a concentração econômica no setor siderúrgico de vergalhões
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SOCIEDADE EDUCACIONAL E CULTURAL DE DIVINÓPOLIS
FACULDADES INTEGRADAS DO OESTE DE MINAS – FADOM
DIREITO
A CONCENTRAÇÃO ECONÔMICA NO SETOR SIDERURGICO DE
VERGALHÕES COMO DETERMINANTE DO PODER DE MERCADO
RINALDO MACIEL DE FREITAS
Divinópolis,setembro,2004
SOCIEDADE EDUCACIONAL E CULTURAL DE DIVINÓPOLIS
FACULDADES INTEGRADAS DO OESTE DE MINAS FADOM
DIREITO
A CONCENTRAÇÃO ECONÔMICA NO SETOR SIDERURGICO DE
VERGALHÕES COMO DETERMINANTE DO PODER DE MERCADO
RINALDO MACIEL DE FREITAS
Monografia apresentada à FADOM - Faculdades
do Oeste de Minas como requisito para obtenção
do título de bacharel em Direito, de acordo com a
Portaria 1886/94 do MEC.
Orientador: Professor Gilberto Ribeiro de Castro
Divinópolis,setembro,2004
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.................................................................................................................. 08
1 – A EVOLUÇÃO DO DIREITO DE CONCORRÊNCIA............................................. 10
1.1 – Lei 8.884/94 Lei Brasileira de Defesa da Concorrência...................................... 11
2 – HISTÓRICO DO SETOR SIDERÚRGICO BRASILEIRO........................................ 19
3 – CONCORRÊNCIA NA SIDERURGIA BRASILEIRA, DUOPÓLIO.................... 22
3.1 – As Privatizações.................................................................................................. 22
3.2 – Mercado Siderúrgico de Produtos Longos.......................................................... 23
3.3 – Duopólio na Siderurgia Brasileira de Longos................................................... 29
3.4 – Siderurgia, Oligopólio e Concorrência Imperfeita.............................................. 38
4 – CONCENTRAÇÃO E CARTELIZAÇÂO NA SIDERURGIA.................................. 41
5 – CONCLUSÃO.............................................................................................................. 48
OBRAS CONSULTADAS........................................................................................50
AVALIAÇÃO DA DEFESA
Nome do Aluno: Rinaldo Maciel de Freitas
Nº de matrícula: 5030 Curso: Direito
Título do Trabalho: A Concentração no Setor Siderúrgico de Vergalhões como
Determinante do Poder de Mercado.
Orientador: Profº Gilberto Ribeiro de Castro
AVALIAÇÃO:
1º Argüidor:_____________________________________________
Grau____________
2º Argüidor:_____________________________________________
Grau____________
3º Argüidor:_____________________________________________
Grau____________
Conceitos
Zero a 6,9: INSUFICIENTE
7,0 a 8,9: APROVADO
9,0 a 10,0: APROVADO COM DISTINÇÃO
CONCEITO FINAL:_________
Divinópolis,setembro de 2004
_________________________________________________
_________________________________________________
_________________________________________________
DEDICATÓRIA
Para Andréa, Paulo e Pedro, pelos bons
momentos e pelo apoio nestes anos.
“Imaginar que exista algum mecanismo de ajuste
automático e funcionamento perfeito que preserve o
equilíbrio, bastando para isso que confiemos nas
práticas do ‘laissez-faire’ é uma fantasia doutrinária
que desconsidera as lições da experiência histórica
sem apoio em uma teoria sólida”.
John Maynard Keynes
AGRADECIMENTOS
Estive nos últimos anos envolvido com o trabalho de pesquisa
sobre siderurgia brasileira, em especial com distribuição de
aços, praticamente por influência de meu ex-professor de
Direito Econômico Fernando Guilhon, também ex-diretor da
Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Fazenda –
SDE/MF.
Dentre esses profissionais, merece especial agradecimento o
Prof. Germano Mendes de Paula, da Universidade Federal de
Uberlândia, pela atenção sempre dispensada e a paciência que
teve em sempre esclarecer dúvidas que surgiram.
Também não poderia deixar de citar as experiências
adquiridas com o engenheiro José Ângelo Passeti ex-diretor do
sistema “Belgo-Pronto” da Cia. Siderúrgica Belgo Mineira.
Desde o primeiro ano do curso de Direito, já havia solicitado
ao meu Orientador, professor Gilberto Ribeiro de Castro, que
no futuro orientasse esse meu trabalho e aproveito para através
dele, homenagear a todos os educadores da FADOM –
Faculdades Integradas do Oeste de Minas, pelos
conhecimentos adquiridos.
Introdução
O objetivo do presente trabalho é apresentar um retrato do setor siderúrgico de
aços longos, ou seja, vergalhões para a construção civil e assim, demonstrar como que
através do Programa Nacional de Desestatização – PND, pode este segmento da indústria
nacional chegar a formação de um grande cartel.
As regulamentações do mercado, somente vieram no auge do PND com a Lei
8.158/91 e posteriormente com a atual Lei de Defesa da Concorrência 8.884/94, o que
demonstramos no primeiro capítulo com a evolução do direito da concorrência no Brasil.
A partir do segundo capítulo, mostramos um histórico do setor siderúrgico,
passando pelas privatizações, até chegarmos à concentração com cartelização observada
na siderurgia brasileira de produtos longos.
É proposital a citação a produtos longos, uma vez que estes não se resumem apenas
em vergalhões para construção civil, mas, em cantoneiras, barras chatas, fio-máquina que
é um commoditie usado na fabricação de outros produtos, perfis leves e outros. Há no
mercado brasileiro, os conhecidos “relaminadores” que são empresas que adquirem no
mercado, placas de aço para relaminar e produzir cantoneiras, barras chatas, perfis e, até
possivelmente os vergalhões de aço.
Este tema, sempre me chamou a atenção, haja vista que o setor siderúrgico é
responsável, em todo o mundo, pelas maiores movimentações de volume de cargas e de
dinheiro.
É fundamental esclarecer que o Programa Nacional de Desestatização concentrou
demais a produção siderúrgica nas mãos de poucos grupos. Em especial, a siderúrgica
brasileira de produtos longos (vergalhões), que no período de 1990 a 1996 passou a
concentrar-se nas siderúrgicas Gerdau e Belgo-Mineira. Essas empresas passaram a
adquirir unidades, reestruturando algumas e fechando outras.
Havia até então no mercado, um bom número de empresas que produziam além do
aço CA-50A, o CA-50B, além do CA-40 (padrão internacional) e o aço CA-25, sendo estas
denominações em função do grau de carbono no aço e outras características físicas.
Para ampliarem seus lucros, as empresas criaram uma barreira técnica que
determina ser o vergalhão de aço CA-50A o único com possibilidade de comercialização
no país. Com essa atitude passaram a impedir a entrada de produtos e produtores
concorrentes no país, podendo inclusive influir nos resultados de concorrências públicas.
Há registros de reuniões em diversas ocasiões, com distribuidores e coordenadas
conjuntamente pelas usinas para a combinação de preços e divisão do mercado.
Demonstramos que é preciso repensar a siderúrgica brasileira na sua finitude. Este
mercado é altamente competitivo e está ligado a um mercado mundial. Todas as empresas
estratégicas brasileiras que foram privatizados ou, de certa forma deixaram de ter controle
público, tiveram criadas suas agências reguladoras. A Lei 8.884 de 1994 é um bom
instrumento, mas, insuficiente para coibir os abusos que vem ocorrendo no mercado
brasileiro.
1 A EVOLUÇÃO DO DIREITO DE CONCORRÊNCIA
O direito econômico, visto como ramo que estuda e regula a organização do
mercado, tem na intervenção do Estado, no domínio econômico, o seu grande
instrumental1.
O modelo intervencionista surgiu no final do século XIX e dominou a economia
durante todo o século XX, assumindo o Estado a responsabilidade de conduzir o
desenrolar do processo econômico e de realizar novas formas de atuação2.
A mão invisível de Adam Smith, que regularia o mercado, sem a necessidade da
interferência estatal, foi substituída pela mão visível do Estado, e posteriormente pelos
grandes grupos que diante da necessidade de ganhos de escala, dominaram a economia. A
intervenção estatal na economia se fez mais intensa e reiterada em decorrência das duas
grandes guerras e das crises econômicas (principalmente a de 1929), sendo esta a lição do
professor João Bosco Leopoldino:
“... o fenômeno da concentração do poder econômico nas mãos de uns
poucos veio trazer a necessidade de o Estado intervir para sanar a
crise do liberalismo econômico, salvando a liberdade de iniciativa.
Assinale-se que o Estado não interveio para coibir a liberdade
econômica das empresas, mas para garanti-la mais concreta e
efetivamente3”.
É esta a garantia manifestada pela Constituição Federal de 1988, que trouxe outra
fundamentação ideológica para a atuação do Estado no domínio econômico.
A exploração direta da atividade econômica pelo Estado constitui-se numa
exceção, a regra, é a de que o Estado não deva atuar diretamente no domínio econômico.
1 GLÓRIA, Daniel de Almeida. A Livre Concorrência como Garantia do Consumidor. São Paulo:
Del Rey, 2003. 78 p. 2 FONSECA, João Leopoldino. Direito Econômico. 5 ed. São Paulo: Forense. 2004. 168 p. 3 FONSECA, João Leopoldino. Direito Econômico. 5 ed. São Paulo: Forense. 2004. 179 p.
Esta exceção está restrita à necessidade decorrente de dois fatores determinantes:
imperativos de segurança nacional e relevante interesse coletivo.
No entanto, fica vago e difícil determinar essas duas regras4. Há uma infinidade de
atividades econômicas que podem ser colocadas como imperativo de segurança nacional,
assim como de interesse coletivo.
É neste contexto econômico que o direito da concorrência, núcleo do direito
econômico contemporâneo assume ares de importância, transformando o Direito
Econômico de um Direito da Intervenção do Estado para um instrumento de defesa dos
direitos do cidadão e das liberdades fundamentais previstas na Constituição.
1.1 - Lei 8.884 de 1994 – Lei brasileira de defesa da concorrência
É necessário fazer uma breve analise do histórico constitucional brasileiro antes da
Constituição de 1988, seguindo em análise a legislação infraconstitucional.
A Constituição de 1824 não continha um capítulo sobre a ordem econômica ou
sobre direitos sociais e nem sobre a tutela da concorrência. A Constituição de 1891 adotou
mesma postura. Ao Estado cabia a manutenção da ordem e da segurança. Já a constituição
de 1934, previu normas de natureza social e econômica. A intervenção do Estado no
processo econômico foi maior, tendo por objetivo suprir as deficiências da iniciativa
individual. Foi assim a primeira Constituição com um capítulo para a ordem econômica e
social, Título IV, artigo 115 e parágrafo único:
Art. 115 – A ordem econômica deve ser organizada conforme os
princípios da justiça e as necessidades da vida nacional, de modo que
possibilite a todos existência digna. Dentro desses limites, é garantida
a liberdade econômica (Constituição Federal de 1934).
