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Redes de Poder

Interesses privados na formulação e implementação de políticas públicas para a agricultura

Referências Bibliográficas:Romano (1998)

Borzel (1997)Paulillo (2001)

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Tópicos da apresentação:

1. Institucionalismo político; 2. Como vem sendo considerados

os determinantes políticos das políticas para a agricultura?

3. Estudos das políticas públicas como instâncias empíricas do Estado em ação com a sociedade (espaço específico de relações entre o público e o privado).

4. Caracterizações das redes de políticas (policy networks)

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Politicas Públicas e a literatura recente: a contribuição do neoinstitucionalismo político O campo de conhecimento das políticas públicas, assim

como o das instituições como regras do jogo que modelam as decisões dos atores, reapareceu com intensidade.

Com as restrições de gastos públicos, cresceram as preocupações com o desenho e a execução de políticas;

Surgem novas visões sobre os modos de realizações das políticas públicas de desenvolvimento;

Crises fiscal (restrições aos gastos públicos) e política (reputação do governo como condutor dos caminhos de desenvolvimento é afetada, com dificuldades deste para formar coalizões políticas capazes de desenhar minimamente políticas públicas para o desenvolvimento e a inclusão social);

Ênfases nas regras que regem as decisões, elaborações e implementações das políticas públicas e no conflito inerente a esses processos.

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Contribuições mais relevantes do campo de conhecimento do neoinstitucionalismo e que importam bastante para os estudos das políticas públicas

Simon (1957): racionalidade limitada do agente público na decisão (policy makers), sendo que essa limitação pode ser reduzida até um ponto satisfatório pela criação de instituições que enquadre o comportamento dos atores na direção dos resultados desejados;

Lindblom (1979): incorporação das relações de poder e a integração entras as diferentes fases do processo decisório (o que não teria um fim ou um princípio), assim devese incorporar outros elementos à sua formulação e análise, tais como o papel das eleições, burocracias, partidos, grupos de interesses, lobbies, ONG’s, etc.

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Importância das instituições na análise das políticas públicas 1) cresceu a importância das instituições (regras,

normas, crenças, rotinas, reciprocidades, contratos, sentimentos de pertencimento, etc.) para a construção da política pública;

Há o rompimento desta sequência, porque o destaque é para o início da implementação da política, no qual as decisões são tomadas e os problemas reformulados

Construção da política pública

1) Emergência de um problema;

2) Introdução na agenda;

3) Formulações de soluções;

4) Decisão e início da implementação

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Neoinstitucionalismo: as estruturas importam, porém, as ações dos atores também importam. E não são os governos que determinam a dinâmica do jogo, mas as governanças.

3 vertentes (Hall e Taylor, 1996): 1) Econômico (relações contratuais

diante dos custos de transação) 2) Político (relações políticas diante

dos recursos de poder) 3) Sociológico (práticas e formas

organizacionais a partir de sistemas simbólicos, papéis cognitivos e estruturas mentais).

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Neoinstitucionalismo: existe uma base comum entre as 3 linhas de análise (econômica, política e sociológica).

Instituições definidas de modo geral como as regras de jogo;

Os ambientes institucionais contam para explicar a vida social e econômica e política;

Contrário às análises reducionistas.

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Institucionalismo Político

Análise histórica que estuda como instituições políticas e econômicas podem estruturar interações (March e Olsen, 1993);

Desenvolvido a partir da ciência política e do estruturalismo funcionalista (que enxerga as questões sociais que guiam os sistemas de operação);

Interações são estratégicas, porém são guiadas pela luta do poder e não pela eficiência (≠ clara com os institucionalistas econômicos);

Conflitos não ocorrem unicamente por recursos escassos, eles privilegiam certos interesses e desmobilizam outros interesses.

