a humanizaÇÃo como recurso de planejamento … 5 resumo com o objetivo de evidenciar a política...
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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS GRADUAÇÃO LATO-SENSU
A HUMANIZAÇÃO COMO RECURSO DE PLANEJAMENTO ORGANIZACIONAL: Uma análise
da Secretaria Municipal de Saúde de Guaçuí, ES
Aluna: Mayára Aguiar Silva
Professor Orientador: Fabiane Muniz
Guaçuí, ES 2014
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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
PÓS GRADUAÇÃO LATO-SENSU
A HUMANIZAÇÃO COMO RECURSO DE PLANEJAMENTO ORGANIZACIONAL: Uma análise
da Secretaria Municipal de Saúde de Guaçuí, ES
Aluna: Mayára Aguiar Silva
Monografia apresentada ao Instituto A Vez do Mestre como requisito parcial para obtenção do título de especialista em Gestão de Recursos Humanos
Professora Orientadora: Fabiane Muniz
Guaçuí, ES 2014
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AGRADECIMENTOS
Aos que passaram e aos que permaneceram. Aos que sempre
estiveram apesar de nem sempre ser um bom lugar. Aos que
facilitaram (e aos que se opuseram). Às noites mal dormidas e às
preocupações que me fizeram companhia. A cada instante de
cansaço e a cada ombro em que pude recostar minhas dificuldades. A
cada ouvido em que despejei meus lamentos e a cada coração que me
destinou amor e compreensão durante esse tempo.
A minha família. E principalmente, a esse Deus que habita em mim com sua porção de
confiança e amparo.
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DEDICATÓRIA
A Vitor Marques Aguiar, eternizado em meu coração e em minha história.
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EPÍGRAFE
“Queremos todos ajudar-nos uns aos outros. Os seres humanos são assim. Queremos viver a felicidade dos outros e não a sua infelicidade. Não queremos odiar nem desprezar ninguém. Neste mundo há lugar para toda a gente. E a boa terra é rica e pode prover às necessidades de todos.
O caminho da vida pode ser livre e belo, mas desviamo-nos do caminho. A cupidez envenenou a alma humana, ergueu no mundo barreiras de ódio, fez-nos marchar a passo de ganso para a desgraça e a carnificina. Descobrimos a velocidade, mas prendemo-nos demasiado a ela. A máquina que produz a abundância empobreceu-nos. A nossa ciência tornou-nos cínicos; a nossa inteligência, cruéis e impiedosos. Pensamos de mais e sentimos de menos. Precisamos mais de humanidade que de máquinas. Se temos necessidade de inteligência, temos ainda mais necessidade de bondade e doçura. Sem estas qualidades, a vida será violenta e tudo estará perdido.
(...) Aqueles que podem ouvir-me, digo: Nâo desesperem. A desgraça que nos oprime não provém senão da cupidez, do azedume dos homens que têm receio de ver a humanidade progredir. O ódio dos homens há de passar, e os didadores morrem, e o poder que tiraram do povo, o povo retomá-lo-à. Enquanto os homens morrerem, a liberdade não perecerá.”
(Charles Chaplin)
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RESUMO
Com o objetivo de evidenciar a Política Nacional de Humanização como facilitadora de um Planejamento Organizacional, o presente trabalho traz um estudo de caso realizado à luz das diretrizes e dos conceitos elaborados pelo Ministério da Saúde no que tange à Humanização e, considerando o que a literatura nos permite afirmar a cerca do Planejamento, apresenta um diálogo entre essas duas teorias para que a proposta inicial seja alcançada. Em se tratando de um estudo de campo, também lançou mão de entrevistas – embora não estruturadas – e observação in locu como práticas constantes de averiguação. O estudo foi realizado tendo como foco a Secretaria Municipal de Saúde do município de Guaçuí, ES, e durou cerca de seis meses. O que ele nos permitiu concluir foi uma necessidade de reformular, sobretudo o modelo de relacionamento intersetorial da rede da secretaria em questão, que se apresentou fragmentada e desarticulada, apontando para uma ausência de planejamento. Com suas propostas e estratégias, a humanização, enquanto política e não apenas programa, foi discutida como facilitadora da construção de um ambiente em que as mudanças, necessárias à elaboração e posterior execução de um planejamento organizacional, fosse possível.
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METODOLOGIA
Este trabalho de pesquisa foi realizado ao longo do ano de 2014,
especificamente de fevereiro à julho, tendo como lócus de investigação a
Secretaria Municipal de Saúde da cidade de Guaçuí, no estado do Espírito
Santo. Como estamos falando de uma pesquisa de campo e, portanto
exploratória, a princípio foi realizado um estudo bibliográfico sobre a Política
Nacional de Humanização a fim de nos garantir suporte teórico e técnico
suficientes para que pudéssemos pensar nas intervenções necessárias. Para
isso, uma pesquisa pormenorizada nas bases bibliográficas do Governo,
sobretudo nos documentos lançados pelo Ministério da Saúde foi nosso foco
de estudo durante algum tempo.
Há, de fato, dezenas de Cartilhas e Orientações dadas sobre a gestão e
a atenção da saúde tal como prevê constitucionalmente a proposta do Sistema
Único de Saúde, e esse aporte teórico foi o caminho que percorremos com
atenção a fim de nos munir do conhecimento necessário à nossa investigação.
Se o tema é Humanização, as cartilhas, cartas e documentos que abordam
essa temática, foram nossa principal base de pesquisa e análise.
Durante o estudo foram também considerados o que a literatura no
campo da administração de recursos humanos nos afirma sobre o
planejamento organizacional, sobretudo ao nível estratégico, nos apoiando
naquilo que dizem autores como Chiavenato, Ferrel, Vergara e Maximiano,
assim como outros autores de artigos pertinentes à nossa temática.
Para articular a teoria, pesquisamos sobre o mapeamento hierárquico e
funcional do SUS no município através de observação in locu, da pesquisa
documental nos arquivos da Secretaria de Saúde, e de entrevistas aos
gestores e colaboradores da rede. Ressalta-se que essas últimas não foram
estruturadas rigorosamente, mas abertas, e tiveram o objetivo de investigar as
relações de poder e funções do quadro de profissionais de saúde do Sistema,
para assim estabelecer visualmente os elos que constroem a rede de saúde
municipal.
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Ao todo, 17 visitas permitiram que as entrevistas fossem realizadas.
Essas visitas foram feitas às unidades básicas de saúde (que contabilizam um
total de dez estratégias de saúde da família); à unidade de Saúde da Mulher
(centro especializado de atendimento a esse público); ao Serviço SAE/CTA
(responsável, basicamente, pelos serviços no que tange às doenças
sexualmente transmissíveis); ao centro em que se localizam as vigilâncias
ambientais, epidemiológica e sanitária; ao Centro Especializado de
Odontologia; ao Centro Especializado em Fisioterapia; à Policlínica (onde se
encontram a maioria das especialidades médicas); e, à sede da Secretaria
Municipal de Saúde, onde encontram-se reunidos o gestor das estratégias e os
gestores dos serviços especializados, como psicologia, fonoaudiologia, nutrição
e odontologia, além de todo pessoal do serviço administrativo.
No que tange à observação, destaca-se que foi continuamente um
método aplicado durante a pesquisa, se fazendo em todos os setores
constituintes da Secretaria Municipal de Saúde – aqui já citados. Além do que
foi permitido já observar durante o momento das entrevistas, outras 16 visitas
não agendadas, mas realizadas de maneira casuais foram feitas nas unidades
e centros de saúde, e mais outras 10 visitas realizadas especificamente na
sede da Secretaria Municipal de Saúde.
Todas as visitas perfizeram o total de 43 encontros com os profissionais
que integram a rede municipal de saúde no município em questão. O que elas
nos permitiram é, em articulação com os conceitos, investigar o problema
levantado, discuti-lo e refleti-lo ao longo do nosso trabalho, o que, por fim,
acabou por afirmar a hipótese de falha no planejamento e fragilidade na política
de humanização.
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SUMÁRIO
Introdução ..............................................................................................
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Capítulo 1: A Importância do Planejamento para o funcionamento de uma Instituição .......................................................................................
