aula 23 a evolução do programa nacional de desestatização (pnd) seus principais resultados e...

1ª Edição | 2010 |

O Brasil sob a Nova Ordem

A economia brasileira contemporânea – Uma análise dos governos Collor a Lula

Rosa Maria Marques e Mariana Ribeiro Jansen Ferreira

Organizadoras

Capítulo 6 A Evolução do Programa

Nacional de Desestatização (PND): seus principais

resultados e desdobramentos na infraestrutura

Mônica Landi

Capítulo 6

A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.

Introdução A adoção efetiva de um amplo programa de privatização no Brasil, nos moldes básicos das iniciativas efetuadas nos principais países centrais e latino-americanos, na trilha do neoliberalismo, deu-se no início dos anos 1990, com a posse do presidente Fernando Collor de Mello. Começando com a alienação das empresas estatais siderúrgicas, petroquímicas e de fertilizantes, o PND tornou-se, no início dos anos 1990, uma das peças fundamentais para a consolidação de uma nova estratégia de atuação do Estado brasileiro.

Capítulo 6


Em 1994, com a implementação do Plano Real, o movimento de recuperação tarifária e o fortalecimento do PND, com a previsão da abertura ao capital privado de setores da infraestrutura nacional, alinham-se a outros pilares das recomendações do Consenso de Washington, quais sejam: liberalização do mercado e austeridade fiscal. O PND transforma-se em uma das peças de engrenagem do processo de internacionalização do capital, em particular no final da década de 1990.

Capítulo 6


1. A Evolução do PND: de seu lançamento em 1990 às mudanças do biênio 1993-1994 1.1 Opções estratégicas e principais diretrizes Apropriando-se basicamente da mesma agenda que o governo Sarney (1985-1989) encaminhou por diversas vezes ao Legislativo no último ano de seu mandato, a equipe econômica do Presidente Collor aproveita a divulgação do Plano Brasil Novo para lançar o PND, em março de 1990.

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O tom liberal que norteou toda a campanha e o discurso de posse marcou também os objetivos do programa de privatização, quais sejam: i) reordenamento estratégico do Estado; ii) redução da dívida pública; iii) retomada de investimentos; iv) modernização da indústria; v) fortalecimento do mercado de capitais.

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Completando o arcabouço institucional, foi estabelecida a obrigatoriedade de se contratar, além de auditores independentes para acompanhar o processo, as empresas de consultorias, com a tarefa de realizar dois diferentes papéis, a saber: i) “Serviço A”: avaliação econômica da empresa a ser privatizada, análise de sua competitividade e alternativas de investimentos, com indicação para o preço mínimo das ações; e ii) “Serviço B”: segunda avaliação econômica da empresa e recomendação de preço mínimo de venda, com sugestão de modelo de venda a ser adotado.

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Após várias reuniões, em junho de 1990 o Conselho Monetário Nacional (CMN) alterou o processo de compra compulsória dos CPs por parte de instituições financeiras e investidores institucionais, dando nítidos sinais de recuo em relação às regras anteriormente estabelecidas. A manutenção do PND seria assegurada a qualquer preço, dada, inclusive, sua aprovação pela sociedade. Essa talvez tenha sido a preocupação central da Comissão Diretora quando, às vésperas do leilão da Usiminas, primeira empresa a ser privatizada, aceitou o uso de qualquer título da dívida pública interna ou externa.

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Em suma, apenas depois de o governo federal driblar todos os impasses jurídicos, flexibilizando ao máximo as regras relativas à composição da cesta de moedas, é que se deu início, de fato, ao PND, com a alienação, em outubro de 1991, da Usiminas. A nova direção do BNDES reuniu em um documento intitulado “Bases para o Aperfeiçoamento da Política de Privatização” algumas sugestões de mudanças nas regras do PND, tais como: a) revisão da composição da cesta de moedas; b) participação dos agentes privados e empregados; c) papel reservado ao Congresso Nacional;

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d) formas de venda; e) vínculo entre privatização e política industrial. Visando agilizar a venda das participações acionárias minoritárias, detidas por entidades controladas direta ou indiretamente pela União (Decreto n.724/93), o governo optou por incluí-las no âmbito do PND, com a previsão de que suas alienações pudessem ocorrer independentemente do programa.

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Para reforçar a transparência do programa, um segundo conjunto de medidas foi introduzido aos procedimentos do PND: a) tornou-se obrigatória a divulgação, na imprensa oficial, das avaliações econômico-financeiras feitas pelas consultorias contratadas, de maneira a responder a uma das principais críticas feitas ao programa: a falta de acesso à modelagem de venda das empresas; b) foi delegado ao Senado o poder de julgar os laudos de avaliação das empresas a serem privatizadas, bem como o de suspender a venda de qualquer empresa.

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Após vários meses de negociação, o governo federal conseguiu aprovar a possibilidade de participação de 100% do capital estrangeiro nas empresas incluídas no PND. 1.2 Os principais resultados obtidos: 1990 a 1994 Do ponto de vista da herança jurídico – institucional, o universo do SPE pode ser classificado em três áreas específicas: livre (destaque para os setores siderúrgico, petroquímico e fertilizantes); restrita (monopólios estatais); e fechada (serviços públicos). Ao final de 1990, excluindo as participações acionárias, 19 empresas já estavam incluídas no PND, sem, contudo, ter sido realizada nenhuma transferência.

