a estrutura do poder municipal e as políticas de segurança

8/17/2019 A Estrutura Do Poder Municipal e as Políticas de Segurança

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A e s t r u t u r a d o p o d e r m u n i c i p a l e a s p o l í t i c a s d e s e g u r a n ç a :

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Rev. bras. segur. pública | São Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016126

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A estrutura do poder municipal eas políticas de segurança:

um novo paradigma federativoGiovani da Silva CorraloProfessor de Direito da Universidade de Passo Fundo - UPF. Doutor e mestre em Direito pela Universidade Federal do Pa- UFPR. Especialista em Advocacia Municipal pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS. Graduado em

Jurídicas e Sociais pela UPF. [email protected]

Jonathã KemmerichGraduando em Direito pela Universidade de Passo Fundo - UPF.

[email protected]

ResumoEste trabalho busca re etir sobre a estrutura do poder municipal e as políticas de segurança num novo paradigma fede-rativo. Para tanto, estuda-se a posição ocupada pelo município na Federação brasileira, o que remete à compreensão da

sua autonomia no campo das políticas públicas. Na sequência, perscrutam-se as políticas de segurança e as respectivas

competências municipais, na perspectiva de um novo paradigma da segurança pública. Por m, analisam-se as admi -nistrações dos municípios com mais de 50 mil habitantes, em três faixas populacionais, para aferir se houve acréscimono número de secretarias municipais de segurança e de guardas municipais armadas. Conclui-se pela competência domunicípio de agir na segurança pública, o que também é demonstrado pelo maior número de órgãos locais a agir nestas

políticas públicas.

Palavras-ChaveÓrgãos municipais de segurança. Poder municipal. Políticas públicas. Segurança pública.


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O objetivo deste trabalho é reetir sobrea estrutura do poder municipal e as

políticas de segurança, e vislumbrar o surgi-mento de um novo paradigma federativo, em-poderador dos entes locais.

De início, importa colocar a questão daautonomia e limites dos municípios para ainstituição de políticas públicas locais, o que

requer a compreensão da posição constitucio-nal usufruída pelos entes locais na Federaçãobrasileira. Na sequência, estuda-se a compe-tência municipal para a elaboração de políticasde segurança, mormente diante da possibilida-de de instituição de guardas municipais. Porm, avalia-se o quadro atual dos municípiosque possuem secretarias de segurança e guar-das municipais armadas, o que permite anali-

sar o número de entes locais que destacaram asegurança como uma prioridade nas políticaspúblicas da sua competência.

A segurança é uma das necessidades bási-cas do cidadão, razão pela qual se encontra noelenco dos direitos fundamentais, a traduzirum comprometimento do Estado em assegurá-

-la minimamente aos seus cidadãos. Neste dia-pasão é que se vislumbra o campo de atuaçãoàs municipalidades, o que justica as reexõesneste trabalho cientíco.

O MUNICÍPIO E AS POLÍTICAS PÚBLICASMUNICIPAIS: AUTONOMIA E LIMITES

A história do desenvolvimento municipalbrasileiro tem sido pautada por avanços e re-

trocessos. É o que se depreende da análise dasconstituições de 1824, 1891, 1934, 1937,1946, 1967 e 1988. Conquistas são sucedi-das por atrasos e vice-versa, num movimen-to diverso de uma linearidade progressiva nahistória (CORRALO, 2014). Entretanto, sãoinequívocos os avanços da Constituição de1988, caudatária das Constituições de 1934e 1946, quando se perscrutam aquelas que

mais resguardaram a autonomia local. Primei-ro, pela consideração do município como umente integrante da Federação brasileira, algosem similar no comparativo com outros Esta-dos federativos e que remete os municípios aum novostatus constitucional (BONAVIDES,2004; BRANCO, 2009; COS A, 2005; FER-REIRA, 1991; FERREIRA FILHO, 1997;


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MORAES, 2013; MORBIDELLI, 1999;ZIMMERMANN, 1999; ). Segundo, peloplexo de autonomias desfrutadas pelos en-tes municipais, fundamentado na repartiçãoconstitucional de competências, cimentada nadenição da predominância de interesses, cujapedra angular, no plano municipal, é o interes-se local. A existir o interesse local, prima facie,impõe-se a competência municipal (CORRA-LO, 2011; COS A, 2005; MORAES, 2013).

