UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE PRÓ-REITORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL

MICHELLE MARRY COSTA CAMPOS HORA

A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NO PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS POLÍTICAS DE

ASSISTÊNCIA SOCIAL E SAÚDE NO MUNICÍPIO DE ARACAJU-SE

São Cristóvão -SE 2014

MICHELLE MARRY COSTA CAMPOS HORA

A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NO PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS POLÍTICAS DE

ASSISTÊNCIA SOCIAL E SAÚDE NO MUNICÍPIO DE ARACAJU-SE

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Serviço Social – PROSS, da Universidade Federal de Sergipe, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Serviço Social.

Orientadora: Profª. Drª. Maria da Conceição Almeida Vasconcelos

São Cristóvão – SE 2014

FICHA CATALOGRÁFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA CENTRAL UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE

H811a

Hora, Michelle Marry Costa Campos A atuação do assistente social no planejamento e gestão das políticas de assistência social e saúde no Município de Aracaju-SE / Michelle Marry Costa Campos Hora; orientador Maria da Conceição Almeida Vasconcelos. – São Cristóvão, 2014.

118 f.

Dissertação (Mestrado em Serviço Social) – Universidade Federal de Sergipe, 2014.

1. Planejamento social. 2. Política econômica. 3. Serviço social. 4. Desenvolvimento social. 5. Assistentes sociais. I. Vasconcelos, Maria da Conceição Almeida, orient. II. Título.

CDU 364-72

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE

PRÓ-REITORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL

A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NO PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS POLÍTICAS DE

ASSISTÊNCIA SOCIAL E SAÚDE NO MUNICÍPIO DE ARACAJU-SE

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Serviço Social – PROSS, da Universidade Federal de Sergipe, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Serviço Social.

Aprovada em _____ de ______________ de 2014.

____________________________________________

Profª. Drª. Maria da Conceição Almeida Vasconcelos (Orientadora - Presidente da Banca)

___________________________________________

Profª. Drª. Maria da Conceição Vasconcelos Gonçalves - UFS (1ª Examinadora)

____________________________________________

Profª. Drª. Rosângela Marques dos Santos - UFS (2ª Examinadora)

____________________________________________

Profª. Drª. Débora Eleonora Pereira da Silva - UFS (3ª Examinadora)

AGRADECIMENTOS

Agradeço primeiramente a Deus por me proporcionar força e ânimo até o fim dessa

jornada.

Ao meu marido Bruno Hora pela paciência e apoio de sempre, aparando-me nos

momentos mais difíceis, te amo “Mo” e obrigado por sempre está ao meu lado.

Aos meus filhotes, Bruninho, Sophia e o Guilherme, por entender as ausências da

mamãe, amo muito vocês.

A minha mãe, irmã e avó Inês por cuidar dos meus filhos enquanto estudava.

A minha orientadora a professora Conceição Almeida, pelas contribuições

importantíssimas, sem o seu apoio e ajuda não teria conseguido. Obrigada por tudo.

A nossa querida coordenadora do PROSS, a professora Lica, como é conhecida

carinhosamente, sempre oferecendo apoio e ânimo, sem a senhora com certeza não

estaria chegado aqui.

A professora Rosângela Marques pelas profícuas contribuições na qualificação do

texto.

As minhas colegas de mestrado e de trabalho da Diretoria de Planejamento da

SEMFAS de Aracaju e SEMAS de Socorro, obrigada pelo apoio de vocês.

Por fim a todos que contribuíram indiretamente para a realização desse sonho.

"Somos todos planejadores e talvez seja mais importante raciocinar como um planejador que produzir planos acabados”.

J. Friedman

7

RESUMO

O presente estudo tem como objetivo analisar a atuação do assistente social no planejamento e gestão das políticas sociais de assistência social e saúde, no município de Aracaju. Para tanto, buscou-se identificar as funções e competências profissionais exigidas no exercício profissional dos assistentes sociais na esfera de planejamento e gestão destas políticas; verificar quais os desafios, dificuldades e possibilidades de atuação profissional neste campo; avaliar se o profissional de Serviço Social se utiliza das instâncias de participação e controle social no planejamento das políticas de saúde e assistência social. Trata-se de uma pesquisa de caráter exploratório, descritivo e qualitativo, cujo método norteador é o Materialismo Histórico Dialético. A coleta de dados foi realizada junto a assistentes sociais que trabalham nos setores de planejamento das secretarias desenvolvedoras das políticas de saúde e assistência social. Portanto, foi considerada a atuação dos assistentes sociais nos níveis macro de planejamento. Para a coleta de dados, utilizamos a entrevista semiestruturada, realizando-a com pelo menos um profissional de cada uma das secretarias mencionadas. Na construção do caminho teórico e aquisição de informações sobre a temática, valemo-nos das pesquisas bibliográfica e documental. Os resultados obtidos na pesquisa indicam que, com o processo de descentralização político e administrativo ocorrido após a Constituição Federal de 1988, os municípios passaram a ser o lócus privilegiado da elaboração e execução de políticas sociais. Assim, nesse processo, o profissional de Serviço Social passou a ocupar papel importante no tocante ao planejamento e à gestão dessas políticas. Vemos, com isso, que novas competências profissionais passaram a ser exigidas aos assistentes sociais. Tais competências perpassam a compreensão e uso de instrumentos da Administração Pública, demandando não só uma leitura crítica da realidade, mas também buscando estabelecer estratégias que possam contribuir para o enfrentamento das diversas expressões da questão social. Além disso, são exigidas leituras sobre orçamentos públicos, processos de licitação, conhecimento de processos informatizados, entre outros elementos de gestão. Apesar de utilizarem adequadamente esses instrumentos de planejamento, muitas vezes, esses profissionais têm sua atuação comprometida com as exigências imediatistas impostas pela gestão. Os resultados da pesquisa apontaram que a participação dos usuários tem se restringido, basicamente, aos espaços dos conselhos das políticas sociais. Evidenciou-se, entretanto, o compromisso dos profissionais entrevistados, no sentido de estimular e ampliar esse processo participativo. Apesar de não ser um espaço novo de atuação dos assistentes sociais, essa participação na área de planejamento e gestão tem se ampliado nas últimas décadas, com novas dimensões e configurações, o que tem exigido um processo de qualificação permanente por parte do assistente social. PALAVRAS-CHAVE: Gestão, Planejamento, Políticas Sociais, Serviço Social.

8

ABSTRACT

The present study aims to analyze the role of the social worker in the planning and management of social policies and health care in the city of Aracaju. To do so, we attempted to identify the functions and professional skills needed in professional practice of social workers in the sphere of planning and managing these policies; check what the challenges, difficulties and opportunities of professional experience in this field; assess whether the professional Social Service using instances of social control and participation in the planning of health policies and social assistance. This is an exploratory, descriptive and qualitative, whose guiding method is the History Dialectical Materialism. Data collection was conducted with social workers working in planning departments of the developers of the politics of health and social care sectors. Therefore, we considered the role of social workers at the macro planning. To collect data, we used semi-structured interviews, doing it with at least one professional from each of the departments mentioned. In constructing the theoretical path and acquiring information about the issue, we make use of bibliographic and documentary research. The results obtained in the study indicate that the process of political and administrative decentralization occurred after the 1988 Federal Constitution, municipalities have become the privileged locus of the development and implementation of social policies. Thus, in this process, the professional social work has come to occupy an important role in relation to planning and management of these policies. We see, therefore, that new professional skills required to be passed to social workers. These skills involve their understanding and use of instruments of public administration, demanding not only a critical reading of reality, but also seeking to establish strategies that contribute to confront the various expressions of the social question. Additionally, readings on public budgets, bidding processes, knowledge of computerized procedures, among other elements of management are required. Although proper use of these planning instruments, often, these professionals have committed to their immediacy requirements for management action. The survey results showed that user participation has been restricted primarily to areas of social policy advice. However, it was evident the commitment of the professionals interviewed, in order to stimulate and expand this participatory process. Although not a new performance space of social workers, participation in planning and management has expanded in recent decades, with new dimensions and configurations, which has required a permanent qualification process by the social worker. KEYWORDS: Management, Planning, Social Policy, Social Work.

9

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BID- Banco Interamericano do Desenvolvimento BNB- Banco do Nordeste do Brasil BNDE - Banco Nacional do Desenvolvimento BNH- Banco Nacional de Habitação CACEX- Carteira de Comercio Exterior do Banco do Brasil CDE- Conselho de Desenvolvimento Econômico CADÚNICO- Cadastro Único dos Programas Sociais C.F.- Constituição Federal CDS- Conselho de Desenvolvimento Social CRAS- Centro de Referência da Assistência Social ECA- Estatuto da Criança e do Adolescente FAT- Fundo de Amparo ao Trabalhador FGTS- Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FHNIS- Fundo de Habitação de Interesse Social IBGE- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IPEA- Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada LBA- Legião Brasileira de Assistência LDO- Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA- Lei Orçamentária Anual LOAS- Lei Orgânica da Assistência Social LOPS- Lei Orgânica da Previdência Social LOS- Lei Orgânica da Saúde MDS- Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

10

MPO- Ministério do Planejamento e Orçamento OGU- Orçamento Geral da União OP- Orçamento Participativo OPI- Orçamento Plurianual de Investimento OS- Organização Social PAC- Programa de Aceleração do Crescimento PAEG- Plano de Ação Econômica de Governo PASEP- Programa de Formação de Patrimônio do Servido Público PED- Plano Estratégico de Desenvolvimento PIS- Programa de Integração Social PIB- Produto Interno Bruto PND- Programa Nacional de Desenvolvimento PPA- Plano Plurianual PPI- Programação Pactuada e Integrada RPS- Regime Geral da Previdência Social SEMFAS - Secretaria Municipal da Família e da Assistência Social SBPE – Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo SICONV- Sistema Nacional de Convênios SUDAN- Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia SUDENE- Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste SULVALE- Superintendência do Vale do São Francisco SUMOC- Superintendência da Moeda e do Crédito URV- Unidade Real de Valor USB- Unidade Básica de Saúde

11

SUMÁRIO INTRODUÇÃO ............................................................................................

12

CAPÍTULO I- PLANEJAMENTO: ALGUNS ELEMENTOS PARA A

SUA COMPREENSÃO ........................................................................

18

CAPÍTULO II- O PLANEJAMENTO NO BRASIL .................................

30

2.1 A centralidade nos planos de desenvolvimento nacional (1930 a 1979) ...........................................................................................................

30

2.2 O planejamento econômico e gerencial como centralidade da gestão governamental (1985-2001).....................................................

41

2.3 O planejamento nos governos Lula e Dilma: misto entre continuidades e o discurso da participação ..........................................

49

CAPÍTULO III- A DIMENSÃO PARTICIPATIVA NO PROCESSO DE

FORMULAÇÃO E GESTÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS E A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL ..............................................................................

59

3.1 As políticas sociais: alguns elementos da realidade brasileira ....

59

3.2 Gestão democrática e o controle social: a participação popular na formulação e gestão das políticas sociais ........................................

65

3.3 O Serviço Social e as novas demandas de atuação profissional no planejamento e gestão de políticas sociais ......................................

73

CAPÍTULO IV- A ATUAÇÃO DO PROFISSIONAL DO SERVIÇO

SOCIAL NOS PROCESSOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO DE

POLÍTICAS SOCIAIS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E SAÚDE NO

MUNICÍPIO DE ARACAJU ..................................................................

79

4.1 O Cotidiano profissional: elaboração, planejamento e gestão da política social .....................................................................................................

79

4.2 A participação dos usuários nos processos de elaboração e gestão das políticas sociais ....................................................................

91

CONSIDERAÇÕES FINAIS .......................................................................

102

REFERÊNCIAS ..........................................................................................

105

ANEXOS .............................................................................................

111

APÊNDICE ................................................................................................. 115

12

INTRODUÇÃO

A partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, um novo cenário

se configura no que diz respeito à execução das políticas sociais e do papel de

cada ente federativo no planejamento, gestão e execução de tais políticas. Se,

anteriormente, cabia, por exemplo, ao governo federal a execução direta de

determinadas políticas sociais, com a referida Constituição e as Leis Orgânicas

complementares, os municípios passaram a constituir o lócus privilegiado para o

planejamento, execução e avaliação das políticas sociais. É importante ressaltar

que os governos municipais não deixaram de lado os papéis de coordenação,

orientação, monitoramento, avaliação e fomento oriundos dos demais poderes

executivos.

Essa nova competência exige dos municípios a adoção de estratégias e a

reorganização de seus quadros funcionais, a fim de suprir outras demandas, que,

em alguns casos, apesar de não serem novas, passam a compor uma rotina

maior no cotidiano municipal. Um dos destaques, por exemplo, é a participação

da sociedade civil no processo de planejamento, monitoramento e avaliação das

políticas sociais, por meio de instâncias legítimas e representativas de segmentos

da sociedade. Essa participação exige uma nova forma de relação governo-

sociedade.

Nesse processo, profissionais que trabalham na execução das políticas

sociais são envolvidos, visando a redirecionarem e/ou intensificarem suas ações,

de modo a responderem às exigências desse novo cenário. Entre eles estão os

assistentes sociais, cuja atuação sofre novos contornos, principalmente pelas

orientações que acompanham a forma de planejar, com ênfase na participação da

sociedade. É de se destacar o fato de esses profissionais já atuarem na área do

planejamento, como já indicava o documento de Araxá1, desde o final dos anos de

1 O documento de Araxá de 1967 amplia as funções da profissão reconhecendo que ela se efetiva

em dois níveis: no micro ação e no macro ação; o micro refere-se à operacionalização das

políticas e o macro compreende a integração das funções de planejamento de políticas. Por sua

vez, o documento de Teresópolis, datado em 1970, preocupa-se com um método de intervenção

profissional que aborda duas categorias: o diagnóstico e a intervenção planejada.

13

1960. No caso dos assistentes sociais, tem-se observado o aumento do número

destes profissionais nos cargos de gestão e planejamento de políticas sociais, o

que suscitou a necessidade de compreender melhor tal inserção no campo sócio-

ocupacional. Nesse sentido, esse estudo tem como propósito analisar como vem

ocorrendo a atuação dos assistentes sociais no planejamento e gestão das

políticas sociais, considerando-se as suas competências e o envolvimento dos

usuários no processo de elaboração e gestão destas políticas. O estudo foi

realizado junto aos profissionais atuantes nos setores de planejamento das

Secretarias de Assistência Social e de Saúde do município de Aracaju.

O interesse em pesquisar este campo de atuação profissional se originou a

partir da minha experiência profissional no âmbito do planejamento de políticas

sociais no município de Nossa Senhora do Socorro - SE. A partir desse cotidiano

profissional, foi possível apreender ferramentas de planejamento, gestão e

avaliação de políticas sociais, além do envolvimento direto com o desafio diário

que é a apreensão de novos conhecimentos que perpassam a elaboração de uma

audiência pública comunitária, o planejamento, a gestão, a avaliação e o

monitoramento, além da construção de indicadores e conhecimento sobre

ferramentas de planejamento orçamentário. Soma-se a esses desafios o

envolvimento dos usuários, por meio de suas instâncias representativas.

Tal experiência tem suscitado ainda uma série de questionamentos: Como

acontece a atuação do profissional nos espaços de planejamento e gestão das

políticas sociais? Quais os desafios que são postos para essa inserção

profissional? Quais as dificuldades enfrentadas? A atuação profissional tem

contribuído com o processo de participação dos usuários na elaboração e

acompanhamento das políticas sociais?

Compreender melhor como se configuram os espaços de planejamento e

gestão das políticas sociais pelos profissionais de Serviço Social é propósito

desse estudo. Trata-se de um espaço que requer uma compreensão da sua

totalidade, apreendendo-se suas particularidades, sendo, portanto, fundamental o

seu aprofundamento.

Conforme aponta Iamamoto (2010), este tem sido um espaço de extrema

importância da atuação profissional na atualidade, tendo-se ampliado sua

inserção nos processos de elaboração, monitoramento e avaliação de políticas

públicas nos diferentes níveis da Federação, com destaque para aquelas que

14

compõem o campo da seguridade social e para a participação junto aos

conselhos de políticas públicas, sobretudo nos Conselhos de Saúde e de

Assistência Social, somado aos Conselhos de Direitos, que são responsáveis pela

formulação de políticas públicas para a criança e o adolescente, para pessoas da

terceira idade e com deficiência.

Ainda conforme Iamamoto (2010), ao ocupar estes espaços de

planejamento e gestão de políticas sociais, o profissional poderá contribuir para

uma interlocução maior com a sociedade civil, por meio de estratégias de

democratização da coisa pública, fazendo-se necessário contribuir com o

processo de mobilização e organização popular, integrado ao contexto da gestão

e planejamento destas políticas. Assim, essa proposta tem sua importância e

contribui à medida que procura analisar a atuação profissional em outros campos

de intervenção, propondo o desafio de aliar a temática social aos conhecimentos

gerenciais da Administração Pública.

Esta pesquisa tem por objetivo geral analisar a atuação do assistente social

no planejamento e gestão das políticas sociais de assistência social e saúde, no

município de Aracaju, e como objetivos específicos: identificar as funções e

competências profissionais exigidas no exercício profissional dos assistentes

sociais na esfera de planejamento e gestão destas políticas; verificar quais os

desafios, dificuldades e possibilidades de atuação profissional neste campo;

avaliar se o profissional de Serviço Social se utiliza das instâncias de participação

e controle social no planejamento das políticas de saúde e assistência social.

Este estudo tomou por base duas hipóteses: 1) o fato de a atuação do

assistente social nos espaços de planejamento e gestão das políticas sociais,

apesar de não ser novidade, ter se redimensionado com novas atribuições,

mediante o processo de democratização das políticas sociais; 2) as ferramentas

de planejamento e gestão das políticas sociais favorecem o trabalho desenvolvido

pelo assistente social, bem como o processo de participação da sociedade.

Inicialmente, convém pontuar que esse estudo tem como método norteador

o histórico-dialético, uma vez que por meio dele é possível “[...] situar e analisar

os fenômenos sociais em seu complexo e contraditório processo de produção e

reprodução, determinado por múltiplas causas na perspectiva de totalidade [...].”

(BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 38).

15

Com o intuito de alcançar os objetivos propostos, foi utilizada a pesquisa

qualitativa para subsidiar o estudo, por considerarmos a mais adequada ao

entendimento da dimensão social e por agregar os aspectos políticos, históricos e

sociais, sem se opor à pesquisa quantitativa.

Segundo Minayo (1992), a pesquisa qualitativa responde a questões muito

particulares do objeto que se pretende investigar, aprofunda o seu significado,

proporciona uma análise de aspectos subjetivos, do seu caráter social, uma

análise de suas configurações, exigências e particularidades.

Para auxiliar a construção do caminho teórico e aquisição de informações

sobre a temática, utilizamo-nos das pesquisas bibliográfica e documental. A

pesquisa bibliográfica ocorreu por meio do acesso a livros, revistas especializadas

e artigos que tratam do tema. Já a documental foi utilizada como um recurso

importante para obter informações em documentos oficiais (Leis, relatórios,

pesquisas, etc.), existentes sobre o assunto.

A pesquisa bibliográfica possibilitou uma maior aproximação com os

teóricos, tanto os de outras áreas de conhecimento, como a Administração e a

Economia, quanto os do Serviço Social. A pesquisa documental, por sua vez,

oportunizou uma maior aproximação com o objeto da pesquisa, bem como de seu

arcabouço legal, que sustenta o processo de planejamento e gestão das políticas

sociais de saúde e de assistência social. Para complementar o percurso

metodológico da pesquisa, utilizaram-se as entrevistas como fontes primárias de

dados, cujas falas foram analisadas à luz do referencial teórico adotado.

A escolha dessas políticas sociais se justifica pelo fato de suas ações

envolverem a participação de profissionais de Serviço Social e se encontrarem

dentre aquelas que, em seu processo de gestão, já possuem uma estrutura

descentralizada das ações junto aos municípios, inclusive com a participação de

segmentos da sociedade, por meio de instâncias deliberativas legalmente

constituídas nos municípios.

O universo da pesquisa se constituiu de todos os profissionais que

trabalham como assistente social no setor de planejamento das Secretarias de

Assistência Social e de Saúde, no município de Aracaju, estado de Sergipe, ou

seja, aqueles profissionais que atuam nos níveis macro de planejamento. É

importante ressaltar que, a princípio, pensou-se em estudar, também, a política de

habitação, mas, com a mudança da gestão municipal, o setor de planejamento foi

16

apensado à Secretaria Municipal da Família e da Assistência Social (SEMFAS),

inviabilizando, assim, a coleta de dados nesta Secretaria.

Nos setores de planejamento das duas Secretarias onde foi realizada a

pesquisa existia um quantitativo de quatro profissionais, sendo três deles atuando

na política de assistência (a autora desta pesquisa, a diretora de planejamento e

outra que atua nos processos de avaliação e monitoramento) e uma na política de

saúde (a coordenadora do núcleo de planejamento). Dessas, somente duas

profissionais se disponibilizaram a participar da pesquisa, uma da política de

saúde e a outra da política de assistência social. Uma delas justificou que não

poderia contribuir e a outra era a própria pesquisadora. Portanto, não houve a

necessidade de utilizar um corte amostral.

Para a coleta de dados foi utilizada a entrevista semiestruturada, que

contou com um roteiro prévio (em apêndice) e guiou o contato da pesquisadora

com o entrevistado e ao mesmo tempo possibilitou uma certa flexibilidade para a

inserção de outros elementos de análise, sempre com a finalidade de atender aos

objetivos propostos.

As entrevistas foram realizadas no mês de dezembro de 2013 e agendadas

por meio de contatos telefônicos e/ou visitas às instituições de trabalho das

profissionais. Aconteceram nos locais de trabalho destas, de acordo com os

horários e disponibilidade das mesmas. Com a permissão das entrevistadas, foi

utilizado o gravador digital, o que facilitou o uso das falas e permitiu “captar na

íntegra e em todas as suas dimensões a palavra do entrevistado” (BEAUD;

WEBER, 2007, p. 137). Foi solicitada aos sujeitos participantes da pesquisa a

assinatura do termo de livre consentimento, e a pesquisa foi submetida ao Comitê

de Ética da Universidade Federal de Sergipe.

Realizadas as entrevistas, iniciou-se o processo de análise dos dados

coletados. Para isso, foram definidos alguns eixos de análise que compõem o

capítulo IV desse estudo e que possibilitaram o referencial teórico utilizado, a

confirmação ou refutação das hipóteses e os objetivos inicialmente traçados.

Este estudo conta, em sua estrutura, com a introdução e quatro capítulos e

ainda as considerações finais. O primeiro trata do planejamento enquanto

processo lógico e racional, resgatando alguns dos seus conceitos, etapas e

dimensões. No segundo, destaca-se o planejamento no Brasil e seus momentos

históricos e conjunturais para o entendimento de como foi se configurando esta

17

ferramenta de gestão no âmbito governamental, considerando-se os planos de

desenvolvimento de determinados períodos. No terceiro capítulo é abordada a

dimensão participativa no planejamento e gestão das políticas sociais,

destacando-se alguns elementos para a compreensão destas, da gestão

democrática, do controle social, e da inserção do Serviço Social nesse processo.

No quarto capítulo, abordamos a atuação do profissional de Serviço Social

inserido nos setores de planejamento das políticas sociais de assistência social e

da saúde, no município de Aracaju, suas funções, competências, desafios e

dificuldades, e como acontece à participação dos usuários na elaboração das

políticas sociais, objeto deste estudo.

18

CAPÍTULO I - PLANEJAMENTO: ALGUNS ELEMENTOS PARA SUA

COMPREENSÃO

Este capítulo trata do planejamento enquanto processo lógico e racional,

resgatando alguns dos seus conceitos, etapas e dimensões. Tratam-se de

questões importantes para a compreensão do planejamento enquanto uma

ferramenta de gestão de políticas sociais, correspondendo a uma ação que

objetiva, de forma sistematizada, mudanças de uma determinada realidade social.

Ao longo dos tempos, o homem foi dando respostas aos desafios

encontrados no cotidiano, incorporando conhecimentos nas diversas áreas,

confirmando o pressuposto de que o ato de planejar impulsiona o homem a tomar

decisões. Neste contexto, Matus (apud BATISTA, 2010, p.14,) diz que: “o

planejamento não é mais que tentativa de viabilizar a intenção que o homem tem

de governar a si próprio e ao seu futuro: de impor as circunstâncias à força da

razão humana”. Partindo do pressuposto de que o planejamento é basicamente

racional, conforme sinaliza MANNHEIM (1962), por ser inerente a todos os

homens, atribui-se ao Homem a capacidade de pensar sobre determinadas

situações, numa perspectiva lógica de tempo, planejando, assim, o seu futuro.

De acordo com as análises de Batista (2010, p.13), o planejamento é um

processo lógico-racional, político e técnico-político. Segundo suas análises, o

planejamento, na perspectiva lógico-racional, “refere-se ao processo permanente

e metódico de abordagem racional e científica de questões que se colocam no

mundo social. Enquanto processo permanente e dinâmico de situações em um

determinado momento histórico”.

Dessa forma, o planejamento remete à seleção de ações necessárias que

atendam a uma determinada questão específica, a exemplo da mobilização de

recursos, prazos e resultados. Remete-se, também, ao caminho a ser seguido,

pois se estabelece a construção de objetivos e indicadores que sinalizam se o

planejamento está no caminho que se propôs e, a partir daí, tomar as

providências necessárias à sua execução, ao controle, à avaliação e à

readequação da ação.

19

Enquanto processo político significa que, para além de planejar as ações

concretas, é importante que se tenha clareza do rumo correto do processo. Assim,

faz-se necessário capturar os aspectos subjetivos e conjunturais, a exemplo da

correlação de forças, articulação grupal, ou seja, identificar as reais condições

para a materialização do planejamento.

Lozano e Martin (apud BATISTA 2010, p.18) argumentam “não ser fácil

estabelecer a inter-relação necessária entre o elemento técnico (ou de

concepção) e o elemento político (ou de decisão) no processo de planejamento”.

A função técnico-operativa consiste em programar as ações de acordo com a

tomada de decisões do grupo político.

Enquanto processo racional, o planejamento se organiza em ações

interligadas, conforme referencia Batista (2010, p.15):

a) de reflexão - que diz respeito ao conhecimento de dados, à análise e estudo de alternativas, à superação e reconstrução de conceitos e técnicas de diversas disciplinas relacionadas com a explicação e quantificação dos fatos sociais, e outros; b) de decisão - que se refere à escolha de alternativas, à determinação de meios, à definição de prazos, e etc.; c) de ação - relacionada à execução das decisões. É o foco central do planejamento. Orienta-se por momentos que antecedem e é subsidiada pelas escolhas efetivadas na operação anterior, quanto aos necessários processos de organização; d) de retomada de reflexão - operação de crítica dos processos e dos efeitos da ação planejada, com vistas ao embasamento do planejamento de ações posteriores.

Pode-se perceber que a perspectiva lógica e racional do planejamento se

manifesta por meio das ações interligadas, de caráter contínuo, sendo

retroalimentado a todo tempo. Portanto, nesse processo racional, é perceptível a

dimensão político-decisória inscrita nas relações de poder, que servem para

apontar os caminhos técnico-administrativos da instituição.

A representação dessas atividades e sua sequência, conforme sinaliza

Batista (2010, p. 19), pode ser visualizada pelo seguinte esquema:

Equacionamento Decisão Operacionalização Ação

Entende-se por equacionamento o conjunto de informações levantadas

pelos técnicos do planejamento que servirão para subsidiar a tomada de

20

decisões, ou seja, a partir das situações elencadas, os planejadores podem

encaminhar a resolutividade das situações, a partir da compreensão da realidade.

O poder de decisão decorre, assim, das escolhas tomadas pelo planejador

durante o processo. Devem-se levar em consideração os aspectos ideológicos,

políticos e práticos. Assim, a sustentabilidade das ações decorre das decisões

tomadas, evidenciando a necessidade de uma análise crítica da realidade, de

forma a possibilitar o surgimento de novas propostas. A importância do

planejamento aqui é percebida, sobretudo, quando se volta para o envolvimento

da população beneficiada pelas ações interventivas.

É importante salientar que o beneficiário - usuário, demandatário da ação a

ser planejada - deve ser percebido pelo planejador como fundamental para o

sucesso das ações do planejamento. No planejamento mais conservador e

tradicional, este usuário, enquanto sujeito político e histórico, não participa do

processo e ato de planejar. Porém, na atualidade, e diante das novas formas de

gestão empreendidas pelas políticas sociais, a partir da Constituição de 1988, a

população torna-se sujeito principal no processo de elaboração e controle destas

políticas, daí a importância de um planejamento participativo. Assim, é

fundamental o envolvimento de diferentes segmentos e movimentos sociais, pois,

a partir da participação desses grupos, podem ser empreendidas condições

concretas no processo de elaboração das políticas sociais.

