ii pnd, o plano real e as possibilidades de...

Instituto Vianna Júnior Faculdade de Ciências Econômicas Vianna Júnior

Revista Eletrônica de Economia n.º 3

II PND, O PLANO REAL E AS POSSIBILIDADES DE CRESCIMENTO ECONÔMICO:

UMA ANÁLISE SOB A ÓTICA DAS CONTAS EXTERNAS

André Lúcio Neves1 Cid Botelho de Oliva Júnior2

RESUMO

A economia brasileira é marcada pela sua sensibilidade aos momentos de crise internacional em função da sua dependência externa, com impactos significativos sobre a sociedade brasileira. O II PND e o Plano Real exemplificam bem esta observação por terem adotado, em momentos distintos, políticas econômicas com focos diferentes, mas obtendo um resultado semelhante de constrangimento externo ao atrelarem o sucesso de seus respectivos Planos à alta liquidez internacional. O resultado foi a adoção de políticas restritivas que, se por um lado, promoveram o ajuste externo, por outro acabaram causando problemas internos, com a piora de indicadores econômicos e sociais.

Palavras-Chave: II PND; Plano Real; Crescimento Econômico; Contas Externas.

1 – INTRODUÇÃO

Uma nova estrutura monetária internacional surgiu, a partir de 1970, com o colapso do

sistema de Bretton Woods, em que prevalece a alta mobilidade de capital e as desvalorizações

cambiais arbitrárias, as quais marcaram profundamente a economia brasileira nas três últimas

décadas.

O impacto dessa nova estrutura é perfeitamente identificado em duas importantes políticas

econômicas contemporâneas a este período: o II PND, na década de 1970, e o Plano Real, na década

de 1990.

Tanto o II PND quanto o Plano Real tiveram como objetivo solucionar os problemas que

“perturbavam” a economia brasileira antes de suas implementações. Ambos os processos também

se viram, poucos anos após as suas implantações, marcados por constrangimentos externos, sendo o

1 Da especialização em métodos estatísticos e computacionais do ICE – UFJF. 2 Do doutorado em teoria econômica do IE – UNICAMP.

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II PND a partir de 1979 e o Plano Real durante a sua história, com destaque para a crise cambial de

1999 e para o período posterior ao ano de 2000, no qual se verificou a escassez de capitais

destinados ao Brasil, sendo que estes só retornaram de forma significativa no ano de 2003.

O problema principal do II PND foi a eclosão da crise, a partir de 1979, como conseqüência

da elevada taxa de juros internacional e do segundo choque do petróleo. Com isso, o serviço da

dívida externa disparou e, ao mesmo tempo, o fluxo de capitais reduziu-se, principalmente após a

moratória mexicana de 1982.

Semelhante ao ocorrido com o II PND, o Plano Real também se mostrou vulnerável a fatores

externos, fato este que se verificou desde o seu início, com a crise mexicana em fins de 1994. No

entanto, o pior momento foi após a crise russa, o qual culminou com a desvalorização cambial de

1999.

A importância deste trabalho, portanto, está no fato de analisar como esses dois períodos da

economia brasileira foram marcados pelos constrangimentos externos e os impactos das respectivas

políticas restritivas sobre a economia e a sociedade brasileira, verbi gratia o baixo desempenho da

atividade econômica e o aumento do desemprego.

Para tanto, o trabalho foi está dividido em três partes. Na primeira, a abordagem é sobre a

economia brasileira na década de 1970 e suas repercussões na primeira metade dos anos 1980. Na

segunda parte, prevalece o debate sobre a década de 1990 até o momento atual. Já na terceira parte

será realizada uma discussão comparativa desses dois períodos, verificando-se as suas semelhanças

e divergências.

Os dados aqui apresentados sobre as contas externas, índices de inflação, PIB e nível de

emprego encontram-se em Banco Central (2003).

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2 – II PND: UMA ALTERNATIVA DE POLÍTICA ECONÔMICA

A economia brasileira, após a II Guerra Mundial, consolidou a sua aptidão para o

desenvolvimento industrial com significativa participação de capitais externos e com base,

principalmente, em políticas de substituição de importações, culminando com a transformação na

estrutura econômica e social do país e com o aumento do peso da indústria na renda interna.

No entanto, vários problemas são pertinentes a este modelo, como o desequilíbrio nas contas

externas, a escalada inflacionária e a dependência de capitais externos para sustentação das políticas

econômicas.

O Milagre Econômico, que se estendeu de 1968 até 1973, representou bem o contexto de

grande desenvolvimento industrial e econômico. Nesta época, o PIB brasileiro cresceu, em média,

11,3% com base em bens duráveis e construção civil, com a inflação controlada1 e balança

comercial equilibrada até 1973. Entretanto, este quadro otimista mostrou-se insustentável a partir de

1973, tendo como causa a ocorrência de fatores endógenos e exógenos à economia brasileira.