A logicidade da repartição de competênciasse encontra estampada nos artigos 21 a 30 da

Constituição, sobressaindo-se as competênciasexpressas da União (art. 21 e 22), residual dosEstados (art. 25), expressas dos municípios(art.29 e 30), comuns a todos os entes (art. 23)e concorrente à União e aos Estados (art. 24).rata-se de uma coluna vertebral que também

coaduna as demais competências denidas notexto constitucional, em vários outros artigos(ALMEIDA, 2002; MORAES, 2013).

Integrar a Federação signica desfrutar dospoderes delimitados no texto constitucional, nãopassíveis de diminuição via processo legislativoordinário. É a Constituição olocusadequado paraa denição das competências dos entes federados.Mais do que isso, o empoderamento municipaltraduz um estado de maturidade institucional,a fortalecer as células estatais mais próximas do

cidadão, consoante à matriz federativa pátria,decorrente do federalismo por desagregação, as-simétrico e cooperativo que se desenvolveu donal do século XIX até os dias atuais.

Assim, a autonomia municipal, decantadada carta constitucional, pode ser compreen-dida em cinco dimensões: auto-organizatória,

política, administrativa, legislativa e nancei

A autonomia auto-organizatória signico poder dos municípios de elaborarem as suleis orgânicas municipais, que nada mais sdo que as constituições locais, nos limites dconstituições federal e estadual. É na Lei Ogânica que estão organizados os poderes Excutivo e Legislativo, bem como a denição sua funcionalidade e a normatização genéridas mais diversas políticas públicas. A autonmia política denota a escolha dos governantlocais (prefeito, vice-prefeito e vereadore

pela população, em eleições periódicas, sectas e universais. ambém respalda a cassaçde mandato dos agentes políticos locais, oprada pela Câmara dos Vereadores, nos casodenidos em lei. A autonomia administrativpor sua vez, tem por escopo a organização administração municipal, sua estrutura em ógãos públicos e em cargos, empregos e funçõbem como o desenvolvimento das atividad

administrativas que caracterizam o poder mnicipal: serviços públicos, polícia administrava, fomento, intervenção direta e intervençãindireta. Abarca a administração em sentidobjetivo e subjetivo, ou seja, a sua organizaçe funcionalidade. Já a autonomia legislativdiz respeito ao sistema normativo municipano qual a Lei Orgânica corresponde ao ápic Aos municípios é possibilitada a elaboraç

das espécies legislativas previstas no art. 59Constituição (emendas à Lei Orgânica, leis dlegadas, leis ordinárias, leis complementarmedidas provisórias, resoluções e decretos gislativos). Por sua vez, a autonomia nancerepousa na instituição dos tributos municipa(impostos, taxas e contribuições) e na aplicção dos seus recursos, como também das tran


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ferências constitucionais. É neste campo daautonomia municipal que se forjam os estudossobre o federalismo scal, focado na análise daadequação entre as competências e os recursosnanceiros para supri-las (CORRALO, 2011).

alvez aí resida um dos grandes gargalosdo federalismo pátrio, uma vez que o mode-lo político-constitucional-legal remete a umaexcessiva concentração de receitas públicas naUnião (54,64%), a restar, apenas, aproximados27,49% de toda a receita pública nacional paraos Estados e 17,87% para as municipalidades

(BREMAEKER, 2013).Não obstante a problemática nanceira, o

plexo de competências municipais e a respectivaautonomia permitem compreender o exercíciode um poder municipal, calcado na Constitui-ção, a abranger a elaboração e execução de po-líticas públicas locais (CORRALO, 2012). Paratanto, compreende-se como política pública:

programa de ação governamental que resultade um processo ou conjunto de processos ju-ridicamente regulados [...] visando coordenaros meios à disposição do Estado e as ativi-dades privadas, para a realização de objetivossocialmente relevantes e politicamente deter-minados. (BUCCI, 2006, p. 39).

A autonomia para a elaboração de políticas

públicas municipais se encontra delineada nasmatérias de competência municipal, alicerçadano interesse local, observando-se os limites queforjam as competências dos Estados e da União,que não podem ser desconsideradas pelas mu-nicipalidades. Se assim não fosse, não seria pos-sível conceber as competências e a respectivaautonomia gozada pelos municípios, que se es-

vairiam como um “nada jurídico” em razão daimpossibilidade de se concretizarem ações con-cretas para a efetivação de direitos. Na órbita dascompetências municipais não há que se cogitar,sequer, a interferência do Estado ou da União,pois o município atua como ente político de na-tureza federativa, autônomo pela ordem consti-tucional nas questões da sua competência.