4 Dispõe o artigo 173 da CF/88: “Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração
direta da atividade econômica só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”.
Parágrafo único – Os poderes públicos verificarão, periodicamente, o
padrão de vida nas varias regiões do paiz.
Ainda, seus artigos 116 e 117 previam a possibilidade de monopólio estatal de
certas atividades econômicas e dispunha sobre incentivo:
Art. 116 – Por motivo de interesse público e autorizada em lei
especial, a União poderá monopolizar determinada indústria ou
actividade econômica, asseguradas as indenizações devidas, conforme
o artigo 112 n. 17, e ressalvados os serviços municipalizados ou de
competência dos poderes locaes.
Art. 117 – A lei promoverá o fomento da economia popular, o
desenvolvimento do credito e a nacionalização progressiva dos bancos
de deposito. Igualmente providenciará sobre a nacionalização das
empresas de seguros em todas as suas modalidades, devendo
constituir-se em sociedade brasileira as estrangeiras que actualmente
operam no paiz.
Parágrafo único – É prohibida a usura, que será punida na fórma da
lei.
Na Constituição de 1937 não houve rompimento formal com o modelo econômico
liberal. Esta destacava em seu artigo 135 a liberdade econômica e a intervenção do Estado
no domínio econômico, somente para suprir as deficiências da iniciativa individual e
coordenar os fatores de produção, a fim de evitar ou resolver seus conflitos. No artigo
141, ao lado do fomento, eram estabelecidas garantias especiais à economia popular5:
Art. 135 – Na iniciativa individual, no poder de creação, de
organização e de invenção do individuo, exercido nos limites do bem
público, funda-se a riqueza e a prosperidade nacional. A intervenção
do Estado no domínio econômico só se legitima para suprir as
deficiências da iniciativa individual e coordenar os fatores da
produção, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir
5 CHAMPANHOLE, Hilton Lobo. Constituições do Brasil. 2 ed. São Paulo: Atlas. 2003.
no jogo das competições individuais o pensamento dos interêsses da
Nação, representados pelo Estado. A intervenção no domínio
econômico poderá ser mediata e imediata, revestindo a forma do
contrôle, do estímulo ou da gestão direta (Constituição Federal de
1937).
Art. 141 – A lei fomentará a economia popular, assegurando-lhe
garantias especiais. Os crimes contra a economia popular são
equiparados aos crimes contra o Estado, devendo a lei cominar-lhes
penas graves e prescrever-lhes processo e julgamento adequados à sua
pronta e segura punição.
Em 1946, a Constituição consagrou os princípios da justiça social, liberdade de
iniciativa e valorização do trabalho humano. Normatizou ainda, em seu artigo 148 que:
Art. 148 – A lei reprimirá tôda e qualquer forma de abuso do poder
econômico, inclusive as uniões ou agrupamentos de emprêsas
individuais ou sociais, seja qual fôr a sua natureza, que tenham por
fim dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrência e
aumentar arbitràriamente os lucros (Constituição Federal de 1946).
A Constituição de 1967 e a Emenda nº 1 de 1969 determinaram a expansão da
atividade pública, com a previsão de intervenção estatal na economia, manutenção da
valorização da livre empresa, atuação suplementar do Estado e destacaram a repressão ao
abuso do poder econômico, elevando-o, no artigo 160, inciso V a princípio da ordem
econômica e social:
Art. 160 – A ordem econômica e social tem por fim realizar o
desenvolvimento nacional e justiça social, com base nos seguintes
princípios (Constituição Federal de 1969):
V – repressão ao abuso do poder econômico, caracterizado pelo
domínio dos mercados, a eliminação da concorrência e o aumento
arbitrário dos lucros; e
A Constituição da República de 1988 dispensou tratamento totalmente inovador à
matéria, positivando a livre concorrência como princípio constitucional da ordem
econômica, sendo tratada pelo professor Washington Albino da Universidade Federal de
Minas Gerais como “Constituição Econômica”. No artigo 170, IV, há a exigência de lei
ordinária para se reprimir o abuso do poder econômico que busque a sua eliminação,
artigo 173, § 4º do Título VII, Da Ordem Econômica e Financeira:
Art. 170 – A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho
humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência
digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes
princípios (Constituição Federal de 1988):
IV – livre concorrência;
A regulamentação vem pela Lei 8.884 de 1994, que disciplina o funcionamento do
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, do Ministério da Justiça, formado pelo
CADE, SEAE e SDE. Desde sua criação em 1962 até o final dos anos oitenta, o Conselho
Administrativo de Defesa Econômica – CADE, não exerceu maior influência, dada a
lógica protecionista da industrialização por substituição de importações e conseqüente
estímulo à ampliação da participação do Estado e da concentração econômica. Até o
advento da Lei 8.884 constituía-se o CADE em órgão integrante da Administração Direta,
encontrando-se diretamente subordinado ao Ministério da Justiça.
Com a Lei brasileira de defesa da concorrência o CADE passou a se constituir em
autarquia federal, passando assim, a estar apenas vinculado ao Ministério da Justiça, mas
dotado de orçamento próprio.
Além de transformar o CADE em autarquia, a lei 8.884/94, introduziu o controle
sobre fusões e aquisições, tornou mais severas as penalidades para os infratores da ordem
econômica.
Karl Marx6 afirma que a concentração econômica é lei imanente do capitalismo. O
desenvolvimento do capitalismo e a concentração econômica caminham juntos. Segundo
Marx, a concentração é a tendência centralizadora dos meios de produção cada vez mais
nas mãos de um menor número de agentes. Isso ocorre por meio do crescimento interno
da empresa ou mediante sua concentração, ou seja, pela união de diferentes empresas em
uma só ou sob sua submissão a controle comum.
Esse fenômeno do capitalismo ocorre por inúmeros motivos. O motivo comum
apontado é atingir economias de escala, pois se acredita que o maior porte da empresa
garante melhor eficiência produtiva, com menor custo para a mesma quantidade fabricada.
O Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, disciplina o controle dos atos de
concentração pelo artigo 54 da Lei 8.884 de 1994. O caput do artigo prescreve que: “Os
atos, sob qualquer forma manifestados, que possam limitar ou de qualquer forma
prejudicar a livre concorrência, ou resultar na dominação de mercados relevantes de bens
ou serviços, deverão ser submetidos à apreciação do CADE”.
De acordo com o seu § 1º o CADE pode autorizar atos que atendam às condições:
“I - tenham por objetivo, cumulada ou alternativamente: a) aumentar a produtividade; b)
melhorar a qualidade de bens ou serviços; ou c) propiciar a eficiência e o desenvolvimento
tecnológico ou econômico; II – os benefícios decorrentes sejam distribuídos
equitativamente entre os seus participantes, de um lado, e os consumidores ou usuários
finais, de outro; III – não impliquem eliminação da concorrência de parte substancial de
mercado relevante de bens e serviços; e IV – sejam observados os limites estritamente
necessários para atingir os objetivos visados".
O § 2º estabelece, ainda, a possibilidade de serem considerados legítimos os atos
necessários por motivo preponderante da economia nacional e do bem comum, desde que
atendidas pelo menos três das condições previstas nos incisos do parágrafo anterior, desde
que não impliquem prejuízo ao consumidor ou usuário final.
6 GOLDMAN, Berthold. Droit Commercial Européen. Paris: Ed. Dalloz. 1994. Citação 473 p.
O art. 54 traz, ainda, uma regra específica às operações de concentração, no § 3º,
que estabelece: “Incluem-se nos atos de que trata o caput àqueles que visem a qualquer
forma de concentração econômica, seja através de fusão ou incorporação de empresas,
constituição de sociedade para exercer o controle de empresas ou qualquer forma de
agrupamento societário, que implique participação de empresas ou grupos de empresas
resultante em 20% de um mercado relevante, ou em que qualquer dos participantes tenha
registrado faturamento bruto anual no último balanço equivalente a R$ 400.000.000,00
(quatrocentos milhões de reais)”.
Foram muito poucas as alterações da nova lei à sistemática em vigência desde a
Lei 8.158, de 1991. Com efeito, foi retirada a referência ao aumento das exportações entre
as condições do inciso I do § 1º do art. 54 da nova lei, tendo-se modificado também as
condições para a aprovação dos atos de que trata o § 2º da lei, posterior, pois antes exigia-
se que a restrição tivesse duração prefixada e fosse comprovado que sem sua prática
haveria prejuízo ao consumidor final, sendo, nesse aspecto, a redação da Lei 8.884, de
1994, mais benevolente à operação de concentração. Finalmente, a competência para a
apreciação e aprovação dos atos, antes da SNDE, passou de volta ao CADE, cujos poderes
foram aumentados na nova lei, sobretudo com sua transformação em autarquia.
Deve ser observado que a elaboração da Lei 8.884, de 1994, inclusive com o
controle de atos de concentração, expressou uma opção pela independência do CADE e da
aplicação da lei, de maneira geral, com relação a interesses políticos ou setoriais. Editada
sob o peso da histórica inefetividade da lei anterior, a de n. 4.137, de 1962, procurou-se
por os órgãos encarregados da aplicação da lei a salvo de pressões de interesses
econômicos envolvidos. Não existe na lei antitruste brasileira, assim, a previsão de uma
instância política de revisão das decisões do CADE em matéria de concentrações, tal
como na lei alemã ou na francesa, nas quais o Ministro da Economia pode reconsiderar a
operação a pedido das partes envolvidas e aprová-la em consideração a questões sociais,
de comércio internacional ou de racionalização.
Outro aspecto relevante da lei foi a consolidação da sistemática estabelecida na Lei
8.158, de 1991, que eliminou o anterior sistema de manter suspensas, em princípio, as
operações sujeitas à apreciação da autoridade antitruste. Com efeito, no sistema do art. 74
da Lei 4.137, de 1962 os ajustes, acordos ou convenções entre empresas que produzissem
efeitos anticoncorrenciais não tinham validade senão após a aprovação. Existia, assim, em
teoria, uma cláusula suspensiva de todas as práticas restritivas, que produziam efeitos
somente após a aprovação pela autoridade antitruste. No regime do art. 54 da Lei 8.884,
de 1994, porém, os negócios jurídicos sujeitos ao controle do CADE devem ser
celebrados com cláusula resolutiva tácita, ficando sua eficácia condicionada a evento
futuro e incerto. Enquanto a autorização não for concedida, porém, o ato jurídico tem
plena eficácia.
