a nova legislação urbanística - parte 1

Legislação Urbanística

Fernanda Paula Oliveira

Jorge Carvalho

Sumário

• Visão geral sobre alterações legislativas emcurso

• Visão global sobre problemas e desafios atuaisda ocupação urbana/edificada

• As novidades da LBSOTU, visão geral

• A LBSOTU face aos problemas e desafiosatuais

• O projeto de Código de Expropriações

• As novidades do RJUE, visão geral

1.

Visão geral sobre alterações legislativas em curso

• Gerais:

• Código do procedimento Administrativo

• Administração do Território: Lei n.º 75/2013

• As que incidem sobre a ocupação urbana/edificada

• Lei de Bases das Politicas Públicas de Solos, deOrdenamento do Território e de Urbanismo: Lei n.º 31/2014

• Alteração ao RJUE: Decreto-Lei n.º 136/2014(desenvolvimento)

• Alteração ao RJIGT (em curso) (desenvolvimento)

• Lei do Cadastro (em curso) (desenvolvimento)

• Alteração do Código das Expropriações (em curso)

2.

Visão global sobre problemas e desafios atuais da

ocupação urbana/edificada

3.

As novidades da LBSOTU, visão geral

• As circunstâncias da elaboração da lei (notahistórica);

• O estatuto jurídico dos solos e, emconsequência, o conteúdo do direito depropriedade:

• Direito de propriedade como um conceito-quadro

• Unitário, regulado pela Constituição e pela lei (nãoseguindo uma noção “esquizofrénica”, que separeum conceito de direito público e outro de direitoprivado),

• integrado por múltiplas posições jurídicas ativas epassivas (um direito composto por outros direitos,faculdades, deveres),

• de conteúdo aberto e progressivo (suscetível deaquisição de novos direitos, faculdades ou deveresem razão da criação, modificação ou extinção derelações jurídicas públicas ou privadas).

3.


• Classificação e qualificação dos solos (evolução):

• Os solos urbanizáveis tout cour (DL 69/90)

• Introdução da ideia de programação (DL 380/99):

• Solo já urbanizado

• Solo ainda não urbanizado mas com a urbanização(execução) já programada

• Solo ainda não urbanizado e cuja e urbanização(execução) ainda não está programada

3.


• A dúvida sempre foi….

• Onde integrar o solo ainda nãoprogramado

• No urbano?

• No rural (transformável em urbano após aaprovação da programação)?

3.


Na Lei 31/2014

• O solo urbano apenas integra, agora, o solo total ouparcialmente urbanizado e edificado (que corresponde,grosso modo, ao anterior solo urbanizado),

• Ganhou a tese de que o solo ainda não urbanizadonem edificado, enquanto não for objeto deprogramação, é rústico

• Nada impede, em todo o caso, que o mesmo se venha atransformar em urbano por efeito da aprovação darespetiva programação (que, contudo, para evitar problemasde inconstitucionalidade, apenas poderá ocorrer por via de uminstrumento de planeamento plano de urbanização e planosde pormenor devidamente enquadrado porinstrumentos contratuais), mas desde que totalmenteexecutado: Mas não decorre desta lei (e devia)

3.


• A ideia da aquisição gradual de faculdades urbanísticas (previstano artigo 15.º da Lei n.º 32/2014) apenas se pode compreendercabalmente num sistema em que se passa sucessivamente dacategoria do solo não programado para o solo programado edeste para o urbanizado, passagem que vai sendo feita por via documprimento de ónus e deveres urbanísticos.

• Essa aquisição gradual é feita por etapas:• o solo não urbanizado;• solo com licença de urbanização (para realização de obras de

urbanização e loteamento urbano);• solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente loteado);• solo urbanizado com licença de obras (para edificação);• solo urbanizado edificado.

• Estas etapas não são explicitadas no artigo 15.º, ainda quepareçam decorrer do previsto no n.º 3 do artigo 13.º, nãotornando a sua intenção e objetivo percetíveis.

3.


• A Lei n.º 31/2014 eliminou um artigo segundo o qual aclassificação e a qualificação do solo não conferem, por si só,direitos patrimoniais privados.

• A eliminação desta norma coloca em causa o próprio objetivo daaquisição gradual das faculdades urbanísticas,

• objetivo dificultado ainda pela previsão, constante do n.º 2 do artigo15.º, de que “a inexistência de faculdades urbanísticas não prejudicao disposto na lei em matéria de justa indemnização devida porexpropriação”.

