relação ao desenvolvimento e a sustentabilidade.
Assim, a análise de Stopford e Strange (1991) parece correta ao afirmar
que governos e empresas devem aprender a gerenciar mais efetivamente as
complexidades dos mercados nos anos 90. Isto nos remete novamente ao único
aspecto, comum a governo e empresa, que permanece como crítico, pela
dificuldade de ser alcançado, que é a capacidade de produzir crescimento
sustentável.
Em termos teóricos, Higgott (In Groom e Light, 1994) sugere que a nova
agenda de pesquisa em EPI deve incluir a: (a) ‘diplomacia triangular’ identificada
por Stopford e Strange como resultado da dupla mudança de poder: do ‘público
para o privado’ e da ‘autoridade para o mercado’; (b) consolidação na economia
global de abordagens concorrentes (chamado de choque de ‘capitalismos
alternativos’) de organização da produção e do comércio, e (c) ampliação da área
com inclusão das agendas de segurança e ambiental. A implementação desta
ampla agenda de pesquisa exige interdisciplinaridade.
Finalmente, as ETNs e suas subsidiárias têm merecido vasta atenção na
literatura de negócios internacionais e de economia política internacional.
Considerando o presente contexto de globalização, essas empresas se tornam
14 Abordagem crítica sugerida no presente capítulo não deve ser confundida com teoria crítica de inspiração marxista (ver Linklater, In Smith et al., 1996) nem com teoria crítica pós-moderna (ver Brown, In Groom e Light, 1994). 15 Ver Hamlin (2000) acerca das implicações da adoção de tal perspectiva na prática da pesquisa social, especialmente na sociologia.
ainda mais relevantes como agentes de mudança. Entretanto, empresas
transnacionais continuam a ser tratadas e investigadas como atores sem poder
para influenciar os padrões ambientais e sociais nos contextos internacional e
nacional.
Além disso permanece a ausência de estudos, seguindo abordagem
interdisciplinar, focados nas potencialidades de transformação do contexto local
devido às operações de empresas transnacionais. Como experimentado em várias
regiões do Brasil, a atração de investimentos diretos estrangeiros provoca
profundas alterações em termos econômicos, bem como em termos sociais e
ambientais. Conseqüentemente, caberia indagar quais são as implicações dos
recentes investimentos para a sociedade local.
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