capital social, planejamento e desenvolvimento …
TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE
PROacute-REITORIA DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO E PESQUISA
NUacuteCLEO DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO EM GEOGRAFIA
CAPITAL SOCIAL PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
REGIONAL EM SERGIPE
GLEIDENEIDES TELES DOS SANTOS
Satildeo CristoacutevatildeoSE
2015
GLEIDENEIDES TELES DOS SANTOS
CAPITAL SOCIAL PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
REGIONAL EM SERGIPE
Tese de Doutorado submetida agrave
aprovaccedilatildeo do Nuacutecleo de Poacutes-Graduaccedilatildeo
em Geografia da Universidade Federal
de Sergipe como parte dos requisitos
necessaacuterios para a obtenccedilatildeo do tiacutetulo de
Doutora em Geografia
Orientador Prof Dr Dean Lee Hansen
Satildeo Cristoacutevatildeo ndashSE
2015
FICHA CATALOGRAacuteFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA CENTRAL
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE
Santos Gleideneides Teles dos S237c Capital social planejamento e desenvolvimento regional
em Sergipe Gleideneides Teles dos Santos orientador Dean Lee Hansen ndash Satildeo Cristoacutevatildeo 2015 267 f il
Tese (doutorado em Geografia) ndash Universidade Federal de Sergipe 2015
O
1 Geografia social 2 Capital social 3 Desenvolvimento regional 4 Planejamento 5 Sergipe (SE)
I Hansen Dean Lee orient II Tiacutetulo CDU 91133322462(8137)
v
AGRADECIMENTOS
A Deus pelos benefiacutecios que me concedeu e me concedes A meus pais (in memoriam)
Djalmira Teles e Manoel Saturnino pelos exemplos de vida e valores transmitidos a meus
irmatildeos e irmatildes especialmente Genicelma e Carlos pelo auxiacutelio na aplicaccedilatildeo dos
questionaacuterios e pelo apoio de sempre e a muitas outras pessoas como o Professor Dr Dean
Lee Hansen pela paciecircncia e sabedoria na orientaccedilatildeo da tese agraves Professoras Doutoras Vera
Franccedila e Maria Augusta Mundim Vargas pela valiosa colaboraccedilatildeo na qualificaccedilatildeo mas
sobretudo pelos exemplos de vida e profissionalismo ao Professor Doutor Marco Antocircnio
Jorge agrave Professora Doutora Josefa Lisboa Coordenadora do NPGEO pela presteza de
sempre a Everton Secretaacuterio do NPGEO ao Dr Seacutergio Ferrari por saber ser gestor
competente e flexiacutevel e a todos os delegados e delegadas do processo do planejamento
participativo Agradeccedilo tambeacutem a outras pessoas anocircnimas que na caminhada me ajudaram
me apoiaram ou me fizeram refletir sobre valores como solidariedade e confianccedila A todos
meus sinceros agradecimentos
vi
RESUMO
A presente tese analisa o capital social e seus efeitos sobre a poliacutetica de desenvolvimento em
Sergipe Especificamente a tese analisa os estoques a natureza espacial e o papel das
instituiccedilotildees puacuteblicas de desenvolvimento regional e de planejamento estadual na construccedilatildeo e
ou reduccedilatildeo desse ativo dos territoacuterios de planejamento de Sergipe Para tanto foi
desenvolvida uma estrutura teoacuterica baseada nos conceitos de regiatildeo regionalizaccedilatildeo territoacuterio
capital social governanccedila e desenvolvimento Em decorrecircncia de suas caracteriacutesticas
analiacuteticas foram destacados os conceitos de capital social e territoacuterio Foram definidos na
tese respectivamente como atributo da estrutura social acessiacutevel aos indiviacuteduos e grupos que
mantecircm laccedilos interpessoais alimentados por valores normas e crenccedilas capazes de mobilizar e
empoderar os indiviacuteduos as comunidades e as organizaccedilotildees com a finalidade de auferir
benefiacutecios muacutetuos e como uma categoria geograacutefica que legitima as accedilotildees dos agentes sociais
institucionalizando o capital social Por sua vez a pesquisa empiacuterica inclui a anaacutelise dos
procedimentos e mecanismos usados pelos oacutergatildeos de planejamento e de desenvolvimento
regional e estadual na construccedilatildeo das poliacuteticas e dos planos de desenvolvimento regional
propostos para o Nordeste brasileiro e para o estado de Sergipe agrave luz dos instrumentos de
planejamento dos conceitos propostos para capital social e governanccedila e das estruturas
organizacionais dedicadas ao desenvolvimento A pesquisa tambeacutem contou com a aplicaccedilatildeo
de noventa questionaacuterios e seis entrevistas entre atores sociais e gestores vinculados a
diferentes oacutergatildeos puacuteblicos instituiccedilotildees sociais e representantes da comunidade envolvidos no
planejamento territorial do Estado Apoacutes a anaacutelise dos dados coletados conclui-se que a
cultura poliacutetica institucional figura como um dos maiores obstaacuteculos para o fortalecimento do
capital social da participaccedilatildeo social da integraccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas em Sergipe e por
conseguinte para seu desenvolvimento regional
Palavras-chave Capital Social PlanejamentoTerritoacuterio Desenvolvimento regional
vii
ABSTRACT
The present thesis analyzes social capital and its effects on the development policy in the
State of Sergipe Especially it analyzes the spatial nature of social capital and the role of
public institutions in state and regional development and the construction or not of this
intangible resource in Sergipersquos territories To accomplish this a theoretical framework was
developed based on concepts including region regionalization territory social capital
governance and development concepts Social capital and territory were concepts emphasized
and defined in this thesis respectively as an attribute of social structure accessible to
individuals as well as groups with inter personal connections enhanced by values norms and
beliefs able to promote individuals communities and organizations to a position of power
aimed at acquiring mutual benefits and as a geographical category that provides legitimate
actions for social agents and institutionalizes social capital The empirical research included
an analysis of procedures and mechanisms used by institutions of planning and regional and
state development in the construction of proposed policies and regional development plans for
the state of Sergipe A focus was placed on planning instruments that centered on social
capital governance and organizational structures dedicated to development Field research
was based on the application of 90 questionnaires and six interviews between managers and
social actors linked to different government agencies social institutions and communities
involved in territorial planning of the State After data analysis it was concluded that
institutional culture figures as a major obstacle for the strengthening of social capital social
participation and integration of public policies in Sergipe and therefore in its territorial
development
Keywords Social capital TerritoryPlanning Regional development
viii
LISTA DE ILUSTRACcedilOtildeES
Figura 1 ndash Sergipe Territoacuterios de planejamento 22
Figura 2 ndash Dimensotildees do territoacuterio 32
Figura 3 ndash Sistemas de governanccedila no Estado contemporacircneo 87
Figura 4 ndash Sergipe Regiotildees Plano -1976 107
Figura 5 ndash Sergipe Regiotildees de Planejamento - 1987 109
Figura 6 ndash Sergipe Regiotildees de Planejamento - 2004 112
Figura7 ndash Sergipe Regiotildees Educacionais 116
Figura 8 ndash Sergipe Regiotildees da Emdagro 117
Figura 9 ndash Sergipe Distritos Rodoviaacuterios 119
Figura 10 ndash Sergipe Microrregiotildees de saneamento baacutesico 120
Figura 11 ndash Sergipe Regiotildees de Sauacutede 122
Figura 12ndash Sergipe Consoacutercios de saneamento 124
Figura 13 ndash Sergipe Regiotildees de turismo 125
Figura 14 ndash SergipeRegiatildeo de atuaccedilatildeo do Projeto Dom Taacutevora 128
Figura 15ndash
Comparaccedilatildeo entre as metas previstas no Plano Plurianual 2012-
2015 e executadas ateacute setembro 2014 do Programa Sergipe
Cidades
151
Figura 16 ndash Nuacutemero total de participantes nas conferecircncias municipais -
2007 e 2009 160
Figura 17 ndash Percentual de participaccedilatildeo por territoacuterio de organizaccedilotildees da
sociedade nas conferecircncias municipais - 2007 - 2009 164
Figura 18 ndash Percentual de participaccedilatildeo por territoacuterio de representantes do
poder puacuteblico nas conferecircncias municipais - 2007 - 2009 165
Figura 19 ndash Percentual de participaccedilatildeo por territoacuterio de outros ou sem
filiaccedilatildeo nas conferecircncias municipais - 2007- 2009 165
Figura 20 ndash Nuacutemero total de participantes nas conferecircncias territoriais -
2007-2011 169
Figura 21 ndash Nuacutemero de participantes por territoacuterio de planejamento 2007 -
2011 171
Figura 22 ndash Faixa etaacuteria dos participantes da sondagem realizada em 2010 173
Figura 23 ndash Estado civil dos participantes da sondagem realizada em 2010 174
Figura 24 ndash Escolaridade dos participantes da sondagem realizada em 2010 175
Figura 25 ndash Escolaridade dos participantes da pesquisa realizada em 2013 178
Figura 26 ndash Faixa etaacuteria dos participantes da pesquisa realizada em 2013 179
Figura 27 ndash Nuacutemero de delegados afiliados a organizaccedilotildees sociais 180
Figura 28 ndash Correlaccedilatildeo entre escolaridade e afiliaccedilatildeo a organizaccedilotildees sociais 183
Figura 29 ndash Meacutedias dos percentuais de confianccedila dos delegados e delegadas
nas instituiccedilotildees puacuteblicas
185
e186
Figura 30 ndash Percentual de respondentes que lecirc jornal e ou revistas todos os
dias 191
Figura 31 ndash Percentual de respondentes que disse estar capacitado para
promover mudanccedilas locais 199
Figura 32 ndash Grau de honestidade de servidores instituiccedilotildees puacuteblicas e
entidades da sociedade civil e religiosa () 202
Figura 33ndash Sergipe ndash Iacutendice de capital social 206
Figura 34 ndash Sergipe Periacuteodo de criaccedilatildeo das estruturas de governanccedila das
poliacuteticas setoriais - 2014 211
x
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 ndash Inventaacuterio de acepccedilotildees de territoacuterio 36
Quadro 2 ndash Principais caracteriacutesticas das abordagens de
regionalizaccedilatildeo 38
Quadro 3 ndash Escalas do planejamento governamental brasileiro 51
Quadro 4 ndash Conceituaccedilotildees de capital social e linhas teoacutericas das
abordagens 76
Quadro 5 ndash Autores e propostas conceituais de governanccedila e
governabilidade 85
Quadro 6 ndash Sergipe Estruturas de planejamento que antecederam ao
Conselho de Desenvolvimento Econocircmico de Sergipe 129
Quadro 7 ndash Sergipe Evoluccedilatildeo histoacuterica das instituiccedilotildees de
planejamento 136
xi
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 ndash Brasil e Grandes Regiotildees Indicadores sociais - 2014 94
Tabela 2 ndash Sergipe Regiotildees institucionalizadas 121
Tabela 3 ndash Sergipe Participaccedilatildeo das diferentes entidades nas Conferecircncias do
Planejamento Participativo em 2007 e 2009 161
Tabela 4 ndash Pontos de insatisfaccedilatildeo dos delegados e das delegadas em relaccedilatildeo
ao processo do planejamento participativo ndash 2008 170
Tabela 5ndash Percentual de delegados que participaram da sondagen em 2010 172
Tabela 6 ndash Nuacutemero de questionaacuterios aplicados por territoacuterio 177
Tabela 7 ndash Principais fontes de informaccedilatildeo sobre as accedilotildees do governo () 189
Tabela 8 ndash Principais fontes de informaccedilatildeo sobre mercado () 192
Tabela 9 ndash Principais fontes da exclusatildeo social () 192
Tabela 10 ndash Engajamento em accedilotildees poliacuteticas () 201
Tabela 11 ndash ICSi dos territoacuterios de planejamento de Sergipe 205
xii
LISTA DE SIGLAS
MPA Movimento dos Pequenos Agricultores
MNLM Movimento Nacional de Luta por Moradia
PAC Poliacutetica Agriacutecola Comum
PLANASA Plano Nacional de Saneamento
PNDR Poliacutetica Nacional de Desenvolvimento Regional
PNUD Programa das Naccedilotildees Unidas
PIB Produto Interno Bruto
PPA Plano Plurianual
PRONAT Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentaacutevel de Territoacuterios
Rurais
PT Partido dos Trabalhadores
SEBRAE Serviccedilo de Apoio agraves Micro e Pequenas Empresas
SEDETEC Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econocircmico e Tecnoloacutegico
ADEMA Administraccedilatildeo Estadual do Meio Ambiente
ASPLAN Assessoria de Planejamento
CDE Comissatildeo de Desenvolvimento Econocircmico do Estado de Sergipe
CEE Comunidade Econocircmica Europeia
CEPAL Comissatildeo Econocircmica para a Ameacuterica Latina
CHESF Companhia Hidro Eleacutetrica do Satildeo Francisco
CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do Satildeo Francisco
Parnaiacuteba Itapecuru e Mearim
CONDEL Conselho Deliberativo
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONDESE Conselho de Desenvolvimento Econocircmico de Sergipe
CVSF Comissatildeo do Vale do Satildeo Francisco
DESO Companhia de Saneamento de Sergipe
DNOCS Departamento Nacional de Obras contra as Secas
ELETROBRAacuteS Centrais Eleacutetricas Brasileiras SA
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviccedilo
FAPISE Federaccedilatildeo dos Apicultores do Estado de Sergipe
FUNDEPLAN Fundaccedilatildeo Estadual de Planejamento Pesquisa e Estatiacutestica
GTDN Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatiacutestica
ICM Imposto sobre Circulaccedilatildeo de Mercadorias
IDH Iacutendice de Desenvolvimento Humano
IESAP Instituto de Estudos Econocircmicos e Sociais Aplicados
ICODERUS Instituto de Cooperaccedilatildeo para o Desenvolvimento Rural Sustentaacutevel
IFOCS Inspetoria Federal de Obras contra as Secas
IICA Instituto de Cooperaccedilatildeo para a Agricultura
INEP Instituto de Economia e Pesquisa
IOCS Inspetoria de Obras Contra as Secas
IPEA Instituto de Pesquisa Econocircmica Aplicada
LDO Lei de Diretrizes Orccedilamentaacuterias
MDA Ministeacuterio do Desenvolvimento Agraacuterio
MMA Ministeacuterio do Meio Ambiente
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra
xiii
SDT Secretaria de Desenvolvimento Territorial
SENAC Serviccedilo Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAI Serviccedilo Nacional de Aprendizagem Industrial
SENAR Serviccedilo Nacional de Aprendizagem Rural
SEP Sistema Estadual de Planejamento
SICONV Sistema de Convecircnios
SEPLAN Secretaria de Estado do Planejamento
SEPLANTEC Secretaria de Estado do Planejamento Ciecircncia e Tecnologia
SUVALE Superintendecircncia do Vale do Satildeo Francisco
TVA Tennessee Valley Authority
UFS Universidade Federal de Sergipe
UNIT Universidade Tiradentes
UNMP Uniatildeo Nacional por Moradia Popular
xiv
Sumaacuterio
1 INTRODUCcedilAtildeO 16
2 REGIAtildeO TERRITOacuteRIO E REGIONALIZACcedilAtildeO 25
21 Concepccedilotildees de regiatildeo 27 22 Territoacuterio territorializaccedilatildeo e territorialidade 31 23 Regionalizaccedilatildeo do conceito de regiatildeo ao enfoque do desenvolvimento 37
3 PLANEJAMENTO COMO FERRAMENTA DE INTERVENCcedilAtildeO DO ESTADO 42
31 O Planejamento do e para o desenvolvimento 44 32 Desenvolvimento entre as percepccedilotildees e os discursos 53 33 Desenvolvimento local e o desenvolvimento territorial processos em construccedilatildeo 57
4 CAPITAL SOCIAL E GOVERNANCcedilA 68
41 Conceituaccedilatildeo de Capital Social 70 411 Capital social e seus efeitos sobre as poliacuteticas de desenvolvimento 77
42 Governanccedila e Governabilidade 80 421 Conceitos de Governanccedila 81 422 Estruturaccedilatildeo de Sistema de governanccedila 86
5 PLANEJAMENTO EM SERGIPE 89
51 Relevacircncia das instituiccedilotildees puacuteblicas de desenvolvimento regional na construccedilatildeo ou destruiccedilatildeo
de capital social em Sergipe 91 511 A Superintendecircncia de Desenvolvimento do Nordeste a essecircncia do planejamento regional
brasileiro 91 512 Companhia HidroEleacutetrica do Satildeo Francisco da geraccedilatildeo da energia ao fortalecimento do
capital social dos atingidos por barragens 96 52 Planejamento em Sergipe entre as liccedilotildees e os desafios 102
521 Trajetoacuteria da regionalizaccedilatildeo em Sergipe 103 522 Planejamento do desenvolvimento em Sergipe entre o mito Condese e o fracasso do
planejamento regional 129 523 Planejamento orccedilamentaacuterio e a reduccedilatildeo da funccedilatildeo planejamento 136 524 Planejamento participativo entre as novas ideias e as antigas praacuteticas 141
6 AVALIACcedilAtildeO DO ESTOQUE DE CAPITAL SOCIAL NOS E DOS
TERRITOacuteRIOS DE PLANEJAMENTO DE SERGIPE 152
61 Participaccedilatildeo social como dimensatildeo do capital social ferramenta do planejamento e estrateacutegia
para o desenvolvimento territorial 154 62 Mobilizaccedilatildeo e participaccedilatildeo social em instituiccedilotildees participativas municipais (conferecircncias
municipais do Planejamento Participativo) 157 63 A participaccedilatildeo social em instituiccedilotildees participativas territoriais (conferecircncias territoriais) 166 64 Aplicaccedilatildeo da proposta metodoloacutegica do Banco Mundial para medir o capital social 176
641 Dimensotildees do capital social segundo o Banco Mundial 179 642 Mensurando o estoque de capital social nos territoacuterios de planejamento em Sergipe 203
65 Governanccedila das institucionalidades agrave democratizaccedilatildeo e efetividade das poliacuteticas puacuteblicas 208 CONCLUSOtildeES 216
REFEREcircNCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS 226
APEcircNDICES
A ndash Questionaacuterio Integrado pera Medir Capital Social
B ndash Roteiro de Entrevista
C ndash Indicadores sociais dos Territoacuterios de planejamento
D ndash Resultados ponderados do grau de honestidade
E ndash Variaacuteveis usadas no caacutelculo do Iacutendice de Capital Social (ICSi)
F ndash Estruturas de Governanccedila vinculadas ao Estado
G ndash Motivaccedilotildees para classificaccedilatildeo do municiacutepio em desenvolvidonatildeo desenvolvido
16
1 INTRODUCcedilAtildeO
Capital social eacute uma categoria analiacutetica emergida em meio agraves crises do papel do
Estado ideoloacutegica da recomposiccedilatildeo das escalas e ainda no contexto da discussatildeo da
mundializaccedilatildeo do capital do fortalecimento da democracia e da sociedade participativa e em
rede O capital social desde a deacutecada de 1980 tem suscitado o interesse de pesquisadores
agecircncias financiadoras e promotoras do desenvolvimento que perceberam a correlaccedilatildeo
positiva entre a existecircncia de estoque de capital social e a democratizaccedilatildeo o desenvolvimento
regional e o bom desempenho institucional Para Fukuyama (1999) o capital social eacute
importante para o funcionamento eficaz das economias modernas e eacute a condiccedilatildeo sine qua non
da democracia liberal estaacutevel A popularizaccedilatildeo dos efeitos positivos do capital social eacute
atribuiacuteda a Putnam (2006) cujos estudos tecircm estimulado a produccedilatildeo de extensa literatura e
ainda o desenvolvimento de pesquisas sobre capital social em diferentes paiacuteses
Conceitualmente as principais referecircncias de capital social satildeo Pierre Bourdieu e James
Coleman
Por capital social entende-se um agregado de recursos acessiacuteveis aos indiviacuteduos e
grupos que possuem valores (solidariedade amizade lealdade e outros) normas de boa
convivecircncia e crenccedilas que desenvolvem nos indiviacuteduos e nos grupos a confianccedila no proacuteximo
e nas instituiccedilotildees (formais e informais) a honestidade no trato com o outro e com os bens
puacuteblicos e a susceptibilidade agrave mobilizaccedilatildeo agrave participaccedilatildeo e agrave cooperaccedilatildeo O capital social eacute
um produto do trabalho social e um bem puacuteblico (BOURDIEU 1980 COLEMAN 1988
PUTNAM 2006)
A associaccedilatildeo do capital social agrave heranccedila cultural tem inquietado pesquisadores que
estudam o papel do Estado na evoluccedilatildeo das sociedades Nessa linha de abordagem de capital
social destacam-se Peter Evans e Jonathan Fox Nos argumentos de Evans (1998) o Estado e
as estruturas sociais satildeo mutuamente determinantes e portanto um Estado coerente e coeso eacute
muito mais suscetiacutevel a uma sociedade auto-organizada Na mesma linha de abordagem Fox
(1996) argumenta que sociedades dominadas por poderes puacuteblicos clientelistas autoritaacuterios e
coercitivos satildeo esvaziadas de capital social Sendo assim o Estado (as instituiccedilotildees poliacuteticas)
tanto pode fomentar o capital social quanto pode esgotaacute-lo
17
Diante dessas duas linhas de abordagens do capital social (culturalismo e neo-
institucionalismo) e diante dos discursos positivos a respeito dos efeitos do capital social o
conhecimento de seu estoque se revela como um elemento fundamental para poliacuteticas de
desenvolvimento Aliado ao papel do capital social no desenvolvimento sua importacircncia
tambeacutem se inscreve no controle e na gestatildeo de poliacuteticas puacuteblicas As dimensotildees da
participaccedilatildeo em associaccedilotildees do empoderamento e accedilatildeo poliacutetica e a confianccedila dos indiviacuteduos
nas instituiccedilotildees satildeo os indicadores mais relevantes para a efetividade das poliacuteticas puacuteblicas
(GROOTAERTC et al 2003 p15) A dimensatildeo do empoderamento e da accedilatildeo poliacutetica foi
vista por esses pesquisadores como um indicador de produccedilatildeo de capital social Portanto
eventos que fomentem o desenvolvimento da capacidade e habilidade dos indiviacuteduos para a
participaccedilatildeo social e o empoderamento se inscrevem como uma potencialidade para a
construccedilatildeo do capital social A instituiccedilatildeo de espaccedilos participativos no Brasil e
particularmente em Sergipe apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 foi vista
como uma potencialidade para a produccedilatildeo ou o fortalecimento do capital social Desse modo
a avaliaccedilatildeo do capital social seus efeitos sobre as poliacuteticas de desenvolvimento e a instituiccedilatildeo
de espaccedilos participativos como caminho para o fortalecimento do capital social foram accedilotildees
que instigaram a pesquisa da tese
No conjunto de questotildees que serviu de base para o aprofundamento da tese tem-se a
cultura poliacutetica da populaccedilatildeo e das instituiccedilotildees puacuteblicas com atuaccedilatildeo em Sergipe marcadas
pelo clientelismo e patrimonialismo eacute favoraacutevel agrave construccedilatildeo de capital social O conjunto
das instituiccedilotildees poliacuteticas e sociais dos territoacuterios permite a sustentabilidade de uma poliacutetica de
desenvolvimento O modelo de planejamento e execuccedilatildeo das poliacuteticas de desenvolvimento
em base territorial eacute de fato uma proposta nova ou uma nova roupagem para as velhas
praacuteticas e meacutetodos regionais Qual eacute a ldquonaturezardquo espacial do capital social nos territoacuterios de
planejamento de Sergipe As instituiccedilotildees poliacuteticas e as instituiccedilotildees participativas ou as
estruturas de governanccedila podem fortalecer e ou construir capital social
A principal hipoacutetese dessa pesquisa foi que o planejamento eacute a ferramenta estrutural
do e para o desenvolvimento o capital social eacute o elemento de sustentabilidade deste e a
governanccedila eacute a estrateacutegia e pilar para a efetividade dos planos e poliacuteticas de desenvolvimento
A pesquisa tratou de capital social planejamento puacuteblico e desenvolvimento regional
Este estudo avalia a ldquonaturezardquo espacial e o estoque de capital social nos territoacuterios de
planejamento de Sergipe e o papel das instituiccedilotildees puacuteblicas tanto de desenvolvimento
18
regional quanto de planejamento estadual na construccedilatildeo e ou destruiccedilatildeo do capital social e
portanto de territoacuterios
Influenciado pela pesquisa de Putnam e pelas propostas de desenvolvimento territorial
em construccedilatildeo pelos governos federal e estadual e sobretudo pelos argumentos operacionais
do processo de desenvolvimento de autores como Furtado (1988) Sachs (2000) e Sen (2010)
e de capital social de autores estruturalistas como Bourdieu (1980) Coleman (1988) Durston
(1999) Portes (1998) Woolcook e Narayan (2000) culturalistas como Putman (2006) e neo-
institucionalistas como Evans (1998) e Fox (1996) procura-se avaliar o papel do Estado na
formaccedilatildeo do capital social regionalterritorial e inventariar o estoque de capital social dos
territoacuterios de planejamento como possibilidades e desafios para dar efetividade agraves propostas
de poliacutetica de desenvolvimento e agraves poliacuteticas puacuteblicas em Sergipe
O ponto de partida da pesquisa foi o processo do planejamento do desenvolvimento
territorial participativo (PDTP) instituiacutedo pelo Governo do Estado e as conferecircncias criadas
como espaccedilo de diaacutelogo entre Estado sociedade e mercado A participaccedilatildeo social nas
conferecircncias foi tomada como uma referecircncia para o empoderamento e a formaccedilatildeo de uma
consciecircncia cidadatilde uma vez que a participaccedilatildeo exige dos indiviacuteduos capacidade e habilidade
de negociaccedilatildeo e priorizaccedilatildeo das accedilotildees que assegurem o desenvolvimento regional A
capacidade de participaccedilatildeo vincula-se agrave cultura poliacutetica e ao niacutevel do estoque do capital social
existente
O planejamento do desenvolvimento visto como um processo de construccedilatildeo preditiva
de meacutedio e longo prazo exige metodologia que vai aleacutem do levantamento das demandas de
interesse dos cidadatildeos e da participaccedilatildeo dos tecnocratas Entretanto o planejamento do
desenvolvimento perde ritmo e rota em processos cujas decisotildees satildeo exclusivamente poliacuteticas
O planejamento como processo teacutecnico-poliacutetico se sustenta em regiotildees e lugares com alto
estoque de capital social e onde as diferenccedilas entre os participantes natildeo permitam a anulaccedilatildeo
ou manipulaccedilatildeo da maioria pelo detentor do poder ou como diz Castro (2004 p 150) onde
haja a organizaccedilatildeo da convivecircncia entre os diferentes
O Estado contemporacircneo detentor da prerrogativa dessa organizaccedilatildeo tambeacutem eacute o
principal agente indutor dos processos de desenvolvimento em toda a histoacuteria do
planejamento brasileiro e consequentemente sergipano O planejamento puacuteblico brasileiro
percorreu diferentes escalas em diferentes momentos de sua histoacuteria poliacutetica O resgate desse
processo aleacutem de subsidiar a anaacutelise do estudo em tela permite o alinhamento metodoloacutegico
com o planejamento participativo
19
As discussotildees sobre o planejamento do desenvolvimento atual destacam o capital
social e a governanccedila como elementos que apontaram para uma correlaccedilatildeo positiva entre estes
e o desenvolvimento regional o desempenho governamental e o fortalecimento da
democracia
A construccedilatildeo teoacuterica deste estudo discute os conceitos de regiatildeo territoacuterio
territorializaccedilatildeo regionalizaccedilatildeo capital social governanccedila e desenvolvimento tendo como
principais categorias de anaacutelise o capital social e o territoacuterio e como base empiacuterica da
pesquisa os territoacuterios de planejamento de Sergipe
A metodologia adotada eacute um estudo de caso cujo desenvolvimento contemplou
pesquisa documental e de campo Os meacutetodos da pesquisa quantitativa e qualitativa
desenvolveram-se com a aplicaccedilatildeo de survey adaptado do modelo do Questionaacuterio Integrado
para medir Capital Social ndash QI-MCS proposto pelo Banco Mundial (2003) e entrevistas
estruturadas (Apecircndice B) As amostras foram intencionais (natildeo probabiliacutesticas) e envolveram
os participantes do processo do planejamento participativo para coleta de dados e
informaccedilotildees sobre o capital social e as entrevistas envolveram ex-secretaacuterios de planejamento
e ex-diretores e teacutecnico de oacutergatildeo de planejamento para a obtenccedilatildeo de informaccedilotildees sobre o
planejamento e as propostas de poliacuteticas de desenvolvimento O nuacutemero de questionaacuterios
aplicados por territoacuterio de planejamento e o melhor detalhamento da metodologia
encontram-se no capiacutetulo 6
O questionaacuterio incluiu 139 perguntas distribuiacutedas em seis blocos O primeiro
apresentou perguntas para a identificaccedilatildeo do territoacuterio e descriccedilatildeo do perfil dos participantes
da pesquisa O segundo propotildee perguntas para a caracterizaccedilatildeo da participaccedilatildeo dos indiviacuteduos
em grupos e redes e informaccedilotildees sobre os grupos O bloco envolveu questotildees a respeito do
acesso ao grupo o tempo meacutedio no grupo se haacute contribuiccedilatildeo para a participaccedilatildeo frequecircncia
das reuniotildees origem dos membros dos grupos formas das deliberaccedilotildees seleccedilatildeo dos liacutederes e
outras O terceiro bloco coletou informaccedilotildees sobre a confianccedila em diferentes categorias e a
identificaccedilatildeo de praacuteticas solidaacuterias O quarto bloco envolveu perguntas sobre o acesso agrave
informaccedilatildeo e aos meios de comunicaccedilatildeo O quinto bloco tratou de levantar informaccedilotildees que
retratassem a coesatildeo e a inclusatildeo social dos grupos e o sexto e uacuteltimo focalizou o
empoderamento e accedilatildeo poliacutetica Neste bloco aleacutem das questotildees que revelassem a accedilatildeo
poliacutetica dos indiviacuteduos inseriram-se questotildees para a coleta de informaccedilotildees a respeito da
percepccedilatildeo dos indiviacuteduos sobre o desenvolvimento (Apecircndice A)
20
O capital social foi medido pelo conjunto de indicadores sociais que agrupa desde
dados a respeito da participaccedilatildeo em grupos ateacute a integraccedilatildeo social a confianccedila a
solidariedade entre os indiviacuteduos o empoderamento e a accedilatildeo coletiva coletados por meio de
aplicaccedilatildeo de questionaacuterio com os participantes do processo do planejamento participativo
A anaacutelise da capacidade de construccedilatildeo ou fortalecimento do capital social pelas
