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A RIGIDEZ ORÇAMENTÁRIA E SEUS IMPACTOS NO PLANEJAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS:

O EXEMPLO DO ESTADO DE MINAS GERAIS FELIPE MAGNO PARREIRAS DE SOUSA

GILMAR ÁLVARES COTA JÚNIOR GUILHERME PARENTONI SENRA FONSECA

RAPHAEL VASCONCELOS AMARAL RODRIGUES

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Painel 50/152 As finanças públicas estaduais: evolução, características e desafios da execução orçamentária no contexto de Minas Gerais

A RIGIDEZ ORÇAMENTÁRIA E SEUS IMPACTOS

NO PLANEJAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS: O EXEMPLO DO ESTADO DE MINAS GERAIS

Felipe Magno Parreiras de Sousa

Gilmar Álvares Cota Júnior

Guilherme Parentoni Senra Fonseca Raphael Vasconcelos Amaral Rodrigues

RESUMO

Esse artigo busca analisar a evolução da composição orçamentária do Estado de

Minas Gerais, objetivando avaliar como as decisões tomadas nos últimos anos pelos governantes impactaram na disponibilidade de recursos orçamentários para livre

aplicação em políticas públicas. O objetivo principal foi, portanto, verificar como evoluíram as despesas de caráter obrigatório frente àquelas discricionárias, tentando avaliar nível de rigidez orçamentária alcançada pelo governo. Para tanto, foi

realizada uma pesquisa bibliográfica com o intuito de dar embasamento teórico ao estudo, que tem continuidade com uma análise quantitativa e qualitativa da

execução orçamentária mineira no período de 2007 a 2014. O resultado mostra que, dentro do período estudado, devido às grandes variações no contexto macroeconômico, decisões externas e às decisões tomadas pelos governantes, o

ciclo de ajuste fiscal percebido no passado dá lugar a um cenário de deterioração das contas públicas, gerando um comprometimento excessivo do orçamento de

Minas Gerais com suas despesas obrigatórias e vinculadas e comprimindo a disponibilidade orçamentária para ampliação de políticas públicas de caráter mais finalísticos.

Palavras-chave: Orçamento público. Rigidez orçamentária. Vinculação de receitas e

despesas. Despesas obrigatórias

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1 INTRODUÇÃO

Cada dia mais as definições sobre alocação de recursos em políticas

públicas têm se tornado demasiadamente complexas. Os representantes do povo,

responsáveis por essa tarefa, se deparam ano a ano com demandas crescentes da

sociedade, em um ambiente em que cada grupo social pressiona para que os seus

interesses sejam atendidos. Por outro lado, os recursos públicos para custear esses

interesses e políticas são escassos e têm se tornado ainda mais restritos ao longo

do tempo.

De certa maneira, algumas características do orçamento brasileiro

contribuem substancialmente para que essa dificuldade seja potencializada. Pode-se

dizer que principalmente dois aspectos do ponto de vista normativo fazem com que

a possibilidade de escolha dos governantes fique ainda mais engessada: a

excessiva vinculação de receitas e despesas; e a grande participação que os gastos

de caráter obrigatório têm tomado nas contas públicas.

Com o Estado de Minas Gerais a situação não é diferente. Após passar

por um período de ajuste fiscal entre os anos de 2003 e 2006, conhecido como

Choque de Gestão, período em que as contas públicas sofreram ajustes

consideráveis e acarretaram em uma melhora do resultado orçamentário de mais de

R$874 milhões de déficit em 2002 para um superávit de pouco mais de R$80

milhões em 2006 (frente a uma despesa total de R$19,4 e R$29 bilhões,

respectivamente), o Estado sofreu nos anos seguintes uma deterioração de suas

contas públicas – ocasionada não só pela situação de desaceleração econômica

mundial, mas também por uma alteração na composição de suas despesas.

Essa piora no cenário mineiro ficou clara no início do ano de 2015,

quando os novos responsáveis pelo governo decidiram encaminhar alterações ao

Projeto de Lei Orçamentária Anual 2015 enviado anteriormente à Assembleia

Legislativa do Estado de Minas Gerais, revisando os números anteriormente

definidos. Nessa revisão feita, o resultado orçamentário do Estado previu para o

exercício um déficit de R$7,3 bilhões e uma despesa total fixada em R$88,6 bilhões.

4

Considerando essa situação desfavorável às contas mineiras, e

observando os dois aspectos de engessamento orçamentário citados, o objetivo

desse trabalho é analisar como as despesas de Minas Gerais se compuseram ao

longo dos últimos oito anos, com a finalidade de verificar em que medida as

despesas obrigatórias (ou o crescimento delas) tem impactado o orçamento do

Estado, gerando a pressão deficitária percebida e uma maior rigidez no

planejamento governamental.

Para que o objetivo seja cumprido, foi feita uma análise da bibliografia

sobre a rigidez orçamentária, especialmente no que diz respeito às despesas

públicas (vinculações e obrigatoriedade de execução). Em seguida, com as

informações sobre a execução das despesas de Minas Gerais nos últimos oito anos,

foi feita uma análise quantitativa da composição dos gastos mineiros, dividindo-se os

dispêndios em dois grupos: despesas obrigatórias e despesas discricionárias.

Durante a análise quantitativa, um olhar qualitativo focado na maneira como a

composição dos gastos variou durante o período procurou identificar os principais

motivos para distorções excessivas.

2 RIGIDEZ ORÇAMENTÁRIA

As limitações impostas aos governantes por mecanismos vinculatórios

tornam o processo de planejamento de políticas públicas cada dia mais desafiante.

De certo modo, essa prática acaba retirando parte da liberdade de atuação dos

responsáveis pela alocação orçamentária, uma vez que destina recursos

diretamente a políticas previamente determinadas. De acordo com Giacomoni (2011)

“a cada novo exercício, resta menos espaço efetivamente decisório quando da

elaboração e da aprovação dos projetos de lei de planos e orçamentos públicos”.

(GIACOMONI, 2011, p.330).

Rezende e Cunha (2005) reforçam o problema de se esvaziar a agenda

de tomada de decisão e alocação orçamentária por parte dos governantes,

afirmando que quando se tem um orçamento muito engessado o instrumento fica

incapaz de ser definidor de prioridades públicas e de planejamento, além de se

tornar um dispositivo cercado por um alto grau de incertezas.

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Apesar de o início sobre a discussão da rigidez orçamentária brasileira

ser consideravelmente recente, Giacomoni (2011) afirma que o problema das

vinculações entre receitas e despesas não está restrito apenas ao governo

brasileiro, e esteve presente principalmente em épocas em que o orçamento não era

plenamente desenvolvido:

Na demorada e difícil luta do poder de representação contra o arbítrio do

soberano na cobrança e na aplicação das rendas públicas, o Parlamento inglês passou a autorizar a cobrança de tributo desde que especificada a destinação a ser dada ao recurso arrecadado. Na ausência de um

orçamento formal que reunisse receitas e despesas e ainda na fase em que os impostos eram autorizados anualmente, havia lógica e eficiência em aprovar a cobrança de determinado tributo visando a atender determinada

despesa, por exemplo, manter a armada real, financiar a guerra contra os holandeses e assim por diante. Nasceu, assim, com forte base na tradição, o mecanismo que vincula parcelas da receita a despesas específicas.

(GIACOMONI, 2011, p.331).