Quanto aos fatores internos, observa-se o esgotamento da capacidade ociosa e os efeitos da

inflação reprimida decorrente do surgimento de pontos de estrangulamento e a limitação de se usar

as importações para solucioná-lo, como explica Singer (1973, p. 64):

O defasamento no tempo entre o aumento do preço do produto escasso e o aumento de sua oferta, com a eliminação da escassez, faz com que os demais ramos afetados pela escassez também tenham que reduzir sua produção e, portanto, criam-se condições para a elevação de seus preços. (...) Essa generalização dos aumentos dos preços chama-se inflação e ela tende a mascarar os pontos de estrangulamento.

1 Durante o Milagre, a Comissão Interministerial de Preços (CIP) só autorizava aumento de preços devidamente justificado por elevações de custos. A inflação não era combatida, mas apenas reprimida (SINGER, 1973).

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Complementando, o autor expõe ainda que:

A possibilidade de abrir pontos de estrangulamentos mediante importações tem naturalmente seus limites. Em primeiro, nem todas mercadorias são importáveis. Em geral não se importam serviços de comunicações nem de transporte interno, nem de energia. (...) Em segundo lugar, nem sempre as mercadorias que se necessita importar se encontram disponíveis no mercado mundial (p. 72).

Quanto aos fatores externos, verificou-se o desequilíbrio no sistema monetário internacional,

com a crise do dólar e o fim do sistema de Bretton Woods, e o 1º choque do petróleo em 1973,

resultando em recessão mundial e elevado aumento das importações brasileiras em valor monetário

e não em volume, o que tornou o saldo da balança comercial negativo em 1974. Nas palavras de

Sandroni (1981, p. 41):

Em 1974 acontece o desastre. A balança comercial sofre um enorme desequilíbrio, isto é, apresenta vultoso déficit. Arrastado pela elevação dos preços do petróleo e de outras matérias primas, o valor das importações da um salto de canguru: mais do que dobra em apenas 12 meses, passando de 6,1 bilhões em 1973 para 12,6 bilhões no ano seguinte. O valor das exportações se eleva para 7,9 bilhões.

Diante deste quadro de deterioração da economia brasileira, o governo tinha duas

alternativas: ajustamento ou financiamento.

A escolha se fez pelo financiamento, pois, segundo Castro (1985, p. 29), “o governo

brasileiro (...), recusou o caminho do ajustamento, e reiterou sua opção, datada de meados dos anos

60, pelo crescimento com endividamento”, sob o comando do governo do General Geisel,

empossado em março de 1974.

No entanto, em um primeiro momento, o ministro Simonsen buscou o ajustamento via

controle da demanda por meio da compressão do crédito, mas a crise financeira desencadeada pela

quebra do Banco Halles levou a uma grande procura por liquidez, inviabilizando essa opção.

Como resultado de todos esses acontecimentos, é implementada, em 1974, uma nova

política econômica: o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento – II PND.

O II PND, divulgado em setembro de 1974, foi um marco entre as políticas de substituição

de importações que a economia brasileira vivenciou, justamente por ter tido como foco o setor de

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insumos básicos e de bens de capital em detrimento do setor de consumo de bens duráveis. Ao

mesmo tempo, sua grandiosidade serviria como fator de sustentação política do regime ditatorial

vigente, visto que uma política de ajuste de caráter recessiva só pioraria a relação entre governo e

sociedade, mantendo assim o sonho do Brasil Potência (LESSA, 1998).

Esse plano fundamentou-se no diagnóstico dos problemas e necessidades de desfazer os

pontos de estrangulamento da economia brasileira, visando o crescimento econômico em patamares

semelhantes ao período anterior – mesmo perante a situação destacada por Pereira (S. D.) de

reversão do ciclo econômico brasileiro e mundial – tendo como objetivo final a superação da crise e

do subdesenvolvimento. Para tanto, a implementação desse plano demandava elevada soma de

recursos, os quais foram obtidos junto aos bancos europeus que dispunham, na época, de

abundância de capitais em função dos petrodólares. No entanto, parcela desse financiamento foi

atrelada à taxa de juros flutuante, o que o tornou um fator de vulnerabilidade, como se verificaria

mais tarde.

Desta forma, o II PND foi um plano que propôs como centro dinâmico da economia

brasileira a indústria de base. Incluía também o fortalecimento do capital privado nacional e a

integração econômica por meio da desconcentração industrial (LESSA,1998).