É nesse contexto jurídico-constitucionalque os entes locais dispõem de poderes paraelaborar, executar, monitorar e avaliar políticaspúblicas da sua alçada, a m de resolver os pro-

blemas que aigem os seus cidadãos. Políticasestas que perpassam as mais diversas atividadesadministrativas: serviços públicos, polícia admi-nistrativa, fomento, intervenção direta e indire-ta na atividade econômica, a denotar a própriafunção administrativa municipal. Este é ostatus dos municípios brasileiros, protagonistas, emgrande parte, do futuro dos seus munícipes.

POR QUE A SEGURANÇA PÚBLICATAMBÉM É DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL:UM NOVO PARADIGMA FEDERATIVO

O caput do art. 144 é enfático ao assegu-rar a segurança pública como dever do Estadoe direito e responsabilidade de todos, com analidade da preservação da ordem pública eda incolumidade das pessoas e do patrimônio.Não obstante a diculdade de denir certas

expressões, como é o caso da ordem pública,mutável no tempo e no espaço (BARROSO,2009), é necessário esforço nesse sentido. Se-gundo José Afonso da Silva (2005), a ordempública pode ser concebida como um estadode convivência harmônica e pacíca entre aspessoas, afastada da violência e da prática decrimes, enquanto a segurança pública, ao agir


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preventivamente e repressivamente, busca pre-servar ou restabelecer a ordem pública. ParaHumberto Fabretti (2014, é mais adequadocompreender ordem pública como a “ordempública constitucional” (FABRE I, 2014, p.107), a preponderar um critério jurídico. Nes-se foco, deve-se considerar, também, a ordeminfraconstitucional. Já para Diogo de Figuei-redo Moreira Neto (1988), a ordem pública –condição para a liberdade – é um pressupostopara um sistema de convivência pública entreas pessoas, cimentada na realidade fática – di-mensão material – e nos limites impostos pela

ordem jurídica – dimensão formal, dimensõesestas que se complementam – o mundo do sere do dever-ser. É por isso que a ordem públicanão pode ser identicada unicamente com aordem jurídica ou como o oposto à desordem,pois as supera, por compreender uma estabi-lidade determinada mais sociologicamente doque juridicamente, apreendida “como a har-monização com as condições socioeconômi-

cas”, a incluir a proteção das pessoas e bens emsociedade (FILOCRE, 2010, p. 51-52).

O conceito de segurança pública é maisrestrito que o de ordem pública: “é um aspec-to da ordem pública, ao lado da tranquilidadee da salubridade pública”, identicando-se,mais precisamente, com um “estado antideli-tual” (LAZZARINI, 1992, p. 279). De forma

mais ampla, constitui todos os processos paraa manutenção do equilíbrio – homeostasia –de uma ordem pública, pois é a sua garantia(MOREIRA NE O, 1988).

A m de garantir a ordem pública e a res-pectiva convivência social é que coexistem sub-sistemas de segurança pública: policial, judicial,

penitenciário e do Ministério Público. É o subsistema policial, sob o jugo do Poder Executivo que conforma maior complexidade, em razãda atuação “imediata, concreta e diretamentecom uma discricionariedade que lhe é natur(MOREIRA NE O, 1988, p. 153).

É essa polícia que requer atenção neste etudo cientíco, também denominada políciadministrativa de segurança pública, classcamente dividida em polícia administrativa polícia judiciária. A segunda, focada na percução criminal, imprescindível para a atuaç

jurisdicional e do Ministério Público na seacriminal, com atuação eminentemente represiva. A primeira tem atuação imediata e cocreta para a manutenção da ordem pública, agpreventivamente e, quando o interesse públco requer, repressivamente (ARAÚJO, 201CARVALHO FILHO, 2015; DI PIE RO,2015; JUS EN FILHO, 2014; MELLO,2006; NOHARA, 2015; ).

Há outros enfoques classicatórios. A polícadministrativa comporta polícias especiais, acordo com o bem jurídico tutelado pela ordem jurídica, de forma genérica. Porém, deve-se coceber uma polícia administrativa de seguranpública, focada na segurança externa e interna agir preventivamente e repressivamente. Inressa aqui a polícia administrativa de seguran

interna, naturalmente, na qual coexistem umatuação administrativa para a vigilância, dissusão e constrangimento, de caráter mais prevetivo, por mais que possa agir repressivamennas quais se encontram as forças policiais, e uatuação judiciária de persecução criminal, emnentemente repressiva (FILOCRE, 2010; MOREIRA NE O, 2005).