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Capítulo 2: A Política Nacional de Humanização (PNH) como facilitadora de um Planejamento Estratégico ...........................................................
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2.1 Uma breve história sobre a Saúde Pública no Brasil: Contextualizando a criação da PNH ..........................................
18
2.2 O que é PNH ............................................................................. 20
2.3 Os Benefícios da PNH para o Planejamento Organizacional ... 23
Capítulo 3: Uma apresentação da situação organizacional atual da Secretaria Municipal de Saúde do município de Guaçuí, ES...............
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3.1 A Secretaria e seus departamentos: uma apresentação do legalmente instituído .................................................................
26
3.2 O atual Planejamento: os caminhos tortos do processo administrativo ............................................................................
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Capítulo 4: Uma nova estrutura é preciso: Uma proposta de Humanização para reorganizar o Planejamento Organizacional da Secretaria Municipal de Saúde de Guaçuí .........................................
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Conclusões .........................................................................................
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Referências Biliográficas ....................................................................
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Introdução
Com a Constituição de 1988 e a conseqüente votação pela criação do
Sistema Único de Saúde, essa passou a ser considerada como um “direito de
todos e dever do Estado”. A partir desse momento foi estruturado um sistema
ligado à administração pública direta que pudesse atender as demandas de saúde
da população de maneira integral, universal e com equidade. Nesses 26 anos de
SUS, muitos foram as adaptações e os ajustamentos que o sistema teve que
operar em sua gestão para garantir que seus princípios constitucionais fossem
alcançados. A última grande proposta nesse sentido foi a criação da “Política
Nacional de Humanização da Atenção e Gestão no Sistema Único de Saúde –
HumanizaSUS”, em meados da primeira década de 2000, que mais que um
programa, veio como uma política que objetivou alterar a lógica estrutural com a
qual opera todo o sistema, principalmente no que tange os relacionamentos entre
gestores, colaboradores e usuários.
Sendo uma mudança na essência de uma cultura organizacional, o
HumanizaSUS, ou PNH, como também é chamado, vem enfrentando algumas
dificuldades de adaptação e, de fato, ainda não se instaurou como padrão de
política pública de saúde em todos os seus eixos de atuação. Sendo este nosso
norte para estes estudos, nos engendramos a investigar sobre a aplicabilidade da
PNH no Planejamento, sobretudo ao nível estratégico da rede formadora da
Secretaria de Saúde do Município de Guaçuí, no estado do Espírito Santo,
tendendo a verificar a pertinência da implantação dessa política na rede em
questão.
Hoje, o município de Guaçuí vem colocando-se no sul do Estado como um
pólo de referência em saúde pública e, como conseqüência, aumentado sua
demanda e seu quadro de profissionais. Com a inserção de novos membros e a
implantação de novos setores na rede, outros vínculos foram criados e uma nova
hierarquia paulatinamente foi sendo construída junto com um novo modo de
trabalhar, ainda que sem uma logística previamente definida.
Nesse sentido, sendo nosso objetivo principal verificar a aplicabilidade da
humanização no planejamento estratégico foi necessário, antes, realizarmos um
estudo prévio sobre Planejamento organizacional para que nos muníssemos de
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um arcabouço teórico suficiente à compreensão da rede já formada e à
identificação dos pontos relevantes dessa estrutura funcional e, a partir daí, propor
as intervenções necessárias condizentes com o que prevê a Política de
Humanização, otimizando a estratégia e a funcionalidade da rede e, logo,
permitindo a possibilidade do aumento na qualidade no atendimento ao usuário.
Se por um lado foi necessário um estudo preliminar sobre o planejamento
organizacional, por outro e de forma não menos importante, foi realizada uma
pesquisa documental nas bases do Ministério da Saúde para que um
conhecimento apurado a cerca da Política Nacional de Humanização pudesse ser
adquirido. A partir desse estudo um capítulo foi introduzido com as informações
pertinentes sobre a Humanização de maneira que garantisse ao nosso objetivo a
segurança e a coerência necessárias às nossas articulações.
Devidamente munidos de um conhecimento teórico necessário, foi aqui
introduzida uma apresentação da Secretaria de Saúde Municipal do município em
questão relevando os pontos de sua estrutura e de seu funcionamento os quais
poderiam apontar as falhas do planejamento e a ausência da política de
humanização. Intercalando a teoria aos fatos constatados, a proposta de pensar a
humanização como articuladora e facilitadora do planejamento, sobretudo
estratégico pode então ser realizada.
Salientamos que, sabendo de que quando se fala em saúde pública, fala-se
também de interesses políticos, de relacionamentos financeiros, de demanda
versus oferta e de tantas outras questões que podemos julgar, a princípio, como
problemáticas em nosso país, não tendemos – o que seria presunçoso de nossa
parte – eliminar os problemas na rede de saúde municipal. Em verdade, nosso
foco foi tão somente trazer à luz as contribuições de eixos de atuação já previstos
em mudanças elaboradas pela rede para a melhoria do sistema, e tentamos fazer
isso de maneira clara, objetiva e que, verdadeiramente, pudesse colaborar com a
rede que se faz aqui nosso lócus de atuação.
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Capítulo 1: A Importância do Planejamento para o funcionamento de uma
Organização
Quando falamos em organização, inevitavelmente pensamos na palavra
“ordem”. De fato, descritivamente falando, qualquer dicionário da língua
portuguesa nos permitirá constatar que organizar pressupõe estabelecer
bases para que algo constituído por diferentes características e necessidades
possa tornar-se funcional. Em outras palavras, é ordenar o caos natural do
coletivo. De fato, inúmeros autores como Chiavenato (2009), Baggio e Lampert
(2010), e Bulgacov, Santos e May (2012) ao falarem em organização, fazem
referência a um todo constituído por partes que, embora diferentes, se integram
e devem manter-se com certa ordem para que o instituído e seus objetivos não
se percam.
Verdade é que a organização atua em um meio ambiente e a sua
existência e sobrevivência dependem da maneira como ela se relaciona com
esse meio. Nesse sentido, é necessário compreender a importância da
combinação dos esforços individuais bem como a coordenação deles para que
as transações planejadas com o ambiente possam tornar-se efetivas.
O primeiro passo é então reconhecer, tal como nos faria pensar
Baremblitt (1992), que uma organização instituída, por assim dizer, uma
instituição, é um organismo social vivo formado com objetivos específicos e,
sujeito a mudanças. Assim, quanto mais rígida for, maior sua dificuldade de
adaptação e logo, competitividade. De fato, a flexibilidade para reestruturações
e readaptações é um traço característico que deve ser considerado em função
das condições e circunstâncias que modulam o ambiente em que opera e no
qual funciona. Ela deve ser, portanto, uma estrutura bem delineada sim, mas
dinâmica para permitir seu fluido e melhoramento contínuo.
No sentido da “não rigidez” e da possibilidade de serem necessários
ajustamentos, podemos ressaltar que não há uma estratégia que possamos
definir como universalmente bem sucedida. A cada organização cabe definir
aquela que lhe seja mais adequada considerando seus objetivos, sua dinâmica,
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o ambiente no qual está inserida e, obviamente, o referencial teórico e prático
daquilo que seus objetivos tratam.
Como dito por Baggio e Lampert (2010), não podemos resumir um
planejamento à execução de atividades, na verdade, planejar é antecipar-se à
ação. Falamos então da necessidade de se realizar um Planejamento, não
apenas a um nível conceitual, mas prático. De fato, quando se pensa em
planejamento não basta apenas defini-lo, há que se compreendê-lo como um
conjunto de processos que compõem a estrutura organizacional da empresa e
que deve ser antes, vivenciado.
Planejar é uma característica intrínseca do desenvolvimento e da
evolução do ser humano. Através dessa ação é que ele consegue traçar metas
para o seu bem estar, se prepara para enfrentar eventualidades e ameaças
futuras e obter sucessos em função de novas oportunidades. Assim, para
atingir um objetivo primeiro é preciso planejar o caminho a percorrer. Do
mesmo modo, Jarzabkowski (citado por BULGACOVI, 2012, p.913) propõem
que as organizações precisam planejar o futuro como preparação para suas
metas e possíveis ameaças e oportunidades, o que é conseguido por meio de
uma análise e uma avaliação pormenorizada do relacionamento com o
ambiente.
