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A POLÍTICA DE ACCOUNTABILITY SOCIAL

NA AMÉRICA LATINA1

ENRIQUE PERUZZOTTI

Professor, Departamento de Ciência Política e Estudos Internacionais, Universidade

Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina.

peruzzot@utdt.edu

1 “La política de Accountability social en América Latina”. Tradução do original em espanhol de Daniela

Mateus de Vasconcelos.

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Nos debates que ocorrem na região acerca dos desafios e obstáculos que

confrontam as novas democracias, geralmente encontramos dois importantes corpos de

literatura que, apesar da sua complementaridade, raramente se juntam. Por um lado, uma

literatura que tende a assumir que a existência de uma imprensa independente e de

uma sociedade civil sólida e autônoma são dois elementos que contribuem para moldar e

melhorar a qualidade da vida pública e institucional dos regimes representativos. Por

outro lado, os trabalhos acerca da qualidade institucional das novas democracias, que

tendem a chamar a atenção para os importantes déficits institucionais que afetam a

maioria das novas democracias, particularmente no que refere à atuação das agências de

prestação de contas. O presente artigo pretende fazer uma ponte entre ambas discussões

e analisar o papel que exerce a sociedade civil e a imprensa autônoma enquanto agentes

informais de prestação de contas. Nas próximas páginas me concentrarei na análise de

uma nova forma de politização que está se desenvolvendo em várias das novas

democracias e que tem como objetivo primordial fortalecer e aperfeiçoar o

funcionamento dos mecanismos de controle e supervisão das instituições representativas.

As primeiras seções descrevem a forma de funcionamento de tal política e ressaltam

algumas de suas conquistas, enquanto a última seção adverte acerca de alguns aspectos

dos riscos potenciais de tal tipo de iniciativas.

I. A redefinição do contrato representativo na América Latina e o

surgimento de uma política de accountability social

Em vários trabalhos anteriores, Catalina Smulovitz e eu utilizamos o conceito de

accountability social para englobar um conjunto diverso de iniciativas levadas a cabo por

ONGs, movimentos sociais, associações civis ou a míd ia independente guiados

3

por uma preocupação comum em melhorar a transparência e a accountability da ação

governamental1. Tal conjunto de atores e iniciativas incluem diferentes ações

destinadas a supervisionar o comportamento de funcionários ou agências públicas,

denunciar e expor casos de violação da lei ou de corrupção por parte das autoridades, e

exercer pressão sobre as agências de controle correspondentes para que ativem os

mecanismos de investigação e sanção que correspondam. Este conjunto heterogêneo de

atores sociais desenvolve novos recursos que se somam ao repertório clássico de

instrumentos eleitorais e legais de controle das ações de governo.

O surgimento de novas formas de intervenção civil, organizadas em torno de uma

política de direitos e de prestação de contas, indica a presença de um salutar processo de

renovação política na região, processo este destinado a unificar dois elementos que a

tradição democrática populista mantinha separados: a democracia e o constitucionalismo2.

No passado, os limites e os freios legais ao poder haviam sido desvalorizados

devido ao majoritarianismo democrático populista, que os via como obstáculos para a

realização da vontade popular. A mudança política e cultural ocorrida em várias das

sociedades latino-americanas para uma forma constitucional de democracia, que deixou

para trás os excessos do plesbicitarianismo populista, contribuiu para redefinir os termos

do contrato democrático representativo em direção a um modelo de prestação de

contas. A renovação da cultura política e das tradições democráticas da região se traduz

em uma relação mais complexa e tensa entre os cidadãos e seus representantes políticos.

Importantes setores da sociedade se negam a exercer um papel meramente passivo,

limitado à delegação eleitoral, e assumem uma atitude ativa de supervisão permanente de

seus representantes de maneira a assegurar que os comportamentos dos mesmos se

enquadrem dentro das normas de responsabilidade e de responsiveness que dão

legitimidade ao vínculo representativo. Semelhante mudança cultural leva

inevitavelmente a uma atitude mais crítica do trabalho da classe política: o representado já

não permanece como um sujeito passivo e assume um papel de monitoramento ativo.

Esta nova interpretação do contrato representativo enfatiza o estabelecimento de

mecanismos e recursos para monitorar e disciplinar os representantes políticos. Já não se

trata simplesmente de delegar a confiança nas qualidades pessoais de um líder; o que

existe é uma preocupação por complementar o ato de autorização política com o

fortalecimento de uma rede impessoal de dispositivos institucionais de supervisão e

4

controle do poder.

Sob o modelo de prestação de contas, os representantes não recebem um cheque em

branco que os autoriza a atuar de forma totalmente discricionária até a próxima eleição. O

mandato representativo se encontra agora sob a supervisão de uma combinação de

mecanismos formais e informais destinados a fazer com que os representantes atuem

responsavelmente e levem em consideração os interesses dos representados. O

funcionário eleito é monitorado e controlado institucionalmente pelo que Guillermo

O’Donnell denominou de mecanismos de accountability horizontal3, isto é, pelo sistema

de separação de poderes, de freios e contrapesos, e do devido processo, e pela função

disciplinadora que implica a existência de eleições periódicas e competitivas4.

Extrainstitucionalmente, os cidadãos e as organizações da sociedade civil na esfera

pública podem questionar determinadas decisões ou políticas públicas, denunciar

comportamentos ilegais dos funcionários públicos ou tematizar novos problemas ou

assuntos.

Os mecanismos de prestação de contas reduzem os riscos que inevitavelmente

comporta todo processo de delegação do poder5. Se os cidadãos têm a confiança traída

pelos funcionários que utilizam o poder delegado para seu próprio benefício ou para

delinquir, o sistema representativo aciona um conjunto de dispositivos institucionais

destinados a castigar tais comportamentos. Nas democracias em que tais mecanismos

funcionam adequadamente, o votante sabe que mesmo se fizer uma escolha desacertada, o

sistema assegura-lhe que a rede de controles institucionais se ativará no momento em que

determinado representante viole os termos do contrato representativo e incorra em ações

indevidas.