O nível de atividade econômica, de 1974 até 1979, ficou abaixo da verificada durante o

milagre, mas acima de 4% ao ano, o que é um resultado expressivo diante das adversidades

impostas. Ao mesmo tempo ocorreu a deterioração das contas externas, pois, apesar do aumento do

saldo da conta capital e financeira, o déficit no balanço de pagamentos no ano de 1974 foi

inevitável, principalmente em função do impacto negativo do primeiro choque do petróleo sobre a

balança comercial. Em 1975, este déficit persistiu, revertendo-se em 1976. O retorno do déficit do

balanço de pagamento ocorreu novamente em 1979, quando o saldo negativo das transações

correntes cresceu e da conta capital e financeira regrediu.

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Como conseqüência, a estratégia do II PND começou a mostrar a inviabilidade técnica e

financeira de inúmeros projetos, levando o setor do governo responsável pelo plano (o ministro do

Planejamento – Velloso) a recuar, ao mesmo tempo em que o setor a favor de uma política

contencionista se fortalecia com o ministro Simonsen, da Fazenda.

Esse quadro de instabilidade agravou-se quando, em 1979, ocorreram dois episódios de

grande impacto interno: o segundo choque do petróleo e a elevação da taxa de juros dos EUA em

função do combate à inflação naquele país.

O primeiro acontecimento elevou substancialmente o valor das importações, mais que

dobrando o déficit da balança comercial. O saldo do balanço de pagamentos foi negativo na ordem

de US$ 3,2 bi, ao mesmo tempo em que o fluxo de capitais começou a se reduzir, tendo como um

dos motivos o segundo episódio, no qual os EUA, ao adotar uma política monetária restritiva,

pressionou a taxa de juros internacional influenciando a direção dos capitais estrangeiros para sua

economia. Além disso, isso significou uma explosão do serviço da dívida, uma vez que, parcela do

endividamento externo do II PND estava atrelada a uma taxa de juros flutuante.

No início de 1979, o grupo contencionista prevaleceu com Simonsen assumindo o

Ministério do Planejamento. Sua política econômica, como já destacada, buscou, no controle da

demanda agregada, combater o ponto central dos problemas da economia brasileira: o déficit

público. No entanto, a persistência da crise e a percepção de inoperância dos instrumentos de

política econômica levaram o então ministro a ser substituído por Delfim Netto em agosto do

mesmo ano. Com isso, iniciava-se uma nova tentativa de resgatar o desempenho verificado durante

o Milagre Econômico – período em que Delfim comandara a economia. Assim, o novo ministro

assumiu o ministério com um discurso desenvolvimentista, no qual concebia controle inflacionário

e crescimento econômico perante as adversidades internas e externas à economia do Brasil.

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• A política de ajuste de caráter recessivo de Delfim Netto, adotado a partir de 1980;


Não demorou muito para que ele percebesse que a situação agora era distinta da de 1967,

diagnosticando, como um dos grandes problemas a ser enfrentado, o desequilíbrio financeiro do

governo.

O ajuste recessivo tornou-se inevitável. O nível de atividade econômica apresentou sensível

redução nos anos de 1981 e 1983, em um cenário de inflação crescente e elevado constrangimento

externo.

Neste ínterim, a balança comercial iniciou um período de superávits expressivos em 1983.

Pode-se afirmar que, a partir deste ano, criou-se um cenário de crescimento econômico com a

superação dos problemas da balança comercial. Este último encontra sua explicação nos seguintes

fatores:

• O processo de desvalorização do cruzeiro e os subsídios às exportações;

• A maturação dos investimentos do II PND;

• O reaquecimento da economia mundial.

O ponto de vista convencional é de que foram as medidas implementadas por Delfim Netto

as grandes responsáveis pelo sucesso da balança comercial a partir de 1983, demonstrando que a

política econômica de 74 estava equivocada ao preferir o financiamento em vez do ajuste,

postergando, assim, a resolução do problema.

Entretanto, CASTRO (1985) apresenta opinião divergente ao afirmar que, na verdade, o II

PND não postergou, ao contrário, procurou resolver o problema pela raiz, só que começou a pagar a

conta antes que o retorno fosse efetivado por causa dos acontecimentos inesperados de 1979.

Mesmo assim, a sua importância fez-se presente quando do ajuste da balança comercial nos anos

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1980, uma vez que a maturação dos seus investimentos coincidiu com esse período, permitindo

reduzir as importações e a estruturar as exportações de forma robusta, tornando-se peça

fundamental neste “quebra cabeça” que foi o ajuste externo. Nas palavras de CASTRO (1985, p.

56):

A expansão da capacidade produtiva resultante dos grandes programas setoriais, que começa a tomar corpo em fins dos anos 70, e prossegue nos primeiros anos desta década, viria a culminar em 1983 e 1984. O movimento não poderia ser mais oportuno. O colapso da capacidade de importar ocorrido de 1979 a 1982 foi ainda maior que o verificado em 1973 e 1974.(...). Assim sendo, o estrangulamento externo e os grandes programas setoriais viriam, por fim, aliviar, era ainda mais agudo do que aquele que inspirou a estratégia de 1974.