De acordo com as análises de Batista (2010, p. 23) é fundamental,

O movimento no sentido da socialização da política e da incorporação permanente de novos sujeitos, com a criação de bases para multiplicação dos mecanismos de participação direta no processo decisório, na qual indivíduos e grupos ganham autonomia e representatividade, desligados da tutela do Estado.

É importante que a operacionalização e o detalhamento das atividades

necessárias para a consolidação e efetivação das decisões tomadas ocorram por

meio da elaboração de planos, programas e projetos e, posteriormente, haja a

implantação das ações elencadas por estes instrumentos. Dessa forma, o

planejamento é, sem dúvida, uma ferramenta de reflexão e de atitudes dentro de

uma lógica analítica que estuda, especificamente, determinadas situações,

prevendo a sua operacionalidade dentro de seus limites e estratégias.

Segundo Barbosa (1979), por meio do planejamento e de sua racionalidade

21

é possível assegurar determinadas condições voltadas para o ato de pensar. Na

ausência dele, o produto poderá ser irracional, a exemplo das emoções,

sentimentos e desejos, ou seja, quando não pensamos conscientemente, agimos

por impulso.

Até chegar ao momento contemporâneo, o planejamento passou por

diversos estágios históricos na sociedade. Mannheim (apud BARBOSA, 1979,

p.20-21) mostra que “não é necessário dizer que, naturalmente, primeiro, esses

estágios não são de forma alguma exaustivos, e poderiam sofrer distinções ainda

maiores; segundo, que não julgamos que todas as sociedades passem

necessariamente por todos os mesmos estágios”. Em suas análises, destaca três

momentos:

a) O primeiro estágio se refere aos aspectos de solidariedade moral da

horda2. Tinha-se como fundamento os aspectos da vivência em grupo, baseados

nos atos voltados para a tradição e o receio, sempre pautado em resultados

homogêneos de comportamentos. Dentro deste contexto, o homem ainda não

possuía a consciência individual de si mesmo, ou seja, de seus atos, concepções

de mundo e convicções individuais, o planejamento volta-se para o grupo, daí a

homogeneidade de comportamento.

b) No segundo estágio3 já se manifesta a disputa pelos interesses

individuais de forma competitiva, surgindo, assim, a percepção individual e a

consciência de si mesmo. O homem agora passa a enfrentar e a indagar as

convenções e os comportamentos grupais. A sociedade que se formava tinha

como características o imediatismo e o individualismo. O planejamento, neste

período, não possuía uma visão de totalidade e os homens tomavam as suas

decisões de acordo com as suas próprias convicções, de maneira individualizada.

c) O terceiro estágio4, por sua vez, é uma espécie de junção destes

interesses, ou seja, predomina a solidariedade grupal, mas com interesses

individuais. Neste contexto, a sociedade está separada em aglomerados e os

indivíduos cada vez mais isolados. Os interesses particulares aqui estão

subordinados aos interesses dos grupos maiores. É sob a égide do mundo

2Refere-se às sociedades pré-capitalistas no modo de produção feudal. Este predominou entre os séculos XII ao XV. 3Refere-se ao capitalismo concorrencial, os artesãos possuíam autonomia, mas o lucro ficava nas

mãos dos comerciantes. Predominou entre os séculos XVI ao XVIII. 4Este estágio remete-se a fase do capitalismo monopolista, iniciado, em meados do século XIX, na Inglaterra e, no século XX, disseminado para todo o mundo.

22

contemporâneo que os detentores de propriedades individuais buscam outras

formas de combinar e concentrar capital, formando, assim, empresas e

organizações cada vez maiores, movidas pela tecnologia.

Percebe-se, portanto, que, ao longo destes momentos conjunturais, o

homem, enquanto ser racional começa a abdicar de seus interesses individuais e

grupais em prol dos sistemas econômico e social voltados para o interesse das

instituições, sejam elas de caráter privado ou público. Assim, o planejamento, que

começou a partir das necessidades grupais e individuais dos homens em sua

vivência em sociedade, no século XIX, começa a ser incorporado por empresas e

organizações públicas.

O planejamento aparece ligado à modernidade enquanto instrumento de

decisão, sobretudo nos contextos históricos das revoluções econômicas e sociais,

quando se alteram as estruturas de poder, provocando, assim, mudanças de

cunho ideológico. Contudo, no que concerne à ampliação de seus espaços

interventivos, fica subordinado à compreensão das possibilidades contextuais e

espaciais, necessárias para a sua operacionalização. E, em determinadas

situações, voltadas também para o alcance de resultados.

A instrumentalização do planejamento como prática de intervenção em

situações específicas emergiu, primeiramente, devido aos interesses de quem

detém o poder decisório em larga escala, refere-se aqui, a escala industrial e

empresarial (IANNI, 1996). Neste contexto, os dirigentes eram desafiados,

cotidianamente, pelas complexidades e problemas postos no ambiente de

trabalho, percebendo, assim, que as respostas imediatas não transformavam,

significativamente, o ambiente institucional. Tal constatação oportunizou

identificar, minuciosamente, as causas dos problemas, possibilitando a construção

de objetivos e estratégias interventivas que provocariam a transformação da

realidade institucional.

Para tanto, faziam-se necessários técnicos especializados capazes de

planejar o futuro das empresas. A função do administrador nasce nesse contexto,

como um dos profissionais que passa a contribuir com o planejamento das

organizações. Com o decorrer do tempo, a tomada de decisão da instituição foi se

reduzindo a um grupo cada vez menor de técnicos.

Segundo Lafer (1970), Henry Fayol foi um dos primeiros teóricos clássicos

da Administração que abordou o planejamento como ferramenta voltada para

23

planejar, organizar, coordenar e controlar a produção industrial, com vistas a

prever o futuro. Para ele, administrar significa dizer “olhar para frente”. Fayol leva

para o ambiente da empresa privada a tarefa de pensar as etapas do processo

produtivo, sempre na lógica que diferencia aquele que pensa de quem executa,

ou seja, os planejadores e executores do que foi pensado. Essa forma de

planejamento surge, inicialmente, voltada para o desenvolvimento da indústria de

capital privado, para depois ser incorporada pela administração pública

governamental.

O planejamento, enquanto ferramenta da política econômica é recente,

mesmo em se tratando de países socialistas. A primeira experiência de

planejamento da administração pública surge na União Soviética, em 1929, que

adotou o primeiro plano quinquenal, anterior à primeira Guerra Mundial, sendo o

único país que utilizava o planejamento de forma sistemática. A questão central

do órgão de planejamento nesse país estava voltada para os objetivos do governo

e se baseava em informações sobre a própria economia (dados sobre o período

anterior, existência de pontos de estrangulamento na economia, entre outras

questões). O ponto de partida do plano tratava de estabelecer metas para o

crescimento da renda e as ações estabelecidas pelo governo serviriam de base

para o planejamento sobre as empresas, tendo em vista que o controle da

produção estava nas mãos do governo. A grande questão a ser superada era

como atribuir um valor final ao produto e como utilizá-lo sem desperdícios

maiores, de forma a possibilitar maior qualidade de vida para a população.

Sendo assim, nos países de economia socialista, em vez de o mercado

regular a economia, quem o faz é o governo. Dessa forma, por meio de uma

programação linear, determinava-se a estrutura e a oferta de bens e serviços,

predominando os interesses da coletividade e a centralização das decisões.

Por sua vez, o planejamento econômico em países capitalistas, de acordo

com as análises de Ianni (1996), refere-se a um processo de acumulação privada

de capital, que abrange alguns elementos fundamentais a exemplo do capital,

força de trabalho, tecnologia e divisão social do trabalho. Cabe destacar que as

forças produtivas não se organizam, desenvolvem e reproduzem apenas pela

ação empresarial onde operam as dimensões econômicas. Nesse contexto, os

empresários maximizam os lucros e competem entre si, o preço do produto é

igual ao custo da produção. Para tanto, os capitalistas ainda contam com a esfera

24

governamental que também é indispensável para a organização e reprodução das

forças produtivas.

O que se observa é que, independente do regime adotado pelos países, o

planejamento estatal se constitui como uma relevante ferramenta de gestão

contribuindo, assim, para a construção ordenada de procedimentos que visam ao

alcance de objetivos que, quando delineados em ações, podem levar à

construção de caminhos fundamentais para a resolução de diversas situações.

Barbosa (1979, p.30-31), ao elencar alguns elementos, faz uma síntese

interessante sobre a importância do planejamento:

i) atividade sistematizada, ou aquela que supõe certos tipos de procedimentos que quando ordenados garantem um dado método ou caminho metodológico, guardando sua identificação com um comportamento científico.

ii) reflexão crítica que significa não um simples levantar e tabular dados, mas envolve uma análise cuidadosa dos mesmos, estabelecendo as inter-relações causais.

iii) caminhos e alternativas, o que pressupõe que o planejamento não determina, mas levanta pistas, examina-as, estudando suas implicações para oferecer o elenco de opções que vai facilitar a decisão acerca daquela alternativa que vier a ser escolhida.

Para Baptista (2010), a atividade de planejar é eminentemente dialética,

uma vez que ela permite que se procurem respostas por meio de uma ação

reflexiva de uma determina situação. Para tanto, é fundamental que se

estabeleça, em primeiro lugar, a constituição de um diagnóstico da realidade; em

segundo, a escolha de objetivos e metas a alcançar; e, em terceiro, a

materialização das ações, numa visão espiral e processual que corrobora com um

processo de reflexão, decisão e ação.

Assim, a visão de totalidade permeia todo o processo do planejamento,

pois se trata de possibilitar a transformação de uma realidade, cujos problemas

existentes refletem, diretamente, na coletividade. Mesmo quando se tratar de um

planejamento mais setorizado ou local, a visão do todo tem que ser preservada.

Nesse sentido, é fundamental o envolvimento de todos os atores na ação.

O planejamento, por ser processual, possui etapas que são

interdependentes e correlacionadas, sempre voltadas para o alcance dos

objetivos propostos. Possui características flexíveis, ou seja, o processo pode ser

25

revisto de acordo com a necessidade da realidade. Barbosa (1979, p.32-33)

mostra as etapas/fases do processo de planejar:

i) Conhecimento da realidade: expressa o processo sincrético, analítico e de síntese de conhecer a realidade social, econômica ou territorial em apreço. ii) Decisão: por certo que o processo de conhecimento da realidade exige, nos seus mais variados momentos, decisões. iii) Ação: entendemos a implantação ou efetivação das “decisões” tomadas tendo em vista transformar alguma situação em apreço. iv) Crítica: sob este rótulo se compreenderá todo o conjunto de processos ou sub-processos de acompanhamento, controle e avaliação do desempenho de determinadas operações objetivando “realimentar o processo decisório tendo em vista a correção dos desvios ou distorções do processo executivo (ação) na consecução dos objetivos estabelecidos”.

No processo de planejamento é fundamental conhecer a realidade, ou seja,

mapear os principais indicadores explicativos da situação que se deseja

transformar, ter o diagnóstico ou cenário da realidade. Os indicadores podem ser

levantados por meio de dados quantitativos, a exemplo das taxas de nascidos

vivos, e dos dados qualitativos coletados com os atores envolvidos no processo.

Após o levantamento do diagnóstico, decisões devem ser tomadas e as

ações priorizadas para a alocação de recursos e o alcance das metas propostas.

A ação é uma das etapas primordiais do planejamento, ou seja, é quando ocorre a

materialidade do processo, quando as decisões tomadas se traduzem em planos,

programas e projetos que objetivam, assim, transformar a realidade planejada ou

o cenário desejado. Por último, refere-se ao gerenciamento do planejamento, ou

seja, aos processos de monitoramento e avaliação, que servem para

redimensionar as ações, corrigindo, assim, os possíveis erros durante o processo.

Assim, percebe-se que o planejamento vai além de proposições, ou seja,

envolve um conjunto de ações interventivas que são definidas através dos

planos5, programas6 e projetos7. Diz respeito à tomada racional de decisões que

estão voltadas para projetar o futuro da coletividade, através de metas e objetivos

estabelecidos, alinhados à alocação de recursos, concretizados por meio de

5 Planos são processos de planejamento maiores que envolvem um conjunto de programas e projetos, geralmente com metas de longo prazo. 6 Programas são processos de planejamento que agregam vários projetos, possuem um caráter

mais contínuo, com metas de médio prazo. 7 Projetos são ações, ou seja, referem-se à materialidade do processo de planejamento, possuem caráter de curto prazo, com inicio, meio e fim, ou seja, sua temporalidade é menor.

26

ações que são revistas e reformuladas, num processo contínuo voltado para o

alcance de seus objetivos.

No âmbito governamental, historicamente, houve uma primazia do

planejamento econômico em detrimento do social. O foco era o crescimento

econômico independente dos impactos que ele poderia trazer à população e ao

meio ambiente. Centrava-se no aumento do Produto Interno Bruto (PIB), nos

processos de inovação tecnológica, na ampliação dos parques industriais, entre

outros, e se deixava de lado as preocupações com as condições objetivas do

ambiente e nas quais viviam as pessoas, ou seja, o planejamento, nesse aspecto,

se voltava sempre para o crescimento econômico do país.

Em determinados períodos históricos essa questão é ainda mais

acentuada, como bem lembra Fonseca (2006). No período de Liberalismo

Econômico, por exemplo, no qual se defendia como órgão regulador do

planejamento o mercado, o foco do crescimento dava a tônica da política voltada,

quase sempre, para o padrão de vida das classes mais altas, com investimentos

em produtos de consumo e bens duráveis para o benefício dessa classe. Tal

situação configurava-se como uma espécie de conflito entre mercado e

planejamento e entre função do Estado, na regulação dos meios de produção, e o

planejamento.

Não há a pretensão aqui de se dizer que o desenvolvimento prescinde de

uma elaboração de um plano ou de qualquer instrumento de planejamento. O que

se quer evidenciar é que a ausência de objetivos e metas bem desenhadas e

definidas a curto, médio e longo prazo, evidenciada pela falta de tais

instrumentos, foi um dos fatores que contribuiu para o baixo crescimento e

desenvolvimento de alguns países nas últimas décadas do século XX.

Como alerta Holanda (1983, p.36),

é nesse sentido que, nos países subdesenvolvidos, considerável atenção tem sido dada as técnicas de planejamento econômico, como instrumentos de administração pública e privada que visam aumentar a eficiência, racionalidade e segurança das decisões de funcionários públicos e empresários particulares, na órbita econômica, através da maximização do rendimento social e privado no uso de recursos escassos.

Ainda de acordo com as análises deste teórico, as necessidades do

27

planejamento governamental em países subdesenvolvidos se devem a alguns

fatores:

a) A busca contínua de novos padrões de vida que reflete diretamente na

política social e econômica dos países subdesenvolvidos.

b) A política econômica voltada para o sistema de preços que demonstrou

que, por si só, não provoca uma mudança estrutural de sustentabilidade

econômica dos países subdesenvolvidos que atendam as demandas e as

necessidades dos novos padrões de vida.

c) A existência de condições sócio-históricas e conjunturais do capitalismo

liberal, diferentes daquelas que provocaram o crescimento nos países da

Europa Ocidental.

Conforme menciona Kaldor (1969, p.69), “a essência do planejamento é

fazer aparecer uma estrutura de utilização de recursos diferente da que surgiria

do livre jogo das forças econômicas”. Em meio a esse contexto é que, após a

Segunda Guerra Mundial, os países em desenvolvimento focaram nos planos

desenvolvimentistas, visando a diminuir seus indicadores de pobreza.

Nesse sentido, houve a tentativa de agregar crescimento econômico à

implantação de uma ação estatal planejada que pudesse suprir o atendimento da

população por meio do acesso a bens e serviços sociais. É importante salientar

que o planejamento pode seguir vários caminhos e diferentes formas, por vezes,

até complexas como, por exemplo, o planejamento voltado para o período de

guerra e pós- guerra, territorial, físico, desenvolvimento econômico, social e etc. O

certo é que, para que ele ocorra, principalmente no caso da gestão pública, é

necessário que se parta da necessidade de construção do diagnóstico da

realidade, dos fatos reais, de forma a permitir prognósticos futuros, que

representem as aspirações e anseios da população.

Conforme sinaliza Holanda (1983, p.40),

o prognóstico, portanto, é o resultado de uma revisão das projeções, à luz de diretrizes de política econômica que expressam os desejos e aspirações da comunidade. A formulação dessas diretrizes, por sua vez, está estreitamente associada à definição dos objetivos e instrumentos de política econômica do país.

28

Diante disso, em se tratando de Administração Pública, o planejamento se

justifica pela necessidade de correção de possíveis deficiências sociais e de

mercado, sobretudo em países em desenvolvimento, que, comumente, possuem

uma política econômica distributiva e redistributiva injusta, sendo prejudicial para

o seu próprio crescimento. Como afirma Holanda (1983, p.37), o planejamento

deve “[...] antecipar soluções para problemas previsíveis e especificar as medidas

de política econômica necessárias para remover os obstáculos que limitam o

crescimento da renda e a mudança estrutural da economia”.

Para tanto, faz-se necessária a existência de uma estrutura organizacional

que seja responsável pela formulação, execução, controle e monitoramento das

ações do planejamento e que acompanhe a máquina administrativa provocando,

assim, uma transformação cultural na filosofia do planejamento de Estado. O

governo, neste aspecto, deverá promover as condições necessárias que

possibilitem uma ruptura com os aspectos burocráticos tradicionais e assegurem

uma consecução de objetivos comuns que proporcionem o desenvolvimento.

Para essa finalidade, é fundamental ter pessoal capacitado e qualificado

para que possa ser realizado um bom diagnóstico, pautado em elementos da

realidade social e conjuntural, de forma que subsidie a elaboração de planos de

desenvolvimento. Tais planos devem projetar para o futuro as possibilidades de

crescimento de um país, não só nos aspectos econômicos, mas também sociais.

O planejamento deve se preocupar com a execução de planos de

desenvolvimento que contemplem, conforme Friedman (1959), diferentes

dimensões. A dimensão humana é aquela que representa o sujeito como ator

principal, o qual elabora e executa as ações do planejamento. Sendo assim, tal

dimensão se manifesta por meio do desenvolvimento de alguns aspectos

humanos como os psicológicos e sociais, que se integram numa visão de

unidade.

A dimensão psicológica refere-se a uma ação inteligente, executada por

operações processuais, nas quais são identificadas as interações entre o

pensamento e a ação. A dimensão social envolve três aspectos: satisfação das

necessidades imediatas, interação entre os sujeitos e a sistemática de ação. O

primeiro deles diz respeito às necessidades primárias humanas executadas por

meio de impulsos e de ações imediatas. O segundo refere-se às relações sociais

29

e às necessidades de planejar de acordo com as demandas da população,

pressupondo a participação social durante todo o processo, propiciando a junção

entre a dimensão individual e a grupal, numa visão mais totalizante e global, que

oportuniza atender às necessidades mais gerais do todo social. O terceiro

aspecto diz respeito à sistemática de ação tendo a figura do planejador como

responsável pela realização da leitura das necessidades da população e, a partir

daí, pensa numa ação transformadora. É importante salientar que não se trata de

uma etapa no processo de planejamento, mas se refere a uma ação lógica e

racional que respeita as necessidades da população e os anseios da coletividade,

por meio da participação social.

A dimensão política é decorrente de um processo contínuo de tomada de

decisões, seja no âmbito governamental, seja na rede privada, sendo fundamental

o respeito pelos anseios e desejos dos envolvidos. Entretanto, é importante frisar

que nem sempre ocorre a participação da população, ficando o planejamento, por

vezes, apenas no âmbito técnico da alta cúpula do governo ou da empresa. No

âmbito estatal, essa participação, segundo Barbosa (1979, p.54):

[...] vai depender de cada modelo de desenvolvimento, que se expressa num dado estado político organizacional e no qual se definem maiores ou menores possibilidades para a participação das populações no processo de decisão. Neste processo, porém, é a forma organizacional da sociedade civil que constitui a medula da participação coletiva.

Percebe-se que o planejamento, à medida que se define por ações

planejadas, agrega, portanto, várias dimensões, todas elas interligadas e

complementares. Partindo-se das necessidades humanas, agregam-se a elas os

elementos econômicos e sociais e a participação da população usuária na tomada

de decisões para o alcance das metas e objetivos, a alocação de recursos, entre

outros.

Sendo assim, podemos dizer que os planos de governo, ao serem

pensados, devem levar em consideração esses elementos, principalmente no que

concerne à necessidade de agregar ações que visem ao desenvolvimento

econômico, social e ambiental. Sabe-se, entretanto, que, normalmente, privilegia-

se o elemento econômico em detrimento dos elementos sociais no processo de

planejamento da gestão pública. O Brasil é um exemplo disso, conforme veremos

a seguir.

30

CAPÍTULO II- O PLANEJAMENTO NO BRASIL

Neste capítulo, discute-se a experiência brasileira no tocante ao

planejamento estatal como instrumento de gestão. Enfocaremos os momentos

históricos de construção e reconstrução dessa experiência, observando como

foram gerados diversos planos de governo, cuja primazia teve foco no

desenvolvimento econômico, em detrimento da alocação de recursos, planos e

ações no âmbito das políticas sociais.

2.1. A centralidade nos planos de desenvolvimento nacional (1930 a 1979)

A década de 1930 marcou a transição entre dois modelos de Estado no

Brasil. Anteriormente, o país se caracterizava por uma estrutura econômica

baseada na agricultura, estando o poder político sob o poderio das oligarquias

rurais, mais fortes nos estados de São Paulo e Minas Gerais. Com a crise do

café, mais conhecida como o crash da Bolsa de Valores de Nova Iorque, a

estrutura do estado oligárquico sofreu um significativo abalo, possibilitando,

assim, o surgimento de uma nova configuração do estado brasileiro.

Se, até então, o estado brasileiro podia ser caracterizado como liberal, a

ascensão de Getúlio Vargas ao poder marcou a transição do antigo modelo para o

denominado modelo nacional-desenvolvimentista, culminando numa intervenção

mais ativa do Estado na economia do país. Para Ianni (1996, p.26), isso significa

que:

[...] o poder político passou a funcionar mais adequadamente – segundo as exigências e as possibilidades estruturais estabelecidas pelo sistema capitalista vigente no Brasil; isto é, pelo subsistema brasileiro do capitalismo. Assim, os governantes passaram a reformular as condições de funcionamento do mercado de fatores de produção (ou forças produtivas), bem como as relações internas de produção, e as relações entre a economia brasileira e internacional [...].

A regulamentação do mercado era uma das estratégias de planejamento

31

adotada pelo Estado. A partir dos anos de 1930, observam-se as primeiras

tentativas de planejamento no Brasil, em decorrência da nova concepção do

Estado, como estimulador do desenvolvimento nacional.

No período entre 1939 a 1945, com o denominado Plano Especial de

Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, pôde-se verificar o marco

inicial do planejamento no Brasil, ou seja, a tentativa de alocação de recursos

financeiros, objetivando atender as metas elencadas pelo governo da época.

Eram metas prioritárias: a criação de indústrias básicas8, execução de obras

públicas e o aparelhamento da Defesa Nacional, este último retrata o período da

Segunda Guerra Mundial e a preocupação do Brasil com a soberania nacional.

O planejamento governamental, no Brasil, começou a se consolidar

enquanto instrumento de planejamento da política econômica estatal, sobretudo

após a Segunda Guerra Mundial, na década de 1940. A planificação e

sistematização de informações começaram a fazer parte do pensamento dos

governantes, como técnica mais racional de gestão.

Conforme salienta Ianni (1996, p.54),

analisaram-se, então, argumentos relacionados com questões tais como as seguintes: a crescente interferência nas decisões sobre os assuntos econômico-financeiros; a adoção e a elaboração da política econômica governamental planificada; o papel do poder público na criação das condições (financeiras, técnicas e jurídicas e etc.) para a expansão e a diversificação do setor privado na economia do país; as novas exigências econômicas da defesa nacional.

Dessa forma, o Estado estava criando ferramentas para a resolução de

seus problemas, forçando a tomada de decisões e um controle maior de suas

ações. Assim, desde o início, o Estado Novo já manifestava a necessidade de

elaborar diretrizes para as resoluções dos problemas de forma mais tecnicista,

voltadas para o controle das forças produtivas do mercado9. O poder público era

direcionado a participar de modo mais sistemático da economia do país e

aparecia como mediador das relações entre capital e trabalho, na defesa dos

8 Convém destacar, por exemplo, a criação da Companhia Siderúrgica Nacional, em 1942.

9 Exemplo disso foi à criação, em 1937, do Conselho da Economia Nacional, responsável pela

emissão de pareceres sobre os projetos governamentais com recomendações para as políticas públicas. Esta iniciativa oportunizou a sistematização de dados, levando o Estado a atuar sempre nos momentos de crises econômica, trabalhista e financeira.

32

interesses nacionais.

No período entre 1944 a 1948, observam-se algumas iniciativas de

planejamento governamental. A primeira delas ocorre por meio do Plano de

Obras. Funcionou como suporte à elaboração desse Plano a realização de duas

missões técnicas norte-americanas, encarregadas do diagnóstico dos problemas

brasileiros, bem como a indicação das vias para a superação destes problemas. A

Missão Taub10 (1942) e a Missão Cooke11 (1943) tiveram profunda influência na

formação dos técnicos brasileiros, no tocante ao planejamento, bem como no

referido Plano, o qual foi pensado sob a luz do referencial técnico trazido pelas

missões norte-americanas.

Este plano teve vida curta, embora tenha sido efetivamente aplicado nos

dois primeiros anos, pois, em 1946, devido a problemas econômicos, seu

orçamento (diferenciado até então) foi incorporado ao Orçamento Geral da

República. Contudo, o ideário do nacional-desenvolvimentismo estava presente

na realização de vários projetos e metas idealizadas para este período, inserindo

o Brasil na dinâmica do capitalismo mundial, após a Segunda Guerra Mundial. Em

linhas gerais, as experiências brasileiras do planejamento até aqui demonstraram

a tentativa de efetivar esta ferramenta em decorrência de uma nova concepção de

Estado alimentada por Getúlio Vargas, numa perspectiva nacional-

desenvolvimentista.

Entretanto, o planejamento governamental, enquanto experiência contínua

e efetiva no país, segundo as análises de Lafer (1987), ocorreu no governo de

Juscelino Kubitscheck, em 1956, com a elaboração do Plano Metas12,

configurando-se, assim, como uma tentativa de enfrentamento à recessão

econômica do país, fruto da situação de desgaste econômico, provocada nos

países em desenvolvimento, após a Segunda Guerra Mundial. O Brasil, nesse

período, encontrava-se em um processo de industrialização lento, no tocante à

produção de bens e demais produtos industrializados.

A expertise do planejamento econômico estatal estava na concentração de 10A missão Taub levava o nome de seu chefe Edward S. Taub, sendo denominada missão técnica americana no Brasil que tinha por objetivo proporcionar ao Brasil o crescimento industrial em longo prazo (10 anos). 11

A missão Cooke, levava também o nome de seu chefe Morris L. Cooke, tinha o mesmo objetivo da Taub, mas com uma maior integração do grupo brasileiro, estando ligada à Fundação Getúlio Vargas. 12 O Plano de Metas foi considerado por alguns teóricos como a primeira tentativa efetiva de planejamento governamental no Brasil.

33

esforços para o desenvolvimento do parque industrial. Tal parque estava voltado

para o atendimento da demanda de consumo do país, proporcionando, assim, a

diminuição da dependência de produtos importados industrializados. Essa medida

corroborou para uma maior diversificação da produção nacional industrial, a

exemplo da produção de bebidas, vestuário, mobiliário, para além dos produtos

mais tradicionais, tendo em vista a relíquia do modelo primário-exportador do

país. Sendo assim, a década de 1950 foi marcada por uma queda acentuada na

produção e exportação de café, o que impulsionou a construção de novas

atividades econômicas industriais, traduzidas no Plano de Metas13, implementado

no país a partir de 1956 (BIERRENBACH, 1987).

Esse período se configurou como efetivo na implementação do

planejamento no país, traduzido por um conjunto de medidas econômicas

voltadas para o desenvolvimento nacional interno, gerando um maior destaque

para as instituições econômicas governamentais existentes, a exemplo do Banco

Nacional do Desenvolvimento (BNDE), criado em 1952; da Carteira de Comércio

Exterior do Banco do Brasil (CACEX), em1953; da Superintendência da Moeda e

do Crédito (SUMOC), em 1945, entre outras instituições criadas ao longo da

execução do Plano.