Nesse sentido, o controle de atos de concentração na lei brasileira caracteriza-se
pela predominância dos interesses concorrencias sobre outros interesses de política
econômica ou industrial. Com efeito, embora a lei trate certos aspectos de caráter
econômico como idôneos a, de certa forma, compensar uma redução da concorrência no
mercado envolvido, sua consideração prende-se aos limites estabelecidos na lei.
A necessidade de notificação das concentrações econômicas, por sua vez, é objeto
do § 3º do artigo 54. A rigor, a regra do caput já seria suficiente para determinar a
apreciação pelo CADE de atos de concentração cujos efeitos potenciais fossem um
daqueles descritos pelo artigo. No entanto, além de reforçar a submissão das
concentrações à regra, o § 3º estabelece algumas presunções de efeitos críticos à livre
concorrência. Uma delas se refere à participação das empresas envolvidas na operação, ou
seu grupo, no mercado relevante, fixando como parâmetro de definição desse ponto crítico
a porcentagem de 20% do mercado, a mesma estabelecida no artigo 20 da lei como
presunção de posição dominante. A outra se refere ao faturamento bruto anual no último
balanço de pelo menos um dos participantes, quando igual ou superior a
R$400.000.000,00 (Quatrocentos milhões de reais)
Nesse sentido, qualquer operação que se enquadre em um ou nos dois critérios
estabelecidos no parágrafo tem que ser submetida à apreciação do CADE.
O § 4º do artigo 54 estabelece o prazo máximo de 15 dias úteis da sua realização
para a apresentação das operações a SDE, o que pode ser feito também previamente. A
partir desse momento inicia-se o trâmite do ato de concentração. Em primeiro lugar,
incumbe à Secretaria de Acompanhamento Econômico – SEAE, emitir parecer técnico,
em 30 dias, após o que deve manifestar-se à Secretaria de Direito Econômico – SDE, no
mesmo prazo. Juntados os pareceres, a SDE encaminha o processo ao plenário do
Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, para decisão.
Cabe ao CADE, após apreciação do processo, verificar se as operações impõem
riscos ou causaram prejuízos à livre concorrência e a ordem econômica através da
dominação do mercado, que, conforme o caput do artigo, podem resultar na sua ilicitude.
A lei 8.884, de 1994 estabelece, no artigo 58, que o plenário do CADE deve levar
em consideração o grau de exposição do setor à competição internacional e as alterações
no nível de emprego, dentre outras circunstâncias relevantes, ao definir os compromissos
de desempenho, cuja finalidade principal, de qualquer forma, é assegurar o cumprimento
das condições previstas no artigo 1º.
O objetivo desses tipos de cláusulas no Direito brasileiro é a adequação da
operação às exigências estabelecidas nos incisos III e IV do § 1º do artigo 54 da lei 8.884,
de 1994. Um dos exemplos polêmicos de sua utilização foi no caso da aquisição da Cia.
Siderúrgica Pains pelo Gerdau, no qual a aprovação foi condicionada a diversas
exigências como exclusiva fabricação de aços especiais e a venda da unidade de
Contagem/MG.
2 HISTÓRICO DO SETOR SIDERÚRGICO BRASILEIRO
As estatais siderúrgicas vieram, no Brasil, em substituição às importações, como
objetivo de diminuição da dependência de manufaturados provenientes de países
desenvolvidos, sendo que a principal foi a Cia. Siderúrgica Nacional - CSN (1942 no
governo de Getúlio Vargas).
Ao longo dos anos 80, a crise da dívida externa refletiu negativamente na demanda
interna de aço. As siderúrgicas passaram assim a exportar seus produtos com menor
retorno, de forma a somente garantir a presença no mercado internacional e a manutenção
da produção e de empregos, embora estes últimos tiveram um reflexo negativo em função
das novas tecnologias e da globalização.
O processo de reestruturação da siderurgia brasileira causou significativa redução
do número de empresas, conforme tendência mundial. Na década de 80, o setor era
composto por mais de trinta empresas que contavam com reserva de mercado via pesadas
alíquotas de importação e controle de preços internos pelo governo.
No início da década de 90, com o programa de privatização e abertura de mercado
iniciou-se o processo de reestruturação ampliando a competitividade do setor que
apresenta a seguinte estruturação:
Não Planos:
Gerdau: Açominas – Cia Sid. Pains – Aliperti – Usiba;
Belgo Mineira: Mendes Junior – Cofavi – Dedini - Itaunense.
Planos:
Usiminas – Cosipa;
Acesita – Cia. Sid. Tubarão – CST. (Arcelor);
Cia. Siderúrgica Nacional – CSN.
O setor siderúrgico brasileiro consolidou-se em dois grandes grupos na área de
longos (fio máquina – vergalhões – arames), e três no setor de planos (Chapas e
revestidos)7:
QUADRO 2.1
Setor Siderúrgico Brasileiro
Usinas
Integradas
PRODUTOS EMPRESAS
Semi-acabados Açominas/MG. - CST/ES.
Aços Especiais Acesita/MG. – Mannesman/MG.
Laminados Planos Cosipa/SP. – CSN/RJ. – Usiminas/MG. –
CST/ES.
Laminados Longos Belgo Mineira/MG. - Gerdau/MG.
Belgo Mineira/ES.
Usinas Semi
Integradas
Aços Especiais Aços Villares/SP. – Villares Metais/SP.
Gerdau/RS.
Laminados Longos Gerdau (CE., PE., BA., RJ., PR., RS)
Cia. Siderúrgica Barra Mansa/RJ.
Belgo Mineira Participações/MG.
Cia. Siderúrgica Itaúna/MG.
Laminados Planos Vega do Sul/SC. CSN/PR.
FONTE: BNDES (1998) – Atualizado até Dezembro de 2003.
Para a internacionalização da siderurgia e conseqüente reestruturação, a
privatização teve papel determinante. A globalização acirrou a concorrência existente no
setor, fazendo com que seus players8 buscassem ganhos de produtividade e tecnologia de
escala para terem vantagens em seus segmentos de atuação. As empresas privatizadas
ganharam assim agilidade e voltaram-se para o cliente, investiram mais em pesquisa e
desenvolvimento, buscaram ganhos de produtividade e deram ênfase à obtenção de
vantagens competitivas, concomitantemente os mercados se beneficiaram com esses
ganhos.
Em função desse novo padrão competitivo e de acordo com esta nova base
tecnológica, e considerando também as influências da globalização dos mercados, ocorreu
a reestruturação do setor siderúrgico brasileiro.
7 BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÕMICO E SOCIAL - BNDES.
Informe Setorial de Mineração e Metalurgia nº 13. Rio de Janeiro, 1998.
8 Players: “Jogadores” ou seja, participantes do mercado. Tratamento internacional.
A reestruturação econômica, financeira e política que ocorreu com o processo da
globalização no setor siderúrgico, ensejaram a criação de uma nova realidade jurídica.
Novos paradigmas no processo produtivo que geraram ao mesmo tempo a necessidade de
centralizar e descentralizar e de estabelecer novas formas de associação, como as fusões
entre empresas e a criação de holdings, ao mesmo tempo em que se verifica a ampliação
do mercado mundial e, crescimento do terceiro setor com ênfase à transformação de
produtos e serviços.
Na década de 90 a siderurgia brasileira passou por grandes transformações, tanto
do ponto de vista da sua reestruturação societária quanto da aceleração dos investimentos.
Estes investimentos foram mais dirigidos para modernização tecnológica, enobrecimento
de produtos e meio ambiente, dentre outros, mas com menor ênfase no crescimento da
capacidade instalada de produção de aço.
Em termos nominais a produção evoluiu de 25,2 milhões de t para 27,8 milhões de
t, no período 1993/2000, chegando a 32 milhões de toneladas no ano de 2003 o que foi
suficiente para o atendimento da mudança do “mix” ocorrida no mercado, com maior
oferta de aço à demanda interna e externa9.
Esta mudança consolidou-se a partir de 1993 com a oferta de aço dirigindo-se mais
ao atendimento do mercado interno, impulsionado pela crescente demanda especialmente
dos segmentos automobilístico, construção civil e eletro–eletrônicos, grandes
consumidores de produtos de aço.
Neste período, 1990/96, iniciou-se a concentração no setor siderúrgico de
vergalhões e fios de aço tendo a Cia. Belgo Mineira e o Grupo Gerdau como os principais
atores.
9 BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÕMICO E SOCIAL - BNDES.
Informe Setorial de Mineração e Metalurgia nº 13. Rio de Janeiro, 1998.
3 CONCORRÊNCIA NA SIDERURGIA BRASILEIRA: DUOPÓLIO.
Alguns setores da economia mundial necessitam de grandes capitais para sua
implantação e desenvolvimento. Entre estes setores, destaca-se a siderurgia, onde poucos
agentes econômicos têm estrutura financeira para captação de recursos.
A instalação e o funcionamento de uma planta siderúrgica, e, sobretudo, o
desenvolvimento de novas tecnologias depende de recursos suficientemente altos.
A compreensão dos objetivos da legislação de defesa da concorrência, em tese, no
setor siderúrgico, passa pelo entendimento do significado do título do presente capítulo. A
palavra concorrência demonstra disputa entre vários agentes econômicos, como rivalidade
onde buscam suplantar-se. Para a compreensão da extensão do termo concorrência e a
necessidade de sua regulação, há que se observar alguns princípios econômicos. A
siderurgia brasileira foi submetida, nas últimas décadas, a profundas transformações,
decorrentes da revolução imposta pelas novas posturas internacionais em termos
comerciais, financeiros e tecnológicos, em função da globalização da economia e dos
impactos deste processo na realidade brasileira. Transformações estas iniciadas em 1988,
com as privatizações de menor porte, e mais enfaticamente no período 1991/93, com o
PND - Programa Nacional de Desestatização.
O processo de privatização, onde 100% da capacidade instalada da siderurgia
passou para o controle do setor privado, permitiu o fortalecimento da siderurgia, com
importantes benefícios para as empresas, as quais se libertaram de interferências políticas
e restrições comerciais, administrativas e financeiras, por outro lado, permitiu uma
concentração no setor jamais vista o que acabou por prejudicar o mercado, permitindo o
nascimento de um duopólio no setor de longos.
3.1. - As Privatizações
Para a internacionalização da siderurgia e consequente reestruturação, a
privatização teve papel determinante.
A Privatização concentrou muito poder nas mãos de poucos grupos, fazendo com
que seus players buscassem racionalização de produtividade e dominassem tecnologias de
escala para terem vantagens em seus segmentos de atuação.
Concentração: fusões, incorporações e fechamento de unidades;
Tendência de enobrecimento de produtos;
Internacionalização das empresas;
Expansão da siderurgia no sudeste asiático;
A privatização foi determinante para a reestruturação do setor siderúrgico
brasileiro, influenciando a internacionalização das empresas, e desenvolveu novos
mecanismos de atuação, investiram em pesquisa e passaram a atuar na distribuição.