Os problemas de funcionamento que apresentam os diversos mecanismos de

controle do poder político na América Latina têm sido dos temas recorrentes nos atuais

debates acerca da qualidade institucional das novas democracias da região. Desde seus

primeiros trabalhos sobre democracia delegativa, Guillermo O’Donnell vem chamando

a atenção acerca dos notórios déficits institucionais que apresentam algumas das

democracias latino-americanas, especialmente no que diz respeito ao

5

funcionamento dos mecanismos de prestação de contas6. Desde sua perspectiva, O’Donnell

considera que tais déficits são de uma magnitude tal que é necessário elaborar um subtipo

particular de tipologia que dê conta das características distintivas desta forma de

poliarquia. As poliarquias que finalmente se instalaram em boa parte do continente, afirma

O’Donnell, diferem substancialmente do modelo de democracia representativa baseado

na prestação de contas que predomina nos países ocidentais. A característica distintiva das

novas poliarquias é que o processo de delegação de autoridade política não está sendo

complementado com mecanismos efetivos de accountability. Embora as eleições

autorizem os representantes políticos, ainda não existe uma rede de agências capazes de

controlar e castigar as ações que possam ser qualificadas como ilegais ou corruptas7.

Este déficit é precisamente a lacuna central desta nova geração de ativismo cívico.

II. Enfrentando o déficit de accountability na representação política: a política

de accountability social.

O espaço público de muitas das novas democracias está sendo gradualmente

ocupado por uma nova geração de associações civis, ONGs, movimentos sociais e

organizações da mídia organizadas em torno de uma política de accountability

social8. A política de accountability social representa uma das diversas formas de

politização com base na sociedade civil presentes nas novas democracias. Como

ressaltamos anteriormente, o conceito de accountability social faz referência a um

conjunto diverso de ações e iniciativas civis guiadas por demandas de accountability

legal9. Esta nova forma de política que surge no espaço da sociedade civil engloba uma

variedade de formas de ação coletiva e de ativismo cívico que compartilham uma comum

preocupação em melhorar o funcionamento das instituições representativas através do

fortalecimento dos mecanismos de controle da legalidade dos funcionários públicos.

Estes atores representam um subgrupo, algumas vezes relativamente minoritário da

rede associativa global das sociedades latino-americanas.

6

Dentro deste diverso leque de formas associativas que integram os atores da política

de accountability social, se distinguem dois principais atores e formas de intervenção

social: a) os movimentos sociais conjunturais de setores sociais diretamente afetados pelas

ações estatais discricionárias; e b) as associações civis altamente profissionalizadas e de

caráter permanente. Ambos atores, como veremos, são cruciais para a política de

accountability social e, cada um deles, cumpre um papel específico na difícil e sinuosa

tarefa de melhoria do desempenho institucional das novas democracias. O terceiro ator

não se origina no campo associativo civil, mas está representado por um setor do

jornalismo independente que, em algumas ocasiões, recebe e dá visibilidade às

denúncias ou iniciativas deste setor e, em outras, se converte ele mesmo em um

protagonista da política de acountability social ao dar origem às próprias denúncias, sendo

estas frutos de suas investigações ou do que recebem como “vazamento” off the record

graças ao cultivo de contatos com fontes governamentais.

Associativismo Civil

Um importante ator da política de accountability social está constituído por uma

rede de associações civis e ONGs altamente profissionalizadas e que se localizam no

que se poderia denominar os setores de elite das sociedades civis latino-americanas.

Geralmente os programas, as iniciativas e as propostas destes grupos estão guiadas por

uma visão sistêmica que procura gerar respostas para problemas que são percebidos

como estruturais ou de longa data. Neste sentido, e como veremos mais adiante, a

perspectiva que adotam estes atores diferem do trato pontual e conjuntural que

caracteriza a ação de muitos dos movimentos sociais que constituem o outro lado da

política de accountability social.

O atual período democrático foi testemunha da consolidação de um extenso grupo

de ONGs e de associações civis que compartilham uma preocupação comum de

incrementar a transparência dos atos de governo e melhorar a eficiência dos mecanismos

de prestação de contas. Nos anos recentes, estas associações lançaram múltiplas

iniciativas com o fim de incrementar a transparência no exercício do poder político e de

estabelecer mecanismos efetivos de monitoramento cidadão dos organismos do

Estado e de seus funcionários.10

As iniciativas incluem, entre muitas outras, campanhas

7

para demandar a apresentação periódica de uma declaração juramentada de bens por

parte dos funcionários públicos, monitoramento do processo de formulação e

implementação de orçamentos públicos nos diferentes níveis de governo, vigilância dos

processos e campanhas eleitorais, supervisão da conduta da instituição policial, etc.

Os atores que integram este grupo são setores profissionais, com reconhecidos

contatos com a sociedade civil transnacional, e com organismos e governos estrangeiros.

Boa parte destes grupos recebe financiamento de fundações estrangeiras e, em

alguns casos, representam as filiais locais de organizações transnacionais. Este subgrupo

associativo se diferencia de outros partícipes da política de accountability social pelo

nível de reflexividade de suas propostas: implicam uma diversidade de think tanks

cidadãos destinados a pensar e desenvolver políticas e iniciativas a partir de uma

ótica societal. Estes atores geram um recurso vital para o exercício da prestação de

contas social: produção de fontes de informação autônomas, que servem para suprir

vazios informativos estatais ou mesmo para desafiar as cifras ou dados oficiais.

Também representam uma força de inovação através da produção de projetos e

sugestões de reforma ou melhoria institucional. Devido aos recursos e

capacidades requeridas, estas organizações costumam recrutar seus membros nos

setores altamente educados da sociedade civil e sua área de influência é geralmente

reduzida aos setores de tomada de decisões.