instituiccedilotildees poliacuteticas foi avaliada utilizando-se de documentos teacutecnicos e de estudos
produzidos tanto pela academia quanto pelos teacutecnicos das instituiccedilotildees pesquisadas a respeito
do planejamento governamental como tambeacutem pelas entrevistas formuladas com os ex-
secretaacuterios de planejamento e gestores dos oacutergatildeos de planejamento regional
As unidades espaciais do estudo foram os oito territoacuterios de planejamento (Figura 1)
assim estruturados
i Territoacuterio Alto Sertatildeo Sergipano ndash localizado no Noroeste de Sergipe eacute
formado por sete municiacutepios (Canindeacute do Satildeo Francisco Gararu Monte
Alegre de Sergipe Nossa Senhora da Gloacuteria Nossa Senhora de Lourdes Poccedilo
Redondo e Porto da Folha)
ii Territoacuterio Agreste Central ndash inserido no Centro-Noroeste do Estado agrega
quatorze municiacutepios (Areia Branca Campo do Brito Carira Frei Paulo
Itabaiana Macambira Malhador Moita Bonita Nossa Senhora Aparecida
Pedra Mole Pinhatildeo Ribeiroacutepolis Satildeo Domingos e Satildeo Miguel do Aleixo)
iii Territoacuterio Baixo Satildeo Francisco Sergipano ndash localizado no Nordeste de Sergipe
eacute formado por quatorze municiacutepios (Amparo do Satildeo Francisco Brejo Grande
Canhoba Cedro de Satildeo Joatildeo Ilha das Flores Japoatatilde Malhada dos Bois
Muribeca Neoacutepolis Pacatuba Propriaacute Santana do Satildeo Francisco Satildeo
Francisco e Telha)
iv Territoacuterio Centro-Sul Sergipano ndash formado por cinco municiacutepios (Lagarto
poccedilo Verde Riachatildeo do Dantas Simatildeo Dias e Tobias Barreto)
v Territoacuterio Grande Aracaju ndash inserido no Centro-Leste de Sergipe eacute formado
por nove municiacutepios (Aracaju Barra dos Coqueiros Itaporanga DrsquoAjuda
Laranjeiras Maruim Nossa Senhora do Socorro Riachuelo Satildeo Cristoacutevatildeo e
Santo Amaro das Brotas)
vi Territoacuterio Leste Sergipano ndash localizado no Leste de Sergipe eacute formado por
nove municiacutepios (Capela Carmoacutepolis Divina Pastora General Maynard
Japaratuba Pirambu Rosaacuterio do Catete Santa Rosa de Lima e Siriri)
21
vii Territoacuterio Meacutedio Sertatildeo Sergipano ndash inserido no Meio-Norte de Sergipe agrupa
seis municiacutepios (Aquidabatilde Cumbe Feira Nova Graccho Cardoso Itabi e
Nossa Senhora das Dores)
viii Territoacuterio Sul Sergipano ndash inserido no Sul do estado eacute formado por onze
municiacutepios (Arauaacute Boquim Cristinaacutepolis Estacircncia Indiaroba Itabaianinha
Pedrinhas Salgado santa Luzia do Itanhi Tomar do Geru e Umbauacuteba)1
1 Os principais indicadores sociais de cada territoacuterio encontram-se no Apecircndice C
22
Figura 1 Sergipe ndash Territoacuterios de Planejamento
Fonte SEPLAN2008
23
Para avaliar a natureza espacial o estoque nos territoacuterios de planejamento e o papel
das instituiccedilotildees na construccedilatildeo eou destruiccedilatildeo do capital social o trabalho foi estruturado em
seis capiacutetulos O segundo capiacutetulo intitulado Regiatildeo Terrritoacuterio e Regionalizaccedilatildeo reflete
sobre a construccedilatildeo de regiotildees e territoacuterios buscando explicar as construccedilotildees destas categorias
e suas vinculaccedilotildees com as accedilotildees do Estado contemporacircneo portanto como categorias que
orientam o planejamento e a gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas
O terceiro capiacutetulo intitulado Planejamento como ferramenta de intervenccedilatildeo do
Estado discute acerca das contribuiccedilotildees teoacutericas das linhas de abordagens e dos modelos dos
processos de planejamento e de desenvolvimento e sobretudo dos processos de planejamento
do e para o desenvolvimento que se evidenciam como percepccedilotildees de uma complexa
combinaccedilatildeo de variaacuteveis econocircmicas sociais poliacuteticas ambientais e culturais e se estruturam
em diferentes fatores de produccedilatildeo sistemas poliacuteticos estruturas sociais relaccedilotildees de poder e
escalas Aleacutem disso destaca o desenvolvimento local e o territorial como estrateacutegias
fenocircmenos processo de transformaccedilatildeo e alternativa ao desenvolvimento centralizador e
comandado pelo Estado sustentada pela valorizaccedilatildeo de potenciais do meio pela participaccedilatildeo
de todos os agentes e pela inclusatildeo social
O quarto capiacutetulo Capital social e governanccedila coloca em evidecircncia ativos
intangiacuteveis como ferramentas preponderantes para o desenvolvimento Embora se reconheccedila
que natildeo haacute teoria sobre capital social as vaacuterias concepccedilotildees e linhas de abordagem tecircm
permitido o desenvolvimento de estudos e ampliado as discussotildees sobre essa temaacutetica Tais
discussotildees notadamente tecircm se voltado para os efeitos do capital social nos processos
participativos e de controle de poliacuteticas puacuteblicas portanto nos espaccedilos democraacuteticos e nas
poliacuteticas de desenvolvimento A governanccedila como sistema essencial para a democracia
participativa eacute sustentada por uma sociedade revestida de consciecircncia poliacutetica ndash de cidadania
portanto com alto estoque de capital social
O capiacutetulo cinco intitulado Planejamento em Sergipe percorre os caminhos do
planejamento de poliacuteticas puacuteblicas e do desenvolvimento no Estado Para tanto o ponto de
partida foi a anaacutelise das praacuteticas institucionais em busca de argumentos e fragmentos de
estruturas organizacionais e de movimento poliacutetico que tenha contribuiacutedo e ou que possa
contribuir para a formaccedilatildeo do capital social regional e local e consequentemente o
desenvolvimento regional territorial estadual e municipal As praacuteticas institucionais e as
relaccedilotildees estabelecidas entre o Estado e a sociedade no planejamento foram elementos
estruturadores da avaliaccedilatildeo Avalia-se ainda a experiecircncia da Chesf na construccedilatildeo de capital
24
social dos atingidos por barragens Revisita-se ainda a histoacuteria do planejamento puacuteblico em
Sergipe abordando a trajetoacuteria da regionalizaccedilatildeo e os modelos e fases dos processos
O capiacutetulo seis Avaliaccedilatildeo do estoque de capital social nos e dos territoacuterios de
planejamento de Sergipe se constitui nos resultados da pesquisa de campo Avalia-se o
estoque de capital social nos e dos territoacuterios de planejamento tomando-se por base o
Questionaacuterio Integrado para medir Capital Social ndash QI-MCS a participaccedilatildeo social dos
indiviacuteduos nas instituiccedilotildees participativas (conferecircncias municipais territoriais e estaduais e
conselhos de poliacuteticas puacuteblicas)
Utilizando-se de recursos estatiacutesticos calcula-se o Iacutendice de Capital Social dos e nos
territoacuterios de planejamento sergipanos A confirmaccedilatildeo do niacutevel de estoque de capital social
nos territoacuterios eacute requerida tanto como estrateacutegia para a compreensatildeo da manutenccedilatildeo dos
baixos indicadores sociais nos territoacuterios quanto para a proposiccedilatildeo de accedilotildees voltadas para o
fortalecimento do capital social como elemento fundamental ao desenvolvimento Estuda-se
nessa pesquisa o capital social dos territoacuterios com base nas dimensotildees do capital social
propostas pelo Banco Mundial como a participaccedilatildeo em grupos e redes a confianccedila e a
solidariedade a informaccedilatildeo e a comunicaccedilatildeo a coesatildeo e a inclusatildeo social e o empoderamento
e a accedilatildeo poliacutetica
A anaacutelise das estruturas de governanccedila (conselhos gestores de poliacuteticas puacuteblicas) se
reveste do esforccedilo para se explicar analiticamente a efetividade das estruturas de governanccedila
na formaccedilatildeo do capital social e na gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas bem como na democratizaccedilatildeo
em Sergipe
Por uacuteltimo a conclusatildeo sintetiza os achados das pesquisas (teoacuterica documental e de
campo) e propotildee o aprofundamento da pesquisa sobre capital social a ampliaccedilatildeo do debate
sobre o capital social pelos geoacutegrafos e a melhoria para propostas de planejamento
participativo em escala estadual
25
2 REGIAtildeO TERRITOacuteRIO E REGIONALIZACcedilAtildeO
Eacute o uso do territoacuterio e natildeo o territoacuterio em si
mesmo que faz dele o objeto da anaacutelise social
(SANTOS 2006 p15)
26
2 REGIAtildeO TERRITOacuteTIO E REGIONALIZACcedilAtildeO
O uso do termo territoacuterio e os processos da territorializaccedilatildeo ganharam destaques
respectivamente como unidade de planejamento e como processo do e para o
desenvolvimento tanto nas escalas federal quanto estadual e municipal principalmente na
deacutecada de 2000 O interesse de anaacutelise desses processos por diferentes aacutereas de estudo
fundamenta-se na proposta da participaccedilatildeo social no planejamento governamental e na
elaboraccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas
No contexto da accedilatildeo poliacutetica regiatildeo e territoacuterio permitem concepccedilotildees diferenciadas
daquelas construiacutedas pela academia Assim este capiacutetulo resgata as principais concepccedilotildees de
regiatildeo e territoacuterio e de seus processos formadores buscando o alinhamento entre as
concepccedilotildees acadecircmicas e as praacuteticas governamentais
Inicialmente duas questotildees devem ser esclarecidas Primeiro a expressatildeo territoacuterio
como espaccedilo definido e delimitado por e a partir de relaccedilotildees de poder como categoria de
anaacutelise social e natural base para o planejamento e sua derivada territorialidade satildeo muito
antigas Como bem escreveu Santos (2006 p15) o ldquoretorno do territoacuteriordquo deve ser entendido
como uma metaacutefora para facilitar a definiccedilatildeo desse espaccedilo habitado agrave luz das novas
possibilidades tecnoloacutegicas informacionais e sineacutergicas contexto no qual se pretende
desenvolver este trabalho Segundo o uso do territoacuterio proposto natildeo concorre com outras
unidades de planejamento tradicionais como regiatildeo conforme previa Andrade (2006 p 213)
nem substitui o conceito de regiatildeo como assegurou Haesbaert (2002 p 2) Entretanto esse
autor reconhece que ldquoao longo da histoacuteria do pensamento geograacutefico facilmente
identificamos fases de um rico processo de construccedilatildeo destruiccedilatildeo e reconstruccedilatildeo do conceito
de regiatildeordquo De fato as experiecircncias do planejamento confirmam esse ldquodeslizamento de
escalardquo como propotildee Benko (2001 p7) Para esse autor os sistemas econocircmico social e
poliacutetico evoluem e os processos evolutivos alteram as escalas de atuaccedilatildeo exigem diferentes
arranjos para sua operacionalizaccedilatildeo e recompotildeem a regiatildeo Na tese de Markusen (2005 p69)
natildeo haacute evidecircncia convincente de que as regiotildees estejam ressurgindo uma vez que natildeo haacute
relato ou comprovaccedilatildeo de que algum processo de aglomeraccedilatildeo diferenciada no territoacuterio
tivesse sido paralisado e esteja ressurgindo A rejeiccedilatildeo da autora a essa caracterizaccedilatildeo se
fundamenta em fases nas quais as particularidades e autoconsciecircncia regional satildeo mais
evidentes
27
Com base nesses esclarecimentos pretende-se fornecer elementos para a compreensatildeo
da construccedilatildeo do termo regiatildeo e contextualizar o ldquouso do territoacuteriordquo pela anaacutelise dos
elementos que requisitaram o ldquoretorno da expressatildeo territoacuteriordquo no planejamento puacuteblico e as
articulaccedilotildees existentes entre territoacuterio e regiatildeo
Este capiacutetulo eacute composto por trecircs subcapiacutetulos O primeiro fornece uma compreensatildeo
da construccedilatildeo e produccedilatildeo da regiatildeo ao longo do tempo nos diferentes espaccedilos e por
diferentes aacutereas de estudo O segundo eacute um inventaacuterio das acepccedilotildees de territoacuterio e de seus
processos formuladores Por uacuteltimo analisam-se os objetivos dos processos de
regionalizaccedilatildeo buscando identificar seus agentes e o alinhamento com os processos do
planejamento do desenvolvimento regional
21 Concepccedilotildees de regiatildeo
A anaacutelise conceitual de regiatildeo nas correntes do pensamento geograacutefico2 fornece uma
compreensatildeo da construccedilatildeo ou produccedilatildeo dessa categoria ao longo do tempo nos diferentes
espaccedilos e por diferentes aacutereas de estudo Tomada como referencial tanto para a
contextualizaccedilatildeo de planos de desenvolvimento e das regionalizaccedilotildees propostas pela
Administraccedilatildeo Puacuteblica (federal e estadual) quanto pela academia para a interpretaccedilatildeo
justificaccedilatildeo e explicaccedilatildeo de fenocircmenos sociais culturais bioloacutegicos e econocircmicos o termo
regiatildeo vem se aperfeiccediloando complexificando e exigindo definiccedilotildees diferenciadas de acordo
com a perspectiva da anaacutelise com a dimensatildeo abordada e a corrente do pensamento
geograacutefico dominante
Sem a pretensatildeo de uma revisatildeo conceitual de regiatildeo de territoacuterio e de suas derivadas
o exerciacutecio de explicar como construir a definiccedilatildeo de regiatildeo nesta tese tem a finalidade de
facilitar o seu entendimento como unidade de planejamento do e para desenvolvimento
regional
O termo regiatildeo na interpretaccedilatildeo geograacutefica pode ser definido explicado delimitado e
produzido Essa produccedilatildeo surge da necessidade da siacutentese da percepccedilatildeo da relaccedilatildeo entre
homem e natureza e de sua organizaccedilatildeo no espaccedilo No pensamento dominante no final do
seacuteculo XIX denominado determinismo ambiental a regiatildeo era caracterizada por seus
aspectos fiacutesicos e bioloacutegicos interpretados pela relevacircncia interaccedilotildees e influecircncias ocorrentes
entre seus componentes Nessa caracterizaccedilatildeo de acordo com Andrade (1977 p 37) as
2 Um resumo didaacutetico das correntes do pensamento geograacutefico encontra-se em Correcirca (1995 p7)
28
modificaccedilotildees nas condiccedilotildees naturais provocadas pelas accedilotildees do homem natildeo influenciavam na
delimitaccedilatildeo das regiotildees Percebe-se que embora admitindo a importacircncia dos componentes
do meio ambiente para o homem efetivamente na concepccedilatildeo do determinismo ambiental o
ser humano era dissociado da natureza e se comportava como mero observador ou seja o
homem natildeo se percebia um dos elementos do meio natural e um dos agentes modeladores dos
espaccedilos
A segunda acepccedilatildeo de regiatildeo conforme interpreta Correcirca (1997 p185) origina-se
como reaccedilatildeo ao pensamento determinista da regiatildeo natural Nessa fase reconhecem-se os
recursos ambientais como ldquopossibilidadesrdquo para as atividades humanas e o homem como o
agente de controle e dominaccedilatildeo dos recursos naturais e modelador da regiatildeo Contudo
separam-se os fenocircmenos naturais dos sociais atribuindo um caraacuteter ideograacutefico aos eventos
ao tempo e ao espaccedilo A regiatildeo eacute construiacuteda valendo-se do reconhecimento das accedilotildees
humanas sobre determinado espaccedilo independentemente dos componentes naturais que datildeo a
sustentaccedilatildeo a essa organizaccedilatildeo e de ser o homem um dos componentes do meio
Para Correcirca (1997 p187) somente a partir da deacutecada de 1970 e com o surgimento da
geografia criacutetica fundamentada no materialismo histoacuterico e dialeacutetico na geografia humanista
e cultural a regiatildeo passa a ser construiacuteda tanto por meio da organizaccedilatildeo social associada ao
modo de produccedilatildeo capitalista quanto pela cultura local e pelas relaccedilotildees de poder e
dominaccedilatildeo Nessa interpretaccedilatildeo a interaccedilatildeo entre os aspectos sociais econocircmicos culturais
poliacuteticos e ambientais forneceu as bases para a siacutentese conceitual de regiatildeo e permitiu a
percepccedilatildeo do homem como componente do meio e agente modelador do espaccedilo
Embora se perceba a inserccedilatildeo de novos elementos para conceituar regiatildeo natildeo haacute
negaccedilatildeo de nenhum dos conceitos e sim a preocupaccedilatildeo na conceituaccedilatildeo de regiatildeo Essa
capacidade de ajustes e flexibilidade para a conceituaccedilatildeo de regiatildeo decorre do fato de que
diferentes especialistas construiacuteram regiatildeo pelos diferentes componentes ponderaccedilotildees
dimensotildees objetivos e interpretaccedilotildees A regiatildeo eacute percebida como um ser vivo e portanto
evolui com as ciecircncias e as teacutecnicas humanas e econocircmicas tem caraacuteter concreto e
relatividade histoacuterica aleacutem de ser um instrumento de accedilatildeo dominaccedilatildeo e controle
(Kaiser1967p279) Por essas razotildees haacute uma complexidade na conceituaccedilatildeo inclusive
reconhecida por Kaiser (1967 p280) Correcirca (1995 p22) e Oliveira (1977 p27) e na
definiccedilatildeo de regiatildeo proposta pela Geografia Nova que procura sua concretude baseando-se na
explicaccedilatildeo de processos como a divisatildeo territorial do trabalho a accedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas a
articulaccedilatildeo para e pelo capital entre outros Entretanto Kaiser (1967) procura enumerar
29
fatores essenciais para delimitar e definir regiatildeo Satildeo considerados elementos essenciais na
conceituaccedilatildeo de regiatildeo
Os laccedilos existentes entre seus habitantes sua organizaccedilatildeo social e econocircmica
impressa no espaccedilo e em torno de um centro dotado de certa autonomia e
sua integraccedilatildeo funcional em uma economia global (KAISER 1967
p280)
Corroborando os elementos propostos por Kaiser (1967) Santos (1994) cita que as
variaacuteveis usadas para conceituar regiatildeo satildeo as mais diversas e podem ser repensadas e criadas
uma vez que satildeo os elementos da construccedilatildeo dos espaccedilos de convivecircncia dos lugares
funcionais do todo Entatildeo
A regiatildeo se define assim como o resultado das possibilidades ligadas a
certa presenccedila nela de capitais fixos exercendo determinado papel ou
determinadas funccedilotildees teacutecnicas e das condiccedilotildees de seu funcionamento
econocircmico dadas pela rede de relaccedilotildees sociais Pode-se dizer que haacute uma
verdadeira dialeacutetica entre ambos esses fatores concretos um influenciando e
modificando o outro (SANTOS 1985 p 67)
Para esse autor aleacutem das redes de relaccedilotildees sociais os avanccedilos teacutecnico-cientiacutefico-
informacionais que possibilitam por meio de suas funcionalidades a manutenccedilatildeo dos fluxos
globais tambeacutem satildeo elementos a serem usados na conceituaccedilatildeo de regiatildeo Nas suas palavras
As regiotildees satildeo subdivisotildees do espaccedilo do espaccedilo total do espaccedilo nacional e
mesmo de espaccedilo local satildeo espaccedilos de convivecircncia lugares funcionais do
todo um produto social [] O espaccedilo eacute constituiacutedo por um sistema de
accedilotildees e um sistema de objetos indissoluacuteveis hoje nenhuma regiatildeo tem nela
proacutepria a totalidade das relaccedilotildees que decidem seu movimento As regiotildees
satildeo mediadas por normas externas ao paiacutes no caso uma ordem global e
tambeacutem por normas internas centralizadas no Estado Federal (SANTOS
1994 p1 e 4)
Os sistemas e fluxos como construccedilotildees sociais apresentam dinacircmicas e elementos
que resultam das percepccedilotildees ou da ldquogestatildeo do saberrdquo dos autores que os interpretam
Para Foucault (2011 p157) 3 regiatildeo lugar e territoacuterio satildeo metaacuteforas espaciais
estrateacutegicas que remetem agraves formas de dominaccedilatildeo agraves anaacutelises dos efeitos do poder Para esse
autor eacute efetivamente de guerra de administraccedilatildeo de implantaccedilatildeo de gestatildeo de um saber que
se trata em tais expressotildees Neste enfoque a regionalizaccedilatildeo deve ser compreendida como
processo formulado tomando-se por base formas-conteuacutedo como organizaccedilatildeo social poliacutetica
econocircmica e cultural com o objetivo de melhoria da gestatildeo do espaccedilo regional
3 Para Foucault territoacuterio eacute uma noccedilatildeo geograacutefica juriacutedico-poliacutetica aquilo que eacute controlado por um certo tipo de
poder e regiatildeo eacute uma noccedilatildeo fiscal administrativa militar
30
Valendo-se dessas vaacuterias possibilidades conceituais e da emergecircncia de novos
elementos como o capital social a governanccedila e o reconhecimento das formas de relaccedilatildeo
estabelecidas com base na anaacutelise das dimensotildees poliacutetica e cultural natildeo se propotildee nesse
estudo um conceito de regiatildeo A elaboraccedilatildeo mais cuidadosa que se pretende eacute reconhecer
quais satildeo os elementos que alimentam e datildeo suporte agraves estruturas organizacionais agraves suas
funcionalidades e fluxos no espaccedilo em anaacutelise os laccedilos de confianccedila e de reciprocidade que
facilitam a cooperaccedilatildeo espontacircnea e as normas e as redes4 de relaccedilotildees sociais existentes entre
seus habitantes e que sustentam e influenciam os agrupamentos sociais as organizaccedilotildees
bioloacutegicas sociais e econocircmicas estabelecidas no espaccedilo e em torno de um centro de poder a
integraccedilatildeo funcional das organizaccedilotildees econocircmicas em uma economia global as condiccedilotildees
naturais que datildeo suporte e caracterizam essas organizaccedilotildees econocircmicas e sociais satildeo atributos
de uma regiatildeo
Como descreveu Santos (1988 p46) estudar uma regiatildeo significa mergulhar em um
universo constituiacutedo por uma diversidade de relaccedilotildees interaccedilotildees redes e fluxos de diferentes
formas funccedilotildees organizaccedilotildees e em diferentes niacuteveis de atuaccedilatildeo e contradiccedilatildeo
Assumindo os fatores essenciais e comuns identificados por Kaiser (1967 p280) para
conceituar regiatildeo eacute possiacutevel inferir que uma regiatildeo compreende um conjunto de variaacuteveis
naturais (fiacutesicas e bioloacutegicas) sociais culturais e poliacuteticas que interagem entre si e com o
meio externo de modo sineacutergico produzindo formas-conteuacutedo diferenciadas de acordo com
as mudanccedilas impostas pela proacutepria sociedade e em escalas diversas A regiatildeo eacute portanto uma
produccedilatildeo do espaccedilo cujos limites satildeo definidos pela ocorrecircncia produccedilatildeo e interaccedilatildeo de
variaacuteveis Desse modo a conceituaccedilatildeo de regiatildeo como unidade de planejamento e estrateacutegia
do e para o desenvolvimento estaacute relacionada aos cenaacuterios sobretudo futuros agrave governanccedila e
agrave governabilidade produzidas no espaccedilo
Considerando que regiatildeo e territoacuterio satildeo categorias analiacuteticas em constante construccedilatildeo
destruiccedilatildeo e reconstruccedilatildeo no subcapiacutetulo seguinte resgatam-se as conceituaccedilotildees de territoacuterio
4 Rede na concepccedilatildeo de Castells eacute um conjunto de noacutes interconectados Noacute eacute o ponto no qual uma curva se
entrecorta As redes constituem a nova morfologia social de nossa sociedade (CASTELLS 2002 p 566) Nessa
concepccedilatildeo cada pessoa corresponde a um noacute na estrutura social
31
22 Territoacuterio territorializaccedilatildeo e territorialidade
O termo territoacuterio eacute um conceito central na geografia e do mesmo modo que regiatildeo
tem apresentado complexidade em sua conceituaccedilatildeo tanto pelo fato de ser interpretado por
especialistas de diferentes aacutereas do conhecimento e nos mais diversos enfoques quanto pela
dinacircmica social e pelos avanccedilos tecnoloacutegicos e informacionais que tecircm posto em questatildeo o
ldquoespaccedilo vitalrdquo Observa-se contudo que as interpretaccedilotildees de territoacuterio e de territorialidade
tecircm tido como foco estrateacutegias para a compreensatildeo dos mecanismos ou forccedilas responsaacuteveis
pela espacialidade de processos sociais5 e comportamentais de outras espeacutecies animais
A expressatildeo territoacuterio originou-se na ecologia ou nas ciecircncias naturais (MORAES
1990 p 23) e seria uma aacuterea de influecircncia e dominaccedilatildeo de uma espeacutecie animal (ANDRADE
2006 p213) O termo e os fundamentos da ecologia satildeo atribuiacutedos ao bioacutelogo alematildeo Ernst
Haeckel que em 1869 conceituou ecologia como o estudo do lugar onde se vive e onde se
estabelecem as relaccedilotildees entre os organismos inclusive o homem e entre estes e o meio
ambiente
Influenciado pelas ideias de Haeckel e preocupado em interpretar e descrever as
relaccedilotildees entre os homens e entre estes e o meio em um contexto do pensamento geograacutefico
que privilegiava os elementos naturais Friedrich Ratzel propotildee o termo territoacuterio para
expressar o sentimento do homem em relaccedilatildeo ao espaccedilo apropriado Na interpretaccedilatildeo de
Moraes (1993 p23) sobre o pensamento de Ratzel o territoacuterio eacute posto como um espaccedilo que
algueacutem possui eacute a posse que lhe atribui identidade
Odum (1986 p223) afirma que o termo ldquoterritoacuteriordquo (destaque do autor) foi empregado
pela primeira vez em 1920 por Elliot Howard em seu livro Territory in Bird Life Para a
Ecologia o territoacuterio eacute o espaccedilo delimitado como aacuterea de permanecircncia (home range) e
defendido por espeacutecies animais evitando a superposiccedilatildeo dos espaccedilos usados por outros
grupos antagocircnicos
Observa-se que tanto a espacialidade humana quanto a territorialidade dos animais tecircm
raiacutezes nas relaccedilotildees sociais e na territorialidade A territorialidade neste trabalho deve ser
entendida como a expressatildeo do domiacutenio do espaccedilo vivido
5 Oliveira (2004 p 29) define como processos sociais as diversas formas pelas quais os indiviacuteduos e os grupos
atuam uns com os outros relacionam-se e estabelecem relaccedilotildees sociais
32
Nas sociedades humanas essa territorialidade remete agrave propriedade privada afirmada
no direito romano e na base ideoloacutegica da produccedilatildeo capitalista e agrave formaccedilatildeo do Estado
Entretanto eacute a subjetividade do reconhecimento da propriedade ou seja do controle efetivo
ou ainda afetivo ou do poder sobre aquele espaccedilo o objeto da territorialidade
A vinculaccedilatildeo da formaccedilatildeo do Estado ao territoacuterio e deste agraves diferentes relaccedilotildees de
poder ocorrentes nos espaccedilos eacute defendida por Ratzel segundo Moraes (1990 p 76) Andrade
(2006 p213) Gruppi 6(1980 p 7) e Bobbio (2001 p 23) e tem se mantido ao longo do
tempo independentemente das acepccedilotildees assumidas por territoacuterio conforme se pode extrair
dos conceitos apresentados no Quadro 1
Santos (2006) defende que
Eacute o uso do territoacuterio e natildeo o territoacuterio em si mesmo que faz dele objeto da
anaacutelise social [] O territoacuterio satildeo formas mas o territoacuterio usado satildeo objetos
e accedilotildees sinocircnimos de espaccedilo humano espaccedilo habitado (SANTOS 2006
p15)
O territoacuterio usado vivido e controlado pelas relaccedilotildees sociais e de suas organizaccedilotildees
poliacuteticas e sociais eacute ainda o objeto da anaacutelise social e base da formaccedilatildeo do Estado7
O territoacuterio enquanto espaccedilo delimitado a partir de processos sociais ou de outros
mecanismos de sustentaccedilatildeo dos grupos sociais como poder normas sociais costumes
crenccedilas e valores estabelecidos em uma base fiacutesica e motivados pela apropriaccedilatildeo desse espaccedilo
vivido tem tido uma amplitude conceitual que segundo Haesbaert (2007 p 38) vai da
perspectiva etnoloacutegica agrave psicoloacutegica
Territoacuterio para esse autor
[] tem sido uma expressatildeo ambiacutegua que pode designar desde um espaccedilo
social qualquer como predomina no senso comum e entre alguns geoacutegrafos
ateacute um espaccedilo marcado e defendido por determinadas espeacutecies animais seu
espaccedilo de sobrevivecircncia como eacute definido pela etologia (HAESBEART
1997 p56)
Sistematizando as vaacuterias concepccedilotildees de territoacuterio Haesbaert (2007 p40) conseguiu
agrupaacute-las em trecircs dimensotildees que estatildeo intrinsecamente relacionadas poliacutetica econocircmica e
cultural ou simboacutelico-cultural (Figura 2) Segundo esse autor a dimensatildeo poliacutetica refere-se agraves
6 Gruppi (1980 p7) define Estado como um poder poliacutetico que se exerce sobre um territoacuterio e um conjunto
demograacutefico Nesse caso o territoacuterio eacute um dos elementos do Estado 7 De acordo com Bobbio (2001 p62 e p 62) o Estado como sistema poliacutetico eacute com respeito ao sistema social
um subsistema Para esse autor satildeo sistemas distintos mas interdependentes do sistema social em sua
complexidade e em sua articulaccedilatildeo interna
33
accedilotildees de domiacutenio poder comando ou gestatildeo de determinado espaccedilo delimitado a dimensatildeo
cultural aborda questotildees da identidade do indiviacuteduo ou grupos de indiviacuteduos em relaccedilatildeo ao
espaccedilo habitado e a dimensatildeo econocircmica enfatiza a espacializaccedilatildeo das relaccedilotildees econocircmicas e
dos acessos aos recursos ambientais
Figura 2 ndash Dimensotildees do Territoacuterio
Sistematizaccedilatildeo proacutepria valendo-se das informaccedilotildees de Haesbaert 2007
O inventaacuterio das concepccedilotildees de territoacuterio apresentado no Quadro 1 corrobora a
agregaccedilatildeo apresentada por Haesbaert (2007) que interpretou as vaacuterias acepccedilotildees de territoacuterio
em todo o mundo e por Cruz (2009) e Goacutemez e Mahecha (1998) que estudaram alguns dos