De fato, Bulgacov (2012) nos diz que o Planejamento, para tornar-se
eficiente, precisa considerar os ambientes que influenciam a organização e
suas características mutantes. Os avanços tecnológicos, as culturas, os
comportamentos, as condições financeiras, as agências reguladoras, as
condições políticas e tantos outros fatores interferem no caminhar do processo
administrativo de uma organização e, logo, na qualidade do serviço prestado, e
por isso é preciso estar atento a essas peculiaridades para, somente a partir
daí, definir com maior segurança as diretrizes de um Planejamento.
Não basta, todavia uma análise dos condicionantes da organização.
Além dessa consideração ambiental de influência, para um planejamento ser
bem realizado e ajustado é necessário também pensar nos estágios de sua
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própria criação que determinarão não apenas a meta, mas o caminho para se
chegar a ela. Esses estágios, como nos propõe o Módulo I de maneira
resumida, tratam-se do momento em que se definem os objetivos, verifica-se a
situação atual, desenvolve as premissas quanto às condições futuras, analisa
as alternativas de ação e as escolhe para, por fim, implementá-las.
Embora estejamos falando do planejamento de uma maneira global,
deve-se saber que a gestão desses estágios considera aspectos diferenciados
do Planejamento na perspectiva do tempo. O que dizemos aqui é que o
Planejamento, como uma medida para que a organização cumpra suas metas
e alcance o ideal previsto, deve ser pensado a curto, médio e longo prazo, o
que, em termos metodológicos, nos leva a diferenciar o planejamento em três
partes que se complementam: Planejamento Estratégico, Planejamento
Operacional e Planejamento Tático.
De maneira condensada, podemos nos atrever a dizer que o
Planejamento Estratégico inclui, de certa forma, os outros dois. Em verdade,
ele é o mais complexo por buscar soluções e implantações a longo prazo, o
que requer pensar nos pormenores de cada passo a se dar de um momento
em diante. Por isso, como nos permite pensar Chiavenato (1994; 2002; 2008)
se queremos entender a funcionalidade do Planejamento Estratégico, é preciso
também atravessar a compreensão sobre os outros dois que garantem juntos
sua eficiência: os Planejamentos Tático e Operacional.
Em médio prazo, temos o Planejamento Tático, cujas atividades são
voltadas principalmente para o departamento financeiro, de compras e de
seleção de pessoal. Seu objetivo é otimizar determinada área da organização e
não ela como um todo, o que nos leva então a concluir que trabalha com a
decomposição de objetivos, estratégias e políticas estabelecidas no
Planejamento Estratégico.
O Planejamento Tático é um processo contínuo e permanente executado
pelos níveis intermediários da organização tendo como principal finalidade a
utilização dos recursos disponíveis para a consecução de objetivos
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previamente fixados de maneira eficiente, seguindo uma estratégia
predeterminada bem como as políticas que orientam o processo decisório da
organização. Isso nos faz ver que o planejamento Tático acaba funcionando
como o elo entre o estratégico e o operacional, o que de fato é afirmado por
Chiavenato (1994) quando diz que ele representa uma tentativa da organização
de integrar o processo decisório alinhando-o à estratégia adotada para orientar
o nível operacional.
Se podemos então dizer que o Planejamento Estratégico e o
Planejamento Tático funcionam a longo e médio prazo, o Planejamento
Operacional é, por sua vez, aquele mais imediato, que a um curto prazo visa à
estruturação das ações com uso de procedimentos, métodos, realização de
orçamento e recursos, cronogramas e documentação para realizar uma análise
de dados.
Seu objetivo, portanto, é colocar em prática o Planejamento Tático
obedecendo sempre às políticas e aos procedimentos, assim como o
orçamento e as estratégias previamente definidas. Nessa lógica ele é o que
especifica os detalhes de como devem ser alcançados os objetivos
organizacionais globais, considerando os métodos, recursos, o tempo e mesmo
o comportamento esperado para que as atividades desenvolvidas possam
gerar o resultado visado.
De maneira geral, o que temos então é que o Planejamento Estratégico
abrange toda organização e baseia os demais planejamentos. Para Chiavenato
(2008), ele refere-se à organização como uma totalidade e indica como a
estratégia global deve ser formulada e executada, apontando, entre outras,
duas características principais: é holístico e sistêmico. Em outras palavras, uma
organização é um conjunto de partes coordenadas entre si que interagem e se
combinam através de um planejamento bem preparado e executado para que
concorram a certo resultado e que funcione de maneira global.
O planejamento estratégico, sendo este que permeia e direciona os
outros, trata-se então do estabelecimento de um conjunto de medidas a serem
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tomadas para, continuamente, manter a organização diferenciada e com
condições para agir sobre as variáveis e os fatores de interferência – externos
e internos – de modo que possa exercer alguma influência num horizonte
temporal de curto, médio e longo prazo, agindo assim nos planejamentos tático
e operacional. Como contínuo, pressupõe a necessidade de um processo
decisório que ocorrerá antes, durante e depois de sua elaboração e
implementação. Essas decisões devem considerar tanto os componentes
individuais como os organizacionais, e as ações nestes dois níveis devem ser
orientadas de maneira que garantam a confluência de interesses dos diversos
fatores envolvidos.
Podemos perceber, portanto, que há certa ordem hierárquica e interativa
entre os tipos de planejamentos apresentados, primeiramente a definição do
Estratégico, em seguida a construção do Tático e por fim a exposição do
Operacional. Todavia, essas subdivisões – podemos conclui – são mais
metodológicas que práticas, pois num sentido sistêmico são partes de um todo
que é Planejar.
Todo esse processo estratégico, como sugere Bulgacov (2012) é uma
função administrativa que garante que a organização se prepare melhor para
possíveis obstáculos e atinja o objetivo para o qual foi instituída. Não se pode
trabalhar tendo por base a improvisação. Seja no nível Estratégico, seja nos
Tático e Operacional, é preciso preparação premeditada, cálculo e certa
previsão.
O processo de planejar é primordialmente importante, portanto para o
sucesso de uma organização, e envolve um “modo de pensar”, como diz
Oliveira (citado por BAGGIO, 2010, p.14). Isso sugere um processo gradativo
de questionamentos, diálogos e indagações que devem ser ordenadamente
realizados sem que se perca o caráter coletivo e vital dos objetivos
organizacionais. Essa não é, de fato, uma tarefa simples, mas à medida que
promove uma consciência coletiva, melhora a comunicação, a capacidade de
tomar decisões, o relacionamento interno e até mesmo o relacionamento da
organização com o ambiente externo. É necessário planejar para que se
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chegue a um lugar pretendido, caso contrário, corre-se o risco de se perder
pelo caminho.
Claro que, não estamos falando de prever o futuro, embora queiramos
com o planejamento lançar mão de certas previsões. O que se pretende é
examinar alternativas futuras analisando as possibilidades de escolhas para
minimizar os erros e incertezas, buscando assim alcançar as metas propostas.
Segundo Ferrel, (2000), a principal função das metas é orientar o
desenvolvimento de objetivos e fornecer direção para as decisões de alocação
de recursos e de desenvolvimento das atividades. Assim, as metas são as
realizações gerais desejadas e são indubitavelmente importantes por indicarem
a direção em que a empresa está tentando se mover e o conjunto de
prioridades que usará na avaliação de alternativas e na tomada de decisões.
O propósito do planejamento pode ser definido como o desenvolvimento
de processos, técnicas e atitudes administrativas as quais proporcionam uma
solução viável de avaliar as implicações futuras de decisões presentes em
função dos objetivos empresariais que facilitarão a tomada de decisão no
futuro, de modo mais rápido, coerente, eficiente e eficaz.
Para ser adequadamente implementado e atingir os fins a que se
propõe, o planejamento organizacional deve ser entendido e compreendido
pela generalidade dos membros da organização, de modo que todos saibam o
sentido de seu esforço e dedicação pessoal. Isso dá a cada membro da
organização um sentimento de pertença que corrobora para que se comportem
de maneira que sejam facilitadores dos resultados a serem alcançados.