Movimentos Sociais

Paralelo à ação destas organizações sociais, se observa o surgimento de um leque

de movimentos sociais pontuais que aparecem devido à demanda de justiça e

esclarecimento fundamentalmente de casos de violações de direitos humanos que ocorrem

nas novas democracias. À diferença da ação permanente, altamente reflexiva e menos

visível da rede associativa anteriormente mencionada, estes atores estão organizados em

torno de uma demanda concreta e particular (geralmente o pedido de justiça e

esclarecimento de casos particulares), ou seja, representam reações de setores sociais

(em grande parte provenientes de setores populares ou, do que Guillermo O’Donnell

denominou, áreas marrons11

), que se veem diretamente afetados por práticas estatais

discricionárias.

Ao captar a atenção dos meios de comunicação, estes atores sociais costumam

8

conseguir um nível de respostas e mobilização social que raramente é alcançado pelas

iniciativas cívicas do setor organizado da sociedade civil. O fato de que geralmente

surgem como reação a um caso concreto de discricionariedade ou autoritarismo estatal,

onde há vítimas e vitimários concretos -- de um lado familiares, amigos e vizinhos

mobilizados, do outro lado, funcionários e autoridades sob suspeita -- geralmente

garantem a estas denúncias grande efetividade para gerar correntes de opinião pública

favoráveis, que em muitos casos se traduzem em uma participação cívica ativa de apoio

a tais atores. Na Argentina, por exemplo, se sucederam ao longo da década de noventa,

uma série de movimentos sociais locais que compartilhavam características similares:

surgiram inicialmente liderados pelos familiares e amigos das vítimas que se

organizaram e mobilizaram na demanda por justiça; em muitos casos receberam

apo io logístico do setor de ONG mencionado anteriormente12

, e, nos casos mais bem

sucedidos, conseguiram atrair a atenção dos meios de comunicação nacionais e mobilizar

grandes setores da população, que em muitas ocasiões protestaram em milhares em apoio

às demandas por justiça e esclarecimento. Dois exemplos notórios foram o assassinato

da estudante María Soledad Morales, na província de Catamarca, localizada no

noroeste do país e a morte do soldado raso Omar Carrasco em um isolado regimento da

província de Neuquén. Em ambos casos existiam fortes suspeitas de envolvimento ou

cumplicidade das autoridades, seja no crime, nas manobras de ocultamento ou na

manipulação das investigações subsequentes. Os dois assassinatos deram origem a

reivindicações de justiça e a extensas mobilizações sociais que demandavam garantias de

imparcialidade no desenvolvimento das investigações policiais e nos subsequentes

processos judiciais. Em ambos casos, a mobilização original se iniciou localmente,

geralmente a partir da organização do círculo próximo de familiares e amigos das

vítimas, e depois se estendeu incluindo ONGs nacionais e locais, a mídia e amplos

setores da população.13

Jornalismo de denúncia

Finalmente, outro ator fundamental deste tipo de ativismo cívico é o

jornalismo independente. A participação do mesmo na política de accountability social

assume geralmente dois papéis diferenciados: o da mídia como um aliado dos atores

sociais que dá visibilidade às suas reivindicações ou como o do jornalismo de

9

denúncia ou investigação propriamente dito, que através do seu trabalho obtém

informação confidencial acerca de atos de ilegalidade governamental. No seu primeiro

papel, o jornalismo cumpre um papel de apoio similar ao que presta o setor de

organizações civis: buscam a notícia, supervisam o desenvolvimento da causa policial

e/ou judicial, denunciam irregularidades e, em alguns casos, descobrem novos elementos

que contribuem para o esclarecimento do caso. Os meios de comunicação representam

um valioso aliado para os atores cívicos que demandam maior transparência

governamental. O fato de que a mídia dê visibilidade a uma reivindicação ou que a

ignore determinará o sucesso e o impacto público de qualquer iniciativa social. A

visibilidade midiática das denúncias e das demandas cívicas é crucial para se conseguir

mobilizar convicções na opinião pública de maneira a exercer uma pressão efetiva sobre

as autoridades.

Em outras ocasiões, os meios de comunicação atuam não como sustentáculo das

reivindicações ou denúncias cívicas, mas como próprios geradores de denúncias. Boa

parte dos escândalos midiáticos que sacudiram a região tiveram origem em um

“vazamento” de informação de insiders nos meios de comunicação ou em uma

investigação jornalística que descobriu atos de corrupção ou de ilegalidade

governamental. A aparição, na década passada, de um tipo de jornalismo mais inquisitivo

na região se traduziu em uma série de escândalos midiáticos que, em vários casos,

determinaram o destino dos governos sob suspeita: os Vladivideos, no Peru; o Proceso

8000 contra o presidente Samper, na Colômbia; o Collorgate, no Brasil; e o escândalo do

senado durante a gestão de Fernando de la Rúa ilustram o alcance e a dimensão que

obtiveram algumas destas denúncias midiáticas. 14

Os três protagonistas da política de accountability social possuem a tendência de se

potencializar quando agem conjuntamente. Embora, em muitos casos, cada um destes

atores intervém isoladamente15

, é precisamente quando interagem entre si, se

alimentando mutuamente com os inputs específicos que cada um deles gera, que alcançam

maior efetividade e impacto na opinião pública e, por consequência, geram maiores

ameaças de castigo simbólico aos indivíduos e/ou agências sob suspeita. Dado que a

esfera pública é o terreno principal onde atua a sociedade civil, existe uma certa

dependência estrutural desta última com respeito aos meios de comunicação: se o objetivo

é gerar sanções simbólicas contra eventuais transgressores ou contra agências de controle