O fato é que o ajuste estrutural nos primeiros anos da década de 1980 verificou–se sob

condições adversas, o que gerou elevados custos internos, com agravamento dos efeitos

inflacionários tornando o foco dos novos planos, que dominaram a discussão na segunda metade

dos anos 1980, até que o seu controle de fato ocorreu com a adoção do Plano Real na década

seguinte (CARNEIRO e MODIANO, 1990).

3 - O SONHO DA ESTABILIZAÇÃO

A economia brasileira inseriu-se, na década de 1990, com diversos problemas, ainda

sentindo os efeitos da crise dos anos 1980 no cenário doméstico. Destaca-se o processo

inflacionário, que conduziu o Estado Brasileiro a uma vigente perseguição ao seu controle, a partir

de 1985, obtendo-se sucesso apenas quando da implementação do Plano Real, em julho de 1994.

Os anos 1990 começaram sob um contexto de baixo crescimento e inflação alta. Entretanto,

as contas externas apresentaram-se equilibradas, com a balança comercial sempre positiva e o

retorno de elevado fluxo de capitais externos, que se tornara escasso desde o início da década de

1980.

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Após a sucessão de fracassos no combate à inflação e, conseqüentemente, nos problemas

desencadeados por ela, foi anunciado, em 7 de dezembro de 1993, pelo ministro da Fazenda,

Fernando Henrique Cardoso, um programa de estabilização que viria obter êxito. Para tanto, três

fases foram idealizadas para a sua implementação:

• Ajuste fiscal;

• Indexação plena, em um primeiro momento, seguida pela desindexação em um segundo

instante, através da criação da Unidade Real de Valor – URV;

• Criação da nova moeda brasileira: o Real.

O ajuste fiscal seria o primeiro passo, no entanto, não obteve o êxito esperado. Mesmo

assim, passou-se à segunda fase, com a criação da URV, introduzida em março de 1994.

Trata-se de um indexador que criou uma hiperinflação programada possibilitando a ruptura

do componente inercial da inflação quando da implementação do Plano Real, mas sem permitir que

os males característicos desse processo ocorressem (NETTO, 1998).

Vale ressaltar que, além do ajuste fiscal e da não ocorrência de choques externos, a não

existência de pressão salarial era pré-condição para que a estabilização fosse bem sucedida.

A implementação do Plano Real foi concluída em 1° de julho de 1994, quando a URV

substituiu o cruzeiro real, com a taxa de conversão fixada em CR$ 2.750,00, tornando-se a nova

moeda do Brasil, agora denominada Real.

O resultado foi imediato sobre o nível de preços. Desta forma, a implementação do Plano

Real obteve sucesso imediato no controle inflacionário, promovendo um clima de euforia na

sociedade brasileira. Para tanto, seria necessário desenvolver mecanismos para o controle da

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inflação real, que permaneceu após a vitória sobre a inflação inercial. Desta forma, o governo,

contagiado pelas condições externas favoráveis, fundamentou nestas o controle inflacionário.

A lógica foi utilizar a abertura comercial e financeira, iniciada no governo de Fernando

Collor, para estimular e facilitar a entrada de importações, tanto via redução de barreiras tarifárias

como por meio do câmbio sobrevalorizado. A conseqüência seria o impacto negativo sobre as

transações correntes. No entanto, esta deveria ser financiada com a conta capital e financeira.

Outra função que o governo esperava das importações, segundo Coutinho (1998), seria

colaborar para que, após um momento difícil e doloroso de reestruturação, a indústria emergisse

ajustada e competitiva, dentro de uns dois anos ou três anos.

Portanto, a base da nova política econômica foi a alta disponibilidade de capital externo e

câmbio fixo e sobrevalorizado. A conseqüência imediata dessa dinâmica, imposta à economia

brasileira, foi um significativo crescimento do PIB de 5,85%,

Não demorou para o Brasil sentir o quanto foi problemático vincular o sucesso do Plano à

estabilidade no cenário internacional. O primeiro indício de sua fragilidade verificou-se quando da

crise mexicana, em fins de 1994.

Neste contexto, o colapso mexicano promoveu a fuga de capitais, reduzindo o superávit da

conta capital e financeira, forçando o Banco Central a recorrer às reservas internacionais. Desta

forma, Batista Jr. (1996) concluiu que “sem as reservas internacionais acumuladas até junho de

1994, o Plano Real dificilmente teria sobrevivido às turbulências produzidas pela crise mexicana”

(p.152). O elevado nível das reservas internacionais, acumuladas de 1991 até 1994, alcançou o

patamar de US$ 40,1 bi,

Entretanto, essas reservas, por sua vez, foram um fator de vulnerabilidade pelo fato de

serem, em grande parte, compostas por capitais sob a forma de investimentos em carteira. Esses

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investimentos podem sair de forma instantânea e a sua remuneração é superior à que se poderia

obter com a aplicação das reservas.