Especificamente no caso brasileiro, o autor afirma que parte do

engessamento criado por vinculações deve-se ao aumento de receitas de

contribuições criadas pela União nos últimos anos. Diferentemente das receitas

tributárias, que são influenciadas pelo princípio da não afetação das receitas1, as

contribuições são instituídas com finalidade específica. Uma das hipóteses

colocadas por Giacomoni é a de que o governo federal deu preferência pela criação

desse tipo de receita devido à regra constitucional que obriga a partilha de novos

impostos com Estados e Municípios.

A Figura 1 demonstra esse crescimento da vinculação dos recursos

brasileiros:

1 O princ ípio da não afetacação das receitas, de acordo com o sítio eletrônico do Senado Federal, diz que “todas as receitas orçamentárias devem ser recolhidas ao Caixa Único do Tesouro, sem qualquer vinculação em termos de destinação”. Disponível em <http://www12.senado.leg.br/

orcamento/glossario/principio-da-nao-afetacao-de-receitas>.

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Figura 1: Evolução da Rigidez Orçamentária Brasileira

Fonte: CâMARA, 2008, p.13

Pela figura é possível perceber que a partir da promulgação da

Constituição Federal de 1988 a participação de recursos vinculados em relação ao

todo tem um crescimento considerável. Até então, o princípio da não afetação era

aplicado a todos os tributos (inclusive taxas), com algumas ressalvas. A nova Carta

Magna trouxe ressalvas que tornaram comum a vinculação de receitas de impostos

a determinadas finalidades, como foi o caso dos recursos para manutenção e

desenvolvimento do ensino (MDE) e ações e serviços públicos de saúde (ASP).

Art. 167. São vedados:

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,

ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino

e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2

o, 212 e 37, XXII, e a

prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita,

previstas no art. 165, § 8o, bem como o disposto no § 4

o deste artigo;

(BRASIL, 1988)

7

Para a MDE a Constituição Federal de 1988 fixou, em seu artigo 212, que

Estados e Municípios devem aplicar no mínimo 25% dos recursos arrecadados com

impostos e transferências. No caso das ASP, o inciso II do a rtigo 77 fixa esse

mínimo em 12%.

No caso específico de Minas Gerais, além das vinculações criadas pela

Constituição Federal para aplicação em saúde e educação, a Constituição Estadual

obriga os governantes a investirem no mínimo 1% da Receita Corrente Ordinária

anual com amparo e fomento à pesquisa:

Art. 212 – O Estado manterá entidade de amparo e fomento à pesquisa e

lhe atribuirá dotações e recursos necessários à sua efetiva operacionalização, a serem por ela privativamente administrados, correspondentes a, no mínimo, um por cento da receita orçamentária

corrente ordinária do Estado, os quais serão repassados em parcelas mensais equivalentes a um doze avos, no mesmo exercício. (MINAS GERAIS, 1989, p.105)

Outro ponto importante e que vincula uma parte grande das receitas que

são arrecadadas pelos Estados são as transferências constitucionais obrigatórias

impostas pela Carta Magna brasileira. De acordo com os incisos III e IV do artigo

158, dos incisos II e III e parágrafos 3o e 4o do artigo 159:

Art. 158. Pertencem aos Municípios:

[...]

III – cinquenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios;

IV – vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de

comunicação.

[...]

Art. 159. A União entregará:

II – do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados.

III – do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico prevista no art. 177, § 4

o, 29% (vinte e nove por cento) para os

Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observada a

destinação a que se refere o inciso II, c, do referido parágrafo.

[...]

§ 3o – Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por

cento dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critérios estabelecidos no art. 158, parágrafo único, I e II.

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§ 4o Do montante de recursos de que trata o inciso III que cabe a cada

Estado, vinte e cinco por cento serão destinados aos seus Municípios, na forma da lei a que se refere o mencionado inciso. (BRASIL, 1988).

Os termos mencionados na citação correspondem a grande parte do que

é arrecadado pelos Estados e União e que deve ser repassado aos municípios nos

termos da lei. A título de exemplo, no ano de 2014 as receitas arrecadadas com o

Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações

de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS)

corresponderam a 51% do total arrecadado pelo Estado de Minas Gerais (MINAS

GERAIS, 2015). Desse montante, 25% foram repassados aos municípios mineiros.

Não obstante o alto grau de vinculação enfrentada pelos governantes

brasileiros sabe-se que ainda maior é o montante de despesas obrigatórias

assumidas por eles – em todas as esferas. Para Giacomoni (2011), quando o

orçamento público é demasiadamente engessado por questões de despesas

obrigatórias, o problema tende a ser ainda pior que nos casos em que há excessiva

vinculação de receitas. O motivo é simples: enquanto no caso da vinculação

garante-se que parte de uma receita será necessariamente aplicada em um objeto

específico, no caso das despesas obrigatórias muitas vezes a causa do problema é

que benefícios são criados por legislações específicas, e a execução dessas

despesas nem sempre tem garantia de recursos para o atendimento.

Para tentar contornar esse problema, a Lei de Responsabilidade Fiscal

(Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000), em seu capítulo IV – que trata

sobre as despesas públicas, inclui uma subseção exclusiva para tratar sobre as

despesas obrigatórias e de caráter continuado:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem

para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exerc ícios.

§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput

deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2o Para efeito do atendimento do § 1

o, o ato será acompanhado de

comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1

o do art. 4

o, devendo

seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo

aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

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§ 3o Para efeito do § 2

o, considera-se aumento permanente de receita o

proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4o A comprovação referida no § 2

o, apresentada pelo proponente, conterá

as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diret rizes orçamentárias.

§ 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da

implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o

instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6o O disposto no § 1

o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da

dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por

prazo determinado. (BRASIL, 2000)

Apesar das condições colocadas pela LRF, nem sempre as exigências

impostas são respeitadas pelos legisladores. Como citado anteriormente, cada

grupo social pressiona o governo por maior aplicação de recursos em determinadas

áreas. Da mesma maneira, o Estado é constantemente pressionado por esses

mesmos grupos por aumentos salariais de seus servidores, o que coloca os gastos

com pessoal ativo e inativo como um dos principais problemas.

Ainda que, para evitar que esse tipo de despesa fuja do controle dos

governantes, a LRF defina limites para despesa de pessoal, permitindo que União,

Estados e municípios comprometam apenas uma determinada parte de sua Receita

Corrente Líquida com esse tipo de gasto (pessoal ativo, inativo e pensionistas) 2.

Independentemente do limite imposto, as despesas relacionadas com folha dos

servidores e as previdenciárias somam a maior parcela do dispêndio público na

maioria dos casos.

Outro ponto extremamente crítico, principalmente no caso de Estados e

Municípios, é o alto grau de endividamento assumido por essas esferas. De acordo

com o Relatório de Gestão Fiscal publicado no início de 2015 pela Secretaria de

Estado de Fazenda de Minas Gerais3, a dívida consolidada líquida mineira fechou o

ano de 2014 com um estoque de R$85 bilhões, quase 80% maior que a Receita

Corrente Líquida (RCL) arrecada no exercício.