10

politizadas ou que se mostram reticentes a intervir, certamente um alto grau de

exposição e de apoio popular incrementa o grau de ameaça que a denúncia representa

para aquelas agências e/ou oficiais involvidos. Embora os meios de comunicação sejam

um outlet indispensável para alcançar visibilidade, é também verdade que aqueles

escândalos que emergem dos movimentos ou iniciativas sociais tendem a captar mais a

atenção do público que os escândalos que se referem exclusivamente aos conflitos entre

setores da elite16

. Além disso, a presença de atores sociais autônomos representa para o

jornalismo uma rica fonte de informação alternativa, que rompe com a marcada

dependência do jornalismo da região de fontes ou “vazamentos” oficiais, que torna mais

difícil a manipulação das dinâmicas de determinado escândalo por parte das elites

políticas17

III. A Contribuição da Política de Accountability Social para o Funcionamento

dos Mecanismos de Accountability Horizontal e Vertical Eleitoral

A política de accountability social representa um importante complemento sub-

institucional que incide diretamente no funcionamento e desempenho dos mecanismos

institucionalizados de accountability, tanto verticais como horizontais. A denúncia de

casos concretos de corrupção ou de tergiversação da lógica institucional de certas

agências governamentais, por parte de funcionários inescrupulosos, implica um

importante sinal acerca das deficiências que existem no desempenho institucional dos

poderes representativos e/ou das agências horizontais encarregadas de supervisá-los.

Neste sentido, a denúncia de fraude eleitoral, de redes de clientelismo político ou de casos

de corrupção tornam públicos aspectos problemáticos que conspiram contra um adequado

funcionamento das instituições eleitorais, de assistência social ou de controle da

legalidade das ações de governo respectivamente. Por outro lado, como destacamos na

seção anterior, a contribuição da política de accountability social na agenda de melhoria

institucional não se reduz à denúncia e à indicação dos déficits institucionais; também

existe uma rede de organizações altamente profissionalizadas que atua como uma fonte

alternativa de informação sobre as mesmas e que gera propostas de melhoria e inovação

institucional.

As iniciativas de accountability social incidem no funcionamento dos mecanismos

verticais eleitorais e horizontais de duas maneiras fundamentais: em primeiro lugar,

11

destacamos o déficit ou os aspectos problemáticos no desempenho institucional de

diferentes agências e organismos e, em segundo lugar, forçando a ativação de tais

agências através da pressão social e midiática.

Em primeiro lugar, os mecanismos de accountability social cumprem uma função

de indicação de déficits institucionais. Este processo de indicação adota geralmente duas

formas principais:

a) Mostrando um déficit concreto no funcionamento de determinada

agência através da denúncia de casos concretos de corrupção ou de

violação da legalidade ou do devido processo por parte de órgãos ou

agentes públicos e forçando a ativação de organismos de

accountability horizontal (como o poder judiciário ou as

comissões legislativas de investigação) que, de outra maneira,

seriam reticentes em aplicar sanções aos supostos transgressores.

b) Exibindo déficits sistêmicos de funcionamento ou de estrutura. Neste

caso, monitorando permanentemente de maneira a proceder a uma

avaliação sistemática do desempenho institucional de determinado órgão

ou poder governamental.

A função de indicação e denúncia de casos específicos de corrupção ou de

violação de direitos ou de qualquer outra forma de arbitrariedade por parte das autoridades

públicas resulta em uma forma efetiva de mostrar de maneira palpável as

deficiências na forma de funcionamento de certas agências públicas, denunciar situações

de captura institucional por parte de setores particulares ou por funcionários corruptos.

Trata-se de um papel de denúncia e de indicação que fundamentalmente, embora não

exclusivamente, é exercido pelos movimentos sociais que se organizam em torno de

casos. É através da exposição pública de casos concretos que estes movimentos

conseguem captar a atenção da opinião pública, inserir o problema na agenda pública e,

eventualmente, gerar mudanças na apreciação social de determinados comportamentos.

Assim, ações que no passado eram socialmente toleradas -- como um certo grau de

corrupção na administração pública ou o exercício da violência dirigido a determinados

setores sociais por parte da instituição policial -- ao ser repetidamente destacadas pela

denúncia de diversos movimentos ou atores sociais, conseguem sensibilizar os cidadãos

12

acerca do problema e modificar os índices de tolerância social com relação ao fenômeno.

Em vários países da região, por exemplo, se registraram alguns avanços em

desnaturalizar certas práticas ilegais por parte da instituição policial e militar, a partir

do surgimento de movimentos e organizações que denunciavam casos concretos de

violência policial contra jovens de áreas urbanas populares ou de maltrato aos conscritos

por parte de seu s superiores. Por exemplo, a morte de dois conscritos no Chile e na

Argentina deu origem a um grande protesto e mobilização que, no caso argentino, levou

ao fim do serviço militar obrigatório. Da mesma forma, no Peru, a Coordenadoria

Nacional de Direitos Humanos, uma rede nacional de organizações de defesa dos direitos

humanos, repetidamente questionou a prática militar de recrutamento obrigatório de

conscritos em certas áreas rurais do país.

Em diferentes ocasiões, se observa a criação de associações ou ONGs

destinadas a supervisar, gerar información alternativa à oficial e elaborar propostas de

reforma institucional de determinadas agências públicas. Os exemplos vão desde o

monitoramento das forças policiais, das autoridades eleitorales, a elaboração e execução

dos orçamentos públicos. Por exemplo, uma importante conquista de diversos grupos de

protesto que emergiram em distintos países como consequência do enraizado

problema da violência e brutalidade policial sobre setores populares, foi o eventual

estabelecimento de organizações permanentes de supervisão das forças policiais. Neste

caso concreto, movimentos sociais que surgiram com demandas específicas de

esclarecimento e justiça para um caso concreto se unificam e estabelecem uma

organização que vai adotar uma visão mais ampla e sistêmica do problema. Estas

organizações não somente atuam como sistema externo de alarmes de incêndio que

se ativam quando se produzem violações aos direitos humanos por parte dos oficiais de

polícia. Além desta função, desenvolvem um processo de avaliação sistemática dos

problemas institucionais de tais agências e desenvolvem propostas de reforma

institucional18

. Como destacamos anteriormente, estes vigilantes permanentes

representam cruciais think-thanks cidadãos que refletem acerca das maneiras em que se

pode melhorar a qualidade e a eficiência das instituições públicas.