Em meados de 1997, a economia brasileira foi afetada pelos efeitos da crise cambial na

Tailândia, Filipinas, Indonésia e Coréia do Sul. Como de praxe em tais situações, houve a fuga de

capitais em direção às economias mais estáveis, como a americana. A reação do Banco Central foi

um choque de juros em novembro, com a taxa SELIC sendo fixada em 45,9% a.a.

Até 1998, o Plano Real tinha conseguido sobreviver às crises externas. No entanto, a

moratória russa, em agosto de 1998, criou um clima de desconfiança, que culminou com a saída em

massa de capitais sem o seu posterior retorno, como ocorrera diante da crise mexicana e asiática.

Outro problema enfrentado pela economia brasileira foi o déficit público. A dimensão do

desequilíbrio fiscal criou a expectativa da possibilidade de o país não arcar com as suas obrigações,

o que exigiu remuneração cada vez maior para déficits cada vez maiores.

Portanto, a necessidade do Plano Real em sustentar elevadas taxas de juros e adotar medidas

de caráter restritivas, conduziu à contração do crédito, mas ajudou a garantir, a partir do segundo

semestre de 1995, a estabilidade dos preços. Contudo, criou-se uma armadilha, no qual o

crescimento econômico não é sustentado.

O resultado foi a desvalorização cambial de início de 1999. Dentro deste contexto de crise,

abrindo espaço para a retomada da aceleração inflacionária, a forma encontrada de garantir a

manutenção da estabilidade foi a adoção de um sistema de metas de inflação.

A recuperação da economia em 2000 mostrou-se fugaz, explicitando a vulnerabilidade do

Brasil perante a desaceleração da economia americana, os escândalos contábeis e a crise Argentina,

a partir de 2001. Contudo, o problema na oferta de energia elétrica, em 2001, foi o principal fator

responsável pelo baixo crescimento econômico neste ano.

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Desta forma, os fatores exógenos, destacados anteriormente e ocorridos após 2000,

conduziram à retração do financiamento externo de longo prazo e à redução dos investimentos

diretos e dos investimentos em carteira. Assim, o governo manteve alta a taxa de juros da economia,

visando contornar esse problema de evasão de divisas, influenciando negativamente a atividade

econômica.

Em 2002, uma nova crise cambial afetou o país. O resultado foi positivo na balança

comercial de 2003, mas na conta capital ela foi o espelho da vulnerabilidade brasileira. A fuga

destes forçou mais uma vez o país a recorrer ao FMI em agosto de 2002, frente à ameaça de não

honrar as obrigações externas.

Com isso, com a vitória do partido de esquerda na eleição presidencial de 2002, o novo

governo, empossado em 1° de janeiro de 2003, começou o seu mandato praticando uma política

econômica semelhante à de seu antecessor, frente a um cenário de desequilíbrio nas contas externas

e de pressões inflacionárias. Desta forma, o governo justificou-se afirmando a necessidade de

conquistar a credibilidade junto aos investidores estrangeiros, demonstrando que agiria com

responsabilidade e cumpriria o acordo que o país tinha feito no ano anterior com o FMI, como por

exemplo a busca do superávit primário de 4,5% do PIB, em 2003.

Pode-se, assim, observar que o novo governo conseguiu conquistar a confiança do capital

estrangeiro, visto que não houve dificuldade de captação de recursos externos em 2003, com o

câmbio retraindo e se estabilizando abaixo dos R$ 3,00. Portanto, as contas externas obtiveram o

melhor desempenho em 2003 desde a implementação do câmbio flutuante. O custo foi o

crescimento econômico negativo.

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3 - ANÁLISE E DISCUSSÃO DAS DUAS ESTRATÉGIAS

A economia brasileira apresentou nas últimas três décadas um comportamento

aparentemente cíclico com um intervalo de 20 anos entre a implementação do II PND, 1974, e do

Plano Real, 1994, e o respectivo estrangulamento externo a partir de 1979 e 1999, determinando,

assim, o futuro desses planos. Vale ressaltar que, 20 anos antes do desequilíbrio externo da primeira

metade dos anos 1980, o Brasil vivenciou um período semelhante de constrangimento externo,

reforçando essa aparente trajetória cíclica.

Esses Planos, apesar de implementados em contextos e períodos diferentes para atender a

objetivos distintos, apresentaram uma característica em comum, o que delineou o futuro de ambos:

a vinculação de seus respectivos sucessos à alta liquidez internacional.

Pode-se verificar, no Quadro 01, que os investimentos diretos e em carteira, entre 1973 e

1978, cresceram 79% e 256%, respectivamente. No entanto, ambos representaram uma

porcentagem pequena do PIB, mantendo-se abaixo de 1%.