Planejar é, assim, não apenas estabelecer metas, mas fazê-las segundo
uma perspectiva integrativa que considerem, como propõe Bulgacov (2012),
todos os aspectos de uma organização, incluindo o humano, parte
essencialmente importante para o alcance do sucesso. Requer, portanto certa
flexibilidade que permita a troca constante e ajustada com o meio ambiente e
entre seus próprios departamentos internos. Somente com a dedicação
pessoal, a operacionalização de metodologias e o estabelecimento de metas
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bem delineadas é que uma instituição poderá caminhar com menores riscos e
maior possibilidade de competitividade e destaque no mercado, seja qual for
sua área de atuação.
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Capítulo 2: A Política Nacional de Humanização (PNH) como facilitadora de um
Planejamento Estratégico
2.1 Uma breve história sobre a Saúde Pública no Brasil: Contextualizando
a criação da PNH
A saúde pública no Brasil, por sua metodologia e destinação pode ser
considerada uma das mais democráticas das já vistas, ao menos no que tange
a sua característica de universalidade. Diferentemente de outros países, temos
hoje desenvolvido um sistema assistencial de saúde, ao qual, teoricamente,
todas as pessoas do país têm acesso. A história da saúde pública no Brasil,
todavia nos conta que não foi sempre assim. De fato, até 1988 a saúde pública
era um direito previdenciário destinado exclusivamente aos seus assegurados;
somente com a criação da Constituição é que ela passa a ser estendida a toda
população, sendo então considerada como “direito de todos e dever do
Estado”.
Nessa abordagem, viu-se então a necessidade de se criar um sistema
que pudesse estruturar, organizar e manter a oferta dos serviços de saúde de
maneira igualitária e eficiente. Nesse mesmo ano vota-se então para a criação
daquele que é, até hoje, o responsável por essa oferta: o Sistema Único de
Saúde – SUS. Na política desse sistema surgiram princípios e diretrizes que se
tornaram os eixos éticos e propulsores te toda sua rede de funcionamento.
Basicamente, falamos dos princípios da universalidade, da integralidade e da
eqüidade.
De maneira objetiva, enquanto a universalidade garante que a saúde
seja um direito de todos indiscriminadamente, a equidade veio garantir que
esse direito seja vivenciado democraticamente por todos de acordo com suas
necessidades peculiares, tentando fazer com que a oferta tenha um resultado
igualitário ainda que proporcional às diferentes demandas. No que tange à
integralidade, a premissa lançada é de que as ações devem considerar a
concepção de saúde adotada pela OMS – Organização Mundial de Saúde, que
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desassocia-se do conceito de doença para associar-se ao de bem estar,
atravessando, portanto os fatores biológico, social e psíquico. Esses três
princípios regeram a criação de todo o sistema e a administração de sua
gestão.
Poderíamos mesmo dizer que o SUS nasce quase de uma utopia. De
fato, na base de sua proposta, seus objetivos e metas são belos e muito
válidos a uma sociedade justa e igualitária, todavia, ao longo de seus 26 anos
de existência, o sistema vem se deparando com desafios, ameaças e entraves
que fizeram que sua própria estrutura fosse continuamente ajustada e
repensada através de políticas e programas de atuação.
Como uma forma de organizar sua rede, descentralizando e
regionalizando a atenção e a gestão da saúde, criou-se há alguns anos a
Estratégia de Saúde da Família e implantou-se o Sistema de Classificação de
Riscos para otimizar a qualidade do atendimento e a velocidade desse
processo e de sua oferta; duas vertentes essas que atravessam dois dos
principais setores de atendimento do SUS: a Atenção Básica e os Serviços de
Urgências.
Todavia, ainda assim viu-se que era necessário não apenas a
implantação de programas de saúde, como os citados no parágrafo anterior,
mas de uma política que pudesse trazer mudanças efetivas no modelo de
atenção à saúde, voltada, sobretudo à valorização dos sujeitos implicados
nesse processo. Por quanto, mudanças no modelo de atenção, requerem,
antes, mudanças efetivas no modelo de gestão. Isso quer dizer que a
Humanização surge de uma necessidade de criar uma política transversal que
pudesse diferenciar o atendimento, que reconhecesse e procurasse solucionar
a questão da desvalorização dos trabalhadores de saúde, a precarização das
relações de trabalho, o baixo investimento em processos de educação
permanente em saúde desses trabalhadores, a pouca participação na gestão
dos serviços e o frágil vínculo com os usuários.
De fato, se com seus tantos programas anteriores podíamos apontar,
por um lado, avanços no que tange à descentralização e à regionalização da
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atenção e da gestão da saúde, ampliando e fortalecendo os princípios da
universalidade, equidade e integralidade, por outro,
“(...) a fragmentação e a verticalização dos processos de trabalho esgarçam as relações entre os diferentes profissionais da saúde e entre estes e os usuários; o trabalho em equipe, assim como o preparo para lidar com as dimensões sociais e subjetivas presentes nas práticas de atenção, fica fragilizado.” (HumanizaSUS: Política Nacional de Humanização: a humanização como eixo norteador das práticas de atenção e gestão em todas as instâncias do SUS / Ministério da Saúde, Secretaria-Executiva, Núcleo Técnico da Política Nacional de Humanização. – Brasília: Ministério da Saúde, 2004, p. 05)
Assim, como política transversal que se propõe a investir na produção
de um novo tipo de interação entre sujeitos que constituem os sistemas de
saúde e deles usufruem, inaugura-se então, em meados da primeira década de
2000, a Política Nacional de Humanização da Atenção e Gestão no Sistema
Único de Saúde – HumanizaSUS.
2.2 O que é PNH?
“E por que falar em humanização quando as relações estabelecidas no processo de cuidado em saúde se dão entre humanos? Estaríamos com esse conceito querendo apenas “tornar mais humana a relação com o usuário”, dando pequenos retoques nos serviços, mas deixando intocadas as condições de produção do processo de trabalho em saúde?” (HumanizaSUS: Política Nacional de Humanização: a humanização como eixo norteador das práticas de atenção e gestão em todas as instâncias do SUS / Ministério da Saúde, Secretaria-Executiva, Núcleo Técnico da Política Nacional de Humanização. – Brasília: Ministério da Saúde, 2004, p. 06)
Já sabemos até aqui que a Política Nacional de Humanização nasceu ao
longo da gestão do próprio SUS numa tentativa de reestruturar, ou, se
podemos dizer, remodelar a estrutura das relações estabelecidas no processo
de gestão e atenção da saúde na rede. A primeira compreensão que temos
que ter é que a Humanização não é apenas mais um programa do SUS, é,
antes, uma Política, uma forma de conduzir as operações do sistema e a sua
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gestão administrativa. É, dessa maneira, uma proposta ousada que
reformularia em essência todo um modelo enraizado de cultura organizacional.
É preciso marcar que o conceito de humanização nessa política
instaurada não se resume ao caráter benevolente que os dicionários podem
definir, mas traduzi-se sim na maneira de produzir o processo de trabalho em
saúde vislumbrando-a não como um favor, mas um direito constitucional.
Nesse sentido, quando se fala então em humanizar a rede de saúde, fala-se na
prerrogativa de se ofertar atendimento de qualidade, melhorando os ambientes
e as condições de trabalho dos profissionais. Conceitualmente,
“Por humanização entendemos a valorização dos diferentes sujeitos implicados no processo de produção de saúde: usuários, trabalhadores e gestores. Os valores que norteiam essa política são a autonomia e o protagonismo dos sujeitos, a co-responsabilidade entre eles, o estabelecimento de vínculos solidários, a construção de redes de cooperação e a participação coletiva nas práticas de saúde”. (O HumanizaSUS na atenção básica / Ministério da Saúde, Secretaria de Atenção à Saúde, Política Nacional de Humanização da Atenção e Gestão do SUS. – Brasília : Ministério da Saúde, 2009. p,05).
Humanizar supõe, portanto ultrapassar as fronteiras dos núcleos de
saber e poder para ofertar atendimento de qualidade articulando os avanços
tecnológicos com o acolhimento, com a melhoria dos ambientes de cuidado e
das condições de trabalho dos profissionais.