2 Artigo 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000)

3 Disponível em http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/contadoria_geral/gestaofiscal/ano2014/3

quadrimestre 2014.pdf

10

O problema agrava-se ainda mais quando são analisados os termos dos

contratos assinados com a União (maior credora do Estado) e a Companhia

Energética de Minas Gerais (CEMIG), que fazem com que o estoque da dívida seja

maior a cada ano. Mesmo que a cada exercício os pagamentos sejam crescentes e

comprometam boa parte da RCL arrecadada, a amortização não consegue ser

efetiva. De acordo com estudo realizado pelo Tribunal de Contas do Estado de

Minas Gerais (2011), esse problema é gerado principalmente por duas causas:

a) “[...] aos elevados encargos cobrados sobre a dívida renegociada com a União (correção monetária pelo IGP -DI + juros reais de 7,5% ao ano), que tornariam os pagamentos de seus encargos, equivalentes a 13% da Receita

Líquida Real, insuficientes para conter o seu avanço em termos reais”;

b) “[...] ao fato de o Estado ainda [...] continuar a contar, na estrutura de sua dívida, com outras obrigações ainda mais onerosas do que as previstas no

contrato da dívida com a União, especificamente da dívida com a CEMIG [correção monetária pelo IGP-DI + 8,18% ao ano], que integra o estoque de sua dívida extralimite”. (TCE-MG, 2011b).

O que acontece, portanto, é que os valores das parcelas anuais são

maiores que o limite de 13% indicados no item a do relatório do Tribunal de Contas.

Nesse caso, limita-se o pagamento a esse montante e o valor excedente fica em

estoque (que poderá ser pago além do prazo estipulado em contrato). Por esse

motivo, ainda que os pagamentos sejam feitos ano a ano, o estoque tem crescido ao

longo do tempo.

Além das despesas de pessoal, previdenciárias e com a d ívida pública,

outro problema enfrentado pelos Estados é em relação às sentenças judiciais e aos

precatórios. De acordo com a Emenda Constitucional no 62 de 13 de setembro de

2009, que altera a redação do artigo 100 da Constituição Federal,

Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à

conta dos créditos respectivos, proibi da a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.

[...]

§ 5o É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público,

de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças

transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1

o de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte,

quando terão seus valores atualizados monetariamente. (BRASIL, 2009)

11

Como exemplificado, são diversos os casos em que o orçamento público

fica engessado, seja pelas vinculações (como é o caso das transferências

constitucionais obrigatórias e o de aplicação mínima em saúde, educação e

pesquisas), seja pelas despesas de caráter obrigatório e das quais os governantes

não podem se abster (folha de pessoal, despesas previdenciárias, despesas com a

dívida pública, despesas com sentenças judiciais e etc). Para que seja dada

sequência ao estudo sobre a evolução desse engessamento em Minas Gerais, o

próximo capítulo fará exposição da metodologia adotada durante a pesquisa.

3 ASPECTOS METODOLÓGICOS

Para a elaboração do trabalho proposto, a pesquisa foi dividida em duas

etapas principais, sendo a primeira parte uma pesquisa bibliográfica sobre temas

relacionados à rigidez orçamentária, principalmente no que diz respeito aos seus

dois principais motivos: as vinculações e as despesas de caráter obrigatório.

Em seguida, a segunda parte faz uma análise de como se comportou as

despesas do Estado de Minas Gerais durante os últimos oito anos, procurando

classificar os gastos públicos em duas principais categorias: despesas obrigatórias e

despesas discricionárias. Para os estudos apresentados, o autor tomou a decisão de

delimitar o universo de pesquisa aos últimos oito anos com o intuito de isolar dois

mandatos de governo que foram precedidos de quatro anos de ajuste fiscal, o que

poderia distorcer o desenvolvimento dos gastos públicos.

A classificação das despesas quanto ao seu caráter obrigatório ou

discricionário partiu de identificação das características dos gastos realizados no

período, considerando as informações sobre vinculação e obrigatoriedade de

execução de certas despesas levantadas durante a pesquisa bibliográfica sobre o

assunto. Como referência, foram usadas as publicações oficiais feitas pela

Secretaria de Estado da Fazenda de Minas Gerais, além de dados disponibilizados

no Portal da Transparência do governo mineiro.

Ainda durante a análise dos dados quantitativos, foram feitas algumas

pesquisas que buscassem justificar distorções excessivas causadas entre um

exercício e outro, com o intuito de analisar os principais motivos para maior ou

menor rigidez verificada.

12

Considerando que o objetivo geral do trabalho foi o de identificar a

maneira como se comportaram os gastos (composição orçamentária) do governo

entre os anos de 2007 e 2014, a pesquisa desenvolvida tem caráter qualitativo que,

de acordo com Marschall e Rossman (1989), deve ser empregado quando “questões

e problemas para a pesquisa advêm de observações no mundo real, dilemas e

questões.” (MARSCHALL e ROSSMAN, 1989). Portanto, a interpretação de

fenômenos e acontecimentos do mundo real é básica quando se realiza esse tipo de

pesquisa.

A pesquisa pode ainda ser classificada como uma análise exploratória, na

medida em que envolveu a revisão bibliográfica sobre os temas propostos e, por fim,

considerando-se que a análise é voltada às características de execução

orçamentárias do governo de Minas Gerais, o trabalho pode também ser classificado

como um estudo de caso, já que leva em consideração um fenômeno dentro do

contexto orçamentário mineiro.

4 A EVOLUÇÃO DA RIGIDEZ ORÇAMENTÁRIA MINEIRA

Levando-se em consideração as informações colhidas durante a revisão

bibliográfica sobre a rigidez orçamentária, no caso específico de Minas Gerais,

constatou-se alguns principais grupos de gastos que compõem despesas realizadas

por vinculação legal e/ou por seu caráter obrigatório. Assim, para que a pesquisa

sobre a evolução da rigidez orçamentária mineira fosse realizada, a classificação

empregada foi a seguinte:

DESPESAS OBRIGATÓRIAS:

Despesa total com pessoal, que compõe a folha de pagamento do

Estado, bem como os benefícios previdenciários, as pensões e os

auxílios a ela atrelados;

Serviços da Dívida, composto pelas despesas com amortização e

juros dos contratos de empréstimos realizados por Minas Gerais;

Transferências Constitucionais a municípios, conforme trechos dos

artigos 158 e 159 da Constituição Federal de 1988;

13

Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, correspondente a 25%

da arrecadação de tributos e impostos, conforme determinado pelo

artigo 2212 da Constituição Federal de 1988;

Ações e Serviços Públicos de Saúde, correspondente a 12% da

arrecadação de tributos e impostos, conforme determinado pelo

inciso II do artigo 77 da Constituição Federal de 1988;

Fomento e Amparo à Pesquisa, correspondente a 1% da receita

corrente ordinária, conforme determinado pelo artigo 212 da

Constituição Estadual de 1989;

Precatórios e Sentenças Judiciais, conforme parágrafo 5o do artigo

100 da Constituição Federal de 1988;

Recolhimentos das despesas com o Programa de Formação do

Patrimônio do Servidor Público (PASEP) da administração pública

direta estadual (diferentemente do que acontece com o recolhimento

da administração pública direta, que tem uma ação orçamentária

para essa finalidade, o pagamento desse recolhimento por parte dos

órgãos da administração pública indireta fica espalhado no

orçamento de cada entidade, o que torna difícil sua identificação).

DESPESAS DISCRICIONÁRIAS:

Demais despesas realizadas.