O processo de privatização da siderurgia brasileira teve duas etapas: em 1988 com
o Plano de Saneamento do Sistema Telebrás que privatizou as usinas de menor porte,
sendo a Cosim (1988), Cimetal (1989), Cofavi (1989), e Usiba (1989), que eram
produtoras de aços longos e foram absorvidas pelos grupos Gerdau e Villares; a segunda
etapa ocorreu no início da década de 90 (1990/93) com o Programa Nacional de
Desestatização (PND), onde foram vendidas as siderúrgicas de maior valor agregado e,
estratégicas no plano mundial.
O processo de reestruturação da siderurgia brasileira causou significativa redução
do número de empresas, conforme tendência mundial. Na década de 80, o setor era
composto por mais de trinta empresas que contavam com reserva de mercado via pesadas
alíquotas de importação e controle de preços internos pelo governo. No início da década
de 90, com o programa de privatização e abertura de mercado iniciou-se o processo de
reestruturação ampliando a competitividade do setor.
3.2 – Mercado siderúrgico de Produtos longos
Os laminados longos resultam do processo de laminação dos tarugos (ver nota 18
na página 28), sendo ofertados em aços carbono com baixo teor de ligas e aços
ligados/especiais, incluindo-se os de alto carbono.
Em aço carbono tem-se os produtos: perfis leves, médios e pesados (eletrificação e
torres de transmissão); trilhos e acessórios ferroviários; vergalhões (construção civil) ; fio-
máquina (arames, trefilados, etc) e barras (automobilística, forjados e extrudados).
Em aços ligados, tem-se o produto: fio-máquina (parafusos e outros); barras (aço
para construção mecânica, ferramentas, inoxidáveis e para válvulas) e finalmente tubos
sem costura (petróleo e gás).O principal mercado local para aços longos especiais é a
indústria automobilística.
A produção de laminados longos no Brasil é distribuída entre três principais
empresas, com grande concentração nos Grupos Gerdau (49,5%) e na Belgo-Mineira
(40,9%), no caso dos laminados longos comuns. Nos laminados longos especiais, os
Grupos Villares e Gerdau têm 66,7% e 27,7%, respectivamente.
A produção do Grupo Gerdau é efetivada utilizando sucata, com redução em forno
elétrico (no conceito de mini mills), enquanto a da Belgo-Mineira é obtida em sua
principal unidade, através de alto forno, à base de carvão mineral e minério de ferro.
O Grupo Belgo-Mineira controla ainda quatro unidades industriais (Piracicaba,
Juiz de Fora, Cariacica e Itaúna) com processo tecnológico à base de forno elétrico e
sucata, à semelhança do Grupo Gerdau. Gerdau e Belgo ganharam market share ao longo
dos anos, por força da aquisição/incorporação de diversas empresas produtoras de
laminados longos, razão pela qual apresentam crescimento nas produções ano a ano.
Em contrapartida, a produção da outra produtora do setor (Barra Mansa), não vem
apresentando crescimento relevante nos últimos anos.
O modelo de concorrência perfeita existe somente em mercados competitivos, que,
segundo a teoria econômica moderna, são aqueles nos quais o número de empresas
vendendo um produto homogêneo é tão grande e a participação de cada um é tão pequena,
que nenhuma delas, individualmente, poderia influenciar o preço por meio de uma
variação da oferta de produtos10.
10 ROSSETTI, José Paschoal. Introdução à Economia – 18 ed. São Paulo: Atlas. 2000.
Segundo Paula11, a literatura sobre concentração industrial na siderurgia foi
extremamente influenciada pelo trabalho de outro economista, Orris C. Herfindahl. Este
economista desenvolveu originalmente um dos índices de concentração mais utilizados no
mundo, que atualmente é conhecido como Herfindahl-Hirschman. Além da importância
deste indicador para o estudo de concentração em qualquer indústria, não se pode
esquecer que a própria tese de doutorado de Herfindahl foi sobre a indústria siderúrgica.
Ela foi defendida, em 1950, na Columbia University, sob o título de “Concentration in the
Steel Industry”.
Conforme Paula12, os primeiros anos da década de 80 foram dramáticos para os
produtores de aços longos comuns, por pelo menos três razões; a) várias empresas
estavam completando seus planos de expansão iniciados na década de 70; b) em 1984,
entrou em operação uma nova grande siderúrgica: a Mendes Jr.; c) algumas produtoras de
laminados longos especiais, frente à queda mais acentuada da demanda destes produtos,
intensificaram a fabricação de laminados longos comuns. Como a crise afetou mais
vigorosamente o segmento de laminados especiais, seus produtores fizeram um
downgrading13, acentuando a concorrência no segmento de longos comuns.
Com as mudanças, o parque nacional ficou composto por um grande número de
empresas, com produção de vergalhões. A partir de 1990, estas empresas, foram sendo
adquiridas, sendo umas fechadas e outras reestruturadas para funcionamento no contexto
concentrado. No contexto da abertura da economia brasileira e com o fim do mercado
protegido por tarifas, tornou-se primordial produzir com maior nível de qualidade e com
custos dentro da realidade mundial. No entanto, em 1996, já com a extrema concentração
no setor, o mercado se fechou criando uma barreira à entrada de concorrentes via
normatização de barras e fio de aços destinados à armadura para concreto estabelecido no
âmbito do Comitê Técnico de Certificação de Aços longos para construção civil -
ABNT/CTC-04, a NBR 7480/96 e posteriormente com a Portaria INMETRO 46/99.
11 PAULA, Germano Mendes. Setor de Aços Longos Comuns (Vergalhões). Instituto de Economia.
Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 1996.
12 PAULA, Germano Mendes. Setor de Aços Longos Comuns (Vergalhões). Instituto de Economia.
Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 1996.
13 Degradação
Resumidamente, as principais condições de existência da concorrência perfeita no
mercado siderúrgico brasileiro de produtos longos passariam por um grande número de
compradores e vendedores, no entanto, os produtores estão limitados a três, conforme
indicados no quadro abaixo, já os compradores, estão pulverizados, sendo uma pequena
parcela de grandes construtoras que compram com preços diferenciados:
QUADRO 3.1
SETOR SIDERÚRGICO DE AÇOS LONGOS
PRODUTOS EMPRESAS
USINAS
INTEGRADAS
Laminados
Longos
Belgo Mineira (MG – ES) – Gerdau (MG)
USINAS
SEMI
INTEGRADAS
Laminados
Longos
Gerdau (CE – PE – BA – RJ – PR – RS) – Mendes Jr.
BMP (MG) – Barra Mansa (RJ) – Belgo Mineira
Dedini (SP) – Belgo Mineira-Itaúna (MG)
Fonte: BNDES (1998) Atualizado até Dezembro de 2003.
Somente com um grande numero de vendedores, onde nenhum desses pudessem
cobrar além do custo da mercadoria, somado com razoável retorno do investimento,
levaria à concorrência perfeita. No entanto, o preço histórico no mercado internacional
para vergalhões de aço é de US$220,00 sendo que neste momento com a alta demanda
chinesa chegou a US$420,00 enquanto que no Brasil, desde a concentração, os preços
praticados nunca foram inferiores a US$600,00 por tonelada. Caso contrário, em um
ambiente de concorrência perfeita, se um agente econômico tentasse elevar seus preços
acima daquele praticado por seus competidores, perderia mercado para seus concorrentes
que mantivessem o preço anterior.
Com a concentração no setor siderúrgico brasileiro o mercado caminhou para a
consolidação de dois grandes grupos com poder de mercado na área de longos (fio
máquina – vergalhões – arames):
Aços Longos:
Gerdau: Açominas – Cia Sid. Pains – Aliperti – Usiba – Usinorte;
Belgo Mineira: Mendes Junior – Cofavi – Dedini – Itaunense, Belgo Mineira;
Votorantin: Cia. Siderúrgica de Barra Mansa.
Neste contexto, o princípio da livre concorrência teria um caráter instrumental ao
princípio da livre iniciativa, na medida em que constitui um dos elementos a balizar seu
exercício, a fim de que ela seja exercida dentro de suas finalidades, que é garantir o
equilíbrio do mercado, mantendo condições propícias à atuação dos agentes econômicos,
de um lado, e beneficiando os consumidores, de outro.
É importante notar, porém, que a livre concorrência não constitui um corolário da
livre iniciativa, vale dizer, não é uma consequência natural, ou um mero desdobramento,
dessa última. Com efeito, à medida que se constatou ser o mercado falho na alocação de
recursos e na manutenção do jogo concorrencial, não foi mais possível identificar a livre
concorrência como um subproduto da livre iniciativa.
Quanto ao seu conteúdo, o princípio da livre concorrência teria que ser identificado
com a liberdade de atuar nos mercados buscando a conquista de clientela, com a
expectativa de sua aplicação levar os preços do aço a níveis razoavelmente baixos,
chegando, no caso extremo de concorrência perfeita, o que não se percebe.
A liberdade jurídica de conquista da clientela pelos potenciais concorrentes deveria
somar-se a liberdade dos consumidores de usufruírem alternativas, ou seja, produtos
substituíveis; a substitubilidade por produtos similares, o que não é possível por causa da
barreira técnica, já citada, que impede a entrada no mercado brasileiro do aço para
construção CA-40, que é consumido em todo o mundo, com exceção de Brasil, Bolívia e
Paraguai.
Para a perfeita contextualização da concorrência nas siderúrgicas de longos no
mercado brasileiro, haveria necessariamente a implantação da seguinte estrutura, que
mesmo assim, em caso de combinações poderia apresentar falha14:
14 ROSSETTI, José Paschoal. Introdução à Economia. 18 ed. São Paulo: Atlas. 2000.
Atomização. Onde o número de agentes compradores e vendedores fosse
de tal ordem que nenhum deles possuíssem condições para influenciar o
mercado. A expressão de cada um fosse insignificante no contexto. Suas
decisões, quaisquer que sejam, em nada interferissem no mercado. Esse
fosse totalmente despersonalizado (somente se nota no lado comprador).
As condições de equilíbrio prevalecentes não se modificassem sob a ação
de qualquer agente.
Homogeneidade. Neste caso, os produtos vindo dos produtores
brasileiros de longos, são substitutos perfeitos, considerando-se a norma
brasileira, e, é ofertado por todos os produtores brasileiros. Os aços
longos brasileiros são perfeitamente homogêneos, nenhuma empresa
diferencia o produto que oferece, mas, por outro lado, ao estabelecer
barreira à entrada, via norma técnica, não permite a entrada de produtos
substituíveis no mercado. A homogeneidade neste caso há de ser
observada não em relação ao produto, mas, a sua empregabilidade. Neste
sentido, os produtos CA-50 e CA-40 não são homogêneos entre si, mas
são substituíveis, sendo que ambos são empregados com a mesma
finalidade, ou seja, na construção civil.