Em segundo lugar, as iniciativas de accountability social cumprem uma função

de ativação de mecanismos de prestação de contas. A política de accountability social

não se limita a uma tarefa de alarme ou indicação, mas que também imponhe sanções

13

simbólicas que determinam o destino eleitoral ou laboral dos representantes ou

funcionários sob suspeita. A derrota eleitoral, a renúncia ao cargo, sanções judiciais ou o

ostracismo público são algumas das consequências que podem acarretar as denúncias

cívicas ou jornalísticas. Em certos casos, o castigo simbólico vai além de uma acusação

individual e se estende a uma agência, poder ou partido político. Através da pressão

social e da exposição pública, estas iniciativas sociais forçam uma rede de agências de

controle que, de outra maneira, se mostraria reticente a intervir, a tomar a frente do

assunto e iniciar procedimentos judiciais ou administrativos destinados a investigar e

castigar os supostos atos de ilegalidade. A ativação de agências de controle pode

ocorrer de maneira direta ou indireta. A ativação indireta é produto da pressão social

exercida por a l g u m movimento ou organização ou por algum escândalo midiático

que, devido aos custos e m t e r m o s d e i m a g e m que a denúncia gera ao

governo ou às autoridades envolvidas, as agências ou funcionários públicos interveem

na questão, seja forçando a renúncia dos funcionários suspeitos, iniciando um processo

administrativo ou judicial, estabelecendo uma comissão parlamentar de investigação, etc.

A ativação é direta quando os atores sociais diretamente recorrem diretamente às

agências horizontais. Nas últimas décadas, a região observou um aumento significativo

da judicialização de conflitos, muitas vezes protagonizada pela sociedade civil e

incentivada pela criação de novas ferramentas legais que facilitam o recurso ao poder

judiciário por parte dos cidadãos. A ação direta de inconstitucionalidade, as ações de

tutelas, os amparos legais, o surgimento de um movimento de direito de interesse público

representam algumas novas ferramentas constitucionais na região que contribuíram

para melhorar o acesso de certos setores ao poder judiciário para reclamar por seus

direitos ou para denunciar casos de arbitrariedade estatal19

. Por exemplo, a criação no

Brasil do Ministério Público, após a reforma constitucional de 1988, introduziu um ator

institucional acessível e aberto às reivindicações cidadãs, fomentando um notável

crescimento do uso da estratégia judiciária por parte da sociedade civil20

. Outras agências

horizontais que foram objeto de interesse da sociedade civil são as Defensorias do Povo

estabelecidas, nos últimos anos, em vários países da região e, no caso do Brasil, as

comissões de investigação parlamentar.21

14

IV. A política de accountability social: rumo à criação de um círculo virtuoso de

melhoria da qualidade institucional das novas democracias

A anterior enumeração se revela útil na hora de ressaltar o papel central exercido

pelas políticas de accountability social na região. Elas deram lugar às reivindicações

relacionadas ao incumprimento do devido processo por parte das autoridades públicas, ao

esclarecimento de numerosos casos de corrupção oficial, com o objetivo de estabelecer

sanções contra os infratores da lei, e à pressão para estabelecer reformas institucionais

que aumentem a efetividade dos mecanismos de desconfiança institucional. Embora o

terreno mais propício para o desenvolvimento da accountability social é sob regimes

democráticos, esta forma de fazer política cumpriu um papel crucial em certos contextos

autoritários. Pensemos, por exemplo, no bem sucedido processo de reforma eleitoral que

ocorreu no México sob a liderança da Aliança Cívica,22

ou no papel que o jornalismo

autônomo e certos grupos pró-democráticos tiveram no Peru. Também são centrais em

contextos democráticos caracterizados pela debilidade de seus mecanismos de

accountability horizontal, já que ao exibir de maneira patética muitos desses

déficits, contribuem para gerar uma corrente de apoio público a um processo de reformas

destinadas a subsaná-los.

Entretanto, esta forma de fazer política não deve ser considerada como um

fenômeno circunscrito aos regimes delegativos ou às democracias frágeis e não

consolidadas. A política de accountability social representa uma forma primordial

de politização em qualquer democracia – recente ou longeva, consolidada ou não

consolidada –, já que serve para provar se a conduta dos representantes políticos e dos

funcionários não eleitos se adequa ou não aos princípios normativos que dão legitimidade

ao contrato representativo. Estas “políticas de desconfiança” são essenciais para o

fortalecimento da confiança no sistema institucional de qualquer democracia. “A

confiança – afirma Claus Offe – é o resíduo que permanece depois que a propensão

a desconfiar se demonstra infundada”.23.

15

Em princípio, a política de accountability social aponta para tematizar determinados

déficits institucionais e força a encarar processos de reforma ou de melhoria institucional.

É neste sentido que argumento que esta forma de politização representa um importante

complemento que tende a reforçar os processos de institucionalização e de melhoria

institucional ao destacar e castigar atos de captura institucional, de clientelismo ou de

corrupção governamental. Em certos casos se observa um desejável círculo virtuoso que

tende a melhorar o desempenho das instituções representativas, assim como dos

mecanismos de prestação de contas. Ao reforçar os mecanismos institucionalizados de

desconfiança, a política de accountability social contribui para fortalecer os laços de

confiança entre a classe política e os cidadãos: a existência de mecanismos efetivos de

desconfiança institucionalizada sustenta o vínculo representativo ao permitir a

generalização da confiança social nas instituções representativas. Estas fornecem ao

cidadão uma rede de dispositivos de segurança que fazem que com o sistema ative

mecanismos efetivos de sanção nos casos em que sua confiança seja traída.