Para iniciar a análise é necessário o tratamento dos dados colhidos para

que duas possíveis distorções sejam evitadas. Em ambos os casos, devido a

publicações externas, o Governo de Minas Gerais recorreu à criação de despesas

intraorçamentárias para solucionar alterações no entendimento e nas orientações

anteriormente dadas. Essas mudanças na maneira de execução podem gerar

deformidades na série histórica, por isso demandam atenção.

No ano de 2011, baseado na Portaria Conjunta STN e SOF no 02, de 19

de agosto de 2010, o Estado passou a executar aporte para cobertura do déficit

atuarial do Regime Próprio de Previdência Social. A maneira de operacionalização

desse aporte foi a criação de uma dotação específica para realização da despesa

intraorçamentária com essa complementação, o que gera uma receita

intraorçamentária para pagamento de parte dos inativos.

14

Considerando que as duas despesas realizadas (a de aporte e a de

pagamento do inativo de fato) referem-se ao mesmo gasto, sendo a primeira delas

realizada apenas como o meio de se gerar dotação específica para a execução do

pagamento (a receita intraorçamentária exclusiva), os valores de complementação

para os anos de 2011 a 2014 serão desconsiderados das despesas realizadas pelo

governo mineiro a fim de evitar duplicidades (uma vez que já compõem o valor total

gasto com pessoal).

De maneira análoga, para o fiel cumprimento da Lei Complementar 141

que regulamentou a aplicação em saúde, exigindo que todas as despesas de ASP

tramitassem pelos fundos de saúde dos estados, a saída encontrada pelo governo

foi a de realizar todas as despesas com essa característica por meio do Fundo

Estadual de Saúde (FES). Essas despesas realizaram-se de duas maneiras:

aplicação direta em programas de saúde ou realização de despesa

intraorçamentária em favor das demais unidades que fazem investimentos no setor.

Até o ano de 2013 as despesas com ASP estava distribuída em todas as

unidades do setor saúde (secretarias, fundos, fundações e autarquias), além de

outros órgãos que também faziam aplicação na área. Com a exigência de trânsito

pelo FES, considerando a complexidade de se transferir todas as despesas para

serem realizadas diretamente pelo Fundo, a saída encontrada foi o trânsito por meio

de uma despesa intraorçamentária. Como no caso do aporte para cobertura do

déficit atuarial, essa despesa também ocorre duas vezes: no momento de realização

do gasto intraorçamentário e no momento em que a despesa com saúde é de fato

realizada pelas unidades vinculadas. Pelo mesmo motivo, esse dispêndio também

será desconsiderado dos valores executados no exercício de 2014.

Considerando essas definições, a Tabela 1 demonstra qual é a

composição entre despesas discricionárias e obrigatórias para cada um dos anos

analisados:

15

Tabela 1: Ajuste com base nas despesas intraorçamentárias desconsideradas no estudo

Fonte: Elaborado pelo autor

Outro ponto que precisa ser levado em consideração é em relação às

despesas com os gastos constitucionais em saúde, educação e fomento e amparo à

pesquisa. Como a obrigatoriedade de aplicação nesses três itens é definida por um

valor mínimo, pode-se considerar que qualquer gasto realizado pelo Estado além

desse piso determinado a partir de um percentual da receita não é de caráter

obrigatório.

Exemplificando, se supormos que para um determinado exercício a

aplicação em educação tenha alcançado valor correspondente a 30% das receitas

de transferências e impostos, os 5% que excedem o mínimo constitucional exigido

de 25% não podem ser considerados despesas obrigatórias. Assim,

independentemente de as publicações oficiais do Estado serem feitas de acordo

com o executado, para o estudo a parcela que ultrapasse o mínimo foi remanejada

para despesas de caráter discricionário.

Especificamente no caso da aplicação mínima em educação, entre os

anos de 2007 e 2011 os valores que foram gastos com outras despesas obrigatórias

(despesa total com pessoal e precatório) e que fizeram interseção com o mínimo

constitucional, por si só, já foram suficientes para superar os 25% mínimos. Por esse

motivo, ainda que a metodologia definida indicasse a necessidade de dedução dos

valores constitucionais para que o índice ficasse em 25%, as demais despesas de

caráter obrigatória teriam que ser executadas, independentemente do percentual

fixado pela Constituição.

Em milhões de R$

Descrição / Ano 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Despesa obrigatória total (a) 26.037 30.812 31.466 36.881 46.172 55.124 61.701 63.793

Despesa obrigatória - Intra RPPS (b) 3.866 5.378 5.191 3.531

Despesa obrigatória considerada (c = a - b) 26.037 30.812 31.466 36.881 42.305 49.745 56.510 60.262

Despesa discricionária total (d) 6.406 8.487 8.798 9.170 8.522 8.049 10.205 11.719

Despesa discricionária - Intra saúde (e) 1.719

Despesa discricionária considerada (f = d - e) 6.406 8.487 8.798 9.170 8.522 8.049 10.205 10.000

Despesa Total do exercício (a + d) 32.443 39.299 40.263 46.051 54.694 63.172 71.907 75.513

Despesa total Considerada (c + f) 32.443 39.299 40.263 46.051 50.827 57.794 66.715 70.262

16

Por outro lado, devido a alterações de regras para publicação dos

demonstrativos de aplicação mínima em MDE, para os anos de 2012 a 2014 os

valores executados foram inferiores ao mínimo exigido pela Constituição Federal.

Como o objetivo do estudo é fazer uma análise da evolução das despesas mineiras,

ainda que o mínimo obrigatório exigido não tenha sido alcançado os valores foram

mantidos conforme publicado nos Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária

(RREO) para cada um dos exercícios citados.

Colocadas essas ressalvas, o histórico dos valores considerados para

aplicação constitucional de MDE está detalhado na Tabela 2:

Tabela 2: Aplicação em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

Fonte: Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária (RREO) de 2007 a 2014

Secretaria de Estado de Fazenda de Minas Gerais, Minas Gerais.

Alguns pontos sobre a aplicação mínima em educação merecem

destaque. Até o ano de 2011, as publicações feitas pela Secretaria de Estado de

Fazenda de Minas Gerais consideravam em sua aplicação os valores gastos com

inativos e pensionistas da área da educação. Contudo, em dezembro de 2011, o

Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG) publicou sua Instrução

Normativa no 9 de 2011, alterando orientações dadas anteriormente sobre a

execução de gastos com educação.

Com a nova orientação, o TCE-MG exigiu que os gastos com servidores

inativos e pensionistas fossem desconsiderados do cálculo. Porém, as publicações

oficiais do governo continuaram sendo feitas incluindo essas despesas de MDE até

o exercício de 2013, sendo 2014 o primeiro ano em que o documento foi publicado

excluindo tais valores.