Mobilidade. Cada agente comprador e vendedor atua independentemente de
todos os demais. A mobilidade é livre e não há qualquer acordo entre os que
participam do mercado. Também, não há restrições governamentais de
qualquer espécie. No mercado de produtos, empresas expandem ou reduzem
livremente suas plantas, sem que quaisquer reações sejam observadas;
ingressam e saem de quaisquer segmentos do mercado. No mercado de
recursos, como no de trabalho, por exemplo, os trabalhadores deslocam-se
livremente e com facilidade de uma região para a outra. Nada impede que se
tomem quaisquer decisões alocativas.
Permeabilidade15. Necessária para que não haja quaisquer barreiras para
entrada ou saída dos agentes que atuam ou querem atuar no mercado.
Barreiras técnicas, financeiras, legais, emocionais ou de qualquer outra
ordem não existem sob situação de perfeita concorrência.
15 ROSSETTI, José Paschoal. Introdução à Economia. “Ausência de barreiras de entrada ou saída dos agentes que atuam no mercado”. 18 ed. São Paulo: Atlas. 2000.
Preço-Limite. Nenhum vendedor do produto pode em tese praticar preços
acima daquele que está estabelecido no mercado (aqui se entende mercado
mundial), resultante da livre atuação das forças de oferta e de procura. Em
contrapartida, nenhum comprador pode impor um preço abaixo do de
equilíbrio. O prelo-limite é dado pelo mercado. Define-se impessoalmente.
Ninguém o estabeleceu a não ser o mercado livre. Ele resulta de forças que
nenhum agente é capaz de comandar. Neste sentido, observa-se que o
mercado siderúrgico como um todo não apresenta um equilíbrio.
Extrapreço. Não há qualquer eficácia em normas de concorrência
fundamentadas em mecanismos extrapreço. A oferta de qualquer vantagem
adicionais, associáveis ao produto ou ao fator, não faz qualquer sentido. Esta
característica é subproduto da homogeneidade. Manobras extrapreço
descaracterizam o atributo da padronização.
Transparência. Por fim, o mercado deve ser absolutamente transparente.
Onde não haja qualquer agente que detenha informações mercadológicas
privilegiadas ou diferentes daquelas que todos detêm. As informações que
possam influenciar o mercado sejam perfeitamente acessíveis a todos. E
todos possam pactuar, em igualdade de condições, de decisões delas
decorrentes.
3.3 – Duopólio na Siderurgia Brasileira de Longos
O tema duopólio é recorrente na literatura de defesa da concorrência, em especial,
na siderurgia. Regra básica, o duopólio privado representa o outro lado da moeda,
comparado à concorrência perfeita. Caracteriza-se pela inexistência de competição no
mercado, no caso em estudo, na siderurgia de longos brasileira, no qual os atuais players16
demonstram poder para estabelecer o preço do produto no mercado brasileiro, ainda mais,
pela falta de substitubilidade do produto e determinar em concorrências públicas, quem
será o fornecedor de determinada obra.
16 Participantes do mercado Brasileiro de produtos longos: Belgo Mineira, Grupo Gerdau e
Grupo Votorantin.
No caso verificado no mercado brasileiro, o duopólio, com duas empresas
determinando as regras de mercado e uma terceira acompanhando as decisões. Para a
caracterização de um duopólio, devem estar presentes três elementos: dois únicos
vendedores com poder de mercado, o produto que vendem ser único e, barreiras
substanciais impedindo a entrada de outras empresas no mercado.
QUADRO 3.2
Participação das Siderúrgicas de Vergalhões no Mercado Brasileiro
GRUPO/EMPRESA PARTICIPAÇÃO UNIDADES
Grupo Gerdau 49,5% Gerdau – Cosigua – Usiba – Pains –
Aliperti - Açominas
Belgo Mineira 40,9% Belgo Mineira – Dedini – Cofavi –
Mendes Júnior – Itaunense
Barra Mansa 9,6% Cia. Siderúrgica Barra Mansa
Fonte BNDES 1998. Atualizado até 2002.
Neste caso, o agente econômico, aqui considerado, o duopólio existente conforme
demonstrado no quadro acima, responsável por toda a produção, e sendo o total desta o
fator que fixa o preço do produto, por meio da relação de oferta e procura, claro,
considerando-se o aspecto do mercado relevante geográfico, poderá aumentar o valor
cobrado pelo produto, mediante redução de oferta, maximizando seus lucros17.
Um mercado relevante do produto compreende todos os
produtos/serviços considerados substituíveis entre si pelo consumidor
devido às suas características, preço e utilização. Um mercado relevante
do produto pode eventualmente ser composto por um certo número de
produtos/serviços que apresentam características físicas, técnicas ou de
comercialização que recomendem o agrupamento.
17 FONSECA, João Bosco Leopoldino. Lei de Proteção da Concorrência. 2. ed. São Paulo: Forense.
155 e 156 p.
Um mercado relevante geográfico compreende a área em que as
empresas ofertam e procuram produtos/serviços em condições de
concorrência suficientemente homogêneas em termos de preços,
preferências dos consumidores, características dos produtos/serviços. A
definição de um mercado relevante geográfico exige também a
identificação dos obstáculos à entrada de produtos ofertados por firmas
situadas fora dessa área. As firmas capazes de iniciar a oferta de
produtos/serviços na área considerada após uma pequena, mas
substancial elevação dos preços praticados fazem parte do mercado
relevante geográfico. Nesse mesmo sentido, fazem parte de um mercado
relevante geográfico, de um modo geral, todas as firmas levadas em
conta por ofertantes e demandantes nas negociações para a fixação dos
preços e demais condições comerciais na área considerada18.
No monopólio, o produto da empresa monopolista não tem substituto. A
necessidade a que atende não tem como ser satisfeita por qualquer similar. Com a NBR
7480, o que se percebe é a completa ausência de alternativas. Ou comprarão do único
vendedor existente ou então não terão acesso aos produtos de sua necessidade. O preço
praticado se mostra então, maior do que aquele praticado se houvesse concorrência
perfeita, prejudicando consumidores, que pagam mais pelos mesmos produtos.
O monopólio caracteriza-se pela existência de uma única empresa apta a satisfazer
a demanda do mercado, sem a ameaça de entrada no mercado de outro agente para
concorrer. Aqui, especialmente tratamos de um duopólio em excelência, composto por
duas empresas e acompanhado por uma terceira com menor poder de mercado. A garantia
da não entrada de outro agente no mercado é exercida pela barreira técnica da NBR 7480
e, pelo próprio poder econômico das empresas detentoras de tecnologia e da produção de
fio-máquina e tarugos19, uma commoditie quadrada, ambos matéria prima para a produção
de vergalhões. Nota-se que a existência de um só produtor no mercado é muito rara, salvo,
conforme citado, nos casos de proteções legais, como as patentes.
18 ROSSETTI, José Paschoal. Introdução à Economia – 18 ed. São Paulo: Atlas. 2000.
19 Tarugos são barras quadradas com diâmetro de 95 X 95 a 160 X 160 medindo até 12 metros,
obtidos a partir da fusão do aço, commoditie com aplicação na fabricação de tubos laminados a quente
(Mannesman), fio-máquina (que é outra commoditie), vergalhões, perfis, tubos, etc.
Para efeitos da aplicação da lei antitruste, porém, considera-se monopolizado o
mercado que tem uma empresa dominante e outras concorrentes comparativamente
pequenas, que não têm condições de enfrentar a monopolista. Esta última age de forma
independente e indiferente com relação às demais. Nos mercados monopolizados, a
fixação do preço e da quantidade produzida dá-se em bases bem diferentes da ocorrida em
outros regimes. Resumidamente, a informalidade de eventuais acertos favorece que eles
sejam frequentemente rompidos pelos produtores. Neste caso, o produtor influencia o
preço do bem controlando sua oferta, aliás, é em princípio igual à produção total do
mercado. Para maximizar seu lucro o monopolista produz uma quantidade menor do que
aquela que seria oferecida em condições competitivas.
Ao lado do conceito de mercado relevante geográfico, deve-se analisar a
possibilidade de dominação destes. Segundo Fonseca20, o domínio de mercado decorre
sempre de uma força econômica maior, de tecnologias mais avançadas, de organização
mais eficiente por parte de uma empresa no contexto do mercado.
Ao invés de produzir até que seu custo marginal se iguale ao preço, a conduta
racional esperada do monopolista é a produção até que seu lucro marginal – ou seja, o
preço que obtém pela unidade vendida a mais, menos seu custo de produção – seja igual
ao preço. Essa forma, obviamente, fixa o preço num patamar superior ao estabelecido em
concorrência, a este respeito leciona Shieber21:
“Conclui-se que „dominar os mercados nacionais‟ só é um abuso do
poder econômico quando conseguido „por meio de‟ as ações
delineadas nas alíneas „a‟ a „g‟ do item I, do art. 2º, e.g., ajuste ou
acordo entre empresas, aquisição de acervo de empresas, ou criação de
dificuldade à constituição ou ao funcionamento de uma empresa”.
20 FONSECA, João Bosco Leopoldino. Lei de Proteção da Concorrência. 2 ed. São Paulo: Forense.
2001. 156 p.
21 Shieber, Inocêncio. O Conceito de Dominação dos Mercados Nacionais na Lei Antitruste. São
Paulo: Revista dos Tribunais, v. 338. 1963. 36 p.
Os prejuízos sofridos pelos consumidores em mercados monopolizados são
evidentes, pois há uma redução do consumo e um aumento do preço pago pelo bem. No
seu livro “Defesa da Concorrência e Globalização Econômica”, Nusdeo fala dos reflexos
sociais do monopólio22:
“Por outro lado, sob o ponto de vista da alocação geral de recursos, a
sociedade também perde com o monopólio. Ao excluir do acesso ao
produto uma faixa de consumidores que não está disposta ou
capacitada a adquiri-lo pelo novo preço, gera-se uma perda social”.
Segundo Paula23, até então não se verificava um cartel formalizado. O número
reduzido de produtores favorecia “acordos de cavalheiros”, que incluíssem metas de
colocação nos mercados interno e externo. O que se via, muitas vezes, eram acordos
fechados entre várias empresas, filiadas a ASP (Associação de Siderúrgicas Privadas), com o
objetivo de „sustentar a estrutura de mercado”. A ASP foi fundida com o Instituto Brasileiro
de Siderurgia, conservando a denominação deste último. Inexiste, também, um mecanismo
de coerção para eventuais descumprimentos destes acordos.
A informalidade de eventuais acertos favorece que eles sejam freqüentemente
rompidos pelos produtores. A compra da Cosinor permitiu ao grupo Gerdau consolidar
um virtual monopólio no mercado de laminados longos nas regiões Norte e Nordeste.