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Diante destes prolegômenos acerca da or-dem e segurança pública é que se questiona acompetência dos municípios nesta matéria e,especialmente, para atuar na polícia adminis-trativa de segurança pública interna. De início,reporta-se a incompetência municipal para ainstituição de qualquer órgão de persecuçãocriminal, o que é demasiadamente elementar,pois inexiste qualquer atribuição constitucio-nal de competência local para tanto. rata-sede tarefa que compete às polícias civis estadu-ais e federal, com a participação das políciasmilitares em determinadas tarefas.

Impende registrar a competência munici-pal em termos genéricos, para a preservação daordem pública e para agir, consequentemente,na segurança pública. A partir de uma concep-ção mais ampla de ordem pública, assentadanos pilares da tranquilidade, salubridade e se-gurança pública, não há como descurar a atua-ção municipal, sob pena de desmantelamento

do exercício de qualquer polícia administrati-va, que pode ser assim conceituada:atividade da Administração Pública, expressaem atos normativos ou concretos, de condi-cionar, com fundamento em sua supremaciageral e na forma da lei, a liberdade e a pro-priedade dos indivíduos, mediante ação orascalizadora, ora preventiva, ora repressiva,impondo coercitivamente aos particulares

um dever de abstenção (“non facere”) a mde conformar-lhes os comportamentos aosinteresses sociais consagrados no sistema nor-mativo. (MELLO, 2006, p. 787).

al compreensão só não é possível se nãose entender a polícia administrativa municipalcomo uma atuação que busque a ordem pú-

blica, o que seria inaceitável e signicaria umadesconsideração da sua importância num Es-tado Democrático de Direito. Não é sem razãoque a polícia administrativa, em todas as esfe-ras da Federação, é compreendida como umaatividade administrativa imprescindível, a re-sultar num dever-poder especíco (ARAÚJO,2014; CARVALHO FILHO, 2015; DI PIE-

RO, 2015; FIGUEIREDO, 2003; JUS ENFILHO, 2014; MELLO, 2006; MOREIRANE O, 2005; NOHARA, 2015).

Assim, não há como dissociar a polícia ad-

ministrativa da busca da ordem pública, comoassevera a tradicional doutrina de Rafael Biel-sa (1927, p. 87) sobre a sua nalidade de “re-gular, mediante disposiciones prohibitivas, elorden público, y asegurar el bien-estar generalpor la prevención y represión inmediata de loshechos que contraríen esos nes”. ambémse trata da “prevenção dos perigos causadoresde danos sociais” (CAE ANO, 1977, p. 34)

e da sua natureza teleológica de “assegurar apaz, a tranquilidade, a boa ordem, para cadaum e para todos os membros da comunidade.”(CRE ELLA JUNIOR, 1968, p. 30).

Ademais, salienta-se ostatus constitucionalque possui o direito à segurança, presente tan-to no art. 5º como no art. 6º da Constituiçãode 1988, a denotar a sua posição como direi-

to fundamental individual e social (CASSEB,2013), porém, com muito maior ênfase na suaprestação coletiva (FABRE I, 2014), o queé irradiado em outras partes da carta constitu-cional, como a segurança do trabalho (art. 7, XXII), a segurança do trânsito (art. 23, XII),a segurança interna do Brasil (art. 85, IV),segurança do território nacional (art. 91, par.


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1, III). alvez seja adequado o seu enquadra-mento, em grande parte, como um direitofundamental de exercício coletivo “cuja titula-ridade é individual, mas cujo exercício só co-letivamente se pode armar” (CANO ILHO,1999, p. 397). ais considerações remetem,nos termos da própria Constituição, a umcomprometimento de todos os entes federa-dos, uma vez que todos os poderes em todos osníveis encontram-se compromissados com osdireitos fundamentais, sustentáculo da própriadignidade humana. Além disso, ocaput do art.144 é muito incisivo ao denir a segurança

como um “dever do Estado, direito e responsa-bilidade de todos”, a remeter aos mais diversosagentes públicos e privados.