• Caso se mantenham as normas constantes do Código dasExpropriações (o valor dos solos depende do que prevê o planoe não do cumprimento, por parte do respetivo proprietários,dos seus ónus ou encargos urbanísticos), o disposto no artigo15.º, referente à aquisição gradual de faculdades urbanísticaspode ser completamente postergado.• Com a agravante de a alínea a) do n.º 2 do artigo 71.º fazer depender

o valor do solo urbano do “aproveitamento ou edificabilidade concretaestabelecidos pelo plano aplicável”.

3.


• Níveis dos IGTs(Os interesses prosseguidos e a entidade por eles responsável)

3.


Lei de Bases de 1998 Lei de Bases de 2014

1. Nacional (responsabilidade do Esta-do)

- PNPOT- Planos setoriais-Planos especiais

- da orla costeira,-das áreas protegidas,-das albufeiras de águas públicas-dos estuários)


- PNPOT- Programas setoriais-Programas especiais






2. Regional (responsabilidade das re-giões administrativas e na suaausência, do Estado)

- Planos regionais de ordenamentodo território













2. Regional (responsabilidade do Esta-do)

- Programas regionais







3. Municipal (municípios associadosou isolados)

- Planos intermunicipais

- Planos municipais (PDM, PU, PP)




















3. Intermunicipal (municípios asso-ciados)

-programa intermunicipal, PDI, PUIe PPI)















3. Intermunicipal (municípios asso-ciados)

- programa intermunicipal, PDI,PUI e PPI)

4. Municipal (municípios isolados)Planos municipais (PDM, PU e PP)

1.ª conclusão/1.ª dúvida

• Maior variedade de instrumentos de gestão territorial,mas a novidade está apenas nos planosintermunicipais, pois todos os restantes têmcorrespondência com os já previstos em 1998;

• Dois níveis de instrumentos no nível supra local(regional e intermunicipal):• que interesses estão em causa em cada um deles?• No atual nível intermunicipal não são ainda e somente

os interesses municipais?

• Qual o sentido de manter dois níveis intermédios (arazão de ser para o nível regional)?

3.


2.ª conclusão/2.ª Dúvida

• E os novos atores da Administração territorial:entidades intermunicipais (áreas metropo-litanas e comunidades inter-municipais) quetêm claras atribuições nos domínios dodesenvolvimentos económico e social e, porisso, ainda que indi-retamente, noordenamento do território?

3.


Constatação

• Única referência às entidades intermunicipais: n.º 1 doartigo 46.º segundo o qual os programasintermunicipais (de elaboração facultativa) devemabranger dois ou mais municípios integrados namesma comunidade intermunicipal

• Dúvidas quanto à necessidade da intervenção domembro do Governo responsável pela área doordenamento do território sempre que se pretendaque o programa intermunicipal abranja municípios comterritórios contíguos não integrados na mesmacomunidade intermunicipal

3.


Controlo administrativo (parte não inovadora, apenas

integradora de regimes já existentes)

• O n.º 2: a regra da sujeição das operações urbanísticas acontrolo prévio «vinculado à salvaguarda dos interessespúblicos em presença e à definição estável e inequívoca dasituação jurídica dos interessados»

• n.º 3 permite que, quando a salvaguarda dos interessespúblicos em causa seja compatível com a existência de ummero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controloprévio a realização de determinadas operaçõesurbanísticas, desde que as condições de realização sejamsuficientemente definidas em plano municipal.

3.


3.


Regularização

• O artigo 59.º estabelece as bases do regime deregularização de operações urbanísticas

• Âmbito do artigo mais amplo: finalização paraoperações urbanísticas inacabadas ouabandonadas pelos promotores

4.

A LBSOTU face aos problemas e desafios atuais

5.

O projeto de Código de Expropriações

6.

As novidades do RJUE, visão geral

• Nova delimitação do âmbito dosprocedimentos

• Nova configuração das comunicações prévias:mudança de paradigma (procedimentos deresponsabilidade publica para procedimentosde responsabilidade privada) – uma meracomunicação prévia

Artigo 27.º- Alteração por iniciativa dos

interessados

Versão de 2010 Versão de 2014

“a alteração da operação de

loteamento não pode ser

aprovada se ocorrer oposição

escrita da maioria dos propri-

etários dos lotes constantes

do alvará”.

