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FINANÇAS PÚBLICAS, DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY

DEMOCRACIA A ciência política contemporânea tem

se dedicado ao tema da formação e da manutenção do poder nos sistemas democráticos.

Dos 192 países filiados à ONU, 62% são considerados como países democráticos.

TIPOS DE DEMOCRACIA Democracia popular

Democracia islâmica

Democracia representativa

Democracia participativa

DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Trata-se de um governo eleito pelo povo

com poder de decisão em seu nome. O povo não participa do processo de

decisão. Como conciliar as preferências

individuais, dos grupos de interesses, etc. e manter uma unidade mínima.

IDEAIS DEMOCRÁTICOS O governo deve emanar da vontade popular

Os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizando-se perante eles pelos atos e omissões cometidos no exercício do poder

O Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de atuação em prol da defesa de direitos básicos dos cidadãos (individuais e coletivos)

COMPLEXIDADE DO PROBLEMA As decisões políticas são tomadas por

um pequeno grupo e não pelo conjunto da população.

Forma-se uma elite política distanciada da população e que tende a se manter no poder.

Tende a existir uma ruptura entre governantes e governados.

ACCOUNTABILITY

Termo utilizado para dar conta da complexidade do problema, nas democracias representativas

Formas de accountability Existência de um processo eleitoral

Controle institucional (mecanismo de fiscalização dos representantes eleitos e da alta burocracia)

Regras estatais intertemporais (limitação do poder do governante para que não altere os direitos dos cidadãos

Instrumentos de garantia da accountabilityPROCESSO ELEITORAL Sistema eleitoral e partidário (associação,

votar e ser votado) Debates e forma de disseminação da

informação (pluralismo de idéias e de crenças religiosas)

Regras de financiamento de campanhas (imprensa livre e independência entre os poderes)

Instrumentos de garantia da accountabilityCONTROLE INSTUCIONAL DURANTE

MANDATO CPI, fiscalização, audiências públicas Controle judicial (preservação dos direitos

constitucionais) Controle administrativo (Tribunal de Contas) Controle das políticas públicas Controle social (conselhos, orçamento participativo,

etc)

Instrumentos de garantia da accountabilityREGRAS ESTATAIS INTERTEMPORAIS Cláusulas pétreas da Constituição Segurança contratual individual e coletiva Limitação do poder dos administradores

públicos Acesso a cargos administrativos por meio de

concurso público Mecanismos de restrição orçamentária Defesa dos direitos intergeracionais

Democracia e eficiência econômica

O governo de técnicos e seus impactos sobre a accountability

PAUL SAMUELSON

“Não interessa quem escreve as leis de um país ou concebe seus tratados relevantes, desde que eu possa escrever os livros de economia que eles utilizam”

Schumpeter e Keynes

Os políticos devem deixar nas mãos dos especialistas certas decisões técnicas como as que envolvem questões macroeconômicas

“confiem na inteligência responsável dos técnicos”. (keynes)

NEOLIBERAIS e da PUBLIC CHOISE Defendem a despolitização das

decisões governamentai Burocratas tidos como auto-

interessados e maximizadores de recursos de poder.

Para Buchanan os mecanismos de mercado dão conta de resolver os problemas macroeconômicos e não os burocratas.

Visão dos técnicos da área de Finanças Públicas- Eficiência e democracia são elementos

excludentes

- Os arranjos institucionais buscam isentar os técnicos de prestar contas sobre as decisões que tomam.

- Isso resulta no enfraquecimento do controle da sociedade sobre o Estado.

Barreiras a aplicação de accountability É no campo das políticas econômicas e das

finanças públicas que se encontram as barreiras à aplicação da temática accountability

As razões estão na origem da formação dos profissionais que pouca vivência tem de democracia nos cursos formativos dos economistas

Muitos entendem que a democracia é obstáculo à boa decisão econômica.

POLICYMAKERS Nas democracias contemporâneas os

políticos tem que tomar decisões e decidir sobre temas e assuntos técnicos cada vez mais especializados.

Os burocratas precisam dominar não só os assuntos técnicos, mas saber articular idéias, interesses e acima de tudo ser hábeis negociadores.

A temática accountability A temática “accountability” ganhou

força dentro da ciência econômica a partir de estudos sobre a reforma do Estado e dos efeitos das boas práticas governamentais no crescimento econômico.

Influência de adeptos de teorias neo-institucionalistas nos organismos internacionais, como o Banco Mundial

EVIDÊNCIAS DE QUE A DEMOCRACIA FUNCIONA Evidência empíricaDesde a segunda metade do século XX os

países desenvolvidos têm nas instituições democráticas um dos principais pilares de seu sucesso.

Evidência normativaA racionalidade econômica dos indivíduos é

acompanhada de orientações éticas, liberdades básicas que extrapolam as questões de mercado.