Até a concentração hoje verificada, a produção de produtos longos no Brasil era
assim representada:
22 NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Defesa da Concorrência e Globalização Econômica. São
Paulo: Malheiros. 2002. 39 p.
23 PAULA, Germano Mendes. Setor de Aços Longos Comuns (Vergalhões). Instituto de Economia.
Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 1996.
QUADRO 3.3
Laminadores de Longos Comuns no Brasil Até 1996
Em Mil ton.
Aço Pf. Vg. F-M Tri. + Pf.
Br. + Vg.
Br. + Pf.
Br. + Pf. + Vg.
F-M + Vg.
F-M, Br. + Vg.
Total Lamin,
Trefil.
Açonorte 260 260 260 120
Aliperti 400 100 260 360
Barra Mansa 420 90 220 310 60
Belgo-Mineira Monlevade Cariacica
1320 1000
320
1100 1100
1100 1100
740 740
C.B.Aço 81 81 81
Cearense 87 77 77
Cofavi - 110 150 260
Comesa 48 44 44
Copala 18 18 18
Cosigua Santa Cruz Barão de
Cocais
São Gonçalo Trefilarias
1665 1000
240 325
130
130
490 370 120
730 730
1350 1100 120 130
309 190
15
104
Cosinor 120 100 100
CSN (aços longos)
- 290 290
Dedini 330 300 300
Ferroeste 130 96 96
Guairá 420 130 130
Itaunense 150 144 144
Mendes Jr. 600 1200 1200 200
Montepino (relam.)
- 90 90
Pains Divinópolis São José
Campos
450 450
60 60
120
120
200 200
120 120
40 40
540 420 120
96
60
Riograndense 300 260 345 605 265
Usiba 350 350 350 20
TOTAL 7019 90 508 1220 290 344 771 1501 1431 1550 7705 950 Fonte: Paula, Germano Mendes (1996).
Legenda: Pf = Perfis, Vg = Vergalhões, F-M = Fio-máquina, Tr. = Trilhos, Br = Barras, Lamin. = Laminados Trefil. =
Trefilados
Esta estratégia fica evidenciada pela aquisição e posterior desativação das
atividades siderúrgicas da Usina do Cabo. Esta hipótese é, de certa forma, ratificada pelas
declarações do Sr. Jorge Gerdau Johannpeter, no dia de aquisição da empresa:
“Considerando a rentabilidade histórica da Cosinor, negativa, o preço foi muito alto”.24
Como o Grupo Gerdau foi obrigado a comprar os 10% reservados aos
funcionários, acabou-se desembolsando mais US$ 1,4 milhões. O Grupo investiu ao todo
US$ 15 milhões na compra da Cosinor. Em agosto de 1992, os setores de fundição,
mecânica e caldeiraria foram revendidos a Simioni Metalúrgica, uma empresa
especializada no fornecimento de maquinaria a usinas de açúcar e álcool baseadas em
Sertãozinho-SP, por US$ 6 milhões. O desembolso líquido acabou sendo de US$ 9
milhões.
Outro caso polêmico do grupo Gerdau, foi a operação envolvendo a empresa
Siderúrgica Laisa S/A (Grupo Gerdau) e a Korf GmbH (Cia. Siderúrgica Pains). Trata-se
da aquisição pela Siderúrgica Laisa S/A da totalidade das quotas da empresa Korf GmbH,
que, por sua vez, era acionista majoritária da Cia. Siderúrgica Pains (quarta empresa
produtora no mercado nacional de aços longos comuns). A operação envolveu também a
integração vertical no mercado relevante de desenvolvimento e comercialização de
tecnologia para processos siderúrgicos, comércio de produtos siderúrgicos e produção de
ferro gusa. Com essas operações, o Grupo Gerdau atingiu o percentual de 49,5% do
mercado relevante brasileiro de aços longos comuns (vergalhões, barras e perfis e fio-
máquina), ao mesmo tempo em que eliminou alguns concorrentes.
Conforme Paula25, o segundo grupo mais importante do duopólio, com cerca de
41% do mercado relevante de aços longos comuns é a Companhia Siderúrgica Belgo-
Mineira. Sua trajetória e a estrutura produtiva e as estratégias adotadas divergem-se
daquelas verificadas no Grupo Gerdau.
24 Gazeta Mercantil. São Paulo, 15 de novembro de 1991 – página 32.
25 PAULA, Germano Mendes. Setor de Aços Longos Comuns (Vergalhões). Instituto de Economia.
Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 1996.
A Belgo-Mineira se confunde com a evolução da siderurgia brasileira e, em
particular, das produtoras integradas à base de carvão vegetal. As instalações iniciais da
Belgo-Mineira correspondiam a um alto-forno em Sabará, que tinha entrado em operação
em novembro de 1920. Em 1925, a chamada Usina de Siderúrgica (Sabará) tornou-se a
primeira usina integrada da América do Sul, isto é, fabricava desde o ferro gusa até o
produto final. Na década de 70, a laminação de perfis de Sabará foi desativada, mantendo-
se em operação um alto-forno (construído em 1975), a aciaria Siemens-Martin e a
trefilaria. A aciaria adotou, em dezembro de 1979, o processo sopro combinado, mas foi
desativada no início de 1983. Em janeiro de 1996, foi anunciada para março do mesmo
ano a desativação da área de fundição de Sabará26.
Em 1935, a Belgo-Mineira iniciou a construção da usina de João Monlevade-MG,
até hoje a principal planta da empresa. O primeiro alto-forno entrou em operação em julho
de 1937, e a aciaria em abril de 1938. Em janeiro de 1940, foram inauguradas a laminação
e a trefilaria. A usina, também integrada a carvão vegetal, tinha uma capacidade inicial de
50 mil toneladas. Na verdade, apenas em 1943, todos os trabalhos foram completados,
incluindo a instalação do laminador de trilhos, elevando a capacidade para 100 mil
toneladas de aço. Um terço da produção constituía-se de trilhos, enquanto a maior parte do
restante da produção era de arame farpado.
De 1924 a 1946, a produção anual brasileira evoluiu de 4,5 para 342 mil toneladas,
sendo a Belgo-Mineira responsável por 70% da produção. Em maio de 1947, foi
inaugurada a fábrica de tubos soldados e em janeiro do ano seguinte a galvanização de
tubos. A primeira sinterização27 que funcionou na América do Sul foi igualmente instalada
em Monlevade, operando a partir de setembro de 1948. E, em outubro de 1949, foi
comissionado o laminador “Steckel”, fabricando chapas para a planta de tubos e venda a
terceiros. Finalmente, a Belgo-Mineira instalou, em outubro de 1957, a primeira aciaria
LD do continente americano, com uma capacidade de 240 mil toneladas (ABM, 1975:
73). A Belgo-Mineira foi a sexta usina do mundo a implantar os conversores LD.
26 Folha de São Paulo. São Paulo, 12 de janeiro de 1996 – caderno 2, página 1.
27 Tipo de processo de beneficiamento do minério de ferro.
Desde finais dos anos 40 e início dos 50, a Belgo-Mineira começou a desenhar
duas de suas principais estratégias. De um lado, a crescente importância dos trefilados no
mix de produtos. Em 1947, começou a construção da Cimaf, dedicada à fabricação de
cabos, arames e parafusos. Em 1963, entrou em operação a Trefilaria de Contagem, com
capacidade nominal de 100 mil toneladas, que teve seu maquinário transferido da Usina
de Monlevade. Em março de 1968, foi inaugurado um novo trem contínuo de fio-máquina
Morgan, de 300 mil toneladas, em Monlevade. Em novembro de 1972, este laminador foi
reformado, passando a contar com três blocos acabadores tipo No Twist e ampliando a
capacidade de produção para 500 mil toneladas de fio-máquina.
A centralização dos esforços da Belgo-Mineira na área de trefilados foi acentuada
quando ela se retirou de alguns segmentos de tubos e perfilados. O Laminador “Steckel”
(de 120 mil toneladas) foi paralisado em janeiro de 1971, enquanto o de tubos com costura
(24 mil toneladas) em dezembro do mesmo ano. Finalmente, em fevereiro de 1974, foram
desativados os laminadores de trilhos e perfis, com capacidade conjunta de 60 mil
toneladas. Em contrapartida, foram instalados uma nova sinterização (em fevereiro de
1978) e um novo alto-forno de grande maior (em dezembro de 1980), este último a custo
de US$ 36 milhões.
A partir de 1985, a Belgo-Mineira colocou em operação quatro equipamentos
muito importantes. No ano de 1985 propriamente dito, entrou em operação a nova aciaria
LD, com capacidade de 1 milhão de toneladas, permitindo a desativação dos fornos
Siemens-Martin (de Sabará e Monlevade) e da aciaria LD instalada em 1957, cuja
capacidade instalada já tinha sido incrementada para 550 mil toneladas. Já os starts-up do
forno-panela e do lingotamento contínuo (400 mil toneladas e US$ 30 milhões) foram,
respectivamente, em 1986 e 1988. Estes investimentos culminaram, na inauguração em
setembro de 1991, do segundo Laminador Morgan No Twist, a um custo de US$ 110
milhões. Com este novo equipamento, a capacidade de laminação aumentou de 770 mil
para 1,043 milhão de toneladas.
O Grupo Belgo-Mineira controla ainda quatro unidades industriais (Itaúna,
Piracicaba, Juiz de Fora e Cariacica) com processo tecnológico à base de forno elétrico e
sucata, à semelhança do Grupo Gerdau.
Gerdau e Belgo ganharam market share ao longo dos anos, por força da
aquisição/incorporação de diversas empresas produtoras de laminados longos, razão pela
qual apresentam crescimento nas produções ano a ano.
Essa estrutura de mercado oligopolista permite estabelecer conduta restritiva à
concorrência entre os integrantes, até mesmo, sem comunicação expressa. Trata-se do
chamado comportamento interdependente, através do qual os agentes restringem sua
produção a fim de chegar a um preço de mercado próximo ao que seria fixado por um
único monopolista.
3.4 – Siderurgia: Oligopólio e Concorrência Imperfeita
O setor siderúrgico, um dos primeiros atingido pelas privatizações brasileiras, vem
desde o período citado passando por um claro processo de concentração. O Grupo Gerdau
explicitamente adquiriu a Cosinor como o objetivo de fechá-la diminuindo assim a
concorrência no subsetor de aços não-planos.
A incorporação da Cosinor não sofreu maior resistência. Quando a Gerdau tentou
repetir o mesmo procedimento com a Siderúrgica Pains chegou a haver certa resistência
do CADE, no entanto intervenção do Ministro da Justiça Nelson Jobim demonstrou apoio
a iniciativa da Gerdau que acabou obtendo o seu intento. Posteriormente a Secretaria de
Direito Econômico recomendou por parecer no Processo Administrativo
08012.004086/2000-21, a condenação das empresas Gerdau, Belgo Mineira e Barra por
formação de um oligopólio cartelizado na siderurgia.