“a alteração da licença de

operação de loteamento não

pode ser aprovada se ocorrer

oposição escrita dos titulares

da maioria da área dos lotes

constantes do alvará”,


• Deixa agora de contar o número de proprietáriosindependentemente da área dos respetivos lotes e passa a terrelevo a área dos lotes, independentemente do número deproprietários afetados,

• opção estranha• Pode bastar a oposição de apenas um proprietário para

inviabilizar uma alteração pretendida por muitos, basta que oseu lote seja de maior dimensão

• A alteração da comunicação prévia: exige a não oposição damaioria dos proprietários dos lotes, independentemente da área(artigo 48.ºA)

• Alargamento da alteração “simplificada” prevista no n.º 8.ºtambém às variações até 3% do número de fogos e não apenas dasáreas de implantação e de construção.

Artigo 27.º- Alteração por iniciativa dos

interessados


Artigo 48.º: alteração por iniciativa da câmara

municipal

• Relevante no que concerne ao esclarecimento dos direitosdecorrentes de um loteamento:• Nas situações de afetação das condições da licença ou

comunicação prévia que, pela sua gravidade ou intensidade,eliminem ou restrinjam o seu conteúdo económico, o titulardo alvará e demais interessados têm direito a umaindemnização correspondente ao valor económico do direitoeliminado ou da parte do direito que tiver sido restringido.

• Enquanto não forem alteradas as condições das operações deloteamento nos termos previstos no n.º 1, as obras deconstrução, de alteração ou de ampliação, na área abrangidapor aquelas operações de loteamento, não têm que seconformar com planos municipais de ordenamento doterritório ou áreas de reabilitação urbana posteriores àlicença ou comunicação prévia da operação de loteamento.


Efeitos dos loteamentos

• Deixam de conceder direitos “eternos”, isto é, que se mantêm“vivos” mesmo que nunca venham a ser concretizados

• novo motivo de caducidade para as licenças e comunicaçõesprévias: não serem concluídas as obras de edificação previstas naoperação de loteamento no prazo fixado para o efeito, nostermos da alínea g) do n.º 1 do artigo 77.º [a alínea c) do n.º 1 doartigo 71.º].

• O artigo 77.º, n.º 1, alínea g)] refere-se à necessidade de o alvaráde loteamento (exigência que terá de se considerar estendida aotitulo das comunicações prévias) identificar o prazo máximo para

a conclusão das operações de edificação previstas na operação de

loteamento o qual deve observar o prazo previsto no instrumentode programação da execução do plano territorial de âmbitomunicipal ou intermunicipal aplicável e não pode ser superior a10 anos.


• Consequências: passado o prazo máximo fixado no título (ou oprazo fixado no instrumento de execução) os lotes “perdem” ocaráter de lotes urbanos, por neles já não poder ser concretizada aobra de edificação prevista na operação de loteamento.

Antes de 2014 Depois de 2014

Tendo sido realizadas asobras de urbanização doloteamento, este nãocaduca mesmo que noslotes não se cheguem aerigir as construçõesprevistas.

Ainda que a área esteja devidamente urbanizada(por as obras de urbanização terem sido realizadasatempadamente) pode ainda assim caducar oloteamento, “desaparecendo” as especificaçõesurbanísticas dos lotes, o que ocorrerá sempre quenão sejam iniciadas nos mesmos, e no prazodefinido no título da operação em consonância como previsto no instrumento de programação, as obrasde edificação para eles previstas ou estas não sejamefetuadas nesses prazos.




• Regra que não se aplica aos loteamentos com título emanado(por não contar do alvará)

• Para os futuros…..


• Nesta situação (como naquelas em que as obras deurbanização não são concluídas dentro dos prazos) acaducidade não opera em relação aos lotes para os quais jáhaja sido deferido pedido de licenciamento para obras deedificação ou já tenha sido apresentada comunicaçãoprévia da realização dessas obras e, ainda, de forma aevitar a formação de verdadeiras ilhas urbanas (com loteserigidos “no meio do nada”), não produz efeitosrelativamente às parcelas cedidas para implantação deespaços verdes públicos e equipamentos de utilizaçãocoletiva e infraestruturas que sejam indispensáveis aoslotes em relação aos quais a caducidade não opera e sejamidentificadas pela câmara municipal na declaração decaducidade.

Efeitos dos loteamentos e caducidade


Efeitos dos loteamentos e caducidade: alínea c)

do nº 1 do artigo 71.º

• Com a declaração de caducidade cada nova unidadepredial resultante do loteamento (quer correspondessea lotes para construção quer a parcelas para finscoletivos) continua a existir como tal, na sua autonomiae individualidade, com os direitos que sobre elaexistiam (ou seja, não há lugar à reposição do prédio na

situação anterior ao ato de fracionamento); perdem é oseu estatuto urbanístico (de lote para construção ou deparcela para fins coletivos) por se “apagarem” doregisto as especificações decorrentes das licenças para

cada um deles.