STARK & BRUSTZ (1998) Examinando o Leste Europeu no pós-

socialismo, concluíram que:A capacidade de elaborar e implementar

programas de reforma pôde ser aumentada (e não diminuída) nos casos em que o executivo teve um poder menos concentrado, quando foi constrangido a prestar contas de suas decisões às diversas forças políticas do parlamento e à sociedade organizada.

Lijphart (1999)Análise de 36 paísesDividiu os países em dois tipos:

Democracia majoritáriaOnde o poder é mais concentrado

Democracia consociativaOnde o poder é mais dividido

Conclusão de Lijphart Democracia majoritáriaNão há evidência de que nesse modelo com

decisões mais rápidas ocorre maior eficiência.

Democracia consociativaOs melhores resultados em termos de

qualidade do processo decisório e seus impactos no bom desempenho governamental ocorreram nas nações perfiladas nesse modelo.

O QUE FAZER PARA REVERTER O QUADRO DOS DESCRENTES NO CAMPO DAS FINANÇAS PÚBLICAS

Formar economistas que compreendam a complexidade do Estado moderno em sua face vinculada à accountability democrática.

É preciso compreender o interrelacionamento do sistema político democrático que envolvem as decisões econômicas (como por exemplo a elaboração do orçamento público, da definição do sistema tributário, etc.)

Regras de construção do regime democrático Os regimes democráticos devem criar regras de modo a

proteger os direitos básicos dos cidadãos para que não sejam alterados por governantes de ocasião.

Estabelecer limites legais intertemporais à ação dos representantes da população para evitar a “tirania da maioria”.

No âmbito das finanças públicas fixar parâmetros de restrição orçamentária para serem respeitados pelos governantes e pelos eleitos.

Desfazer a confusão de compreensão de que decisões rápidas são mais eficientes em relação ao processo de negociação e debate entre os diferentes atores políticos envolvidos nas decisões.

O QUE SIGNIFICA O TERMO ACCOUNTABILITY?

Accountability democrática O debate sobre accountability democrática

rejeita a idéia de que política e economia tenham lógicas incompatíveis.

Rejeita a idéia de que a política gera ineficiência

E que os políticos são irracionais do ponto de vista técnico

Nega a idéia de subordinação da política à economia

Accountability

- A temática se consolida concomitantemente à consolidação dos sistemas democráticos de governo-DemocraciaDos 192 países filiados à ONU, 120 aplicam sistema democrático de governo.

Accountability Vale para todas as questões, inclusive a

econômica, uma vez que não está restrita apenas às questões técnicas.

A economia é fortemente infuenciada pelo arcabouço político existente.

É no tema econômico que se insere a temática accountability.

Accountability democrática aproxima-se da idéia de responsabilização política.

Accountability democrática A temática accountability analisa como as

instituições estatais vêm se aperfeiçoando na melhoria dos programas governamentais, na transparência e na responsabilização do poder público frente à sociedade

Trata-se da construção de mecanismos institucionais por meio dos quais os governantes são constrangidos a responder ininterruptamente por seus atos ou omissões perante os governados.

Literatura sobre accountability Trata do controle dos atos dos governantes

em relação ao programa de governo; Trata da corrupção Trata da preservação dos direitos

fundamentais dos cidadãos Em suma supõe a ocorrência de conciliação

tanto do ponto de vista analítico (eficiência) quanto do ponto de vista normativo (imperativos da democracia)

TEORIA DA ESCOLHA PÚBLICA Política- Fonte de ineficiência- São corruptos- Facilmente pressionados pelas

demandas de seu eleitorado- É preciso separar o técnico do político

PUBLIC CHOICE Os mecanismos de mercado são

eficientes na alocação dos recursos Como aplicar a temática

“accountability sobre o mercado?

Teóricos da escolha pública - Buchanan Os burocratas do governo tem

interesses próprios Maximizam seus recursos de poder A despolitização das decisões sobre

questões macroeconômicas não deve ser transferida para os tecnocratas

Policymakers Induzidos a debater e a negociar as

propostas com outros atores melhoraram a compreensão dos problemas, ampliaram a capacidade de obter informações críticas.

Possibilita corrigir antecipadamente os erros de cálculo (que só apareciam após a implantação).

NEO-INSTITUCIONALISTAS Nova corrente teórica Amplia influência a partir dos estudos

técnicos dos profissionais que trabalham nos organismos internacionais como o Banco Mundial

Amplia influência nas ciências sociais em geral, particularmente na economia e na ciência política.

Neo-institucionalistas Resgatam as idéias de Marx, Max

Weber e Polanyi As instituições têm um papel decisivo

na vida econômica e política, afetando a ação dos indivíduos, suas escolhas e estratégias e os resultados das políticas governamentais.