conceitos de territoacuterio que estatildeo no debate na Colocircmbia e no Brasil A anaacutelise dos conceitos
sistematizados no Quadro 1 permitiu a formulaccedilatildeo dos seguintes pressupostos
i Territoacuterios satildeo reconstruccedilotildees histoacutericas que interpretam e incorporam as mudanccedilas
ocorridas nas realidades sociais e nas diferentes escalas
ii O territoacuterio eacute uma construccedilatildeo social (ARAUJO 2008 GOacuteMEZ e MAHECHA 1998
CARA 2006) fundamentada na disponibilidade de um espaccedilo geograacutefico delimitado a
partir de suas condicionantes naturais organizacionais (sociais econocircmicas e
poliacuteticas) culturais histoacutericas (MDA) nas relaccedilotildees de poder (RAFFESTIN 1993
FOUCAULT 2011 NEVES 2006 SOUZA 1995 PERICO 2009 ANDRADE
2006 HAESBAERT 2007 SCHNEIDER e TARTARUGA 2004) e em outros
34
sistemas de relaccedilotildees sociais como a reciprocidade a confianccedila capacidade de
articulaccedilatildeo e outros
iii O territoacuterio eacute ainda o espaccedilo habitado delimitado a partir da aacuterea de influecircncia dos
processos sociais e das organizaccedilotildees de poderes ndash do aparelho de Estado daquelas que
funcionam fora abaixo e ao lado do aparelho de Estado (RATZEL 1990 SANTOS
2006 CARA 2006 FOUCAULT 2011 E GIMEacuteNEZ 1999)
iv O territoacuterio eacute a representaccedilatildeo do espaccedilo social e como tal pode ser dito construiacutedo e
percebido segundo diferentes princiacutepios de visatildeo analiacutetica
Essa capacidade polissecircmica que acompanha a utilizaccedilatildeo de territoacuterio origina-se por
um lado da dificuldade da representaccedilatildeo do espaccedilo social8 baseando-se em suas muacuteltiplas
dimensotildees da falta de diaacutelogo entre as diversas aacutereas das Ciecircncias Sociais como assinala
Haesbaert (2007 p36) ou por outro lado do modelo da anaacutelise das transformaccedilotildees dos
discursos em atraveacutes de e a partir das relaccedilotildees de poder como propotildee Foucault (2011 p
158)
Retornando agraves proposiccedilotildees juriacutedico-poliacuteticas de territoacuterio de Foucault e da metaacutefora do
retorno do territoacuterio de Santos e considerando natildeo apenas a polissemia que acompanha a
utilizaccedilatildeo de territoacuterio entre os diversos autores que a discutem mas tambeacutem a mudanccedila do
sentido substantivo na corrente do pensamento geograacutefico o territoacuterio deve ser entendido
como o espaccedilo delimitado a partir da aacuterea de influecircncia dos processos sociais e das
organizaccedilotildees de poderes ndash do aparelho de Estado daquelas que funcionam fora abaixo e ao
lado do aparelho de Estado e caracterizado por criteacuterios multidimensionais - biogeofiacutesicos
sociais econocircmicos culturais institucionais poliacuteticos ndash exerciacutecio de poder (gestatildeo controle e
regulaccedilatildeo) e afetiva - sentimento de pertenccedila O territoacuterio conceituado nesta tese resulta de
um procedimento metodoloacutegico que independentemente das variaacuteveis e dos fatores tomados
para sua delimitaccedilatildeo e interpretaccedilatildeo respeita a temporalidade e as especificidades de cada
espaccedilo respondendo diferentemente a uma accedilatildeo poliacutetica ou a um determinado poder
Quanto ao retorno do territoacuterio de Santos eacute importante destacar que o que se percebe eacute
a necessidade do reconhecimento dos muacuteltiplos territoacuterios para a delimitaccedilatildeo do espaccedilo de
intervenccedilatildeo estatal A evoluccedilatildeo dos sistemas econocircmico social e poliacutetico e a
8 Para Bourdieu (2010 p 133) o espaccedilo social eacute construiacutedo na base de princiacutepios de diferenciaccedilatildeo ou de
distribuiccedilatildeo das posiccedilotildees relativas dos agentes e grupo de agentes neste espaccedilo
35
multidimensionalidade de poder tecircm ocupado diferentes niacuteveis espaciais9 que vatildeo aleacutem do
territoacuterio estatal Desse modo a compatibilidade dos espaccedilos para a aplicaccedilatildeo das normas de
cada territoacuterio estatal requer a retomada conceitual e analiacutetica de territoacuterio e de
territorialidade
Para Cara (2006 p 263) o sentimento de pertenccedila de identidade regional de tomada
de consciecircncia regional e de participaccedilatildeo (ANDRADE 2006 p214) define a territorialidade
ndash uma qualidade subjetiva do grupo social
Para Perico (2009 p63) e Correcirca (2006 p251) a territorialidade se define valendo-se
da maneira (forma) das praacuteticas e suas expressotildees materiais e simboacutelicas de como os grupos
se organizam para gerenciar integrar e apropriar-se de seu territoacuterio A expressatildeo da
territorialidade se manifesta nos valores e na identidade desses grupos
Corroborando Perico e Correcirca Goacutemez e Mahecha (1998 p 124) apresentam como
atributo da territorialidade a capacidade de controle Esse atributo pode ser identificado em
um indiviacuteduo em um grupo em uma companhia multinacional no Estado e se reveste de
fundamental importacircncia tanto para os processos da territorializaccedilatildeo e da regionalizaccedilatildeo
quanto para a da efetividade dos planos poliacuteticas e programas de desenvolvimento territorial
e ou regional A capacidade de controle estaacute diretamente relacionada com a maturidade
poliacutetica ou com o grau de liberdade10
da sociedade e de seus representantes como seraacute
analisada nos toacutepicos seguintes
A territorializaccedilatildeo por sua vez eacute um processo multiescalar e multidimensional
relacionado agraves accedilotildees de modificaccedilatildeo de construccedilatildeo e de reconstruccedilatildeo do territoacuterio e da
territorialidade Como lembrado por Schneider e Tartaruga (2004 p101) o decliacutenio ou a
retomada do territoacuterio ou a morte da regiatildeo como analisa Haesbaert (2002 p 2) na
interpretaccedilatildeo atual dos processos de planejamento regional e territorial satildeo hipoacuteteses
refutadas haja vista a ocorrecircncia simultacircnea dos referidos processos no mesmo espaccedilo
Entretanto o enfoque conceitual a seguir seraacute dado para a regionalizaccedilatildeo
9 Como afirma Benko (2001 p7) ldquoos niacuteveis espaciais pertinentes de anaacuteliserdquo satildeo o mundial o supranacional
(blocos econocircmicos) o nacional e o regional (local ou infranacional) 10
A liberdade construiacuteda e instrumentalizada pelos atributos poliacuteticos sociais econocircmicos e culturais de cada
sociedade como defendido por Sen (2012)
36
Quadro 1 ndash Inventaacuterio de acepccedilotildees de territoacuterio
Autor Conceitos de Territoacuterio
Friedrich Ratzel (1990) Porccedilatildeo da superfiacutecie terrestre apropriada por um grupo humano
Claude Raffestin (1993) Espaccedilo onde se projetou um trabalho seja energia e informaccedilatildeo e que por
consequecircncia revela relaccedilotildees marcadas pelo poder
Manoel Correia de Andrade
(2006) Espaccedilo de domiacutenio ou de gestatildeo de uma determinada aacuterea
Milton Santos (2006) Espaccedilo habitado
Michel Foucault (2011) Eacute uma noccedilatildeo juriacutedico-poliacutetica aquilo que eacute controlado por certo tipo de poder
Tania Bacelar de Araujo (2008) Satildeo construccedilotildees sociais cada um tem sua base ambiental sua histoacuteria sua
vida econocircmica sua organizaccedilatildeo social sua cultura Base de sua identidade
Gervaacutesio Rodrigo Neves
(2006) Satildeo espaccedilos de accedilatildeo e de poderes
Roberto Lobato Correcirca (2006) Espaccedilo revestido da dimensatildeo poliacutetica afetiva ou ambas
Marcelo J Lopes de Souza
(1995) Espaccedilo definido e delimitado por e a partir de relaccedilotildees de poder
Roberto Bustos Cara (2006) Eacute uma objetivaccedilatildeo multidimensional da apropriaccedilatildeo social do espaccedilo
Rogeacuterio Haesbaert(2007) Relaccedilatildeo de dominaccedilatildeo (poliacutetico-econocircmica) e apropriaccedilatildeo sociedade-espaccedilo
Gimeacutenez Gilberto (1999)
El resultado de la apropiacioacuten y valorizacioacuten del espacio mediante la
representacioacuten y el trabajo uma produccioacuten a partir del espacio inscrita en
el campo del poder por las relaciones que pone en juego
Gustavo Montantildeez Goacutemez e
Ovidio Delgado Mahecha
(1998)
Es uma construccioacuten social y nuestro conocimiento del mismo implica el
conocimiento del proceso de su produccioacuten
Rafael Echeverri Perico (2009) Accedilatildeo poliacutetica ou expressatildeo poliacutetica
Ministeacuterio do Desenvolvimento
Agraacuterio (MDA) (2003)
Eacute um espaccedilo fiacutesico geograficamente definido geralmente contiacutenuo
compreendendo cidades e campos caracterizados por criteacuterios
multidimensionais tais como o ambiente a economia a sociedade a cultura
a poliacutetica e as instituiccedilotildees e uma populaccedilatildeo com grupos sociais
relativamente distintos que se relacionam internamente e externamente por
meio de processos especiacuteficos nos quais se podem distinguir um ou mais
elementos que indicam identidade e coesatildeo social cultural e territorial
Sistematizaccedilatildeo proacutepria
37
23 Regionalizaccedilatildeo do conceito de regiatildeo ao enfoque do desenvolvimento
A questatildeo da regionalizaccedilatildeo embora muito antiga apresenta complexidade que o
tempo as inovaccedilotildees tecnoloacutegicas e o conhecimento natildeo conseguiram superar Regionalizaccedilatildeo
eacute uma classificaccedilatildeo dos espaccedilos em categorias de mesma natureza Considerando as
diversidades ambientais sociais culturais e poliacuteticas essa classificaccedilatildeo em categorias de
mesma natureza requer no miacutenimo clareza e objetividade na definiccedilatildeo da meta a ser
alcanccedilada e nas etapas do processo da regionalizaccedilatildeo
O que se pretende neste subcapiacutetulo eacute sistematizar os processos da regionalizaccedilatildeo a
fim de que sejam evidenciados os objetivos e os tomadores da decisatildeo
Kayser (1967 p 14) analisando as divisotildees do espaccedilo geograacutefico nos paiacuteses
subdesenvolvidos propotildee como fatores da regionalizaccedilatildeo de ldquosignificado universalrdquo a
penetraccedilatildeo da economia comercial a conquista administrativa e a planificaccedilatildeo do
desenvolvimento regional Como processo de divisatildeo do espaccedilo a regionalizaccedilatildeo pode ser
entendida tomando-se por base diferentes acepccedilotildees Desse modo e agrave luz da conceituaccedilatildeo de
regiatildeo e de territoacuterio proposta por Foucault e com fundamento nas caracteriacutesticas principais
das acepccedilotildees de regionalizaccedilatildeo de Kayser (1967) Geiger (1969) Grigg (1973) Andrade
(1977 1971 e 2011) Souza (1976) Egler (1995) Haesbaert (1999) e Benko (1999)
apresentadas no Quadro 2 pode-se entender a regionalizaccedilatildeo como
a Uma accedilatildeo poliacutetica ndash caracterizada por ser uma decisatildeo revestida da
autoridade soberana do poder puacuteblico Envolve uma seacuterie de atividades
e processos de planejamento do desenvolvimento da gestatildeo ou da
organizaccedilatildeo do espaccedilo
b Um procedimento metodoloacutegico ndash teacutecnica usada e desenvolvida para a
anaacutelise de diferenciaccedilotildees e regularidades dos fenocircmenos distribuiacutedos
nos espaccedilos
c Um processo de produccedilatildeo do espaccedilo vivido que independe do Poder
Puacuteblico ou ainda
d Um processo formulado baseando-se na interpretaccedilatildeo das formas-
conteuacutedo como organizaccedilatildeo social poliacutetica econocircmica e cultural no
qual diversos agentes com diferentes interesses e praacuteticas espaciais
estruturam as redes e os arranjos poliacuteticos legais institucionais e
38
organizacionais de integraccedilatildeo e articulaccedilatildeo com o objetivo de melhoria
da gestatildeo do espaccedilo regional
Quadro 2 ndash Principais caracteriacutesticas das abordagens de regionalizaccedilatildeo
Sistematizaccedilatildeo proacutepria
A compreensatildeo da importacircncia da regionalizaccedilatildeo como accedilatildeo poliacutetica procedimento
metodoloacutegico processo ou teacutecnica na promoccedilatildeo do crescimento econocircmico e do
desenvolvimento de espaccedilos regionais ou para a mitigaccedilatildeo de problemas como as
desigualdades sociais e econocircmicas eacute tida como base para o planejamento do
desenvolvimento regional
A abordagem da regionalizaccedilatildeo como accedilatildeo poliacutetica surge no poacutes guerra metade do
seacuteculo XX em meio agrave discussatildeo das teorias de localizaccedilatildeo de estado isolado de Von Thuumlnen
de localizaccedilatildeo industrial de Weber e dos polos de crescimento de Perroux As
regionalizaccedilotildees satildeo propostas principalmente pelo Estado e por economistas cientistas
poliacuteticos que propotildeem intervenccedilotildees interpretam e justificam o crescimento econocircmico de
determinadas regiotildees Para Silva
Eacute preciso ressaltar que as abrangentes proposiccedilotildees sobre a localizaccedilatildeo e o
desenvolvimento regional constituem-se ao mesmo tempo em importante
marco teoacuterico da maneira pela qual se processa a dinacircmica da organizaccedilatildeo
do espaccedilo em termos analiacuteticos (compreensatildeo da realidade) preditivos
(comportamento de elementos sobre determinadas condiccedilotildees) e de
planejamento ou seja a proposiccedilatildeo de alternativas para se atingir uma
efetiva regionalizaccedilatildeo do desenvolvimento (SILVA 1976 p 19)
REGIONALIZACcedilAtildeO CARACTERIacuteSTICAS PRINCIPAIS AUTORES
Regiotildees-plano Kayser 1967 Regiotildees administrativas e industriais de
Satildeo Paulo Souza 1976
Regiotildees de intervenccedilatildeo regiatildeo- problema
Andrade 1977 1971 e
2011
Expressatildeo de atuaccedilatildeo do Estado
Regiotildees de referecircncia Egler1995
Regiotildees ndash problema Benko 1999 Meacutetodos de investigaccedilatildeo Grigg 1973
Formas de produccedilatildeo das regiotildees Geiger1969
Instrumentos de anaacutelises ou
pressupostos metodoloacutegicos Haesbaert 1999 e 2010
Accedilatildeo poliacutetica
Procedimento Metodoloacutegico
39
A consciecircncia da existecircncia de um espaccedilo de poder poliacutetico e econocircmico delimitado
para atuaccedilatildeo do aparelho do Estado11
e sob a influecircncia dos aparelhos ideoloacutegicos do Estado
eacute o principal eixo do planejamento regional e tem sido tambeacutem a principal diretriz das
poliacuteticas de desenvolvimento regional Os aparelhos ideoloacutegicos do Estado fornecem as bases
sociais de sustentaccedilatildeo da representaccedilatildeo poliacutetica e do ldquocontrolerdquo do Estado sobre os demais
agentes do desenvolvimento e datildeo efetividade agraves accedilotildees do governo Desse modo a
regionalizaccedilatildeo como accedilatildeo poliacutetica independentemente da acepccedilatildeo teve o Estado como agente
indutor e o ldquoplanejamento regionalrdquo como principal ferramenta Entre os autores brasileiros
que comungam essa afirmativa estatildeo Egler (1995) Andrade (1977) Silva (1976) e Carvalho
(1979)
Egler (1995) analisando a questatildeo regional no Brasil admite que a regionalizaccedilatildeo eacute
uma expressatildeo de atuaccedilatildeo do Estado que tem como finalidade a otimizaccedilatildeo dos recursos
financeiros uma vez que os investimentos puacuteblicos devem ser aplicados em accedilotildees definidas a
partir de um processo de planejamento Tanto para Egler (1995) quanto para Andrade
(1977) o planejamento regional surge como uma estrateacutegia para o desenvolvimento social e
econocircmico Nas palavras de Andrade (1977)
Inegavelmente esses conhecimentos cientiacuteficos e as teacutecnicas de planificaccedilatildeo
regional constituem os elementos baacutesicos para a implantaccedilatildeo e o
desenvolvimento de uma poliacutetica de ldquoameacutenagement du territoire (1977 p
53)
A experiecircncia pioneira do planejamento regional ocorreu nos Estados Unidos da
Ameacuterica com a criaccedilatildeo da Tennessee Valey Authority (TVA) que segundo Egler (1995 p
219) natildeo serviu apenas para a orientaccedilatildeo dos investimentos puacuteblicos em uma aacuterea deprimida
da bacia do rio Tennessee Ela representou um esforccedilo de coordenaccedilatildeo e de articulaccedilatildeo das
diversas agecircncias de governo e de integraccedilatildeo de suas poliacuteticas em torno de metas comuns
voltadas para a recuperaccedilatildeo da economia regional12
Para esse autor ainda embora
reconhecido o pioneirismo do projeto americano o creacutedito da formataccedilatildeo do planejamento
regional como ferramenta modeladora de poliacuteticas e programas de desenvolvimento e de
reconstruccedilatildeo de espaccedilos eacute atribuiacutedo agrave Comissatildeo Econocircmica da Europa da Organizaccedilatildeo das
Naccedilotildees Unidas e portanto tem origem na Europa
11
Na tese de ALTHUSSER o Aparelho do Estado (AE) compreende o governo a administraccedilatildeo e outros 12
ATennessee Valey Authority teve a bacia hidrograacutefica como unidade de planejamento e o Estado como agente
indutor do desenvolvimento A Tennessee Valey Authority rejuvenesceu a economia local a partir de projetos
estruturantes como a construccedilatildeo de barragens no rio Tennessee o fornecimento de energia eleacutetrica produzida a
partir dos barramentos e a navegabilidade no rio (ANDRADE 1977 p 35)
40
Impulsionado pelas discussotildees sobre a regionalizaccedilatildeo o planejamento regional e as
teorias econocircmicas que interpretam o crescimento em busca do desenvolvimento Benko
(1999 p153)13
propotildee a formaccedilatildeo de uma ciecircncia regional como uma ciecircncia do futuro e trata
da mundializaccedilatildeo da economia das investigaccedilotildees sobre os distritos industriais das redes da
governanccedila e do desenvolvimento local como formas ou mecanismos da evoluccedilatildeo dessa Essa
proposta deve ser apreendida como parte da evoluccedilatildeo do processo da regionalizaccedilatildeo14
No
entanto os argumentos e os elementos apresentados natildeo foram suficientes para assegurar o
surgimento da ciecircncia
As formas ldquoevolutivasrdquo da ciecircncia regional proposta por Benko (1999) e as dinacircmicas
regionais analisadas e propostas por Amaral Filho (2010 p 25) permitem sistematizar como
elementos estruturadores das poliacuteticas de desenvolvimento regional na atualidade
(i) O planejamento como o instrumento da viabilidade econocircmica financeira
ambiental poliacutetica e social de qualquer projeto ou accedilatildeo regional e territorial
Qualquer estrateacutegia de desenvolvimento deveraacute ter o planejamento como a
principal ferramenta
(ii) A governanccedila local Constata-se a reduccedilatildeo do papel do Estado na proposiccedilatildeo
das poliacuteticas de desenvolvimento regional enquanto se confirma a inserccedilatildeo de
novos agentes e o surgimento de arranjos poliacutetico-administrativos que expotildeem
o deslocamento das decisotildees do poder central para os poderes locais e
sobretudo o compartilhamento das decisotildees entre o poder puacuteblico a iniciativa
privada e a sociedade civil Constata-se a ecircnfase no papel do Estado como
regulador mobilizador e coordenador das poliacuteticas puacuteblicas
(iii) O capital social local ndash a formaccedilatildeo e o reconhecimento do capital social local
como elemento baacutesico e chave no e para o desenvolvimento regional
(iv) As redes e os fluxos (capital informaccedilotildees e pessoas) existentes
13
BENKO (1999) propotildee a formaccedilatildeo da ciecircncia regional cuja concepccedilatildeo abrangeria uma anaacutelise
multidisciplinar e integrada ndash ldquociecircncia siacutenteserdquo e fornece uma revisatildeo das teorias que lhe dariam suporte numa
perspectiva evolutiva 14
Na evoluccedilatildeo da regionalizaccedilatildeo observa-se o surgimento do termo regionalismo14
Como sugere Castro (1986)
o regionalismo ldquoeacute um conceito eminentemente poliacutetico vinculado poreacutem agrave identidade de territoacuteriordquo
Regionalizaccedilatildeo segundo Fishlow e Gaggard (1992) apud Oliveira (2012 p8) eacute a concentraccedilatildeo regional de
fluxos econocircmicos Oliveira (2012) e Castro (1986 p39) entendem regionalismo como um processo ou
expressatildeo das relaccedilotildees poliacuteticas entre regiotildees ou entre paiacuteses Oliveira (2012 p 8) considerou como tipos de
regionalismo as aacutereas de livre comeacutercio uniotildees aduaneiras uniatildeo econocircmica mercado comum acordos
multilaterais e outros
41
(v) As estruturas (sociais produtivas e culturais) internas da regiatildeo ndash o
reconhecimento a valorizaccedilatildeo o fortalecimento e a qualificaccedilatildeo dessas como
estrateacutegias de desenvolvimento regional
Sem pretensatildeo de esgotamento da discussatildeo sobre esses elementos nas proacuteximas
seccedilotildees ampliam-se os debates sobre o planejamento o papel do Estado nos processos de
desenvolvimento local e territorial O proacuteximo capiacutetulo resgata as concepccedilotildees de
planejamento e os modelos de desenvolvimento destacando as principais variaacuteveis
norteadoras de seus processos
42
3 PLANEJAMENTO COMO FERRAMENTA DE INTERVENCcedilAtildeO DO ESTADO
Muitos planos de desenvolvimento pouco mais
satildeo do que ritualismo simboacutelico ou devaneio
utoacutepico Podem consistir de propostas sem
compromisso programas sem inter-
relacionamentos previsotildees sem projetos e
projetos sem recursos (GROSS 1988 p 406)
43
3 PLANEJAMENTO COMO FERRAMENTA DE INTERVENCcedilAtildeO DO ESTADO
A regionalizaccedilatildeo eacute uma teacutecnica anterior ao formalismo do planejamento
governamental voltado para o desenvolvimento poreacutem prestava-se ao ordenamento dos
espaccedilos para diferentes usos aplicaccedilatildeo e gestatildeo de poliacuteticas Como consequecircncia permite
diferentes acepccedilotildees e sua formalizaccedilatildeo independe do poder puacuteblico Entretanto nesse
capiacutetulo pretende-se sistematizar os principais discursos do desenvolvimento tendo como
referecircncias conceituais Furtado (1988 2001) Goodland (1994) Goacutemez (2002 2006) Sachs
(2000 2012) Vasconcelos e Garcia (2004) Bresser-Pereira (2011) e Amartya Sen (2012)
Aleacutem disso propotildee-se no primeiro subcapiacutetulo revisar os processos de planejamento dessas
poliacuteticas de desenvolvimento com vista na identificaccedilatildeo de elementos faltantes que serviratildeo
de base para as novas propostas de modo que seja assegurada sua efetividade e a participaccedilatildeo
social Pretende-se ainda avaliar o papel das escalas (territorial e local) e o instrumento
planejamento nas poliacuteticas de desenvolvimento e brevemente discutir os modelos de
desenvolvimento a partir de suas percepccedilotildees
Este capiacutetulo eacute composto por trecircs subcapiacutetulos O primeiro fornece uma compreensatildeo
da evoluccedilatildeo histoacuterica do planejamento puacuteblico brasileiro da funccedilatildeo instrumental do
planejamento na poliacutetica de desenvolvimento regional e do papel da Administraccedilatildeo Puacuteblica na
pouca efetividade desse instrumento na histoacuteria do desenvolvimento regional e na efetividade
das poliacuteticas puacuteblicas O segundo avalia as percepccedilotildees do desenvolvimento seus modelos e
agentes e o terceiro destaca a recente proposta do desenvolvimento que valoriza o enfoque
territorial e local e variaacuteveis endoacutegenas como o capital social a governanccedila e os arranjos
produtivos como novos elementos que viabilizam o desenvolvimento e o fortalecimento dos
laccedilos comunitaacuterios
44
31 O Planejamento do e para o desenvolvimento
No Brasil a integraccedilatildeo regional e a articulaccedilatildeo para o desenvolvimento satildeo
constitucionais15
aleacutem de pactos poliacuteticos A regionalizaccedilatildeo no Brasil como teacutecnica que
apoiava a formulaccedilatildeo de planos e programas para o desenvolvimento regional apresenta
continuidades significativas e concretiza a atuaccedilatildeo do Estado como agente interventor do
desenvolvimento As poliacuteticas os planos e os programas de desenvolvimento em geral
tiveram e tecircm como principal objetivo a reconstruccedilatildeo das economias a reduccedilatildeo das
desigualdades intra e inter-regional e a melhoria da qualidade de vida da populaccedilatildeo em
contextos de interesses econocircmicos poliacuteticos sociais ambientais e culturais diversos e como
instrumento o planejamento
No entanto o planejamento dessas poliacuteticas planos e programas natildeo assegurou
resultados efetivos16
para a grande maioria da populaccedilatildeo diretamente afetada ou beneficiada
Assim o caminho a ser percorrido neste capiacutetulo eacute explicar as etapas do processo do
planejamento reconhecer os pressupostos os elementos e potenciais nele usados ao longo do
tempo e sobretudo o contexto poliacutetico-institucional do planejamento da formulaccedilatildeo e da
execuccedilatildeo das poliacuteticas planos e programas de desenvolvimento
Embora reconhecendo a importacircncia da avaliaccedilatildeo das poliacuteticas de desenvolvimento e
de integraccedilatildeo regional neste contexto o principal objetivo deste subcapiacutetulo eacute a compreensatildeo
da forma como foram concebidas essas poliacuteticas ou melhor entender o seu planejamento de
modo que sejam evidenciados os atores e os agentes do desenvolvimento as sinergias
estabelecidas entre eles a mobilizaccedilatildeo social (ou natildeo) para a participaccedilatildeo no processo e as
escalas de anaacutelises
No contexto das concepccedilotildees de desenvolvimento de Khan (1988) Sachs (2000) e Sen
(2012) pode-se inferir que alguns dos elementos estruturadores das poliacuteticas de
desenvolvimento implementadas ateacute o presente apresentaram lacunas ou foram ignorados
como se pode apreender no texto escrito por Andrade (1971) na deacutecada de 1970 Para
15
O paraacutegrafo uacutenico do art 4ordm preconiza que a Repuacuteblica Federativa do Brasil buscaraacute a integraccedilatildeo econocircmica
poliacutetica social e cultural dos povos da Ameacuterica Latina visando agrave formaccedilatildeo de uma comunidade latino-
americana de naccedilotildees e o art 43 trata da articulaccedilatildeo necessaacuteria ao desenvolvimento e agrave reduccedilatildeo das
desigualdades regionais 16
Os resultados esperados satildeo tomados aqui como no miacutenimo a melhoria dos fatores econocircmicos estrateacutegicos
para o desenvolvimento como o aumento da capacidade produtiva a melhoria na qualidade da matildeo de obra e a
melhoria tecnoloacutegica o acesso aos serviccedilos puacuteblicos de qualidade e prestados com agilidade e cordialidade
instituiccedilotildees estruturadas para o planejamento e a alocaccedilatildeo dos recursos em accedilotildees que atendam aos interesses da
coletividade e reduzam a taxa da populaccedilatildeo que vive em situaccedilatildeo de pobreza entre outros
45
Andrade (1971 p18) a planificaccedilatildeo e a participaccedilatildeo popular satildeo estrateacutegias para acelerar as
transformaccedilotildees estruturais na sociedade nordestina e necessaacuterias a quaisquer poliacuteticas de
desenvolvimento
Conforme jaacute assumido no capiacutetulo anterior o Estado foi o principal agente das
propostas de desenvolvimento regional e consequentemente o seu planejador
Quanto ao processo do planejamento Costa (2011 p49) defende que ateacute a deacutecada de
1950 natildeo havia um efetivo planejamento governamental no Brasil Tratava-se de iniciativas
voltadas para questotildees regionais e urbanas marcadas pelo imediatismo e pela
descontinuidade como se pode constatar quando se analisa o oacutergatildeo de desenvolvimento do
Nordeste A Superintendecircncia do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE17
eacute tomada como
referecircncia de instituiccedilatildeo criada para o planejamento regional e produto de um planejamento
nacional da modalidade espacial voltada para o desenvolvimento regional Haacute criacuteticas
contundentes a respeito da capacidade de planejamento e da efetividade do processo
conduzido por esse oacutergatildeo Essa afirmativa se fundamenta nos textos que sistematizam o
planejamento na administraccedilatildeo puacuteblica brasileira18
e naqueles que analisam o papel dessa
institucionalidade no desenvolvimento do Nordeste como os produzidos por Andrade (1971)
Costa (2011) Carvalho (1979) e Oliveira (1977)
Costa (1971) analisando o planejamento como instrumento de apoio agrave administraccedilatildeo
puacuteblica brasileira considera 1946 como o ano da iniciaccedilatildeo do planejamento regional e conclui
que
A experiecircncia brasileira em planejamento regional revela que os planos e as
responsabilidades dos oacutergatildeos de planejamento tecircm sido em geral impostos
mais como exigecircncia das circunstacircncias do que elaborados e definidos por
um processo racional de delineamento de uma estrateacutegia de mudanccedila () os
oacutergatildeos de planejamento regional natildeo conseguiram impor-se ao sistema
poliacutetico-social dominante caracterizado pelo particularismo () tecircm sido
compreendidos como fonte adicional de recursos para atender aos problemas
estaduais cabendo a cada Estado atrair a maior soma possiacutevel de recursos
(COSTA 1971 p 233)
Corroborando essa percepccedilatildeo Geiger (1969) cita
17
A SUDENE como instituiccedilatildeo de planejamento regional eacute analisada por geoacutegrafos como Andrade (1971) e
Costa (2011) economista como Carvalho (1979) e socioacutelogo como Oliveira (1977) 18
Para uma sistematizaccedilatildeo da experiecircncia brasileira de planejamento na Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira veja
COSTA Jorge Gustavo da Planejamento Brasileiro a experiecircncia brasileira Rio de Janeiro FGV 1971 569
pp
46
() eacute forccediloso reconhecer que natildeo vem sendo feito propriamente um
planejamento de desenvolvimento regional expressatildeo que no entanto vem
sendo aplicada e esta poliacutetica () eacute necessaacuterio que haja uma profunda
compreensatildeo dos mecanismos regionais atuais em andamento
principalmente quando se considera que o planejamento deve ser conforme