Em milhões de R$

Descrição / Ano 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Base de cálculo Constitucional Educação (a) 18.650 22.657 21.809 26.139 28.679 31.538 35.135 38.056

Aplicação mínima (b = a * 0,25) 4.662 5.664 5.452 6.535 7.170 7.885 8.784 9.514

Valor aplicado pelo RREO (c = d + e + f) 5.428 6.513 6.133 7.141 8.921 10.146 11.153 9.459

Independentemente Obrigatória (d) 4.786 5.751 5.483 6.134 7.849 9.010 9.354 6.864

Demais despesas constitucionais com educação (e) 426 501 415 606 640 659 1.152 1.915

Deduções consideradas como aplicação (f) 215 261 235 401 433 477 646 680

Inativos a serem desconsiderados (g) 0 0 0 0 0 2.984 2.766 0

Valor de aplicação final (h = d - g) 5.428 6.513 6.133 7.141 8.921 7.162 8.387 9.459

Percentual aplicado (h / a) 29,10% 28,75% 28,12% 27,32% 31,11% 22,71% 23,87% 24,86%

Excesso de aplicacão (h - b) 765 849 681 606 1.752 -723 -397 -55

Despesa Constitucional considerada discricionária 426 501 415 606 640 0 0 0

17

Considerando a existência da publicação do TCE-MG e a exigência de

que se fosse cumprida a instrução para que as contas públicas fossem aprovadas,

os autores optaram por excluir dos gastos realizados com educação os valores de

despesas com inativos e pensionistas da Secretaria de Estado de Educação para os

anos de 2012 e 2013. Apesar de tais despesas serem classificadas como

obrigatórias, sua exclusão exigida diminui o valor de recursos aplicados, que ficam

abaixo do mínimo exigido, não dando margem para ajustes (como acontece nos

anos anteriores).

De qualquer maneira, a alteração da regra imposta pelo TCE-MG já pode

ser considerada por si só um ponto problemático para o Estado. Quando o Tribunal

exige que os gastos com inativos sejam desconsiderados da aplicação mínima, o

Executivo mineiro não pôde computar como despesa de MDE R$3 bilhões e R$2,8

bilhões gastos com esse tipo de despesa nos anos de 2012 e 2013,

respectivamente. Considerando que o gasto com inativo é uma despesa de caráter

obrigatório, e que ocorreria de qualquer maneira, do ano de 2011 para o ano 2012 o

governo mineiro teve que aumentar os seus gastos para alcançar o mínimo exigido

(e mesmo com o aumento considerável, não conseguiu aplicar os 25% legais).

A orientação dada pelo TCE-MG abrangeu também os gastos de inativos

com despesas de ASP. Diferentemente do que ocorreu com as despesas de MDE,

já a partir do exercício de 2012 as publicações institucionais sobre o cumprimento

dos índices constitucionais excluíam essas despesas do seu total. Ainda que o

montante de despesas com inativos da área da saúde fossem consideravelmente

inferiores às despesas de inativos na área da educação, a alteração fez com o que o

Estado deixasse de considerar cerca R$325 milhões já em 2012 – valor que teve

que ser reaplicado no custeio e investimento do setor.

No que diz respeito às despesas com ASP outra alteração teve impacto

ainda mais significativo que a retira das despesas com inativos do cálculo . Até o

exercício de 2011, o governo mineiro considerava como despesa constitucional com

saúde alguns gastos realizados pela Companhia de Saneamento de Minas Gerais

(COPASA) com abastecimento de água, esgotamento e tratamento de esgoto

sanitário. Com a regulamentação da Emenda Constitucional no 29 de 2009 pela Lei

Complementar 141 de 13 de janeiro de 2012, que definiu critérios para apuração da

aplicação mínima com saúde, essas despesas não mais puderam ser computadas

no índice.

18

Porém, diferentemente do que aconteceu nos gastos com MDE, o mínimo

constitucional exigido de 12% sempre foi alcançado pelo governo,

independentemente das alterações feitas pela instrução normativa e pela Lei

Complementar. Assim, a Tabela 3 demonstra como evoluíram os gastos com ASP,

indicando qual a parcela desse tipo de despesa que foi remanejada para o grupo de

despesas discricionárias considerando o excesso de aplicação:

Tabela 3: Aplicação em Ações e Serviços Públicos de Saúde

Fonte: Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) de 2007 a 2014

Secretaria de Estado de Fazenda de Minas Gerais

No que diz respeito aos gastos estaduais com fomento e amparo à

pesquisa, a maneira de contabilização e regras impostas não sofreram alterações

por publicações externas ao Estado ao longo dos últimos oito anos – até mesmo por

ser uma obrigatoriedade colocada pela constituição mineira. Vale ressaltar também

que durante esse período a aplicação mínima de 1% da receita corrente ordinária

nunca foi alcançada e que, por esse motivo, toda a despesa realizada com esse tipo

de gasto foi considerada como obrigatória, não sendo necessário nenhum tipo de

remanejamento.

A Tabela 4 demonstra qual a composição da despesa orçamentária

mineira ao longo dos últimos oito anos, indicando os ajustes feitos pelo excesso de

aplicação explicitado anteriormente:

Em milhões de R$

Ano/Descrição 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Base de cálculo Constitucional Saúde (a) 18.650 22.657 21.809 26.139 28.679 31.538 35.135 38.056

Aplicação mínima (b = a * 0,12) 2.238 2.719 2.617 3.137 3.441 3.785 4.216 4.567

Valor aplicado pelo RREO (c = d + e) 2.482 2.972 3.361 3.477 3.804 3.827 4.294 4.624

Independentemente Obrigatória (d) 552 638 838 888 780 984 1.203 1.307

Demais despesas constitucionais com saúde (e) 1.164 1.554 1.512 1.773 2.362 2.843 3.091 3.317

Despesas realizadas pelas empresas públicas (f) 765 780 1.011 816 661 0 0 0

Excesso de aplicacão (g = c - b) 244 253 744 340 362 42 78 57

Percentual aplicado (c / a) 13,31% 13,12% 15,41% 13,30% 13,26% 12,13% 12,22% 12,15%

Despesa Constitucional considerada discricionária 244 253 744 340 362 42 78 57

19

Tabela 4: Distribuição da despesa mineira entre obrigatória e discricionária


Com base nos valores alterados devido aos ajustes necessários pelo

excesso de aplicação e pela exclusão da intraorçamentária, a Tabela 5 e a Figura 2

mostram a participação de cada tipo de gasto no total executado por Minas Gerais

em cada um dos anos analisados:

Tabela 5: Participação das despesas obrigatórias e discricionários no total das despesas

orçamentárias de Minas Gerais


Em milhões de R$

Descrição / Ano 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Despesa obrigatória Executada* (a) 26.037 30.812 31.466 36.881 42.305 49.745 56.510 60.262

Despesa discricionária Executada* (b) 6.406 8.487 8.798 9.170 8.522 8.049 10.205 10.000

Despesa com MDE considerada discricionária ( c ) 426 501 415 606 640 0 0 0

Despesa com ASP considerada discricionária ( d ) 244 253 744 340 362 42 78 57

Despesa obrigatória final (a - c - d) 25.367 30.059 30.306 35.936 41.303 49.703 56.432 60.205

Despes discricionária final (b + c + d) 7.076 9.240 9.957 10.116 9.524 8.091 10.283 10.057

Despesa Total* 32.443 39.299 40.263 46.051 50.827 57.794 66.715 70.262

*Excluídas as despesas intra orçamentárias com o aporte atuarial para cobertura do déficit do RPPS e as despesas intra orçamentárias do FES

em favor das outras unidades que executam despesas constitucionais com ASP.