Dessa forma, resta demonstrado que a po-lícia administrativa municipal denota o exercí-cio da segurança pública para resguardar a or-dem pública, como também a condição da se-gurança como um direito fundamental. Uma

reexão mais complexa é requerida quanto àpolícia de segurança interna, de caráter maispreventivo (sem olvidar a sua atuação repressi-va). É possível uma atuação municipal de vigi-lância, dissuasão e constrangimento?

radicionalmente tem-se compreendidoque inexiste competência municipal para asatividades de polícia ostensiva para a preserva-

ção da ordem pública, seja porque não se en-quadraria na cláusula geral do interesse local,seja porque o art. 144, §5º da Constituiçãoremeteria tais competências às polícias milita-res dos Estados, o que também é disciplinadopelo Decreto-Lei nº 667/1969 (GASPARINI,1991; LAZZARINI, 1992; MORAES, 2013;SILVA, 2005).

Entretanto, aos municípios resguarda-seconstitucionalmente, a possibilidade da criaçde guardas municipais, focadas na “proteção seus bens, serviços e instalações”, como tambpara garantir a ordem pública via segurança pblica, dispositivo docaput do art. 144 da Cons-tituição. Por mais que as guardas municipaestejam previstas no §8º do artigo (criação fcultativa) e não se encontrem no rol dos órgãprevistos nos seus incisos (criação obrigatórié inequívoca a vinculação normativa ao dispoto no próprio artigo,caput , sob pena de gravesdistorções hermenêuticas: “no plano municipa

as funções de segurança pública se restringeà atividade de vigilância, voltada à seguranpatrimonial de bens, serviços e instalações dmunicípios que instituírem suas guardas municipais.” (MOREIRA NE O, 2005, p. 417)Esse pressuposto é respaldado por Paulo AdCasseb (2013), Rafael Fávaro (2013), ReinaMoreira Bruno (2004), Rosemary de Oliveir Almeida e Glaucíria Mota Brasil (2011), Mar

Brandão Júnior e Fabiano Oldono (2013), entroutros. A vigilância efetivada pela guarda mucipal é ínsita às suas competências.

Poderão as guardas municipais efetuar o policiamento ostensivo com ações de dissuasãoconstrangimento? Poderão efetuar a prisão eagrante de pessoas que cometerem delito A resposta negativa a estes questionament

seria irrazoável. No exercício da competêncconstitucional de cuidar de bens, patrimônie instalações municipais não há como não incluir as pessoas. Concluir em sentido contrárseria o mesmo que aceitar a inanição de umguarda municipal, muitas vezes armado, diate de delitos cometidos na sua área de atuaçãE qual seria esta área? Os bens, serviços e i


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talações municipais, o que remete a um campobastante ampliado de competências. Abarcatodos os bens públicos municipais de uso co-mum, especial e dominical, logo, todas as ruas,praças, parques, passeios, prédios e edicaçõespertencentes à municipalidade. Qualquer de-lito cometido nestes bens, como em serviçosmunicipais e respectivas instalações, remete àatuação da guarda municipal. Não se trata deuma simples possibilidade, mas de um dever.

Não é sem razão que José Cretella Júnior,ao se manifestar sobre as guardas municipais

para a elaboração da Constituição de São Pau-lo, manifestou-se pelo acréscimo da proteçãoàs pessoas, com os bens, serviços e instalações,pois se encontram devidamente associados(CRE ELLA JÚNIOR, 1989). Numa mes-ma logicidade, o policiamento ostensivo e aatuação em agrante – prisão e apreensão doobjeto do crime – e, ao mesmo tempo, o posi-cionamento contrário à atividade de polícia ju-

diciária pelas guardas municipais, o que incluia busca pessoal, devem ser aceitos quando aguarda municipal se encontrar no exercício dasua competência – proteção de bens, serviçose instalações (NUCCI, 2014). Não há comonão compreender na esteira de um dever-po-der a atuação da guarda municipal na defesadas pessoas sempre que estiver no exercício dasua competência constitucional. Aliás, a prisão

em agrante pode ser feita por qualquer pessoado povo, interpretação consensual do art. 301do Código de Processo Penal.

Entrementes, tal posicionamento longe seencontra de um porto seguro. Ao contrário,ainda há muita divergência nesta matéria, coma forte presença de posicionamentos contrários a

qualquer atuação das guardas municipais que ex-trapolem uma interpretação exegética do §8º doart. 144 da Constituição federal (GASPARINI,1991; LAZZARINI, 1992; VIEIRA, 2012).