Reposição (ou restauração) da legalidade urbanística

• Os motivos: operações urbanísticas realizadas:

• Sem os necessários atos administrativos de controloprévio;

• Em desconformidade com os respetivos atosadministrativos de controlo prévio;

• Ao abrigo de ato administrativo de controlo préviorevogado ou declarado nulo;

• Em desconformidade com as condições da comunicaçãoprévia;

• Em desconformidade com as normas legais ouregulamentares aplicáveis.

Ilegalidades formais e ilegalidades materiaisFernanda Paula Oliveira

• As medidas:

• embargo de obras ou de trabalhos de remodelação de terrenos;

• suspensão administrativa da eficácia de ato de controlo prévio;

• determinação da realização de trabalhos de correção oualteração;

• legalização das operações urbanísticas;

• determinação da demolição total ou parcial de obras;

• reposição do terreno nas condições em que se encontrava antesdo início das obras ou trabalhos;

• determinação da cessação da utilização de edifícios ou suasfrações autónomas.

Reposição (ou restauração) da legalidade urbanística


• A desadequação do regime instituído, quer procedimental, quermaterial

• Necessidade de Administração proceder à apreciação sobre aviabilidade ou inviabilidade da legalização da operaçãoilegalmente realizada:

• oficiosamente (n.º 1 do artigo 102.º-A), notificando osinteressados para a legalização e fixando-lhe um prazo para oefeito

• Por iniciativa dos interessados, devendo nestes caso oprocedimento de legalização prosseguir sempre que sejapossível à Administração municipal concluir,preliminarmente, por aquela possibilidade de legalização (n.º6 do artigo 102.º-A: o interessado na legalização podesolicitar à câmara municipal informação sobre os termos emque esta se deve processar, devendo a câmara municipalfornecer essa informação no prazo máximo de quinze dias)

Legalização


Instrução

• O procedimento de legalização não tem de ser instruído comtodos os elementos exigíveis na realização de uma operaçãonova:• os elementos exigíveis dependerão da pretensão concreta do

requerente, admitindo-se que a câmara exija a entrega dedocumentos que visem comprovar o cumprimento, pelaoperação ilegal, de regras que visam salvaguardar asegurança e saúde das pessoas, admitindo-se a dispensa dosdocumentos comprovativos do cumprimento de regrasdestinadas a garantir o conforto e a comodidade dosutilizadores da operação urbanística (regras referentes àtérmica ou à acústica dos edifícios, por exemplo) – n.ºs 2 e 3

• Dispensa-se ainda, nos casos em que não haja obras deampliação ou de alteração a realizar, a apresentação dedocumentos que se prendem, precisamente, com essaexecução – n.º 4


• Admite-se a dispensa do cumprimento de normas técnicasrelativas à construção em vigor no momento da legalização(principio do tempus regit actum) cujo cumprimento se tenhatornado impossível ou que não seja razoável exigir, desde quetenham sido cumpridas as condições técnicas vigentes à data darealização da operação urbanística, competindo ao requerentefazer a prova de tal data (evitar o benefício do infrator) – n.º 5

• Admissão de legalizações oficiosas, que têm como único efeito oreconhecimento de que as obras promovidas cumprem osparâmetros urbanísticos previstos nos instrumentos de gestãoterritorial aplicáveis , mas apenas• quando os interessados não promovam as diligências

necessárias à legalização voluntária das operaçõesurbanísticas• e desde que estejam em causa obras que não impliquem a

realização de cálculos de estabilidade

• Base para a aprovação de regulamentos municipais nestamatéria – n.º 7

Do ponto de vista material


• Faz todo o sentido que o procedimento de legalizaçãoseja “montado” como um procedimento assente menosna apreciação de projetos e mais na avaliação dasoperações já efetuadas (através de vistorias técnicas ouperitagens).

• Fundamental que se faça menção expressa nos títulos deutilização dos edifícios legalizados que os mesmos foramsujeitos a um procedimento deste tipo, dando assim aconhecer aos consumidores (futuros compradores doimóvel) que o mesmo pode não fornecer as mesmasgarantias de conforto e qualidade que um outroconstruído legalmente.

Legalização


a nova legislação urbanística - parte 1

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