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Institucionalismo Político Abordagem eclética, que apóiase relativamente na visão do

homem estrategista (calculista), mas não ignora a existência da rotina ou de estruturas familiares ao indivíduo no estabelecimento de seu comportamento (podendo absorver contribuições da abordagem cultural);

Enfatiza as relações de poder no desenvolvimento das instituições (algo que Williamson e a ECT não admitem – nem mesmo o poder de barganha na relação econômica);

Path dependence é vista como conseqüência não intencional (instituições produzem dependência, porém sem ignorar as estratégias dos indivíduos);

Estratégias dos atores são baseadas em recursos de poder; Existência de interesses conflitantes e desproporcionais;

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Determinantes políticos das políticas para a agricultura

Redes importam metodologicamente parta explicar os determinantes das políticas;

Fenômenos recentes (liberalização, globalização, integração econômica e política, reforma do Estado, etc.) redefinem relações entre o público e o privado;

Surgem novas questões sobre os limites e possibilidades das políticas públicas para a agricultura: diversidade de arranjos institucionais e diferentes domínios, aberturas e agendas de formulação e implementação das políticas;

Organização, mobilização e representação de interesses devem ser tratados sob uma perspectiva mais ampla e flexível daquela oferecida pela abordagem do neocorporativismo.

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Powell (1990): Críticas ao reducionismo do neoinstitucionalismo econômico Para Powell (1990) o maior problema da análise da

economia dos custos de transação é o seu caráter reducionista, isto é, o continuum estrutural entre hierarquia e mercado reduz a capacidade de explicação de formas colaborativas, enxergando as relações fora de um contexto societário. Assim, esse modelo de análise institucional não consegue explicar mecanismos de governança para atingir status ou legitimidade, o gerenciamento da dependência de recursos políticos, de informação compartilhada e constitucionais, etc.

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Vertentes do Neoinstitucionalismo (Scott, 1995)

Mecanismos deSustentação

Lógica Institucional regras Valores, normas Modelos cognitivos (linguagem, tipificações)

Estruturas Sociais Sistemas de negociações, transações, de poder.

Sistemas de posições, de autoridade.

Identidade (pertinência, pertencimento).

Rotinas Protocolos, padronizações

Cumprimento de acordos

Ritos, Cerimônias, Mimetismo

Ator eInstituição

Como afetam o comportamento individual?

Alterações em custos benefícios

Meios de alcance de recursos e privilégio de interesses

Estabelecimento de formas de entendimento do mundo

Posicionamento do autor

Quais são os custos benefícios?

Qual é a minha legitimidade e reputação?

Qual é o significado para mim?

Abordagem Calculista Estrategista Cultural

RegulativoRegulativo NormativoNormativo CognitivoCognitivo

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Neoinstitucionalismo (Scott, W. 1995)

Suporte Mecanismos deSustentação

Base conformidade

Expediente Obrigação social (é preciso ter a norma)

Tido como certo (é uma espécie de norma internalizada)

Mecanismos Coercitivo Normativo Mimetismo

Lógica Instrumentalidade Ser apropriado Ortodoxa

Indicadores Regras, leis e sanções

Certificação, acreditação

Prevalência, isomorfismo

Ambiente e relacionamento

Legalmente sancionada

Moralmente governada

Culturalmente suportada

RegulativoRegulativo NormativoNormativo CognitivoCognitivo

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Institucionalismo político Redes

Análise organizacional que enfatiza o caráter relacional do poder como recurso ou capacidade distribuídos de forma diferenciada e que, se empregado com o devido grau de habilidade estratégica pelos atores sociais, produz e reproduz relações hierarquicamente estruturadas de autonomia e dependência (Reed, 1998, p. 25).

Redes de Poder: Construção social definida a partir de conexões complexas entre organizações distintas e dependentes de recursos de poder.

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Instituições embedded na economia (North, 1990) Economia embedded na Política (Waarden, 1992) Não existe economia pura, isso é uma definição ideológica, uma mentira, uma forma de institucionalização de mitos racionais (Bourdieu, 1997)

Os mercados se intrometem na política para alcançar vantagens e buscar recursos (Belluzo, 2002).Diante disso, os mercados são estruturados em redes de recursos de poder (pós-regulacionistas).