Por meio do Plano de Metas, procedeu-se ao diagnóstico dos setores que

mais precisavam de uma maior intervenção estatal. A partir daí, foi estabelecido

um conjunto de metas e objetivos a serem impulsionados, objetivando sanar

pontos de estrangulamento impeditivos ao desenvolvimento do país, dando-se,

conforme Kon (1994), destaque às atividades produtivas e as áreas estratégicas

(energia, transporte, alimentação, e educação – formação profissional para a

indústria). Neste sentido, o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE) teve um

papel fundamental no financiamento estatal das indústrias de base (siderúrgica,

transportes e energia), considerado ousado para a época.

Em linhas gerais, o plano obteve resultado, sobretudo no crescimento do

parque industrial nacional, visualizado na década seguinte, quando o Brasil, no

final dos anos de 1950, já havia incorporado ao crescimento industrial bens de 13

Pode-se dizer que, nesse período, existia uma interação entre o capital privado e o nacional e entre o capital estrangeiro e o Estado, materializada no Plano de Metas, o que impulsionou a industrialização do país na época, sobretudo, devido à participação do governo nos investimentos que foram na ordem de aproximadamente 43,9% dos recursos financeiros destinados à implementação do plano (KON, 1994).

34

consumo duráveis e bens de capital.

De acordo com Holanda (1983, p.65), o Plano de Metas apresentou as

seguintes vantagens sobre os anteriores:

a) metas bem definidas, em termos quantitativos, com estimativa dos recursos totais necessários, (embora na execução do Programa se tenha evidenciado escassez de recursos); b) detalhamento das metas em projetos específicos; c) acompanhamento, sob a forma de relatórios, da execução do Programa.

É inegável que, se comparado aos planos anteriores de governo, houve um

avanço no processo de planejamento do país. Entretanto, o Plano de Metas tinha

a área social como investimento secundário.

Na década de 1960, destaca-se o Plano Trienal de Desenvolvimento

Econômico e Social14 (1963/1965) que substituiu os planos anteriores. Foi

elaborado durante seis meses por uma equipe liderada pelo economista

paraibano Celso Furtado e serviu de orientação para a política econômica do

governo Goulart. Esse plano se preocupava em materializar os anseios dos

cidadãos por meio da elaboração das metas e de objetivos econômicos e sociais.

Visava ainda à recuperação do ritmo da economia, em torno de 7% ao ano, por

meio da contenção inflacionária; das correções no processo de distribuição de

renda; da reforma de base (administrativa, bancária, fiscal e agrária), do

reescalonamento da dívida externa, além da redução das desigualdades sociais.

(LAFER, 1987; HOLANDA, 1983).

Ao se traçar um comparativo entre o Plano Trienal e o Plano de Metas,

pode-se constatar que o Plano Trienal se aproximou mais particularmente da

realidade brasileira, devido à elaboração do diagnóstico a partir dos anseios da

população. Traduziu ainda a necessidade de reformas de base (inclusive nas

políticas sociais), para que o país pudesse se desenvolver. A distribuição de renda

era um dos objetivos desse plano, conforme destaca Bierrenbach (1987, p.55):

tratava-se de um dos oito objetivos básicos fixados no plano, o

14

Em linhas gerais, o plano procurava englobar os aspectos econômicos e sociais com objetivos e metas bem definidos, baseado nos problemas conjunturais da época.

35

que refletia um peso significativo. Contudo, pretendia-se alcançar este objetivo mediante manipulação do salário real que tenderia a levar os benefícios do desenvolvimento - o bem estar social - a faixas cada vez mais amplas da população.

A redução do custo social, que era basicamente provocado pela inflação,

seria feito mediante uma reforma fiscal, quando o custo maior dos tributos cairia

para a classe de maior renda. Desejava-se, assim, a correlação de dois fatores:

salário e política fiscal, o que demonstraria o compromisso do governo com a

questão da distribuição de renda. Entretanto, essa estratégia não se efetivou em

sua completude, apresentando ganhos em alguns setores estratégicos, ou seja,

embora tenham ocorrido alguns aumentos salariais aparentes, evidenciava-se

também a defasagem entre as intenções das classes trabalhadoras e as da

burguesia.

A intencionalidade de planejamento de Goulart em agregar

desenvolvimento econômico com aspectos sociais foi interrompida com o golpe

militar, em 1964. Nesse momento, deu-se início a um novo tipo de planejamento

do país, materializado nos Planos de Ação Econômica de Governo (PAEG).

O primeiro deles, no mandato de Castello Branco (1964-1966), tinha como

principais objetivos: acelerar o ritmo de crescimento econômico; conter a inflação;

atenuar os desníveis salariais – setoriais e regionais; assegurar uma política que

oportunizasse a criação de empregos (HOLANDA, 1983). É importante salientar

que, mesmo com o objetivo de desenvolver a economia, este período representou

um retrocesso no crescimento econômico, pois se, em 1957, a taxa de

crescimento chegava a quase 7% ao ano, nos anos seguintes caiu para 3,4%.

Destaca-se, neste plano, o predomínio dos aspectos econômicos sobre os

sociais, em nome da estabilidade política, econômica e da justiça social, voltadas

para a tentativa de diminuir as discrepâncias regionais, com a forte intervenção

estatal. Segundo as análises de Bierrenbach (1987), a política de produtividade,

no tocante aos aspectos econômicos, relacionava-se com os aspectos sociais,

subdividindo-se em algumas áreas: habitação, educação, agricultura e emprego.

No tocante à habitação, a casa própria estaria mais acessível às camadas

mais carentes, sobretudo após a criação, em 1965, do Banco Nacional de

Habitação (BNH), que objetivava monitorar e controlar o programa de habitação

do país. Em relação à educação, o plano se concentrou nas questões de acesso

36

da população às escolas, no aumento do número de matrículas, trazendo como

proposta o aumento de tempo da educação primária que passaria para seis anos,

como espécie de transição para o ensino médio. Outro aspecto relevante foi à

criação do Fundo da Educação para financiar a sua expansão.

Nos aspectos agrícolas, para além do acesso a terra, o plano previa o

crédito rural e o financiamento das importações. Voltava-se para o estímulo à

propriedade privada, através da taxação de impostos fiscais, sobretudo para

terras improdutivas. No tocante às políticas de emprego, evidenciaram-se alguns

investimentos no setor industrial, como condição para geração de emprego e

renda. Na saúde, propôs-se a criação de centros de saúde, como complemento

às ofertas de serviços no âmbito público e privado. No tocante ao saneamento

básico, foi dada ênfase ao aumento da rede de abastecimento de água. Apesar

dos investimentos na área social, não houve grandes mudanças e melhorias na

vida da população mais pobre, uma vez que dificilmente acessavam os serviços

sociais oferecidos.

A exemplo dos planos anteriores atribui-se o seu fracasso à ausência de

um diagnóstico mais global da economia do país, que não se restringisse apenas

ao controle da inflação, gerando uma estagnação aparente. Contudo, é

importante frisar que um ponto positivo do plano foi enfrentar o problema

inflacionário com seriedade, numa perspectiva de ação coordenada e incisiva do

Estado, não deixando apenas ser regulado pelo mercado.

Ainda no governo ditatorial foi implantado, na gestão do Marechal Costa e

Silva, o Plano Estratégico de Desenvolvimento (PED)15, no período de 1967 a

1970, cujo objetivo geral consistia em desenvolver econômica e socialmente o

Brasil, voltando-se para o desenvolvimento interno e externo. O plano destacava

ações voltadas para o fortalecimento da empresa privada; estabilização gradativa

do comportamento de preços; melhoria da infraestrutura; aumento do emprego e

fortalecimento do mercado interno, entre outros. É importante salientar que estes

objetivos se desdobravam em dois fundamentais: a aceleração do

desenvolvimento e a contenção da inflação. (LAFER, 1987).

No tocante aos aspectos sociais, foram elencadas no plano, sob a

perspectiva de desenvolvimento humano, metas voltadas para a saúde, educação

15

Instituído pelo Decreto presidencial nº 200, de 28 de fevereiro de 1967.

37

e habitação. De acordo com Holanda (1983), eram quatro as prioridades

estratégicas do plano: em primeiro lugar, objetivava-se a revolução na educação e

no campo da saúde, cujas ações estariam voltadas para a democratização dos

serviços; em segundo lugar, destacava-se a necessidade de se intensificar ações

nas áreas de agricultura e saneamento; em terceiro, o crescimento do parque

tecnológico e científico, e em quarto lugar, o fortalecimento da indústria nacional.

É importante considerar que a primazia ainda continuava sob a lógica econômica

e financeira e não social, apesar de alguns avanços neste campo.

Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND) compreenderam o

período entre 1971 a 1978. Em 15 de setembro de 1971, foi encaminhado para a

sanção do Congresso Nacional o Orçamento Plurianual de investimentos e a

proposta do I PND, no Governo de Médici.

Em linhas gerais, o I PND tinha por objetivos: elevar o Brasil da categoria

de nação subdesenvolvida para a de uma nação desenvolvida; melhorar a renda

per capita do país, e aumentar o PIB nacional de 8 para 10%. O I PND tinha o

planejamento como instrumento de racionalidade e eficiência, o que possibilitou o

desenvolvimento dos setores produtivos, com uma maior coerência na tomada de

decisões, sobretudo nos setores estratégicos de desenvolvimento como

infraestrutura, saúde, entre outros.

Segundo Bierrenbach (1987, p. 70) estavam entre as intenções mais

relevantes do I PND:

1) Transferir ao trabalhador os aumentos da produtividade, mediante o salário médio real. 2) Aplicar outros investimentos, como o Programa de Integração Social (PIS) e o Programa de Formação de Patrimônio do Servidor Público (PASEP), que visam a assegurar a participação do trabalhador na renda nacional. 3) Abrir as empresas ao médio capital, como forma de descentralizar o poder econômico.

Os investimentos em Educação e Habitação eram realizados sem muita

integração com as ações intersetoriais, que, por sua vez, impactavam,

negativamente, nos anseios da classe trabalhadora. As medidas sociais do plano

eram projetadas muito superficialmente, sem vinculação entre si, a não ser

quando ligadas aos setores estritamente econômicos. As ações eram

fragmentadas e pontuais sem integração entre os setores, a lógica era voltada

38

para a perspectiva da economia de mercado, de forma a construir uma sociedade

moderna, dinâmica e competitiva nos moldes de produção capitalista.

O segundo PND do governo Geisel, 1975 a 1978, incluía duas questões

relevantes: colocar o Brasil no contexto internacional como uma potência

emergente e articular o desenvolvimento econômico e financeiro do país com a

economia internacional, sobretudo destacando as questões de energia e petróleo.

Pode-se dizer que a consolidação do capitalismo industrial nacional, nesta

época, já acompanhava os avanços de uma sociedade competitiva e moderna,

sobretudo na perspectiva das inovações tecnológicas. Contudo, a matriz

econômica era a mesma dos governos anteriores, centrada na construção de

planos voltados, sempre, para o crescimento e desenvolvimento econômico da

nação, por meio de ações de controle inflacionário, acesso ao emprego,

fortalecimento do parque industrial nacional, estímulo à criação e fusões entre

empresas, objetivando o fortalecimento delas.

Sob a perspectiva do planejamento governamental administrativo, destaca-

se a criação de unidades permanentes de planejamento dentro dos ministérios e,

como desdobramento, a criação da carreira de técnicos do planejamento. Houve,

ainda, a criação do Conselho de Desenvolvimento Econômico. Isso significa dizer,

em outros termos, que começava a se consolidar a carreira dos auxiliares do

Poder Executivo, a exemplo de engenheiros, arquitetos, educadores, estatísticos

entre outros, que ocupavam cargos de formuladores da política econômica

governamental, atrelados aos ministérios, e que passaram a compor o vértice de

uma nova estrutura de poder, a chamada tecnocracia estatal16(IANNI, 1996).

Nesse sentindo, trata-se de uma estrutura de gestão pública apoiada no

conhecimento técnico-científico, composta pelos Ministros de Estado, Presidente

da República e os auxiliares do executivo (técnicos). A tecnoestrutura estatal é

responsável pela análise mais acurada e minuciosa do sistema político e

econômico do país, em suas relações externas e internas, focalizando os

problemas na perspectiva de curto, médio e longo prazos.

Segundo as análises de Ianni (1996, p.315), a tecnoestrutura estatal

engloba:

16 Trata-se de um conjunto de técnicos que exercem atividades na formulação, execução e

monitoramento do plano de governo.

39

Tanto os técnicos como os órgãos e os próprios meios necessários à elaboração, execução e controle da política econômica de governo. Isto é, no conceito de tecnoestrutura entra no jogo tanto os vários grupos que compõem a tecnocracia como os ministérios, institutos, conselhos, comissões etc. Por meio das quais se torna possível a atividade daqueles que propõem e controlam a política econômica governamental planificada ou não.

A tecnocracia estatal veio com o objetivo de realizar um balanço mais

crítico das estratégias de governo, ou seja, avaliar o que podia ser executado de

acordo com os recursos disponíveis, conciliando assim as razões econômicas aos

interesses políticos. Cabe salientar que a tecnoestrutura estatal, de uma forma

mais institucionalizada, encontra-se presente em todo o processo de

planejamento governamental, perdurando até os dias atuais.

No âmbito do planejamento continuou a adoção de planos governamentais.

O segundo PND preservou, em linhas gerais, as mesmas diretrizes e objetivos do

primeiro PND. Pode-se destacar que, no governo ditatorial, os recursos

financeiros e orçamentários nacionais cresceram. Mas a renda continuava a se

concentrar nas mãos de uma minoria. O II PND não possuía uma política concreta

de distribuição de renda, apesar de objetivar combater a “pobreza” do país.

Apesar disso, segundo Rezende (2009), o II PND (1975 a 1979) é

considerado como uma referência de planejamento governamental no que tange

à implementação de políticas de desenvolvimento econômico e social no Brasil.

De acordo com as normativas da época, era de responsabilidade do setor de

planejamento da Presidência da República:

1) A coordenação do sistema de planejamento, orçamento e modernização

administrativa, sobretudo o monitoramento e avaliação dos planos de

desenvolvimento.

2) A coordenação das políticas públicas de desenvolvimento econômico e

social.

3) A coordenação da política nacional de desenvolvimento tecnológico e

científico, principalmente no que tange aos aspectos financeiros.

4) A coordenação de assuntos intersetoriais, quando estes estão

relacionados a mais de um ministério.

40

Pode-se dizer que o sistema de planejamento, na década de setenta, no

Brasil, alcançou o seu auge no âmbito da ação governamental, tendo em vista a

intervenção direta, por meio do planejamento orçamentário, e um maior controle e

monitoramento sobre as atividades e instituições financeiras e das empresas

estatais. A lógica do sistema de planejamento na época era realizada por meio de

uma articulação entre as ações e o respectivo orçamento. Sendo assim, em cada

ministério foi criado um setor de planejamento composto por uma equipe técnica

capacitada com a competência de supervisionar as ações e o orçamento de

determinada política social e econômica.

A década de 1980 já começou com dificuldades no que diz respeito ao

desenvolvimento econômico, agravado pela crise do petróleo (1979-1980), que

atingiu não só o Brasil, mas todo o mundo. Por outro lado, já se evidenciam

indícios de insatisfação da sociedade quanto ao tipo de regime adotado, o que foi

desencadeando várias manifestações, culminando com o processo de

democratização do país.

O planejamento, neste contexto, começa e ser abandonado em virtude de

não atender aos indicadores de desenvolvimento, passando por uma prerrogativa

meramente formal. Conforme afirma Rezende (2009), o III PND (1980 a 1985)

cumpriu apenas a formalidade legal, mas a ausência de integração entre o

comando da política econômica e as visões dos Ministérios do Planejamento e da

Fazenda, a respeito do combate às crises econômicas e políticas do país,

contribuíram, significamente, para que o governo deixasse de lado a prática do

planejamento.

A centralidade na perspectiva de desenvolvimento econômico em

detrimento do desenvolvimento social é percebida no acentuado crescimento da

pobreza nos núcleos urbanos, por exemplo. Por sua vez, a política de integração

nacional, em virtude da concentração de indústrias, deu-se nos grandes centros

urbanos, sem a tal interiorização prometida e, consequentemente, a não

efetivação do aumento dos postos no mercado de trabalho, para os municípios

mais distantes da capital.

41

2.2 O planejamento econômico e gerencial como centralidade da gestão

governamental (1985-2001)

Com a instauração da Nova República, em 1985, assume a Presidência da

República José Sarney. No período de 1985 a 1989, acentua-se a crise nas

relações entre a política econômica e o planejamento, agravada pelas sucessivas

trocas de Ministros destas pastas. Os planos de desenvolvimento econômico

eram um instrumento formal de planejamento e tinham como propósito a

estabilização monetária, por meio do controle da inflação.

Em março de 1986, o governo lança o Plano Cruzado na tentativa de

enfrentar a instabilidade econômica. O plano consistia no corte de três zeros da

moeda cruzeiro, para além do congelamento de preços, que eram corrigidos

anualmente ou quando a inflação atingia os 20%. Tal planejamento obteve êxito

por um curto prazo de tempo, a população começou a fiscalizar os preços, a

inflação diminuiu, o poder aquisitivo aumentou e o desempregou caiu. Contudo, o

plano começou a apresentar falhas, um exemplo dessas falhas foi à cobrança de

ágio, ou seja, uma taxa a mais pelo preço de cada produto em situação de

congelamento, fazendo com que começasse a escassear produtos no mercado.

Também com o objetivo de controle inflacionário, foi lançado o Plano Cruzado II,

com a mesma lógica de congelamento de preços, mas com valores acima do

valor de mercado dos produtos. O plano fracassou, tendo em vista que a inflação

voltou com os preços ainda mais elevados.

No ano de 1987, foi lançado o Plano Bresser, com o mesmo intuito dos

planos anteriores, a exemplo do congelamento de preços e salários dos

trabalhadores. O último plano econômico da gestão de Sarney foi o Plano Verão,

novamente com o mesmo objetivo dos anteriores, ou seja, conter a inflação,

agora com a criação da moeda Cruzado Novo. Mesmo assim, o governo não

conseguiu controlar a crise financeira do país, e os planos se constituíram como

tentativas fracassadas de controle inflacionário. Esses sucessivos fracassos

contribuiriam, fortemente, para a desconstrução do processo de planejamento,

implantado nas décadas anteriores no país.

O governo alegava que estava mais preocupado com as dimensões sociais

do planejamento do que com os aspectos econômicos, tendo em vista os vários

problemas sociais existentes, a exemplo da favelização, pauperização e

42

desemprego. Entretanto, o “tudo pelo social”, slogan do governo Sarney, não

conseguiu passar de medidas paliativas e assistencialistas, que não contribuíram

para minimizar os graves problemas ocasionados, muitas vezes, pela quase

ausência de planejamento na área rural ao longo dos anos, uma vez que a maior

parte dos governos focava as ações nos grandes centros urbanos.

Em 1989, o ex-diretor do IPEA, Roberto Cavalcanti de Albuquerque,

apresentou uma proposta de recuperação do planejamento governamental para a

década de 1990, no seminário de comemoração dos vinte e cinco anos do IPEA,

que, conforme Resende (2009, p.09), tinha os seguintes pontos:

(a) Formular um projeto nacional de desenvolvimento, apoiado em uma discussão com a sociedade; (b) Definir o papel do Estado na implementação desse projeto, buscando equilibrar as ações a cargo do poder público e do setor privado; c) Rever e modernizar a organização da Administração Pública, dando menos ênfase à simetria e adotando técnicas modernas de gestão para melhorar a eficiência e a eficácia do Governo; d) Conceber novos relacionamentos federativos; e) Ampliar o controle da sociedade sobre o Estado, mediante representação dos interesses sociais no planejamento. f) Estabelecer uma convivência harmônica entre os Poderes Executivo e Legislativo, que ficou prejudicada com a instituição de um regime político híbrido, parlamentarista-presidencialista, em 1988, no qual o Executivo governa, mas não decide, e o Legislativo decide, mas não governa.

Já se observa, portanto, a propositura de outro desenho no âmbito do

planejamento governamental, diante de um novo momento vivenciado pela

sociedade brasileira, o qual definia novas atribuições para os entes federativos e

a possibilidade da participação da sociedade. No âmbito do planejamento,

conforme Resende (2009), o Estado procurava focar na sustentação do

crescimento econômico, por meio de diversos planos de estabilização monetária.

Entretanto, os últimos anos do Governo Sarney foram marcados pelo

crescimento da inflação e pela desmoralização do Estado, esta última

fundamentada em denúncias de dilapidação dos recursos públicos federais e forte

corrupção, o que provocou a insatisfação da sociedade. Nesse momento, a

inflação só crescia e, consequentemente, aumentava o número de brasileiros

abaixo da linha de pobreza, bem como o desemprego e a desigualdade social.

Nesse cenário de crise e de uma onda de enfrentamento e combate à corrupção,

43

é eleito o primeiro presidente por voto popular, Fernando Collor de Mello, que, sob

a égide do combate aos marajás, venceu Luís Inácio Lula da Silva.

O presidente eleito Fernando Collor de Mello não teve maiores dificuldades

para governar. O congresso, ainda desacreditado pela opinião pública, não

apresentou resistência à proposta do Executivo em reformar a administração. Tal

reforma objetivava: a redução do número de ministérios; a extinção de autarquias

e empresas públicas; o início de um processo de privatização de empresas

estatais federais; e o aviltamento dos salários dos servidores, associado ao corte

de alguns benefícios herdados da época da fundação de Brasília, como a venda

dos apartamentos funcionais (RESENDE, 2009). A justificativa da necessidade da

reforma se fundamentava na necessidade de flexibilizar a máquina estatal,

objetivando a eficiência da gestão pública.

No seu governo deu continuidade à política de adoção de planos econômicos

visando a conter a inflação, marcada, na história brasileira, principalmente pelo

confisco da caderneta de poupança, uma das mais arriscadas medidas que o país

presenciou de enfrentamento inflacionário, devido aos altos índices de inflação que

vigoravam no país, na época. Utilizou-se de diversas medidas provisórias,

convertidas na Lei nº 8.024/90, que implantou o Sistema Monetário e a nova moeda,

o Cruzeiro, bem como as novas regras de conversão e o tempo de circulação da

antiga moeda tudo em prol de reduzir a liquidez monetária17.

No âmbito administrativo e de enxugamento da máquina pública, foi

instituído o Programa Nacional de Desestatização (PND), que objetivava a

transferência de ações estatais para a iniciativa privada. Foram efetivadas

privatizações, atingindo principalmente setores produtores de insumos básicos, a

exemplo da siderurgia e petroquímica.

Aliada a isso, começa uma incipiente reforma administrativa que não

passou de mudanças na estrutura dos ministérios, provocando, assim, a sua

incapacidade de dar respostas a determinadas situações com mais qualidade.

Collor queria passar a imagem de que estava enxugando a máquina pública, com

a fusão de ministérios que passaram de 23 (vinte três) para 11 (onze). Com isso,

queria imprimir, junto à sociedade brasileira, uma imagem de bom administrador,

só que as mudanças que implementou no âmbito do planejamento, na verdade,

17

Controle das taxas de juros, inflação e da circulação da moeda.

44

só contribuíam para a ineficiência da máquina pública, na medida em que não

existiam competências e atribuições bem definidas para os ministérios.

Segundo Rezende (2009), duas mudanças, em particular, contribuíram

para o desmonte do aparato que suportava o planejamento governamental: a

junção dos Ministérios da Fazenda, Planejamento e Indústria e Comércio no

Ministério da Economia, e a fusão de Transportes, Energia e Comunicações no

Ministério da Infraestrutura. Essas medidas impactaram significativamente o

planejamento governamental. No Ministério da Economia, o planejamento foi

rebaixado a uma secretaria sem menor importância, limitando a sua ação à mera

elaboração e acompanhamento dos orçamentos, sem a função de pensar ações

estratégicas econômicas e sociais que oportunizassem o desenvolvimento do

país.

Da mesma forma que em experiências anteriores, o sucesso do

planejamento estava mais atrelado aos aspectos econômicos e à estabilização da

inflação do que aos aspectos sociais. Exemplo disso foram algumas medidas

tomadas em seu governo: o congelamento dos depósitos bancários, a condução

da política econômica sem direção, resumindo-se ao apagar fogo diário, e os

sucessivos escândalos de corrupção. Tais medidas tiveram impactos sobre todos

os setores, sobretudo na classe média.

Além disso, relegou a elaboração do Plano Plurianual - PPA (1991-1995),

contido na Constituição Federal de 1988, a um dispositivo meramente formal.

Cabe lembrar que o PPA veio substituir os Planos Nacionais de Desenvolvimento

(PND). Esse plano tinha como objetivo forçar uma continuidade das ações

governamentais e se estender ao primeiro ano de mandato da nova gestão.

No tocante aos aspectos sociais, a década de 1990 foi marcada por lutas

para a efetivação dos direitos constitucionais assegurados em lei. O governo

Collor colocou várias barreiras para a sua garantia, fundamentadas em restrições

econômicas e políticas impostas para a sua implementação, consubstanciadas na

ideologia neoliberal, que provocou o desfacelamento dos serviços sociais.

As constantes denúncias de irregularidades provocaram o impeachment de

Collor em setembro de 1992. Ao assumir a presidência, o vice-presidente, Itamar

Franco, que tinha inclinações nacionalistas, buscou o fortalecimento do Estado

com vistas ao desenvolvimento nacional. Contudo, a situação política e

econômica da época não foi tão favorável e ocorreram mudanças relevantes no

45

processo de planejamento do país.

No tocante à reforma administrativa, o novo governo tentou reverter às

fusões ministeriais geradas pelo governo anterior. Devolveu a importância da

Secretaria de Planejamento e Coordenação da Presidência da República,

entretanto, apesar desse reverso, o planejamento fica relegado a um técnico de

confiança do Presidente. Somente depois foi que o planejamento foi alocado no

Ministério da Fazenda.

Por se tratar de uma Secretaria que precisaria articular as decisões

políticas e que não conseguiu fazê-lo em virtude de seu enfraquecimento e quase

destruição no governo anterior, esta foi transferida para a pasta da Fazenda, o

que lhe possibilitou maior visibilidade e importância, na tentativa frustrada de

refazer o planejamento governamental, uma vez que não possuía insumos

humanos e financeiros que oportunizassem sua reconstrução. Sendo assim, o

planejamento, enquanto centro orientador das decisões governamentais foi

colocado em segundo plano.

Todavia, o novo governo saiu em busca de estratégias que marcassem a

sua gestão. Com a crise econômica instalada e um aumento significativo da

extrema pobreza no país, os problemas sociais se evidenciaram e passaram a

ocupar um importante espaço na gestão Itamar. Nasce, então, o programa

estratégico de Combate à Fome que possuía um conjunto de ações, visando,

mesmo sem alcance, a diminuir o número de mais de 50 milhões que pessoas

que viviam em situação de extrema pobreza no país. Destarte, a participação

social começou a despontar nesse contexto, quando o governo passou a dialogar

com a sociedade estratégias de enfrentamento e combate à fome.

No campo da economia, algumas medidas mais ortodoxas foram tomadas

para controlar a inflação, numa espécie de “apagar fogo”, sem aquecer a

economia, que se manteve estável, nesse período. No governo de Itamar Franco,

foi elaborado o Plano Real de controle da inflação, idealizado pelo então Ministro

da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, e que visava a criar uma Unidade Real

de Valor (URV) para todos os produtos, desvinculada da moeda vigente, o

Cruzeiro Real. Sendo assim, cada URV correspondia a US$ 1, e, posteriormente,

a URV veio a ser denominada “Real”, a nova moeda brasileira. Essas medidas

foram eficazes no tocante à contenção da inflação, que permitiu abrir caminho

para o seu sucessor presidencial, o então Ministro do Planejamento e Orçamento

46

Fernando Henrique Cardoso (FHC).

O presidente FHC optou pelos ditames do Consenso de Washington18,

valendo-se da mesma coalizão de poder que constituiu e destruiu o estado

desenvolvimentista de forma excludente e autoritária (SOUZA FILHO, 2011).

Iniciada com Collor e reforçada nos planos de FHC, delineava-se, no país, a

construção de uma sociedade com ideais liberalizantes, voltados para o desmonte

da máquina estatal, colocando-se o mercado no centro das estratégias,

comprometendo a participação social no planejamento do desenvolvimento social

e econômico do país. O propósito era realizar o ajuste econômico com a

diminuição nos gastos sociais, que, conforme Souza Filho (2011, p.170), baseava-

se nas orientações advindas dos organismos internacionais, ou seja,

renegociação das “dívidas velhas” para possibilitar empréstimos novos (Plano Brady); desregulamentação dos mercados locais (eliminação de barreiras para a entrada e saída de capitais); intermediação para o deslocamento de capital de curto prazo para os países, independente da capacidade de absorção dos recursos pela base produtiva local.