Como já deve estar claro, essa última discussão não pretende ser exaustiva, mas
apenas apontar evidências iniciais de que a privatização no Brasil não contribuiu para
aumentar a competitividade nos setores atingidos. O que provavelmente tornará
irrelevante o efeito das mesmas sobre a eficiência das empresas.
O oligopólio caracteriza-se pela existência de um número reduzido de produtores
num determinado mercado relevante ou, ainda, pela atuação de um número reduzido de
produtores de grande porte, coexistindo com concorrentes bem menores, sem condições
de alterar as condições do mercado:
Quadro 3.5 QUADRO RESUMO DAS ESTRUTURAS DE MERCADOS BÁSICAS
$ Número
de
Empresas
Diferenciação
do produto
Condições
de Entrada e
saída
Controle
sobre o
preço
Exemplo
Concorrência
Perfeita Muitos
Produtos
Padronizados Fácil Nenhum Agricultura
Concorrência
Monopolística Considerável
Produto
Diferenciado
Relativamente
Fácil Leve Restaurantes
Monopólio Um Produto
único Bloqueada Forte
Utilidades
públicas
Oligopólio Poucas Diferenciado
Padronizado Difícil Considerável
Automóveis
Aços
Fonte: ROSSETTI, José Paschoal. Introdução à Economia.
Esta é a estrutura mais complexa cuja disciplina incumbe às normas antitrustes. A
política de privatizações realizadas no Brasil não parece ter levando em conta a tendência
à concentração empresarial nos setores atingidos. Ou pior, parecem ter desconsiderado
que a substituição de um monopólio estatal por um monopólio privado não traz nenhum
ganho de eficiência no longo prazo. As conseqüências dessa falha já começam a aparecer.
Eles são visíveis até mesmo na grande imprensa e mais ainda nos processos que estão
sendo submetidos ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) desde o
início dos anos 90.
A existência de poucos concorrentes propicia a prática do cartel – acordo expresso
entre competidores para a regulação da concorrência no mercado relevante.
QUADRO 3.4
ESTRUTURA DE NEGÓCIOS DO GRUPO BELGO-MINEIRA
(mil toneladas) Empresa Localização Data
Implantação
Atividade Minério
de Ferro
Aciaria Lami-
nação
Trefilaria
Belgo-
Mineira
Sabará, MG. 1925 Arames - - - 110
João Monlevade,
MG.
1937 Siderurgia - 1.000 1.100 -
Contagem, MG. 1959 Arames - - - 340
Cariacica, ES 1993 Aciaria - 320 - -
Cimaf Osasco, SP. 1947 Cabos - - - 50
BMB Vespesiano, MG. 1975 Cordonéis
Aço
- - - 33
Jossan Feira de Santana,
BA.
1982 Arames - - - -
Brazaço
Mapri
São Paulo, SP. 1986 Parafusos - - - 24
Bemaf Sumaré, SP. 1986 Arames
Finos
- - - -
Dedini Piracicaba, SP. 1994 Siderurgia - 330 - -
Mendes Jr. Juiz de Fora, MG. 1995 Siderurgia - 720 1.200 220
Itaúna Itaúna, MG. 2000 Siderurgia - - 1.200 -
Bekaert Itaúna, MG. 1998 Siderurgia - - - 500
TOTAL 22.600 2.370 3.500 1.277 Fonte: Paulo, Germano Mendes (1996).
4 CONCENTRAÇÂO E CARTELIZAÇÃO NA SIDERURGIA
Segundo Fonseca28, a concorrência no mercado decorre de um conjunto de
condições que permite a todos os agentes do mercado recorrer à compra e venda de forma
a que cada um possa alcançar seus objetivos sem ferir, desarrazoadamente, as metas
pretendidas pelos demais. Entende-se que nesse jogo de interesses se propicie a formação
dos preços pelo ajustamento espontâneo e recíproco da procura e da oferta, assegurando-
se a compradores e vendedores plena liberdade de comportamento. O justo preço seria
assim o resultado da interatuação de todos os integrantes do mercado, que atenderiam à
sua maior vantagem individual.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um novo quadro jurídico-econômico
no Brasil. Com a retirada do Estado como agente de atividades econômicas, dando-se
ênfase ao seu papel regulador. Uma economia de mercado tem no seu centro a
preocupação com a concorrência entre as empresas, sempre dentro de um contorno de leis
e de instituições com competência para aplicar as leis garantidoras da liberdade de
concorrência.
A partir de 1988, o direito à concorrência é uma garantia constitucional,
disciplinado no artigo 170 da Constituição Federal de 1988, que delegou à lei ordinária a
sua regulação, sendo esta a Lei 8.884 de 1994.
Com a delegação, no direito brasileiro, os artigos 20 e 21 da Lei 8.884 de 1994,
previram as infrações à livre concorrência, artigos estes que se confundem com a relação
de acusações que são feitas às siderúrgicas brasileiras de produtos longos.
A reestruturação do setor siderúrgico brasileiro praticamente criou um monopólio
privado, no caso em estudo, do setor de longos, propriamente ditos, de vergalhões para a
construção civil. Necessário reconhecer que o processo dinâmico de redução significativa
28 FONSECA, João Bosco Leopoldino. Lei de Proteção da Concorrência. 2 ed. São Paulo.
Forense. 2001. 156 p.
do número de competidores vem seguindo uma tendência mundial e coincidindo com a
privatização da siderurgia no país.
A revista ISTOÉ DINHEIRO 33729 de 18/02/2004 trouxe importante matéria
relativa ao relatório de nº 08012.004086/2000-21 da Secretaria de Direito Econômico que
recomenda a condenação das empresas, a saber, Cia. Siderúrgica Belgo Mineira, Grupo
Gerdau e Cia Siderúrgica Barra Mansa, por infrações cometidas a ordem econômica. O
relatório com 188 páginas resumido pela revista descreve uma reunião entre executivos
das siderúrgicas Gerdau, Barra Mansa e Belgo Mineira para a formação de um cartel do
aço. A revista descreve o relatório como explosivo. As denúncias nasceram no Secovi e
no Sinduscon paulistas, as entidades que representam corretores e empresas de construção
civil, e foram protocoladas na Secretaria de Acompanhamento Econômico em setembro
de 2000.
O ponto alto do documento é a descrição de uma reunião ocorrida em 18 de março
de 1999, em Belo Horizonte, no escritório da Belgo Mineira situado na Avenida dos
Andradas. Lá estavam representantes das áreas comerciais das três companhias. Nas
investigações feitas pelos técnicos da SDE, conseguiu-se o depoimento de um dos
participantes.
Ele declarou que o tema da reunião era a divisão de mercados e a combinação de
preços. Nos dois anos seguintes a este encontro, o preço do vergalhão de aço, principal
insumo da indústria da construção civil, subiu cerca de 40% no mercado nacional. “Não
houve justificativa econômica para esta escalada de preços”, afirmou à repórter Fabiane
Stefano o vice-presidente do Sinduscon de São Paulo, Eduardo Zaidan. “Acreditamos que
foi o efeito do cartel”.
O parecer da SDE sustenta que a Gerdau, a Belgo Mineira e a Barra Mansa,
pertencente ao grupo Votorantin formaram um triângulo no qual uma não aceitava cotar
preço de aço para os clientes preferenciais das outras duas ou, quando aceitava, oferecia
sempre um preço mais alto. Um esquema traçado a partir do encontro secreto de Belo
29 Istoé Dinheiro. 337. São Paulo, fevereiro de 2004. 28 a 31 pp.
Horizonte que visava segregar áreas de vendas. Na expressão cunhada no relatório, as
companhias criaram “currais” de consumidores.
Conforme já foi citado no presente trabalho, até final da década de 80, o setor
siderúrgico brasileiro era composto por mais de trinta grupos que atuavam em cenário de
reserva de mercado, via altas alíquotas de importação, e preços administrados pelo
governo.
No começo dos anos 90, com o programa de privatização e a abertura da
economia, se iniciou um processo de concentração no sentido de ampliar a
competitividade do setor no novo cenário globalizado, o que acabou não se observando
dada à materialidade do cartel que passou no mínimo a:
Impedir a entrada de novos competidores no mercado, em afronta ao inciso IV e V
do artigo 21 da lei 8.884/94;
Praticar preços uniformes no mercado, em afronta ao inciso I do artigo 21 da lei
8.884/94;
Uniformizar conduta comercial concertada em ofensa ao inciso II do artigo 21 da
lei 8.884/94;
Dividir o mercado de construtoras, sendo que uma construtora não consegue
comprar aços de mais de um fornecedor do grupo, em ofensa ao inciso III do artigo
21 da lei 8.884/94;
Criar dificuldades à constituição de empresa concorrente, sendo o fato observado
em relação às siderúrgicas Itaunense e Mendes Junior, em ofensa ao inciso VI do
artigo 21 da lei 8.884/94;
O que se percebe é que é utópica a idéia de que na globalização o Estado possa agir
como regulador do mercado.
O pensamento filosófico de hoje, entende que a concorrência se dá de mercado
para mercado, e com o fluxo de capitais30, o Estado é simplesmente refém do mercado.
Não se percebe, no caso brasileiro, a “mão invisível” controlando e regulando este
mercado.
A concentração do setor de aços longos comuns no Brasil apresentou crescimento
acentuado nas duas últimas décadas. Atualmente o número de competidores no Brasil
ficou restrito ao Grupo Gerdau e Belgo Mineira, seguidos pela presença da Cia.
Siderúrgica Barra Mansa, de acordo com o quadro:
QUADRO 4.1
Participação das Siderúrgicas de Longos no Mercado Brasileiro
GRUPO/EMPRESA PARTICIPAÇÃO UNIDADES
Grupo Gerdau 49,5% Gerdau – Cosigua – Usiba – Pains –
Aliperti - Açominas
Belgo Mineira 40,9% Belgo Mineira – Dedini – Cofavi –
Mendes Júnior – Itaunense
Barra Mansa 9,6% Cia. Siderúrgica Barra Mansa
Fonte: BNDES (1998).
No contexto atual, a dominação do mercado brasileiro pelas empresas dominantes
depende da parcela do mercado detida. Quanto maior a parcela de mercado, mais as
empresas dominantes se assemelham a monopolistas. As últimas concentrações
registradas tiveram impacto negativo, acentuando o domínio do mercado pelo Grupo
Gerdau e pela Belgo Mineira.
Neste contexto, há um modelo de duopólio concentrado. Porém, não se observa no
mercado um acirramento da concorrência entre as duas maiores, que, de fato, dividem o
mercado brasileiro de vergalhões e fio de aço em prejuízo à ordem econômica.