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O PND acabou por registrar tímidos resultados durante as gestões Collor/Itamar, contabilizando US$ 11,874 bilhões, dos quais US$8,608 bilhões com a receita das vendas e US$ 3,266 bilhões com as dívidas transferidas. 2. O PND na Gestão FHC: o avanço da privatização para setores da infraestrutura e de serviços públicos (1995-2002) 2.1 As mudanças institucionais ocorridas no período 1995 a 2002 No início de 1995, foi dado o primeiro passo para permitir a participação da iniciativa privada em novas áreas, com a aprovação da Lei de Concessões n. 8.987/95, que definiu o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, excluídos apenas rádio e televisão.

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A lei federal também definiu que as concessões realizadas sem licitação, após a Constituição de 1988, seriam canceladas, podendo ser submetidas a nova licitação. No setor elétrico, em setembro de 1996 o Executivo regulamentou as atividades do produtor independente e do autoprodutor de energia, assegurando-lhes o acesso às redes de transmissão e distribuição existentes.

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Ao mesmo tempo, em meados de 1996, o Ministério das Minas e Energia e a Eletrobrás contrataram um consórcio, liderado pela empresa Coopers & Lybrand, com o objetivo de: 1º) sugerir um novo desenho mercantil e de financiamento para o setor elétrico brasileiro; e 2º) propor uma nova organização institucional, particularmente no que se refere às empresas e instituições vinculadas ao governo federal.

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A cada período o mercado livre definiria um preço normativo com base no custo marginal da energia, que serviria como referência, em dois tipos de transações: a) aquisição de blocos de energia, no curto prazo, conhecido como mercado spot, a partir das disponibilidades ofertadas pelos geradores; e b) contratos bilaterais, de longo prazo, entre compradores e vendedores de energia.

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No âmbito das emendas constitucionais, o Executivo aprovou cinco emendas relacionadas a assuntos relevantes ligados à privatização de atividades até aqui exercidas pelo setor público. Sua primeira vitória deu-se no primeiro semestre de 1995, ao aprovar a flexibilização do monopólio dos estados na distribuição de gás canalizado e a extinção do conceito de empresa nacional. Já a emenda constitucional que flexibilizou o monopólio do petróleo também só teve sua aprovação no Senado após FHC prometer tratamento preferencial à Petrobras na concorrência com as empresas privadas, o que acabaria sendo regulamentado mediante projeto de lei.

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No caso das telecomunicações, o processo de abertura do setor iniciou-se com a aprovação da EC n.8, de agosto de 1995, que quebrou o monopólio estatal na área, permitindo a exploração desses serviços pela iniciativa privada, mediante autorização, concessão ou permissão, pela União, o mesmo valendo para os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens. No âmbito dos objetivos do PND, foram ainda explicitamente incorporadas à redação original: i) a privatização de serviços públicos e de instituições financeiras; e ii) a redução do estoque e a melhoria do perfil da dívida pública.

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2.2 Principais resultados da privatização brasileira: 1995-2002 As privatizações realizadas entre 1995 e 2002 representaram um total próximo a US$ 93,7 bilhões, sendo US$ 78,9 bilhões provenientes de receita de venda e US$ 14,8 bilhões com dívidas transferidas. É importante ressaltar que o valor das receitas de venda do processo de privatização no período 1995-2002 contabiliza também as transferências ao setor privado das operações referentes aos bancos federalizados, os leilões de participações minoritárias no âmbito do Decreto n. 1.068/94, as ofertas públicas de ações da Petrobras e da Vale, o setor de telecomunicações, além de programas estaduais de desestatização.

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3. O PND durante o Primeiro Mandato do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva: 2003-2006 Logo após a sua posse, o Presidente Lula decidiu montar, no âmbito do Ministério de Minas e Energia (MME), um grupo de trabalho com o “objetivo de assessorar na formulação e implementação da reforma institucional do setor elétrico”. Em março de 2004, foi promulgada a Lei n.10.848, que passou a disciplinar as regras e normas de comercialização de energia elétrica, resgatando, inclusive, o papel das empresas estatais federais atuantes no setor.

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Além dos leilões de concessão de linhas de transmissão, o governo federal buscou regularizar diversas obras concedidas entre 1999-2002 sem as devidas licenças ambientais expedidas, de maneira a reduzir o estoque de projetos pendentes de licenciamento. Em paralelo, de maneira a viabilizar o processo de concessão das rodovias federais, em pauta desde a gestão FHC, foi autorizada a inclusão, em 2005, de oitos trechos rodoviários no PND, cuja implantação ficou a cargo do Ministério dos Transportes.

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Considerações Finais Verifica-se que, inicialmente, o PND, lançado ao mesmo tempo em que foi divulgado o Plano Collor, tentou servir de peça fundamental ao ajuste fiscal pretendido, tendo as diversas instituições financeiras nacionais como “aliadas” compulsórias do processo. Vencida a primeira fase, e com a aprovação da Lei de Concessões e das ECs durante os primeiros anos da gestão FHC, o programa passou a ter como objetivo central a alienação das empresas prestadoras de serviços públicos. Ao longo da década de 1990, configurou-se um ambiente extremamente favorável ao fortalecimento do capital privado em áreas até então de exclusividade do Estado.

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A lógica fiscal e de entrada rápida de recursos, no curto prazo, se sobrepôs à definição de políticas setoriais de médio e longo prazo. O esforço de se estabelecer um marco regulatório estável, expresso com a criação de agências reguladoras vinculadas aos diversos setores da infraestrutura nacional, esteve muito mais a serviço dessa estabilidade institucional do que da tentativa de minimizar eventuais assimetrias de informações dos agentes envolvidos. Em particular com a gestão do Presidente Lula, os grupos estatais estão tentando seguir a mesma estratégia privada. O fôlego desse movimento, contudo, dependerá em grande medida da capacidade de resposta do capital à crise que se coloca cada vez mais profunda.

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