Concomitantemente, estratégias de combate à corrupção foram sendo

adotadas. Uma delas diz respeito à aprovação da Resolução nº 2, de 1995, do

Poder Legislativo, que deflagrou um novo curso para o planejamento

orçamentário no país, atribuindo-lhe uma maior transparência. Tratava-se de uma

tentativa, não eficaz do Executivo, de retomar as rédeas do orçamento enquanto

instrumento que possibilitasse o desenvolvimento nos campos econômico e

social.

Contudo, o Plano Plurianual da época foi elaborado apenas como um

dispositivo constitucional, uma vez que o governo tinha por diretriz o controle da

inflação em detrimento do investimento nos serviços sociais.

O governo de FHC gerou esperanças de que o planejamento viesse a

ocupar um lugar de destaque na administração pública, com vistas ao sucesso do

18

É um conjunto de medidas - que se compõe de dez regras básicas - formulado em novembro de

1989 por economistas de instituições financeiras situadas em Washington, como o FMI, o Banco

Mundial e o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, fundamentadas num texto do

economista John Williamson, do International Institute for Economy, e que se tornou a política

oficial do Fundo Monetário Internacional em 1990, quando passou a ser receitado para promover o

ajustamento macroeconômico dos países em desenvolvimento que passavam por dificuldades.

47

plano de estabilização monetária e com a estruturação do Ministério do

Planejamento e Orçamento (MPO). O MPO, com a reforma administrativa então

promovida, voltaria a ter importância no tocante às estratégias para a retomada

do desenvolvimento do país.

Implantou-se, também no governo de FHC, o Plano Diretor da Reforma do

Aparelho do Estado (MARE), em 1995, encabeçado pelo então Ministro da

Administração e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira. Tratava-se de

uma estratégia de desenvolvimento social e econômico do país, denominada por

Behring (2011) de Contrarreforma do Estado, haja vista o corte de direitos sociais

em detrimento da política de ajuste econômico da época, com vistas à efetivação

do ideário neoliberal.

Do ponto de vista político, essa estratégia viabilizou a continuidade da

internacionalização financeira, produtiva e comercial do país, voltada para a

valorização do mercado como elemento central de regulação da produção. Dessa

forma, o governo pregava a diminuição dos gastos sociais, privatização de

empresas públicas, garantia de liberdade do comércio e de capitais nos moldes

da orientação neoliberal (SOUZA FILHO, 2011).

Para Bresser Pereira, a ampliação de direitos sociais, por parte do Estado,

deveria ser vista com cautela e estruturada a partir de uma ordem administrativa

burocrática, sob a égide da meritocracia. Seguindo as idéias neoliberais, o bem-

estar social e a proteção social deveriam ser promovidos no âmbito da dimensão

privada (família, comunidade e mercado), sendo obrigação do Estado de caráter

residual e para aqueles indivíduos que não conseguissem ter as suas

necessidades atendidas no campo privado. Com isso, reforçava-se a adoção de

estratégias para o desenvolvimento das políticas sociais, baseadas na

focalização, segmentação, descentralização19 e meritocracia, sobretudo para o

terceiro setor, com um forte apelo para o voluntariado.

Segundo o documento que trata da reforma administrativa, (PEREIRA,

1995), esta seria organizada nos quatro setores: no primeiro, denominado de

núcleo estratégico, estariam o Executivo, o Judiciário, o Ministério Público, e

outros de caráter estatal. O segundo setor estaria voltado para a segurança

19 Consiste nas ações política e administrativa com adequada distribuição política e financeira, que pressupõe ações participativas, democráticas, não-autoritárias e com partilha de poderes (JOVCHELOVITCH, 1993).

48

pública e o seu poder de polícia. O terceiro envolveria os serviços sociais e

científicos que deveriam ser públicos, mas não necessariamente executados pelo

Estado, e, por fim, o setor de produção de bens e serviços que não mais deveria

ser de responsabilidade do Estado.

No terceiro eixo estaria o denominado “terceiro setor”, por meio do qual se

supervalorizariam as ações não governamentais na execução das políticas

sociais, configurando-se como parceiro do Estado, podendo receber verbas

estatais. A existência desse terceiro setor impulsionou a criação de Fundações

Públicas, Organizações Sociais (OS), entre outras, o que vem ocorrendo,

principalmente, nas Políticas de Saúde e de Assistência Social, sob a alegação de

que o Estado não dá conta da quantidade de serviços necessários, além do

discurso da agilidade em termos de administração destes.

Mesmo que no discurso estivesse contida a idéia de agilidade do

atendimento no campo social, sabe-se que, em repetição aos modelos anteriores

de planejamento governamental, o foco do planejamento estava voltado para a

política de estabilização monetária, em detrimento das políticas sociais. O

governo tentava adotar estratégias de curto prazo para a estabilização da

economia, na tentativa de cumprir os ciclos orçamentários constitucionais, que

foram abandonados pelas reformas mais estruturais e que assumiram prioridade

na agenda governamental, a exemplo das privatizações. Podem-se destacar, por

exemplo, as privatizações de empresas públicas estatais como a Companhia Vale

do Rio Doce e da Companhia Siderúrgica Nacional, como prova do dilapidamento

do patrimônio público, entregue ao setor privado a preços irrisórios.

No segundo mandato de FHC, continua a preocupação com a estabilização

monetária, pondo-se de lado as intenções/recomendações do PPA no tocante à

necessidade de investimentos nos serviços sociais. Nessa perspectiva, volta-se,

de certa forma, aos primórdios do planejamento das décadas de trinta e quarenta:

a construção de um regime orçamentário especial para garantir a execução de

investimentos ao qual um determinado governo atribui prioridade. (RESENDE,

2009).

Assim, observa-se um modelo gerencial que se burocratiza, contribuindo

para a centralização das decisões econômicas e sociais. Exemplo disso foi o

resultado do formato administrativo adotado para atender acordos estabelecidos

com os diversos partidos políticos, que lhe dava sustentação.

49

Para sua reeleição e proposta política do segundo mandato presidencial,

FHC criou cargos de Secretários-Executivos nos Ministérios, o que agravou,

significativamente, a coordenação das decisões e, principalmente, a gestão das

políticas e programas setoriais, pois havia a subordinação a mais um núcleo

decisório centralizador. Dessa forma, utilizaram-se elementos da flexibilização

gerencial como estratégias de estruturação burocrática que combinam

monocratização e descentralização, separando política da técnica e formulação

da execução das políticas sociais. (SOUZA FILHO, 2011).

Tais idéias estão bem expressas na fala de Pereira (1995, p. 25-26),

[...] significa diminuir o tamanho do Estado, desregular a economia, aumentar a governança e a governabilidade. O primeiro objetivo seria alcançado por meio de privatizações, da terceirização e da transferência de serviços públicos para as organizações não governamentais (publicização). Uma menor intervenção do Estado seria alcançada com mecanismos de mercado. Para aumentar a governança [...] seria necessário realizar o ajuste fiscal, implantar a administração gerencial e separar a formulação da implementação de políticas públicas. O aumento da governabilidade [...] seria realizado para a melhoria da democracia representativa e pela introdução do controle social.

Assim, esse quadro de contrarreforma do Estado restringe a

universalização dos direitos, à medida que separa a formulação e execução das

políticas sociais nos níveis de governo impondo limites à descentralização política

e administrativa do país no viés monocrático e centralizador das ações e,

sobretudo, põe em cheque o controle social e a participação na formulação das

políticas sociais.

2.3 O planejamento nos governos Lula e Dilma: misto entre continuidades e o

discurso da participação

O governo de Luis Inácio Lula da Silva (LULA) utilizou, na sua gestão, o

Plano Plurianual (PPA), 2004-2007, denominado “Gestão Pública para um Brasil

de Todos”, coordenado pelo Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão,

Guido Mantega. Por meio desse plano, objetivava-se materializar o compromisso

de campanha política denominada “Mudar o País e melhorar a vida dos

brasileiros”.

Tendo como meta de governo combater a pobreza e as desigualdades

50

sociais, com a erradicação da fome e da miséria de milhares de brasileiros que se

encontravam em situação de extrema pobreza20, buscava ainda construir uma

sociedade moderna que gerasse empregos e riquezas, sob a égide da justiça

social, que deveria ser consolidada por meio de políticas sociais planejadas e

sustentáveis.

O PPA propunha mudanças estruturais na sociedade brasileira, agregando

os aspectos econômicos e sociais, estabelecendo um horizonte para a elaboração

das peças orçamentárias (LOA21, LDO22 e o PPA23), com a participação popular.

E, ainda, possibilitaria a definição de programas prioritários na área social, dos

programas de investimento em infraestrutura, para além dos demais programas

de governo.

Uma das diretrizes fundamentais materializadas em seu plano de gestão

era o combate à concentração da renda e da riqueza, a exclusão social e o

desemprego. O Programa Fome Zero se constituiu no carro chefe do referido

plano, tratado como um programa emergencial que objetivava combater a

extrema pobreza, erradicar o analfabetismo, o trabalho precoce, e a mortalidade

infantil. Para tanto, era preciso que o Estado retomasse o seu papel de condutor,

formulador e executor de políticas sociais e adotasse um modelo de

desenvolvimento pautado na equidade social.

Segundo Abrucio (2007), o planejamento neste governo seguiu uma linha

de raciocínio baseada em quatro eixos estratégicos: profissionalização, eficiência,

efetividade e transparência/accountability24. Deteremo-nos, mais particularmente,

na análise dos dois últimos eixos.

No tocante ao segundo eixo estratégico, ou seja, o da eficiência, Abrucio

(2007, p.79) destaca que:

[...] uma questão-chave é a mudança na lógica do orçamento, hoje marcada pelo descompasso entre o planejamento mais geral de metas e a forma como a peça é elaborada e executada anualmente. No campo da elaboração, deve-se atacar tanto o caráter “engessado” da maior parte das despesas, quanto às ações extremamente fragmentadas das originadas das emendas

20População abaixo da renda per capita de 1 (um) quarto do salário mínimo instituído pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). 21

Lei Orgânica Anual. 22

Lei de Diretrizes Orçamentárias. 23Plano Plurianual. 24

Participação e controle social no âmbito das políticas sociais.

51

parlamentares. No fundo, são duas faces da mesma moeda, pois a definição de um grande número de gastos obrigatórios deriva da desconfiança em relação ao emendismo parlamentar, e este se torna uma válvula de escape para que os congressistas tenham algum poder de decisão orçamentária.

De acordo com Abrucio (2007, p.83), o eixo da efetividade remete-se:

a uma visão de gestão de longo prazo, uma vez que as políticas públicas cada vez mais têm seu desempenho avaliado pelos resultados efetivos que trazem aos cidadãos [...]. Desse modo, para além da eficácia constituída pelos produtos da ação governamental, a ação efetiva é mensurada por indicadores de impacto. A gestão por resultados é hoje a principal arma em prol da efetividade das políticas públicas. Para tanto, é preciso orientar a administração pública por metas e indicadores.

É importante salientar que o Governo Lula tentou implementar um

planejamento voltado para o alcance das metas previstas para o seu governo, a

chamada gestão por resultados. Essa gestão prevê uma leitura diagnóstica e

pressupõe um processo de mudança cultural, no tocante ao planejamento das

políticas sociais com o enfoque participativo, uma vez que a lógica de construção

de tais políticas sempre ocorreu, historicamente, de cima para baixo, nos

gabinetes de Brasília, sem levar em consideração as necessidades e o

envolvimento da população.

Segundo Castro (2004, p.1), o governo Lula tinha como prioridades em seu

primeiro governo:

[...] evitar o caos econômico, conhecer a máquina governamental, avançar o máximo possível nas votações das reformas previdenciária e tributária e, sobretudo, manter o índice de aprovação popular num patamar alto. Para isso, contribuíram a capacidade de comunicação junto à sociedade, o estilo coloquial e negociador da Presidência, além da firmeza na defesa dos interesses nacionais.

Na área social, podemos elencar, por exemplo, a unificação dos benefícios

de transferência de renda, a exemplo do Programa Bolsa Escola, Programa Bolsa

Alimentação e o Programa do Auxílio Vale-gás, que foram unificados no Programa

Bolsa Família lançado pelo Governo Lula, como tentativa de alavancar o

planejamento da área social, provocado pela letargia do governo nessa área.

52

Como instrumento de planejamento, avaliação e monitoramento no campo

social, o governo lança o Cadastramento Único dos programas sociais

(CADÚNICO), utilizado nas três esferas de governo, enquanto um instrumento de

planejamento que permite identificar os indicadores de vulnerabilidade social e

econômica, como também as famílias que estão em descumprimento das

condicionalidades do Programa Bolsa Família. Tais informações deveriam ser

consideradas pela gestão como foco da tomada de decisão para o planejamento

das ações nas áreas das políticas sociais, nos três níveis de governo. Entretanto,

ainda têm sido pouco utilizadas, principalmente no âmbito municipal, lócus

privilegiado do planejamento e gestão da política social.

Nesse processo de planejar a política social, um dos elementos sempre

presente no discurso governamental diz respeito ao planejamento participativo.

Um dos pontos elencados no PPA (2003, p.31), e que serviu de base para sua

elaboração e posterior execução, diz respeito à participação popular. O seu

conteúdo expressa bem essa preocupação:

A participação da sociedade civil e dos governos estaduais e municipais não se encerra com o encaminhamento do PPA ao Congresso Nacional. Terá continuidade ao longo da implementação do Plano, para aperfeiçoá-lo e acompanhar regularmente sua execução. Portanto, é um processo contínuo, que pretende democratizar e qualificar a gestão pública, compartilhando a responsabilidade pelos projetos, pela avaliação e revisão participativa dos programas e do Plano. Por isso, o processo de planejamento participativo foi estruturado em dois ciclos: o primeiro, de elaboração do PPA; o segundo, de acompanhamento e aperfeiçoamento, quando da implementação.

A intenção desse governo era transparecer para a população a ideologia

da participação social e popular nos processos de formulação e gestão das

políticas sociais, ou seja, a sociedade enquanto partícipe do processo de decisão.

No decorrer desta gestão, houve diversos eventos regionais e nacionais voltados

para a discussão das especificidades de cada política pública, mediante

processos de mobilização social, a exemplo das conferências das políticas

setoriais, que começam no âmbito municipal, passando pelo estadual até o

federal, com o objetivo de propor ações para as diversas políticas sociais.

Entretanto a área social, no decorrer do seu governo, apresentou como

pontos fracos o planejamento e o investimento em políticas sociais, continuando

53

assim com as diretrizes do governo FHC, a exemplo do planejamento do

Programa Fome Zero que não executou nem um terço dos recursos financeiros

programados para o ano de 2003. Além disso, este programa se constituiu em

ações focais e fragmentadas na lógica de benefícios assistenciais. Houve uma

preocupação com o superávit primário e a continuidade do ajuste econômico. De

acordo com as análises de Castro (2004, p.2),

O país está sendo governado, portanto, por um programa que não foi apresentado aos eleitores. A tão prometida mudança de modelo de desenvolvimento foi substituída pela continuidade e pelo aprofundamento da política anterior. A tal implantação de um modelo de desenvolvimento alternativo, que tem o social por eixo, deu lugar ao aumento do superávit primário de 3,75% para 4,25% do PIB, à ênfase nas reformas constitucionais vetadas anteriormente pelo PT e a um programa recessivo que adotou o ajuste fiscal para retomar a confiança do mercado e conter a inflação.

Em matéria da seguridade social, o governo elaborou o projeto de

contrarreforma da previdência social dos funcionários públicos, encaminhado já

em abril de 2003 para ser apreciado pelo Congresso Nacional e aprovado em

dezembro do mesmo ano (MARQUES; MENDES, 2007). Nele, o governo

retomou, significativamente, questões que haviam sido derrotadas pela reforma

do Estado promovida por Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), inclusive com

o apoio ativo de deputados e senadores da base aliada do governo.

Segundo Marques; Mendes (2007, p.3), a reforma da previdência social do

governo Lula provocou uma refração de direitos, outrora conquistada pela classe

trabalhadora, a saber:

O estabelecimento de um teto para a aposentadoria dos servidores, pondo fim ao direito à integralidade; e o início de procedimentos que, se aprofundados, levarão à unificação entre o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), dos trabalhadores do mercado formal do setor privado da economia, e o dos funcionários públicos.

É salutar destacar que tal reforma não considerou os anseios da classe

trabalhadora, ao contrário, provocou uma retração de direitos. O próprio programa

de governo, Brasil( 2002, p.17-20), já apontava elementos da referida

54

contrarreforma da Previdência Social. No parágrafo 47, do programa de governo

(2002), afirma-se que:

Um dos maiores desafios políticos e administrativos do futuro governo é o equacionamento da questão previdenciária. Para dar conta desse desafio, é necessário um conjunto de iniciativas de curto, médio e longo prazos, para construir soluções estruturais, capazes de permitir que a presente e as futuras gerações de brasileiros possam estar plenamente conscientes e relativamente tranqüilas quanto aos direitos que poderão usufruir após o término de uma longa dedicação de vida laboral.

Dessa forma, o governo inaugura um sistema paralelo à previdência

pública, o sistema privatista previdenciário brasileiro, mais conhecido como

previdência complementar, estimulando o fortalecimento do mercado interno com

a constituição de poupança de longo prazo para o desenvolvimento do país.

No começo do seu segundo mandato, no ano de 2007, o governo lança o

Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), por meio do Decreto 6.025/2007,

com o intuito de propiciar um maior desenvolvimento ao país. Esse programa

consistia em dinamizar o crescimento econômico do país, com o objetivo de

melhorar a qualidade de vida da população, sobretudo por meio da oferta de

geração de emprego e renda.

Segundo Aguiar (2012, p.160), o plano tinha por objetivos:

incentivar o investimento privado, aumentar o investimento público em infraestrutura e remover obstáculos (burocráticos, administrativos, normativos, jurídicos e legislativos) ao crescimento. Estas medidas estão organizadas em cinco blocos: investimento em infraestrutura; estímulo ao crédito e ao financiamento; melhora no ambiente de investimento; desoneração e aperfeiçoamento do sistema tributário; e medidas fiscais de longo prazo.

O referido plano se propunha a aquecer a economia interna, reduzindo

custos e aumentando a produtividade. O eixo relativo às diretrizes para o

desenvolvimento social e urbano foi o que mais recebeu investimentos

financeiros, chegando a mais de 1/3 dos investimentos previstos, e também o que

apresentou um volume considerável de projetos, sobretudo, nas áreas de

55

habitação, seja de interesse social25 ou de mercado26. A execução das ações

desse eixo foi realizada de forma descentralizada para os três níveis de governo,

para além de entidades não governamentais que poderiam pleitear recursos por

meio de convênios para a construção de unidades habitacionais, sendo os órgãos

intermediadores da gestão e financiamento dos projetos a Caixa Econômica

Federal e o Ministério das Cidades27.

Em 2009, o Governo Lula elabora e executa o Programa Minha Casa,

Minha Vida, e o agrega ao PAC, com o objetivo de estimular a aquisição da casa

própria para famílias com faixa de renda mensal de até 10 (dez) salários mínimos.

Ainda em 2009, o governo Lula lançou o PAC 2, mesmo sem antes executar

todas as ações e metas previstas e orçadas no PAC 1, sem avaliar e monitorar a

sua primeira edição, principalmente em relação ao atraso de obras e de recursos

financeiros. O PAC 2 tinha os mesmos objetivos do PAC 1, e, como diferencial,

um maior montante de recursos financeiros. Esse programa financiou construções

de equipamentos sociais, como unidades básicas de saúde, creches, construção

de centros de referências de assistência social, hospitais entre outros.

Contudo, apesar de alguns avanços aparentes no planejamento em

determinadas ações de políticas sociais é perceptível a ausência do planejamento

estatal para outros setores, a exemplo do setor agrícola, industrial e educacional.

Estas lacunas também são verificadas nos planos plurianuais anteriores. Além

disso, o Governo Lula continuou a lógica macroestrutural econômica orientada

pelos países estrangeiros, não conseguindo construir uma contra-hegemonia ao

capital, dando continuidade assim à política neoliberal.

Verifica-se que o planejamento das políticas sociais no Governo Lula,

apesar de ser caracterizado como democrático e participativo, não se efetivou

como tal, à medida que retraiu direitos sociais em detrimento da lógica do

25

Entende-se por interesse social as áreas de favelas e invasões, ou seja, são áreas com pouca ou nenhuma infraestrutura de serviços e que ainda possuem casas sem condições de habitabilidade. 26 Incentivo do governo para a aquisição da casa própria para a classe média com faixa de renda a partir de três salários mínimos. 27

A questão da habitação, dentre os recursos destinados para infraestrutura, foi a que mais

recebeu financiamento, tendo por fonte de recursos financeiros o Sistema Brasileiro de Poupança

e Empréstimos (SBPE), Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), Fundo de Amparo ao

Trabalhador (FAT), a própria Caixa Econômica Federal, o Fundo Nacional de Habitação de

Interesse Social (FNHIS) e convênios com o Banco Interamericano de Investimento (BID).

(AGUIAR, 2012).

56

mercado. Ainda no campo da participação popular, apesar de abrir canais de

diálogo com os movimentos sociais, sobretudo, no processo dos instrumentos de

planejamento governamental, a exemplo da elaboração do PPA, disposto na

Constituição de 1988, não aprofundou os seus processos participativos para que

sejam legítimos de fato. Ou seja, as reivindicações da população, sobretudo

aquelas elaboradas nos processos das conferências das políticas municipais,

precisaram ser de fato implementadas. Na contemporaneidade, as conferências

de políticas sociais se constituem, por vezes, em instrumentos de gestão de

cunho meramente legalista, enquanto condicionantes de repasses de recursos

financeiros, continuando, assim, a lógica tecnicista da gestão pública.

Os movimentos sociais, neste contexto, ainda apresentam fragilidades no

desenvolvimento de experiências participativas, cujo envolvimento nos processos

de planejamento governamental tem caráter voluntarista. Além disso, demonstram

capacidade propositiva incipiente, estando vulneráveis ao processo de cooptação,

pelos líderes políticos.

Em 2010, a então Ministra da Casa Civil do Governo Lula, a economista

Dilma Rousseff, foi eleita a primeira mulher Presidente da República para o

mandato de 2011 a 2014. Sua gestão tem mostrado a continuidade das mesmas

diretrizes do planejamento do governo anterior, sobretudo no que tange ao

planejamento econômico.

O seu plano de governo intitulado Plano Mais Brasil (PPA 2012-2015), em

execução, tem por objetivo, segundo Falcón (2012), reestruturar o planejamento

governamental. Esse fato implicou uma redefinição de estratégias, sobretudo

provocada pela ineficácia do gerenciamento do Programa Aceleração do

Crescimento (PAC).

Nos aspectos econômicos o Plano prevê o crescimento do Produto Interno

Bruto (PIB), por meio do aquecimento da economia e da geração de trabalho e

renda, sobretudo, estimulado pelo PAC.

No campo social, de acordo com as análises de Falcón (2012, p.8), o plano

se apóia em duas condições:

[...] o bônus demográfico que o país recebe nos próximos 20 anos, e a erradicação da pobreza extrema (Plano Brasil sem Miséria) com a incorporação de uma nova classe média de mais de 40 milhões de brasileiros, dos quais 28 milhões já ascenderam nos

57

últimos 4 anos. Além disso, trata-se de manter a redução progressiva da desigualdade na distribuição da renda.

No tocante ao bônus demográfico, o plano menciona investimentos em

ações no âmbito das políticas sociais voltadas para a geração de trabalho e

renda. Nesse ponto, envolve-se a camada mais jovem da população, através da

qualificação profissional, tendo-se como referência o Programa Nacional de

Acesso ao Ensino Técnico (PRONATEC). Tal programa está ligado ao Plano

Brasil sem Miséria28 e tem por objetivo superar a extrema pobreza. O governo

acredita que esse plano consiga reduzir as desigualdades sociais, por meio da

melhoria na distribuição de renda do país.

O Plano Brasil sem Miséria se organiza, prioritariamente, em três linhas de

ações estratégicas: a primeira atua na garantia de acesso à renda, para a

população com renda mensal per capita abaixo de R$70,00 (setenta reais), com o

intuito de minorar a situação de extrema pobreza do país. Já a segunda volta-se

para as ações de acesso aos serviços de políticas públicas, a exemplo da

educação e saúde. Cabe a terceira o eixo da inclusão produtiva, cujo objetivo é

melhorar e mesmo gerar renda entre as famílias mais vulneráveis.

No campo da educação, destacam-se a educação integral e o Programa

Segundo Tempo na Escola, cujas ações estão voltadas para a ocupação de

crianças e adolescentes com práticas esportivas e culturais no contexto da

escola, e ainda há a finalidade de construção de creches para as crianças de 0 a

6 anos. Na política de Saúde, destaca-se, entre outras ações, o Programa Mais

Médicos, lançado em 8 de julho de 2013, com o objetivo de suprir a carência de

médicos nos municípios do interior e nas periferias das grandes cidades do país.

Mesmo em curso, fator que dificulta uma melhor avaliação do Governo

Dilma, constata-se que suas ações, no âmbito das políticas sociais, apesar de

alguns avanços observados no combate à pobreza extrema29, têm ainda um longo

28

Instituído pelo Decreto nº 7. 492 de 2011. 29 Segundo dados da PNAD/IBGE/2012, a extrema pobreza brasileira caiu de 7,6 milhões de pessoas para 6,5 milhões de pessoas, considerando a renda per capita de até R$ 75,00 (sete e cinco reais mensais), de acordo com a síntese de indicadores sociais( SIS/2010/IBGE).

58

caminho para alcançar a consolidação de uma política de planejamento que

consiga agregar elementos do desenvolvimento econômico aos aspectos sociais.

Além disso, ainda não foi estabelecido um processo de articulação entre as

diferentes políticas sociais, que permita avançar com estratégias que, de fato,

propiciem ações de caráter estruturante, de forma a construir políticas diferentes

das praticadas pelos governos anteriores que, historicamente, sempre

apresentaram caráter fragmentado e pontual. No capítulo a seguir, discutiremos a

respeito da dimensão participativa das políticas sociais.

59

CAPÍTULO III- A DIMENSÃO PARTICIPATIVA NO PROCESSO DE

FORMULAÇÃO E GESTÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS E A ATUAÇÃO DO

ASSISTENTE SOCIAL

O presente capítulo discute a participação dos usuários nos processos de

planejamento e gestão das políticas sociais no tocante ao estabelecimento de

novas relações entre os gestores, trabalhadores e usuários, abordando os

mecanismos de gerenciamento governamental e os instrumentos de gestão social

das políticas públicas após a Constituição Federal de 1988. Ao mesmo tempo,

trata das novas demandas de atuação profissional do assistente social.

3.1 As políticas sociais: alguns elementos da realidade brasileira

A política social é uma modalidade interventiva do Estado utilizada,

estrategicamente, como uma forma de atenuar os conflitos e contradições

gerados pelo processo de acumulação do capital, na medida em que procura

atender determinadas necessidades sociais da população diante de questões

geradas pelo conjunto de desigualdades sociais, econômicas e políticas.

Conforme aponta Yasbek (2008, p.82), a política social expressa

relações, conflitos e contradições que resultam da desigualdade estrutural do Capitalismo. Interesses que não são neutros ou igualitários e que reproduzem desigual e contraditoriamente relações sociais, na medida em que o estado não pode ser autonomizado em relação à sociedade e as políticas sociais são intervenções condicionadas pelo contexto histórico que emergem.

Para Behring e Boschetti (2011), as políticas sociais, formuladas pelo

estado capitalista, são constituídas como um paliativo no enfrentamento das

expressões da questão social30. Por outro lado, o reconhecimento, pelo Estado,

de que se faz necessário o atendimento dessas expressões, não ocorreu de

maneira benevolente. Foi fruto de muita reivindicação da classe trabalhadora que

empreendeu várias lutas sociais cobrando a intervenção do Estado na prestação

30

Expressa-se como um processo legítimo de formação da classe operária e de seu ingresso no

cenário político da sociedade, exigindo o seu reconhecimento enquanto classe por parte do

Estado e do empresariado (IAMAMOTO, 1995).

60

de serviços básicos à população e no atendimento de suas necessidades, por

meio de políticas sociais.

O impulso das lutas, segundo Montaño e Durigueto (2011), advinha das

péssimas condições da classe trabalhadora, que enfrentava excessivas jornadas

de trabalho, a ausência de garantias trabalhistas, a exemplo do descanso

semanal remunerado, aposentadoria, férias, salário mínimo, entre outros. As

reivindicações giravam em torno de lutas por bens e equipamentos coletivos

necessários à reprodução da força de trabalho e se desenvolveram no Brasil

desde as primeiras décadas do século XX.