as tendecircncias espontaneamente delineadas (GEIGER 1969 pp 17 e 19)
De acordo com esse autor os Estados continuam sendo as bases para o planejamento
das intervenccedilotildees setoriais e as estrateacutegias espaciais de desenvolvimento consistem no
favorecimento agrave localizaccedilatildeo de induacutestrias de transformaccedilatildeo agrave disponibilizaccedilatildeo de
infraestrutura e de serviccedilos em determinadas regiotildees As implicaccedilotildees dessa praacutetica
demonstram o fraco desempenho da funccedilatildeo planejamento e as limitaccedilotildees do poder puacuteblico na
coordenaccedilatildeo da articulaccedilatildeo e da integraccedilatildeo das poliacuteticas regionais
Carvalho (1979) atribui o fraco papel do planejamento nas accedilotildees puacuteblicas e no
desenvolvimento regional agraves consequecircncias de uma seacuterie de fatores Por sua incisiva criacutetica agrave
estrutura e agrave capacidade operacional das instituiccedilotildees reproduz-se uma extensa citaccedilatildeo desse
autor
O comportamento da administraccedilatildeo puacuteblica federal [] inadequadamente
estruturado para a realizaccedilatildeo sistemaacutetica dos trabalhos de planejamento e
organizaccedilatildeo Eacute liacutecito admitir nesse sentido que o Brasil natildeo dispunha no
todo ou em parte das condiccedilotildees ou pressupostos favoraacuteveis ao
planejamento como os seguintes a estabilidade poliacutetica a firme
determinaccedilatildeo poliacutetica dos partidos e consciecircncia generalizada dos dirigentes
[] disponibilidade de dados estatiacutesticos existecircncia de capacidade teacutecnica
adequada estruturas administrativas e institucionais adequadas []
(CARVALHO 1979 p 136)
Oliveira (2003) analisando as obras de Celso Furtado aponta outras limitaccedilotildees que
permanecem recorrentes no planejamento puacuteblico no Brasil Para esse autor
O Planejamento nas economias subdesenvolvidas na ausecircncia de
mecanismos de mercado que funcionem como nas economias centrais
capitalistas tem a funccedilatildeo de teacutecnica de alocaccedilatildeo de recursos [] O
planejamento eacute racional na teorizaccedilatildeo furtadiana eacute uma questatildeo de
adequaccedilatildeo entre fins e meio (OLIVEIRA 2003 p 29 e 36)
A ausecircncia efetiva da ferramenta planejamento a desarticulaccedilatildeo dos oacutergatildeos regionais
o uso poliacutetico desses especialmente aqueles criados para o planejamento do desenvolvimento
do Nordeste brasileiro e seu baixo desempenho foram temas de discussatildeo de Cohn (1976
p60 e 69) que chama a atenccedilatildeo para a irracionalidade dessa praacutetica na aplicaccedilatildeo dos recursos
47
puacuteblicos Essa autora destaca ainda como fator comprometedor do planejamento da
execuccedilatildeo das accedilotildees e da efetividade das poliacuteticas a baixa eficaacutecia governamental e a ausecircncia
de confianccedila da populaccedilatildeo em relaccedilatildeo a essas instituiccedilotildees A confianccedila eacute um valor social e
ferramenta para a cooperaccedilatildeo e consequentemente um dos elementos baacutesicos e chave para o
processo e sucesso do desenvolvimento regional valor vinculado ao capital social tema a ser
tratado no capiacutetulo 6
O baixo desempenho institucional e a eficaacutecia governamental estatildeo associados ainda
agraves relaccedilotildees de poder estabelecidas entre o puacuteblico e o privado Quando estes se confundem em
uma economia capitalista as regras do capital satildeo as dominantes Ateacute porque e como afirma
Furtado (2003 p 150) o grupo de controle dos sistemas econocircmico e de poder eacute o mesmo
A literatura tem demonstrado uma disfunccedilatildeo do planejamento puacuteblico brasileiro Entre
as vaacuterias interpretaccedilotildees possiacuteveis para isso admite-se a fraca capacidade teacutecnica
institucional em todos os niacuteveis de planejamento (federal regional estadual e municipal) a
desarticulaccedilatildeo entre os oacutergatildeos que aleacutem de facilitar o planejamento setorial e subsidiado por
documentos teacutecnicos pouco consistentes natildeo integra as accedilotildees dificultando a percepccedilatildeo dos
resultados a ldquoculturardquo da descontinuidade das poliacuteticas e dos projetos a distacircncia e a ausecircncia
de diaacutelogo entre os planejadores e os executores a instituiccedilatildeo dos grupos de trabalho na
maioria das vezes compostos de indicados poliacuteticos sem compromisso com a instituiccedilatildeo e
com poliacuteticas puacuteblicas efetivamente a localizaccedilatildeo do poder central desses oacutergatildeos de
planejamento geralmente distantes das regiotildees de atuaccedilatildeo embora jaacute possuindo unidades
descentralizadas nas regiotildees e a indisponibilidade de recursos suficientes para a execuccedilatildeo de
todas as etapas
Outra limitaccedilatildeo constatada no planejamento do desenvolvimento regional
particularmente no Nordeste do Brasil foi a ausecircncia de modelos do desenvolvimento capazes
de se ldquoadaptaremrdquo agraves questotildees culturais nordestinas principalmente agrave cultura poliacutetica A
transferecircncia de modelos e de teorias de desenvolvimento19
planejadas e baseadas em
realidades culturais diversas para o Nordeste brasileiro tambeacutem frustraram as expectativas da
reduccedilatildeo das desigualdades regionais da miseacuteria e consequentemente do desenvolvimento
regional
19
As principais teorias de desenvolvimento regional e de localizaccedilatildeo estatildeo disponiacuteveis em SOUZA (2010)
SILVA (1976) que destaca a teoria dos polos de desenvolvimento e a das localidades centrais como as mais
estudadas e Correcirca (1982)
48
Na tese de Amaral Filho (2010) a crise do planejamento e da intervenccedilatildeo puacuteblicos
centralizadores desencadeou a partir dos anos 1980 transformaccedilotildees estruturais na
Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira O proacuteprio autor admite que a transformaccedilatildeo estrutural
ocorreu com a inserccedilatildeo de novos elementos nas velhas estruturas poreacutem com capacidade de
promover o desenvolvimento regional e a sustentabilidade das accedilotildees Para esse autor as
velhas estruturas satildeo as instituiccedilotildees e as organizaccedilotildees sociais produtivas e poliacutetico-
administrativas e alguns dos novos elementos satildeo capital social arranjos produtivos locais
mercado de trabalho estruturado parceria puacuteblico privado entre outros
No contexto das discussotildees teoacutericas e das experiecircncias de planejamento regional e de
planos e poliacuteticas para o desenvolvimento regional nota-se uma reavaliaccedilatildeo criacutetica da base
teoacuterica e dos modelos de localizaccedilatildeo e desenvolvimento regional (DINIZ 2000 p6)
A necessidade da reavaliaccedilatildeo por seu desgaste teoacuterico e praacutetico foi motivada por
diversos fatores tanto internos quanto externos Para Lima e Simotildees (2009 p 32) ldquoa deacutecada
de 1970 eacute marcada pela crise do pensamento regional e pela necessidade de reconstruccedilatildeo
teoacuterica do desenvolvimento de modo que as novas variaacuteveis que surgiram sobre a dinacircmica
regional como as escalas territoriais a inovaccedilatildeordquo a descentralizaccedilatildeo e a questatildeo ambiental
pudessem ser incluiacutedas
A questatildeo ambiental surge por pressatildeo da sociedade civil em paiacuteses desenvolvidos em
particular nos Estados Unidos como uma necessidade de planejamento adequado dos usos e
das formas de apropriaccedilatildeo dos bens naturais bem como da necessidade da correccedilatildeo e
mitigaccedilatildeo da degradaccedilatildeo e da poluiccedilatildeo ambiental decorrentes do funcionamento e da
localizaccedilatildeo inadequada de induacutestrias Assim a deacutecada de 197020
eacute marcada tambeacutem por
denuacutencias de degradaccedilatildeo e poluiccedilatildeo ambiental decorrente das concentraccedilotildees industriais e
sobretudo pelos efeitos sineacutergicos e cumulativos dos poluentes em todo o mundo
A partir da deacutecada de 1980 a localizaccedilatildeo de induacutestrias no Brasil obedecia aleacutem da
minimizaccedilatildeo dos custos dos transportes aos regramentos proacuteprios21
que tratavam e tratam do
zoneamento industrial e agrave Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente sujeitando-se aos seus
instrumentos principalmente do licenciamento ambiental da avaliaccedilatildeo de impactos
ambientais e dos padrotildees de qualidade ambiental As exigecircncias trazidas por esses
instrumentos possibilitam a identificaccedilatildeo e a mitigaccedilatildeo dos impactos ambientais de projetos
20
O Decreto-Lei nordm 1413 de 14 de agosto de 1975 dispotildee sobre o controle da poluiccedilatildeo do meio ambiente
provocada por atividades industriais inclusive uma relocalizaccedilatildeo nos casos mais graves 21
A Lei nordm 6803 de 2 de julho de 1980 dispotildee sobre as diretrizes baacutesicas para o zoneamento industrial A Lei
nordm 6938 de 31 de agosto de 1981 dispotildee sobre a Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente
49
planos e poliacuteticas voltados para o desenvolvimento antes da tomada de decisatildeo sobre a sua
localizaccedilatildeo
A aplicaccedilatildeo praacutetica desses instrumentos tem permitido resultados poucos
significativos tanto em relaccedilatildeo agrave seleccedilatildeo de alternativas locacionais quanto agrave mitigaccedilatildeo dos
impactos ambientais e sociais dos projetos Assiste-se apenas agrave inserccedilatildeo de novos elementos
no planejamento a ser executado por velhas estruturas institucionais de cultura poliacutetica
inflexiacutevel e sob forte influecircncia do capital e do poder poliacutetico dominante
Em relaccedilatildeo agrave localizaccedilatildeo dessas atividades como accedilatildeo de sua descentralizaccedilatildeo os
estudos de Diniz (1993 e 1995) Diniz e Crocco (1996) Pacheco (1996) e Guimaratildees Neto
(1997) examinam os processos da desconcentraccedilatildeo22
geograacutefica de atividades produtivas e
somente Pacheco admite a desconcentraccedilatildeo Os fatores que condicionaram a desconcentraccedilatildeo
produtiva relacionados por Pacheco (1996 p126) foram
O deslocamento da fronteira agriacutecola e mineral o processo de integraccedilatildeo
produtiva do mercado nacional o perfil relativamente desconcentrado do
sistema urbano brasileiro o surgimento de ldquodeseconomias de aglomeraccedilotildeesrdquo
e pressotildees ambientais nas aacutereas intensamente industrializadas as proacuteprias
poliacuteticas de governo [] os impactos diferenciados da crise econocircmica []
Apreende-se que as induacutestrias que se instalaram no Norte e no Nordeste foram
orientadas pela reserva dos bens minerais e natildeo por poliacutetica estrateacutegica de desenvolvimento
A tipologia das atividades e as tecnologias usadas necessariamente natildeo estatildeo integradas
agravequelas existentes e em operaccedilatildeo na regiatildeo de concentraccedilatildeo industrial Poreacutem o poder
decisoacuterio sobre as atividades continua centralizado no Rio de Janeiro Nesse contexto os
investimentos usados para a implantaccedilatildeo de unidade de produccedilatildeo de alumiacutenio no Maranhatildeo a
produccedilatildeo de fertilizantes23
em Sergipe a instalaccedilatildeo do Polo Petroquiacutemico de Camaccedilari na
Bahia e fora dos centros mais desenvolvidos para a exploraccedilatildeo do ldquoaccedilo potaacutessio petroacuteleo
petroquiacutemicardquo de fato contribuiacuteram para a desconcentraccedilatildeo geograacutefica e econocircmica Na
praacutetica o planejamento para a instalaccedilatildeo dessas induacutestrias fundamentou-se no estudo da
localizaccedilatildeo das reservas do volume dos bens minerais e da capacidade de exploraccedilatildeo e
infraestrutura necessaacuteria agrave operaccedilatildeo dessas unidades Fatores importantes para a localizaccedilatildeo
da induacutestria como a disponibilidade de matildeo de obra qualificada como cursos de formaccedilatildeo de
22
A desconcentraccedilatildeo geograacutefica eacute a distribuiccedilatildeo espacial de atividades projetos ou fenocircmenos sem o
deslocamento da autoridade e autonomia decisoacuteria ou seja permanece a concentraccedilatildeo do poder decisoacuterio no
niacutevel central e a gestatildeo delegada a unidades localizadas nos niacuteveis intermediaacuterios O poder decisoacuterio
permaneceu em Brasiacutelia e no Rio de Janeiro 23
Segundo dados do Departamento Nacional de Produccedilatildeo Mineral a produccedilatildeo de potaacutessio fertilizante no Brasil
estaacute restrita ao complexo minausina Taquari-Vassouras em Sergipe
50
geoacutelogos e os impactos ambientais da operaccedilatildeo dos empreendimentos e outros natildeo foram
estudados
A instalaccedilatildeo de induacutestrias de grande porte deve ser precedida do planejamento
ambiental estrateacutegico que carece da reestruturaccedilatildeo do aparelho do Estado
Com foco nas transformaccedilotildees estruturais na Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira o
governo federal em 1995 lanccedilou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado que
tinha como objetivos o aumento da governanccedila a flexibilidade administrativa e a efetividade
das accedilotildees puacuteblicas propostas Segundo o Plano Diretor (1995 p13) o paradigma gerencial
contemporacircneo fundamentado nos princiacutepios da confianccedila e da descentralizaccedilatildeo da decisatildeo
exige formas flexiacuteveis de gestatildeo estruturas horizontalizadas descentralizaccedilatildeo24
de funccedilotildees e
incentivos agrave criatividade E como os demais planos formulados a execuccedilatildeo do Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado tambeacutem foi comprometida por diversas regularidades
entre as quais a descontinuidade administrativa a competiccedilatildeo interburocraacutetica e o modelo da
descentralizaccedilatildeo proposto O plano atribui funccedilotildees e responsabilidades para outro ente
federado executar quando desconhece a capacidade estrutural e institucional da maioria dos
municiacutepios brasileiros para execuccedilatildeo de accedilotildees que exigem matildeo de obra especializada Aleacutem
disso os recursos financeiros permanecem centralizados no governo central A autonomia dos
estados e da maioria dos municiacutepios brasileiros especialmente do Nordeste do Brasil eacute
relativa visto que os recursos financeiros e econocircmicos para a gestatildeo da maioria deles
provecircm de transferecircncias realizadas pela Uniatildeo
Em relaccedilatildeo agraves escalas do planejamento na Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira e
considerando a referecircncia de Costa (1971 p233) de que as iniciativas de planejamento
regional e urbano antecederam o planejamento governamental brasileiro que iniciou em
1950 adotou-se este ano como do iniacutecio do processo de planejamento governamental
brasileiro para o desenvolvimento em escala nacional a partir dos anos 1960 e 1970 reduziu-
se agrave escala regional nos anos 1980 inicia-se a discussatildeo do planejamento em escala local em
meio agrave discussatildeo da globalizaccedilatildeo25
e da recomposiccedilatildeo da hierarquia dos espaccedilos produtivos
(BENKO 2001 p 8) e desde 2000 fala-se em escala territorial (Quadro 3)
24
A descentralizaccedilatildeo deveraacute ser entendida como um processo de transferecircncia de funccedilotildees e responsabilidades
da esfera de maior para a menor hierarquia A desconcentraccedilatildeo natildeo se confunde com a descentralizaccedilatildeo No
processo da descentralizaccedilatildeo ocorre o compartilhamento das decisotildees com outros agentes
25 Para entender a globalizaccedilatildeo ver Coutinho (1994) Chesnais (1995) Santos (2003) e Diniz (2000) que
analisam a globalizaccedilatildeo como um estaacutegio mais avanccedilado da internacionalizaccedilatildeo e da integraccedilatildeo da economia
mundial capitalista provocando vaacuterias transformaccedilotildees entre elas a reorganizaccedilatildeo dos padrotildees de gestatildeo de
produccedilatildeo e das relaccedilotildees de poder
51
Quadro 3 ndash Escalas do planejamento governamental brasileiro
PERIacuteODOS ESCALAS
2000 Territorial mdash muacuteltiplo funcional
1980 a 1990 Local mdash muacuteltiplo singular
1960 a 1970 Regional mdash subdivisatildeo do espaccedilo nacional
Ateacute 1950 Nacional
Sistematizaccedilatildeo proacutepria
Na praacutetica das accedilotildees puacuteblicas o uso das escalas eacute apoiado por processos formais
complexos envolve decisotildees poliacuteticas e requer um arcabouccedilo institucional A crise do Estado
segundo Araujo (1999) deslocou a domiacutenio das decisotildees para o mercado e promoveu o
deslizamento das escalas do planejamento para cima e para baixo (BENKO 2001) De acordo
com Castro (1986) Gonzaacutelez (2005) e Gomeacutez (2006) esse deslocamento das escalas do
planejamento atende agraves transformaccedilotildees socio espaciais do capitalismo Neil Brenner (2001
apud GOacuteMEZ 2006 p 236) relaciona o movimento das escalas com o interesse de quem
exerce o domiacutenio do poder cuja manutenccedilatildeo do domiacutenio exercido pelo Estado estaria
vinculada agrave capacidade dele de reformular as escalas
Para Goacutemez (2006) as novas regras do jogo priorizam a escala local em detrimento da
nacional e regional que deixaram de ser operacionais para o Estado neoliberal Essas escalas
operacionais ou de planejamento de fato deixaram de ser usadas porque o Estado Nacional
que estava submetido ao interesse hegemocircnico da acumulaccedilatildeo produtiva (comandada pelo
capital industrial) passa a se submeter agraves necessidades da acumulaccedilatildeo financeira (ARAUJO
1999 p46)
Ainda a respeito das escalas de planejamento eacute importante destacar que a Constituiccedilatildeo
Federal de 1988 elaborada sob a forte influecircncia dos movimentos sociais grupos e
estamentos organizados da sociedade (NABUCO 2007 p 78) reconhece o municiacutepio como
ente federado (art18) O municiacutepio passa a ser ldquocompetenterdquo para legislar e promover o
adequado ordenamento territorial mediante planejamento controle do uso parcelamento e
52
ocupaccedilatildeo do solo urbano Desse modo o planejamento puacuteblico no modelo teoacuterico das
poliacuteticas e dos planos regionais de desenvolvimento e os procedimentos metodoloacutegicos que jaacute
haviam sofrido um arrefecimento foram anulados Para Nabuco (2007 p 81) a proposta da
regionalizaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 eacute explicada na descentralizaccedilatildeo administrativa cuja
face mais visiacutevel eacute a municipalizaccedilatildeo
A discussatildeo do deslocamento das escalas eacute questatildeo inerente agrave articulaccedilatildeo poliacutetica de
Estados em desenvolvimento para assegurar a expansatildeo capitalista na periferia Nas palavras
de Brandatildeo (2003 p11) o capitalismo aprimorou sua capacidade de ser transescalar isto eacute
de se utilizar das escalas nacional regionais e locais cabendo a quem procura controlaacute-lo e
transformaacute-lo fazer o mesmo Dessa forma o debate teoacuterico e a praacutetica da regionalizaccedilatildeo a
seleccedilatildeo de uma ou de outra unidade para o planejamento puacuteblico devem ser precedidos aleacutem
da clareza de seus objetivos do reconhecimento dos principais processos sociais e suas
dinacircmicas da identificaccedilatildeo dos sujeitos direta ou indiretamente beneficiados e responsaacuteveis
pela gestatildeo das accedilotildees planejadas Esse cuidado se fundamenta no fato de que natildeo eacute a unidade
de planejamento que assegura a efetividade das accedilotildees planejadas e sim os sujeitos envolvidos
em todas as fases do processo
A praacutetica do planejamento puacuteblico da gestatildeo das poliacuteticas e planos de
desenvolvimento regional adverte para necessidades de mudanccedilas A persistecircncia das
desigualdades sociais e econocircmicas intra e inter-regionais tem motivado estudiosos e
pesquisadores a buscar interpretar os diversos fenocircmenos e tentar explicar a complexidade das
dinacircmicas sociais poliacuteticas e econocircmicas contemporacircneas como pontos de partida para um
(re)desenho dos processos do desenvolvimento O que se busca eacute assegurar mais efetividade
das accedilotildees propostas Para tanto o proacuteximo subcapiacutetulo trataraacute das concepccedilotildees e do papel do
Estado nos processos de desenvolvimento
53
32 Desenvolvimento entre as percepccedilotildees e os discursos
Partindo-se da convicccedilatildeo de que as assimetrias regionais satildeo produtos naturais26
eou
construccedilotildees poliacuteticas econocircmicas sociais e culturais e ainda de que essas natildeo satildeo barreiras
para o desenvolvimento regional ou local a regionalizaccedilatildeo como accedilatildeo poliacutetica processo ou
teacutecnica implementada com foco no e para o desenvolvimento deve ser planejada analisada e
avaliada Para tanto deve-se estimular a discussatildeo sobre o desenvolvimento e
fundamentalmente sobre as variaacuteveis que se deve concentrar tanto na elaboraccedilatildeo de propostas
de poliacuteticas com fins no desenvolvimento quanto na anaacutelise desses processos e de seus
impactos sobre as populaccedilotildees as economias o meio ambiente e as culturas regionais e
territoriais
O desenvolvimento eacute um conceito e como tal deve ser entendido como uma ideia ou
imagem produzida pela mente a partir de percepccedilotildees A percepccedilatildeo do desenvolvimento eacute
construiacuteda a partir da compreensatildeo de um processo complexo que envolve variaacuteveis
econocircmicas sociais poliacuteticas ambientais e culturais que se combinam de modo diferenciado
e desigual nos diferentes espaccedilos Do lado objetivo ela se estrutura nos fatores de produccedilatildeo
nas condiccedilotildees geoeconocircmicas dos mercados no conjunto das instituiccedilotildees poliacuteticas juriacutedicas
econocircmicas e sociais entre outras Do lado subjetivo a percepccedilatildeo se estrutura no sistema
simboacutelico ndash poder
Para Goacutemez (2006 p126)
O desenvolvimento portanto constroacutei-se teoriza-se e se implementa
atraveacutes de uma rede que inclui variaacuteveis macroeconocircmicas questotildees
culturais a participaccedilatildeo de certas instituiccedilotildees e sobretudo a partir das
relaccedilotildees que se estabelecem entre elas e de como essas relaccedilotildees se
sistematizamO conjunto de relaccedilotildees entre esses elementos () e a forccedila de
quem fala permite ao discurso do desenvolvimento criar aquilo de que fala e
estabelecer-se como discurso da verdade
26
Independentemente da corrente do pensamento geograacutefico as condiccedilotildees ambientais satildeo limitantes para
determinados modelos de desenvolvimento Exemplificando a disponibilidade ou a escassez hiacutedrica permitem
ocupaccedilotildees e usos diferenciados O consumo padratildeo de aacutegua em litrosdiapor pessoa natildeo pode ser o mesmo para
essas regiotildees De acordo com a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas cada pessoa necessita de 33 msup3 pessoa mecircs
(cerca de 110 litros de aacutegua por dia para atender agraves necessidades de consumo e higiene) Entretanto essa eacute
apenas uma estimativa Haacute uma variaccedilatildeo desse consumo que eacute influenciado natildeo apenas pela disponibilidade ou
escassez da aacutegua mas tambeacutem por fatores culturais
54
Historicamente a ldquofalardquo que permite o discurso do desenvolvimento pode ser atribuiacuteda
agraves institucionalidades principalmente poliacuteticas e econocircmicas O Estado27
e os agentes
financeiros tecircm construiacutedo esse discurso ao longo do tempo ancorados em teorias ou modelos
como a industrializaccedilatildeo modernizaccedilatildeo e outros
Furtado (1988 p57) e Sachs (2000 p47) afirmam que a ideia do desenvolvimento
ganha forccedila a partir da crise econocircmica do desemprego e da agitaccedilatildeo social que emergiram
apoacutes a Segunda Guerra Mundial28
e da necessidade da reconstruccedilatildeo dos paiacuteses
industrializados A busca de alternativas para a mitigaccedilatildeo dos impactos dessas questotildees
intensifica o papel do Estado como construtor do processo do desenvolvimento e do
planejamento como ferramenta estrateacutegica
Os outros agentes precursores do discurso do desenvolvimento satildeo as agecircncias
financiadoras O conceito de desenvolvimento originou-se nas ciecircncias econocircmicas sob a
denominaccedilatildeo de crescimento econocircmico passando posteriormente a ser apropriado pelos
cientistas sociais que incluiacuteram os fatores sociais e culturais na interpretaccedilatildeo anaacutelise e
construccedilatildeo do processo do desenvolvimento
Furtado (1988 p 45) e Vasconcellos e Garcia (2004 p210) descrevem que essas
interpretaccedilotildees surgidas entre o econocircmico cujo foco se centrava nos aspectos quantitativos e
o social que enfatizava os aspectos qualitativos motivou a diferenciaccedilatildeo conceitual entre
crescimento econocircmico e desenvolvimento Entretanto segundo Oliveira (2002 p 39) a
controveacutersia entre tais conceitos continua
Analisando o conceito de desenvolvimento de Furtado e de Bresser-Pereira conclui-se
que de fato haacute uma vinculaccedilatildeo do desenvolvimento ao crescimento econocircmico Para Furtado
(1988 p54) o desenvolvimento pode ser conceituado com base em trecircs criteacuterios que se inter-
relacionam ldquoo criteacuterio de um aumento na eficiecircncia do sistema de produccedilatildeo o criteacuterio da
satisfaccedilatildeo das necessidades baacutesicas e o criteacuterio do bem-estarrdquo
Bresser-Pereira (2011 p157) formula o conceito de desenvolvimento pelo
crescimento da produtividade e dos padrotildees de vida da populaccedilatildeo causado pela sistemaacutetica
utilizaccedilatildeo de excedente econocircmico na acumulaccedilatildeo de capital e no progresso teacutecnico
27
Para Bresser-Pereira (2011 p 157) o Estado eacute uma instituiccedilatildeo imprescindiacutevel para o desenvolvimento e
garantidora de sua competitividade 28
A Segunda Guerra Mundial (1939 a 1945) foi provocada por muitos fatores entre os quais a crise econocircmica
de 1929 e desencadeou mudanccedilas como o desmonte de estruturas coloniais a expansatildeo da alta tecnologia as
aglomeraccedilotildees industriais entre outras Para mais informaccedilotildees ver Chiaretli Marco (1998) e Vigevani Tullo
(1985)
55
Nos conceitos de Furtado e de Bresser-Pereira o desenvolvimento social e de
crescimento dos padrotildees de vida e de satisfaccedilatildeo das necessidades baacutesicas da populaccedilatildeo
decorrem do crescimento econocircmico ou seja o desenvolvimento eacute possiacutevel quando haacute
crescimento econocircmico Natildeo se percebe nessas propostas conceituais a preocupaccedilatildeo com os
impactos para a frente e para traacutes e da capacidade de suporte destes Esse conceito de
desenvolvimento que animou as discussotildees na deacutecada de 1970 ganha novas variaacuteveis e
interpretaccedilotildees a partir dos anos 1980 poreacutem conserva-se impreciso e carente de
investigaccedilotildees
Uma dessas interpretaccedilotildees apresenta o desenvolvimento sustentaacutevel conceito
disseminado pelo relatoacuterio ldquoNosso Futuro Comumrdquo Este documento foi elaborado pela
Comissatildeo das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento que definiu
desenvolvimento sustentaacutevel como aquele capaz de satisfazer as necessidades do presente
sem comprometer a capacidade das geraccedilotildees futuras de suprir suas proacuteprias necessidades No
contexto conceitual do desenvolvimento sustentaacutevel Goodland (1994 p 278) propotildee que satildeo
trecircs os objetivos do desenvolvimento o econocircmico voltado para o crescimento com equidade
e eficiecircncia o social no qual se busca o fortalecimento e o ldquoempoderamentordquo dos atores e dos
agentes29
do desenvolvimento a participaccedilatildeo popular e a mobilidade social para os problemas
da coletividade a coesatildeo social a identidade cultural e o desenvolvimento institucional e o
ecoloacutegico no qual se espera o comprometimento de todos com a manutenccedilatildeo da integridade e
capacidade de suporte dos ecossistemas o respeito agrave biodiversidade a busca permanente pela
reduccedilatildeo da poluiccedilatildeo e o empenho na resoluccedilatildeo das questotildees globais
Um dos grandes formuladores do conceito do desenvolvimento sustentaacutevel eacute o
professor Ignacy Sachs Embora admitindo que o crescimento econocircmico ainda se faccedila
necessaacuterio Sachs (2000) propotildee que ao se planejar o desenvolvimento devem-se considerar
cinco dimensotildees de sustentabilidade30
Para esse autor o desenvolvimento eacute um conceito
tridimensional cujos objetivos satildeo sempre sociais O planejamento do desenvolvimento deve
ser fundamentado no tripeacute finalidade social condicionalidade ambiental e viabilidade
econocircmica (SACHS 2012 p5)
29
Atores do desenvolvimento devem ser compreendidos como todos aqueles que participam do processo
embora natildeo sejam diretamente responsaacuteveis pela accedilatildeo efetiva Agentes do desenvolvimento satildeo todos aqueles
responsaacuteveis efetivamente pela execuccedilatildeo de accedilotildees que concorrem para o desenvolvimento 30
As cinco dimensotildees de sustentabilidade defendidas por Sachs (1993 p25) satildeo sustentabilidade social
econocircmica ecoloacutegica espacial e cultural
56
Outra interpretaccedilatildeo do desenvolvimento eacute proposta pelo economista Amartya Sen
Para esse autor
O desenvolvimento consiste na eliminaccedilatildeo de privaccedilotildees de liberdade que
limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer
ponderadamente sua condiccedilatildeo de agente (SEN 2010 p 10)
A liberdade como fator construtivo e instrumental do desenvolvimento como processo
que envolve questotildees econocircmicas poliacuteticas de mercado valores costumes normas e regras
sociais depende das capacidades individuais
Khan (1988 p 40) propotildee que o desenvolvimento seja entendido como um processo