Exemplo: uma concorrência entre grandes empresas (concorrência envolve a luta pela captura de recursos fiscais - entre outros recursos); crise impondo a presença do Estado nos negócios; empresas com atores coletivos na disputa pela capacidade de regulação dos mercados.

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Instituições embedded na economia (North, 1990)Economia embedded na Política (Waarden, 1992): Mercados: definidos a partir de suas relações de poder

e do conjunto de regras e normas que o estabelece. Capital: um conjunto de recursos ou poderes

efetivamente utilizáveis, cuja distribuição é necessariamente desigual e dependente da capacidade de apropriação de diferentes grupos ou organizações (Bourdieu, 1979).

Sociedade: baseada em organizações coletivas (associações de representação, sindicatos, grupos de pressão, lobbies, etc.)

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Representação de interesses e políticas públicas: superação dos modelos pluralista e corporativista e a emergência de redes

O modelo pluralista tornouse superado (em que todos os grupos de pressão com a mesma influência e o Estado sempre aberto adotando postura neutra a esses grupos);

As relações entre governo e grupos de pressão são mais complexas:

A agenda política não está sempre aberta. Existem assuntos excluídos (que afetam os interesses das grandes empresas e demais atores) e incluídos (geralmente são secundários) e onde se manifesta a possibilidade de participação de outros grupos;

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Novo institucionalismo na ciência política: Pluralismo Reformado Relações entre Estado e grupos de pressão ganharam

complexidade Redefinição dos limites entre o público e o privado; Acesso à agenda de decisões não está sempre aberto –

agenda governamental não está constantemente aberta; Consenso não é necessariamente resultado de um

acordo (conforme os arranjos pluralistas do séc. XIX), mas da manipulação dos desejos dos homens (Consenso Concorrente);

Institucionalização das relações entre governo e grupos de pressão menos transparentes e democráticas;

Redes estão na estrutura de constituição dos Estados, que também disputam recursos, representam interesses

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Redes: abordagem que apresenta alto grau de eficácia para dar conta das novas relações entre o público e o privado. Estado fragmentado, sociedade mais

complexa e mudanças externas (tendência a globalização, crises internacionais, maior fluxo de capitais e resistência ao crescimento da migração, etc.) tendem a perturbar profundamente o funcionamento do Estado e suas relações com outras organizações

Redes permitem ressaltar condições que minimizam os efeitos perversos, conflitos não previstos ou impotências reais.

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Mudanças recentes no contexto sócio-estatal:

Multiplicação de atores organizados na vida política e social;

Tendência à diferenciação funcional dos programas de ação pública;

Multiplicação de atores intervenientes nas políticas públicas;

Aumentos dos alvos de intervenção pública; Descentralização e fragmentação do Estado; Erosão das fronteiras entre o público e privado; Crescente papel dos atores privados nas ações

públicas; Transnacionalização das políticas públicas; Papel crescente da matriz de informações, pela

interdependência e complexidade dos assuntos políticos e sociais;

Mudanças ocorridas no Estado têm limitado sua capacidade de definir e implementar políticas

Multiplicação de atores implicados nas políticas colocam o desafio de estudar as organizações e interpretar a ação pública em termos de ação coletiva

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Redes: abordagem que apresenta alto grau de eficácia para dar conta das novas relações entre o público e o privado. Redes de políticas públicas: existem diferentes níveis de

gestões de assuntos públicos (do supranacional ao subnacional). Há um amplo número de regimes que refletem diferentes redes ligadas à distintas estruturas de governança.

Fragmentação do Estado; Avanço da globalização ou internacionalização do capital; Complexidade da sociedade civil.

Sociedades se organizam em Estruturas de Governança.

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Avanços: a questão da governança

Governo:Associado a uma forma

organizacional, racional e coerente, na qual a autoridade local é o locus natural e legítimo do poder e das políticas. A ênfase está na burocracia e suas relações. Associase o governo ao Estado. Vinculase o público ao Estado.

Governança:Diferenciação e

autonomização de subsistemas e proliferação de redes capazes a resistir às investidas do governo. Assim, não basta focar unicamente o governo (seus poderes e instrumentos), mas também os mecanismos alternativos de relacionamento entre grupos, associações e subsistemas suscetíveis a tornar possível a ação do governo.