No contexto brasileiro, até meados do século XX vinha sendo construído

um sistema de proteção social incompleto e frágil. Tal sistema era incapaz de

reduzir os indicadores de desigualdades sociais e econômicas, instaurando-se,

assim, uma das mais desiguais estruturas sociais em todos os aspectos.

A constituição do sistema de proteção social brasileiro tem na Lei Eloy

Chaves, de 1923, os seus primeiros indícios quando se instituem as Caixas de

Aposentadorias e Pensões (CAPS). Nos anos de 1930, ocorre a ampliação desse

sistema de proteção com a criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões

(IAPs), gestados na lógica do seguro; por meio ainda da instituição do salário

mínimo, da Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), entre outros. É importante

salientar que, como mencionado anteriormente, tais direitos conquistados foram

fruto das lutas das classes trabalhadoras, muito embora fossem a maneira que o

Estado encontrou de intervir na relação capital-trabalho. Segundo Yasbek (2008,

p.89),

progressivamente, o Estado amplia sua abordagem pública da questão, criando novos mecanismos de intervenção nas relações sociais como legislações laborais, e outros esquemas de proteção social como atividades educacionais e serviços sanitários, entre outros.

O trabalhador formal contava com benefícios previdenciários expressos na

Constituição de 1937, sobretudo para os que trabalhavam nas indústrias.

Sobravam para o trabalhador pobre, sem carteira assinada ou desempregado, as

obras sociais filantrópicas responsáveis pela assistência aos mais pobres. A

constituição das políticas sociais é reflexo desse contexto, daí derivam aquelas

focalistas, ou seja, que não refletem, em sua totalidade, as necessidades da

61

população. Destaquem-se ainda os aspectos da política econômica, isto é, aquela

voltada para a lógica de mercado e para o avanço econômico, a qual impacta,

significativamente, na conquista de direitos sociais.

Do ponto de vista estatal, a lógica da benemerência se constituiu como

forte requisito para o usuário acessar as políticas sociais. A lógica filantrópica foi

reforçada com a criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA), em 1942, a

priori para atender as famílias dos militares e que, posteriormente, transforma-se

em uma instituição que prestava auxílios emergenciais à população,

especificamente àqueles segmentos mais pobres da sociedade, com um foco

bastante paternalista.

Esse caráter assistencialista das políticas sociais seguiu por várias

décadas. Nos anos de 1980, era crescente o número de pessoas pobres,

passando por graves injustiças sociais e sofrendo com a desigual distribuição de

renda. Por outro lado, é nessa mesma década que vai acontecer um processo de

mobilização com vistas à construção de um sistema de proteção social de caráter

universal.

A Constituição de 1988 traz em seus artigos o prenúncio de um sistema de

proteção social mais amplo. Nessa Lei, foram elencadas as responsabilidades do

Estado no que diz respeito às políticas sociais, que passaram a constituir um

dever do Estado e um direito do cidadão. Os direitos sociais estão previstos na

Constituição Federal de 1988, em seu artigo 6º, são eles: “[...] a educação, a

saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a

proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma

da Constituição”. (Redação dada pela emenda Constitucional no 26, de 2000).

Segundo Balera (1994, apud BACKX, 2007, p.43),

no caso brasileiro, a idéia de Seguridade Social remetia à criação de um sistema nacional, com uma relação indissociável entre seus três pilares, objetivando a proteção de todos os cidadãos contra os riscos sociais a serem definidos em lei, primando pela universalidade da cobertura e do atendimento, tal qual nos países desenvolvidos europeus após a chamada solução de Keynes-Beveridge31.

31

A Economia Keynesiana (keynesianismo), é uma teoria da despesa total da economia (designada por procura agregada) e dos seus efeitos na produção e na inflação. Em primeiro lugar, e quanto aos objetivos, tratava-se de dar primazia ao crescimento e ao pleno emprego, e não à estabilidade monetária e à competitividade externa (FERNANDES, 2007, p.4).

62

Por sua vez a previdência social ainda continuou funcionando sob a lógica

do seguro social, ou seja, para ter acesso a ela o trabalhador tem que contribuir, a

universalidade é posta mediante contribuição. No caso da política social de saúde

foi a que constitucionalmente mais se imbuiu do caráter universal, fruto também

do movimento sanitário de saúde que lutara desde a década de 1970 para

garantir, na Constituição, o preceito de uma saúde pública e universal. A

assistência é universal mediante critérios de elegibilidade, ou seja, para quem

dela necessitar. Segundo Balera (1994), não há universalidade na assistência

social e na previdência.

Portanto, ainda temos, no Brasil, um misto de universalidade e ações

fragmentadas e seletivas no âmbito das políticas sociais, que deveriam ter o

desafio de reconhecer e garantir os direitos dos cidadãos. É importante ressaltar

que cabe ao Estado a universalização da cobertura, mediante a oferta de

serviços, programas e projetos.

Tudo isso é fruto do processo histórico de criação das políticas sociais no

Brasil, reforçado pelo ideário neoliberal adotado no Brasil nos anos de 1990. A

ampliação de direitos sociais, por parte do Estado, deveria ser vista com cautela e

estruturada a partir de uma ordem administrativa burocrática, sob a égide da

meritocracia. Seguindo as idéias neoliberais, o bem-estar social e a proteção

social deveriam ser promovidos no âmbito da dimensão privada (família,

comunidade e mercado), sendo a obrigação do Estado de caráter residual e para

aqueles indivíduos que não conseguissem ter as suas necessidades atendidas no

campo privado. Com isso, reforça-se a adoção de estratégias para o

desenvolvimento das políticas sociais baseadas na focalização, segmentação,

descentralização e meritocracia, com um forte apelo para o voluntariado.

A política social brasileira, nos anos de 1990, segundo Souza Filho (2011),

seguiu as seguintes tendências: padrão democrático de política social, padrão

neoliberal de política social e o padrão tradicional de política social.

Entende-se por padrão democrático de política social aquele que

materializa e universaliza os direitos sociais, pautado na participação popular e na

descentralização política e administrativa. Nesse sentido, o Estado tem o papel

central de apoio técnico, financeiro e administrativo no tocante à formulação e

execução das políticas sociais, na perspectiva de efetivação desses direitos. A Lei

63

Orgânica da Assistência Social (LOAS), a Lei Orgânica da Saúde (LOS) e o

Estatuto da Criança e do Adolescente, por exemplo, corroboram com esse

padrão.

Mesmo com o elemento democrático na elaboração das políticas sociais, a

sua efetivação, nos anos de 1990, estava ligada a um padrão neoliberal que havia

sido pactuado no Consenso de Washington, cujas idéias se voltavam para a

estabilização monetária, privatização e redução do Estado. Nessa conjuntura,

comprometiam-se a garantia e a efetivação dos direitos sociais, por meio das

políticas sociais. O exemplo claro dessa política é o Programa Comunidade

Solidária, que colocou de lado a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) e a

legitimidade dos Conselhos de Assistência Social. Isso ocorreu nas três esferas

de governo, na medida em que se transferiu para o terceiro setor parte da

responsabilidade do Estado na execução das políticas sociais, que apresentavam

cunho filantrópico, fragmentado e assistencialista.

E, por fim, o padrão tradicional da política social possui uma lógica

assistencialista, caritativa, um padrão típico da Velha República, combinado com

o corporativismo da década de 1930. Sobretudo no campo da Previdência Social

foi desenvolvida de forma direcionada para determinados segmentos sociais, uma

vez que a ela tem acesso apenas quem contribui.

Nesse contexto, apesar de as políticas sociais executadas nos anos de

1990, e de forma mais específica na gestão de FHC, constituírem-se em um mix

desses padrões, pode-se afirmar que houve um predomínio da orientação

neoliberal. Mesmo que a execução de algumas políticas tenha se aproximado

mais do padrão democrático, ainda assim foi pautada na lógica neoliberal. De

acordo com Souza Filho (2011, p.175), nesse período:

a efetivação da política social no Brasil sofre constrangimentos e determinações de uma política econômica e social de corte liberal e regressiva, reduzindo as possibilidades de efetivação de políticas sociais de cunho universalista e de espaços públicos democráticos.

Para Jaccoud (2008, p.3),

as políticas sociais fazem parte de um conjunto de iniciativas públicas, com o objetivo de realizar, fora da esfera privada, o acesso a bens, serviços e renda. Seus objetivos são amplos e

64

complexos, podendo organizar-se não apenas para a cobertura dos riscos sociais, mas também para a equalização de oportunidades, o enfrentamento das situações de destituição e pobreza, o combate às desigualdades sociais e a melhoria das condições de vida da população.

Entretanto, as políticas sociais, historicamente, têm se destacado com

ações e serviços voltados para a preservação dos mínimos vitais dos segmentos

da crescente população vulnerabilizada social e economicamente. No contexto

neoliberal, mesmo com alguns avanços contidos na Constituição de 1988 e de

avanços importantes na saúde e também na assistência social, ainda é notório

que muitas delas assumem um caráter focalista e pontual, como é o caso da

assistência, que prevê os mínimos sociais de sobrevivência.

Em todo esse processo de avanços e limitações na construção das

políticas sociais pós-1988, é importante destacar o estabelecimento das diretrizes

constitucionais que introduziram a participação social nos conselhos de políticas

sociais, como um novo canal de participação da sociedade civil, seja na

fiscalização ou mesmo na cogestão. Dessa forma, estabelece-se o caráter

democrático e planejado no tocante ao funcionamento das políticas sociais, a

exemplo da exigência de existência dos conselhos, planos e fundos nas

instâncias federal, estadual e municipal. Para tanto, como defendem Cunha e

Cunha (2003, p.15), as lutas sociais foram fundamentais para “a discussão e

definição das novas formas de organização e gestão das políticas públicas,

especialmente as políticas sociais”. A descentralização dos poderes e das funções

do Estado foi tema recorrente e sinônimo de democratização.

Todo esse processo passa a exigir outras formas de gestão e planejamento

no Brasil. No tocante às políticas sociais, vão se processar algumas mudanças

nas relações estabelecidas entre os entes federativos. Destarte, o município

passa a ser o lócus privilegiado de execução destas políticas e a sociedade a

protagonista na sua elaboração e acompanhamento, por meio da participação e

controle social.

Essa participação é importante porque, para elaborar uma política pública,

é preciso definir quem decide o quê, quando, com que consequências e para

quem. São definições relacionadas com a natureza do regime político em que se

vive, com o grau de organização da sociedade civil e com a cultura política

vigente. (TEIXEIRA, 2002).

65

Segundo Teixeira (2002, p.2), os processos de formulação das políticas

sociais,

traduzem, no seu processo de elaboração e implantação e, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais.

As instâncias de formulação e gestão da política social trazem para os

entes federados a responsabilidade, no seu detalhamento, sobre os processos de

planejamento, gestão e controle social, conforme será visto a seguir.

3.2 Gestão democrática e o controle social: a participação popular na

formulação e gestão das políticas sociais

A gestão democrática e participativa tem por objetivo romper com o

processo de planejamento vertical e tecnicista existente nas organizações

governamentais. Abrem-se, de tal modo, canais de discussão e participação mais

horizontalizados e compartilhados, por vezes, sob a forma de colegiado como é o

caso dos conselhos de políticas sociais. Sendo assim, a gestão democrática se

materializa como um processo discursivo que objetiva orientar a gestão pública a

tomar decisões voltadas para as necessidades da população sob a forma de

políticas públicas.

A Constituição de 1988 pode ser considerada como o marco do movimento

de redemocratização do país, pós-ditadura militar. Em seu teor consta a

participação da população através de entidades representativas, na formulação,

planejamento, gestão, execução e avaliação das ações das políticas públicas.

A atitude cidadã de querer e poder governar ao lado dos seus

representantes legais é uma possibilidade que existe na ordem democrática

representativa. Só na democracia, e sobre os seus mais fortes pilares, a

igualdade e a liberdade (BOBBIO, 1996), pode-se imaginar o cidadão atuando ao

lado do seu representante.

A cidadania aparece no texto constitucional de 1988 em diferentes partes e

situações, em evidente esforço de recriar a figura do cidadão e dar a ele um papel

protagonista. Logo no artigo 1º vê-se a cidadania como segundo fundamento da

República, após a soberania, sob pena de não existir o Estado democrático

66

(BRASIL, 1988). Nos Direitos e Garantias Fundamentais, a partir do artigo 5º da

CF de 1988, seguem-se várias afirmações civis e políticas, da igualdade entre os

sexos à livre manifestação do pensamento e crença, do direito de organização, de

associação coletiva, bem como o direito de individualmente ser governo, pela via

da ação popular, para anular atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade, ao

meio ambiente e outras dimensões da vida pública.

A Constituição Federal de 1988, por meio da descentralização política e

administrativa, e ainda com seus marcos regulatórios e jurídicos, impulsionou

novas demandas para o planejamento, formulação e gestão de políticas sociais

para as três esferas de governo. De acordo com a descentralização política e

administrativa, o governo federal ficou responsável pela coordenação nacional

das políticas sociais, o Estado pela coordenação estadual, cabendo ao município

assumir a maior parte da responsabilidade na execução e gestão de suas

políticas. Além disso, o Governo Federal e os Estados descentralizaram suas

verbas, por meio de cofinanciamento, para os serviços e programas sociais

municipais e, por meio de convênio, quando se tratam de ações pontuais,

específicas e transitórias. Portanto, tanto os Estados quanto os municípios

possuem autonomia no tocante à elaboração, à execução, à organização e à

gestão de suas políticas, sob a égide da participação popular.

A participação popular na sociedade brasileira não é nova. Além das

referências operárias do início do século e das comissões de fábrica estimuladas

pelas oposições sindicais, foi o crescimento dos movimentos sociais, durante os

anos de 1980, e sua complexa relação com o Estado na luta contra o

autoritarismo, que trouxe a temática dos conselhos populares e comunitários para

a esfera da reprodução social. (GONH, 1990; WANDERLEY, 1991).

A participação no planejamento de políticas sociais requer a tomada de

decisões, sejam elas políticas, econômicas e sociais, de forma compartilhada,

direta ou indiretamente. A forma indireta ocorre por meio da democracia

representativa, na qual o povo elege os seus representantes que compõem as

Assembléias Legislativas e as Câmaras de Vereadores, delegando aos

parlamentares a defesa de seus interesses. A forma direta se materializa no

âmbito dos sindicatos, conselhos, conferências, etc. Nesse contexto, o cidadão

participa efetivamente das discussões e deliberações das ações das políticas

sociais.

67

No âmbito municipal, foco desta pesquisa, a gestão pública tem a

obrigatoriedade de elaborar seus planos, programas e projetos de forma

democrática e participativa. Deve elaborar os planos municipais das políticas

sociais, além de gerenciar os fundos orçamentários específicos para cada uma

delas, com a fiscalização dos conselhos municipais.

Atualmente, a gestão das políticas sociais exige a construção de espaços

que oportunizem a população expressar opiniões e realizar o controle social, por

meio do qual a sociedade exerce sua cidadania. Destarte, a colaboração se dá

através das informações oriundas da realidade que vivenciam, observando como

são solucionadas as demandas sociais.

A participação da sociedade civil na gestão pública vem se objetivando a

partir da implementação de inúmeros Conselhos de políticas públicas, da

presença em plebiscitos, referendos, audiências. Além desse tipo de participação,

há os instrumentos de planejamento: orçamentos participativos e Planos

Plurianuais, Planos Diretores, entre outros. Dessa forma, faz-se com que seja

consolidado um campo de lutas sociais e conquistas, sobretudo quando

expressam, verdadeiramente, os anseios da população e se respeitam suas

opiniões.

As demandas sociais trazidas pelos usuários, levantadas nos espaços de

gestão compartilhada de poderes, deverão ser priorizadas pelos gestores, tendo

em vista uma melhor prestação de seus serviços sociais. A municipalização dos

serviços demanda um trabalho de gestão, para que a prestação dos mesmos seja

bem feita. Como os governos existem para o povo, é interessante que este se

envolva nas questões políticas e sociais. Assim sendo, a participação popular é

de suma relevância, seja através do voto ou da participação direta na gestão

municipal.

Dentre os diversos espaços de exercício da participação direta estão os

Conselhos de políticas sociais, que, no planejamento e gestão dessas políticas,

exercem um papel fundamental de luta e articulação. O Conselho, seja ele

comunitário32 ou de políticas públicas, constitui-se em uma forma de participação

popular no âmbito da gestão pública democrática, sendo um espaço de ocupação 32 Os conselhos comunitários são geralmente formados por associações de classe, entidades, movimentos religiosos e associações de bairro, entre outros, voltados para os direitos humanos e cidadania.

68

privilegiado, sobretudo dos movimentos sociais organizados. Por meio deles se

exercita a participação social, cuja luta tem sua base na universalização dos

direitos. (CARVALHO, 1995).

São conhecidas as dificuldades para que as demandas e interesses dos

setores excluídos cheguem até os centros do poder. Os Conselhos podem se

constituir em um canal para que isso aconteça. Depende, portanto, da

composição, do maior ou menor poder de articulação entre os próprios

representantes dos usuários e da sua capacidade de construir um consenso em

torno das questões centrais de seu interesse.

Assim os Conselhos são construções criadas para expressar a opinião

popular em seu exercício de cidadania, além de servir como fiscalização das

ações dos governos locais por parte da sociedade civil organizada. São formas de

controle social, nas quais a sociedade exerce sua cidadania, colaborando com

informações acerca da realidade que vivencia, observando como são

solucionadas as demandas sociais.

Desta forma, os Conselhos municipais representam o lócus privilegiado de

identificação das demandas da população, que precisam ser atendidas para que

possam dar maior visibilidade à gestão pública. Assim, os Conselhos tanto podem

ensejar políticas sociais, como podem contribuir com as já existentes, no sentido

de fiscalizá-las, servindo de suporte no desenvolvimento de suas atividades.

Os Conselhos de políticas sociais possuem caráter deliberativo e

consultivo, são espaços de negociação, com decisões partilhadas, que contam

com a presença de representações da sociedade e do Estado. O caráter paritário

permite a participação da população, através de entidades representativas, que

interferem na formulação das políticas sociais, planejamento, gestão, execução e

avaliação das ações dessas políticas nas três esferas estatais.

Apesar do caráter deliberativo formalmente atribuído aos Conselhos, deve-

se indagar se suas decisões se sintonizam com os interesses da maioria da

população, sobretudo dos setores excluídos, ou se apenas referendam as

decisões do Poder Executivo e dos grupos que lhe dão suporte. É preciso

também analisar de que modo se efetiva o processo decisório, bem como o papel

de cada representação na discussão e na iniciativa de proposições.

Para que o Conselho possa ter maior visibilidade na sociedade é preciso

examinar seu grau de articulação com os diversos segmentos sociais. Assim, é

69

possível analisar em que medida os seus componentes discutem previamente

com suas entidades as pautas e proposições das reuniões, e como dão a elas

conhecimento de suas relações.

Para Raichelis (2002), a representatividade na composição do Conselho

diz respeito não apenas ao aspecto quantitativo (número de associados ou

componentes da entidade), mas à sua capacidade de expressar os interesses do

respectivo segmento social, revelada pelo seu engajamento na condução das

lutas específicas. É importante considerar, também, o processo de escolha das

representações, levando em conta que, em certos municípios, várias entidades

competem pela representação de um mesmo segmento, repetindo-se as mesmas

pessoas em outros espaços de participação, a exemplo de congressos e

conferências.

Convém pontuar o papel de controle social a ser exercido pelo Conselho,

entendido não apenas como mera fiscalização dos atos do Executivo, mas

também enquanto instâncias propositivas de políticas públicas. Uma das suas

atribuições, por exemplo, consiste em controlar a aplicação dos recursos públicos,

isto implica em analisar não só a honestidade dos gastos, mas também avaliar

seu impacto econômico-social em termos de benefícios para o conjunto da

população.

Impõe-se, pois, aos Conselhos, nos diversos níveis, a tarefa primordial de

discutir o orçamento público, não apenas o fundo específico do setor, mas as

prioridades na distribuição dos recursos. Conforme Teixeira (2010, p.20), a

participação popular está presente em todas as fases do processo orçamentário

das políticas públicas:

a) Na fase de preparação e conexão com o planejamento, cujos produtos são o PPA e a LDO, em que as bases para a elaboração das peças orçamentárias são estabelecidas. b) Na fase de elaboração do orçamento, na qual se estabelece a previsão de receita e despesa. c) Na fase de tramitação legislativa, quando o orçamento é transformado em projeto de lei, momento em que é submetido à análise das comissões/votação de emendas e finalmente deliberação. d) Na fase da execução orçamentária, quando o orçamento é posto em prática.

70

É fundamental que aconteça a avaliação do orçamento público em uma

sociedade democrática. Entretanto, é preciso que haja uma maior visibilidade e

transparência das ações e dos atos do governo, práticas pouco comuns em nossa

tradição político-administrativa.

Para tanto, faz-se necessária uma maior organização e participação da

sociedade, na gestão pública, seja por meio de espaços institucionalizados, seja

por mecanismos não institucionais, a exemplo dos fóruns, comissões,

assembléias, comitês, entre outros espaços. Tais espaços devem contribuir para

um maior debate com os gestores públicos no tocante à elaboração, à execução e

à condução das políticas sociais.

Os Conselhos, assim, podem se constituir em mecanismos de

fortalecimento da sociedade civil e do controle social do Estado, mantendo-se a

autonomia de ambas as esferas, que têm suas lógicas próprias. Mas a atuação

indiscriminada em Conselhos, sem ancoragem na mobilização social, com a única

preocupação de ocupar espaços, pode levar à reprodução de práticas clientelistas

e burocráticas (RAICHELIS, 2006).

Como afirma Yasbek (2008, p.119),

há que se fortalecer o protagonismo dos usuários na representação política no âmbito dos conselhos rompendo-se com as relações clientelistas e paternalistas e alcançando assim os principais beneficiários da política à condição de sujeitos coletivos, sujeitos políticos e co-gestores dos serviços sócio-assistenciais.

A problemática a ser enfrentada pelos Conselhos e pela sociedade

organizada é por demais complexa, requer uma maior qualificação da

participação em processos de formação técnica e política de caráter continuado,

além da priorização de certos espaços que ofereçam maiores potencialidades de

transformação das relações sociedade-Estado. Podem-se citar como exemplos

desses espaços seminários e audiências comunitárias, desde que proporcionem

debates sobre as políticas públicas com seus beneficiários. A sociedade civil

organizada, além de participar dos Conselhos de políticas setoriais, passa a

participar diretamente da elaboração e fiscalização das políticas sociais.

Atualmente as experiências quanto à composição dos Conselhos estão

presentes nas diferentes políticas sociais, como por exemplo: assistência social,

saúde, educação, habitação, desenvolvimento urbano, cultura entre outras áreas.

71

Essa presença representa uma recente arquitetura da gestão pública, sobretudo

na relação da sociedade civil e do Estado.

A paridade formada pelo poder estatal e pelo povo dá vida aos Conselhos

de políticas sociais, refletindo a importância da participação popular nas diversas

expressões da questão social. Diante deste contexto, Rua (2009, p. 35) afirma:

“nesses novos arranjos há uma corresponsabilização pela política pública e seus

resultados, ainda que cada participante possa vir a ter papéis diferenciados na

implementação das políticas”.

O Conselho, assim, torna-se um instrumento da gestão pública fazendo

parte do chamado “CPF” (Conselho, Plano e Fundo) e a sua constituição é

condicionante para o repasse das verbas em qualquer instância de governo.

Além dos Conselhos, outro importante instrumento de participação popular

no planejamento das políticas sociais é o orçamento participativo. Através dele a

população tem a chance de manifestar quais investimentos em obras e ou em

serviços merecem prioridades, dentro dos limites orçamentários. Tem sido um

meio de debate de novas estratégias para reduzir a descrença da população

acerca da legitimidade do sistema de representação política convencional,

configurando-se como uma importante forma de planejamento e gestão

democrática.

Faz-se importante destacar outros mecanismos de controle social da

gestão publica, a exemplo do Ministério Público e do Tribunal de Contas, os quais

têm suas atribuições de fiscalização financeira, contábil e orçamentária instituídas

na Constituição do país. Os Tribunais de Contas da União e dos Estados emitem

um parecer prévio anual sobre as contas públicas. Enquanto isso, o Ministério

Público é uma instituição permanente e essencial que tem, dentre outras funções,

a de fiscalizar os serviços sociais prestados pelas políticas públicas e zelar pelo

patrimônio público e social.

Com o objetivo de facilitar o acesso do cidadão às informações dos órgãos

públicos, foi editada a Lei 12.527, de 18 de Novembro de 2011 (Lei da

Transparência Social). Essa Lei se configura como um importante instrumento de

controle social, já que incentiva o exercício da cidadania estipulando prazos para

a liberação de informações e impondo sanções pelo não fornecimento ou pelo

atraso delas. De acordo com o art.3o dessa lei, uma de suas diretrizes é o

desenvolvimento do controle social da administração pública.

72

O controle social, neste contexto, é um instrumento de organização social e

política da administração pública, que pressupõe a participação da população,

através de entidades representativas, no planejamento, gestão, execução e

avaliação das ações das políticas sociais. O processo de institucionalização da

participação social direta em colegiados de políticas sociais se constitui em

campos de lutas. Esses campos antes emergiam no bojo do movimento dos

trabalhadores e até mesmo na sociedade civil, mas passaram, na atualidade, para

o espaço das políticas sociais, com a inclusão do poder público.

A sociedade civil organizada, além de participar dos Conselhos de políticas

setoriais, passa a participar diretamente da elaboração e fiscalização das políticas

sociais. Isso representa, por um lado, a conquista de direitos outrora reivindicados

pela sociedade civil organizada, fundamentados em práticas da gestão pública.

Por outro lado, a forma como têm sido implementadas as políticas sociais,

ancoradas no pragmatismo tecnocrático, tem colocado em cheque a participação

social no planejamento e gestão das políticas sociais no Brasil.

Todas essas instâncias de participação contribuem para a construção de

uma gestão democrática, e, como afirma Teixeira (2010, p.17), é importante

porque modifica:

[...] o panorama da relação entre os cidadãos e as instâncias de decisão e de poder. Isso porque o conceito de exclusão/excludente não se refere somente a condições materiais de existência, refere-se também ao exercício das decisões de políticas globais e setoriais e ao exercício da soberania coletiva. É uma questão de poder, à qual é preciso a sociedade estar atenta.

Contudo, a gestão democrática, hoje muito difundida, necessita de uma

maior análise no que diz respeito à participação comunitária, pois percebemos

ainda a existência de pouca participação dos usuários da política, seja nos

conselhos e conferências, seja nos orçamentos participativos, etc. Dados

presentes nos relatórios finais de conferências nos três níveis federados, por

exemplo, mostram que a participação tem sido mais efetiva por parte dos técnicos

que são responsáveis pela execução das políticas públicas.

Podemos assim dizer que a participação social na gestão pública vem se

consolidando, sobretudo, a partir da implementação de inúmeros Conselhos de

políticas públicas. No entanto, a pulverização e a multiplicação desses espaços

73

democráticos traz uma exigência de um debate mais amplo frente à fragmentação

das demandas sociais.

A formulação e gestão de políticas sociais, na contemporaneidade,

pressupõe uma democratização do espaço estatal público, tornando-se um

espaço de discussão da sociedade civil nos processos decisórios da gestão

pública. Cabe, portanto, aos elaboradores e planejadores da política, ou seja, aos

gestores e técnicos, entre eles os assistentes sociais, processarem teórica,

política e eticamente as demandas sociais, dando-lhes vazão e conteúdo no

processo de planejamento e gestão, orientando sua formatação e execução

(TEXEIRA, 2010).

3.3 O Serviço Social e as novas demandas de atuação profissional no

planejamento e gestão das políticas sociais

As três últimas décadas do século XX foram marcadas por profundas

transformações. Vive-se, conforme Aranha et. al. (2003, p.3), uma

nova ordem mundial, globalização, reestruturação produtiva, financeirização da economia, acumulação flexível, novas tecnologias, nova divisão internacional do trabalho, mutações nos processos, relações e formas de gestão do trabalho, novas qualificações, novo perfil do trabalhador [...].

No contexto da gestão e organização do trabalho, tem-se um conjunto de

mudanças desencadeadas sob diferentes denominações (Toytismo, Pós–

Fordismo, Neo-Fordismo), cujos reflexos são vistos no mercado de trabalho

internacional e nacional. Flexibilizam-se relações de trabalho, colocam-se em

questionamento e em risco conquistas históricas da classe trabalhadora,

intensificam-se processos de terceirização, ocorre uma instabilidade geral nos

postos de trabalho, tanto pela diminuição destes, fruto de avanços tecnológicos,

quanto pelas novas exigências de qualificação, dentre outros.