O Ministério da Saúde, como fomentador dessa Política, desenvolveu
inúmeros documentos para orientar gestores, colaboradores e usuários quanto
às diretrizes de uma atuação humanizada. Em um desses documentos (Política
Nacional de Humanização: a humanização como eixo norteador das práticas
de atenção e gestão em todas as instâncias do SUS, 2004) direciona-nos para
o que chama de Estratégias de Humanização, apontando para sete eixos
norteadores que objetivam a institucionalização, a difusão dessa estratégia e,
principalmente, a apropriação de seus resultados pela sociedade.
O primeiro eixo refere-se às instituições do SUS, ou, especificamente à
necessidade da PNH ser incluída aos planos estaduais e municipais dos vários
22
governos, através de seus conselhos de saúde e gestores. Os eixos seis e
sete, também sugerem a relação da PNH com as instituições do SUS, ou, mais
especificamente aos seus instituidores, a constar, as esferas governamentais.
Enquanto no eixo seis o foco é o financiamento trazendo em pauta as relações
de subsídio dessa política, o eixo sete trata das demais pactuações com as
instâncias intergestoras e de controle social do SUS, objetivando o acom-
panhamento, o monitoramento e a avaliação sistemáticos das ações realizadas
na perspectiva da Humanização.
Nos eixos dois e três, o enfoque é dado ao trabalhador colaborador da
rede. Enquanto o eixo dois assegura a participação desses trabalhadores nos
processos de discussão e decisão, para assim fortalecer e valorizar seu
compromisso com o processo de produção de saúde e seu próprio crescimento
profissional, o eixo três vem garantir que tal crescimento seja favorecido por
estratégias governamentais de educação permanente, indicando que estejam
incluídos na PNH conteúdos profissionalizantes de graduação, de pós-
graduação e de extensão em saúde, vinculando-a aos Pólos de Educação
Permanente e às instituições formadoras.
O eixo cinco, sendo o mais abrangente e nosso principal foco aqui, traz
o que podemos considerar como a essência da própria política de
humanização. Focando-se na atenção, propõe uma política incentivadora do
protagonismo dos sujeitos, da democratização da gestão dos serviços e da
ampliação da atenção integral à saúde, promovendo a intra e a
intersetorialidade com responsabilização pactuada entre gestores e
trabalhadores.
Assim, a Humanização, como política,
“Objetiva construir metodologias de trabalho para implantação de projetos de humanização nos diversos âmbitos da rede SUS, seja por meio da concepção de dispositivos de suporte ao desenvolvimento de ações voltadas para os usuários no âmbito da atenção, seja no que concerne às condições de trabalho dos profissionais e dos modelos de gestão do processo de trabalho em saúde no âmbito da gestão, seja na contribuição nos processos de formação propondo a inclusão da PNH nos diversos âmbitos da formação em saúde; seja, ainda, na relação com a cultura, a sociedade na perspectiva do fortalecimento.”
23
(HumanizaSUS: Política Nacional de Humanização: a humanização como eixo norteador das práticas de atenção e gestão em todas as instâncias do SUS / Ministério da Saúde, Secretaria-Executiva, Núcleo Técnico da Política Nacional de Humanização. – Brasília: Ministério da Saúde, 2004, p. 18)
2.3 Os Benefícios da PNH para o Planejamento Estratégico
Até aqui vimos uma amostra daquilo que a teoria diz a respeito do
Planejamento Organizacional e do que o Ministério da Saúde infere sobre a
Humanização. Mas como articulá-los em uma única proposta? Como
intercambiar seus conceitos em prol de uma organização melhor estruturada e
funcional? Não é difícil pensarmos nas conjunções possíveis entre as teorias
apresentadas, bastam-nos, para isso, algumas reflexões sobre elas.
Quando pensamos nos benefícios da Política Nacional de Humanização
para o Planejamento Estratégico, fazemos referência, de fato, à humanização
enquanto política de ação e ao planejamento enquanto delineação estrutural de
uma instituição organizacional. Nesse ponto é que as idéias entre essas duas
teorias se cruzam sem erro de redundância e nos fazem ver a humanização
como uma possível facilitadora do funcionamento estratégico do planejamento.
Primeiramente, lembramos que para tornar-se eficaz, um planejamento
precisa considerar os ambientes que influenciam a organização e suas
características mutantes. Os avanços tecnológicos, as culturas, os
comportamentos, as condições financeiras, as agências reguladoras, as
condições políticas e tantos outros fatores interferem no caminhar do processo
administrativo de uma organização. Planejar, como vimos, é não apenas
estabelecer metas, mas fazê-las segundo uma perspectiva integrativa que
considerem todos os aspectos de uma organização, e isso inclui o fator o
humano, parte essencialmente importante para o alcance do sucesso.
Devemos ressaltar que o que temos aqui é a consideração do aspecto
humano em seu caráter de transversalidade em relação aos outros aspectos
24
institucionais, considerando a terminologia “humano” como comportamentos,
posturas e relacionamentos estabelecidos, sejam intra organizacional ou entre
a organização e o meio. Falamos então da construção de um ambiente
facilitador e das condições de trabalho dos profissionais.
Se consideramos esse aspecto de transversalidade, há de sabermos que
distingui-lo ou destacá-lo se dá apenas para uma função metodológica de
ratificar sua importância, não nos permitindo incorrer ao erro de resumir a
proposta de humanização apenas ao caráter pessoal dos sujeitos. Humanizar,
aqui, é uma ação administrativa e coletiva de reestruturar um sistema funcional.
Há de se reiterar, portanto, que não reduzimos a política nacional de
humanização ao mero conceito humanitário que o termo sugeriria aos leigos.
Humanizar a rede de saúde do SUS e, assim, sua estrutura organizacional, é
sugerir a prerrogativa de se ofertar atendimento de qualidade, melhorando os
ambientes e as condições de trabalho dos profissionais, pois trata-se de uma
política construída e delineada a partir das próprias necessidades e urgências
encontradas dentro de uma instituição – aqui especificamente o SUS – ao
longo de sua existência.
Se a Humanização é uma política de ação, ela diz, de fato, de uma
mudança cultural de comportamentos e modelos de relacionamentos, o que
requer encará-la como certo “jeito de ser” organizacional. Ora, isto é
exatamente o que um planejamento precisa para tornar-se eficiente:
envolvimento, ação e participação!
O processo de planejar, como vimos, envolve um “modo de pensar”. Isso
sugere um processo gradativo de questionamentos, diálogos e indagações que
devem ser ordenadamente realizados sem que se perca o caráter coletivo e
vital dos objetivos organizacionais, e essa é uma premissa claramente exposta
em um dos eixos da PNH, segundo o Ministério da Saúde, que
“propõe a promoção de ações que assegurem a participação dos trabalhadores nos processos de discussão e decisão, reconhecendo, fortalecendo e valorizando seu compromisso com o processo de
25
produção de saúde e seu crescimento profissional.” (HumanizaSUS: Política Nacional de Humanização: a humanização como eixo norteador das práticas de atenção e gestão em todas as instâncias do SUS / Ministério da Saúde, Secretaria-Executiva, Núcleo Técnico da Política Nacional de Humanização. – Brasília: Ministério da Saúde, 2004, p. 11)
Verdade que ampliar o diálogo entre os profissionais, entre os profissionais
e a população, entre os profissionais e a administração e promover assim a
gestão participativa, é uma das diretrizes da Política de Humanização e uma
das condições exigidas pelo planejamento organizacional para que se faça
possível.
Se o planejamento requer pensar de maneira integrativa os diversos
aspectos de uma organização, a humanização, sendo uma política
incentivadora do protagonismo dos sujeitos, da democratização da gestão dos
serviços, da promoção da intra e da intersetorialidade com responsabilização
sanitária pactuada entre gestores e trabalhadores, torna-se um caminho para o
objetivo organizacional. Ao propor o acompanhamento, o monitoramento e a
avaliação sistemáticos das ações realizadas, de modo integrado às demais
políticas de saúde, (Ministério da Saúde, 2004), a humanização torna-se um
meio facilitador do Planejamento Estratégico, na medida em que favorece sua
execução de forma co-ordenada.