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Redes de políticas: para além da dicotomia

pluralismo/corporativismo Corporativismo (visão clássica): comunidades formadas pelos atores

são políticas e extremamente coesas, geralmente compostas pelo Estado e pelos grupos de interesse que representam o capital e o trabalho.

Redes políticas: o corporativismo é uma subcategoria da rede de ação pública, já que com as mudanças que ocorrem no mundo as relações entre grupos e o governo variam de um domínio político a outro.

Rede é um modelo que permite pensar não só as transformações dos modos de governança das sociedades ocidentais, mas especialmente sua complexidade e diversidade.

Redes (pluralismo reformado ou neopluralismo): situam no mesmo plano analítico os atores estatais e não estatais, em

que o Estado é avaliado de forma concreta pelos seus atores (ministérios, agências públicas, comissões, etc.) e não tratado de forma abstrata;

Esses atores diferem e concorrem entre si por causa de suas funções e objetivos múltiplos e com estratégias diferentes.

Análise da política pública a partir da base (bottom up) e não do alto (top down).

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Abordagem que rompe com a visão linear e sequencial de cima para baixo das políticas:

Reconstrução de um programa de ação pública sem focalizar uma sequência decisória (emergência de um problema, introdução na agenda, formulação de soluções, decisão e início de implementação).

Destaque é para o início da implementação (na qual as decisões são tomadas e os problemas reformulados) para a compreensão plena da política pública.

Fazse necessário recuperar os múltiplos atores pertinentes e suas interações, com consequentes estratégias, representações e constrangimentos.

Resgatase a complexidade do que comumente é descrito como setor da ação pública (mais de uma rede pode operar dentro de cada um desses setores);

Atenção para a desconstrução das políticas a partir dos atores e suas interações intersetoriais e intrasetoriais (essa é uma das razões da fragmentação do Estado).


pluralismo/corporativismo

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O acesso à agenda de decisões não está sempre aberto, levando à constante exclusão de alguns grupos em benefício de outros, fazendo com que as redes de poder operem sob uma institucionalização das relações entre governo e grupos de pressão menos democráticas e transparentes.

Pluralismo reformado: um modo organizacional mais concentrador e excludente quando comparado ao pluralismo tradicional ou arcaizante (Romano, 1999, p. 212213).



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Existem diferenças mais significativas, como o grau de abertura, de institucionalização, de integração etc. Ou seja, diferenças nas dimensões do número de participantes, do tipo de interesses, da freqüência da interação, da estabilidade, da distribuição de recursos e do desequilíbrio de poder.



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a rede de política é um marco de análise que possibilita compreender os diferentes mecanismos de governança ou de distribuição de recursos de poder dos entornos organizacionais do sistema capitalista (Rhodes & Marsh, 1992, p. 04). Uma contribuição significativa dessa abordagem é a atenção dedicada ao nível meso, se apresentando como alternativa frente às abordagens pluralista e neocorporativista, que foram desenvolvidas durante muito tempo pela ciência política[1].

As redes de poder se estruturam porque as regras institucionais, os modos operativos que derivam das instituições e as representações de interesses determinam uma interação mais complexa, repartida e com distitnos interesses e concorrências entre os atores envolvidos –incluindo os atores concretos do Estado (Paulillo, 2000).

[1] ... By using a more general and neutral concept such as policy network, corporatism can be considered as being only one type of such network, and compared on network dimension with other types of stateindustry relations found literature, such as clientilism, pluralism or iron triangle ... (Van Waarden, 1992, p. 30).

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Redes de políticas públicas: As características explicativas das

redes (como tipos de interesses, número de participantes, freqüência e continuidade da integração, distribuição dos recursos de poder etc.) são mais amplas e permitem avançar na compreensão da complexidade que toma a política pública.