No âmbito das relações entre capitais se observa uma rápida comunicação

entre empresas e as bolsas de valores, novas plantas de fábricas com produção

enxuta, baixos estoques, vinculação entre produção e demanda, ou seja,

mudanças estruturais em empresas e serviços prestados.

Na concepção do papel do Estado, tem-se um ideário reformulado, sob o

74

comando do neoliberalismo que defende o afastamento do Estado da execução

direta de determinados serviços, antes estatais. Assim, ocorre a diminuição dos

gastos públicos em políticas sociais, enxugamento da máquina pública, adoção

de planos econômicos para conter a inflação, dentre outros.

O Brasil também sofre os efeitos das mudanças mundiais e mesmo tendo

suas particularidades, no geral, acaba adotando as orientações do ideário

neoliberal, bem como reformula e reorganiza a forma de produção, o chão de

fábrica, reestrutura o mercado de trabalho e adota medidas que levam à

competitividade internacional, dada a sua inserção na internacionalização da

economia. Ao mesmo tempo, diminui-se a presença do Estado em atividades

antes estatais por meio de privatizações, bem como reduz-se o investimento em

políticas sociais sempre, historicamente, relegadas ao segundo plano, tendo em

vista a primazia atribuída ao desenvolvimento econômico.

Como todo trabalhador, os assistentes sociais sofrem os rebatimentos

dessas mudanças no que tange à precarização, flexibilização e novas exigências

de qualificação e competências, diante da necessidade de inserção e

permanência no mercado de trabalho. Nesta perspectiva Iamamoto (1998, p.49)

informa que:

Alteram-se os requisitos dos processos seletivos para os postos de trabalho valorizados pelo mercado, acompanhado pela globalização. No campo do Serviço Social hoje se exige, por exemplo, um técnico versado em computação, capaz de acessar as redes de comunicação on-line, com domínio fluente de inglês etc. [...] Exige-se um profissional qualificado, que se reforce e amplie a sua competência crítica, não só no executivo, mas que pensa, analisa pesquisa e decifra a realidade. Alimentado por uma atitude investigativa, o exercício profissional cotidiano tem ampliadas as possibilidades de vislumbrar novas alternativas de trabalho nesse momento de profundas alterações na vida em sociedade. O novo perfil que se busca construir é de um profissional afinado com a análise dos processos sociais, tanto em suas dimensões macroscópicas quanto nas manifestações quotidianas; um profissional criativo e interventivo, capaz de entender o tempo presente, os homens presentes, a vida presente e nela atuar, contribuindo, também, para moldar os rumos de sua história.

Essa estudiosa quer mostrar que as alterações verificadas nos espaços

socio-ocupacionais do assistente social têm raízes nesses processos sociais,

historicamente datados. Expressam-se em tais processos tanto a dinâmica da

75

acumulação, sob a prevalência de interesses rentistas, quanto a composição do

poder político e a correlação de forças no seu âmbito, amarrando os Estados

Nacionais, com resultados que denotam retrocesso no âmbito da conquista e

usufruto dos direitos para o universo dos trabalhadores (IAMAMOTO, 2010).

É a esse percurso histórico que se atribuem novos contornos ao mercado

profissional de trabalho do assistente social. Dessa forma, diversificam-se os

espaços ocupacionais, nos quais emergem inéditas requisições e demandas para

esse profissional, novas habilidades, competências e atribuições, as quais

alimentam um direcionamento ético-político e técnico ao seu trabalho.

Além disso, como esse profissional atua diretamente na execução de

políticas sociais, ele vai perceber os reflexos das mudanças em seu cotidiano

profissional. Surgem novas exigências e demandas para o profissional de Serviço

Social, na medida em que é chamado para assumir cargos de gestor público, bem

como de planejador de políticas sociais, para além de agente executor de

programas e serviços sociais. De acordo com as análises de Raichelis (2010,

p.5),

o assistente social é convocado a realizar as mais variadas atividades na administração de recursos e implementação de serviços, considerando a tendência cada vez maior de setorização da política social e a capilaridade que os serviços sociais assistenciais assumem para gerir as demandas do capital e das massas trabalhadoras.

O mercado de trabalho do assistente social vem crescendo nos últimos

anos, exigindo do profissional habilidades para a atuação não exclusivamente na

execução das políticas sociais, mas também na elaboração, planejamento e

gestão destas. Podemos destacar algumas áreas de atuação nas quais este

profissional vem se inserindo nos setores de planejamento, em nível macro:

assistência social, saúde, educação, habitação e gestão de pessoas.

O cenário atual da gestão pública tem contribuído para o aumento da

demanda de profissionais de Serviço Social no âmbito da gestão e planejamento.

É perceptível, por exemplo, que os recursos públicos, especialmente destinados à

área social, escasseiam e as demandas por projetos aumentam, especialmente

nos contratos de repasse, emendas parlamentares, projetos para agências

financiadoras internacionais, outras instituições públicas que financiam projetos

76

em áreas específicas, etc. O assistente social é então acionado para elaborar

projetos e programas que auxiliem na captação de recursos, de forma a

complementar aqueles já definidos por lei.

Essas demandas geram outras que conduzem para a necessidade de uma

gestão “eficaz, eficiente e efetiva”, o que leva os assistentes sociais que atuam no

planejamento ao desenvolvimento de diagnósticos, avaliações e monitoramento

das ações planejadas. Em todo esse processo, novas competências são exigidas

ao profissional de Serviço Social, a exemplo da habilidade para realizar leituras de

orçamentos públicos, elaboração de metas, planejamento público, a exemplo do

Plano Plurianual (PPA), Orçamentos Participativos, diagnósticos

socioeconômicos, entres outros instrumentos de gestão.

As agências financiadoras têm se voltado para a efetividade das ações e

não apenas para a eficiência e eficácia no cumprimento das metas. O que

importa atualmente não é só a utilização de recursos de maneira adequada, mas

se as ações contribuem para uma mudança na vida das pessoas atendidas.

Dessa forma, a área de planejamento, na qual passar a ser inserido o assistente

social, deve se voltar para a análise diagnóstica da ação financiada, verificando

se os objetivos foram atendidos e se os resultados foram atingidos.

É necessário, portanto, muito mais do que o “achismo”, para o trabalho

realizado pelo assistente social em qualquer espaço sócio-ocupacional e na

gestão e planejamento de políticas sociais em especial. É exigida a competência

técnica para propor, conduzir e avaliar intervenções no campo social. Como

afirma TEIXEIRA (2010, p.1),

requisições inéditas são inauguradas nos marcos da divisão intelectual do trabalho, novas interpelações são postas, novas respostas profissionais são exigidas, tanto no campo investigativo quanto no da intervenção, quer redefinindo funções predominantes nos espaços profissionais consolidados do Serviço Social, quer abrindo novos espaços no mercado.

E ainda em conformidade com TEIXEIRA (2010, p.2),

temos hoje uma grande demanda municipal, estadual e federal em todo o país para o planejamento, a gestão e formulação de políticas públicas nos marcos jurídico-políticos da Constituição de

77

1988, que avançou na concepção de direitos sociais (no que toca à política de Seguridade Social com seu tripé: Saúde, Previdência e Assistência Social).

Assim, abrem-se novas possibilidades de trabalho no campo da

formulação, gestão e avaliação de políticas sociais, na elaboração dos

instrumentos de gestão pública, a exemplo da formulação de planos, programas e

projetos sociais. Novas atribuições são requeridas para o profissional inserido no

âmbito do planejamento e gestão de políticas sociais, exigindo assim a

apropriação de conceitos e procedimentos para a atuação profissional, como

leituras sobre orçamentos públicos, processos de licitação e outros instrumentos

de gestão. Tudo isso faz com que o profissional busque outras literaturas das

ciências sociais, para além do Serviço Social, a exemplo das teorias da Economia

e da Administração.

Convém destacar que o Serviço Social vem alcançando funções de

comando no âmbito do planejamento e gestão de políticas sociais, sendo

responsável pela elaboração de planos, programas e projetos, para além da

gestão dos serviços e benefícios.

É importante salientar, inclusive, a existência de outros espaços de

trabalho nos processos de planejamento municipal. Entre exemplos desses novos

espaços da atuação do assistente social, pode-se citar: a elaboração dos planos

diretores de desenvolvimento urbano, dos fundos municipais, a assessoria e o

planejamento das ações dos conselhos municipais.

A formulação e gestão de políticas sociais, na contemporaneidade,

pressupõe uma democratização do espaço estatal público, tornando-se um

espaço de discussão da sociedade civil nos processos decisórios da gestão

pública. Cabe, portanto, aos elaboradores e planejadores da política, ou seja, aos

gestores e técnicos, entre eles os assistentes sociais, processarem teórica,

política e eticamente as demandas sociais, dando-lhes vazão e conteúdo no

processo de planejamento e gestão, orientando sua formatação e execução

(TEXEIRA, 2010).

Nesse contexto, consolida-se um campo sócio-ocupacional que, apesar de

não ser novo, toma novos contornos, a partir das mudanças no planejamento e

gestão pública nos três níveis de governo pós-1988. Daí a importância de, ao

atuar na gestão e planejamento das políticas sociais, o assistente social estimular

78

o exercício do controle e participação sociais no processo de planejamento

estatal. É importante ainda salientar que o controle social propicia uma maior

eficiência e eficácia na tomada de decisões e formulação das políticas públicas.

No capítulo seguinte, vislumbraremos a inserção do profissional do Serviço Social

nos processos de planejamento e gestão de políticas sociais no município de

Aracaju-SE.

79

CAPÍTULO IV- A ATUAÇÃO DO PROFISSIONAL DO SERVIÇO SOCIAL NOS

PROCESSOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS DE

ASSISTÊNCIA SOCIAL E SAÚDE NO MUNICÍPIO DE ARACAJU

Neste capítulo trataremos dos resultados da pesquisa sobre o exercício

profissional do assistente social inserido nos setores de planejamento e gestão

das Políticas de Assistência Social e Saúde no município de Aracaju. Visamos

também a desvendar o cotidiano de trabalho profissional e ainda como se

configura a participação dos usuários nesse processo.

4.1 O cotidiano profissional: elaboração, planejamento e gestão da política

social

O processo de descentralização política e administrativa das políticas

sociais, sobretudo no âmbito municipal, vem requisitando do profissional de

Serviço Social a atuação nos processos de gestão e planejamento não só das

políticas sociais, mas também de serviços, programas e projetos.

Em se tratando de Brasil, o setor público se constitui no maior empregador

dos assistentes sociais, sobretudo na esfera municipal e na execução direta dos

serviços, programas e projetos das políticas sociais. (IAMAMOTO, 1999). No

entanto, o espaço sócio-ocupacional do profissional de Serviço Social que atua no

âmbito do planejamento e da gestão é pouco estudado. Os resultados desta

pesquisa pretendem contribuir com essa discussão, centrando as análises na

identificação das funções e competências profissionais exigidas no exercício

profissional dos assistentes sociais, na esfera de planejamento e gestão das

políticas sociais da assistência social e saúde, no município de Aracaju. Ademais,

pretende-se verificar quais os desafios, dificuldades e possibilidades de atuação

profissional neste espaço de trabalho, a partir das falas das entrevistadas,

tomando por base o referencial teórico pesquisado.

Em relação às assistentes sociais que nos concederam a entrevista, pôde-

se observar que, no tocante à formação, as entrevistadas, majoritariamente,

estudaram em instituições públicas, e que, em média, estão formadas há mais de

12 anos no curso de Serviço Social. Todas possuem, no mínimo, uma pós-

80

graduação e vários cursos de atualização profissional, incluindo a participação em

congressos e conferências. No tocante ao vínculo empregatício, todas são

servidoras públicas sob o regime estatutário.

No que diz respeito às experiências anteriores de trabalho na área do

Serviço Social, antes de atuarem no planejamento, ambas possuem vasta

experiência, conforme relatam as entrevistadas:

Já fui secretária municipal de saúde, já coordenei UBS, comecei com a formação dos conselhos municipais de saúde e do controle social, comecei a trabalhar ainda quando a saúde era estadualizada, onde primeiro era federalizada. O Estado era quem fazia a gestão de saúde nos municípios, e, a partir da Constituição de 1988, começou a municipalizar a saúde. Trabalhei em uma unidade básica de saúde do Estado onde era regional de saúde de Itabaiana, como assistente social. Quando entrei para trabalhar no posto de saúde, no município de Itabaiana, percebi a importância do planejamento das atividades, já que era tudo desordenado. Não se tinha uma formação de agenda comum para todos os profissionais e nem tinha trabalho em grupo. Eu já percebendo aquilo, naquela época, no período da vacinação, eu já fazia a programação, porque nessa época quem planejava era o Estado. No entanto, programação, planejamento, projetos são inerentes à própria formação do assistente social, sempre gostei de fazer. Planejava para ter assistência em saúde boa, fui uma das primeiras secretárias de saúde do município, quando passei a assumir a Secretaria Municipal de Saúde de Moita Bonita em 1995, e também era diretora regional de Saúde de Lagarto. Os municípios ainda não eram municipalizados, estavam começando o processo. Tinha que fazer os planos de saúde, o PPI (Programação Pactuada e Integrada), documento onde consta o quantitativo necessário de médicos em relação à quantidade de consultas para a população, e também em 1995, em maio, outubro e novembro, elaborei o projeto do programa de saúde da família. Em 1996, Moita Bonita era um dos primeiros municípios do Estado a municipalizar a saúde. Todas as minhas ações eram programadas incluindo os procedimentos (Entrevistada 1).

Sempre atuei na área da assistência social, entrei no MDS em 2002, como estagiária, e depois fiquei como técnica atuando na Secretaria de Geração de Renda e depois fiquei na assessoria da proteção Social Básica até 2007, sempre nesse redesenho do SUAS. E ainda em 2007, vim para o município de Aracaju para assumir a coordenadoria de planejamento e gestão do SUAS, a convite da secretária na época. E, atualmente sou Diretora de Planejamento da SEMFAS (Entrevistada 2).

Mesmo atuando na execução direta das políticas sociais, observa-se que

as entrevistadas já possuíam experiências no planejamento, ainda que no nível

81

micro, à medida que se preocupavam com a forma com que trabalhavam e com a

organização das suas ações. Percebe-se também o que já foi discutido

anteriormente, ou seja, que após a Constituição de 1988 ocorre um redesenho na

organização, formulação, planejamento e execução das políticas sociais. Essa

reorganização suscita o aumento da atuação do assistente social no campo da

gestão e planejamento dessas políticas, com a ocupação de postos de trabalho

em órgãos governamentais, na qualidade de gestores dessas políticas ou

ocupando departamentos de planejamento.

Nesse sentido, abre-se o espaço de um novo campo sócio-ocupacional

para o profissional de Serviço Social inserido na divisão socio-técnica do trabalho,

por meio da constituição de um mercado de trabalho que passa a requisitar

assistentes sociais habilitados para elaborar e gerir políticas sociais. O assistente

social é demandado a desenvolver ações não apenas como executor terminal de

políticas sociais, mas também como gestor da política social, como coordenador

de programas, projetos, serviços, ou seja, pode exercer sua função profissional

nos diversos espaços socio-ocupacionais, a exemplo do planejamento e gestão

social de políticas sociais (IAMAMOTO, 2010). Assim, o perfil requisitado do

assistente social, inserido neste espaço de trabalho, requer um profissional com

acúmulo de experiências profissionais, além de um conhecimento mais acurado

da política social a que se propõe a elaborar e a gerenciar.

No que se refere às competências e atribuições dos assistentes sociais, as

entrevistadas informaram que, para a atuação do assistente social, é preciso que

o profissional seja propositivo, compreenda as ferramentas do planejamento, os

tipos que podem ser adotados e esteja sempre atualizado.

Todo profissional pode atuar na área de planejamento, um diretor de saúde, se não fizer planejamento, cai por terra tudo que foi programado, até uma dona de casa se não planejar o que fazer não dá certo, ou seja, é inerente a qualquer profissional que queira estudar: entender um pouco de planejamento estratégico, e se atualizar (Entrevistada 1). Não só no planejamento, mas em qualquer atividade, o profissional tem que ser propositivo e proativo. As principais competências, no meu ponto de vista, requisitam um profissional antenado nas coisas atuais, para que seja capaz de contribuir no âmbito da atuação profissional. Muito embora ainda trabalhássemos no setor de planejamento apagando incêndio, em virtude do aparecimento de algumas prioridades advindas, muitas

82

vezes, de demandas dinâmicas e imediatistas do Executivo, para além da dimensão técnica e do domínio técnico (Entrevistada 2).

A Lei que regulamenta a profissão e o projeto ético-politico referenda a

importância do assistente social em desenvolver competências que permitam uma

leitura crítica da realidade, de forma a estabelecer estratégias que possam

contribuir para o enfrentamento das diversas expressões da questão social. No

caso dos profissionais da saúde, utilizam-se, também, os parâmetros para a

atuação dos assistentes sociais na política de Saúde (CFESS, 2013, p.33), os

quais orientam sobre:

1- Apreensão crítica dos processos sociais de produção e reprodução das

relações sociais numa perspectiva de totalidade;

2- Análise do movimento histórico da sociedade brasileira, apreendendo as

particularidades do desenvolvimento do capitalismo no país e as

particularidades regionais;

3- Compreensão do significado social da profissão e de seu

desenvolvimento socio-histórico, nos cenários internacional e nacional,

desvelando as possibilidades de ação contidas na realidade;

4- Identificação das demandas presentes na sociedade, visando formular

respostas profissionais para o enfrentamento da questão social,

considerando as novas articulações entre o público e o privado.

Também constam nestes parâmetros (CFESS, 2013, p.60), as atribuições

do assistente social no campo do planejamento:

Elaborar planos e projetos de ação profissional para o Serviço Social com a participação dos assistentes sociais da equipe; Contribuir na elaboração do planejamento estratégico das instituições de saúde, procurando garantir a participação dos usuários e demais trabalhadores da saúde inclusive no que se refere à deliberação das políticas sociais [...].

Da mesma forma, os parâmetros que orientam a atuação do assistente

social na área da Assistência Social (CFESS, 2013, p.21) indicam as suas

atribuições: “[...] elaborar, executar e avaliar os planos municipais, estaduais e

nacional de Assistência Social, buscando a interlocução com as diversas políticas

83

públicas, com especial destaque para as políticas de Seguridade Social [...]”.

Conforme se verifica, tais parâmetros orientam o fazer profissional no

âmbito do planejamento. Além disso, indicam a necessidade de que esse fazer

seja realizado com base na análise crítica da realidade na qual se propõe intervir.

Em uma das falas, notamos uma das entrevistadas demonstrar a necessidade de

o profissional de Serviço Social ter o entendimento sobre planejamento

estratégico, uma das formas de envolvimento direto da população no

planejamento e gestão das políticas sociais.

Ao mesmo tempo, pode-se perceber, nos relatos acima, que ações

pontuais e fragmentadas podem impactar, significativamente, no processo de

planejamento das políticas sociais, comprometendo o que anteriormente foi

programado e pensado. As demandas emergenciais, neste contexto, podem

impossibilitar o planejamento coletivo em detrimento de demandas mais

particularizadas impostas pelos gestores das pastas. Essas ações emergenciais,

presentes no cotidiano profissional, caso não sejam trabalhadas com uma

compreensão crítica da realidade nos processos de planejamento de políticas

sociais, numa perspectiva de totalidade33, podem levar a ações que não atendam

efetivamente as demandas sociais, ficando no plano do imediatismo.

Nesse sentido, as competências exigidas do profissional de Serviço Social,

no âmbito do planejamento de políticas sociais na contemporaneidade,

pressupõem o abandono de ações departamentalizadas e imediatistas. Isso

requer uma compreensão mais totalizante de determinada estrutura, ou seja,

consiste em elaborar políticas sociais de acordo com as necessidades dos

usuários, numa perspectiva reflexiva e dialética. Para que o profissional de

Serviço Social possa assim formular políticas sociais, com vistas a uma

transformação da realidade social, é necessário conhecer o todo social por meio

de um raciocínio crítico e analítico.

Assim, a prática do planejamento para o Serviço Social é uma de suas

competências profissionais. Essa competência deve ser utilizada ao se colocar o

usuário como sujeito de sua ação, passando-se a definir ações estratégicas de

políticas sociais, que se materializem por meio de serviços, programas e projetos.

33 A totalidade aqui é entendida , quando se considera um processo de reflexão conjunta entre as

demandas sociais manifestadas pela sociedade civil e as demandas da gestão pública.

84

Todas essas questões foram percebidas nas falas das entrevistadas, que

manifestaram a necessidade do conhecimento técnico e teórico dos processos de

planejamento, bem como a necessidade de constante atualização profissional.

Uma delas relata que é preciso:

Estudar muito sobre o que é o planejamento para entender as suas nuances, o que é uma rede de serviços, o que é um sistema de saúde. Eu apoio o planejamento nas unidades de saúde realizado pelo Serviço Social, voltado para assistência em saúde como um todo. O assistente social é um profissional que sabe trabalhar em comunidade na perspectiva intersetorial. Por exemplo, um enfermeiro sabe fazer o curativo, mas não tem o entendimento de compreender a comunidade como um todo. O assistente social é o profissional preparado para trabalhar a comunidade, faz com que o programa de saúde da família seja um elo entre a unidade básica de saúde e a comunidade, sendo um profissional que mais sabe agregar a equipe (Entrevistada 1).

A constante atualização profissional permite ao assistente social uma

leitura mais acurada da realidade, a partir do momento em que agrega a teoria à

prática. Essa aliança permite planejar seu trabalho, considerando as demandas

sociais presentes no seu cotidiano profissional. A percepção das necessidades

sociais, no processo de planejamento de políticas sociais, tem que capturar

também as valorações culturais, humanas e políticas, ou seja, é uma prática

reflexiva que deve expressar os anseios e as necessidades dos usuários.

Segundo as análises de Barbosa (1979), a prática profissional no âmbito do

planejamento de políticas sociais pode ser direta e/ou indireta. A primeira se

configuraria como a sua atuação frente ao usuário em qualquer dimensão, seja

individual, grupal e ou comunitária, ou ainda populacional, institucional ou

organizacional. Já a prática indireta seria aquela quando o assistente social

estivesse atuando ao nível de planejamento da política social.

O planejamento na prática direta é visto sob dois aspectos: o primeiro

como planificação das ações interventivas de natureza social ou psicossocial, a

exemplo dos indivíduos, das famílias e da comunidade, volta-se para a melhoria

do convívio social. O segundo, por sua vez, remete-se às ações de

microplanejamento das unidades socioassistenciais, a exemplo dos Centros de

Referência da Assistência Social (CRAS) e das Unidades Básicas de Saúde

(UBS), entre outros equipamentos que prestam serviços sociais diretamente à

85

população.

O planejamento indireto é tido como macro, ou seja, remete-se à própria

formulação e gestão de políticas sociais. É voltado à prática profissional do

assistente social para a elaboração de serviços, programas e projetos destinados

aos usuários.

Sendo assim, a prática profissional requer constante questionamento do

que se pretende formular num processo reflexivo. Assim, é preciso pensar sobre o

quê e para quem planejar, e não trabalhar e planejar com padrões

preestabelecidos, como esclarece à entrevistada:

O planejamento na verdade tem que ser concebido em todas as suas vertentes, quando vai escrever o projeto, tem que pensar esse projeto, na proposta do que vai escrever, tem que pensar no orçamento, para além do desenho da sua atuação (Entrevistada 2).

Cria-se, dessa maneira, uma nova exigência para o profissional inserido no

âmbito do planejamento e gestão de políticas sociais, impondo, assim, a

apropriação de conceitos e procedimentos para a atuação profissional, a exemplo

das leituras sobre orçamentos públicos, processos de licitação entre outros

instrumentos de gestão. Isso faz com que o profissional busque se apropriar de

conhecimentos de outras áreas do conhecimento, a exemplo da Economia e da

Administração.

Como já se afirmou anteriormente, para o profissional de Serviço Social

inserido no planejamento e gestão de políticas sociais são requeridas habilidades

e competências técnicas que vão desde a elaboração de projetos, que exige uma

maturidade teórica profissional e de conhecimento de determinadas políticas

públicas, a conhecimentos de processos orçamentários, de licitações e de

habilidades de informática.

Faz-se necessário, assim, a leitura e conhecimento dos instrumentos de

gestão a exemplo dos planos e peças orçamentárias que embasem a formulação

e gestão da política social na qual atua, conforme o seguinte relato da

entrevistada:

O planejamento municipal da política social de saúde do município de Aracaju é uma coisa muito grande, papel primordial do Núcleo de Planejamento de Saúde (NUPLAN), a exemplo da elaboração

86

da programação anual, do PPA que é o Plano Plurianual, que não é só de saúde, mas de todas as políticas. Temos também o relatório de gestão, a programação orçamentária anual que vem depois do PPA que é elaborado em 4 (quatro) em 4 (quatro) anos. É bom que se frise que nunca o orçamento foi construído no âmbito da Secretaria de Saúde, quem fazia era a Secretaria de Finanças, e nessa gestão conseguimos trazer o planejamento orçamentário para a Secretaria de Saúde, antes era o inverso. Este ano o orçamento saiu daqui, conseguimos trabalhar casando o financeiro com as equipes da área técnica. O financeiro e a área técnica têm que trabalhar juntos. Estamos discutindo agora o plano municipal de saúde, estou chamando as áreas técnicas para a discussão. Já passamos o desenho pelo controle social, ou seja, a modelagem do plano de saúde para o Conselho Municipal de Saúde (Entrevistada 1).

A fala demonstra a necessidade de apreensão de novas habilidades e

competências profissionais no âmbito do planejamento e gestão, para além da

necessidade de articulação intersetorial com as demais políticas sociais nos

processos de planejamento estatal. Surge aqui a necessidade de o profissional

entender sobre orçamentos públicos e sobre o seu processo de construção e

elaboração, objetivando a alocação de recursos de acordo com o que foi

pactuado e planejado em conjunto com as Secretarias e com os Conselhos de

políticas sociais.

Essa fala da entrevistada corrobora com as análises de Mioto; Lima (2009,

p.42), quando mostra que “esse processo dá visibilidade às ações desenvolvidas

que há muito são consideradas mera burocracia institucional, mas que contribuem

com a qualidade e efetivação dos serviços, influenciando as instâncias decisórias

e as de gestão e o planejamento das políticas públicas e das instituições”.

Outra habilidade exigida ao profissional de Serviço Social diz respeito ao

conhecimento de processos e sistemas informatizados. Cabe salientar que

atualmente quase todos os processos são informatizados, desde a elaboração da

política social, passando pela avaliação e monitoramento. Os projetos e

programas são elaborados e lançados no Sistema Nacional de Convênios

(SICONV) quando se trata, sobretudo, de verbas da União. Essa sistematicidade

exige dos profissionais a compreensão destes mecanismos, incorporando, é

claro, os conhecimentos adquiridos ao longo do exercício profissional.

Nessa perspectiva, esse espaço sócio-ocupacional pressupõe uma

interlocução com as outras áreas do saber e com outras políticas sociais. Esse

contato é imprescindível, sobretudo, nos processos de elaboração dos planos,

87

programas e projetos, bem como no acompanhamento dos processos

orçamentários. Um exemplo disso é o Plano Plurianual que agrega o

planejamento das diversas políticas públicas, com metas traçadas para quatro

anos, o que pressupõe uma alocação maior de recursos financeiros.

Ao serem questionadas como as demandas chegam ao setor de

planejamento para a elaboração de ações das políticas sociais, as entrevistada

mencionam que:

A política de saúde é uma política bem definida, trabalhamos com normas e portarias, geralmente essas demandas vêm do Ministério da Saúde, por meio de portarias. Trabalhamos projetos do dia a dia, realizamos anualmente a captação de recursos, o desenho do planejamento está muito bem definido por normativas do Ministério (Entrevistada 1). Aqui na Secretaria já tem o plano decenal elaborado em 2010, com metas estratégicas para a gestão até 2020. Sai mais do planejamento do SUAS, para uma dimensão mais administrativa, que isso que essa diretoria tem assumido hoje. Eu penso que a diretoria tem um papel de redimensionamento do planejamento. Ainda vivemos na rotina de apagar incêndio. Devido a essa rotina louca, coisas que vão chegando e acontecendo que prejudica o planejamento inicial. Eu espero que em breve estabeleça uma rotina de planejamento eficaz, sem apagar incêndio (Entrevistada 2).

As entrevistadas demonstram que as demandas para o setor de

planejamento e gestão de políticas sociais estão baseadas em normativas e

alguns instrumentos de planejamento, a exemplo do Plano Decenal. Contudo, fica

evidenciado que a prática cotidiana do planejamento necessita de uma

delimitação das prioridades para que seja executado o que foi previsto. Sendo

assim, o trabalho efetivo fica prejudicado tendo em vista que o setor precisa dar

conta das exigências institucionais.