Em milhões de R$

Descrição / Ano 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Despesas obrigatórias (a) 25.367 30.059 30.306 35.936 41.303 49.703 56.432 60.205

Despesas discricionárias (b) 7.076 9.240 9.957 10.116 9.524 8.091 10.283 10.057

Despesa Total ( c ) 32.443 39.299 40.263 46.051 50.827 57.794 66.715 70.262

Despesas obrigatórias / Despesa total (a/c) 78,19% 76,49% 75,27% 78,03% 81,26% 86,00% 84,59% 85,69%

Despesas discricionárias / Despesa total (b/c) 21,81% 23,51% 24,73% 21,97% 18,74% 14,00% 15,41% 14,31%

20

Figura 2: Participação das despesas obrigatórias e discricionárias no total das despesas orçamentárias de Minas Gerais


A figura demonstra que quando comparados os anos de 2007 e o de

2014, a participação das despesas obrigatórias em relação ao total executado pelo

governo aumentou em aproximadamente 7,5%, chegando a apenas 14,31% de

discricionariedade nesse último ano. Um melhor detalhamento das despesas

obrigatórias, de acordo com a classificação exposta no início do capítulo pode ajudar

a entender qual delas foi a maior responsável por pressionar a discricionariedade

orçamentária do Estado.

Em reação à despesa total considerada no estudo (ou seja, excluindo-se

os gastos intraorçamentários com o aporte do RPPS e do FES), a participação de

cada uma das despesas consideradas obrigatórias está apresentada na Tabela 6:

21

Tabela 6: Detalhamento das despesas obrigatórias e sua participação nas despesas totais


Analisando as alterações ocorridas ao longo dos oito anos, e com base

nos dados coletados sobre as despesas de Minas Gerais, algumas situações

pontuais podem ajudar a explicar as variações percebidas. A primeira delas, já

analisada anteriormente para a realização da exclusão dos excessos de aplicação

nas despesas com MDE e ASP, são as mudanças de regra que fizeram com que o

Estado tivesse que investir mais em educação e saúde do que vinha investindo

anteriormente.

No caso da educação, que até o ano de 2011 não precisaria sequer

realizar despesas que não as de pessoal ativo e inativo para alcançar o mínimo

constitucional definido, a publicação da Instrução Normativa no 9 de 2011, pelo TCE-

MG, trouxe uma maior necessidade de investimentos na área. Com a exigência do

Tribunal de que os inativos não fossem computados como gasto com MDE, o Estado

precisou aplicar mais recursos na área, o que aumentou a rigidez total percebida.

Da mesma maneira, os gastos com ASP também têm contribuição

significativa para o aumento das despesas obrigatórias. Nesse caso, além das

despesas com os inativos que também deixam de ser considerados gastos com

ASP, conforme Instrução Normativa do TCE-MG, a publicação da Lei Complementar

141 fez com que o Estado não mais pudesse utilizar de investimentos realizados

pela COPASA na área de saúde para o cumprimento do mínimo exigido. Com isso,

o aumento dos gastos com ASP foram de mais de um bilhão entre 2011 e 2012,

tornando as despesas obrigatórias de Minas Gerais ainda maiores.

Descrição / Ano 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Despesas Obrigatórias 78,19% 76,49% 75,27% 78,03% 81,26% 86,00% 84,59% 85,69%

Despesas de Pessoal Total* 47,14% 45,23% 47,20% 48,67% 50,52% 50,84% 48,87% 52,44%

Transferências Constitucionais 18,01% 17,67% 16,86% 17,72% 17,57% 16,89% 16,19% 16,52%

Serviços da Dívida 8,02% 7,82% 8,18% 7,56% 8,26% 10,99% 11,81% 8,18%

Ações e Serviços Públicos de Saúde 2,84% 3,31% 1,91% 3,11% 3,39% 4,85% 4,52% 4,64%

Manutenção e Desenvolvimento do Ensino** 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 1,14% 1,73% 2,73%

Despesas com PASEP 0,63% 0,65% 0,31% 0,38% 0,65% 0,66% 0,64% 0,63%

Precatórios e Sentenças Judiciais 1,03% 1,27% 0,45% 0,34% 0,41% 0,19% 0,46% 0,20%

Fomento e Amparo à Pesquisas 0,52% 0,53% 0,36% 0,27% 0,46% 0,44% 0,37% 0,35%

Despesas discricionárias 21,81% 23,51% 24,73% 21,97% 18,74% 14,00% 15,41% 14,31%

Total Geral 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

* As despesas com pessoal consideram o pessoal ativo, inativo, pensões e auxílios

** As despesas com MDE ficam zeradas até o ano de 2011 devido à exclusão dos excessos aplicados além dos 25% constitucionais

22

O salto de quase 5% na participação das despesas obrigatórias entre

2011 e 2012, que trouxe a rigidez orçamentária do Estado para outro patamar, teve

ainda um ponto que pode ser destacado. O crescimento da fatia dos gastos que

foram direcionadas para a dívida pública cresceram quase 3% entre esses dois

exercícios, ficando ainda maior em 2013. Esse acréscimo em específico não foi

ocasionado por nenhuma alteração externa como nos casos das aplicações em

MDE e ASP, mas por uma decisão do próprio Estado.

Com o objetivo de reduzir parte da dívida que o Estado possuía com a

CEMIG, o governo mineiro captou junto a três instituições financeiras estrangeiras

recursos para execução de uma operação de crédito para quitar uma operação

interna entre a empresa e o Governo (CRC/CEMIG). Assim, a dívida de R$4,2

bilhões foi sanada em dois anos, e a contratação dos empréstimos permitiu ao

Estado uma redução considerável da taxa de juros contratada além de um desconto

de 35% no valor devido. Apesar de ser um dos motivadores para aumento das

despesas obrigatórias nos anos de 2012 e 2013, com o fim da operação o patamar

de pagamento dos serviços da dívida voltam a algo próximo a 8% da despesa total,

como nos anos anteriores.

Por fim, a análise da tabela demonstra que o principal problema

enfrentado por Minas Gerais no enri jecimento de suas contas está na despesa total

de pessoal. Nos oito anos analisados, os gastos dessa natureza tiveram um

crescimento de 5,3% na participação da despesa total, o que corresponde a 70,71%

do crescimento de 7,5% observado para todas as despesas obrigatórias do Estado.

A média de participação desse tipo de despesa nos quatro primeiros anos

do estudo é de 47,06%. Já nos últimos anos analisados, o valor médio de

participação passa a 50,67%. O crescimento das despesas absolutas de pessoal

aumenta consideravelmente a partir do ano de 2011, e uma análise mais

pormenorizada sobre quais órgãos tiveram os maiores incrementos auxilia na

identificação de motivos para esse salto. A Tabela 7 traz esse detalhamento, com

valores absolutos:

23

Tabela 7: Evolução das despesas de pessoal por órgão


A tabela traz os dez maiores crescimentos absolutos entre o período

indicado, além das despesas do Fundo Financeiro de Previdência. Considerando os

dados exibidos, dois pontos chamam atenção em relação ao acréscimo de R$14,4

bilhões verificado entre os anos de 2010 e 2014. O primeiro deles é o grande

aumento nas despesas totais de pessoal da Secretaria de Estado de Educação. Os

gastos com pessoal ativo e auxílios crescem cerca de R$2,5 bilhões no período,

enquanto a despesa com inativos (executada pelo Fundo Financeiro de Previdência)

tem um aumento de R$1,7 bilhão. No total, são R$4,7 bilhões dos R$14,4 bilhões de

aumento nas despesas totais de pessoal.