V. Riscos e “Contraindicações” da Política de Accountability Social

A política de accountability social não está isenta de riscos e de eventuais

“contraindicações.” Existem dois potenciais riscos implícitos neste tipo de política. O

primeiro se refere à negativa da classe política e das agências de desconfiança

institucionalizada em processar as mencionadas demandas de melhoria institucional. Se os

funcionários públicos ignoram sistematicamente as reinvidicações cívicas de maior

transparência, o resultado mais provável é um abrupto declínio na confiança dos

cidadãos nos representantes políticos. Como defende Stompka, “se a percepção de fracasso

se estende, a confiança generalizada é substituída pela desconfiança generalizada”24

O segundo perigo se relaciona com o número de casos revelados de conduta ilegal

dos representantes. Para que a confiança prevaleça de forma generalizada, os mecanismos

institucionais devem ser ativados esporadicamente. Um contexto público que está

caracterizado pela profusão de denúncias e escândalos, e pela hiperatividade das

instituições de controle, coloca em evidência que as violações d a confiança social

não são episódicas mas fatos generalizados. Tal constatação tende a alimentar uma

cultura cívica de desconfiança25

.

16

O caso argentino representa uma útil ilustração de alguns dos potenciais riscos

de tal política. Na Argentina dos anos noventa coincidiram os dois fatores de risco

anteriormente mencionados. Por um lado, houve uma percepção generalizada por parte

dos cidadãos de que muitas agências horizontais se mostravam reticentes em cumprir seu

papel de monitoramento ou que mesmo seu funcionamento se encontrava distorcido

devido a pressões políticas. Por outra parte, durante os dois governos de Carlos Menem

(1989-1999) o contexto público argentino esteve repleto de suspeitas de corrupção e

ilegalidade no comportamento dos funcionários públicos. Estas denúncias eram

sistematicamente desdenhadas pelos funcionários públicos e, somente em poucas

ocasiões, os funcionários sob suspeita receberam sanções judiciais. A gravidade e a

periodicidade das revelações da i m prensa contribuiram para gerar certa “fadiga de

escândalos” entre os argentinos26

e simultaneamente contribuiu para expandir um

manto generalizado de suspeita na totalidade do corpo político. Estes sentimentos

sociais se traduziram em uma crescente divisão entre a sociedade política e a sociedade

civil, distância esta que foi potencializada pela persistente reticência do governo

menemista em responder as persistentes vozes que demandavam maior transparência na

ação de governo. A eleição do governo de coalizão eleitoral da Aliança (integrada

fundamentalmente pela União Cívica Radical e o FREPASO) pareceu abrir uma porta de

reconciliação e gerou importantes expectativas de mudanças naqueles setores do

eleitorado que se viram cativados pela ênfase do discurso da Aliança na

necessidade de mudança fundamental na forma de fazer política e na sua promessa de

maior transparência no exercício do poder. Lamentavelmente, tais esperanças tiveram

uma vida efêmera. Nos primeiros meses de governo, a administração presidida por

Fernando de la Rua se viu involvida em um escândalo de corrupção de grandes

dimensões, pois implicava no pagamento de subornos por parte do poder executivo a

certos senadores da oposição para que aprovassem determinada legislação no

Congresso. Este escândalo não acarretou somente a quebra da coalizão de governo, mas

co locou por t e r r a t oda a esp er a nça so c i a l de r e fo rm a ins t i t uc iona l ou

mora l . A expectativa social de mudança que a renovação eleitoral havia ocasionado se

transformou abruptamente rápido em raiva e frustração social com o sistema político. O

primeiro indício preocupante do estado de humor social latente com a política foi o

impressionante aumento do chamado “voto de protesto” e das obstenções eleitorais nas

17

eleições legislativas que ocorreram no mês de outubro de 2001. No entanto, foi em

dezembro de 2001 que o descontentamento se fez patentemente visível; naquele

momento milhares de cidadãos se mobilizaram espontaneamente em Buenos Aires e

outras cidades do país com a consigna que se vayan todos. Os panelaços e,

posteriormente, as assembléias populares que pretendiam rescindir o contrato

representativo que ligava os representantes políticos com os cidadãos são um dramático

exemplo dos custos envolvidos quando são ignoradas as demandas sociais por uma

reforma institucional e maior transparência na ação do governo.27

***

O surgimento de uma política de accountability social indica a emergência de uma

salutar e nova preocupação com a qualidade e o desempenho das instituições

democráticas na região. Em um continente que esteve caracterizado pelo predomínio de

destrutivas formas de politização que dificultaram, no passado, a estabilidade e

consolidação de regimes democráticos e abriram a porta a todo tipo de experiências

autoritárias, o surgimento de uma forma de política institucionalizante representa, por si

própria, uma significativa novidade. A existência de uma política que tem como objetivo

central fortalecer a lógica dos mecanismos representativos e denunciar a captura e

tergiversação das mencionadas agências por funcionários ou políticos inescrupulosos,

indica que importantes setores da sociedade estão demandando uma profunda mudança das

tradições e práticas políticas na região e se mostraram decididos em avançar na complexa,

sinuosa e contínua tarefa de consolidação e aperfeiçoamento das instituições das jovens

democracias representativas. Torna-se imperativo dar resposta às reivindicações populares

de maior transparência, pois o estabelecimento de sólidos mecanismos de prestação de

contas é crucial para generalizar e consolidar a confiança social nas instituições

representativas.

18

1 Ver, Catalina Smulovitz e Enrique Peruzzotti, “Societal Accountability in Latin America:

Journal of Democracy, volume 11, número 4, 2000; Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz,

“Accountability Social, la otra cara del control” em Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz

(editores) Controlando la política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias

Latinoamericanas, Buenos Aires, Editorial Temas, 2002.