26
Capítulo 3: Uma apresentação da situação organizacional atual da Secretaria
Municipal de Saúde do Município de Guaçuí, ES
3.1 A Secretaria e seus departamentos: uma apresentação do legalmente
instituído
O primeiro passo para compreendermos a organização estrutural de um
instituído, é compreendermos as bases que fundamentam ou fundamentaram
sua instituição. Como estamos tratando de um órgão vinculado à administração
direta do poder público, temos que, antes de estruturá-lo, compreender o
contexto no qual esta estrutura se insere.
Como Entes Políticos, os Municípios fazem parte da administração direta do
Poder Público e exercem seus poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário)
através de delegações de funções a órgãos específicos que tenham
competência para executá-las. De maneira estrutural, o município se constitui
como um organismo de função administrativa que desconcentra suas
atividades em órgãos públicos, legislando, julgando e executando o
funcionamento do Município.
Entre seus diversos órgãos estão as Secretarias Municipais, aquelas que
podemos classificar como as responsáveis pela manutenção direta do Poder
Executivo. São elas setores especializados em determinada área
administrativa, chefiadas por um Secretário nomeado e subordinado
diretamente ao Chefe do Poder Executivo Municipal, a constar, o Prefeito.
Cada Secretaria é organizada segundo a legislação municipal que a
fundamenta e compõe-se de equipes de capital humano devidamente
qualificado e especializado para a execução de suas funções.
De acordo com o Título III da Lei Complementar Municipal de Guaçuí, ES,
número 054/2013, a Secretaria Municipal de Saúde pode ser considerada um
órgão, dentro de um organismo público, responsável pelo planejamento, pela
execução, pela política, pelos planos, programas e projetos municipais de
saúde. Esta Lei prevê, em seu artigo 93, que tal secretaria exercerá suas
28
coordenações de setores de saúde que executam os diversos programas e
projetos municipalmente instaurados, tenham sido eles criados por aderência a
programa federal, sejam por emergência municipal local.
Descritivamente, falamos dos setores da Saúde da Mulher, da Estratégia de
Saúde da Família, e do NASF – Núcleo de Apoio à Saúde da Família, que
inclui em si coordenadores das seguintes especialidades clínicas: Farmácia,
Fisioterapia, Fonoaudiologia, Nutrição e Psicologia. Em complementação ao
dispositivo aqui citado, esses departamentos estariam, portanto estendendo a
rede a partir da Gerência de Programas e Projetos, que seria a responsável
pelas diretrizes, orientações e manutenção dos serviços prestados de acordo
com cada programa ou projeto, como seu próprio nome sugere. De acordo com
a proposta, teríamos o seguinte:
a) Gerência de Programas e Projetos:
- Coordenação do Programa de Saúde da Mulher
- Coordenação da Estratégia de Saúde da Família
- Coordenação do NASF, composta por:
- Coordenação de Farmácia
- Coordenação de Fisioterapia
- Coordenação de Fonoaudiologia
- Coordenação de Nutrição
- Coordenação de Psicologia
A inclusão desses departamentos facilita a manutenção adequada dos
programas de saúde à medida que favorecem a proximidade dos profissionais
às necessidades reais da rede. Eles seriam os elos entre a população e o setor
administrativo, tendo em vista que todos aqueles estariam subordinados à
Gerência de Programas e Projetos que, conforme pode ser observado pelo
gráfico a seguir, está submetida à Superintendência de Administração.
Essa departamentalização altera a configuração exposta no dispositivo legal
em relação ao fluxograma da Secretaria Municipal de Saúde, que seria então
estruturada da seguinte forma:
31
pessoal, de monitorar a prestação de serviço bem como sua qualidade, e de
administrar os processos e arquivos. Como podemos ver pela representação
gráfica exposta nas páginas 26 e 28, a maioria dos sub-setores estão a essa
Superintendência subordinados, inclusive a Gerência de Programas e Projetos
e a Gerência de Vigilância em Saúde, que poderiam ser consideradas co-
responsáveis pelo Planejamento Estratégico juntamente com a
Superintendência de Regulação, Avaliação e Auditoria, à qual é delegada, de
fato, essa função.
Pelo exposto no dispositivo Legal aqui citado, enquanto competiria à
Gerência de Programas e Projetos e, à Gerência de Vigilância em saúde
gerenciar o planejamento dos programas e projetos a eles vinculados, à
Superintendência de Regulação, Avaliação e Auditoria seria a responsável por,
primeiro, estabelecer as diretrizes a cerca das ações, normas e procedimentos.
Esta seria aquela que, na prática, não apenas fiscalizaria, mas à medida que
lançasse as diretrizes e normas, ofereceria as bases para o planejamento.
Todavia, durante a averiguação realizada por meio das visitas e entrevistas
aos departamentos e unidades da secretaria, foi podido constatar que,
atualmente, a função de regulação, avaliação e auditoria e, a função de
gerência de programas e projetos, não vêm sendo exercidas. De fato, por
nomeação oficial os cargos estão ativos, mas na prática eles não existem,
tendo seus funcionários nomeados outras funções não específicas e não
correlacionadas ao que de fato seria sua obrigação funcional.
Hoje, embora se tenha variados programas e projetos em atividade e, para
cada um deles, haja metas e determinações pré-estabelecidas pela esfera
governamental que o formulou (em geral, federal), a inexistência de um
condensador das normas e diretrizes – devidamente capacitado e habilitado –
que as pudesse convergir às necessidades locais e metas municipais e
fiscalizar sua execução, acaba por fragilizar a rede e dificultar o cumprimento
de seus objetivos. Pode-se até afirmar que existem metas próprias da
Secretaria, mas estas, em sua maioria, são elaboradas sem um planejamento
previamente pensado.
32
Na verdade, se pudéssemos manifestar graficamente como é ordenada a
administração da Secretaria considerando seus variados programas e projetos,
veríamos que quase todas as coordenações ou gerências não possuem um
referencial técnico que possa organizar seu funcionamento e suas atividades,
tendo essas uma contra-referência direta ao Secretário de Saúde, que, embora
gestor central da Secretaria e detentor de poder, possui variadas outras
funções e, não sendo tecnicamente habilitado e/ou capacitado para resolver
questões pertinentes à determinadas especialidades e serviços, sofre as
intempéries de sua sobrecarga e deixa aos coordenadores a incumbência de
levarem seus programas e projetos de maneira independentes.
De fato, esses departamentos, que deveriam funcionar em rede, trocando
informações e operando numa mesma lógica, acabam por desconcentrar-se
em unidades isoladas, o que fragiliza sua articulação e o próprio funcionamento
da Secretaria no que tange a proposta do Sistema Único de Saúde de
funcionamento integrado.
Temos por saber que, se a oferta dos serviços de saúde com qualidade é o
principal objetivo da Secretaria em questão, sendo para o qual se direcionam
todas as demais metas institucionais, os departamentos responsáveis pela
prevenção e promoção em saúde são aqueles que, de fato e em primeiro,
garantem a execução de tais serviços e, portanto, suas ações coordenadas
estariam diretamente ligadas ao plano estratégico. Falamos, de forma mais
direta, das Estratégias de Saúde da Família, juntamente com o apoio matricial
dado pelos setores do NASF e pelas especialidades oferecidas por outros
departamentos de saúde, e dos serviços de vigilância sanitária, epidemiológica
e ambiental.
Todavia, embora em termos operacionais cada programa esteja
desempenhando sua função, na ausência de um ordenador, nota-se que eles
funcionam com um grau de autonomia que ultrapassa a barreira da eficiência
para tornar-se desajustado, pois à medida que não se orientam em uma única
lógica de planejamento, dificultam não apenas o funcionamento administrativo,
mas o operacional e o estratégico.
33
Em verdade, o que temos é uma ausência de planejamento e um
funcionamento que se opera mais em função das obrigações legais impostas
por programas federais e estaduais que por necessidades municipais reais. Ao
invés de um plano único, há uma miscelânea de propostas, em sua maioria,
desconectas. Ao invés de estratégias operacionais planejadas, remediações
pontuais e fragmentadas.
Há, de fato, uma falha perceptível no processo administrativo, pois que
não há um controle bem definido em relação às propostas e atividades
desenvolvidas.