coletivo com ganhos compartilhados entre todos Jaacute para Furtado 31
(2001) e Goacutemez (2002) o
desenvolvimento eacute um axioma da impossibilidade Para Furtado a impossibilidade recai
sobre as diferenccedilas de ritmo de acumulaccedilatildeo e reproduccedilatildeo de capital de grau de
desenvolvimento de capacidade de generalizaccedilatildeo em escala planetaacuteria dos atuais padrotildees de
consumo dos paiacuteses ricos Aleacutem disso as diferenccedilas culturais e as capacidades individuais
para a formaccedilatildeo de redes e execuccedilatildeo de accedilatildeo coletiva ou seja formaccedilatildeo do capital social
requerem uma interpretaccedilatildeo mais realista objetiva e ponderada ateacute porque como disse
Furtado
O custo em termos de depredaccedilatildeo do mundo fiacutesico desse estilo de vida eacute de
tal forma elevado que toda tentativa de generalizaacute-lo levaria inexoravelmente
ao colapso de toda uma civilizaccedilatildeo pondo em risco a sobrevivecircncia da
espeacutecie humana (FURTADO 2001 p 88)
Goacutemez (2002 p 8) por sua vez se fundamenta na ideia de que o desenvolvimento se
inscreve plenamente no corpo ideoloacutegico do capital natildeo revelando capacidade de mudanccedila
De fato nas propostas de desenvolvimento os paracircmetros e os indicadores selecionados para
medir e avaliar o processo respondem ao interesse do capital e satildeo aplicados em espaccedilos cujos
padrotildees culturais sociais e poliacuteticos satildeo distintos Aleacutem disso a interpretaccedilatildeo dos resultados
em seacuterie tornam os desiguais iguais Sendo assim essas praacuteticas tecircm se mostrado incapazes de
promover uma transformaccedilatildeo efetiva em todos os espaccedilos haja vista o aumento dos niacuteveis de
pobreza de desemprego e de desigualdade social em todo o mundo
31
FURTADO (2001) no livro ldquoO Mito do Desenvolvimento Econocircmicordquo descreve a impossibilidade do
desenvolvimento das economias da periferia
57
Celso Furtado e Goacutemez trataram da impossibilidade do desenvolvimento como uma
proposta para o coletivo Nesse caso o desenvolvimento equitativamente partilhado por
todos como proposto por Khan (1988) de fato eacute um mito ateacute porque
Sempre haveraacute os que aproveitaratildeo as chances que lhes estatildeo sendo dadas
pela sociedade e aqueles que as deixaratildeo passar Em uacuteltima instacircncia as
trajetoacuterias biograacuteficas satildeo sempre individuais (SACHS 2012 p5)
Para a presente tese admite-se o desenvolvimento como um conceito formulado a
partir das percepccedilotildees sobre os resultados de um processo
i planejado executado e monitorado por todos os agentes de desenvolvimento
ii cujas accedilotildees tecircm finalidade social sustentabilidade econocircmica e respeito agraves
condicionalidades ambientais e culturais de cada lugar
iii proposto tanto pelo poder puacuteblico quanto pela iniciativa privada e pela sociedade civil
organizada
iv que promove a melhoria qualitativa tanto das condiccedilotildees de vida quanto da cidadania e
da democracia e
v que impacta positivamente em todos aqueles que estatildeo dispostos e que satildeo capazes
de aproveitar as oportunidades que lhes estatildeo sendo dadas
Para tanto o planejamento se configura como uma das principais ferramentas de apoio e
meio para construccedilatildeo de processos de desenvolvimento Essa perspectiva eacute fundamental tanto
para a anaacutelise e compreensatildeo destes quanto para a formulaccedilatildeo de poliacuteticas planos e
programas de desenvolvimento regional local ou territorial temas tratados no subcapiacutetulo que
se segue
33 Desenvolvimento local e o desenvolvimento territorial processos em construccedilatildeo
O fenocircmeno da globalizaccedilatildeo ou as dinacircmicas na acumulaccedilatildeo e regulaccedilatildeo do capital
especialmente o aumento da competitividade nos mercados enfatiza sobremaneira a
importacircncia das variaacuteveis endoacutegenas no sucesso ou no fracasso das poliacuteticas de
desenvolvimento local O reconhecimento e a valorizaccedilatildeo dessas variaacuteveis podem ser
percebidos como uma estrateacutegia um fenocircmeno uma praacutetica uma teoria ou um processo que
surgiu como uma alternativa para o desenvolvimento em substituiccedilatildeo aos modelos
58
tradicionais e em paiacuteses pobres e com desenvolvimento tardio (VAZQUEZ-BAQUERO
2009)
Em relaccedilatildeo ao entendimento do que vem a ser o desenvolvimento local Oliveira
(2001 p11) acredita que esta eacute uma noccedilatildeo polissecircmica jaacute para Vaacutezquez-Baquero (1995
p221) o interesse em sua conceituaccedilatildeo adveacutem da ausecircncia de estudos sistemaacuteticos que
efetivamente demonstrem o desenvolvimento local valendo-se de suas condiccedilotildees endoacutegenas
Aliados a isso os diferentes enfoques usados para a interpretaccedilatildeo do desenvolvimento local
dificultam a percepccedilatildeo de um conceito que adite todas as correntes Haacute pelo menos trecircs linhas
de percepccedilatildeo do desenvolvimento local a economicista a humanista e a institucionalista
(GUTIEacuteRREZ 1996 p 69)
Os principais autores economicistas analisados abordam o desenvolvimento local
como uma forma flexiacutevel de regulaccedilatildeo do capital portanto uma estrateacutegia (VAacuteZQUEZ-
BAQUERO 1995 p 226) outro como um fenocircmeno para o fortalecimento das economias
(AZEVEDO 1995 p 241) outros ainda o percebem como um processo de transformaccedilatildeo nas
bases econocircmicas e na organizaccedilatildeo social em niacutevel local estruturado pelos atores locais
(BUARQUE 1999 p9 AMARAL FILHO 1996 p 38) No enfoque economicista o meio eacute
provedor de recursos e os sistemas econocircmico e social organizados se encarregam de fornecer
as vantagens competitivas
Os que defendem o enfoque institucionalista o conceituam como uma alternativa ao
desenvolvimento comandado por cima centralizador formulado pelo poder central e baseado
na atraccedilatildeo e na negociaccedilatildeo de recursos externos como condiccedilatildeo suficiente para a promoccedilatildeo do
crescimento econocircmico de aacutereas especiacuteficas (BENKO 2001 p9 MULS 2008 p2 VITTE
2006 p 77 HADDAD 2001 p 9) ou como o resultado de alteraccedilotildees nos mecanismos de
atuaccedilatildeo puacuteblica com a adoccedilatildeo de novas regras e orientaccedilotildees de poliacuteticas puacuteblicas e de
arranjos institucionais e de interaccedilatildeo estrateacutegica entre o puacuteblico e o privado (BLASCO 1994
p 98 TAPIA 2005 p 132 e GUTIEacuteRREZ 1996 p 60)
O enfoque humanista interpreta-o como uma accedilatildeo voluntaacuteria organizada que
interveacutem em um processo de mudanccedila social unindo-se intimamente desenvolvimento local e
desenvolvimento pessoal (GUTIEacuteRREZ 1996 p 71 traduccedilatildeo nossa)
O que haacute em comum nas propostas conceituais eacute a valorizaccedilatildeo dos potenciais de
desenvolvimento existentes em cada localidade a inclusatildeo da sociedade civil e da iniciativa
privada no planejamento e na gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas a mobilizaccedilatildeo a organizaccedilatildeo e a
59
capacitaccedilatildeo dos atores sociais locais para a participaccedilatildeo A ecircnfase nas variaacuteveis endoacutegenas ou
no conjunto de recursos que constituem o potencial de desenvolvimento local como os
sistemas econocircmicos culturais institucionais ambientais e sociais eacute sustentada pelos
seguintes pressupostos
(i) Um crescente processo de autonomia decisoacuteria
(ii) Uma crescente capacidade regional de captaccedilatildeo e reinversatildeo do excedente
econocircmico
(iii) Um crescente processo de inclusatildeo social
(iv) Uma crescente consciecircncia de preservaccedilatildeo e conservaccedilatildeo ambiental
(v) Uma crescente sincronia intersetorial e territorial do crescimento
(vi) Uma crescente percepccedilatildeo de pertencimento (BOISIER1991 p187
traduccedilatildeo nossa)
Haacute que notar que os pressupostos estatildeo fortemente influenciados por especificidades
que reforccedilam que as estrateacutegias do desenvolvimento local endoacutegeno devem ser diferenciadas
para cada lugar Benko (2001) Buarque (1999) Haddad (1994) Boisier (1991) e Muls (2008)
reconhecem a importacircncia do ambiente poliacutetico da organizaccedilatildeo produtiva e das
caracteriacutesticas da estrutura social para a efetividade de qualquer poliacutetica de desenvolvimento
regional local ou territorial Tapia (2005 p 133) destaca aleacutem desses elementos as
estruturas de governanccedila e a capacidade de controlar e internalizar o conhecimento e as
informaccedilotildees externas como estrateacutegia garantidora dessas poliacuteticas Para Boisier
Concretamente o desenvolvimento regional resulta da interaccedilatildeo de um
conjunto de processos mais simples sendo que cada um deles se constitui
em uma condiccedilatildeo necessaacuteria ao desenvolvimento da regiatildeo (BOISIER
1991 p187 traduccedilatildeo nossa)
Como conjunto de processos mais simples que permeia o desenvolvimento local
endoacutegeno tem-se
i a permanente coordenaccedilatildeo articulaccedilatildeo e integraccedilatildeo entre os agentes e
atores de desenvolvimento (poder puacuteblico iniciativa privada e sociedade
civil organizada) ou seja que se estabeleccedila uma governanccedila de modo a
assegurar eficiecircncia nas accedilotildees propostas a produtividade e a
competitividade econocircmica
ii o aumento das oportunidades sociais
iii as garantias de transparecircncia dos processos e accedilotildees
iv a participaccedilatildeo popular de maneira que sejam fortalecidas a cidadania e a
democracia
60
v a descentralizaccedilatildeo da accedilatildeo poliacutetica do governo central(uniatildeo) para o local
(municiacutepios)
vi a estruturaccedilatildeo de sistemas produtivos locais influenciados pelas experiecircncias
exitosas do distrito industrial milieu innovateur e clusterrdquo (AMARAL FILHO
2010 p 25)
vii o mecanismo dinacircmico de autorreforccedilo das atividades produtivas
A capacidade de organizaccedilatildeo social (HADDAD 1994 p16) o poder de mobilizaccedilatildeo
das energias da sociedade explorando as suas capacidades e potencialidades especiacuteficas
(BUARQUE 1999 p 9) a densidade das relaccedilotildees entre os agentes locais (empresas
municipalidades universidades centros de pesquisa sindicatos) fornecem natildeo apenas as
bases da ambiecircncia social necessaacuteria ao processo como se revestem de papel determinante na
competitividade das atividades econocircmicas (BENKO e PECQUEUR 2001 p35)
Uma perspectiva teoacuterica de anaacutelise da ambiecircncia poliacutetica eacute a do Estado embora se
reconheccedila que natildeo haacute uma nova teoria do Estado Segundo Amaral Filho (2001) o que ocorre
satildeo interpretaccedilotildees para as funccedilotildees do Estado
As funccedilotildees do Estado baseiam-se
[] no resultado de processos e de dinacircmicas econocircmico-sociais
determinados por comportamentos dos atores dos agentes e das instituiccedilotildees
locais [] em um modo de intervenccedilatildeo pragmaacutetico [] um sistema aberto
mais atento agraves nuances de seu ambiente mais interativo com seus parceiros
mais sensiacutevel agrave informaccedilatildeo que recebe como retorno dos utilizadores dos
bens e serviccedilos (AMARAL FILHO 2001 pp 269 270)
A anaacutelise das funccedilotildees do Estado relacionadas por Amaral Filho (2001) induz agrave ecircnfase
do papel do Estado nas funccedilotildees de regulador mobilizador dos agentes e atores e coordenador
das poliacuteticas puacuteblicas Essas funccedilotildees exigiratildeo do Estado reestruturaccedilatildeo em seus aparelhos (de
Estado e ideoloacutegicos) de modo a atender agrave nova ordem da democracia participativa A
relevacircncia na reestruturaccedilatildeo se fundamenta nas velhas estruturas institucionais de cultura
poliacutetica inflexiacutevel e pouco democraacutetica constatada na Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira O
ambiente institucional pouco democraacutetico natildeo se alinha agrave proposta do desenvolvimento local
e compromete a implementaccedilatildeo das accedilotildees e da poliacutetica de desenvolvimento conforme sugere
Birkner (2008 p 298)
61
Na perspectiva teoacuterica do desenvolvimento sustentaacutevel com finalidade social e
respeito agraves condicionalidades ambientais a percepccedilatildeo do desenvolvimento local segundo
Goacutemez (2002 p4) ganha todo o sentido
A ecircnfase na melhoria da qualidade de vida na diversificaccedilatildeo produtiva e na
participaccedilatildeo que o desenvolvimento local exibe como suas principais
divisas se adaptam perfeitamente a essa tripla condiccedilatildeo atual do
desenvolvimento 32
O desenvolvimento endoacutegeno entendido como um desenvolvimento sustentaacutevel eacute
fundamentado nos seguintes pilares
(I) o novo papel do Estado federado (II) a estrateacutegia do desenvolvimento
econocircmico regional ou local baseada na mobilizaccedilatildeo de poupanccedila e
investimento em formaccedilatildeo bruta do capital fixo e (III) valorizaccedilatildeo dos
novos fatores de produccedilatildeo (AMARAL FILHO 1996 p 48)
O esforccedilo de vaacuterios estudiosos na conceituaccedilatildeo do desenvolvimento local endoacutegeno
tem demonstrado a natureza subjetiva e complexa desse processo A subjetividade adveacutem do
fato de que o desenvolvimento eacute uma percepccedilatildeo conforme jaacute descrito e a complexidade
induz a reflexotildees sobre a temaacutetica O desenvolvimento local endoacutegeno pode ser compreendido
como o resultado de um processo teacutecnico que envolve decisotildees poliacuteticas o conhecimento da
cultura local como base para estabelecer accedilotildees e meios estrateacutegicos para se alcanccedilar
determinado crescimento econocircmico e a participaccedilatildeo dos agentes locais como protagonistas
das decisotildees accedilotildees e projetos cuja finalidade eacute a melhoria da qualidade de vida da populaccedilatildeo
O maior desafio nesse processo incide no fato de que as decisotildees satildeo tomadas pelos
agentes do desenvolvimento (institucionais formais e informais) e os beneficiaacuterios33
em uma
relaccedilatildeo de forccedilas desigual carente de um arranjo institucional adaptado agraves condiccedilotildees reais de
cada lugar e garantidor do equiliacutebrio desse campo de forccedilas Entretanto essa interaccedilatildeo de
forccedilas estaacute diretamente relacionada com o niacutevel de participaccedilatildeo popular com a capacidade
efetiva de participaccedilatildeo de representantes da sociedade civil e da flexibilidade e funcionalidade
da Administraccedilatildeo Puacuteblica
32
Para Goacutemez eacute somente no contexto da interpretaccedilatildeo do desenvolvimento sustentaacutevel que o desenvolvimento
local ganha todo seu sentido embora seja mais propositivo que explicativo E como proposta que depende da
integraccedilatildeo entre os diferentes atores sociais (poliacuteticos empresaacuterios trabalhadores) esse autor acredita que o
ldquodesenvolvimento local eacute uma dessas estrateacutegias que reformulam sem modificar essencialmente as formas de
acumulaccedilatildeo do capitalrdquo 33
Agente eacute o que desenvolve as accedilotildees de desenvolvimento e o beneficiaacuterio eacute aquele que se assume objeto do
desenvolvimento conforme sugerem Pilonieta e Ochoa Arias (2006 p 27)
62
Em relaccedilatildeo agrave participaccedilatildeo popular eacute fundamental que a sociedade e seus
representantes tenham maturidade poliacutetica portanto capacidade para a negociaccedilatildeo o que
exigiraacute flexibilidade e ainda capacidade para aproveitar todas as oportunidades de
mobilizaccedilatildeo e participaccedilatildeo efetiva Entretanto ldquosomos um paiacutes sem cultura participativa e a
transformaccedilatildeo do niacutevel de consciecircncia eacute lentardquo (DOWBOR 1999 p79)
Aliado agrave ausecircncia da cultura participativa o modelo de gestatildeo puacuteblica tradicional
baseado em legalismo nas hierarquias na troca de favores nas entregas sob encomendas e no
assistencialismo fragiliza o capital social e humano e a democracia participativa Entretanto
romper paradigmas e aceitar novas ideias natildeo satildeo tarefas faacuteceis e sim desafios Sendo assim
o reconhecimento e o fortalecimento do capital social e do capital humano nesses lugares satildeo
accedilotildees cruciais para o planejamento a formulaccedilatildeo e a efetividade do desenvolvimento tanto
regional quanto local e territorial
Reconhecendo as mudanccedilas nas funccedilotildees do Estado e vislumbrando a distribuiccedilatildeo do
poder com outros agentes Sending e Neumann (2006) destacam trecircs principais reivindicaccedilotildees
para tratar a temaacutetica
O primeiro eacute que o governo deve ser estudado como um processo e natildeo
como uma instituiccedilatildeo Este movimento analiacutetico eacute dito para que seja possiacutevel
analisar as mudanccedilas de hierarquia e soberania da gestatildeo com base em redes
horizontais [] A segunda eacute que vaacuterios atores natildeo-estatais tornaram-se
muito mais poderosos na poliacutetica global do que o Estado portanto este eacute
menos poderoso do que antes [] A terceira eacute que a autoridade poliacutetica eacute
cada vez mais desalojada do Estado soberano e na direccedilatildeo transnacional de
poliacutetica em redes e funcionalmente em esferas especiacuteficas de autoridade
[] onde o Estado desempenha um papel estrateacutegico mas natildeo
necessariamente dominante (SENDING e NEUMANN 2006 p 651
traduccedilatildeo nossa)
A busca pelo equiliacutebrio das forccedilas poliacuteticas entre os atores eacute uma das anaacutelises e
propostas para a construccedilatildeo de poliacuteticas de desenvolvimento Para Llorens (2001 p25) o
papel do Estado nas poliacuteticas de desenvolvimento deve ser de catalisador animador de uma
atmosfera inovadora quer seja institucional social econocircmico quer seja poliacutetico e cultural
que impulsione o desenvolvimento do potencial empresarial e produtivo local
No contexto da discussatildeo analiacutetica e conceitual de desenvolvimento local surge a
proposta do desenvolvimento territorial como jaacute apresentado no Quadro 3 que demonstra as
escalas do planejamento governamental brasileiro Essa discussatildeo se inicia nos anos 1990 e a
63
proposta de construccedilatildeo de um modelo de desenvolvimento em base territorial34
ganha forccedila
poliacutetica para ser implementada pelo governo federal a partir de 2003 na gestatildeo liderada pelo
Partido dos Trabalhadores (PT) com a criaccedilatildeo da Secretaria de Desenvolvimento Territorial
na estrutura organizacional do Ministeacuterio do Desenvolvimento Agraacuterio (MDA)
O enfoque territorial no planejamento e na formulaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas brasileiras
surgiu para o meio rural e foi influenciado pelas experiecircncias de poliacuteticas territoriais em
construccedilatildeo no estado do Rio Grande do Sul na Ameacuterica Latina no Caribe e principalmente
na Uniatildeo Europeia35
O territoacuterio como unidade de planejamento para o espaccedilo rural na Ameacuterica Latina eacute
justificado por Perico e Ribero (2002) Para esses autores
A visatildeo territorial do rural surge como uma proposta de aproximaccedilatildeo da
nova visatildeo do desenvolvimento rural sustentaacutevel na Ameacuterica Latina e se
baseia na visatildeo de desenvolvimento regional e de desenvolvimento territorial
como uma expressatildeo de ordem poliacutetica econocircmica e social que visa na sua
essecircncia melhorar a forma como se apreende e orienta as intervenccedilotildees
formulaccedilatildeo de poliacuteticas e sistemas de planejamento para o setor rural na
Ameacuterica (PERICO e RIBERO2002 p27 Traduccedilatildeo nossa)
O enfoque territorial para o planejamento e formulaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas para o
meio rural brasileiro tem como foco a promoccedilatildeo do desenvolvimento onde efetivamente
ocorram melhorias significativas na qualidade de vida da populaccedilatildeo que vive no meio rural
quer seja pela oferta dos serviccedilos puacuteblicos essenciais quer pela oportunidade de mercado
A poliacutetica territorial brasileira teve como referecircncia conceitual e apoio instrumental os
estudos produzidos pelo Instituto Interamericano de Cooperaccedilatildeo para a Agricultura (IICA)
pela Comissatildeo Econocircmica para Ameacuterica Latina e Caribe (CEPAL) e pela Uniatildeo Europeia
Entretanto a experiecircncia do Programa LEADER da Uniatildeo Europeia motivou a Secretaria de
Desenvolvimento Territorial a formular o programa de desenvolvimento sustentaacutevel dos
territoacuterios rurais cuja discussatildeo preparatoacuteria se deu no bojo do desafio da descentralizaccedilatildeo
34
Para uma anaacutelise mais detalhada do histoacuterico da construccedilatildeo da poliacutetica territorial brasileira sugere-se a leitura
do capiacutetulo 2 - A recepccedilatildeo do debate sobre desenvolvimento territorial no Brasil - do livro Poliacuteticas de
Desenvolvimento Territorial Rural no Brasil Avanccedilos e desafios do INSTITUTO INTERAMERICANO DE
COOPERACcedilAtildeO PARA A AGRICULTURA 2010 35
O Estado do Rio Grande do Sul por meio da experiecircncia dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento de
1999 e do programa do orccedilamento participativo (1999-2002) e na Uniatildeo Europeia com a Poliacutetica Agriacutecola
Comum (PAC) que vem sendo discutida desde 1957 com a instituiccedilatildeo da Comunidade Econocircmica Europeia
(CEE) com a criaccedilatildeo dos fundos estruturais e de coesatildeo e principalmente com o Programa Ligaccedilotildees entre
Accedilotildees de Desenvolvimento da Europa Rural ndash LEADER que tem como objetivos a convergecircncia das regiotildees e
dos estados-membros menos desenvolvidos a competitividade regional a geraccedilatildeo de emprego e a cooperaccedilatildeo
territorial europeia Mais informaccedilotildees sobre a poliacutetica regional europeia podem ser encontradas no siacutetio
httpeceuropaeuagriculturecommagricultureindex
64
das poliacuteticas puacuteblicas e do federalismo cooperativo recepcionado pela Constituiccedilatildeo Federal de
1988
Aliada a esses desafios a literatura produzida sobre o desenvolvimento local e o
desenvolvimento territorial jaacute apontava um conjunto de estrateacutegias que deveriam ser
observadas na formulaccedilatildeo de poliacuteticas de desenvolvimento Entre estas estrateacutegias merecem
destaque os sete elementos apresentados por Schejtman e Berdegueacute (2004) de quem pela
importacircncia dos elementos se reproduz aqui uma extensa citaccedilatildeo
[] com o propoacutesito de que no futuro se poderia ir aleacutem de uma
instituiccedilatildeo fundada no DRT e avanccedilar para uma razoaacutevel teoria da accedilatildeo
com desenho de poliacuteticas programas e projetos orientados para a
superaccedilatildeo da pobreza rural Desta revisatildeo se extraiacuteram sete elementos
que devem ser considerados pelo enfoque do DRT
1 A competitividade determinada por uma ampla difusatildeo do progresso
e o conhecimento satildeo condiccedilotildees necessaacuterias para a sobrevivecircncia das
unidades produtivas
2 A inovaccedilatildeo tecnoloacutegica que eleva a produtividade do trabalho eacute uma
determinante criacutetica para a melhoria do ingresso da populaccedilatildeo pobre
rural
3 A competitividade eacute um fenocircmeno sistecircmico ou seja natildeo eacute um
atributo das empresas ou unidades de produccedilatildeo individuais ou
isolados mas se baseia e depende das caracteriacutesticas dos ambientes
nos quais estatildeo inseridos
4 A demanda externa do territoacuterio eacute a forccedila motriz das transformaccedilotildees
produtivas e portanto eacute essencial para o aumento da produtividade e
da renda
5 Os viacutenculos urbano-rurais satildeo essenciais para o desenvolvimento das
atividades agriacutecolas e natildeo agriacutecolas no interior do territoacuterio
6 O desenvolvimento institucional eacute fundamental para o
desenvolvimento territorial
7 O territoacuterio natildeo eacute um espaccedilo fiacutesico objetivamente existente sendo
uma construccedilatildeo social ou seja um conjunto de relaccedilotildees sociais que
originam e agraves vezes expressam uma identidade e um senso de
propoacutesito compartilhado por muacuteltiplos agentes puacuteblicos e privados
(SCHEJTMAN e BERDEGUEacute 2004 p 4-5 Traduccedilatildeo nossa)
Considerando a vasta literatura produzida na deacutecada de 1990 sobre as estrateacutegias para
o desenvolvimento econocircmico local e desenvolvimento territorial rural a Secretaria de
Desenvolvimento Territorial apoiada pelo Instituto Interamericano de Cooperaccedilatildeo para a
Agricultura (IICA) inicia a sistematizaccedilatildeo das informaccedilotildees em documentos institucionais36
de referecircncias para a seleccedilatildeo das estrateacutegias de desenvolvimento rural sustentaacutevel no Brasil
36
Referecircncias para a estrateacutegia de desenvolvimento rural sustentaacutevel no Brasil- documento Institucional 01
MINISTDA 2005 Marco Referencial para apoio no desenvolvimento de territoacuterios rurais ndash 02 MDA 2005
Referecircncias para a Gestatildeo Social de Territoacuterios Rurais ndash 03 MDA 2005 Plano territorial de desenvolvimento
rural sustentaacutevel guia para o planejamento documento de apoio 02 MDA 2005
65
gestatildeo dos territoacuterios articulaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas e atores sociais elaboraccedilatildeo de plano
territorial de desenvolvimento entre outros
A anaacutelise das estrateacutegias identificadas pela literatura para a implementaccedilatildeo de poliacuteticas
e ou programas de desenvolvimento local ou territorial o reconhecimento do quadro de
pobreza de exclusatildeo social e de desigualdades sociais e regionais nos territoacuterios37
brasileiros
e sobretudo dos papeacuteis constitutivo e instrumental da liberdade38
conforme proposto por Sen
(2012) como primordial e principal meio do desenvolvimento conferem agrave poliacutetica territorial
brasileira em construccedilatildeo grandes desafios ateacute porque eacute ldquouma via de matildeo uacutenicardquo haja vista o
contexto poliacutetico de sua criaccedilatildeo
Desse modo analisando os pressupostos para o desenvolvimento territorial rural
sustentaacutevel identificaram-se como desafios
(i) reforma agraacuteria
(ii) fortalecimento do capital social caracterizado pelo MDA como pouco
desenvolvido
(iii) desenvolvimento de capacidades humanas competentes
(iv) fornecimento dos serviccedilos puacuteblicos essenciais aos agricultores familiares
(v) mobilizaccedilatildeo e organizaccedilatildeo social para a participaccedilatildeo
(vi) integraccedilatildeo das poliacuteticas e
(vii) articulaccedilatildeo horizontal e vertical das institucionalidades formais e informais
Goacutemez (2006 p60) analisando os estudos que deram suporte agrave Secretaria de
Desenvolvimento Territorial para a construccedilatildeo da poliacutetica territorial acredita que se trata de
uma repaginada das poliacuteticas existentes uma vez que as alteraccedilotildees se processaram apenas na
escala do planejamento e alocaccedilatildeo dos recursos (do local para o territorial) e no enfoque das
poliacuteticas e accedilotildees (de setorial para territorial)
Beduschi Filho e Abramovay (2004 p 36) corroboram Goacutemez uma vez que
acreditam ser o grande desafio do planejamento brasileiro na poliacutetica territorial a mudanccedila da
praacutetica da alocaccedilatildeo dos recursos que deveraacute ldquopassar de uma loacutegica de reparticcedilatildeo setorial de
37
O conceito de territoacuterio para a SDT e para o programa de desenvolvimento sustentaacutevel dos territoacuterios rurais eacute
aquele apresentado pelo MDA que se encontra no Quadro 1 38
Para Sen (2012 p 58) o papel constitutivo ou primordial eacute a capacidade de cada indiviacuteduo ou seu capital O
papel instrumental ou os principais meios satildeo liberdades poliacuteticas (direitos civis) facilidades econocircmicas
oportunidades sociais garantias de transparecircncia e seguranccedila protetora
66
recursos e de demandas de balcatildeo (grifo dos autores) para uma loacutegica territorial e de
projetosrdquo Acrescenta-se a essa loacutegica a cultura de reparticcedilatildeo poliacutetica dos recursos e a
pulverizaccedilatildeo destes no orccedilamento geral da uniatildeo em accedilotildees pontuais que na grande maioria
natildeo satildeo finalizadas tanto pela insuficiecircncia dos recursos haja vista a ausecircncia do projeto e do
consequente orccedilamento quando do lanccedilamento da accedilatildeo no Sistema de Convecircnios (SICONV)
do governo federal quanto pela descontinuidade poliacutetica uma vez que natildeo se caracteriza
como uma intervenccedilatildeo complementar ou de fortalecimento de determinado arranjo produtivo
Outra estrateacutegia importante para as poliacuteticas de desenvolvimento local e ou territorial eacute
a estruturaccedilatildeo de uma governanccedila que seraacute tratada no proacuteximo capiacutetulo A anaacutelise da gestatildeo
social dos territoacuterios fornece elementos fundamentais para a compreensatildeo do desafio dessa
estruturaccedilatildeo Abramovay (2005) Bacelar (2008) e Perico (2009) analisando a proposta da
gestatildeo social dos territoacuterios rurais do Ministeacuterio do Desenvolvimento Agraacuterio alertam para
uma seacuterie de viacutecios da Administraccedilatildeo Puacuteblica que podem ser somatizados por diferentes
razotildees natildeo contribuindo para os efeitos esperados
Abramovay (2005 p7) destaca os riscos ldquode accedilotildees clientelistas e patrimonialistasrdquo nos
processos de formaccedilatildeo de territoacuterios a partir de iniciativa do poder puacuteblico Segundo ele haacute
risco de que ldquoos atores mais importantes de sua dinacircmica econocircmica social poliacutetica e cultural
estejam ausentes de suas organizaccedilotildees animadorasrdquo
Esse risco em um ambiente no qual o clientelismo e o patrimonialismo fazem parte da
cultura das institucionalidades induz a que qualquer proposta de desenvolvimento deveraacute