Ao falarem sobre a rotina de trabalho no tocante à elaboração dos

instrumentos de gestão (plano, programas, projetos), no setor de planejamento,

as entrevistadas relataram que:

O relatório de gestão, por exemplo, é construído com as áreas técnicas e o conselho municipal, que é muito importante. Os instrumentos de gestão, programação anual, relatório de gestão e plano sempre discutidos com as áreas técnicas e com o conselho municipal. Até o modelo tem esse diálogo (Entrevistada 1).

88

No setor de planejamento da SEMFAS com a participação das coordenadorias e técnicos dos equipamentos (Entrevistada 2).

Destaque-se que se entendem por instrumentos de gestão das políticas

sociais os planos municipais, os relatórios de gestão anual, os fundos

orçamentários e as leis orçamentárias, a exemplo da LOA (Lei Orçamentária

Anual). Sem tais instrumentos, não se executa e nem se gerencia a política.

Na fala de uma das profissionais entrevistadas, percebe-se que a

construção dos instrumentos de gestão é feita envolvendo os técnicos da

Secretaria e o Conselho, utilizando-se o controle social. Contudo, na outra fala

não se menciona o controle social, apenas a questão técnica. Faz-se oportuno

esclarecer que tais instrumentos devem ser elaborados pela área técnica com a

anuência do Conselho Municipal.

Os processos de gestão da política social se encontram presentes nas

ferramentas de monitoramento e avaliação, por meio de indicadores que são

elencados nos relatórios mensais de execução dos serviços, programas e

projetos. É importante destacar que tais relatórios são enviados, via sistemas

informatizados, para os respectivos ministérios.

Quando questionadas como se realiza a gestão da política social no

planejamento em relação ao monitoramento e avaliação das ações planejadas, as

entrevistadas informam que:

Uma das coisas que a secretaria tem a função de fazer a pactuação com os setores da gestão, o nome é SISPACTO, instrumento que está com 74 indicadores, responsável pelo cruzamento com as áreas técnicas e com o sistema informatizado que é o DATASUS. Estamos pretendendo, no ano de 2014, reforçar o setor de planejamento da saúde que hoje conta com três pessoas apenas. O monitoramento ainda é muito pontual. E, sobretudo, pretendemos estruturar o setor de monitoramento e avaliação, onde queremos contar com equipes de monitoramento e avaliação (Entrevistada 1). Tem uma equipe de monitoramento e avaliação que tem que avançar no ano que vem, tem o desafio para dar o suporte de planejamento para os equipamentos (Entrevistada 2).

É importante destacar que os processos de monitoramento e avaliação das

políticas sociais são fatores preponderantes para um planejamento eficaz, tendo

89

em vista que só se planeja o que se conhece, ou seja, são os indicadores sociais

que retroalimentam o diagnóstico, seja das condições de vida da população, seja

da qualidade da execução dos serviços prestados pelas políticas sociais. O

comprometimento deste setor impacta, significamente, no processo do

planejamento, gerando por consequência, “o apagar fogo”, mediante demandas

imediatizadas, que por vezes não refletem os anseios dos usuários.

Nesse sentido, são geradas diversas dificuldades para o setor de

planejamento, conforme indicam os relatos a seguir:

Capacidade incipiente de planejar, mas para puxar todas as áreas técnicas para caminhar juntos, outro entrave importante é o monitoramento e avaliação, mas o monitoramento, controle, avaliação e auditoria é um gargalo, é muito difícil caminhar par e passo. O assistente social tem conseguido criar algumas estratégias, por exemplo, uma campanha de vacinação contra a poliomielite, por exemplo, ninguém gosta de fazer os registros, de fazer um projetinho, ou seja, de planejar, é ai onde está a grandeza do papel do assistente social, ele é capacitado ele é qualificado para criar estratégias em qualquer serviço, um profissional compreendendo isso, ele trabalha em qualquer canto. A estratégia é importante em cada serviço, não pode ter planejamento sem estratégia (Entrevistada 1). Todo profissional pode atuar na área de planejamento, um diretor de saúde, se não fizer planejamento, cai por terra tudo que foi programado, até uma dona de casa se não planejar o que fazer não dá certo, ou seja, é inerente a qualquer profissional que queira estudar. Entender um pouco de planejamento estratégico, e se atualizar (Entrevistada 1).

Percebe-se, nas falas, que os outros setores não possuem entendimento

das atribuições do setor do planejamento de política social, sobrecarregando-o

com demandas de outras áreas técnicas. Nota-se também a ausência de uma

estrutura administrativa e técnica do planejamento, no tocante à gestão da política

social, a exemplo do setor de monitoramento e avaliação.

Essas diversas dificuldades impulsionam o setor do planejamento a traçar

estratégias de ações, para que aquilo que foi inicialmente proposto não seja

inviabilizado. É importante considerar que, quanto maiores às complexidades do

município, como no caso de Aracaju, maior o desafio de um planejamento

integrado com todos os setores. De acordo com o relato da entrevistada:

O planejamento em Aracaju é complexo, é muito melhor operacionalizar o sistema em município de pequeno porte do que

90

na capital, uma vez que é difícil chegar ao consenso, porque b e c acham que não vai dar certo... Enfim... é difícil planejar, pior ainda é monitorar e avaliar. Tem gente que acha que o planejamento é besteira. Algumas políticas não dão certo por causa disso, não têm o planejamento e, sobretudo, a estratégia (Entrevistada 1).

Podemos assim, de acordo com a fala da entrevistada, elencar algumas

dificuldades e desafios enfrentados neste campo sócio-ocupacional. Abordaremos

mais particularmente alguns desafios, visto que as dificuldades se transformam

neles:

a) Identificar as manifestações da questão social advindas das condições

de vida da população usuária como foco do planejamento da política social.

b) Agregar as áreas técnicas, os usuários nos processos de planejamento

e a gestão da política social.

c) Sensibilizar os gestores no tocante à estruturação física e humana do

setor de planejamento e gestão da política social, demonstrando a sua

importância.

No que se refere às suas principais funções e atribuições, os profissionais

entrevistados possuem clareza de suas atribuições nesse espaço de trabalho,

pautando a sua prática profissional de acordo com a Lei que regulamenta a

profissão e com os parâmetros de atuação dos assistentes sociais inseridos tanto

na política de saúde quanto na da Assistência Social.

Quando questionadas sobre as possibilidades de atuação nesse campo

sócio-ocupacional, as entrevistadas relataram que:

O assistente social sabe trabalhar com planos, programas e projetos. Na verdade o assistente social, como já havia dito, nós fomos capacitados, seja em que universidade for, para trabalhar visualizando todas as políticas públicas trabalhadas nesse país, é muito mais fácil para o assistente social que é capacitado para isso. O profissional tem que estar se atualizando, e sempre queira mais e mais, e não acomodado, pois temos profissionais assim em todas as áreas. O que nós não podemos fazer é nos acomodarmos, todo profissional tem que ter estratégia e nem pode entregar a sua estratégia para outro executar (Entrevistada 1). Lidar com o novo sempre é instigante, sobretudo, quando você está no espaço de trabalho que te desafia a obter mais

91

conhecimentos e tem a oportunidade de agregar os conhecimentos à sua atuação profissional. Às vezes, as pessoas deixam passar as oportunidades por medo de ousar e por medo do novo, está numa atuação tão engessada que impede, muitas vezes, que os profissionais busquem novos saberes (Entrevistada 2).

Percebem-se, nas falas, que as atribuições da atuação profissional

condizem com os parâmetros de atuação profissional de assistentes sociais nas

políticas de saúde e de assistência social. Além disso, denotam a necessidade de

aprendizado permanente frente às diretrizes da elaboração e gestão da política

social.

Sendo assim, este campo profissional se mostra interessante, pois o

profissional tem a possibilidade de vislumbrar o impacto de toda e qualquer ação

transformadora no campo social, ou seja, a possibilidade de gerenciamento da

ação do seu inicio até o fim, agregando a dimensão técnica, operativa e

profissional, ético, política e teórico-metodológica do Serviço Social.

4.2 A participação dos usuários nos processos de elaboração e gestão das

políticas sociais

A participação da sociedade civil na gestão pública vem se consolidando a

partir da implementação de inúmeros Conselhos de políticas sociais, sobretudo

após a Constituição Federal de 1988. A Lei Maior traz no seu parágrafo único do

artigo 1º: “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes

eleitos ou diretamente, nos termos dessa constituição”.

Os Conselhos fazem parte do novo desenho da política social no país e de

seus eixos estruturantes de gestão (Conselho, Plano e Fundo). Do ponto de vista

histórico da sociedade brasileira é bom ressaltar que os 26 anos que marcaram a

criação e implementação dos Conselhos de gestão pública tratam-se de um

“período relativamente pequeno face à tradição profundamente elitista e

autoritária que sempre marcou a relação do Estado com a sociedade no Brasil e

que tem no clientelismo o seu fenômeno mais expressivo” (PONTUAL, 2007, p.2).

Com o advento da participação popular nos canais de elaboração e gestão

das políticas, os Conselhos de políticas sociais passam a ser os de maior

expressão numérica e capilaridade social. Destarte, estes meios de participação

92

institucionalizados tornaram-se mais evidentes a partir dos anos 1990 até a

contemporaneidade. Essa expressividade dos Conselhos, de certo modo,

caminhou e caminha na contramão do que preconiza o ideário neoliberal.

Conforme retrata Raichelis (2000, p. 41):

Enquanto no Brasil estávamos aprovando uma Constituição que incorpora mecanismos democratizadores e descentralizadores das políticas sociais, que amplia direitos sociais, fortalecendo a responsabilidade social do Estado, os modelos de Estado Social entram em crise no plano internacional, tanto os Estados de Bem Estar Social quanto o Estado Socialista. E deste processo emerge uma crise mais ampla, que desemboca no chamado projeto neoliberal e nas propostas de redução do estado e do seu papel social. Isto vai ter um impacto muito grande na nossa experiência de democratização das políticas sociais.

Com a nova gestão intergovernamental entre os três entes federados e a

sociedade civil, criam-se condições objetivas de participação social, sobretudo

dos usuários, no planejamento das políticas sociais. De acordo com os relatos

das entrevistas, a participação dos usuários tem acontecido por meio das suas

presenças nos Conselhos das políticas.

Os usuários participam no âmbito do Conselho municipal de saúde e dos conselhos locais de saúde. Por exemplo, a construção do plano municipal de saúde foi discutido o desenho com o Conselho e discutido com as áreas técnicas e, sobretudo, a construção de estratégias pactuadas que voltam para o âmbito do Conselho para serem aprovadas (Entrevistada 1). Participam do controle social do SUAS, por meio do conselho municipal de assistência social e demais conselhos de políticas setoriais, ainda não temos os conselhos locais de assistência social (Entrevistada 2)

Tal participação, expressa nos relatos das entrevistas, reforça o que

defende Pinheiro (2008, p.57):

Os Conselhos são formas de participação da sociedade que diferem de outras, como sindicatos, associações, movimentos sociais e etc. Diferem na sua forma e concepção, pois apresentam relação mais imbricada à gestão da política, sendo regulamentados por legislação específica (nacional, estaduais, distrital e municipais), apresentando portanto institucionalidade diferenciada.

Como citado nas entrevistadas, os Conselhos de políticas sociais têm se

93

apresentado como a principal forma de participação no planejamento e gestão

das políticas em que atuam. Entretanto, sabe-se que estes não se configuram

como o único espaço que permite a efetiva participação social. É importante que

se criem outros canais de participação social na gestão pública, com vistas ao

levantamento de demandas sociais, necessárias para a sua formulação. Ademais,

esses espaços servirão para avaliar e monitorar a execução das ações dessas

políticas, a exemplo dos fóruns de discussão da política social, debates e

audiências públicas.

Para tanto, essa participação social não pode se dar de qualquer maneira.

Portanto, faz-se necessária a criação de espaços reflexivos para a população

como seminários, fóruns, grupos de discussão, que oportunizem esclarecimentos

e fomentem proposituras por meio de uma participação mais crítica.

Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988 pressupôs não apenas um

repasse de novas responsabilidades para a União, Estados e Municípios, mas

também um aporte estrutural necessário para a gestão da política social. Esse

aporte necessita, portanto, de uma estrutura financeira, gerencial e de recursos

humanos, tendo em vista que tem por finalidade criar condições objetivas para as

suas novas funções. O modelo de planejamento participativo proposto para o

novo desenho da política social deve se pautar na criação de canais de

negociação e pactuação contínua com os usuários, visando ao exercício do

efetivo controle social.

Raichelis (1998 apud PONTUAL, 2007, p.3) apresenta cinco categorias

que, na sua concepção, devem orientar a análise de uma esfera pública tal como

são os conselhos:

a) visibilidade social, na qual as ações e os discursos dos sujeitos devem expressar-se com transparência não apenas para os diretamente envolvidos, mas também para aqueles implicados nas decisões políticas; b) controle social que significa acesso aos processos que informam as decisões no âmbito da sociedade política, o qual possibilita a participação da sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem as negociações e a arbitragem sobre os interesses em jogo, além do acompanhamento da implementação daquelas decisões, segundo critérios pactuados; c) representação de interesses coletivos, que implica a constituição de sujeitos sociais ativos, que se apresentam na cena

94

pública a partir da qualificação de demandas coletivas, em relação às quais exercem papel de mediadores; d) democratização, que implica a dialética entre conflito e consenso, de modo que os diferentes e múltiplos interesses possam ser qualificados e confrontados, daí resultando a interlocução pública capaz de gerar acordos e entendimentos que orientem decisões coletivas; e) cultura política que implica o enfrentamento do autoritarismo social e da “cultura privatista” de apropriação do público pelo privado, remetendo à construção de mediações sócio-políticas dos interesses dos sujeitos sociais a serem reconhecidos, representados e negociados na cena visível da esfera pública.

Para complementar essas informações apresentamos o que Tatagiba e

Teixeira (2007, p. 63) argumentam: “os conselhos passam por fases ou

momentos distintos no decorrer de sua trajetória, que se transformam ao longo do

tempo, e [...] esse processo tem implicações na construção de sua identidade

política.”

Tal argumento nos mostra que o processo da participação popular na

gestão pública, sobretudo nos espaços dos Conselhos de políticas sociais, deve

levar em consideração o grau de mobilização e organização dos atores da

sociedade civil ali representados. Foi por isso que as leis posteriores, concebidas

após a CF de 1988, impulsionaram a participação popular nos espaços de

planejamento e gestão das políticas sociais (Lei orgânica da Saúde e da Lei

Orgânica da Assistência Social, por exemplo), criando oportunidades de cogestão

destas políticas por meio da participação da sociedade civil.

É importante salientar que é imprescindível planejar as políticas sociais de

acordo com as reais necessidades dos usuários, possibilitando assim a

formulação, execução e gestão de políticas sociais, que efetivamente atendam as

suas demandas. Essa preocupação é expressa na fala das entrevistadas:

O planejamento deve atender as necessidades dos usuários. Os Conselhos são paritários, com composição de 50 % de usuários, 25% prestadores e 25 % gestão e profissionais. Eles fiscalizam, aprovam e desaprovam. O Conselho é muito atuante. [...] Temos conselheiros formados e bem atuantes (Entrevistada 1). O produto final que a agente presta está voltado para o usuário, se ele não participar desses espaços como podemos avaliar a execução dos serviços? Nunca iremos saber se está sendo efetivo nas suas ações. Na gestão passada, nós discutíamos muito monitoramento, e avaliação tinha prioridade. Todo início de gestão inaugura outros marcos, já há duas gestões atrás estamos

95

conseguindo implementar a avaliação e o monitoramento envolvendo o usuário, mas atualmente se perdeu um pouco essa discussão. Mas o espaço do controle social nos conselhos de políticas sociais e os conselhos locais de assistência social, que ainda não foram implementados, são instâncias privilegiadas para que o usuário participe nos processos de avaliação e monitoramento, colocando suas expectativas e avaliando o serviço como todo (Entrevistada 2).

De acordo com as falas das entrevistadas, ambas reconhecem que é

imprescindível a participação dos usuários no âmbito do planejamento e gestão

das políticas sociais, sobretudo no efetivo atendimento das demandas

apresentadas por estes. Entretanto, essa participação se resume,

preponderantemente, ao âmbito dos Conselhos de políticas sociais. A participação

popular deve ser entendida não apenas no âmbito do Conselho, mas deve

expressar uma relação entre trabalhadores, usuários e gestores, tendo em vista

uma maior democratização da política social. Deve fomentar ainda a criação de

espaços democráticos nos serviços socioassistenciais, criando a oportunidade de

os usuários proporem e avaliarem os serviços prestados.

As metodologias participativas de planejamento, gestão e avaliação de

políticas na área social têm merecido destaque na literatura sobre o tema. Elas

enfatizam a importância do envolvimento dos usuários, que podem e devem

ensejar direitos universalizantes. O profissional de Serviço Social deve

desenvolver as suas habilidades com processos de mobilizações sociais,

estimulando os usuários a serem partícipes de todo o processo e não meramente

espectadores. De acordo com as análises de Souza Filho (2007, p.100):

O controle social aqui evocado refere-se à possibilidade e à capacidade da sociedade civil de participar (lutar por um determinado projeto social) do processo de formulação, deliberação e fiscalização das políticas públicas, numa perspectiva democrática.

É importante salientar que não estamos falando de uma participação

tecnicista nos processos de elaboração e gestão de políticas sociais, mas de uma

participação que se configure em instrumentos de lutas por direitos dos usuários e

de toda a classe trabalhadora, visando a um efetivo projeto democrático de

sociedade. Sendo assim, a perspectiva da luta aqui discutida se configura como a

96

viabilidade de políticas sociais universalizantes, de responsabilidade do Estado na

sua condução e de direito de cidadania, por meio de uma participação popular.

Muito embora, mesmo o Estado adotando um discurso de participação

social e tendo estabelecido diversos espaços de diálogo social (sobretudo através

dos conselhos e conferências), tenha-se optado por uma prática de

governabilidade que conservou os padrões tradicionais clientelistas da política

brasileira.

Corroborando os resultados de outros estudos e de observações práticas

cotidianas no exercício profissional, pode-se afirmar que a participação popular,

sobretudo dos usuários nos Conselhos de políticas sociais, tem incidido mais nas

ações de implementação das políticas, ou seja, com atribuições mais de

fiscalização do que de elaboração e planejamento das mesmas.

Ao serem questionadas como as ações das políticas sociais, num cenário

neoliberal, têm possibilitado a participação dos usuários, as entrevistadas

responderam, compartilhando da mesma ótica, como relatam em suas falas:

Todas as políticas levam em consideração o bem e o usufruto para o usuário, a estratégia de saúde coletiva na perspectiva da totalidade, seja ela pensada no âmbito federal, estadual e municipal como sendo foco principal. Eu não gosto nem de chamar usuário, por exemplo: quem tem plano de Saúde não é chamado de cliente? Então acho que o usuário deveria ser chamado de cliente, pois nós trabalhamos para o povo. Eles são nossos clientes, nós trabalhamos com plano de saúde, temos recursos escassos, como se pode fazer política pública de saúde decente para a população com cinco reais per capita? Além do que o SUS não é só a unidade básica de saúde, o SUS é a promoção de saúde, tem a vigilância sanitária, ou seja, é a prevenção, promoção e proteção. O SUS não é só ambulatório, não só a consulta, mas é acima de tudo a prevenção das doenças da população, os agentes de endemias e o agente comunitário de saúde moram junto da população. Não temos só um rol de procedimentos e sim vários, o único plano de Saúde que paga o transplante do rico e do pobre é o SUS, o plano de saúde privado não oferta isso. Tem a regulação e controle sim dos procedimentos, para que não haja procedimentos sem necessidade (Entrevistada 1). Se você pegar o que está escrito no SUAS, AS NOBs e a PNAS, percebe que os documentos manifestam a intenção de legitimar uma política pública enquanto direito, e aí, falando muito do posicionamento do estado no âmbito federal, ela está muito presente, mas no âmbito da execução municipal, os profissionais do SUAS têm muitos desafios para que isso venha acontecer, inclusive do ponto de vista do comprometimento técnico e da

97

gestão, para além do desafio de romper com as práticas paternalista, clientelista e de tutela. Olhando o cenário conjuntural, eu acho que os marcos regulatórios demonstram a perspectiva da questão do direito. Até na conferência nacional de 2009, se não me engano, retirou a carta dos dez direitos socioassistenciais do SUAS, para conceber essa política, como você pode perceber em 2009, é super recente, quando a LOAS é de 1993, e ainda em 2009 se discute como efetivar esse direito. Quais os direitos dos usuários? Quais as garantias aos usuários? Quais as seguranças afiançadas? Em 2009 saiu a Tipificação Nacional dos Serviços com as seguranças afiançadas, tudo isso na perspectiva do direito (Entrevistada 2).

As entrevistadas reconhecerem a importância da participação dos usuários

no planejamento e gestão e ainda defenderam que as políticas sociais são

elaboradas numa perspectiva voltada para a conquista de direitos. Contudo, são

necessárias ações que favoreçam e fortaleçam a participação social, com vistas à

universalização de direitos e à imediata melhoria das condições de vida dos

usuários.

É oportuno lembrar que mesmo que as políticas sociais tenham um

discurso voltado para a garantia de direitos, não podemos esquecer-nos da

conjuntura atual. Isto é, atualmente, vê-se uma redução do papel do Estado,

sobretudo, no que tange a área social. Isso implica dizer que o Estado, por vezes,

coloca obstáculos na conquista dos direitos sociais, prejudicando uma efetiva

participação social no âmbito do planejamento e gestão de políticas sociais.

Cabe ao profissional, neste contexto, construir estratégias como rotinas de

ação, protocolos, que visem à organização e ao planejamento do trabalho. Tais

estratégias devem oportunizar a participação dos usuários nos espaços da gestão

pública, objetivando a garantia de direitos.

Com a adoção do ideário neoliberal, nos anos de 1990, vários obstáculos

foram aparecendo na efetivação dos direitos conquistados constitucionalmente,

sobretudo no que diz respeito à universalidade do acesso. A política de saúde foi

à única que se imbuiu efetivamente do caráter de universalidade. Já a política de

assistência social atribuiu critérios de elegibilidade e a política da previdência

social é contributiva para o acesso. Nesse sentido possuímos um sistema de

proteção social misto contributivo e não contributivo, que não garante todos os

direitos sociais de forma universal, como estão garantidos pela Constituição

98

Federal de 1988. De acordo com as análises de Rodrigues (2007, p.21), nosso

sistema de proteção social:

Ainda que limitado às políticas de saúde, assistência social e previdência, é marcado pela tensão entre uma lógica contributiva (a do seguro) e uma lógica da cidadania (a da assistência), o conceito de seguridade assegurado pela Carta Magna previa a construção de um sistema de proteção social – de caráter público, com gestão democrática e descentralizada e universalizada da cobertura e do atendimento – capaz de ampliar os direitos sociais.

Mesmo neste contexto avesso à consolidação de direitos, o Serviço Social

tenta desenvolver suas ações na defesa de direitos e na perspectiva da

possibilidade da constituição efetiva da seguridade social brasileira pública.

Assim, encontra-se na contracorrente da contemporaneidade, que privilegia,

sobretudo, a participação dos usuários nos processos de formulação de políticas

sociais.

Raichelis (2000, p.46) pontua como desafio a efetivação dos direitos da

seguinte forma: “uma grande tarefa é pensar estratégias de integração e

articulação entre os conselhos, criar agendas comuns e fóruns mais amplos que

contribuam para superar a segmentação das políticas sociais”. Também se

observa que tais desafios de acordo com Pontual (2007, p.20) supõem:

uma ampla reforma política que possa aperfeiçoar os mecanismos da democracia direta e participativa, mas também introduzir profundas mudanças no sistema político-partidário e eleitoral capazes de remodelar o exercício da democracia representativa na direção de práticas republicanas e voltadas no sentido de responder aos legítimos interesses da sociedade fundados nos princípios da equidade e justiça social e no aprofundamento da construção democrática.

É importante destacar que aqui se quer defender uma seguridade social

pública que seja universal, democrática, na qual as políticas sociais se efetivem

enquanto garantidoras de direitos de cidadania. Para Behring e Bosquetti (2011),

nesta direção, a cidadania, muito mais do que um conjunto de direitos

materializados pelas políticas sociais, é um caminho fértil para a construção de

uma nova ordem social, com vistas à formação de uma consciência crítica da

classe trabalhadora que possa lutar contra as desigualdades de classe e em favor

de direitos efetivos de cidadania.

99

Todavia, as conquistas de direitos constitucionalmente adquiridos são

frutos de todo o processo de redemocratização do país a partir dos anos de 1980.

Essas conquistas contaram com a participação direta de vários segmentos da

sociedade, que hoje estão ameaçados diante das idéias neoliberais,

materializadas no espírito reformista do Estado, especialmente no campo das

políticas sociais.

Dessa forma, como afirma Behring (2007), tais ideais trazem, na verdade,

um caráter conservador, que ela denomina de contrarreforma, uma vez que,

diferentemente de qualquer proposta revolucionária em seus princípios, tem se

preocupado, nos governos Collor, Fernando Henrique Cardoso e Lula, com a

adoção e/ou permanência da política neoliberal. Tal política, voltada para os

ajustes fiscais e mercadológicos, diminui o papel do Estado, imprimindo, neste

contexto, um distanciamento entre a formulação e a execução da política social

de caráter participativo. Assim, priorizam-se, muitas vezes, seu planejamento de

maneira tecnicista sem envolvimento dos trabalhadores em nome da eficácia da

gestão pública.

No entanto, o Serviço Social, em seu fazer profissional no âmbito do

planejamento e gestão de políticas sociais, deve instigar a participação do usuário

como posicionamento político, reconhecendo-os enquanto sujeitos de direitos,

oportunizando espaços em que os usuários possam se expressar e participar dos

processos de elaboração de políticas sociais, ou seja, o assistente social deve

buscar fortalecer o protagonismo dos usuários para que eles possam reivindicar

seus direitos.

Diante de um cenário neoliberal, são grandes os desafios presentes no

cotidiano dos profissionais envolvidos no planejamento e gestão das políticas

sociais com vista à participação do usuário. Referenciadas por um projeto ético-

político, que indica o compromisso com os usuários dos serviços, as falas das

entrevistadas demonstram que há uma preocupação, no seu exercício

profissional, com a efetivação desse compromisso, na medida em que partem da

realidade dos usuários para realizar o planejamento das ações:

A questão da ética e da política se manifesta quando o Serviço Social consegue visualizar o que se planeja e enxerga o social do planejamento e a ética dentro disso. Para se fazer um plano de saúde é necessário o diagnóstico social que se percebe a

100

situação da população onde mais precisa, é você ter o social. Ou seja, nem tudo é o Bairro Santa Maria, por exemplo, o Bairro Santos Dumont tem índice alto de calazar. Uma das principais atribuições do assistente social inserido no planejamento é a construção do diagnóstico situacional de saúde, considerando os indicadores do nosso sistema informatizado e daí se tira o melhor para a população. Pensar sempre em fazer o ótimo, mas se fizer o bom já está de bom tamanho no âmbito das políticas sociais. Pensar o plano de contingência de dengue, como você vai atender desde a identificação até o tratamento. Você trabalha a prevenção do câncer do colo de útero, por exemplo, não é só fazer o exame de lâmina, mas tem que ter fluxo para onde encaminhar, tem que fazer os protocolos de prevenção (Entrevistada 1). Envolver os usuários significa afirmar o que está escrito e do que está sendo feito, efetivando o projeto ético-político. Eu me sinto muito à vontade de dizer que eu sou assistente social formada na UNB que é uma escola de referência no Serviço Social (Entrevistada 2).

Na fala da primeira entrevistada, percebe-se que ela planeja as ações da

política de saúde de acordo com as necessidades dos usuários, mencionando

que tais ações se diferenciam de acordo com a localidade. Essas ações

materializam-se sob a forma de serviços, programas e projetos contidos no plano

municipal de saúde. Cabe lembrar que o referido plano é discutido no âmbito do

Conselho municipal e, portanto, com a participação popular.

Sendo assim, o projeto ético-político dos profissionais de Serviço Social,

diante do cenário neoliberal e, consequentemente, as ações do assistente social

no planejamento devem estar voltadas para o compromisso ético com os direitos

democráticos e de participação popular, ou seja, comprometidos com os anseios

da classe trabalhadora.