Quadro 01: Investimento Direto (ID) e Investimento em Carteira (IC)

entre 1970-79 e entre 1990 e 1999 (% do PIB)

Data ID IC Data ID IC 1970 0,9 0,1 1990 0,1 0,1 1971 0,9 0,1 1991 0,0 0,9 1972 0,8 0,2 1992 0,5 3,7 1973 1,4 0,3 1993 0,2 2,9 1974 1,0 0,1 1994 0,3 9,3 1975 0,8 0,1 1995 0,5 1,3 1976 0,8 0,3 1996 1,5 2,8 1977 1,0 0,4 1997 2,2 1,6 1978 1,0 0,5 1998 3,3 2,3 1979 1,0 0,3 1999 5,0 0,7

Fonte: Elaborado a partir dos dados coletados no Banco Central (2003)

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No período correspondente ao Plano Real, entre 1993 e 1998, a mesma tendência é

verificada. Os investimentos diretos cresceram 3.155% e os investimentos em carteira 47%. Mas,

se comparado ao II PND, os investimentos em carteira, porcentagem do PIB, a partir de 1992,

foram mais expressivos. Já a partir de 1996, foram os investimentos diretos que se destacaram,

representando 5,1% do PIB no ano de 2000.

Vale ressaltar que a significativa variação de 9,3% dos investimentos em carteira, em 1994,

foi atípica e correspondeu à entrada de recursos em função do Plano Brady. Esse Plano promoveu a

entrada de capitais via a emissão de títulos da dívida pública, principalmente os C – bonds, para que

o Brasil arcasse com seus compromissos externos pendentes.

Desta forma, ao analisar o comportamento dos financiamentos totais (líquido), observa-se

que durante o II PND, estes apresentaram uma porcentagem expressiva do PIB, sendo de 4,9% no

ano de 1974, diante da facilidade de financiamento externo. Mas, durante o Plano Real, o seu

comportamento foi bem inferior, não ultrapassando 1% do PIB, como demonstra o Quadro 02.

Quadro 02: Financiamento Total (líquido) entre 1974-79 e entre 1994 – 99

(% do PIB)

Data Financiamento

Total Data Financiamento

Total

1974 4,9 1994 -6,3

1975 4,1 1995 0,8

1976 3,8 1996 0,4

1977 2,3 1997 0,7

1978 4,4 1998 0,5

1979 2,7 1999 0,3 Fonte: Elaborado a partir dos dados coletados no Banco Central (2003)

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Assim, a conta capital e financeira cresceu 189%, entre 1973 e 1978, e 183% entre 1993 e

1998. Desta forma, os empréstimos foram mais expressivos durante o II PND do que durante o

Plano Real, sendo que neste último os investimentos foram primordiais para a execução de sua

política.

Quanto ao impacto dessas duas estratégias sobre a atividade econômica, pode-se verificar

que, no primeiro caso, apesar de inferior ao registrado durante o Milagre Econômico, o desempenho

econômico durante o II PND manteve-se em um patamar elevado, sempre superior a 4,5% entre

1974 e 1979. Já no Plano Real, entre 1994 e 1999, o crescimento registrado nos anos de 1994 e

1995 não se sustentou.

Isso pode ser explicado, principalmente, em decorrência da utilização recorrente de elevada

taxa de juros para assegurar o controle da inflação e, principalmente, o equilíbrio nas contas

externas quando da ocorrência das crises internacionais, verbi gratia a crise asiática e russa. Ao

contrário, o II PND só veio a ser afetado por crises externas a partir de 1979, quando do aumento da

taxa de juros norte-americana e do segundo choque do petróleo.

O resultado foi uma crise na primeira metade da década de 1980, verificando-se dois anos de

profunda queda no PIB, 4,25% em 1981 e 2,93% em 1983. Já o desempenho da economia nos anos

seguintes à crise de 1999 foi baixo, mas sem apresentar retração da intensidade verificada no

período anterior.

A necessidade de financiamento externo pode ser uma variável explicativa em função da

intensidade das medidas adotadas para promover o ajuste externo, uma vez que nos anos que

precederam as fortes retrações do PIB, em 1980 e 1982, a demanda por financiamento externo foi

maior do que o período correspondente 20 anos depois.

Assim, essa variável mostrou-se ascendente desde 1977, prosseguindo durante a crise

iniciada em 1979. Esta tendência foi contida em 1981, sendo conseqüência direta da postura

15



restritiva adotada pelo governo no fim de 1980. Sua reversão definitiva, no entanto, inicia-se após

1982.

No caso do Plano Real, o comportamento do déficit em transações correntes foi ascendente

entre 1997 e 1999, mas descendente a partir da crise de 1999, subindo um pouco em 2001 e

reduzindo-se consideravelmente em 2002.

O Gráfico 01 demonstra a necessidade de financiamento externo, como porcentagem do

PIB, entre 1977 a 1983 e entre 1997 e 2003.