Na economia Ênfase no papel das instituições

Revisa o paradigma neoclássico (mas não cria ruptura)

O indivíduo é concebido como um ser racional que pauta sua conduta pela maximização de seu interesse ou utilidade.

Questiona a idéia de que o “homo economicus” é dotado de informação completa e de racionalidade perfeita.

Questiona a idéia de que a definição das ações dos agentes possam ser tomadas exclusivamente pelas dedução lógicas derivadas de modelos abstrato-formais.

Apóiam-se no conhecimento de outras disciplinas como: sociologia econômica e história e começam a considerar o papel do contexto institucional.

DOUGLASS NORTH Principal teórico dos neo-institucionalistas na

economia Analisa o desempenho econômico de diversos

países por meio do instrumental histórico. Afirma que o comportamento humano é mais

complexo do que imagina a visão neoclássica e enfatiza o peso das regras formais e informais (instituições) que mesmo não sendo eficientes do ponto de vista econômico, reduzem a incerteza e os custos de transações.

Custo de transação Conceito chave para os neo-

institucionalistas Diferem dos clássicos e neoclássicos (custo

de produção) – ao inserir a idéia de custo para se obter informações.

O custo da informação – mede atributos ou as qualidades das mercadorias para proteger direitos e garantir o cumprimento dos contratos.

Olham também para o aparato legal, o sistema de informações e seu reflexo sobre o desempenho econômico.

BANCO MUNDIAL Relatório - Institutions Matter

Ênfase no papel das regras legais (que garantem o cumprimento e a credibilidade dos contratos, a predicabilidade do processo legal e a transparência das decisões governamentais)

São elementos que melhoram a qualidade dos governos

São fundamentais para alcançar a estabilidade macroeconômica e o crescimento

São os organismos internacionais que têm disseminados essas idéias, na perspectiva de que não basta apenas canalizar capitais para investimentos em economias emergentes, mas que é preciso fortalecer os mecanismos institucionais.

As reformas institucionais reduzem a ineficiência na alocação de recursos por parte dos governos e possibilitam maior controle dos governantes, reduzindo ou eliminando os problemas de corrupção e clientelismo que afetam o desempenho econômico.

Accountability Emerge no contexto chamado de

segunda geração de reformas do Estado

ObjetivoTornar os governos mais eficientes no

provimento de suas políticas públicas e também atender as demandas de seus eleitores.

FORMAS DE ACCOUNTABILITY

INSTRUMENTOS CONDIÇÕES

PROCESSO ELEITORAL Sistema eleitoral e partidárioDebates e formas de disseminação da informaçãoRegras de financiamento de campanhas Justiça Eleitoral

Direitos políticos básicos de associação, de votar e ser votadoPluralismo de idéias (crenças ideológicas e religiosas)Imprensa livre e possibilidade de se obter diversidade de informações Independência e controle mútuo entre os poderes.



CONTROLE INSTITUCIONAL DURANTE O MANDATO

Controle parlamentar (controles mútuos entre os Poderes, CPI, arquição e aprovação de altos dirigentes públicos, fiscalização orçamentária e de desempenho das agências governamentais, audiências públicas, etc)

Transparência e fidedignidade das informações públicasBurocracia regida pelo princípio do mérito (meritocracia)




Controle judicial (controle da constitucionalidade, ações civis públicas, garantia dos direitos fundamentais, etc)

Controle administrativo-procedimental (Tribunal de contas e/ou auditoria financeira)

Predomínio do império da lei




Controle do desempenho dos programas governamentais

Controle social (Conselho de usuários dos serviços públicos, plebiscito, orçamento participativo, etc)

Existência de mecanismos institucionalizados que garantam a participação e o controle da sociedade sobre o poder público

Criação de instâncias que busquem o maior compartilhamento possível das decisões (consensualismo)



REGRAS ESTATAIS INTERTEMPORAIS

Garantias de direitos básicos pela Constituição (cláusulas pétreas)

Segurança contratual individual e coletiva

Limitação legal do poder dos administradores públicos

Acesso prioritário aos cargos administrativos por concursos públicos ou equivalentesMecanismos de restrição orçamentária

Defesa de direitos intergeracionais.

ROBERT KUTTNER“Em certo sentido, é o mercado que tira vantagem dos

valores extramercado que tornam nossa sociedade de mercado suportável, temperando o oportunismo incansável recomendado pelo modelo de mercado. Normas de civilidade são um bem público. Sem elas, o mundo degeneraria numa sociedade de suspeita mútua permanente (...) Em vez de um mundo comercial relativamente prazeroso, precisaríamos nos manter em guarda permanente contra achaques. As falências proliferariam. Os bancos teriam de cobrar juros mais altos para compensar o oportunismo generalizado. Garantias explícitas teriam de ser formuladas para cada transação(...) O aperto de mãos se tornaria inútil”

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