34
Capítulo 4: Uma nova estrutura é preciso: Uma proposta de Humanização para
reorganizar o Planejamento Organizacional da Secretaria Municipal de Saúde
de Guaçuí
Temo sabido ao longo desse trabalho que toda organização, tenha ela o
foco que tiver, para alcançar seus objetivos precisa de planejamento. Não seria
diferente com o Sistema Único de Saúde. Sendo um sistema que visa cumprir
a proposta constitucional de oferecer saúde de forma universal, o SUS possui,
como qualquer outro instituído, esferas administrativas responsáveis pela sua
gestão e pela execução de seus serviços. Podemos citar a Lei 8080 de 1990
como aquela que melhor explicita os objetivos e diretrizes de atuação desse
sistema.
De fato, a citada lei é um prelúdio do que podemos chamar de
Planejamento do SUS, pois dispondo sobre as condições para a promoção,
proteção e recuperação da saúde, indica as providências a cerca da
organização e do funcionamento dos serviços correspondentes, regulando,
em todo o território nacional, as ações e serviços de saúde.
Todavia, esta lei, embora importantíssima, trata-se do primeiro passo,
mas não totaliza o que poderíamos chamar de Planejamento do Sistema.
Obviamente que as alterações ocorridas ao longo dos 26 anos de SUS são
uma tentativa de evoluí-lo, adequá-lo e, portanto, fazê-lo fiel aos seus objetivos.
Mas o que ainda podemos observar na prática de suas ações é uma fragilidade
nas propostas que, ao generalizarem o sistema acabam desconsiderando
peculiaridades ambientais naturais à grande proporção que alcança o SUS.
Claro que a regionalização (exposta pela citada Lei) é uma tentativa de
considerar as diversidades de nosso país e, portanto a necessidade de
adequações constantes do Sistema. Ela, como princípio norteador da
organização político-territorial do SUS, torna-se uma estratégia adotada, ou
uma ferramenta operacional importante de transferência de poder decisório, de
gestão de prestadores e de recursos financeiros, antes concentrados na esfera
federal, para Estados e, principalmente, para os municípios, o que torna
35
evidente certa preocupação com fatores que poderíamos caracterizar como
influenciadores do planejamento das estratégias a serem assumidas pelo SUS,
como o ambiental, o cultural, o financeiro ou mesmo político, tão próprio à cada
região.
Entretanto, se a fortaleza desta estratégia se encontra no fato de que os
municípios estão formados por ideologias e experiências diversas a serem
consideradas, a regionalização requer, então, que seja transferida a
responsabilidade aos municípios pela saúde de sua população, como também
os recursos para exercer as funções de controle, planejamento, coordenação,
etc. Perceba que recursos, aqui, não se resumem ao caráter financeiro, mas
também ao da valorização do capital humano, do aperfeiçoamento técnico, da
tecnologia empregada e tantos outros necessários ao aperfeiçoamento e
capacitação da equipe.
De fato, são os gestores estaduais e da União que devem coordenar os
sistemas municipais, mas para que a descentralização leve à concretização do
direito constitucional à saúde com todos os pormenores que a Lei garante
(principalmente a universalidade, a integralidade e a equidade), principalmente
o município tem que estar atento as suas peculiaridades, e sua administração
se faz por meio dos departamentos da Secretaria de Saúde Municipal.
Ao longo dos anos houve um crescimento paulatino, mas considerável
no quadro de profissionais que compõe a Secretaria de Saúde do Município de
Guaçuí e, tão logo, esse crescimento alterou o modo com o qual se organiza.
Como vimos, da própria constituição legal da Secretaria de Saúde ao momento
atual de seu exercício, inclusões foram sendo realizadas. Inclusões de
servidores e serviços que, desordenadamente inseridos na rede, modificaram
gradualmente sua administração.
Em um olhar mais atendo e estendido ao Sistema Único de Saúde,
veremos que essa característica de crescimento da rede não é exclusiva do
município de Guaçuí. Claro que, com o crescimento populacional, o avanço das
tecnologias, as descobertas de novos tratamentos ou a emergência de novas
36
doenças e portanto novas necessidades de cuidados, fizeram com que o
sistema se reestruturasse, de tempos em tempos.
Especialidades foram incluídas, programas criados e, o quadro de
contratações, em conseqüência, aumentou. Além disso, com a atenção básica
sendo levada para mais próxima da comunidade através do Programa de
Estratégia de Saúde da Família1, valores pessoais da cultura local foram,
pouco a pouco, se entranhando no modo de trabalhar de cada equipe. Estar
mais próximos permitiu estarem mais atentos às necessidades da comunidade.
Essa é uma característica bastante favorável à execução e manutenção de um
planejamento, e podemos mesmo dizer que partiu de um. Mas não foi por si,
somente, o suficiente para garantir sua eficácia.
Embora o governo federal tenha se mostrado atento às peculiaridades
regionais e, portanto às necessidades singulares, implantando programas e
políticas que as considerem e tentem garantir o princípio da equidade, na ponta
operacional do sistema, ou seja, nos municípios, essa preocupação acaba
perdendo-se em meio a problemas que ao longo dos 26 anos de SUS foram
também surgindo e fazendo parte do sistema, como a desvalorização dos
trabalhadores de saúde, a precarização das relações de trabalho, o baixo
investimento em processos de educação permanente em saúde desses
trabalhadores, a pouca participação na gestão dos serviços e o frágil vínculo
com os usuários. Todos, fatores encontrados na Secretaria Municipal de Saúde
de Guaçuí ao longo dos seis meses de pesquisa e investigação nesse local.
A eles, o SUS também esteve atento, e viu que era necessário não
apenas a implantação de programas de saúde, como os ESFs, mas de uma
política que pudesse trazer mudanças efetivas no modelo de atenção, voltada,
sobretudo à valorização dos sujeitos implicados nesse processo. Como vimos,
1 A Atenção Básica, aqui citada, é a porta de entrada do usuário ao sistema. Ela é a responsável principalmente pela promoção e prevenção da saúde. Seria a destinada a resolver os casos de baixa complexidade, sendo que a média e alta complexidade seriam encaminhados aos centros especializados de saúde. A Atenção Básica é, sobretudo composta pelos ESFs に Estratégia de Saúde da Família に que são núcleos de saúde instalados nas comunidades que se destinam a oferecer atendimento clínico médico e odontológico, e, com o apoio do NASF に Núcleo de Apoio à Saúde da Família に possivelmente outras especialidades como Fisioterapia, Psicologia, Fonoaudiologia e outras assistenciais.
37
mudanças no modelo de atenção, requerem, antes, mudanças efetivas no
modelo de gestão e é exatamente nesse ponto que a Humanização surge
como uma política transversal eficiente para colaborar com construção de um
planejamento da Secretaria Municipal de Saúde.
Como vimos preconizado pelo Ministério da Saúde, a Humanização,
tendo como norteadores os valores de autonomia e protagonismo dos sujeitos,
a co-responsabilidade entre eles, o estabelecimento de vínculos solidários, a
construção de redes de cooperação e de participação coletiva nas práticas de
saúde, traz sete eixos diretores que indicam a atuação da rede. Desses sete
eixos, resumidos no capítulo 02 desse trabalho, para sugerirmos uma
reorganização do Planejamento Organizacional da Secretaria municipal de
Saúde de Guaçuí considerando sua demanda atual por mudanças,
destacamos, sobretudo os eixos dois, quatro, cinco e sete:
“2. No eixo da gestão do trabalho, propõe-se a promoção de ações que assegurem a participação dos trabalhadores nos processos de discussão e decisão, reconhecendo, fortalecendo e valorizando seu compromisso com o processo de produção de saúde e seu crescimento profissional. 4. No eixo da informação/comunicação, indica-se – por meio de ação de mídia e discurso social amplo – sua inclusão no debate da saúde, visando à ampliação do domínio social sobre a PNH. 5. No eixo da atenção, propõe-se uma política incentivadora do protagonismo dos sujeitos, da democratização da gestão dos serviços e da ampliação da atenção integral à saúde, promovendo a intra e a intersetorialidade com responsabilização sanitária pactuada entre gestores e trabalhadores. 7. No eixo da gestão da PNH, indica-se a pactuação com as instâncias intergestoras e de controle social do SUS, o acom-panhamento, o monitoramento e a avaliação sistemáticos das ações realizadas, de modo integrado às demais políticas de saúde, estimulando a pesquisa relacionada às necessidades do SUS na perspectiva da Humanização.” (HumanizaSUS: Política Nacional de Humanização: a humanização como eixo norteador das práticas de atenção e gestão em todas as instâncias do SUS / Ministério da Saúde, Secretaria-Executiva, Núcleo Técnico da Política Nacional de Humanização. – Brasília: Ministério da Saúde, 2004, p. 11)
Os eixos trazidos em destaque aqui ganharam essa referência por
serem aqueles que se aproximam, operacionalmente, dos departamentos e
setores da saúde que se constituem a ponta do sistema, ou seja, são eixos que
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se operam dentro das unidades e departamentos de saúde e, aproximando-se
do trabalhador e do usuário, são potencialmente capazes de criar uma nova
cultura organizacional. Como vimos, a Secretaria de Saúde em questão
encontra-se hoje desarticulada, com seus departamentos funcionando de
maneira independente. Construir entre eles laços solidários de atuação é
premissa para que os objetivos sejam alcançados.