Como as guardas municipais são de criaçãofacultativa, é o interesse local de cada municí-pio que vai denir a criação ou não destas estru-turas no plano local. Signica reiterar as dife-renças existentes em cada localidade, especial-mente em relação aos indicadores de violênciae criminalidade. Se assim não fosse, inexistiriaa faculdade prevista constitucionalmente para

a sua criação. As diferenças dos indicadores de(in)segurança pública e do patrimônio muni-cipal, a relevar os gastos usualmente conferidosàs terceirizações de guardas armadas, permi-tem xar os contornos do interesse local para acriação de guardas municipais.

A reforçar o papel dos municípios no con-texto de um Estado federal cooperativo, a Lei

11.150/07, que instituiu o Programa Nacionalde Segurança Pública com Cidadania (Pronas-ci), reforçou o papel insubstituível das munici-palidades na execução das suas ações, de formaintegrada, além de focar na promoção da cida-dania. ambém é relevante a Lei 13.022/2014,que disciplina as guardas municipais e quecorrobora os posicionamentos aqui esposados,especialmente nesta nova concepção de segu-

rança pública municipal.

Parece que um novo paradigma no campoda segurança pública esteja a exsurgir nesta terrade Pedro Álvares Cabral, para o qual se utilizaa concepção de paradigma de Tomas Kuhn(2001). Ainda encontra-se fortemente enrai-zada uma concepção de segurança com foco


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muito predominante na ordem, via controle eexclusão (FABRE I, 2014), eminentementerepressiva e centralizada (KRUCHIN, 2013).Há sinais de novas políticas de segurança quesuperem a ordem – sem abandoná-la – e instemà cidadania, de forma descentralizada, integra-da e participativa, com elevado controle e res-ponsabilização (accountability ). Nesse diapasão,os municípios possuem um importante papel,dentro das suas competências constitucionais.

POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS DESEGURANÇA: QUADRO ATUAL DASSECRETARIAS MUNICIPAIS DE SEGURANÇAE GUARDAS MUNICIPAIS ARMADAS

Busca-se, neste capítulo, perscrutar a aten-ção dada pelas municipalidades à segurançamunicipal. Para tanto, deniram-se como focopara a presente pesquisa uma comparação dosdados apontados pelo IBGE Cidades de 2008e 2012 com os de 2015, a considerar o núme-ro de secretarias municipais de segurança e de

guardas municipais armadas nos municípiosbrasileiros, pesquisa feita por meio do acesso àspáginas ociais dos municípios na rede mun-dial de computadores. Efetiva-se uma análiseda administração pública no sentido objetivo,com foco na estruturação administrativa, semadentrar no mérito e eciência/ecácia dasrespectivas políticas. Registra-se, apenas paraconstar, que a Lei 12.527/2011 – Lei de Aces-

so à Informação Pública obriga os municípioscom mais de 10 mil habitantes a disponibi-lizarem todas as informações referentes à suaorganização administrativa no mundo digital.

Diante do fato de as secretarias de seguran-ça e guardas municipais se encontrarem maisfortemente presentes nos municípios com

mais de 50 mil habitantes, a pesquisa estratcou três categorias populacionais: municípicom mais de 50 mil a 100 mil habitantes; made 100 mil habitantes a 500 mil habitantese mais de 500 mil habitantes. Comparam-so número e o percentual de municípios comsecretarias de segurança (inclusive aquelas qcumulam outras políticas ans) e que possueguardas municipais armadas.

ais informações não deixam de reetirtambém, a inserção que as municipalidades brsileiras têm buscado na articulação de polític

de segurança locais. Estruturar órgãos públicautônomos (como é o caso de secretarias mnicipais de segurança) para este m ou órgãsuperiores (guardas municipais) demonstra uelevado grau de comprometimento com a elboração, execução, monitoramento e avaliaçde políticas públicas municipais de seguranpública, por mais que outras políticas possaser articuladas, especialmente na atuação pr

ventiva, sem estas estruturas, a utilizar os dmais órgãos da municipalidade. Duas tabelauxiliam na compreensão do que foi exposto.

Em números isolados, observou-se umconsiderável crescimento no número de municípios com secretarias de segurança (a inclaquelas que também desempenhem políticaans). Em números totais, em 2008 eram 17

municípios brasileiros com tais órgãos nas fxas populacionais estudadas, 220, em 2012,299, em 2015. De 2008 a 2012 o crescimentofoi de 25,7%, de 2012 a 2015 o acréscimo fode 26,4% e de 2008 a 2015, de 70,8%. Segundo porte populacional, o maior impacto foobservado entre os municípios com menos d100 mil habitantes, tanto que de 2012 a 2015


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Tabela 1 –Número de municípios com órgão gestor de segurança(secretaria municipal), segundo porte populacional Brasil, 2008-2015

Fonte: IBGE Munic.