priorizar o reconhecimento dos agentes de desenvolvimento Esse reconhecimento natildeo apenas
impulsionaraacute a mudanccedila da praacutetica da alocaccedilatildeo dos recursos em projetos que integrem accedilotildees e
atendam agraves necessidades reais do territoacuterio como facilitaraacute a articulaccedilatildeo para a execuccedilatildeo das
accedilotildees assegurando sua efetividade Nesse sentido Bacelar (2008 p 25) entende que ldquoa
grande virtude da abordagem territorialrdquo eacute a oportunidade de que a articulaccedilatildeo seja efetivada
pelos agentes territoriais
Para Perico a gestatildeo social do territoacuterio
Mais do que um conceito trata-se de um processo com implicaccedilotildees enormes
do caraacuteter teacutecnico econocircmico poliacutetico cultural e de esperanccedila para modelos
novos ou ainda de visotildees novas da sociedade de futuro e de satisfaccedilatildeo (PERICO 2009 p 34)
A partir do reconhecimento da complexidade da construccedilatildeo e da implementaccedilatildeo de
uma poliacutetica de desenvolvimento em base territorial e fundamentalmente da pouca liberdade
67
de todos os agentes de desenvolvimento para garantir sua efetividade ocorre um
arrefecimento ldquonaturalrdquo na construccedilatildeo dos processos conduzidos por iniciativas dos governos
como eacute o caso dos territoacuterios rurais do governo federal desde 2010 A condiccedilatildeo natural
adveacutem da realidade da capacidade de participaccedilatildeo da populaccedilatildeo e da capacidade do ministeacuterio
de estimular essa participaccedilatildeo uma vez que os principais agentes de sua dinacircmica econocircmica
poliacutetica social e cultural ficaram fora do processo
Esse arrefecimento deve ser avaliado como a necessidade de priorizar accedilotildees que
forneccedilam as capacidades agrave populaccedilatildeo de modo que esta seja motivada e mobilizada para a
participaccedilatildeo Outra accedilatildeo a ser priorizada deve ser a institucionalizaccedilatildeo de espaccedilos para o
diaacutelogo Estado-Sociedade A disponibilizaccedilatildeo desses espaccedilos deve estabelecer e fortalecer
natildeo apenas a confianccedila para uma governanccedila de mais consensos e capacidade de
negociaccedilatildeo mas sobretudo criar as condiccedilotildees para que sejam fortalecidas e restauradas as
liberdades de todos os agentes do desenvolvimento Esse eacute o caminho para o enfrentamento
dos sete desafios apresentados para o desenvolvimento territorial rural e a orientaccedilatildeo para o
planejamento do e para o desenvolvimento nos enfoques local regional e nacional
Reconhecendo que a participaccedilatildeo social eacute influenciada pelo estoque de capital social desses
espaccedilos o capiacutetulo seguinte trataraacute das concepccedilotildees de capital social e de governanccedila bem
como dos efeitos deste sobre as instituiccedilotildees formais e informais o controle social e o
desenvolvimento local territorial e regional
68
4 CAPITAL SOCIAL E GOVERNANCcedilA
Capital social eacute um agregado de recursos reais
ou potenciais que estatildeo ligados agrave posse de uma
rede duraacutevel de relaccedilotildees mais ou menos
institucionalizadas de conhecimento e de
reconhecimento muacutetuo (BOURDIEU 1980
p2)
69
4 CAPITAL SOCIAL E GOVERNANCcedilA
O capital social eacute uma das ferramentas de poliacuteticas de desenvolvimento mais estudada
nas uacuteltimas deacutecadas Para entender as razotildees desse interesse tanto da academia quanto das
agecircncias financiadoras e promotoras do desenvolvimento buscou-se analisar as funccedilotildees do
capital social agrave luz das reflexotildees de diferentes autores e aacutereas do conhecimento Desse modo
este capiacutetulo propotildee a sistematizaccedilatildeo conceitual de capital social a apresentaccedilatildeo das correntes
teoacutericas mais apropriadas para o reconhecimento e interpretaccedilatildeo dele haja vista a
complexidade e imprecisatildeo conceitual do termo e a discussatildeo da importacircncia do capital social
para o desenvolvimento e para a estruturaccedilatildeo dos sistemas de governanccedila
Eacute prudente esclarecer que considerando o rigor do meacutetodo cientiacutefico natildeo haacute uma
teoria sobre capital social De fato haacute hipoacuteteses e diferentes interpretaccedilotildees para o termo que
natildeo aportam elementos suficientes para se considerar um marco teoacuterico (Durston 2000 p9)
O capiacutetulo estaacute estruturado em dois subcapiacutetulos O primeiro sistematiza as principais
concepccedilotildees e correntes conceituais de capital social e descreve seus efeitos nos diferentes
niacuteveis (individual social poliacutetico e econocircmico) O segundo sistematiza tambeacutem os conceitos
de governanccedila e avalia seu papel instrumental para as poliacuteticas de desenvolvimento
70
41 Conceituaccedilatildeo de Capital Social
A extensa literatura produzida sobre capital social tem reforccedilado a importacircncia deste
nas poliacuteticas de desenvolvimento e fortalecimento das democracias por meio da ampliaccedilatildeo da
participaccedilatildeo cidadatilde na poliacutetica e do envolvimento dos indiviacuteduos em atividades coletivas
geradoras de impactos sociais efetivos Entretanto o termo capital social originou-se na
sociologia claacutessica (ALBAGLI e MACIEL 2002 PORTES1998 FARR2004 RUTTEN e
BOEKEMA 2006 e BALESTRO 2006) e a autora Lyda Judson Hanifan eacute considerada a
pioneira na identificaccedilatildeo de elementos do capital social e na aplicaccedilatildeo metaforizada deste
(WOOLCOCK e NARAYAN 2000 p228)
Os estudos de Pierre Bourdieu James Coleman e Robert Putnam tecircm influenciado o
desenvolvimento das vaacuterias conceituaccedilotildees de capital social nas diferentes aacutereas do
conhecimento em especial na ciecircncia poliacutetica (Portes1998 Durston 2000 Warner 2001
Albagli e Maciel 2002 Vaacutezquez 2002 Baquero 2003 2008 Valdivieso 2003 e Farr 2004)
e em todo o mundo embora outros autores estejam sendo incorporados nas discussotildees do
capital social Entre esses John Durston e Nan Lin citado por Valdivieso (2003) e Stein
(2003) Fukuyama lembrado por Baquero (2003) e Stein (2003) Granovetter indicado por
Rutten e Boekema (2006) e Douglass North que influenciou Durston (2000) e Stein (2003)
Capital social eacute uma categoria analiacutetica que embora tenha surgido nas ciecircncias sociais
ganhou focirclego a partir da introduccedilatildeo do capital humano39
como um dos elementos que
poderiam fortalecer o crescimento econocircmico proposto pelos chamados economistas
neoclaacutessicos Como um fenocircmeno soacutecio-poliacutetico-cultural explicado e analisado com
fundamento na loacutegica do capital teve sua efervescecircncia conceitual na deacutecada de 1990 Poreacutem
a questatildeo do capital social como estrateacutegia para o desenvolvimento iniciou-se na deacutecada de
1980 em meio agraves crises do papel do Estado ideoloacutegica da recomposiccedilatildeo das escalas e ainda
no contexto da discussatildeo da mundializaccedilatildeo do capital do fortalecimento da democracia e da
sociedade participativa e em rede40
Capital social para Bourdieu e Coleman eacute um conjunto de recursos disponiacuteveis para
os indiviacuteduos que se relacionam e mantecircm laccedilos com outros indiviacuteduos do mesmo grupo e de
grupos diferentes (VAacuteZQUEZ 2002 p 130) Para Bourdieu (1980 p256) capital social eacute
39
Para o Banco Mundial capital humano eacute o valor agregado ao trabalhador na forma de conhecimento e
habilidades Assim cada ser humano eacute um investidor em seu capital O capital humano estaacute no indiviacuteduo 40
Para Castells em uma sociedade em rede o poder dos fluxos eacute mais importante que os fluxos do poder (2002
p565)
71
um agregado dos recursos reais ou potenciais que estatildeo ligados agrave posse de uma rede duraacutevel
de relaccedilotildees mais ou menos institucionalizadas de conhecimento e de reconhecimento muacutetuo
A rede de relaccedilotildees eacute vista por este autor como um produto portanto eacute construiacuteda valendo-se
de estrateacutegias de investimentos individuais ou coletivos consciente ou inconscientemente
cujo objetivo eacute a construccedilatildeo e a reproduccedilatildeo das relaccedilotildees sociais que se fundamentam em
obrigaccedilotildees duraacuteveis subjetivamente sentidas (sentimentos de gratidatildeo respeito amizade
lealdade solidariedade etc) e institucionalizadas em estatutos socialmente reconhecidos ou
juridicamente garantidos41
Para Coleman (1988 p 98) capital social eacute definido por sua funccedilatildeo Natildeo eacute uma
entidade uacutenica mas uma variedade de diferentes entidades com dois elementos em comum
todas elas consistem de algum aspecto da estrutura social e facilitam certas accedilotildees dos atores ndash
pessoas ou empresas ndash no acircmbito da estrutura O capital social para ele eacute um recurso
socioestrutural inerente agraves relaccedilotildees sociais Desse modo eacute possiacutevel deduzir como elementos
da estrutura social que contribuem para a construccedilatildeo do capital social aleacutem da boa vontade
do companheirismo e da simpatia muacutetua destacados por Hanifan (1916 p130) a
confiabilidade a solidariedade as obrigaccedilotildees de reciprocidades as expectativas o
aproveitamento de normas sociais cooperativas entre outros que facilitam as relaccedilotildees nos
diversos grupos sociais
Tanto Bourdieu quanto Coleman argumentam que o capital social natildeo eacute natural e natildeo
existe nos indiacuteviacuteduosO capital social eacute um produto do trabalho social acumulado que tem
como elementos basilares para sua construccedilatildeo os valores culturais e histoacutericos dos grupos e
as capacidades destes de produzir e reproduzir relaccedilotildees entre os indiviacuteduos e por meio dos
indiviacuteduos
Capital social para Putnam (2006 p177-180) eacute um atributo da estrutura social e se
refere agraves caracteriacutesticas das organizaccedilotildees sociais como redes normas sistemas cadeias de
relaccedilotildees sociais e confianccedila que contribuem para aumentar a eficiecircncia das accedilotildees coletivas e
das poliacuteticas puacuteblicas aleacutem de facilitar as accedilotildees coordenadas cooperadas e compartilhadas
Para ele uma cultura dominada pela confianccedila pelo compromisso da reciprocidade do
compartilhamento e da cooperaccedilatildeo eacute altamente produtiva do capital social Este autor
apresenta atributos do capital social e justifica a importacircncia dele no desempenho
institucional na efetividade das poliacuteticas puacuteblicas e no fortalecimento das comunidades
ciacutevicas destacando que sua abordagem natildeo eacute um argumento para o determinismo cultural e
41
Satildeo considerados aqui estatutos socialmente reconhecidos o grupo familial vicinal de lazer entre outros
72
sim para a ampliaccedilatildeo dos espaccedilos de participaccedilatildeo social e fortalecimento do estoque de
capital social (PUTNAM 1993 p5) Entretanto estes atributos satildeo inerentes aos valores
culturais da populaccedilatildeo e da capacidade destes de formar uma consciecircncia criacutetica organizada e
participativa
Para Fukuyama (1999) a confianccedila as redes e as instituiccedilotildees satildeo manifestaccedilotildees do
capital social e natildeo se constituem em capital social em si Essa eacute uma das criacuteticas mais
recorrentes agrave conceituaccedilatildeo de Putnam (FUKUYAMA 1999 JORDANA2000 REIS 2003
ALBAGLI e MACIEL 2002)
Segundo Fukuyama capital social eacute uma norma instanciada informal que promove a
cooperaccedilatildeo entre dois ou mais indiviacuteduos Estas normas instanciadas estatildeo relacionadas agraves
virtudes tradicionais e valores culturais como a honestidade a manutenccedilatildeo de compromissos
o desempenho de funccedilotildees de confianccedila e a reciprocidade de modo que se percebe uma
reflexatildeo sobre o capital social baseando-se nos valores culturais
Os elementos que asseguram as relaccedilotildees sociais a formaccedilatildeo das redes e a instituiccedilatildeo
das normas nas organizaccedilotildees sociais satildeo os valores42
culturais que apresentam
especificidades locais e regionais O grau de confianccedila existente entre os indiviacuteduos as
normas de comportamento ciacutevico praticado e o niacutevel de associativismo de uma comunidade
indicam que os valores dessa comunidade permitem agrave coletividade ser o agente de sua histoacuteria
e desenvolver accedilotildees que assegurem o bom desempenho das instituiccedilotildees puacuteblicas na prestaccedilatildeo
dos serviccedilos como propotildeem Putnam (1993) e Sen (2010 p 333)
Vaacutezquez (2002 p 146) ressalta que os valores e as atitudes natildeo podem ser
considerados capital social Capital social para ele eacute um recurso oriundo da participaccedilatildeo em
redes sociais A participaccedilatildeo em redes gera obrigaccedilotildees de reciprocidade e informaccedilatildeo Como
lembra Kliksberg (2000 p13) a cultura eacute um tema transversal a todas as dimensotildees do
capital social e estaacute na base das componentes fundamentais deste Entretanto natildeo satildeo todos os
valores que contribuem para a construccedilatildeo do capital social
Os valores culturais de um determinado espaccedilo ou de uma comunidade onde se
percebe o estiacutemulo agrave individualidade e onde ldquoem tempo de farinha pouca meu piratildeo
primeirordquo e ainda onde ldquocada um tenta puxar a brasa agrave sua sardinhardquo certamente que natildeo
42
Valores culturais (eacuteticos poliacuteticos e sociais) devem ser entendidos como o conjunto de normas e de
orientaccedilotildees de condutas dos indiviacuteduos Satildeo valores eacuteticos a solidariedade a bondade a lealdade a toleracircncia a
responsabilidade etc Satildeo valores poliacuteticos a justiccedila a igualdade a imparcialidade a liberdade a cidadania e
outros
73
satildeo espaccedilos que motivam habilitam ou oportunizam aos indiviacuteduos a construccedilatildeo e a
manutenccedilatildeo de relaccedilotildees sociais duradouras conscientes e confiaacuteveis necessaacuterias ao
desenvolvimento do capital social
O capital social como recurso disponibilizado somente para os indiviacuteduos em grupos e
natildeo para o indiviacuteduo separadamente e resultante das relaccedilotildees sociais permitiu a Putnam e a
Coleman caracterizaacute-lo como um bem puacuteblico Eacute possiacutevel relacionar o caraacuteter de bem puacuteblico
do capital social proposto por esses autores com a definiccedilatildeo de bens puacuteblicos de Sen (2012
p171) Segundo ele bens puacuteblicos satildeo aqueles disponiacuteveis para usufruto comum de todos
Desse modo e considerando os atributos do capital social expostos por Putnam Coleman e
Bourdieu este eacute um bem puacuteblico disponiacutevel para o grupo ou para os grupos com
caracteriacutesticas adequadas a essa tipologia de investimento social
Outra linha de reflexatildeo do capital social eacute defendida por Durston (1999 p 104) que
se fundamenta em Douglass North e define capital social como uma instituiccedilatildeo43
complexa e
orientada por normas de bem-estar comum e com papeacuteis racionalizados e conscientes e por
Grootaert (1998) que inclui ainda no conceito de capital social as relaccedilotildees mais formais e
estruturas institucionais como o governo o regime poliacutetico o estado de direito o sistema
judicial e outros sob o argumento da importacircncia dessas instituiccedilotildees no desenvolvimento
econocircmico Estes autores procuram conceituar capital social firmando-se nas instituiccedilotildees
formalizadas na evoluccedilatildeo das sociedades na influecircncia das instituiccedilotildees sobre as sociedades e
desta sobre as instituiccedilotildees
Na tese de Albagli e Maciel (2002 p4) Reis (2003 p 43) Baquero (2003 p 94) e
Guumlemes (2011 p93) ldquoas concepccedilotildees de capital social satildeo demasiadamente abrangentes e
portadoras de ambiguidades importantes que problematizam sua operacionalizaccedilatildeo teoacutericardquo
Essa problematizaccedilatildeo decorre da dependecircncia contextual da anaacutelise da aacuterea de conhecimento
do autor dos elementos usados na conceituaccedilatildeo e outros visto que as estruturas sociais satildeo
dotadas de normas de divisatildeo de funccedilotildees e satildeo regidas por valores comportamentos e
atitudes individuais A complexidade se daacute ainda mais quando se analisa o capital social como
caracteriacutestica das estruturas formais em todas as dimensotildees poliacutetica econocircmica ambiental e
social
43
Durston (2000 p 22) define instituiccedilotildees como sistemas de normas e de relaccedilotildees sociais estaacuteveis que resultam
das interaccedilotildees em um grupo de pessoas e que tendem a satisfazer as necessidades deste a um menor custo
possiacutevel Para North as instituiccedilotildees satildeo as restriccedilotildees inventadas para estruturar a interaccedilatildeo poliacutetica econocircmica e
social (North 1991 p97)
74
Na presente tese o capital social refere-se a um recurso acessiacutevel aos indiviacuteduos
grupos e instituiccedilotildees e que mantecircm laccedilos interpessoais a partir do reconhecimento de valores
de normas e de crenccedilas de grupos formais ou informais capazes de mobilizar os indiviacuteduos
por meio da atitude para reunir-se formar redes e associar-se a outros com a finalidade de
auferir benefiacutecios muacutetuos produzir bens comuns e fortalecer as instituiccedilotildees Embora o capital
social seja reconhecido nas e a partir das relaccedilotildees sociais os atributos das estruturas sociais
(confianccedila solidariedade reciprocidade cooperaccedilatildeo e outros) as crenccedilas o comportamento e
as atitudes satildeo dos indiviacuteduos E satildeo esses elementos que os capacitam para se relacionar
participar de processos eleitoraisciacutevicos filiar-se a organizaccedilotildees sociais manter as tradiccedilotildees
e os compromissos ciacutevicos e compartilhar accedilotildees com o outro O capital social eacute um recurso
inerente agrave estrutura dos relacionamentos estabelecidos entre os indiviacuteduos cuja fonte do
beneficiamento se encontra no outro e natildeo nele mesmo (Portes 1998 p 7) sendo desse modo
valorizado e suprido pela coletividade e natildeo pelo agente privado (Putnam 2003180)
O Banco Mundial (2003 p5) e Adler e Kwon (2009 p 90) diante das diferentes
conceituaccedilotildees formuladas sobre capital social propotildeem o agrupamento destas em duas
abordagens a primeira denominada estruturalista pelo Banco Mundial analisa o capital
social como um recurso que facilita a accedilatildeo dos indiviacuteduos que participam de redes sociais e
que mantecircm viacutenculos diretos e indiretos com outros atores componentes da rede Neste grupo
as informaccedilotildees o apoio e as ideias que os indiviacuteduos buscam em seus pares satildeo recursos
(capital) na medida em que satildeo acessiacuteveis somente dentro e por meio dessas relaccedilotildees
A segunda abordagem interpreta o capital social como uma caracteriacutestica das
estruturas sociais que possibilita aos seus participantes a coesatildeo e os benefiacutecios associados
Essa segunda abordagem eacute classificada como cognitiva pelo Banco Mundial e estaacute associada a
Putnam que discute a sinergia entre o engajamento ciacutevico o crescimento econocircmico e o
governo como resultado do contexto poliacutetico institucional e legal
De acordo com Balestro (2006 p29) que analisou diferentes conceituaccedilotildees de capital
social e os agrupamentos propostos por Adler e Kwon as conceituaccedilotildees de capital social
podem ser organizadas tanto em um como em outro grupo
Guumlemes (2011 p 93) propotildee a diferenciaccedilatildeo em duas linhas teoacutericas construiacutedas a
partir dos elementos usados para a conceituaccedilatildeo de capital social Na primeira denominada
culturalista o capital social eacute concebido como algo subjetivo e associado aos valores
culturais atitudes e traccedilos individuais Na segunda a estruturalista o capital social eacute
concebido como um aspecto da estrutura social acessiacutevel a indiviacuteduos e grupos a partir da
75
participaccedilatildeo destes em redes As linhas de abordagem do Banco Mundial e de Adler e Kwon
adotaram os efeitos do capital social como elementos de classificaccedilatildeo enquanto Guumlmes se
utilizou de fontes do capital social para ordenaacute-las
Analisando as conceituaccedilotildees de capital social de diferentes autores e as linhas teoacutericas
propostas por Guumlemes foi possiacutevel organizaacute-las em duas vertentes a estruturalista e a
culturalista A sua distribuiccedilatildeo obedeceu agrave tipologia da abordagem identificada nas obras
referenciadas no Quadro 4 Assim os trabalhos de Bourdieu (1980) Coleman (1988) Portes
(1998) Woolcock e Narayan (2000) Faar (2004) Banco Mundial (1998) Araujo (2003)
Durston (1999) e Guumlmes (2011) foram classificados na vertente estruturalista haja vista a
preocupaccedilatildeo dos autores em ressaltar aspectos da estrutura social como normas e redes que
permitem aos indiviacuteduos a participaccedilatildeo em redes motivada por uma racionalidade induzida
por certos incentivos ou sanccedilotildees estruturais As obras de Putnam Fukuyama Baquero
Kliksberg Valdivieso e Lechner foram sistematizadas na linha culturalista em que os valores
culturais desempenham um importante papel nas conceituaccedilotildees de capital social
Os elementos usados para as conceituaccedilotildees de capital social e a aacuterea de conhecimento
do autor fornecem ainda a identificaccedilatildeo das fontes do capital social De acordo com Adler e
Kwon (2009 p 95) satildeo trecircs as principais fontes de capital social rede normas
compartilhadas e crenccedilas compartilhadas Segundo eles satildeo fontes interdependentes embora
cada uma delas contribua de maneira diferente para a formaccedilatildeo do capital social A natureza
das normas determina essa contribuiccedilatildeo e o sistema de crenccedilas comuns permite a
comunicaccedilatildeo das ideias e das experiecircncias entre os participantes das redes e tambeacutem
respondem pelo papel da confianccedila nas relaccedilotildees sociais poliacuteticas e econocircmicas como
defende Sen (2012 p 24)
Putnam (1993 p39) demonstrou que um dos efeitos diretos das normas e redes ciacutevicas
em comunidades com alto estoque de capital social eacute o desempenho efetivo das instituiccedilotildees
puacuteblicas Os efeitos do capital social nas instituiccedilotildees formais e informais no controle social
e no desenvolvimento local ou regional seratildeo tratados a seguir
76
Quadro 4 Conceituaccedilotildees de capital social e correntes teoacutericas das abordagens
CORRENTE
TEOacuteRICAAUTOR CONCEITUACcedilAtildeO DE CAPITAL SOCIAL
Pierre Bourdieu
(1980)
Um agregado dos recursos reais ou potenciais que estatildeo ligados agrave posse de uma rede duraacutevel de
relaccedilotildees mais ou menos institucionalizadas de conhecimento e de reconhecimento muacutetuo
(Traduccedilatildeo nossa)
James S
Coleman (1988)
Eacute definido por sua funccedilatildeo ou seja pelos benefiacutecios das relaccedilotildees que os grupos produzem ldquoNatildeo eacute
uma entidade uacutenica mas uma variedade de diferentes entidades com dois elementos em comum
todas elas consistem no mesmo aspecto das estruturas sociais e todas facilitam certas accedilotildees dos
indiviacuteduos da mesma estrutura (Traduccedilatildeo nossa)
Alejandro Portes
(1998)
A capacidade dos atores para garantir benefiacutecios em virtude da adesatildeo em redes sociais ou outras
estruturas sociais
Maria Celina
DrsquoAraujo (2003)
Argamassa que manteacutem as instituiccedilotildees em contato entre si e as vincula ao cidadatildeo visando agrave
produccedilatildeo do bem comum
Adler e Kwon
(2009)
Recurso formado pela configuraccedilatildeo e conteuacutedo das redes de relaccedilotildees sociais mais ou menos
duraacutevel e acessiacutevel aos atores individuais e coletivos que delas fazem parte
Mariacutea Ceciacutelia
Guumlemes (2011)
Vantagem de revalorizar bens sociais intangiacuteveis como a confianccedila ou a reciprocidade no marco
da problematizaccedilatildeo do desenvolvimento econocircmico (Traduccedilatildeo nossa)
World Bank (1998)
Inclui as instituiccedilotildees as relaccedilotildees as atitudes e os valores que governam as interaccedilotildees entre as
pessoas e contribui para o desenvolvimento econocircmico e desenvolvimento socialEle inclui o
compartilhamento de valores e regras de conduta social expressa nas relaccedilotildees pessoais confianccedila
e um senso comum de responsabilidade ciacutevica que torna a sociedade mais do que uma coleccedilatildeo
de indiviacuteduos (Traduccedilatildeo nossa)
James Faar (2004)
Rede de associaccedilotildees atividades ou relaccedilotildees que unem as pessoas em uma comunidade por meio de
certas normas e capacidades psicoloacutegicas nomeadamente de confianccedila que satildeo essenciais para a
sociedade civil e produtivas de accedilatildeo coletiva futura ou bens na forma de outras formas de capital
(Traduccedilatildeo nossa)
Michael Woolcock
e Deepa Narayan
(2000)
Normas e redes que possibilitam agraves pessoas o agir coletivo (Traduccedilatildeo nossa)
John Durston
(1999)
O conjunto de normas instituiccedilotildees e organizaccedilotildees que promovem a confianccedila e a cooperaccedilatildeo
entre as pessoas nas comunidades e nas sociedades (Traduccedilatildeo nossa)
Francis Fukuyama
(1999)
Uma norma instanciada que promove a cooperaccedilatildeo entre dois ou mais indiviacuteduos As normas que
constituem o capital social podem variar de uma regra de reciprocidade entre dois amigos ateacute
todo o caminho ateacute as doutrinas complexas elaboradas e bem articuladas(Traduccedilatildeo nossa)
Robert Putman
(2006)
Caracteriacutesticas da organizaccedilatildeo social como confianccedila normas e sistemas que contribuam para
aumentar a eficiecircncia da sociedade facilitando as accedilotildees coordenadas a cooperaccedilatildeo
espontacircnea as normas e as cadeias de relaccedilotildees sociais multiplicam-se com o uso e miacutenguam
com o desuso constitui um bem puacuteblico ao contraacuterio do capital convencional que normalmente
eacute um bem privado a regra da reciprocidade generalizada eacute um componente altamente
produtivo
Kliksberg
Bernardo (2000)A confianccedila o comportamento ciacutevico o grau de associativismo
Patricio Valdivieso
(2003)
Recursos de indiviacuteduos e coletividades que incluem redes sociais confianccedila normas comuns
accedilotildees cooperativas entre outras (Traduccedilatildeo nossa)
Marcello Baquero
(2003)
Envolvimento dos indiviacuteduos em atividades coletivas que geram beneficios em um espectro mais
amplo
Norbert Lechner
(1999)Confianccedila social normas de reciprocidade e redes de compromisso ciacutevico
Est
rutu
rali
sta
Cu
ltu
rali
sta
Sistematizaccedilatildeo proacutepria
77
411 Capital social e seus efeitos sobre as poliacuteticas de desenvolvimento
As fontes do capital social tecircm influenciado a produccedilatildeo de trabalhos acadecircmicos que
identificam uma multiplicidade de efeitos deste em diferentes niacuteveis (individual social
poliacutetico e econocircmico) Entretanto Portes (1998) argumenta que os efeitos do capital social
podem ser agrupados conforme suas funccedilotildees Para ele satildeo trecircs as funccedilotildees baacutesicas que podem
ser aplicadas a uma variedade de contextos (i) como uma fonte de controle social (ii) como
uma fonte de suporte familiar ou (iii) como fonte de benefiacutecios por meio de redes
extrafamiliares Neste texto a anaacutelise dos efeitos do capital social se desenvolveraacute a partir dos
niacuteveis de atuaccedilatildeo destacando as principais funccedilotildees destes
Os efeitos do capital social para o indiviacuteduo que participa de rede de relaccedilotildees sociais
podem ser enumerados desde o fortalecimento do sentimento de felicidade de satisfaccedilatildeo com
a vida como prevecirc Guumlemes (2011p95) ateacute a possibilidade de acesso a recursos escassos
como defende Albagli e Maciel (2002 p9) a fontes mais amplas de informaccedilatildeo a um custo
menor e ao poder sustentada por Adler e Kwon (2000 p 103) e ainda agrave difusatildeo da
confianccedila interpessoal como propotildee Jordana (2000)
No niacutevel social os efeitos do capital social devem ser analisados como fonte de
benefiacutecios oriundos das redes extrafamiliares e da capacidade dos indiviacuteduos de estabelecer
relaccedilotildees e formar redes Eacute a funccedilatildeo mais comum e mais estudada e se encontra vinculada agrave
solidariedade agraves obrigaccedilotildees de reciprocidade agrave confianccedila estabelecida entre os indiviacuteduos
que participam de redes Os principais benefiacutecios destacados satildeo o fortalecimento dos haacutebitos
de cooperaccedilatildeo solidariedade e espiacuterito puacuteblico compartilhamento das accedilotildees e facilidade nas
transaccedilotildees do mercado como defendem Bourdieu (1980) Portes (1998) Woolcock e Narayan
(1999) Fukuyama (1999) Baquero (2003e 2008) Rattner ( 2002) e Faar (2004)
No niacutevel poliacutetico o controle social ou controle democraacutetico por ser uma expressatildeo da
democracia participativa e de uma sociedade organizada (formal ou informalmente) e com
capacidade de participaccedilatildeo cidadatilde eacute reconhecidamente uma funccedilatildeo que vem ganhando
destaque natildeo apenas na gestatildeo puacuteblica com os estudos que enfatizam a importacircncia do capital
social para a governabilidade democraacutetica a democracia a eficiecircncia na Administraccedilatildeo
Puacuteblica e a qualidade das poliacuteticas puacuteblicas mas sobretudo correlacionada com a funccedilatildeo
econocircmica que destaca os efeitos do capital social sobre as poliacuteticas de desenvolvimento uma
vez que este estaacute sendo analisado e proposto como o elemento faltante no crescimento
78
econocircmico (PUTNAM 1993 GUumlEMES 2011 RUTTEN e BOEKEMA 2007 BAQUERO
2003 e 2008 e VALDIVIESO 2003)
Para Portes (1998) a funccedilatildeo controle social agrega uma seacuterie de estudos que ressaltam