Gráfico 01: O Comportamento do Déficit das Transações Correntes (TC)

entre 1977 e 1983 e entre 1997 e 2003 (% do PIB)

4,85,4

6,0

3,63,84,2 4,0

1,7

2,73,5

4,54,7 4,6

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

77/97 78/98 79/99 80/00 81/01 82/02 83/03


Outro fator que justificou a intensidade das medidas restritivas adotadas foi a diferença de

comportamento da taxa de juros americana nos dois períodos. Os EUA elevaram a sua taxa de juros

em 1979, como forma de combater a pressão inflacionária, mas a reduziram em 1998, por causa da

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quebra do fundo LTCM2, advinda dos efeitos da crise russa, o que poderia afetar o ciclo de

crescimento econômico por que passava.

Assim, o primeiro evento contribuiu para a redução do fluxo de capitais para o país,

enquanto o segundo impediu uma maior retração na liquidez internacional.

Como mencionado, o Plano Real obteve êxito no controle inflacionário, enquanto o II PND

não permitiu que a tendência de reversão econômica se confirmasse.

Então, a harmonia no mercado financeiro internacional, que garantiu a manutenção de uma

política desenvolvimentista na década de 1970 e o sucesso do controle inflacionário na década de

1990, mostrou-se real enquanto nenhum choque externo de grande projeção interferisse no fluxo de

capitais para o país.

Contudo, o sistema monetário internacional vigente caracteriza-se como instável e volátil.

Isso se verificou a partir de 1979, no qual a segunda crise do petróleo e a elevação da taxa de juros

americana conduziram ao aprofundamento do déficit na balança comercial paralelo à redução do

montante de capitais destinado ao país.

O fim do Plano Real, uma vez que as suas características iniciais deixam de prevalecer em

função da adoção do câmbio flutuante, foi marcado pela crise cambial de 1998 - 99. Apesar de ter

sobrevivido às crises mexicana e asiática, no caso da crise russa a história foi diferente, culminando

com uma crise cambial no fim de 1998 e início de 1999, devido à manutenção da saída de capitais

para o país mesmo perante a elevação da taxa de juros e o aval do FMI.

Diante do cenário de crise nos dois momentos, os investimentos diretos e em carteira

reduziram 39,5% e 136%, respectivamente, durante a crise iniciada em 1979 até 1985, mas sem

serem representativos em termos de participação no PIB, como se verifica no Quadro 03.

2 Tratava-se de um hedge fund norte-americano: Long Term Capital Management.

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Quadro 03 - Investimento Direto (ID) e Investimento em Carteira (IC)

entre 1980 - 83 e entre 2000 - 03 (% do PIB)

Data ID IC Data ID IC 1980 0,6 0,1 2000 5,1 1,2

1981 0,9 0,0 2001 4,8 0,0

1982 1,0 0,0 2002 3,1 -1,1

1983 0,6 -0,2 2003 2* - Fonte: Elaborado a partir dos dados coletados no Banco Central (2003) Nota: * estimativa do autor

Quanto ao período contemporâneo à crise cambial de 1999, os investimentos diretos e em

carteira regrediram 47,6% e 234,6%, respectivamente, entre 1999 e 2002, sendo que os

investimentos diretos mantiveram em um patamar significativo em relação ao PIB.

A conta capital e financeira retraiu 97,4%, entre 1979 e 1985, e 49% entre 1999 e 2002, com

importância significativa dos investimentos diretos neste segundo momento. Verifica-se também

que o financiamento total foi o componente da conta capital e financeira mais importante na

primeira metade dos anos 1980, em grande parte beneficiado pelos empréstimos do FMI, deixando

de ser a partir de 1985. O Quadro 04 expõe esta observação.

Quadro 04: Financiamento Total entre 1980-2002 (% do PIB)

Data Financiamento

Total 1980 3,0 1981 4,5 1982 3,7 1983 2,3 1984 5,5 1985 -0,1 1986 -0,1 1987 -0,5 1988 -0,1 1989 -0,9 1990 -0,9 1991 -1,3 1992 2,1 1993 0,7

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1994 -6,3 1995 0,8 1996 0,4 1997 0,7 1998 0,5 1999 0,3 2000 -1,5 2001 1,1 2002 0,2


Esse processo de enxugamento da liquidez internacional, a partir de 1979 e a partir 1999,

promoveu o desajuste nas contas externas em ambos os casos. Com isso, a saída encontrada foi a

adoção de políticas restritivas que, por sua vez, promoveram a piora dos indicadores econômicos e

sociais.

Com isso, fica clara a vulnerabilidade da economia brasileira ao longo do tempo, ao usar os

capitais externos para promover as suas políticas econômicas, mesmo com fins diferentes.