Porte populacional 2008 2012 2015Mais de 50 mil hab. a 100 mil hab.(total de 358 municípios) 55 68 113

Mais de 100 mil hab. a 500 mil hab.(total de 254 municípios) 99 126 150

Mais de 500 mil hab. (total de 39 municípios) 21 26 36

o crescimento no número de municípios comsecretarias de segurança foi superior a 66,0%,seguido de um acréscimo de 19,0% e 38,4%nas outras duas categorias.

A situação ca mais restrita quando se ve-ricam as guardas municipais armadas. Emnúmeros totais, em 2008 eram 98 municípiosbrasileiros com tais órgãos nas categorias po-pulacionais em comento e 113, em 2015. De2008 a 2015, o crescimento foi de 15,3%. Se-gundo porte populacional, o impacto maior sedeu na categoria de 50 mil a 100 mil habitan-tes, tanto que nesse período o número de mu-

nicípios com guardas armadas cresceu 52,3%,enquanto nas duas outras faixas o acréscimofoi de 1,7% e 15,7%.

Naturalmente, também aumentou o nú-mero de municípios nas faixas estudadas, to-davia, sem maiores impactos, tanto que em2008 eram 316 municípios na primeira faixa

populacional, 223 na segunda e 35 na terceira;em 2012, eram 327 (3,3% de acréscimo), 250(12,1% de majoração) e 38 (8,5% de aumen-to), respectivamente. Na comparação de 2012com 2015, o acréscimo em cada uma das faixas

foi de 9,4%, 1,6% e 2,6%. Por m, em da-dos globais, das três categorias populacionais,eram 574 municípios em 2008, 615 em 2012e 651 em 2015, o que representou acréscimosde 7,1% (2008 a 2012), 5,8% (2012 a 2015) e13,4% (2008 a 2015).

Numa avaliação nal que leve em contao crescimento populacional e dos municípios

nas faixas populacionais em estudo, observa--se que o número de municípios com órgãoautônomo – secretaria de segurança (a aceitaraquelas que associam políticas ans) – au-mentou substancialmente. Quanto às guardasmunicipais armadas, o crescimento tambémfoi constante em todas as faixas e no períodocompreendido1.


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CONSIDERAÇÕES FINAISO município desfruta um verdadeiro po-

der municipal na ordem constitucional pre-sente, cimentado no plexo de autonomiasdecorrentes da repartição constitucional de

competências: autonomia política, autonomiaauto-organizatória, autonomia administrativa,autonomia legislativa e autonomia nanceira.Por consequência, os municípios estão em-poderados a elaborar, executar, monitorar eavaliar políticas públicas locais, observados oslimites constitucionais.

Diante desse contexto constitucional é que

se perscruta a competência municipal paraatuar na segurança pública. A reposta é positi-va, até mesmo por se tratar de um direito fun-damental, a vincular todos os poderes e todosos níveis de poder na Federação. Os municí-pios podem impulsionar políticas preventivase repressivas em prol da segurança. Atuar noplano local em políticas de segurança remete,

também, à busca da manutenção da ordem pública, o que tem sido feito há muito pelas polícias administrativas municipais para a tutedos mais diversos bens tutelados pela orde jurídica. ambém, teleologicamente, confo

me o art. 144 da Constituição, a elaboração dpolíticas de segurança remete à incolumidaddas pessoas e do patrimônio público e privadÉ nesse campo que advém a possibilidade dcriação das guardas municipais.

Naturalmente, não é possível antevercompetências para a polícia judiciária, própria das polícias civis estaduais e federa

As guardas municipais possuem, expressmente, a competência de zelar pelos bensserviços e instalações municipais, para que é possível o uso de armas de fogo, coporte disciplinado pelo Estatuto do Desarmamento. Entretanto, não há como nãoconsiderar a possibilidade da realização dpoliciamento ostensivo e da proteção da

Tabela 2 –Número de municípios com guarda municipal armada,segundo porte populacional Brasil, 2008-2015

Fonte: IBGE Munic.