o papel das instituiccedilotildees e do controle social Nesta seacuterie cabe destaque ao estudo de
Woolcock e Narayan(2000 p228) que investiga o papel e a importacircncia das comunidades e
instituiccedilotildees nas poliacuteticas de desenvolvimento econocircmico Para eles essa investigaccedilatildeo pode ser
realizada a partir de quatro perspectivas na visatildeo comunitaacuteria (as associaccedilotildees locais como
elemento do desenvolvimento) na visatildeo de redes (as redes horizontais e verticais e as
relaccedilotildees intra e intergrupais como fator de desenvolvimento) a visatildeo institucional (a
qualidade das instituiccedilotildees poliacuteticas legais econocircmicas e sociais como fator do
desenvolvimento) e a visatildeo sineacutergica (se baseia na relaccedilatildeo entre o Estado e a sociedade como
base para o desenvolvimento)
De acordo com Woolcock e Narayan (2000 p234) a capacidade de mobilizaccedilatildeo dos
grupos sociais por interesses coletivos depende precisamente da qualidade das instituiccedilotildees
formais com as quais funcionam o desempenho do governo na prestaccedilatildeo dos serviccedilos e na
implementaccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas bem como o desempenho das empresas privadas
dependem da coerecircncia interna destes e da responsabilidade social adotada Essa dependecircncia
torna-se mais visiacutevel quando se comparam as oportunidades sociais oferecidas a indiviacuteduos
com e sem acesso a serviccedilos puacuteblicos de qualidade
O capital social como fator de desenvolvimento econocircmico eacute fortalecido ainda pela
proposta do desenvolvimento sustentaacutevel que insere a dimensatildeo social natildeo apenas como
finalidade mas sobretudo como variaacutevel articuladora entre o modelo econocircmico produtivo e
o desenvolvimento social como propotildee Perico (2008 p34) Esta articulaccedilatildeo seraacute estabelecida
a partir do conhecimento das intervenccedilotildees econocircmicas produtivas e da infraestrutura social e
do seu capital social O conhecimento do capital social a partir de indicadores deve fornecer
as bases para as estrateacutegias de crescimento econocircmico sustentaacutevel e o desenvolvimento social
efetivo
A confirmaccedilatildeo de correlaccedilatildeo positiva entre o capital social o desenvolvimento o
desempenho governamental e o fortalecimento das democracias tem estimulado pesquisadores
a buscar respostas para a possibilidade da construccedilatildeo do capital social Warner (2002) e
Nicholls (2009) acreditam que tanto o governo local quanto as instituiccedilotildees governamentais e
as organizaccedilotildees natildeo governamentais podem estruturar o capital social Os principais meios
pelos quais os governos locais podem contribuir para a formaccedilatildeo do capital social satildeo a
79
descentralizaccedilatildeo da execuccedilatildeo de programas e projetos concedendo agraves organizaccedilotildees sociais
essa execuccedilatildeo e mais a institucionalizaccedilatildeo de espaccedilos para a participaccedilatildeo popular para o
controle das poliacuteticas puacuteblicas e para a formaccedilatildeo de alianccedilas
A ideia de participaccedilatildeo cidadatilde transcende a noccedilatildeo de participaccedilatildeo poliacutetica e requer o
envolvimento das pessoas nas decisotildees de poliacuteticas e no controle social da gestatildeo puacuteblica ou
seja um alto niacutevel de capital social Os argumentos apresentados em favor da participaccedilatildeo
enfatizam a eficaacutecia das poliacuteticas a boa governanccedila a sustentabilidade o fortalecimento do
capital social a democratizaccedilatildeo o fortalecimento da sociedade civil e o desenvolvimento
Em relaccedilatildeo ao papel das instituiccedilotildees puacuteblicas na construccedilatildeo do capital social Warner
(2002) cita que a descentralizaccedilatildeo dos programas e o controle social das poliacuteticas e programas
compartilhados com a populaccedilatildeo aleacutem do impacto sobre o desenvolvimento do capital social
satildeo maiores quanto maior a capacidade de participaccedilatildeo da comunidade Quanto agrave capacidade
de as organizaccedilotildees sociais construiacuterem o capital social o autor admite esse poder embora
relacione algumas caracteriacutesticas verificadas em algumas comunidades que podem contribuir
para um baixo desempenho dessas organizaccedilotildees Satildeo elas a baixa capacidade associativa e
cooperativa as relaccedilotildees sociais fracas a falta de compromisso com os bens puacuteblicos ou
ainda em comunidades suscetiacuteveis de mudanccedilas em funccedilatildeo de forccedilas externas
Por fim constata-se de fato a complexidade da conceituaccedilatildeo do capital social e
sobretudo de sua aplicabilidade em um estudo teacutecnico-cientiacutefico Parte dessa complexidade
reside na necessidade do reconhecimento e da mensuraccedilatildeo das relaccedilotildees sociais estabelecidas
nos grupos e entre a sociedade civil o Estado e o mercado uma vez que todos os agentes e
atores (indiviacuteduos e organizaccedilotildees) estatildeo inseridos num contexto social Isso significa que satildeo
partes de um sistema permanente de relaccedilotildees sociais Esse sistema contiacutenuo de relaccedilotildees
sociais ao longo do tempo desenvolve suas proacuteprias normas valores e regras etc que satildeo
especiacuteficos de cada lugar e de cada regiatildeo
No contexto dessas especificidades eacute que se propotildee analisar o estoque de capital social
dos e nos territoacuterios de planejamento e a capacidade desse estoque na participaccedilatildeo do
processo de planejamento das poliacuteticas puacuteblicas na elaboraccedilatildeo dos instrumentos de
planejamento governamental e na construccedilatildeo e manutenccedilatildeo de estruturas de governanccedilas
dessas poliacuteticas
A governanccedila como valor instrumental do e para o desenvolvimento eacute destacada por
Rodrik (2008) e Fukuyama (2008) que avaliam tanto o desempenho do Estado na prestaccedilatildeo
80
dos serviccedilos puacuteblicos quanto a organizaccedilatildeo social para a participaccedilatildeo democraacutetica e o controle
social
A estruturaccedilatildeo desses sistemas de governanccedila bem como seu uso como instrumento
para o desenvolvimento local e ou territorial dependem diretamente do capital social local
Desse modo o subcapiacutetulo seguinte trataraacute desse tema
42 Governanccedila e Governabilidade
Nos argumentos da teoria do desenvolvimento local endoacutegeno que enfatiza a melhoria
do desempenho da Administraccedilatildeo Puacuteblica a partir da inserccedilatildeo de outros agentes do
desenvolvimento no processo decisoacuterio o tema governanccedila (governance) se constitui um de
seus principais elementos Isto porque a proposta do desenvolvimento local como alternativa
de modelo enfatiza a pluralidade de agentes do desenvolvimento Essa pluralidade de agentes
exige clareza na coordenaccedilatildeo e nas regras do jogo base para a compreensatildeo da governanccedila
Inicialmente eacute importante entender a origem do termo governanccedila sua evoluccedilatildeo
conceitual e relaccedilatildeo com o desenvolvimento no Estado contemporacircneo A tentativa desse
resgate justifica-se pela necessidade do reconhecimento das possibilidades e dos desafios
desse instrumento analiacutetico em um modelo de desenvolvimento territorial
Etimologicamente a palavra
Governanccedila deriva-se do verbo grego kubernacircn (sic) (na realidade
xuβερνάω kubernaacuteo) que significa pilotar ou dirigir e que atraveacutes do latim
ldquogubernantiardquo chega ao castelhano antigo e ao portuguecircs ndashldquogovernanccedilardquondash
desde o francecircs ldquogouvernancerdquo (CENDOacuteN 2002 p 11 Traduccedilatildeo nossa)
O conceito de governanccedila tem sido formulado em diferentes campos do conhecimento
como na ciecircncia poliacutetica na economia na sociologia e ganhou relevacircncia na deacutecada de 1990
Embora exista uma profusa literatura sobre governanccedila natildeo haacute aqui a pretensatildeo de uma
revisatildeo extensiva e criacutetica sobre a temaacutetica O principal objetivo eacute contribuir para a discussatildeo
conceitual do que seja governanccedila e explicar a sua estruturaccedilatildeo em um sistema democraacutetico
com ldquolegitimidade miacutenima na formaccedilatildeoorientaccedilatildeo dos seus respectivos governosrdquo
81
(ARAUJO 2002 p 5)44
Desse modo as subseccedilotildees a seguir trataratildeo dos conceitos propostos
para governanccedila e governabilidade e da estruturaccedilatildeo de sistema de governanccedila
421 Conceitos de Governanccedila
O termo governanccedila ou como sugere Cendoacuten (2002 p 11) ldquoessa forma especial de
governarrdquo surge em um contexto de crise do Estado-Nacional (crise de governabilidade) cujo
primeiro registro tem sido atribuiacutedo ao Relatoacuterio para a Comissatildeo Trilateral intitulada The
Crisis of Democracy elaborado pelos cientistas poliacuteticos Samuel Huntington Michael Crozier
e Joji Watanuki em 1975 (ARAUJO 2002 SANTOS 2001 IVO 2002 e PRATS 2004) O
relatoacuterio conteacutem um diagnoacutestico as disfunccedilotildees da democracia e um conjunto de accedilotildees
estrateacutegicas e taacuteticas (o ldquoreceituaacuterio normativordquo como propotildee Ivo 2002 p3) que visava ao
fortalecimento das democracias e ao desenvolvimento equilibrado e sustentaacutevel nos paiacuteses em
desenvolvimento (HUNTINGTON et al 1975p 173)
Na deacutecada de 1980 a continuidade da discussatildeo da crise do Estado-Nacional foi
ampliada com a formaccedilatildeo de blocos econocircmicos da globalizaccedilatildeo e das reflexotildees sobre as
caracteriacutesticas do desenvolvimento endoacutegeno das poliacuteticas descentralizadas da mobilizaccedilatildeo
da pressatildeo e da organizaccedilatildeo da sociedade civil Nesse momento as agecircncias financiadoras
principalmente o Banco Mundial e o Fundo Monetaacuterio Internacional (FMI) aleacutem do Programa
das Naccedilotildees Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) iniciam a produccedilatildeo de trabalhos que
orientavam a reforma administrativa e econocircmica e a praacutetica da boa governanccedila para os paiacuteses
em desenvolvimento Esse conjunto de praacuteticas e a criaccedilatildeo de novas institucionalidades que
tinham como objetivo fortalecer a democracia e a eficaacutecia dos governos para a promoccedilatildeo do
desenvolvimento equilibrado e sustentaacutevel denominado boa governanccedila fez com que o
conceito de governanccedila fosse empregado com o adjetivo ldquoboardquo ldquobuena gobernanzardquo ldquogood
governancerdquo (CENDOacuteN 2002 p12)
O Banco Mundial45
desenvolveu diversos trabalhos sobre a temaacutetica sendo o livro
Governance and Development lanccedilado em 1992 aquele que tem sido citado por autores
44
O autor considera legitimidade democraacutetica miacutenima a garantia de direitos fundamentais como a eleiccedilatildeo direta
respeito agrave oposiccedilatildeo voto secreto liberdade de expressatildeo e associaccedilatildeo pluripartidarismo e outros
45 O Banco Mundial conceitua governanccedila como uma ferramenta analiacutetica ou operacional Como ferramenta
operacional a governanccedila eacute interpretada a partir de trecircs aspectos (i) forma do regime poliacutetico (ii) processo no
qual eacute exercida a autoridade na administraccedilatildeo dos recursos econocircmicos e sociais de um paiacutes para o
82
como Santos (2001) como referecircncia para o conceito de governanccedila De acordo com a autora
governanccedila para o Banco Mundial refere-se agrave forma como eacute exercido o poder no
gerenciamento dos recursos econocircmicos e sociais de um paiacutes para o desenvolvimento
(SANTOS 2001 p8) O conceito de governanccedila para o Banco Mundial vincula-se ao
Estado e sua capacidade poliacutetica teacutecnica e institucional para a formulaccedilatildeo execuccedilatildeo e
acompanhamento das poliacuteticas puacuteblicas Desse modo a boa governanccedila como um conjunto de
praacuteticas buscava a estruturaccedilatildeo de uma governanccedila que fortalecesse a democracia
participativa e a governabilidade uma vez que atribui a este uacuteltimo o poder poliacutetico
institucional formal local
O Livro Branco da Comunidade Europeia conceitua governanccedila com base nas
ferramentas (regras praacuteticas processos) e nos valores essenciais (responsabilidade
transparecircncia coerecircncia eficiecircncia e eficaacutecia) disponibilizados para o grupo (LIVRO
BRANCO 2001 p8) que tambeacutem dizem respeito a ferramentas e valores essenciais para o
setor puacuteblico empreender as mudanccedilas necessaacuterias agrave participaccedilatildeo da sociedade civil
organizada e do setor produtivo na gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas
O Programa das Naccedilotildees Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) reconhece a
importacircncia da gestatildeo puacuteblica e o fortalecimento da democracia para o desenvolvimento
como defendido por algumas organizaccedilotildees internacionais e sobretudo compreende a
dificuldade do diaacutelogo e aceitaccedilatildeo da estruturaccedilatildeo da governanccedila entre os paiacuteses em
desenvolvimento pela diversidade de pontos de vista e suas limitaccedilotildees Para o PNUD (1997
p9) a governanccedila trata aleacutem do setor puacuteblico do setor privado e das organizaccedilotildees da
sociedade civil Desse modo para o PNUD governanccedila eacute
O exerciacutecio da autoridade econocircmica poliacutetica e administrativa para gerir os
assuntos de um paiacutes em todos os niacuteveis Compreende os mecanismos
processos e instituiccedilotildees atraveacutes dos quais os cidadatildeos e grupos articulam
seus interesses exercer os seus direitos legais cumprem as suas obrigaccedilotildees e
mediam suas diferenccedilas (PNUD 1997 p 9)
O exerciacutecio da autoridade econocircmica natildeo deve se confundir com a autoridade poliacutetica
que por sua vez natildeo deve interferir na autoridade administrativa como se espera em um
regime democraacutetico E eacute esse reconhecimento da autoridade do outro que facilita o respeito agraves
regras instituiccedilotildees e praacuteticas necessaacuterias ao gerenciamento dos recursos econocircmicos e sociais
de um paiacutes e fundamentalmente estabelece as regras para a participaccedilatildeo de todos os agentes
desenvolvimento (iii) capacidade de planejamento e formulaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas e a descentralizaccedilatildeo das
funccedilotildees (HYDEN e COURT 2002 p 12 traduccedilatildeo nossa)
83
do desenvolvimento na formulaccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas Ao Estado contemporacircneo cabem o
desafio e o papel de regulador coordenador entre os diversos elementos do arranjo e
garantidor dos direitos dos cidadatildeos
Outra perspectiva teoacuterica de anaacutelise da governanccedila surge com a proposta do
desenvolvimento local sustentaacutevel da descentralizaccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas e dos distritos
industriais No contexto do desenvolvimento local sustentaacutevel a inspiraccedilatildeo foi a experiecircncia
da Inglaterra com o incentivo agrave inovaccedilatildeo agrave participaccedilatildeo social e descentralizaccedilatildeo das
poliacuteticas puacuteblicas (IVO 2002 p 8)
Analisando as estruturas da governanccedila dos distritos industriais Tapia (2005)
reconhece a relativa heterogeneidade das abordagens conceituais de governanccedila nos estudos
produzidos Poreacutem conseguiu enfatizar trecircs vertentes analiacuteticas a primeira trata da ecircnfase da
dimensatildeo territorial do desenvolvimento local e do papel estrateacutegico das instituiccedilotildees no
desenvolvimento a segunda discute a governanccedila no contexto do paradigma da concertaccedilatildeo
social inspirada nas experiecircncias dos Pactos Territoriais na Europa e em especial a
experiecircncia regional italiana e por fim aquela que tem inspiraccedilatildeo na teoria das organizaccedilotildees
e na administraccedilatildeo e em seu caraacuteter normativo (TAPIA 2003 p 7)
A estrutura de governanccedila dos distritos industriais baseada na teoria das organizaccedilotildees
e na praacutetica de gerenciamento de empresas privadas serviu de modelo para o setor puacuteblico na
proposta da administraccedilatildeo puacuteblica gerencial46
No Brasil o principal defensor da
administraccedilatildeo puacuteblica gerencial foi Bresser-Pereira Para esse autor a governanccedila
compreende mecanismos processos e instituiccedilotildees puacuteblicas por meio das quais o Estado
transforma suas poliacuteticas em realidades
Aleacutem de Bresser-Pereira a maioria dos autores brasileiros analisados e relacionados
do Quadro 3 entre outros conceitua governanccedila como um atributo do poder puacuteblico como
pode ser percebido nos conceitos formulados por Diniz (1997) Ferreira (1996) Oliveira
(2003) Rua (1997) Araujo (2002) e outros como Kaufmann e Kraay (2007) Desse modo a
participaccedilatildeo socialquando prevista ocorre ateacute o grau de consulta obrigatoacuteria47 como pode ser
constatado nos estudos que analisam o funcionamento dos conselhos constitucionais de
poliacuteticas puacuteblicas Esses conselhos tecircm revelado limitaccedilotildees ora pela ausecircncia das
46
As principais caracteriacutesticas da administraccedilatildeo puacuteblica gerencial podem ser encontradas em Bresser-Pereira
Luis Carlos A reforma do Estado dos anos 90 loacutegica e mecanismos de controle Cadernos MARE da Reforma
do Estado nordm 01 1997 p 42 47
De acordo com Bordenave os graus e niacuteveis de participaccedilatildeo satildeo sete Satildeo eles informativo consultivo
facultativo consultivo obrigatoacuterio elaboraccedilatildeorecomendaccedilatildeo cogestatildeo delegaccedilatildeo e autogestatildeo (BORDENAVE
2007 p31)
84
informaccedilotildees ora pela pouca capacidade teacutecnica e poliacutetica das lideranccedilas sociais para
formulaccedilatildeo e anaacutelise das poliacuteticas e negociaccedilatildeo de prioridades e alianccedilas como afirma
Albuquerque (2004 p39)
Outro enfoque conceitual analisado ressalta a dimensatildeo social com o envolvimento e a
participaccedilatildeo da sociedade civil organizada e dos cidadatildeos na formulaccedilatildeo implementaccedilatildeo e
controle das poliacuteticas puacuteblicas aleacutem do compartilhamento de atribuiccedilotildees e pesos entre os
diferentes agentes Dentre os principais autores destacam-se Pratis (1998) com o sistema
institucional formal e informal Tapia (2005) que percebe uma accedilatildeo coletiva de um sistema
de atores Amos (2010) e suas formas de cooperaccedilatildeo e Santos (2001) com o padratildeo de
articulaccedilatildeo e cooperaccedilatildeo O envolvimento e a participaccedilatildeo social na formulaccedilatildeo e
implementaccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas sem uma reforma que envolva aspectos poliacuteticos
econocircmicos instrumentais e institucionais ndash formais e informais governamentais e natildeo
governamentais fundamentalmente eacute um esforccedilo que carece de anaacutelise mais acurada e uma
maturaccedilatildeo sobre os instrumentos haja vista os riscos efetivos do fortalecimento das praacuteticas
clientelistas que possuem raiacutezes fortes e ainda robustas na cultura poliacutetica brasileira e
nordestina
No esforccedilo de anaacutelise da governanccedila urbana no Brasil Frey (2007 p141) propotildee duas
vertentes de reflexotildees teoacutericas em torno da reforma e modernizaccedilatildeo do Estado e da gestatildeo
puacuteblica e ressalta a importacircncia dessas concepccedilotildees como referencial para a anaacutelise da
governanccedila A primeira delas denominada socialdemocraacutetica caracteriza-se pela
modernizaccedilatildeo gerencial do setor puacuteblico poreacutem manteacutem o gestor isolado das pressotildees sociais
e a segunda a democraacutetico-participativa propotildee a reestruturaccedilatildeo dos mecanismos de decisatildeo
e requer novas habilidades do gestor puacuteblico tanto para a formulaccedilatildeo dos processos quanto
para a articulaccedilatildeo integraccedilatildeo e cooperaccedilatildeo na sua implementaccedilatildeo e controle (FREY 2007
p141)
Fundamentando-se nas duas vertentes de reflexotildees teoacutericas de Frey (2007) tornou-se possiacutevel
a identificaccedilatildeo do referencial teoacuterico da governanccedila dos textos analisados conforme mostra o
Quadro 548
48
Eacute importante esclarecer que a vertente teoacuterica natildeo estaacute sendo proposta para o autor e sim para sua expressatildeo no
texto analisado
85
Quadro 5 Autores e propostas conceituais de governanccedila e governabilidade
AUTORES GOVERNANCcedilA GOVERNABILIDADE CONTEXTO
BrasilPresidecircncia
da Repuacuteblica
(1995)
Capacidade de implementar as poliacuteticas
puacuteblicas Poder para governar
Luiz C Bresser-
Pereira (1997)
Capacidade efetiva de que o Governo dispotildee
para transformar suas poliacuteticas em realidades Aspectos poliacuteticos
Caio MMFerreira
(1996)
Capacidade de implementaccedilatildeo das
transformaccedilotildees necessaacuterias
Condiccedilotildees de legitimidade de um determinado
governo para empreender as transformaccedilotildees
necessaacuterias
Gustavo J de
Oliveira (2003)Forma como eacute exercido o poder
Condiccedilotildees de legitimidade e sustentaccedilatildeo poliacutetica
que um governo tem para exercer o poder
Eli Diniz (1997)
Capacidade de accedilatildeo estatal na implementaccedilatildeo
das poliacuteticas e na consecuccedilatildeo das metas
coletivas Refere-se ao conjunto de
mecanismos e procedimentos para lidar com a
dimensatildeo participativa e plural da sociedade
()
Refere-se agraves condiccedilotildees sistecircmicas mais gerais
sob as quais se daacute o exerciacutecio do poder em uma
dada sociedade tais como as caracteriacutesticas do
regime poliacutetico() a forma de governo () as
relaccedilotildees entre os poderes () os sistemas
partidaacuterios () entre outras
Viniacutecius de C
Araujo (2002)
Capacidade que um determinado governo tem
para formular e implementar as suas poliacuteticas
Refere-se agraves proacuteprias condiccedilotildees
substantivasmateriais de exerciacutecio do poder e de
legitimidade do Estado e do seu governo
derivadas da sua postura diante da sociedade
civil e do mercado
Maria da G Rua
(1997)Rotinas de gerenciamento despolitizado
Dimensatildeo propriamente poliacutetica do processo de
governo
Joan Prats i Catalaacute
(1998)
Sistema institucional - formal e informal - que
demarca a accedilatildeo dos atores sociais -
governamentais e natildeo governamentais
Capacidade de um sistema democraacutetico para se
autogovernar e enfrentar positivamente os
desafios e as oportunidades
Maria Helena de
C Santos (2001)
Padratildeo de articulaccedilatildeo e cooperaccedilatildeo entre
atores sociais e politicos e arranjos institucionais
que coordenam e regulam transaccedilotildees dentro e
pelas fronteiras do sistema econocircmico
Capacidade de um sistema poliacutetico em produzir
poliacuteticas puacuteblicas que resolvam os problemas da
sociedade ou a capacidade dos governos de
converter o potencial poliacutetico de um dado
conjunto de instituiccedilotildees e praacuteticas poliacuteticas em
capacidade de definir implementar e sustentar
poliacuteticas
Democraacutetico-
Participativo
Socialdemocraacutetico
Sistematizaccedilatildeo proacutepria
Kersbergen e Waarden (2004) revisaram os diferentes conceitos de governanccedila e
entre outras conclusotildees afirmaram que as caracteriacutesticas usadas satildeo comuns a todas as
interpretaccedilotildees poreacutem as abordagens satildeo diferentes (Kersbergen e Waarden 2004 p151)
Para esses autores haacute pouca teoria sobre os temas poreacutem muita confusatildeo conceitual
(KERSBERGEN e WAARDEN 2004 p144) Para Araujo (2002) natildeo haacute uma definiccedilatildeo
clara de governabilidadegovernanccedila e a variaccedilatildeo conceitual depende da orientaccedilatildeo
ideoloacutegica do autor (ARAUJO 2002 p 6) De fato percebe-se que os termos estado e
governo satildeo as palavras-chave dos conceitos apresentados e que haacute uma tendecircncia da
86
vinculaccedilatildeo dos termos governanccedila e governabilidade com o poder do Estado e concentraccedilatildeo
da anaacutelise na dimensatildeo teacutecnica por meio da necessidade de ajustes do aparelho do Estado
Outros autores interpretam a governanccedila como uma qualidade do sistema poliacutetico e
referem-se a disposiccedilotildees comportamentais em vez de capacidades teacutecnicas (HYDEN e
COURT 2002 p13)
Essa disposiccedilatildeo comportamental estaacute diretamente ligada agrave cultura poliacutetica e
consequentemente ao controle democraacutetico de uma sociedade Portanto aplica-se tanto ao
poder puacuteblico para adotar os princiacutepios da boa governanccedila49
ou de novas habilidades
gerenciais como a flexibilidade a articulaccedilatildeo e a cooperaccedilatildeo quanto agrave populaccedilatildeo para a
mobilizaccedilatildeo a organizaccedilatildeo e a participaccedilatildeo50
Dessa forma governanccedila se estabelece em um
cenaacuterio onde haacute liberdade poliacutetica e confianccedila ou seja onde haacute capital social Desse modo o
sistema de governanccedila eacute possiacutevel onde haacute estoque de capital social Visando a uma melhor
compreensatildeo de um sistema de governanccedila a subseccedilatildeo a seguir abordaraacute a estruturaccedilatildeo de
sistema de governanccedila
422 Estruturaccedilatildeo de Sistema de governanccedila
Ao longo desta seccedilatildeo pretende-se descrever um sistema de governanccedila Para tanto e
considerando a profusatildeo de conceitos de governanccedila e de governabilidade adota-se neste
ensaio a governanccedila como um sistema apoiado por sua legitimidade conferida pelo sistema
democraacutetico constituiacutedo pelas instituiccedilotildees normas e procedimentos que permitem a
mobilizaccedilatildeo o envolvimento e a participaccedilatildeo efetiva da sociedade e do setor privado no
planejamento na formalizaccedilatildeo e na implementaccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas e das accedilotildees
governamentais A Figura 3 esquematiza a proposta do sistema da governanccedila no Estado
contemporacircneo
O sistema eacute formado por todos os agentes do desenvolvimento (Estado mercado e
sociedade) e pelos instrumentos e regramentos utilizados por estes agentes para assegurar a
formalizaccedilatildeo a execuccedilatildeo e a gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas que se apoiam na estrutura
49
Segundo o Livro Branco das Comissotildees das Comunidades Europeias satildeo cinco os princiacutepios em que se baseia
a boa governanccedila a abertura que propotildee mais transparecircncia e linguagem acessiacutevel ao grande puacuteblico a ampla
participaccedilatildeo a responsabilizaccedilatildeo de cada agente por seus papeacuteis a eficaacutecia assegurando as respostas das
pressotildees sociais e a coerecircncia das accedilotildees com o sistema e a proposta de desenvolvimento (2007 p11) 50
Para Dowbor (1999 p79) somos um paiacutes sem cultura participativa e a transformaccedilatildeo do niacutevel de consciecircncia
eacute lenta
87
poliacutetico-administrativa do Estado na capacidade de negociaccedilatildeo dos agentes e sobretudo na
capacidade de mobilizaccedilatildeo de organizaccedilatildeo da sociedade civil e de disposiccedilatildeo para participar
do processo (capital social)
Esse sistema de governanccedila assegura a governabilidade aqui entendida como a
capacidade sistecircmica desenvolvida pela estrutura da governanccedila para a gestatildeo efetiva e o
alcance das metas estabelecidas
Figura 3 Sistema da Governanccedila no Estado contemporacircneo
FonteAdaptaccedilatildeo de Bustamante Rocionegowatorg
GOVERNABILIDADE
GOVERNANCcedilA
Estado Sociedade Civil
Dimensatildeo
Normativa
(poliacutetica-
administrativa)
Dimensatildeo da
negociaccedilatildeo Dimensatildeo de
Organizaccedilatildeo
Mobilizaccedilatildeo e
empoderamento
Mercado
Formulaccedilatildeo Implementaccedilatildeo e
Controle Social das poliacuteticas
Puacuteblicas
Segundo Frisken e Norris (2001 p468) quanto maior a horizontalidade do arranjo ou
dos componentes do sistema mais facilitada eacute a cooperaccedilatildeo e a participaccedilatildeo Desse modo em
sociedades caracterizadas por forte concentraccedilatildeo de poder de desigualdades sociais e de
precariedade da cidadania a estruturaccedilatildeo da governanccedila eacute um dos maiores desafios
O conceito de governanccedila vem sendo construiacutedo como uma categoria analiacutetica tanto
na economia quanto na ciecircncia poliacutetica Prats (2006) acredita que a conceituaccedilatildeo de
governanccedila e sua importacircncia para o desenvolvimento se originaram entre outros fatores do
88
reconhecimento de que a eficaacutecia e a eficiecircncia da gestatildeo puacuteblica natildeo dependem somente da
accedilatildeo do governo mas tambeacutem das institucionalidades da participaccedilatildeo da sociedade civil e
de novos instrumentos analiacuteticos como o capital social Pesquisas empiacutericas de Putnam (2006)
confirmaram a correlaccedilatildeo positiva entre capital social e desempenho institucional
O reconhecimento dos processos de planejamento bem como das instituiccedilotildees que
subsidiaram e que subsidiam as propostas das poliacuteticas de desenvolvimento regional ao longo
desses quase sessenta anos eacute o desafio de anaacutelise proposta no capiacutetulo seguinte
89
5 PLANEJAMENTO EM SERGIPE
ldquoO mercado eacute muito compatiacutevel com a
liberdade mas obviamente eacute um produtor
de desigualdades E para que as
desigualdades sejam aceitas eacute preciso que
elas partam do mesmo lugar O homem eacute
naturalmente diferente Ningueacutem quer a
igualdade no final noacutes queremos a
igualdade no comeccedilo O resultado final eacute
diferenciado mesmordquo (DELFIN NETO
2008 p8)
90
5 PLANEJAMENTO EM SERGIPE
O planejamento do desenvolvimento como processo de decisatildeo compartilhada e
objetivos comuns direcionados para mudar a realidade e ou as condiccedilotildees de uma regiatildeo