O principal acréscimo ocorre do ano de 2010 para 2011, quando as

despesas com pessoal ativo da Secretaria variam R$1 bilhão devido principalmente

à Lei no 18.975 de 29 de junho de 2010, que altera a forma de remuneração dos

professores de educação básica, fixando subsídio para as carreiras de que tratam a

Em milhões de R$

Órgão / Ano 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Δ 2014 - 2010

Fundo Financeiro de Previdência (FUNFIP) 3.466 3.997 4.039 4.873 5.536 6.369 6.980 8.066 3.193

Benefiíios Previdenciários - Secretaria de

Educação1.532 1.776 1.709 2.116 2.528 2.957 3.227 3.809 1.693

Benefícios Previdenciários das demais

unidades da administração direta do

Poder Executivo

909 1.031 1.052 1.284 1.404 1.560 1.711 1.949 665

Benefício Previdenciário de Pensão 620 745 797 944 1.005 1.163 1.219 1.359 415

Demais despesas de pessoal do FUNFIP 406 446 482 530 598 689 823 949 419

Polícia Militar do Estado de Minas Gerais

(PMMG)*2.634 2.753 3.389 4.233 4.699 5.285 6.018 7.356 3.123

Secretaria de Estado de Educação (SEE) 3.194 3.839 3.592 3.992 5.080 5.763 6.292 6.540 2.548

Tribunal de Justiça de Minas Gerais

(TJMG)*1.710 2.025 2.134 2.426 2.700 3.159 3.432 3.707 1.282

Secretaria de Estado de Defesa Social

(SEDS)53 76 403 531 624 721 874 1.117 586

Polícia Civil de do Estado de Minas Gerais

(PCMG)469 569 542 687 754 881 980 1.200 513

Ministério Público de Minas Gerais

(MPMG)*614 692 694 842 907 1.032 1.147 1.232 390

Instituto de Previdência dos Servidores

Militares de Minas Gerais (IPSM)383 433 488 581 637 721 816 966 385

Fundo Hospitalar do Estado de Minas

Gerais (FHEMIG)167 207 372 410 483 536 709 764 354

Secretaria de Estado de Fazenda de Minas

Gerais (SEF-MG)480 578 552 662 800 910 955 1.011 349

Corpo de Bombeiro Militar do Estado de

Minas Gerais (CBMMG)*198 254 269 369 410 467 547 712 342

Demais unidades 1.926 2.349 2.527 2.805 3.049 3.540 3.856 4.176 1.371

Total 15.294 17.775 19.003 22.411 25.678 29.384 32.607 36.847 14.436

Nota: As despesas consideradas nos órgãos com (*) contemplam despesas de ativos e inativos. Para os demais órgãos, as despesas com inativos é executada dentro do Fundo

Financeiro de Previdência.

24

legislação. No artigo 4o dessa mesma lei são definidos ainda critérios para

reposicionamento dos servidores abrangidos pela regra, o que também gera impacto

considerável no total gasto com pessoal.

Já em 2011 o governo de Minas Gerais aprovou junto ao Legislativo outra

Lei (Lei no 19.837 de 02 de dezembro de 2011) revisando e concedendo benefícios

às carreiras de educação básica, o que continuou gerando novos impactos na

despesa de pessoal. Com essas alterações e outras não tratadas pelo trabalho, a

variação das despesas totais de pessoal da Secretaria de Estado de Educação entre

os anos de 2010 e 2014 foi de aproximadamente 69%.

O outro ponto que merece atenção é que, dentro dos dez maiores

crescimentos de despesas com pessoal estão todos os órgãos do setor segurança.

Dos R$14,4 bilhões de variação, R$4,9 bilhões são de despesas identificadas da

PMMG, PCMG, SEDS, IPSM e CBMMG, sendo que os valores que foram

executados com inativos da Polícia Civil e da Secretaria de Estado de Defesa Social

não estão nesse somatório por terem sido realizadas dentro do FUNFIP na ação

orçamentária de pagamento dos inativos do Poder Executivo.

Além de novos concursos públicos para a área e concessão de benefícios

pontuais, a Lei no 19.576 de 16 de agosto de 2011 pode ser considerada a principal

causa para o aumento percebido. O artigo 1o dessa legislação reajusta o vencimento

básico de várias carreiras de segurança pública em 10% a partir de outubro de 2011,

enquanto os demais artigos garantem reajustes anuais até o exercício de 2015.

Nessa lógica, a lei autoriza 100% de aumento às carreiras nela listada, sendo que

no período de 2010 a 2014 o crescimento com gastos totais com pessoal do setor

segurança foi de 77,31% (sem considerar os aumentos nas despesas com inativos

da SEDS e PCMG, conforme informado anteriormente).

Apenas essas duas situações citadas já são responsáveis por 63% do

crescimento total de pessoal verificado no período. Outros 11,5% do valor acrescido

são referentes a aumentos nas despesas de pessoal com o TJMG e com o MPMG.

Considerando o princípio da separação dos poderes, ainda que seja o Executivo o

principal responsável por arrecadar recursos para pagamento das despesas dos

órgãos do Judiciário e Legislativo, não há interface na tomada de decisões sobre

concessão de benefícios e/ou reajuste de salários.

25

Considerados esses pontos, e voltando à análise da Tabela 6, vale

ressaltar que as despesas obrigatórias e a despesa de pessoal só têm uma queda

de participação desde o ano de 2009 (momento em que se iniciou um período de

crise mundial com os problemas enfrentados pelo mercado em 2008), no ano de

2013. Essa retração na participação das despesas obrigatórias dá-se principalmente

devido a uma questão específica: o valor executado em contratos de operação de

crédito.

Enquanto entre os exercícios de 2007 e 2012 a média de despesas

realizadas com operações de crédito ficou em torno de R$949 milhões/ano, no

exercício de 2013 os gastos com contratos de financiamento alcançaram R$5,4

bilhões, sendo R$2,6 bilhões apenas com a operação de quitação da dívida com a

CEMIG (já mencionada). Os demais R$2,8 bilhões foram completamente gastos em

despesas discricionárias (principalmente na área de infraestrutura), o que justifica o

aumento da participação dessas despesas no total executado pelo governo e a

redução da participação das despesas obrigatórias no todo.

Caso as despesas com operações fossem desconsideradas do estudo,

assim como foram os gastos intraorçamentários de aporte para cobertura do déficit

do RPPS e de transferência a unidades executoras de políticas de saúde, o quadro

mostraria uma situação ainda pior em relação ao comprometimento de despesas

obrigatórias frente às discricionárias, conforme Tabela 8 e Figura 3:

Tabela 8: Distribuição da despesa mineira entre obrigatória e discricionária, excluindo os

gastos com operações de crédito


Em milhões de R$

Descrição / Ano 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Despesas obrigatórias totais (a) 25.367 30.059 30.306 35.936 41.303 49.703 56.432 60.205

Despesas obrigatórias com operações de crédito (b) 0 0 177 529 0 1.776 2.641 0

Demais despesas obrigatórias ( c ) 25.367 30.059 30.129 35.406 41.303 47.927 53.791 60.205

Despesas discricionárias totais ( d ) 7.076 9.240 9.957 10.116 9.524 8.091 10.283 10.057

Despesas discricionárias com operações de crédito (e) 210 515 1.030 945 368 69 2.796 2.524

Demais despesas discricionárias (f) 6.866 8.725 8.927 9.170 9.156 8.022 7.487 7.533