Porte populacional 2008 2015

Mais de 50 mil hab. a 100 mil hab. (total de 358 municípios) 21 32

Mais de 100 mil hab. a 500 mil hab. (total de 254 municípios) 58 59

Mais de 500 mil hab. (total de 39 municípios) 19 22


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pessoas quando se der em vínculo com aproteção de bens, serviços e instalações mu-nicipais, a remeter a um campo mais amplode atuação, pois seria irrazoável não prote-ger as pessoas quando estas se encontrassemem perigo. Ruas, passeios, avenidas, praçase parques são exemplos notórios de benspúblicos municipais.

Vislumbra-se, outrossim, uma mudan-ça paradigmática no campo das políticaspúblicas de segurança, seja conceitual-mente, seja pragmaticamente. De uma

logicidade forjada predominantemente nabusca da ordem, via exclusão e controle,fortemente repressiva e centralizada, parauma concepção de segurança pública vol-tada à promoção da cidadania, integrada,participativa e descentralizada. O Progra-ma Nacional de Segurança com Cidada-nia e a Lei 13.022/2014, que disciplinaas guardas municipais, são exemplos dessa

mudança paradigmática.

A m de melhor compreender esse papeldos municípios, fez-se uma pesquisa para iden-ticar a posição da segurança pública local em2015, com foco na estruturação da administra-ção pública. Partiu-se do razoável pressupostode que a existência de secretarias de segurançae guardas municipais armadas representam im-portantes indicadores de um alto relevo de taispolíticas públicas nos municípios com maisde 50 mil habitantes, categorizados em trêsportes: mais de 50 mil a 100 mil habitantes,mais de 100 mil a 500 mil habitantes e maisde 500 mil habitantes. Em comparação com os

dados do IBGE de 2008 e 2012, observou-se ocrescimento substancial do número de órgãossuperiores – secretarias de segurança (com-putadas as que associam políticas ans) – emtodas as faixas populacionais. O mesmo ocor-reu com as guardas municipais armadas, cujacomparação abarca os anos de 2008 e 2015,com crescimento em todas as faixas popula-cionais, especialmente nos municípios com

até 100 mil habitantes.

1. Registra-se que esta pesquisa faz a comparação com os dados do IBGE de 2008 e 2012. Para facilitar a comparação, utilizaram-seas categorias populacionais da pesquisa do IBGE, na busca de informações atuais. Realizou-se uma pesquisa minuciosa em todosos sites dos municípios das respectivas categorias populacionais a m de coletar os dados, bem como nas legislações municipais eoutras fontes disponíveis nos sites o ciais, de março a julho de 2015. Isso porque em razão da Lei 12.527/2011, todos os municípioscom mais de 10 mil habitantes devem disponibilizar essas informações nos seus sites.


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A estrutura do poder municipal e as políticas desegurança: um novo paradigma federativo

Giovani da Silva Corralo e Jonathã Kemmerich

La estructura del poder municipal y las políticas de

seguridad: un nuevo paradigma federativo

Este trabajo busca re exionar sobre la estructura del podermunicipal y las políticas de seguridad en un nuevo paradigmafederativo. Para ello, se estudia la posición que ocupa elmunicipio en la Federación brasileña, lo que remite a lacomprensión de su autonomía en el campo de las políticas

públicas. A continuación, se examinan las políticas de seguridady las respectivas competencias municipales, en la perspectivade un nuevo paradigma de la seguridad pública. Por último,

se analizan las administraciones de los municipios con másde 50.000 habitantes, en tres franjas poblacionales, para

comprobar si ha habido un incremento en el número de secretarías municipales de seguridad y de guardias municipalesarmados. Se concluye con la competencia del municipio deactuar en la seguridad pública, lo que también se demuestra

por el mayor número de órganos locales por actuar en estas políticas públicas. Palabras clave: Órganos municipales de seguridad. Podermunicipal. Políticas públicas. Seguridad pública.

ResumenThe structure of municipal power and safety policies: a new

federal paradigm

This study seeks to elucidate the structure of municipal power and safety policies under a new federal paradigm.To this end, the role of the cities in the Brazilian Federationwas investigated, elucidating their autonomy in the eldof public policies. Subsequently, safety policies and theirrespective municipal competencies were scrutinized underthe perspective of a new paradigm of public safety. Lastly,the administrations of cities with a population of over 50,000

people were analyzed in three population strata to determinewhether the number of municipal safety secretariats and

armed municipal guards has increased. Results indicatedcompetence of the city to act in public safety, also evidencedby the greater number of local organs available to act in these

public policies. Keywords: Municipal organs of safety. Municipal power.Public policies. Public safety.

Abstract

Data de recebimento: 20/07/2015Data de aprovação:12/12/2015


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