2 Analisei os processos de inovação política em Enrique Peruzzotti, “Towards a New

Politics. Citizenship and Rights in Contemporary Argentina”, Citizenship Studies, volume 6,

número 1, 2002; “Redefiniendo la Representación Política: la sociedad civil y el sistema

representativo en los noventa” Política y Gobierno, Vol. XI, Núm. I, I semestre de 2004; e em “La

Democratización de la Democracia: Cultura Política, Esfera Pública y Aprendizaje Colectivo en

la Argentina Posdictatorial”, em Isidoro Cheresky e Inés Pousadela (editores), Política e

Instituciones en las Nuevas Democracias Latinoamericanas, Buenos Aires, Paidós

Editorial, 2001, pp. 289-307. Três importantes contribuições coletivas para a análise das

mudanças ocorridas nas sociedades civis da região são Alberto J. Olvera (coordinador), Sociedad

Civil, Esfera Publica y Democratización en America Latina, Mexico, Mexico, Fondo de Cultura

Económica, 2003; Aldo Panfichi (coord.), Sociedad Civil, Esfera Pública y Democratización en

America Latina, Andes y Cono Sur, Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú y Fondo de

Cultura Económica, 2002; Evelina Dagnino (coord.), Sociedad Civil, Esfera Publica y

Democratización en America Latina, Brasil, Mexico, Fondo de Cultura Económica, 2003.

Também é importante o livro de Leonardo Avritzer, Democracy and the Public Sphere in

Latin America, Princeton, Princeton University Press. Para uma análise do conflito entre

constitucionalismo e democracia que o populismo introduziu na América Latina, ver Enrique

Peruzzotti, “Constitucionalismo, Populismo y Sociedad Civil. Lecciones del Caso Argentino” en

Revista Mexicana de Sociología, Vol. 61, número 4, octubre-diciembre, 1999, pp. 149-172.

3 O conceito de accountability horizontal denota o funcionamento de um sistema interestatal de

pesos e contrapesos destinado a controlar ou castigar as ações ou omissões por parte dos

funcionários ou organismos do Estado que possam ser consideradas ilegais. Com respeito ao tema

ver: Guillermo O’Donnell, “Horizontal Accountability en New Democracies,” em Andreas

Schedler, L. Diamond, e M. F. Plattner (editores.) The Self-Restraining State. Power and

Accountability in New Democracies, Boulder, Colorado, Lynne Rienner, 1999; “Horizontal

Accountability: The Legal Institucionalization of Mistrust” em Scott Mainwaring e Christopher

Welna (editores), Democratic Accountability in Latin America, Oxford, Oxford University Press,

2003.

4 As eleições representam para O’Donnell um mecanismo institucional de prestação de contas

19

de caráter vertical.

5 Ver O’Donnell, “Horizontal Accountability: The Legal Institutionalization of Mistrust,” op. cit.;

Piotr Sztompka, Trust. A Sociological Theory, Cambridge, Cambridge University Press, 1999,

capítulo 7; Susan Rose-Ackerman, “Trust, Honesty and Corruption: Reflection on the state-

building process,” Archives European of Sociology, vol. XLII, número 3 (2001), p. 543.

6 Para um interessante debate acerca de se tal déficit nos mecanismos de prestação de contas é

peculiar da região ou representa um problema generalizado de toda democracia, ver: Adam

Przeworski, “Accountability Social en America Latina y mas allá” e Guillermo O’Donnell

“Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones” ambos em Enrique Peruzzotti e Catalina

Smulovitz (Eds.), Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las nuevas democracias,

Buenos Aires, Editorial Temas, 2002.

7 Guillermo O’Donnell, “Delegative Democracy,” Journal of Democracy, vol. 5, número 1, 1994;

Guillermo O´Donnell, “On the State, Democratization, and Some Conceptual Problems: A Latin

American View with Glances at Some Post-communist Countries” em Guillermo O´Donnell,

Counterpoints. Selected Essays on Authoritarianism and Democracy, Indiana, Notre Dame,

University of Notre Dame Press, 1999.

8 Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz, “Accountability Social: la otra cara del control” op.

cit.

9 A ideia de prestação de contas ou accountability se refere à faculdade de assegurar que os

funcionários públicos prestem contas pela sua conduta, entendendo por isto, tanto a obrigação de

informar e justificar suas decisões de governo e a possibilidade de ser eventualmente sancionados

por elas. A noção de accountability possui uma dimensão legal e uma política. A dimensão legal

do conceito de accountability se refere aos mecanismos institucionais desenhados para assegurar

que as ações dos funcionários públicos estejam demarcadas legal e constitucionalmente. O

conceito de accountability política se refere, ao contrário, à capacidade do eleitorado para fazer

com que as políticas governamentais se adequem a suas preferências. Usualmente se assume que

as eleições são a instituição por excelência para este tipo de controle. No entanto, existe

também uma ampla literatura que destaca as limitações das eleições como mecanismo de

accountability política. Ver, por exemplo, Adam Przeworski, Susan Stokes e Bernard Manin

(editores) Democracy, Accountability and Representation. Cambridge, Cambridge University

Press, 1999; Susan Stokes, Mandates and Democracy.

10 Poder Ciudadano, Associación por los Derechos Civiles, Fundación para el Ambiente e

l os Recursos Naturales (FARN), Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional

20

(CORREPI), Coordinadora de Familiares de Víctimas Inocentes (COFAVI), Asociación por los

Derechos Civiles, e o Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), e CIPEC, na Argentina;

Grupo Propuesta Ciudadana, Foro Democrático, Instituto de Defensa Legal (IDELE),

Coordinadora por los Derechos Humanos, Comisión Andina de Juristas, e Transparencia, no

Perú; Viva la Ciudadanía, Corporación para la Excelencia de la Justicia, as diversas veedurías

ciudadanas, FUNDEPUBLICO, na Colômbia; Auditoria Democrática Andina, Participación

Ciudadana, no Equador; Formación Jurídica para la Acción (FORJA), CODEJU, no Chile;

Viva Rio, Ouvidorias Policiais de São Paulo, no Brasil, são alguns exemplos desta nova forma de

associativismo civil organizado em torno de demandas pela melhoria da qualidade

institucional das novas democracias.