Despesa Total (a + d) 32.443 39.299 40.263 46.051 50.827 57.794 66.715 70.262

Despesa Total sem operações de crédito (g = c + f) 32.233 38.784 39.056 44.576 50.459 55.949 61.278 67.739

Demais despesas obrigatórias / Despesa total sem

operações de crédito (c/g)78,70% 77,50% 77,14% 79,43% 81,85% 85,66% 87,78% 88,88%

Demais despesas discricionárias / Despesa total sem

operações de crédito (f/g)21,30% 22,50% 22,86% 20,57% 18,15% 14,34% 12,22% 11,12%

26

Figura 3: Participação das despesas discricionárias no total das despesas orçamentárias de Minas Gerais, desconsideradas as operações de crédito


Com a exclusão das despesas com operações de crédito, pela distorção

que podem causar nos anos de 2012 e 2013 principalmente, a queda dos gastos

estaduais com despesas discricionárias é vertiginosa, chegando a um gasto de

apenas 11,12% em relação ao total da despesa de 2014. Vale ressaltar que essa

queda começa a se acentuar exatamente no exercício de 2010, coincidindo com o

início dos principais aumentos das despesas de pessoal.

Ainda que o crescimento da rigidez orçamentária do Estado de Minas

Gerais esteja evidente a partir dos dados apresentados, temos que considerar outra

variável que pode dar alguma margem a esses acréscimos. Trata -se de verificar em

que proporção o aumento da receita estadual tem acompanhado o aumento das

despesas obrigatórias.

É interessante que o Estado tenha condições de realizar seus gastos com

despesas obrigatórias a partir de sua arrecadação livre e recorrente. Caso as

receitas dessa natureza não tenham condições de arcar com parte considerável dos

gastos mínimos e legais, o Estado pode ter problemas em cumprir suas obrigações.

Logo, em casos onde é verificado grande aumento das despesas obrigatórias

(conforme identificado) é notória a necessidade de acompanhamento no

crescimento das receitas estaduais.

27

Portanto, para verificar em que medida isso vem ocorrendo no orçamento

de Minas Gerais, a Tabela 9 faz uma comparação de quanto da Receita Corrente

Líquida (RCL) está comprometida com as despesas obrigatórias mineiras:

Tabela 9: Receita Corrente Líquida x Despesas Obrigatórias


Mais uma vez é possível verificar um problema na evolução do orçamento

mineiro nos últimos oito anos. Ainda que de 2007 a 2009 a despesa obrigatória já

fosse maior que a receita corrente líquida de Minas Gerais, é possível perceber que

a partir de 2010, a cada exercício financeiro a situação piora consideravelmente,

sendo que apenas em 2014 o comprometimento é reduzido.

Apesar do constante crescimento anual da RCL entre os anos de 2010 e

2014 (ainda que seja perceptível uma desaceleração a partir de 2012), com

incrementos médios de 10,4%, a despesa obrigatória teve aumento médio de

14,81% nesse mesmo período. Isso significa que, além do governo ter aumentado

os gastos com despesas legais e obrigatórias, o crescimento da receita corrente

líquida desenvolveu-se menos, gerando assim um problema fiscal ainda maior.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ao longo do trabalho procurou-se analisar as duas principais causas da

rigidez do orçamento público: as vinculações de receitas e despesas e o alto

comprometimento com despesas obrigatórias. Na análise dos dados de execução

orçamentária dos anos de 2007 a 2014 do Estado de Minas Gerais, foi possível

perceber que esse é um grande problema pelo qual o governo passou no período.

Em milhões de R$

Descrição / Ano 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Despesa obrigatória final* (a) 25.367 30.059 30.306 35.936 41.303 49.703 56.432 60.205

Receita Corrente Líquida (b) 23.804 29.242 29.118 33.179 37.284 40.371 43.141 47.644

Comprometimento da RCL em relação

às despesas obrigatórias (a / b)106,57% 102,79% 104,08% 108,31% 110,78% 123,11% 130,81% 126,36%

*Excluídas as despesas intra orçamentárias com o aporte atuarial para cobertura do déficit do RPPS e as despesas intra

orçamentárias do FES em favor das outras unidades que executam despesas constitucionais com ASP.

28

O principal motivo para o alto nível de rigidez orçamentária enfrentada por

Minas Gerais está no grande crescimento das despesas totais de pessoal. Através

da análise de poucas situações foi possível identificar um aumento nos gastos dessa

natureza da ordem de R$9 bilhões (apenas com setor segurança e Secretaria de

Estado de Educação) entre os anos de 2010 e 2014, o que aumentou a participação

das despesas de pessoal em relação à despesa total do Estado em quase 4%

no período.

Além da decisão tomada pelos governantes de comprometer grande parte

de suas despesas com reajustes salariais, concursos públicos e outros benefícios

ligados aos gastos com pessoal, identificou-se também que algumas

alterações/regulamentações de legislações que tratam sobre vinculação de receitas

e despesas também tiveram impacto direto no incremento da rigidez orçamentária

estadual. Os dois principais casos identificados foram a publicação da Instrução

Normativa do TCE-MG que vetou a inclusão de despesas com inativos nas

aplicações estaduais em MDE e ASP para fins do cumprimento de mínimo

constitucional exigido, além da aprovação da Lei Complementar 141 que

regulamentou como devem ser executadas as despesas com ASP para fins de

cumprimento do mínimo constitucional exigido. Com esses dois instrumentos, o

Estado viu-se obrigado a aumentar as despesas nas duas áreas.

Ainda pior que o aumento excessivo das despesas obrigatórias foi a

verificação de que as receitas estaduais não têm acompanhado o ritmo de

crescimento dos gastos. O incremente médio da RCL mineira tem ficado abaixo do

crescimento médio das despesas obrigatórias, o que deve ser considerado

preocupante pelos governantes.

Apesar de boa parte da rigidez mineira ter sido causada por decisões do

próprio governo no que diz respeito à sua folha de pessoal, é necessário verificar se

essa situação de engessamento não é uma regra geral para Estados e Municípios

brasileiros. Futuros estudos podem fazer comparações entre os entes da federação

e verificar se esse problema não vem ocorrendo de modo geral, e caso essa

hipótese seja confirmada, tem que ser verificado se as causas são semelhantes.

29

6 REFERÊNCIAS

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da Constituição Federal e acrescenta o art. 97 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, instituindo regime especial de pagamento de precatórios pelos Estados, Distrito Federal e Municípios.). Brasília. DF. 2009.

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30

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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Instrução Normativa no 09 de 20 de dezembro de 2011. Acrescenta dispositivos à Instrução Normativa no

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Diário Oficial de Contas, Poder Legislatvio, Belo Horizonte, MG. 2011 ª Disponível em < http://www.tce.mg.gov.br/IMG/Legislacao/legiscont/Instrucoes%20Normativas/IN _2011/IN-09-11.pdf> Acesso em 20 de abril de 2015.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Relatório da Prestação de Contas do Governo de 2010. Belo Horizonte, TCEMG, 2011b.

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AUTORIA

Felipe Magno Parreiras de Sousa – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão SEPLAG/MG.

Endereço eletrônico: [email protected]

Gilmar Álvares Cota Júnior – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão SEPLAG/MG.


Guilherme Parentoni Senra Fonseca – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão SEPLAG/MG.


Raphael Vasconcelos Amaral Rodrigues – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão

SEPLAG/MG.


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