É preciso destacar e deixar evidente aos profissionais que a compõem,
que a Secretaria, com todas as suas unidades e departamentos, embora
dividida em especialidades e programas aparentemente não relacionados,
forma um corpo único, uma única instituição que, para manter-se de pé, precisa
de todos os órgãos funcionando de maneira integrada. Acreditamos que criar
momentos de discussão e debate entre os profissionais da rede sobre sua
atuação ou a atuação de sua unidade – como propõe o eixo dois – é o primeiro
passo para começar a construir laços mais efetivos que sustentem o caráter
integrativo que a rede SUS supõe.
É necessário horizontalizar as ações, estabelecer entre elas laços
solidários que visem à atenção integral à saúde promovendo e incentivando a
intersetorialidade; e não se cria laços sem que haja um processo de
comunicação eficiente!
Hoje, a Secretaria de Saúde em questão encontra-se desarticulada.
Ações são realizadas isoladamente sem pactuações que garantem a elas o
alcance que em si mesmo sugerem. Promover encontros ordinários entre os
gestores dos diversos departamentos é uma maneira de começar a costurar a
teia de informação e comunicação da qual o sistema precisa para sustentar-se
como uma organização instituída e com objetivos únicos.
Se houver efetivamente a pactuação entre os gestores locais, se a
intersetorialidade for levada a sério, grande parte das dificuldades encontradas
hoje pela secretaria de saúde do município de Guaçuí, seriam sanadas. Claro
que existem questões orçamentais e de infra-estrutura que precisam ser
modificadas e ampliadas, assim como há também a interferência de fatores
39
políticos que também necessitam de certa mudança, todavia, a desvalorização
do capital humano, a ausência de definições de cargos e funções, assim como
a falta de articulação evidente nessa organização, impossibilitam qualquer
tentativa de se realizar um planejamento eficiente.
Nesse ponto, vê-se também como necessário traçar os perfis
profissiográficos dos cargos dispostos na Secretaria de Saúde no que se refere
principalmente às suas Superintendências e, reorganizar, na prática, o fluxo da
comunicação e do trabalho de outros cargos e setores. Como visto, a falta de
um Regulador e de ordenadores centrais, torna frágeis as ações e ainda mais
difíceis e raras as pactuações que se fazem necessárias entre as instâncias
intergestoras locais.
Só é possível traçar estratégias quando se reconhece a missão da
instituição como um todo, e, portanto de suas partes. Isso, no caso em
questão, requer não apenas compreender o objetivo do SUS com seus
princípios e diretrizes e, assim, entendê-lo como uma rede integrada, mas
também proporcionar à Secretaria instituída meios de comunicação, avaliação
e monitoramento constantes.
Em essência, é preciso Humanizar a Secretaria, trazer para ela a prática
das ações propostas pela Política Nacional de Humanização como recurso
para realizar um planejamento organizacional, pois se “planejar” envolve um
“modo de pensar”, a PNH, como uma política que diz de uma mudança cultural
de comportamentos e modelos de relacionamento, atenção e gestão, traz
contribuições relevantes ao “jeito de ser” organizacional, o que favorece a
construção de um ambiente promissor na efetivação de planos e metas.
A Humanização, como essa política potencialmente propulsora de
mudanças, através de suas orientações e estratégias, sobretudo nos eixos em
questão, cria um ambiente facilitador em que os indivíduos – gestores,
colaboradores e usuários – são pessoalmente considerados partes integrantes
do coletivo social que forma o SUS. Não é ela apenas mais um programa que
vem somar-se aos tantos outros, mas uma política, uma linha de costura que
40
se faz atravessar toda a rede para conectá-la novamente e fazê-la uma só:
íntegra e integrada.
Na medida em que promove o protagonismo dos sujeitos com ações de
participação nos processos decisórios, que melhora o nível de comunicação
esclarecendo e definindo as propostas, e permite o diálogo entre os sujeitos e
entre seus departamentos, se faz uma estratégia facilitadora de um
Planejamento Organizacional, pois favorece um ambiente melhor delineado e
com a flexibilidade necessária à troca e às constantes evoluções que a própria
demanda sugere.
Se planejar é tão preciso como o termo sugere, humanizar é premissa
para que a precisão se garanta não apenas como necessidade, mas como
prática efetiva de construção.
41
Conclusão
Com a ampliação da oferta de serviços em saúde que vem acontecendo
ao longo dos anos e a conseqüente contratação de novos colaboradores, a
secretaria viu a necessidade de organizar-se internamente com novas equipes,
novos cargos e novas funções. Apesar do lado positivo que um crescimento no
quadro de pessoal pode gerar nesse tipo de serviços, o que se teve foi um
crescimento desordenado que fragilizou o trabalho em rede, os elos
hierárquicos e, logo, colocou em suspeita a qualidade do serviço prestado.
Através de um trabalho minucioso de pesquisa e investigação que durou
cerca de seis meses, realizado através de visitas aos setores, entrevistas
abertas aos seus responsáveis administrativos e, sobretudo pela observação
constante de suas atividades diárias, foi constatada a ausência de referências
e contra-referências técnicas na rede formada pelos setores da secretaria de
saúde do município em questão que, associado ao isolamento das unidades de
saúde, fragilizam a execução das atividades na medida da ausência de um
planejamento ordenador em comum e de um processo de comunicação e
trabalho em equipe adequados.
A falta de ordenação apontou para uma possível falha no planejamento
estratégico que fez ver certa dificuldade no relacionamento intersetorial da
rede, sugerindo uma necessidade urgente de reformulação. A humanização,
como política federal já instituída, surge como uma facilitadora nesse processo
para a construção de uma nova cultura organizacional, não apenas por suas
características estratégicas, mas por ser, efetivamente, uma ação possível de
governo e gestão.
Evidente que, simplesmente a discussão a cerca da humanização não a
garante. Práticas efetivas que levem aos setores e seus departamentos não
apenas os conceitos da PNH, mas apontem para os benefícios dela, são
essencialmente importantes para tentar uma reestruturação de um modelo
cultural de relacionamento interno. Debates, grupos de trabalho, reuniões entre
equipes e entre gestores são atividades de reflexão, que, entre outras de
42
outros vieses, geram frutos criativos de trabalho e, além, promovem um
sentimento de pertença condicional para que mudanças se tornem efetivas.
A humanização, nos eixos estratégicos de sua proposta, é caminho certo
para promover um espaço facilitador de encontros e diálogos que visem à
construção de um planejamento e sua execução. O que ela permite é a troca
que qualquer relação sugere: troca entre os sujeitos, troca entre os
departamentos, troca entre o próprio sistema e seu ambiente externo. Esse
constante movimento de conversação, de ação e reflexão tece “nós” que
sustentam as metas e, fazendo-as permear por toda a rede, garante a
efetividade das estratégias e operações de um Planejamento Organizacional.
É preciso salientar que nossa intenção aqui não foi trazer a humanização
como um fim, mas apresentá-la como um meio eficiente para se chegar a uma
finalidade maior que é garantir a um sistema instituído o cumprimento de seus
objetivos. Que a saúde seja, de fato, um direito de todos. E que todos possam
incluírem-se nesse processo de aquisição.
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Referências Bibliográficas
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