30 CASTELLS, Manuel. A Sociedade em Rede. São Paulo: Paz e Terra. 1999.
O que está em jogo é o completo domínio do mercado siderúrgico de vergalhões e
fios de aço. Segundo observado por Paula31, “Não existe, um cartel formalizado. O
número reduzido de produtores favorece „acordos de cavalheiros‟, que incluem metas de
colocação nos mercados interno e externo. Não existe, porém, um mecanismo de coerção
para eventuais descumprimentos destes acordos. Resumidamente, as informalidades de
eventuais acertos podem e são freqüentemente descumpridas pelos produtores32”.
Concordamos parcialmente com a posição, haja vista que a simples formalização
de um cartel, já seria crime tipificado nas leis brasileira e internacional. O baixo número
de fornecedores favorece a combinação de regras que, de maneira nenhuma seriam
divulgadas.
Observa-se a divisão de mercado, uma vez que construtoras instaladas nas regiões
metropolitanas não conseguem comprar de uma siderúrgica diferente da que lhe fornece.
Por exemplo, se determinada construtora é cliente Belgo Mineira, esta não consegue
adquirir vergalhões de Gerdau ou Barra Mansa e assim sucessivamente, ou seja, uma obra
iniciada com determinada marca de vergalhão, terminará fatalmente sem alternância do
produto. Não há concorrência33.
Ao longo dos anos, bilhões de dólares foram movimentados no mercado
siderúrgico, com aquisições de participações acionárias, aplicações em mercado de
capital, sendo que quanto maior o lucro, o risco acompanha em igual escala34:
31 PAULA, Germano Mendes. Setor de Aços Longos Comuns (Vergalhões). Instituto de Economia.
Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 1996.
32 PAULA, Germano Mendes. Setor de Aços Longos Comuns (Vergalhões). Instituto de Economia.
Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 1996.
33 SECRETARIA DE DIREITO ECONÔMICO. MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Departamento de
Proteção e Defesa Econômica. Processo Administrativo 08012.004086/2000-21. Brasília. 2003
34 CASTELLS, Manuel. A Sociedade em Rede. São Paulo: Paz e Terra. 1999.
Quadro 4.1
Processos de Concentração Econômica na Siderurgia Brasileira de Aços Longos
Caso Legislação Forma e Decisão
Cosinor/
Gerdau
8.158/91 Denúncia por Potenzinha (empresa dos funcionários) antes do
fechamento da empresa, com base no abuso do poder econômico. O
grupo Gerdau não necessitou encaminhar consulta prévia para
aquisição, em função da legislação do programa de privatização não
exigir este procedimento. Situação: finalizado.
Açominas/
Mendes Jr.
8.158/91 Consulta da Mendes Jr. à Secretaria de Direito Econômico do
Ministério da Justiça. O caso de verticalização recebeu parecer
favorável da SDE/MF em janeiro de 1994. Situação: aprovado
Korf-Pains/
Gerdau
8.884/94 Consulta do Grupo Gerdau á Secretaria de Direito Econômico do
Ministério da Justiça, apesar da transação ser internacional: a
adquirente é a Laísa (Uruguai) e a vendedora é o Metallgesselchaft
(Alemanha). Duas questões foram consideradas: aumento do poder de
mercado do Gerdau e a possibilidade de utilização da tecnologia de
aciaria EOF pelo grupo. Situação: aprovado.
Dedini/
Belgo-Mineira
8.884/94 Consulta da Belgo-Mineira à Secretaria de Direito Econômico do
Ministério da Justiça. O ponto central é o aumento do poder de
mercado. Situação: aprovada.
Mendes Jr. /
Belgo-Mineira
8.884/94 Consulta da Belgo-Mineira à Secretaria de Direito Econômico do
Ministério da Justiça. Deve considerar os riscos de fechamento da
usina. Situação: aprovado.
Cofavi/
Belgo Mineira
8.884/94 A Cia. Ferro e Aço Vitória no Espírito Santo era arrendada da massa
falida pela Cia. Siderúrgica Belgo Mineira. Houve em 2004 o leilão da
empresa que foi adquirida pela Belgo Mineira. Situação: A AMIDA –
Associação Mineira dos Distribuidores de Aço denunciou o fato a SDE
uma vez que o CADE não foi comunicado.
Fonte: Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda
A Belgo Mineira passou a fazer parte do gigante mundial de aços Arcelor, a partir
de 2002 com a fusão de três grupos siderúrgicos europeus: o luxemburguês Arbed que era
o proprietário da Belgo Mineira, o espanhol Aceralia e o francês Usinor.
Percebe-se como é sintomática a questão do cartel no mercado brasileiro.
O grupo Arcelor é o segundo maior grupo individual produtor de aços no mundo,
perdendo apenas para o chinês Baosteel. Segundo a edição 812 da revista EXAME de 03
de março de 2004, o grupo Arcelor mostrou seu primeiro balanço em 18 de fevereiro de
2004. Houve um faturamento de 33 bilhões de dólares com um lucro inexpressivo, de 326
milhões de dólares. A Belgo Mineira com um faturamento da ordem de 1,3 bilhão de
dólares apresentou lucro estimado entre 250 e 300 milhões equivalente a mais de 80% de
todo o lucro obtido por todo o grupo Arcelor. Evidente que esta média jamais seria
alcançada, não fosse a característica de cartel existente no mercado brasileiro sendo a
empresa parte integrante deste.
Conclusão
O setor siderúrgico de laminados longos para a construção civil, a partir de 1990
sentiu grande liberdade de atuação. Concentrou-se, cartelizou-se e hoje, mesmo na
vigência da Lei 8.884 de 1994, continua violando pontos da lei antitruste brasileira,
impedindo, com base em normas internas a entrada de novos concorrentes no mercado.
Os preços praticados no mercado continuam uniformes, o que contraria o inciso I
do artigo 21 da Lei 8.884/1994.
O mercado de construtoras continua dividido e, para citar somente dois exemplos
entre vários, toda a nova estrutura do aeroporto de Congonhas, concluída neste ano, foi
edificada com aços Gerdau, pela construtora Norberto Odebrecht que na divisão de
mercado parece pertencer àquela construtora e, mais próximo, toda a estrutura da
FADOM, campus verde, foi edificada pela construtora Sengel de Belo Horizonte, com
aços Belgo Mineira, sendo que esta mesma construtora edificou o SESI de Bom Despacho
Minas Gerais, com o mesmo aço, ou seja, não se verifica a esperada concorrência no setor
de longos.
É evidente que o Programa Nacional de Desestatização concentrou muito poder
nas mãos de um resumido grupo empresarial. As características estruturais da siderurgia
naquele momento favoreciam uma alta concentração industrial. E num contexto de
reduzido comércio internacional, a estratégia empresarial mais provável era agir de modo
cooperativo, seja através de conluio ou mediante um cartel formalizado.
Ocorreu que no início dos anos 80, algumas produtoras de laminados longos
especiais, frente à queda mais acentuada da demanda destes produtos, intensificaram a
fabricação de laminados longos comuns. Como a crise afetou mais vigorosamente o
segmento de laminados especiais, seus produtores acentuaram a concorrência no
segmento de longos comuns, produzindo vergalhões.
Em 1996 já com a extrema concentração no setor, o mercado se fechou criando
uma barreira à entrada de concorrentes via normatização de barras e fio de aços destinados
à armadura para concreto estabelecido no âmbito do Comitê Técnico de Certificação de
Aços longos para construção civil - ABNT/CTC-04, a NBR 7480/96 e posteriormente
com a Portaria INMETRO 46/99.
O crescimento da concentração de mercado no segmento de vergalhões foi muito
mais pronunciado do que o verificado com a concentração no que se refere às plantas,
como seria de se esperar. Constatou-se uma trajetória de concentração entre os anos de
1990-96 com ênfase nas Siderúrgicas Gerdau e Belgo Mineira que incorporaram as outras
empresas do setor, fechando algumas plantas, a exceção foi a siderúrgica Barra Mansa. A
padronização do vergalhão CA-50A no mercado brasileiro foi fundamental para
consolidação do cartel que passou a contar com uma barreira técnica à entrada de
concorrentes no mercado brasileiro.
No caso das siderúrgicas de longos, todos os setores da economia nacional onde o
Estado deixou de atuar, recebeu uma agência reguladora. Assim com o explícito cartel do
setor de vergalhões da siderurgia brasileira, acreditamos que a única forma de controle
seria com a implantação de agência reguladora do setor.
Os números brasileiros mais recentes também surpreendem. A primeira
condenação por cartel no Brasil ocorreu em 1999. Empresas do setor siderúrgico foram
multadas ao equivalente a 1% do seu faturamento no ano anterior. Até bem pouco tempo,
essa era a única condenação de cartéis ocorrida no Brasil.
A maior dificuldade até hoje para a celebração dos acordos de leniência está no
fato de que, como se viu acima, os cartéis no Brasil são também crimes. Segundo afirmou
o Secretário de Acompanhamento Econômico, Cláudio Considera, o Cade e o Ministério
Público ainda não chegaram a um acordo sobre a viabilidade da extinção da punibilidade
ser declarada mediante o cumprimento do acordo de leniência, mas estão em vias de
superar esse entrave.
Obras Consultadas:
CUNHA, Ricardo T. Direito de Defesa da Concorrência. São Paulo: Manole. 2003.
EICHENGREEN, Barry. A Globalização do Capital. São Paulo: Ed. 34. 2000.
GLÓRIA, Daniel Firmato de Almeida. A Livre Concorrência como Garantia do
Consumidor –– São Paulo: Del Rey. 2003.
NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Defesa da Concorrência e Globalização Econômica.
São Paulo: Malheiros. 2002.
NOGUEIRA, Alberto. Globalização, Regionalizações e Tributação. São Paulo:
Renovar. 2000.
CASTELLS, Manuel. A Sociedade em Rede. São Paulo: Paz e Terra – 1999.
PAULA, Germano Mendes. Estudos Setoriais da Indústria Brasileira de Materiais de
Construção. Rio de Janeiro: Universidade Federal do Rio de Janeiro. 1996.
CAMPANHOLE, Hilton Lobo. Constituições do Brasil. São Paulo: Atlas. 2000.
KHEMANI, R. Shyan. Diretrizes para Elaboração e Implementação de Política de
Defesa da Concorrência. São Paulo: Singular. 1998.
MATTOS, César. A Revolução do Antitruste no Brasil. São Paulo: Singular. 2003.
FONSECA, João Leopoldino. Lei de Proteção da Concorrência. 2 ed. São Paulo:
Forense. 2001.
ROSSETTI, José Paschoal. Introdução à Economia. 18 ed. São Paulo: Atlas. 2000.
BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL.
Informe Setorial. Departamento de Mineração e Metalurgia. 26. Brasília: 1999.
BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL.
Informe Setorial. Departamento de Mineração e Metalurgia. 13. 1998.