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Características da redes políticas

Características dos membros Características das conexões

1. Conhecimento ∕ Informação 1. Regras

2. Legitimidade 2. Centralidade

3. Reputação 3. Frequência

4. Cooperação 4. Velocidade

5. Habilidades 5. Formalidade

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Van Waarden (1992): ampliação da perspectiva de análise em redes para além dos graus de formalização, centralização e cooperação.

Dimensões: 1) Atores (além das agências estatais): Número de participantes; Tipos de agentes envolvidos – privados, públicos

(estatais e não estatais), grupos de pressão (lobbies), associações de interesses, sindicatos, comitês, partido político;

Existência de monopólio da representação (sim ou não)

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Van Waarden (1992): ampliação da perspectiva de análise em redes para além dos graus de formalização, centralização e cooperação. 2) Funções dos atores envolvidos (tenta avançar nas

características dos atores, lançadas por Dowding, 1995): Canal de Acesso acesso ao processo de decisão; Consulta: possibilidade de consultar o(s) ator(es) estatal(is) Negociação atores privados negociam com os estatais; Coordenação possibilidade do(s) atore(s) privado(s)

coordenar (capacidade de mobilizar e envolver recursos). Cooperação na formação da política existência de

interesses não contraditórios entre os participantes; Cooperação na implementação de políticas + delegação de

autoridade pública os que recebem status público para a negociação e se há cooperação para a implementação da política;

Amplitude de temas estreito (mais especializado) ou amplo.

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3) Estrutura da rede (tenta avançar nas características das conexões em rede, lançadas por Dowding, 1995 – referese basicamente ao padrão de relações):

Limites grau de abertura para entrada; Tipo de articulação voluntariedade ou não Padrão da relação vertical (hierarquia,

autoridade), horizontal (consultiva); Centralidade: nº de ligações associadas a

um ator e nº de atores ou segmento cuja passagem de ligações é obrigatória;

Natureza da relação: conflituosa ou cooperativa.

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4) Convenções da interação (regras de conduta a partir das percepções, atitudes e interesses dos atores):

Idéia de servir interesse público (sim ou não); Contatos com condutas formais ou informais; Disputa ideológica (sim ou não);

5) Distribuição de Poder (grau de autonomia de decisão dos atores públicos e privados):

Autonomia estatal (sim ou não e alta ou baixa); Dominação (do Estado ou do interesse privado)

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Dimensão Comunidade Política Rede DifusaMembros

Número de participantes

Muito limitado, alguns grupos conscientes excluídos

Amplo

Tipo de interesses Econômico e/ou profissional VáriosIntegração

Freqüência Freqüente, alta qualidade, interação dos grupos incluídos na rede sobre as matérias relacionadas com a emissão de políticas

Contatos flutuantes em freqüência e intensidade

Continuidade Avaliações persistentes ao longo do tempo. Efeitos também persistentes

Flutuação significativa

Consenso Todos os participantes avaliam os resultados e legitimam

Alguns acordos existem, mas o conflito está sempre presente

Recursos

Distribuição de recursos

Todos os participantes apresentam recursos e utilizamnos no processo de interação

É possível que alguns participantes tenham recursos, mas eles são limitados

Distribuição interna Hierárquica; líderes podem transferir ou deliberar membros

Variada, inclusive a capacidade para regular os membros

Poder É possível um grupo dominar, mas o resultado de soma não zero (ambos ganham) persiste na comunidade

Poder desigual refletido pelos recursos desiguais. Resultado de soma zero (um ganha, outro perde)

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Tipos de Redes de Poder (Rhodes & Marsh, 1992) Comunidades Políticas: estabilidade nas relações,

restrições para a adesão de outros membros, interdependência vertical (distribuição de responsabilidades), altamente integradas;

Redes Profissionais: idem, mas servem para interesses de profissões específicas;

Redes Intergovernamentais: de organizações representativas de autoridades locais. Adesões limitadas, limitada também a interdependência vertical, articulações horizontais extensas;

Redes de Produtores: Flutuação de integrantes, interdependência vertical limitada.

Redes Difusas: Instável e falta de continuidade das relações, grande número de participantes e baixo grau de interdependência. Redes em formação.

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