E, ainda de acordo com os parâmetros de atuação profissional dos

assistentes sociais na política de assistência social, CFESS (2013, p.34) mostra

que:

Contribuir para o fortalecimento do protagonismo dos/as usuários/as, portanto exige compromisso político e profissional com a classe trabalhadora e com as transformações radicais que tenham como projeto a socialização da riqueza socialmente construída, ao contrário do que acontece na sociedade atual, com a apropriação privada da riqueza. Só por esse caminho os/as usuários/as realmente serão protagonistas de uma história a favor da classe trabalhadora.

Nesse sentido, percebe-se, nas falas, que, apesar de os profissionais de

101

Serviço Social destacarem a importância da participação dos usuários no âmbito

do planejamento e gestão das políticas sociais, esta participação só se realiza no

âmbito dos Conselhos institucionais. Sendo assim, tem-se por desafio, para além

dos processos de conferências municipais, a criação de estratégias legítimas de

participação social, a exemplo de audiências públicas comunitárias, fóruns locais

nos equipamentos sociais. Em resumo, faz-se necessário que sejam

oportunizados outros espaços em que o usuário possa efetivamente reivindicar

seus direitos.

Os usuários têm o direito de planejar o futuro das políticas sociais de

acordo com suas reais necessidades e cabe ao profissional de Serviço Social

contribuir para que sua participação se efetive. A democratização da coisa

pública é condição indispensável para avançarmos nas conquistas que

fundamentam a cidadania e que possam incorporar contingentes cada vez

maiores de pessoas no exercício de uma cidadania real.

102

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Na elaboração deste trabalho tomamos por referência os processos de

planejamento governamental, numa perspectiva social e histórica, atrelados aos

processos de participação social no pós-Constituição de 1988. Nesse contexto,

analisou-se a atuação do assistente social no planejamento e gestão de políticas

sociais, de forma a compreender como esse processo de planejamento e gestão,

por meio da participação dos usuários, vem acontecendo no município de Aracaju,

mais especificamente nas políticas de saúde e assistência social.

No primeiro capítulo abordamos os conceitos e as dimensões do

planejamento, demonstrando alguns elementos conceituais, etapas e dimensões

do ato de planejar, como estratégia importante de uma gestão governamental.

No segundo capítulo situamos o planejamento no Brasil, entre as décadas

de 1930 e o início do século XXI, cuja história mostra a primazia para aspecto

econômico do planejamento. Percebeu-se que, historicamente, o planejamento do

Brasil foi marcado por avanços e retrocessos, cuja referência sempre foi à adoção

de planos econômicos que, apesar de muitas vezes bem elaborados, pouco se

efetivavam. Nessas conjunturas, a dimensão social sempre foi relegada a um

segundo plano. Além disso, não havia a preocupação com a participação popular

e as reais necessidades sociais da população, uma vez que sempre estiveram

pautados na lógica de programação financeira e orçamentária e em sua

execução. Somente após a Constituição de 1988, redefinem-se os papéis dos

entes federativos, o que leva à necessidade de envolver a sociedade civil

organizada, por meio de instâncias colegiadas que procuram opinar nos

momentos de elaboração de planos e projetos, mesmo assim com muitas

limitações.

No terceiro capítulo procuramos demonstrar a importância da participação

social no âmbito do planejamento e gestão das políticas sociais. Verificou-se que,

por parte dos usuários, essa participação se materializa institucionalmente sob

algumas formas e, mais especificamente, em Conselhos de políticas sociais. Além

disso, tratamos, também, da inserção do assistente social no planejamento das

políticas sociais, em nível macro, analisando como vem ocorrendo essa inserção,

considerando-se a dimensão participativa dos usuários nesse processo.

103

No capítulo quatro, foi feita uma análise das entrevistas realizadas com os

assistentes sociais e se observaram, em síntese, algumas questões importantes:

a) O processo de descentralização político e administrativo impulsionado

pela Constituição Federal de 1988 tem requisitado aos profissionais de

Serviço Social a atuação nos níveis mais macro de planejamento e gestão

da política social, ou seja, localizado no cerne da gestão pública, foco do

nosso estudo, bem como na atuação de coordenação de serviços,

programas e projetos socioassistenciais;

b) A gestão e planejamento das políticas sociais tem seguido o que

preceituam os dispositivos constitucionais, pós-1988, no que se refere à

necessidade de aprovação dos Planos nos Conselhos de políticas e

participação dos usuários nestas instâncias;

c) Com o processo de descentralização das políticas sociais pós-1988, os

municípios passaram a ser o lócus de elaboração e execução de tais

políticas. Reconfiguram-se as atribuições dos entes federativos e os

procedimentos a serem seguidos pela gestão pública. Nesse processo, o

profissional de Serviço Social passa a ocupar papéis importantes no

planejamento e gestão das políticas sociais;

d) Têm sido exigidas novas funções e competências no exercício

profissional dos assistentes sociais na esfera de planejamento e gestão

das políticas sociais que demandam conhecimentos e habilidades de novas

temáticas e instrumentos, a exemplo da compreensão de orçamentos, do

conhecimento de processos licitatórios e informatizados. Além de ações de

caráter mais propositivo, alicerçadas em uma leitura crítica da realidade e

embasada em diagnósticos, cujas ações reflitam as reais necessidades da

população;

e) Percebe-se, na pesquisa, que o assistente social, apesar de utilizar os

instrumentos de planejamento, a exemplo dos relatórios de gestão e dos

planos municipais, muitas vezes tem sua atuação atropelada pelas

necessidades imediatas e exigências postas pela gestão pública. Outra

dificuldade encontrada na atuação profissional é a possibilidade de

estimular o protagonismo do usuário nos processos da elaboração das

políticas sociais, hoje mais restrita aos espaços institucionais dos

104

Conselhos.

f) A participação dos usuários tem se restringido, basicamente, aos

espaços dos Conselhos das políticas sociais. As experiências na gestão

democrática e participativa não podem ser relegadas apenas ao âmbito dos

Conselhos. É fundamental que outros espaços sejam mais utilizados

(audiências públicas, fóruns, conferências), de forma a legitimar o

planejamento e gestão das políticas sociais de forma mais ampla.

g) Nesse processo, o trabalho desenvolvido pelo assistente social nos

setores de planejamento e gestão das secretarias municipais é

fundamental no estímulo à participação efetiva dos usuários, de forma que

não fiquem apenas como expectadores, mas se tornem sujeitos da ação.

Na pesquisa ficou evidenciado o compromisso dos profissionais

entrevistados, apesar de serem percebidas também as dificuldades

vivenciadas por elas, tendo em vista uma rotina intensa que muitas vezes

não permite se lançar mão de outras estratégias que estimulem o processo

participativo.

Assim, a pesquisa aponta para a importância de os assistentes sociais

ocuparem os espaços de planejamento e gestão de políticas sociais. Apesar de

esse não ser um campo de atuação novo, vem crescendo nos últimos anos. A

gestão pública no município de Aracaju/SE vem reconhecendo a importância do

profissional de Serviço Social nos espaços de elaboração de políticas sociais,

mais particularmente nas políticas de Assistência Social e Saúde, e não apenas

como executor dos serviços, programas e projetos sociais. Todavia, ainda são

muitos os desafios enfrentados no cotidiano profissional, o que tem exigido um

processo permanente de qualificação, visando ao aprimoramento profissional, à

melhoria dos serviços prestados para os usuários e à efetivação das políticas

sociais como dever do Estado e direito do cidadão.

105

REFÊRENCIAS

ABRUCIO, F. L. Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas. Revista Brasileira de Administração Pública, v. 1, p. 77-87, 2007.

ALVES, A. A. F. Os atuais processos de avaliação da política de assistência social no Brasil. Rio de Janeiro: Programa de Pós-Graduação em Serviço Social/Universidade Federal do Rio de janeiro, Dissertação de Mestrado, 2007.

ARANHA, M.L. et.al. Transformações contemporâneas e o trabalho do assistente social em Sergipe. In: Cadernos UFS- Serviço Social. Vol. V- Fascículo 4. São Cristóvão: UFS, 2003.

______. et. al. Serviço Social na contemporaneidade: uma análise do mercado de trabalho do assistente social em Sergipe. In: Caderno UFS- Serviço Social. Vol. X- Fascículo 1. São Cristóvão: UFS, 2008.

BACKX, S. Mínimos sociais no contexto da proteção social brasileira. Política de assistência social no Brasil: desafios para o assistente social. II Simpósio do Serviço Social do COMAER, Rio de Janeiro, 2007.

BALERA, N. A seguridade social a constituição federal de 1988. Revista nº 08 Tribunais. São Paulo, 1994.

BARBOSA. M. da C. Planejamento e Serviço Social. São Paulo: Cortez & Moraes, 1979.

BATISTA. M.V. Planejamento social: intencionalidade e instrumentação. São Paulo: Veras Editora; Lisboa: CPIHTS, 2010.

______. Planejamento: introdução à metodologia do planejamento social. São Paulo: Cortez & Moraes, 1978.

BEAUD, S.; WEBER, F. Guia para a pesquisa de campo: produzir e analisar dados etnográficos. RJ: Ed. Vozes, 2007.

BEHRING, E. R.; BOSCHETTI, I. Política social: fundamentos e história. São Paulo: Cortez, Col. Biblioteca Básica de Serviço Social, 2011.

BIERRENBACH, M.I. R de S. Política e planejamento social no Brasil. São Paulo: Cortez, 1987.

BOBBIO, N. Teoria das formas de governo. Brasília: UnB, 1996.

BONADÍO, V. M. R. As propostas de avaliação da política social da região administrativa de Presidente Prudente. 2003. Dissertação (Mestrado em Serviço Social), Universidade Estadual de Londrina, Londrina, 2003.

106

BRASIL, Ministério de Desenvolvimento Social. Capacita SUAS, vol. 3. Brasília, 2008.

______. Plano Diretor de Reforma de Estado. Presidência da República, 1995-1998.

______. Plano Plurianual Governo. Presidência da República, 2004-2009.

______. Plano Plurianual Governo. Presidência da República, 2009-2014.

______. Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social. Presidência da República, 1963-1965.

______. Programa de Aceleração do Crescimento. Presidência da República, 2007-2010.

______. Programa de Aceleração do Crescimento, Presidência da República, 2010-2013.

CARDOSO JUNIOR, J. C. Estado, planejamento e políticas públicas: o Brasil em desenvolvimento. Disponível em < http://criseoportunidade.wordpress.com/2009/08/25/estado-planejamento-e-politicas-publicas-o-brasil-em-desenvolvimento-jose-celso-cardoso-jr/ > Acesso em: 26 mar. 2014.

CARDOSO, P.; DEL PRÁ, K.R. A intervenção profissional do assistente social no eixo de planejamento e gestão: uma discussão a partir da experiência na coordenação de um serviço da assistência social no âmbito da proteção social. Textos & Contextos (Porto Alegre), v.11, n1, p.129-141, jan./jul.2012.

CASTRO, M. H. G. de. et. al. Política social sob o governo Lula, 2004. Disponível < http://www.trela.com.br/arquivo/politica-social-sob-o-governo-lula>, acesso em 26 de mar. de 2014.

CFESS. Parâmetros para a atuação dos assistentes na saúde. Brasília, 2013.

CFESS. Parâmetros para a atuação dos assistentes na política de assistência social. Brasília, 2013.

COHEN, E. Avaliação de projetos sociais. 11. ed. Petrópolis, RJ: Vozes, 2013.

COUTO, B.R. Formulação de projeto de trabalho profissional. Serviço Social: direitos sociais e competências profissionais, Brasília: CFESS/ABEPSS, 2009.

CHIACHIO, N.B. Caráter público da gestão governamental com organizações sem fins lucrativos. O caso da Assistência Social. 2006. Dissertação ( Mestrado em Serviço Social), Pontifícia Universidade Católica, São Paulo, 2006.

CUNHA, E.P.; CUNHA, E.S.M. Políticas públicas sociais: Belo Horizonte: Editora UFMG; Proex, 2003.

107

COSTA JÚNIOR, F.J. A. Novo-desenvolvimentismo, governo Lula e o programa de aceleração do crescimento: uma análise critica, 2012. 205.f. Disponível em <http://www.repositorio.ufc.br/bitstream/riufc/4042/1/2012_dis_fjacostajunior.pdf>, acesso em: 26 de mar. 2014.

FALCÓN, M. L. Oitavo fórum de economia: notas para o terceiro painel, plano mais Brasil, FGV, 2012. Disponível em < http://www.eesp.fgv.br/sites/eesp.fgv.br/files/file/3%20painel_Maria%20Lucia%20_texto.pdf>, acesso em 26 de mar.2014.

FAGNANI, E. Política social e pactos conservadores no Brasil: 1964-92. Economia e Sociedade. Campinas,1997.

FERRAREZI, E. Estado e setor público não estatal: perspectivas para a gestão de novas políticas sociais. II Congresso Interamericano do CLAD: reforma do Estado e da administração pública. Isla de Margarita, Venezuela, outubro de 1997.

FISHMANN, A.M., ALMEIDA, M.I.R. de. Planejamento estratégico na prática. São Paulo: Atlas, 1991.

FONSECA, M. A. R. Da. Planejamento e desenvolvimento econômico. São Paulo: Thomson learning, 2006.

FRIEDMAN, M. Results. Journal, University of Chicago Press, vol. 67,1959.

GONH.Teoria dos movimentos sociais: paradigmas clássicos e contemporâneos. São Paulo: Loyola, 1997.

HOLANDA, N. Planejamento e projetos. Uma introdução às técnicas de planejamento e elaboração de projetos. Fortaleza: Universidade Federal do Ceará, 1983.

IAMAMOTO, M. V. Serviço Social em tempo de capital fetiche. Capital financeiro, trabalho e questão social. São Paulo: Cortez, 2010.

______. Projeto profissional, Espaços ocupacionais e trabalho do Assistente Social na atualidade. Atribuições Privadas do (a) Assistente Social em Questão. Brasília: CFESS, 2002.

______. M. V. Renovação e conservadorismo no Serviço Social. Ensaios críticos. São Paulo: Cortez, 1998.

IANNI, O. Estado e planejamento econômico no Brasil. Rio de janeiro: Civilização Brasileira, 1996.

JACCOUD, L. Proteção social no Brasil: Debates e Desafios. Brasília, IPEA, 2008.

108

JANNUZZI, P. de M. Indicadores sociais no Brasil: conceitos, fontes de dados e aplicações. Campinas: Editora Alínea, 2004.

KALDOR, N. Taxação e desenvolvimento econômico. In: BÉNARD et. al. (orgs). Programação do desenvolvimento. São Paulo: Pioneira, 1969.

KON, A. Economia industrial. São Paulo: Nobel, 1994.

LAFER, B. M. Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1987.

MAIA. M. Gestão Social: reconhecendo e construindo referenciais. Textos & Contextos nº 4, Rio Grande do Sul: PUC,2005. <http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/fass/article/viewFile/1010/790 >, acesso em: 27 de mar. 2014.

MACARINI, J. P. A política econômica do Governo Sarney: os Planos Cruzado (1986) e Bresser (1987).Texto para Discussão. IE/UNICAMP.n. 157, mar. 2009.

MARQUES, M.R.; MENDES.À. Servindo a dois senhores: as políticas sociais no governo Lula. Rev. Katalysis. Florianópolis v. 10 n. 1 p. 15-23 jan./jun. 2007.

MATOSO, J. E. A desordem do Trabalho. São Paulo: Página Aberta, 1993.

MINAYO, M. C. S. O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em saúde. 8. ed. São Paulo: Hucitec, 2002.

MONTAÑO, C.; DURRIGUETO, M. L. Estado, classe e movimento social. São Paulo: Cortez, 2011.

MONTANÕ, C. Terceiro setor e questão social: crítica ao padrão emergente de intervenção social. São Paulo: Cortez 2005.

OLIVEIRA, D.P.R. Planejamento estratégico: metodologia e práticas. São Paulo: Atlas, 2002.

PAULA, A.P.P. Por uma nova gestão pública. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2005.

PARENTE, J.R.F. Planejamento participativo em saúde In: Rev. Sobralense de Políticas Públicas, CEARÁ: EFSFVS, 2011.

PEREIRA, P. A.P. Concepções e propostas de políticas sociais em curso: Tendências, perspectivas e consequências. Brasília: NEPPOS/CEAM/UNB, 1995.

PINHEIRO, R.C. Controle social no programa bolsa família: Uma experiência de transversalidade e intersetorialidade em um programa público brasileiro. MDS, 2007.

109

PONTUAL. P. Desafios à construção da democracia participativa no Brasil: a prática dos conselhos de gestão das políticas públicas. Revista de Debates do Centro de Assessoria e Estudos Urbanos – ONG CIDADE. São Paulo, 2007.

RAICHELIS, R. Esfera pública e conselhos de assistência social: caminhos para a construção democrática. São Paulo: Cortez, 1998.

______. Assistência Social e esfera pública: os conselhos no exercício do controle social. Serviço Social & Sociedade. São Paulo: Cortez, 2002.

RESENDE, F. Planejamento no Brasil: auge, declínio e caminhos para a reconstrução. Brasil: CEPAL/LC/BRS/R.205, 2009.

RODRIGUES, F. Assistência social e políticas sociais em Portugal. Lisboa-Portugal, Depto. Editorial do ISSS e Centro Português de Investigação em História em Trabalho Social – CPIHTS, 1999.

RODRIGUES, M. Assistencialização da seguridade e do Serviço Social no Rio de Janeiro: notas críticas de um retrocesso. Serviço Social & Sociedade, São Paulo, n. 91, 2007.

RUA, M. das G. Políticas públicas. Florianópolis : Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília]: CAPES: UAB, 2009.

SERRA, R. Alterações no mundo do trabalho e repercussões no mercado profissional de Serviço Social. In: SERRA, Rose (org). Trabalho e reprodução social: enfoques e abordagens. São Paulo: Cortez, 2001.

SILVA, M. L. L. Um novo fazer profissional. In: CEAD/UnB. Capacitação em Serviço Social e Política Social. O trabalho do assistente social e as políticas sociais. Brasília, DF: CEAD/UnB, 2000. p. 111-124.

SOUZA FILHO, R. DE. Gestão pública e democracia: a burocracia em questão. Rio de Janeiro: Lúmen júris, 2011.

S.C., PETER, J. P. Administração estratégica: planejamento e implantação da estratégia. São Paulo: Makron Books, 1993.

TAVARES, M.C. Planejamento estratégico: a opção entre sucesso e fracasso empresarial. São Paulo: Harba, 1991.

TATAGIBA, L. Participação, cultura política e modelos de gestão: a democracia gerencial e suas ambivalências, campinas, Unicamp, 2003.

TEIXEIRA, E. O local e o global: limites e desafios da participação cidadã. São Paulo: Cortez, 2002.

TEIXEIRA, J. B. Formulação, administração e execução de políticas públicas. In: Serviço Social: direitos sociais e competências profissionais. Brasília: CFESS/ABEPSS. 2010.

110

YASBEK, M.C. Estado, política Sociais e Implementação do SUAS. Caderno SUAS: Configurando Eixos de Mudança. Brasília: MDS, 2008.v.1.

______.Os Direitos e a política social. São Paulo, Cortez, 2004.

______. Voluntariado e profissionalidade na intervenção social. In Revista de Políticas Públicas. Programa de Pós Graduação em Políticas Públicas da UFMA. São Luis, UFMA, v.6, n.2, 2002.

______.Classes subalternas e assistência social. São Paulo, Cortez Editora, 2007.

111

ANEXOS

112

ANEXO I - PRINCIPAIS EXPERIÊNCIAS DE PLANEJAMENTO

ECONÔMICO NO PAÍS, DESDE OS ANOS DE 1930

De acordo com Holanda (1983, p. 57-60), as principais experiências de

planejamento econômico no país, desde os anos de 1930, foram:

1939 - Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional ou Plano Especial (5 anos);

1943 - Plano de Obras e Equipamentos (POE), revisão e atualização do anterior;

1946 - Constituição Federal, com indicações referentes a planejamento nos campos da Viação (art.59), Colonização (art.156), Defesa Contra as Secas (art. 198), Valorização da Amazônia (art.199) e Vale do São Francisco (art. 29 das disposições Transitórias).

1948/50 - Elaboração e Aprovação do Plano Salte: Saúde, Alimentação, Energia e Transporte;

1951/53 - Trabalho da Comissão Mista Brasil - Estados Unidos;

1952/53 - Proposta de criação de um Conselho de Coordenação e Planejamento Econômico (governo de Getúlio Vargas) e posterior sugestão no sentido de confiar o planejamento ao Conselho Nacional de Economia. Criação do BNDE e do Banco do Nordeste;

1953/55 - Trabalho do Grupo Misto CEPAL/BNDE;

1956 - Criação do Conselho de Desenvolvimento da Presidência da República (governo de Juscelino Kubitschek) e elaboração do Programa de Metas;

1958/59 - Programa de Estabilização Monetária;

1959 - Criação (dezembro) da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE);

1961 - Proposta do I Plano Diretor de Desenvolvimento do Nordeste – Criação (agosto) pelo governo Jânio Quadros, da Comissão Nacional de Planejamento (COPLAN), reorganizada posteriormente (novembro) pelo Gabinete Tancredo Neves;

1962 - Criação de um Ministério Extraordinário para elaboração do Plano Trienal (Celso Furtado);

1963 - (abril) proposta de criação de um sistema nacional de planejamento (Celso Furtado): Criação (junho) da Coordenação do Planejamento Nacional;

1964 - Elaboração do Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG), pelo Ministro Roberto Campos, para o biênio 1964-1966

113

do Governo Castelo Branco;

1966 - Criação da SUDAN;

- Elaboração do 1º Plano da SUDAN para o período 1967/1971;

- Promulgação da Constituição de 24/1/1967, cujo art. 46 fixou a exigência de planos nacionais de desenvolvimento.

- Promulgação do Decreto-Lei nº 200 (28/2/67) que estabeleceu a reforma administrativa e criou o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral (MPCG);

- Publicação (março) pelo Ministério do Planejamento de uma série de monografias traçando bases econômicas de um Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico;

- Publicação (julho), pelo MPCG, do documento Diretrizes do Governo, PROGRAMA ESTRÁTEGICO DE DESENVOLVIMENTO (PED), aprovado pelo presidente Costa e Silva em 14/7/67 e destinado a orientar a ação governamental em 1967. Elaboração do Plano Trienal de Governo para 1968/1970. (O documento de Programa Estratégico foi divulgado em 1968);

- Criação da Superintendência de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (SUVALE),Superintendência de Desenvolvimento da Região Sul (SUDESUL) e Superintendência de Desenvolvimento da Região Centro-Oeste (SUDECO);

1967- Criação da SUFRAMA (Superintendência de Desenvolvimento da Zona Franca de Manaus);

1968 - Aprovação do primeiro Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI) para o triênio 1968/70. Divulgação pelo MPCG do Programa Estratégico de Desenvolvimento (1968/70);

1970 - Publicação (setembro) do documento de Metas e Bases para a Ação do Governo, trabalho elaborado pelo Ministro Reis Velloso para o governo Garrastazu Médici;

Promulgação da Lei Complementar nº 9, de 11/11/70, que determinou a apresentação ao Congresso Nacional, até 15/9/71, do I Plano Nacional de Desenvolvimento e II Orçamento Plurianual de Investimentos para 1972/73/74;

1971 - Promulgação da Lei 5.727, de 4.11.71, que dispõe sobre o I Plano Nacional de Desenvolvimento (1972/74) e da Lei 5.753, de 3.12.71, que apresentou o II Orçamento Plurianual de Investimentos;

1972 - Decreto nº 70.852/72, que dispõe sobre o Programa de Acompanhamento dos Planos Nacionais de Desenvolvimento;

1973 - Aprovação do Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (PBDCT) para o biênio 1973/74 (Decreto nº 72.527, de 25 de julho de 1973);

1973 - Elaboração do Programa Geral de Aplicações (PGA),

114

depois do Programa Geral de Dispêndios (PGD), através da consolidação dos dispêndios da administração direta e indireta para o período 73/75;

1974 - Transformação do Ministério do Planejamento em Secretaria de Planejamento da Presidência da República e Criação do Conselho de Desenvolvimento Econômico- CDE (Lei 6.036 de 1º de maio de 1974) e de Desenvolvimento Social – CDS (Lei 6.118 de 9 de outubro de 1974);

-Elaboração do II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975/79), do II Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e do III Orçamento Plurianual de Investimentos.

- Criação da Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF), em substituição à SUVALE;

- Criação da FINOR (Fundo de Investimentos do Nordeste), FINAN (Fundo de Investimentos da Amazônia), e FISET (Fundo de Investimentos Setoriais);

- Instituição do POLO NORDESTE- Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste;

1979 - Elaboração do III Plano Nacional de Desenvolvimento e do III Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (1980 a 1985).

115

APÊNDICE

116

Roteiro da Entrevista

1) Sexo:

2) Ano e universidade/faculdade na qual que se formou:

3) Tempo de Atuação como assistente social no setor de planejamento:

4) Vínculo empregatício:

5) Experiências anteriores de trabalho na área do Serviço Social:

6) Possui pós-graduação?

7) Participou de congressos, cursos, capacitações nos últimos três anos?

8) Quais as suas atribuições enquanto assistente social no setor em que

trabalha?

9) Quais os conhecimentos necessários para a atuação do assistente social

que trabalha?

10) Quais as competências exigidas ao profissional de Serviço Social no âmbito

do planejamento na contemporaneidade?

11) Você consegue traduzir os instrumentos de gestão (planos e peças

orçamentárias) que embasem a formulação e gestão da política social em

que atua?

12) Quais as principais dificuldades encontradas na sua atuação profissional no

tocante ao processo de elaboração e gestão da política social na qual está

inserida?

13) Quais os principais desafios?

14) Quais as possibilidades de atuação nesse campo sócio-ocupacional?

15) Como chegam as demandas de planejamento?

16) Como acontece a elaboração dos instrumentos de gestão (plano,

117

programas, projetos)?

17) Como se realiza a gestão da política social no planejamento em relação ao

monitoramento e avaliação das ações planejadas?

18) O usuário participa da formulação da política social? Se positivo, de que

forma e por meio de quais instâncias?

19) As políticas sociais planejadas atendem as necessidades do usuário?

20) Na sua opinião o cenário do neoliberalismo tem possibilitado uma ação

comprometida com os direitos dos usuários?

Modelo do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido

PESQUISA: Autora: Orientadora: Maria da Conceição Vasconcelos Gonçalves

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO(Destinado ao sujeito da pesquisa)

Eu, ________________________________, RG __________________, declaro saber que o objetivo do trabalho de conclusão de curso com o tema -----------------------” é conhecer e traçar o perfil do profissional e a aeducativa.

Sei que a pesquisa será feita através de um questionário e que isto não causará qualquer tipo de prejuízo ao meu ambiente de trabalho.

Estou esclarecido quanto ao direito de retirar meu consentimento no decorrer da pesquisa, mesmo tendreceber informações sempre que tiver necessidade.

E por isto declaro que consinto livremente que a pesquisadora poderá utilizar os resultados, inclusive para publicação, desde que não apareçam nomes nem outra forma de identificação.

Aracaju, _____de _______________ de 20 _____.

__________________________________________Assinatura do sujeito da pesquisa

__________________________________________Nome completo do pesquisador (e

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPECENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE SERVIÇO SOCIAL

Termo de Consentimento Livre e Esclarecido

Maria da Conceição Vasconcelos Gonçalves

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO(Destinado ao sujeito da pesquisa)

Eu, ________________________________, RG __________________, declaro saber que o objetivo do trabalho de conclusão de curso com o tema

é conhecer e traçar o perfil do profissional e a a

Sei que a pesquisa será feita através de um questionário e que isto não causará qualquer tipo de prejuízo ao meu ambiente de trabalho.

Estou esclarecido quanto ao direito de retirar meu consentimento no decorrer da pesquisa, mesmo tendo assinado este termo, de que tenho direito a receber informações sempre que tiver necessidade.

E por isto declaro que consinto livremente que a pesquisadora poderá utilizar os resultados, inclusive para publicação, desde que não apareçam nomes

orma de identificação.

Aracaju, _____de _______________ de 20 _____.

__________________________________________ Assinatura do sujeito da pesquisa

__________________________________________ Nome completo do pesquisador (e-mail do pesquisador)

Número do telefone

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE SERVIÇO SOCIAL

118

Termo de Consentimento Livre e Esclarecido

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

Eu, ________________________________, RG __________________, declaro saber que o objetivo do trabalho de conclusão de curso com o tema “------

é conhecer e traçar o perfil do profissional e a ação sócio

Sei que a pesquisa será feita através de um questionário e que isto não

Estou esclarecido quanto ao direito de retirar meu consentimento no o assinado este termo, de que tenho direito a

E por isto declaro que consinto livremente que a pesquisadora poderá utilizar os resultados, inclusive para publicação, desde que não apareçam nomes