O ajuste externo da década de 1980 foi marcado por um forte impacto sobre o PIB, que só

voltou a ter um crescimento expressivo após 1983 e pela herança e intensificação do processo

inflacionário que só foi controlado com a adoção do Plano Real. Com isso, o impacto negativo

sobre a sociedade foi inegável. De um lado a constante queda do poder de compra e, de outro, o

aumento do desemprego, o qual saiu de 5,42%, no mês de dezembro de 1980, para 9,32% em maio

de 1984.

Os efeitos da política econômica adotada durante o Plano Real, por sua vez, não permitiram

um crescimento sustentado, sendo que a situação piorou com a interrupção do fluxo de capitais

estrangeiros perante os vários acontecimentos que marcaram o pós 2001, como a desaceleração da

economia americana, a crise da Argentina. Vale ressaltar o impacto da crise energética na economia

brasileira em 2001. Contudo, o resultado foi a manutenção do controle inflacionário, inclusive a

superação da crise cambial de 1999 e, mais recentemente, a de 2002.

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Desta forma, a sociedade, que foi beneficiada nos primeiros anos do Plano Real, sofreu um

arrocho no nível de renda aliado a uma alta taxa de desemprego. Em dezembro de 2002 a taxa de

desemprego superava 10%, enquanto foi da ordem de 5,7% em julho de 1994.

Contudo, esses dois períodos de ajuste nas contas externas, separados por um intervalo de

praticamente 20 anos, resultaram no saldo positivo das transações correntes em US$ 94,9 milhões,

em 1984, e em US$ 4 bi no ano de 2003. O fator primordial para esse resultado foi o grande

desempenho da balança comercial em ambos os casos, mas na década de 1980 houve a escassez do

fluxo de capitais, enquanto que a partir de 2003 houve o retorno de elevado fluxo externo.

Portanto, a meta do II PND foi criar plantas industriais de forma a garantir, ao país, a

substituição dos importados e, em um segundo momento, a expansão das exportações, além do

crescimento sustentado. Já o Plano Real se propôs a promover a estabilidade monetária e o ganho

de eficiência por parte da cadeia produtiva nacional.

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4 - CONCLUSÃO

O país acreditou que a política de substituição de importados de 1974 seria a solução para o

problema do desequilíbrio externo e da tendência de reversão do ciclo de crescimento econômico,

“apostando pesado” na facilidade de financiamento externo como fonte dos recursos demandados

naquele período. Por outro lado, a preocupação central do Plano Real foi estabilizar os preços via a

utilização maciça das contas externas, facilitada pelo retorno do fluxo de capitais para o país na

década de 1990.

Contudo, esses planos, ao se estruturarem com base na “não ocorrência de choques

externos”, deixaram a cargo dos fatores exógenos os seus respectivos sucessos. Este foi o erro

fundamental de ambos, pois a harmonia no mercado financeiro, em um primeiro momento,

mostrou-se insustentável com o desencadeamento das crises a partir de 1979 e da dimensão que a

crise russa, de 1998, tomou, tornando o Brasil a bola da vez e desencadeando a crise cambial de

1999.

Não só os problemas externos foram fundamentais para determinar as posturas adotadas em

ambos os casos no decorrer das crises internacionais, mas também os desajustes fiscais do setor

público.

Verificou-se, também, que o II PND teve um papel mais ativo, quando do ajuste externo da

primeira metade dos anos 1980, do que o Plano Real no ajuste externo no período recente.

Tanto em um como no outro, as medidas contencionistas tiveram um papel importante na

recuperação da balança comercial, principalmente ao desestimular as importações e voltar parte

significativa da produção para o mercado externo.

Conclui-se, assim, que os benefícios do Plano Real predominaram no ganho de eficiência

produtiva e na estabilização dos preços, pois o seu sucesso, com base na moeda sobrevalorizada e

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no câmbio fixo, tornou-se insustentável diante da não execução das reformas consensualmente

importantes para que a estabilidade dos preços e o crescimento econômico fossem compatíveis,

como no caso da reforma fiscal.

Desta forma, a motivação em realizar este trabalho foi mostrar o quanto o Plano Real é

relevante em termos de estabilização ao mesmo tempo em que sua incapacidade de assegurar o

crescimento sustentável da economia brasileira trouxe sérias conseqüências econômicas e sociais.

Para tanto, procurou-se debater a estratégia de desenvolvimento do II PND como forma de

confrontar essas duas políticas econômicas e demonstrar como foi importante o Brasil ter investido

em seu parque industrial, na década de 1970, para superar os constrangimentos externos, fato este

não executado pelo Plano Real. Questiona-se, assim, se há ou não necessidade de se pensar em uma

forma menos vulnerável de política econômica, já que a história mostra que o “calcanhar de

Aquiles” da economia brasileira é a desestruturação das contas externas devido à elevação do

passivo externo decorrente do uso dos capitais estrangeiros nos momentos de elevada liquidez

internacional.

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REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA

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