11 Ver O’Donnell. “On the State, Democratization” op. cit. p.

12 Este é particularmente o caso da rede de organizações de direitos humanos e organizações

contra a violência policial, que devido à sua própria origem e missão, tende a atuar com setores

sociais desprotegidos ou sujeitos a discriminação e arbitrariedade por parte das autoridades.

13 Para uma análise específica de estes casos ver: Catalina Smulovitz e Enrique Peruzzotti,

"Societal and Horizontal Controls: Two Cases of a Fruitful Relationship" em Scott Mainwaring e

Christopher Welna (editores), Democratic Accountability in Latin America, Oxford, Oxford

University Press, 2003; Jacqueline Behrend, "Mobilization and Accountability: A Study of

Societal Control in the Cabezas Case in Argentina" em Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz

(editores), Enforcing the Rule of Law. The Politics of Social Accountability in the New Latin

American Democracias, Pittsburg, Pittsburg University Press, no prelo.

14 Silvio Waisbord, Watchdog Journalism in South America. News, Accountability and

Democracy, New Cork, Columbia University Press, 2000; Waisbord “Interpretando los

Escandalos. Analisis de su Relación con los Medios y la Ciudadanía en la Argentina

Contemporanea” em Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz (eds.) Controlando la política.

Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias Latinoamericanas, Buenos Aires, Editorial

Temas, 2002, pp. 289-325; Nicolas Lynch, “Los usos de los medios en el Perú de Fujimori” em

Peruzzotti e Smulovitz, Controlando la Política, op. cit; German Rey, Balsas e Medusas.

Visibilidad Comunicativa y Narrativas Políticas Bogotá, Fescol-Fundación Social-Cerec, 1998;

Heriberto Muraro, Políticos, Periodistas y Ciudadanos, Buenos Aires, Fondo de Cultura

Económica, 1997; Enrique Peruzzotti, “Media Scandals and Social Accountability: the Role of

the Senate Scandal in Argentina” em Peruzzotti y Smulovitz, Enforcing the Rule of Law, op. cit.

15 Por exemplo, no setor de ONGs profissionalizadas e com numerosos pontos de contatos

pessoais e profissionais com os membros do sistema político, a pressão social e a exposição

21

midiática não são geralmente a única ou a via principal para transmitir determinada mensagem ou

demanda às respectivas autoridades. Neste sentido, movimentos e atores de base enfrentam

maiores dificuldades de serem escutados e, portanto, muitas vezes se veem inevitavelmente

obrigados a adotar uma estratégia de mobilização com o fim de captar a atenção dos meios e do

público em geral.

16 Ver Waisbord, Watchdog Journalism in South America, op. cit.

17 Ver Peruzzotti, “Media Scandals”, op. cit.

18 Sobre o conceito de “alarmes de incêndio” (Fire Alarms), ver Matthew McCubbins e

Thomas Schwartz, “Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms,”

American Journal of Political Science, vol. 28, número 1, fev. 1984, p. 168.

19 Sobre o fenômeno da crescente judicialização da política na região ver, Rogério Bastos

Arantes, Judiciário e política No Brasil, São Paulo, Editora Sumaré, 1997; Rosangela Batista

Cavalcanti y Maria Teresa Sadek, “El impacto del Ministerio Publico sobre la democracia

brasilena: el redescubrimiento de la ley” em Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz (eds.),

Controlando la política, op. cit., pp.169-191; Luiz Werneck Vianna, Maria Alice Rezende de

Carvalho, Manuel Cunha Melo e Marcelo Burgos; A judicialização da política e das Relações

Sociais no Brasil, Rio de Janeiro, Editora Revan, 1999, pp. 48-70; Catalina Smulovitz,

"Ciudadanos, Derechos y Política" em González Morales, Felipe (editor) Las Acciones de Interés

Público: Argentina, Chile, Colombia y Perú, Santiago de Chile, Escuela de Derecho de la

Universidad Diego Portales, 1997; Catalina Smulovitz, “Judicialization of Protest in Argentina.

The Case of Corralito”, em Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz (eds.), Enforcing the Rule of

Law, op. cit. Sobre o uso do direito de interesse público por parte da sociedade civil ver Mary

McClymont y Stephen Golub (eds.) Many Roads to Justice (The Ford Foundation: 2000; Felipe

Gonzalez y Felipe Viveros Ciudadanía e Interés Público, Santiago: Cuadernos de Análisis

JurIdico. Facultad de Derecho Universidad Diego Portales: 1998; Felipe Gonzalez Morales Las

Acciones de interés Público, Santiago: Cuadernos de Análisis Jurídico. Facultad de Derecho

Universidad Diego Portales, 1997.

20 Sobre a relação Ministério Público – sociedade civil ver Rosangela Batista Cavalcanti e

Maria Teresa Sadek, “El impacto del Ministerio Publico”, op. cit.

21 Ana Tereza Lemos-Nelson e Jorge Zaverucha, “Multiple Activation as a Strategy of Citizen

Accountability and the Role of the Investigating Legislative Commissions”, em Peruzzotti e

Smulovitz, Enforcing the Rule of Law, op. cit.

22 Alberto Olvera, “Movimientos Sociales prodemocráticos, democratización y esfera publica en

México: el caso de Alianza Cívica” em Alberto Olvera (Ed.) Sociedad Civil, Esfera Pública y

22

Democratizacion en América Latina: México, op. cit.

23 Claus Offe, “How Can We Trust Our Fellow Citizens?,” en Mark Warren (ed.). Democracy

and Trust, Cambridge, England, Cambridge University Press 2001, pag. 76..

24 Stompka, op. cit. Pág. 145

25 Ibid. Pág. 146.

26 Waisbord, op. cit.

27 Para uma genealogia da crise de representação na Argentina, ver Enrique Peruzzotti,

“Redefiniendo la representación Política: la sociedad civil argentina y el sistema representativo en

los noventa” em Política y Gobierno, volume XI, número 1, I semestre de 2004.