fundamenta-se em uma complexa rede que exige natildeo apenas a estabilidade econocircmica e
poliacutetica mas sobretudo estruturas de governanccedilas capazes natildeo soacute de reconhecer as etapas do
processo mas assegurar sua continuidade no tempo e no espaccedilo
Para tanto ao longo dos primeiros capiacutetulos recorreu-se agraves contribuiccedilotildees teoacutericas
sobre regiatildeo regionalizaccedilatildeo planejamento desenvolvimento capital social e governanccedila O
objetivo das contribuiccedilotildees teoacutericas eacute facilitar a explicaccedilatildeo natildeo apenas da construccedilatildeo
acadecircmica das categorias geograacuteficas regiatildeo e territoacuterio e dos processos derivados
regionalizaccedilatildeo regionalismo territorializaccedilatildeo e territorialidade como tambeacutem da apropriaccedilatildeo
dessas categorias como unidades de planejamento do desenvolvimento e gestatildeo de poliacuteticas e
programas
Desse modo pretende-se resgatar a trajetoacuteria do planejamento do desenvolvimento
regional em Sergipe com a finalidade de explorar o papel do Estado e das poliacuteticas puacuteblicas
na construccedilatildeo ou desconstruccedilatildeo do capital social na linha interpretativa neoinstitucionalista
do capital social
Nesse sentido este capiacutetulo trata da histoacuteria do planejamento e das institucionalidades
do planejamento em Sergipe tomando por base a institucionalidade maior do planejamento
regional ndash a Sudene e seu impacto sobre o capital social Pelo reconhecimento do modelo
autoritaacuterio e centralizador da Companhia Hidro Eleacutetrica do Satildeo Francisco (Chesf) e pelos
resultados empiacutericos de fortalecimento de capital social dos atingidos por barragens avalia-se
o papel desta institucionalidade na destruiccedilatildeo e (re)construccedilatildeo de capital social regional e em
Sergipe
91
51 Relevacircncia das instituiccedilotildees puacuteblicas de desenvolvimento regional na construccedilatildeo ou
destruiccedilatildeo de capital social em Sergipe
O contexto que justifica o breve exame de institucionalidades de desenvolvimento
regional neste trabalho eacute a perspectiva da contribuiccedilatildeo do planejamento e da execuccedilatildeo de
poliacuteticas puacuteblicas no fortalecimento do capital social especialmente em Sergipe A
Superintendecircncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) a Companhia Hidreleacutetrica do
Satildeo Francisco (Chesf) foram os oacutergatildeos de desenvolvimento regional selecionados para a
breve avaliaccedilatildeo A Superintendecircncia de Desenvolvimento do Nordeste por ser o oacutergatildeo
principal e pioneiro na aplicaccedilatildeo do planejamento regional como instrumento para o
desenvolvimento e a Companhia Hidreleacutetrica do Satildeo Francisco pela experiecircncia empiacuterica na
destruiccedilatildeo e fortalecimento do capital social dos atingidos por barragens
511 A Superintendecircncia de Desenvolvimento do Nordeste a essecircncia do planejamento
regional brasileiro
A criaccedilatildeo da Superintendecircncia de Desenvolvimento do Nordeste51
(Sudene) eacute um
marco tanto no planejamento regional brasileiro quanto na concepccedilatildeo do Nordeste como uma
macrorregiatildeo com potencialidades ambientais e socioeconocircmicas fragilidades e limitaccedilotildees
ambientais e socioeconocircmicas (BARROS 1975 COHN 1976 SILVA FILHO 1997
GARCIA 1999 CARVALHO 2001 SILVA 2002 OLIVEIRA 2003 MATTEO et al
2013) Para outros autores o planejamento regional brasileiro se confunde com a criaccedilatildeo da
Superintendecircncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) (ALBUQUERQUE e
CAVALCANTE 1978 PERIDES 1994 LAFER 1975)
Na visatildeo de Cano (1994 p 312) o papel do Estado foi muito vigoroso seja direta
seja indiretamente por meio da criaccedilatildeo de mecanismos como incentivos fiscais implantaccedilatildeo
de plantas industriais e ainda como destacam Geiger (2001) e Souza (1979) da criaccedilatildeo de
instituiccedilotildees voltadas especificamente para a gestatildeo regional
51
A Superintendecircncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) eacute uma autarquia federal especial vinculada
atualmente ao Ministeacuterio da Integraccedilatildeo Nacional com sede na cidade de Recife capital de Pernambuco Eacute
gerido por um Superintendente cuja indicaccedilatildeo obedece a criteacuterio poliacutetico e natildeo por eleiccedilatildeo democraacutetica entre as
institucionalidades e agentes do desenvolvimento regionalA Sudene foi instituiacuteda pela Lei nordm 3692 de 15 de
dezembro de 1959 e na sua primeira fase vinculou-se agrave Presidecircncia da Repuacuteblica
92
O papel da Sudene na economia e no desenvolvimento regional tem sido mateacuteria de
estudo de diferentes autores como Oliveira (1977) Carvalho (1979) Souza (1979) Andrade
(1970 1986 1993 2011) Diniz Filho e Bessa (1995) Cano (1994) Garcia (1999) Carvalho
(2001 2006 2008) Geiger (2001) e tantos outros Nesta pesquisa a avaliaccedilatildeo concentrou-se
em questotildees consideradas relevantes para a compreensatildeo do desempenho institucional na
gestatildeo da poliacutetica regional que contribuiacutesse para a construccedilatildeo ou natildeo de capital social
Motivada pela afirmativa de Cano (1994) da importacircncia do Estado na criaccedilatildeo da
Sudene o primeiro ponto a ser avaliado eacute o papel das forccedilas populares e das pressotildees sociais
nas tomadas de decisotildees poliacuteticas na Sudene De acordo com Souza (1979 p151) natildeo foi
faacutecil o nascimento da Sudene Segundo ele desde o iniacutecio se estabeleceu viva e generalizada
controveacutersia sobre o oacutergatildeo cuja discussatildeo envolveu poliacuteticos imprensa militares estudantes e
sacerdotes Para Souza (1979) ainda os poliacuteticos e os governos locais natildeo se apresentaram
unidos em favor da criaccedilatildeo do oacutergatildeo Desse modo e de pronto percebe-se que a criaccedilatildeo da
Sudene era pauta da agenda poliacutetica do Governo Central e natildeo dos governos estaduais
No entanto Bastos (1984) afirma que a partir de 1955 a ideia de marginalidade do
Nordeste no processo de expansatildeo do capitalismo e a necessidade de urgentes medidas para
solucionar a situaccedilatildeo forneceram espaccedilos poliacuteticos para a mobilizaccedilatildeo e organizaccedilatildeo de
categorias como os camponeses e trabalhadores rurais e para a elaboraccedilatildeo de demandas As
Ligas Camponesas cuidadosamente analisadas por Bastos (1984) demonstraram um
movimento reivindicativo dos camponeses e trabalhadores rurais principalmente no estado
de Pernambuco
Andrade (1989 p 25) contudo descreve que as lutas camponesas e dos agricultores
mereceram pouca ou nenhuma atenccedilatildeo dos partidos poliacuteticos e que no momento da criaccedilatildeo
da Sudene o Partido Comunista do Brasil levantou como bandeira a organizaccedilatildeo do
movimento operaacuterio-camponecircs como forccedila mobilizadora para a revoluccedilatildeo comunista
Corroborando Andrade Cohn (1976 p 86) afirma que se atribuiu significacircncia a um
movimento social reivindicativo de trabalhadores sem iniciativa sem conhecimento sem
informaccedilatildeo e accedilatildeo poliacutetica como foi o caso das Ligas Camponesas cuja atuaccedilatildeo era de
poliacuteticos partidaacuterios e natildeo de organizaccedilotildees sociais com capacidade de participaccedilatildeo poliacutetica
Aliado a isso o modelo de gestatildeo burocraacutetico tradicional de toda a Administraccedilatildeo
Puacuteblica brasileira adotado pela Sudene caracterizado pela centralizaccedilatildeo administrativa e
poliacutetica formalismo rigidez de procedimentos e desconfianccedila nas relaccedilotildees entre o governo e
os cidadatildeos como diz Beltratildeo (2002 p30) natildeo contribuiu para a participaccedilatildeo social
93
Corroborando Beltratildeo (2009) Silva Filho (2009 p15) sistematiza a atuaccedilatildeo do oacutergatildeo
de planejamento regional em trecircs momentos (i) de autonomia absoluta ndash de 1959 a 1964 (ii)
de centralizaccedilatildeo parcial ndash de 1964 a 1979 e (iii) de centralizaccedilatildeo total ndash de 1979 a 2001 A
anaacutelise desses momentos agrave luz da interpretaccedilatildeo conceitual de centralizaccedilatildeo e autonomia
adotada nesta pesquisa reavaliou o planejamento da Sudene classificando-o nas seguintes
fases de 1959 a 1964 ndash de centralizaccedilatildeo total do poder decisoacuterio das funccedilotildees e tarefas uma
vez que se apreendia autonomia absoluta de 1964 a 1979 ndash de centralizaccedilatildeo parcial do poder
decisoacuterio e centralizaccedilatildeo total da funccedilatildeo e das tarefas do planejamento regional e de 1979 ateacute
os dias atuais ndash de centralizaccedilatildeo do planejamento institucional
O relato de Souza (1997 p 156) amplia a compreensatildeo dessa centralizaccedilatildeo
administrativa e expressa um planejamento baseado em um conhecimento superficial das
realidades e potencialidades nordestinas sobretudo humanas Na praacutetica a participaccedilatildeo
social e de profissionais locais no planejamento do desenvolvimento regional a
descentralizaccedilatildeo e a integraccedilatildeo das accedilotildees da Sudene com outros oacutergatildeos nunca ocorreram De
acordo com Silva (2002 p 28) nunca prosperou no Brasil qualquer tipo de estrutura
descentralizada de poder
O reconhecimento das limitaccedilotildees do planejamento do desenvolvimento regional pode
ser observado pelo hiato que ainda separa o Nordeste das regiotildees mais ricas do paiacutes
demonstrado por uma seacuterie de indicadores sociais Para exemplificar esse hiato seratildeo
apresentados indicadores como a taxa () de analfabetismo das pessoas de 15 anos ou mais
de idade o percentual () de vulneraacuteveis agrave pobreza o Iacutendice de Theil-L52
e do Iacutendice de
Desenvolvimento Humano (IDH) para o Brasil e as grandes regiotildees para o ano de 2010
(Tabela 1)
52
O Iacutendice de Theil-L mede a desigualdade na distribuiccedilatildeo de indiviacuteduos segundo a renda domiciliar per capita
excluiacutedos aqueles com renda domiciliar per capita nula Eacute o logaritmo da razatildeo entre as meacutedias aritmeacutetica e
geomeacutetrica da renda domiciliar per capita dos indiviacuteduos sendo nulo quando natildeo existir desigualdade de renda
entre eles e tendente ao infinito quando a desigualdade tender ao maacuteximo (PNUDAtlas de Desenvolvimento
Humano 2013)
94
Tabela 1 Brasil e Grandes Regiotildees
Indicadores sociais
2013
Brasil e Grandes
Regiotildees
Taxa de
Analfabetismo
da populaccedilatildeo de
15 anos ou mais
de idade
IDHM
de
vulneraacuteveis agrave
pobreza
Iacutendice de Theil-
L
Nordeste 2003 0660 5493 072
Norte 1123 0680 4683 070
BRASIL 961 0727 3256 068
Centro-Oeste 687 0750 2351 060
Sudeste 625 0750 2352 058
Sul 497 0760 1690 049
Fonte PNUD Atlas de Desenvolvimento Humano 2013
Os dados do Atlas de Desenvolvimento Humano de 2013 demonstram que os piores
resultados dos indicadores sociais ainda satildeo encontrados no Nordeste Mesmo reconhecendo
que o processo educacional pede tempo acredita-se que a escolarizaccedilatildeo pede esforccedilo e
empenho do indiviacuteduo mas sobretudo do Estado que deve oportunizar a esses o acesso agrave
escola e a uma educaccedilatildeo de qualidade Infelizmente mais de meio seacuteculo natildeo foi suficiente
para que o Estado fornecesse as condiccedilotildees necessaacuterias agrave melhoria do niacutevel de escolarizaccedilatildeo no
Nordeste O empenho ou melhor a falta de empenho dos governos em especial de Sergipe
neste item seraacute exemplificada quando da anaacutelise do oacutergatildeo de planejamento estadual
O enfoque institucionalista do planejamento do desenvolvimento regional e partindo
da pressuposiccedilatildeo impliacutecita de um Estado controlado pelas estruturas poliacuteticas
fundamentalmente alicerccediladas em valores que favorecem o clientelismo o mandonismo e a
corrupccedilatildeo e sem nenhuma articulaccedilatildeo eacute difiacutecil imaginar a estruturaccedilatildeo de uma
institucionalidade transformadora e mais difiacutecil ainda eacute a sua sobrevivecircncia De acordo com
Souza (1997 p 159) Leite (2011 p2) e Guimaratildees Neto (1997 p 90) o temor de perder
estiacutemulos fiscais financeiros e poliacuteticos sempre ameaccedilou e inquietou diferentes setores que
tecircm resistido agraves mudanccedilas Portanto
Uma sociedade caracterizada por uma rede local de detentores de poder
pouco articulada com interesses estabelecidos no status quo iraacute dificultar a
sobrevivecircncia de um aparato do Estado coerente e coeso Da mesma forma a
ausecircncia de um aparato do Estado coerente torna menos provaacutevel que a
sociedade civil vaacute se auto-organizar de uma forma melhor do que os frouxos
laccedilos de lealdade existentes (EVANS1998 p 78)
95
Eacute igualmente pouco comum a auto-organizaccedilatildeo e o controle de poliacuteticas puacuteblicas de
uma sociedade tatildeo dependente do Estado natildeo apenas na prestaccedilatildeo dos serviccedilos essenciais
como na oportunidade de ldquoempregordquo na Administraccedilatildeo Puacuteblica como eacute o caso da maioria dos
municiacutepios sergipanos Para mudar esse quadro de dependecircncia satildeo necessaacuterios cidadatildes e
cidadatildeos agentes poliacuteticos conscientes e natildeo atores ldquomanipuladosrdquo para o controle social53
Aleacutem disso satildeo necessaacuterias decisotildees poliacuteticas que respondam agraves demandas recorrentes tanto
no debate quanto na agenda poliacutetica (puacuteblica) e natildeo a interesses poliacuteticos outros Romper a
ineacutercia das forccedilas sociais em nosso paiacutes eacute tatildeo importante para promover mudanccedilas sociais
quanto para uma reforma na Administraccedilatildeo Puacuteblica em todos os niacuteveis de governo
Reafirmando que natildeo era pretensatildeo desta pesquisa a avaliaccedilatildeo de desempenho da
Sudene e sim dos processos sociais e poliacuteticos na perspectiva da formaccedilatildeo ou do
fortalecimento do capital social regional os fatos que motivaram sua extinccedilatildeo e recriaccedilatildeo
permitiram algumas reflexotildees preliminares uma vez que tambeacutem natildeo haacute propoacutesito no
esgotamento da discussatildeo Na primeira as denuacutencias de corrupccedilatildeo o esgotamento de um
modelo de financiamento do desenvolvimento regional a falta de mobilizaccedilatildeo da sociedade
da imprensa e dos poliacuteticos para defender a natildeo extinccedilatildeo do oacutergatildeo e as dificuldades na
implementaccedilatildeo dos planos satildeo fortes argumentos para acreditar na perda de confianccedila da
sociedade na institucionalidade e em seu papel no desenvolvimento regional e
consequentemente na formaccedilatildeo de capital social
Na segunda a retomada do planejamento do desenvolvimento deve ser um projeto
nacional como defende Egler (1993) Arauacutejo (1999a 1999b) Unger (2009) e sobretudo
como preconizado na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 A recriaccedilatildeo da Sudene se constituiu em
uma decisatildeo poliacutetica que natildeo pode se sobrepor aos preceitos constitucionais e ao interesse da
populaccedilatildeo O subcapiacutetulo a seguir relata brevemente a experiecircncia de fortalecimento do
capital social da Companhia Hidro Eleacutetrica do Satildeo Francisco (Chesf) valendo-se de sua
poliacutetica de reassentamento das populaccedilotildees atingidas por suas intervenccedilotildees
53
Controle social entendido como um conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem agrave sociedade
informaccedilotildees representaccedilotildees teacutecnicas e participaccedilatildeo nos processos de formulaccedilatildeo de poliacuteticas de planejamento e
de avaliaccedilatildeo das poliacuteticas puacuteblicas (Artigo 3ordm inciso IV da Lei nordm 114452007)
96
512 Companhia HidroEleacutetrica do Satildeo Francisco da geraccedilatildeo da energia ao
fortalecimento do capital social dos atingidos por barragens
Na deacutecada de 1940 o governo brasileiro motivado pelas experiecircncias internacionais
de planejamento regional cria instituiccedilotildees e programas voltados para o desenvolvimento de
aacutereas-problemas Satildeo exemplos de instituiccedilotildees criadas para desenvolver o Vale do Satildeo
Francisco a Comissatildeo do Vale do Satildeo Francisco (CVSF) e a Companhia Hidro Eleacutetrica do
Satildeo Francisco (Chesf) Costa (1971 p248) defendeu que na deacutecada de 1940 o Vale do Satildeo
Francisco foi ressaltado tanto como uma aacuterea estrateacutegica quanto como uma alternativa para o
desenvolvimento do Nordeste e consequentemente nacional seja pela viabilidade da
agricultura irrigada seja pelo potencial hidroeleacutetrico Guimaratildees Neto (2010 p 50) na
mesma linha considera que a criaccedilatildeo da CVSF como da Chesf e do BNB eacute resultado da
maturaccedilatildeo que o encaminhamento de soluccedilotildees para a questatildeo regional requeria Oliveira
(2001 p 11) tece suas consideraccedilotildees a respeito da criaccedilatildeo da Chesf no contexto do papel do
Estado Segundo esse autor a criaccedilatildeo dessa instituiccedilatildeo torna-se possiacutevel pela transiccedilatildeo do
Estado oligaacuterquico para um Estado mais complexo intervencionista e promotor do
desenvolvimento econocircmico e a Chesf seria um agente de modernizaccedilatildeo e desenvolvimento
regional
Todos esses argumentos consolidam a iniciativa da criaccedilatildeo da Companhia Hidro
Eleacutetrica do Satildeo Francisco (Chesf) como oacutergatildeo de desenvolvimento regional e o papel do
Estado como interventor do desenvolvimento
A anaacutelise desenvolvida neste subcapiacutetulo natildeo procura ressaltar o papel da Chesf no
desenvolvimento regional O foco da anaacutelise eacute o papel da Chesf na formaccedilatildeo de capital social
regional valendo-se da compreensatildeo da poliacutetica de relaccedilotildees sociais institucional para a
execuccedilatildeo das accedilotildees de construccedilatildeo de barragens reservatoacuterios e demais intervenccedilotildees em rios
para fins de geraccedilatildeo de energia eleacutetrica
A Companhia foi criada54
para efetivar o aproveitamento da energia hidraacuteulica do rio
Satildeo Francisco e fornecer a energia eleacutetrica necessaacuteria ao desenvolvimento sobretudo
industrial da regiatildeo Segundo Andrade (1970 p 123) na deacutecada de 1960 a energia
constituiu-se em um grande fator limitante ao desenvolvimento industrial
54
Nos termos do Decreto-Lei n 8031 de 3 de outubro de 1945 o Ministeacuterio da Agricultura foi autorizado a
organizar a Companhia Hidro Eleacutetrica do Satildeo Francisco com a finalidade de aproveitar progressivamente o
potencial de energia hidraacuteulica do Rio Satildeo Francisco para a geraccedilatildeo de energia eleacutetrica
97
No que concerne agrave estrutura organizacional Oliveira (2001 p 16 17) descreve que a
Companhia adotou um modelo estritamente industrial com elevado grau de autonomia
econocircmico-financeira poder teacutecnico eficaacutecia empreendedora e sobretudo pela ausecircncia ou
debilidade de controles sociais e poliacuteticos existentes
A poliacutetica centralizadora da Chesf altamente autoritaacuteria nas relaccedilotildees sociais e
extremamente degradadora dos sistemas ambientais causando significativos e irreversiacuteveis
impactos sociais e ambientais eacute reconhecida tambeacutem por Rebouccedilas (1992 p 38) que
acrescenta a esse autoritarismo a forma mecanizada de implantaccedilatildeo dos empreendimentos e o
descaso com a poliacutetica de reassentamento
A construccedilatildeo de barragens de reservatoacuterios e demais intervenccedilotildees em rios para fins
de geraccedilatildeo de energia eleacutetrica ou regularizaccedilatildeo de vazotildees em qualquer parte do mundo
impacta as condiccedilotildees sociais culturais e ambientais locais e ateacute regionais Para Garcecircz (1978
p35) e Schaeffer (1987 p44) quanto maior o porte do empreendimento hidraacuteulico
construiacutedo tanto maior as alteraccedilotildees nas condiccedilotildees naturais locais e regionais Schaeffer
(1987 p43) relaciona como principais fatores causadores desses impactos ambientais55
o
deslocamento de populaccedilotildees das aacutereas a serem inundadas as alteraccedilotildees na qualidade e regime
das aacuteguas a criaccedilatildeo de novas paisagens mudanccedila na hidrologia com a regularizaccedilatildeo da vazatildeo
dos rios entre outras
Embora reconhecendo a importacircncia desse conjunto de fatores causadores de impactos
ambientais nas fases de construccedilatildeo e operaccedilatildeo de centrais ou sistemas hidreleacutetricos no
contexto da finalidade dessa pesquisa a anaacutelise natildeo mereceraacute mais comentaacuterios Entretanto a
forma como o empreendedor planeja e executa o reassentamento das populaccedilotildees residentes
nas aacutereas a serem inundadas e mitiga os impactos daquelas diretamente afetadas pelas
alteraccedilotildees do regime das aacuteguas e da hidrologia que deflagram essas modificaccedilotildees e
sobretudo interfere nos laccedilos e nas relaccedilotildees sociais eacute a variaacutevel mais importante e foco da
avaliaccedilatildeo
Fundamentando-se nos estudos de Garcecircz (1978) Andrade (1984 2011) Schaeffer
(1987) Sigaud (19871992) Rebouccedilas (1992) Galvatildeo (1999) Bortoleto (2001) Viana
(2003) Bermann (2007) Guerra (2008) Sevaacute (2008) Scott (2009) pode-se inferir que na
histoacuteria do planejamento dos grandes projetos hidreleacutetricos a questatildeo social dos atingidos
55
Considera-se impacto ambiental nos termos do artigo 1ordm da Resoluccedilatildeo do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA) qualquer alteraccedilatildeo das propriedades fiacutesicas quiacutemicas e bioloacutegicas do meio ambiente
causada por qualquer forma de mateacuteria ou energia resultante das atividades humanas que direta ou
indiretamente afetam a sauacutede a seguranccedila e o bem-estar da populaccedilatildeo as atividades sociais e econocircmicas a
biota as condiccedilotildees esteacuteticas e sanitaacuterias do meio ambiente e a qualidade dos recursos ambientais
98
principalmente daqueles diretamente afetados foi uma variaacutevel pouco significativa para a
tomada de decisatildeo da Chesf Essa insignificacircncia ou descaso como prefere Rebouccedilas (1992 e
2000) eacute demonstrado tanto na ausecircncia da participaccedilatildeo dos futuros atingidos ou
representantes desses nas discussotildees das alternativas locacionais do barramento quanto na
tomada de decisatildeo a respeito da formataccedilatildeo do programa de reassentamento56
das populaccedilotildees
para outras aacutereas no modelo do reassentamento ou na ausecircncia de medidas preventivas em
relaccedilatildeo agrave destruiccedilatildeo da estrutura social e dos valores culturais existentes na aacuterea a ser
inundada sem uma anaacutelise socioloacutegica e antropoloacutegica adequada Somando-se a essa ausecircncia
da inserccedilatildeo da questatildeo social no planejamento da obra a qualidade dos estudos ambientais57
o momento de sua elaboraccedilatildeo (que deveria ser anterior a qualquer tipo de intervenccedilatildeo na aacuterea
selecionada) e o papel emprestado aos estudos ambientais de viabilizar e ou validar as
decisotildees assumidas pelo empreendedor contribuiacuteram para a ampliaccedilatildeo dos impactos ou dos
efeitos sociais perversos relacionados a grandes projetos hidreleacutetricos em especial
construiacutedos ao longo do rio Satildeo Francisco
Para Sigaud (1987 p 4) o que se convencionou chamar de ldquoavaliaccedilatildeo de impactos
sociaisrdquo (destaque do autor) eacute na verdade uma avaliaccedilatildeo para estabelecer as medidas
minimizadoras ou mitigadoras dos impactos de uma decisatildeo jaacute tomada e em curso
Analisando os impactos ambientais sobre as comunidades atingidas Sigaud descreve que
Os efeitos de um acontecimento como o avanccedilo das aacuteguas sobre as terras de
cultivos natildeo estatildeo contidos apenas no acontecimento em si mas satildeo
mediatizados pelas relaccedilotildees que os grupos sociais concretos mantecircm com o
territoacuterio (SIGAUD 1992 p1)
As relaccedilotildees que os grupos sociais concretos (pescadores comunidades indiacutegenas
camponeses58
agricultores familiares moradores de cidades ribeirinhas) mantinham com o
territoacuterio ndash cujo elemento de identidade desses grupos em relaccedilatildeo ao espaccedilo habitado era o
rio Satildeo Francisco ndash satildeo destruiacutedas com o deslocamento compulsoacuterio desses A
desterritorializaccedilatildeo sofrida por esses grupos imposta pelo Estado desencadeou uma seacuterie de
conflitos entre as diferentes forccedilas sociais como disse Rebouccedilas (1992 p39) e interferiu
diretamente no capital social desses O deslocamento da populaccedilatildeo que ali residia para outras
56
O programa de reassentamento que prevecirc o deslocamento das populaccedilotildees da aacuterea a ser inundada para outra foi
denominada por Sigaud (1987) de deslocamento compulsoacuterio Para esse autor uma vez que a populaccedilatildeo a ser
atingida natildeo participa e portanto natildeo interfere na tomada de decisatildeo essa populaccedilatildeo se constitui em um
problema para o qual eacute buscada uma soluccedilatildeo qualquer e a qualquer preccedilo
57 O primeiro Estudo de Impacto Ambiental (EIA) realizado no Brasil foi para o projeto da Barragem de
Sobradinho no Estado da Bahia em 1972 58
Sigaud (1992) definiu camponecircs como pequeno produtor que trabalhava em regime de economia familiar e
esclareceu que a afirmaccedilatildeo de que esses constituiacuteam a maior parte da populaccedilatildeo deslocada se amparava na
informaccedilatildeo veiculada pelos documentos das empresas do setor eleacutetrico de que se tratava de populaccedilotildees rurais
99
aacutereas distantes do rio aleacutem de justificar o termo deslocamento compulsoacuterio dificultou o
processo de (re)territorializaccedilatildeo como movimento indissociaacutevel da desterritorializaccedilatildeo Essa
dificuldade ocorreu e continua a ocorrer seja pela destruiccedilatildeo da territorialidade dos grupos
dos valores culturais e histoacutericos e das atividades produtivas tradicionais seja pela
desagregaccedilatildeo dos grupos familiares e vicinais que natildeo participaram das discussotildees e se
submeteram a um processo de organizaccedilatildeo do espaccedilo estruturado pelo Estado e permeado por
situaccedilotildees de desencontros estranhezas e resistecircncias Esses processos nos barramentos do rio
Satildeo Francisco sobretudo em Sobradinho e Itaparica localizados entre os estados da Bahia e
de Pernambuco (PEBA) foram registrados por Sigoud (1987 1992) por Lima (1992)
Galvatildeo (1999) Sevaacute (2008) Scott (2009) e outros autores que descrevem a dramaacutetica
desterritorializaccedilatildeo e reterritorializaccedilatildeo ocorrida De acordo com Lima
Um traccedilo social caracteriacutestico do reassentamento de Itaparica tem sido a
desestruturaccedilatildeo dos antigos laccedilos sociais que permeavam na cidade
inundada Eacute recorrente esse sentimento entre os reassentados durante toda a
pesquisa Tanto nas agrovilas como na vida urbana de Petrolacircndia
constatamos esse sentimento de inseguranccedila desconfianccedila e a perda dos
laccedilos de amizade anteriormente existentes (LIMA p16)
Essas situaccedilotildees conflituosas e de inseguranccedila e desconfianccedila relatadas pelo autor
forneceram as bases para a grande construccedilatildeo ndash mobilizaccedilatildeo e criaccedilatildeo dos movimentos
sociais59
ndash que se materializou na organizaccedilatildeo dos atingidos por barragens Entretanto essa
organizaccedilatildeo foi apoiada por grupos mediadores como as Comunidades Eclesiais de Base a
Comissatildeo Pastoral da Terra o Sindicato dos Trabalhadores Rurais a Igreja Catoacutelica o Centro
Pastoral da Juventude entre outros (REBOUCcedilAS 1992 p 40) Para esse autor esse
processo de mobilizaccedilatildeo social tem ocorrido diferentemente nas distintas regiotildees brasileiras
Corroborando Rebouccedilas Sigaud (1992 p5) e Pimentel (2012 p49) ressaltam que no caso
dos atingidos pela barragem de Sobradinho considerando o contexto histoacuterico e poliacutetico de
sua construccedilatildeo e portanto a limitada capacidade de reaccedilatildeo dos movimentos sociais a reaccedilatildeo
da populaccedilatildeo e sua pressatildeo sobre a Chesf pode ser considerada uma resposta poliacutetica Essa
resposta poliacutetica soacute foi possiacutevel pelo empoderamento dos atingidos e consequentemente pelo
fortalecimento de seu capital social apoiado pelos grupos mediadores
59
Para entender o movimento de organizaccedilatildeo dos trabalhadores atingidos pelas barragens de Sobradinho e de
Itaparica ver BOMFIM Juarez Duarte Movimentos Sociais de Trabalhadores no Rio Satildeo Francisco Scripta
Nova Revista Eletrocircnica de Geografiacutea y Ciencias Sociales Universidad de Barcelona n 45(30) 1 de agosto
de 1999
100
Em relaccedilatildeo ao projeto do barramento e construccedilatildeo da Usina Hidreleacutetrica de Itaparica
(UHE Itaparica atual Luiz Gonzaga) Rebouccedilas (1992 p 43) e Pimentel (2012 p 52)
afirmam que o processo de conscientizaccedilatildeo poliacutetica se deu atraveacutes da realizaccedilatildeo de cursos
sobre sindicalismo e sobre a necessidade de os atingidos desenvolverem estrateacutegias de accedilatildeo
mais sistematizadas para o enfrentamento das forccedilas poliacuteticas do Estado representado pela
Chesf dos grandes empreiteiros dos grandes proprietaacuterios locais entre outros
A formaccedilatildeo da consciecircncia poliacutetica dos atingidos pela barragem de Itaparica fortaleceu
o capital social dos grupos e tem sido a variaacutevel mais importante para o desenvolvimento
regionalterritorial Eacute importante ressaltar que a intervenccedilatildeo do Estado tanto pode destruir
quanto construir o capital social No caso das barragens de Sobradinho e de Itaparica a
intervenccedilatildeo do Estado foi de tal modo destrutiva dos valores dos laccedilos de amizade das
relaccedilotildees com os grupos vicinais da esperanccedila das populaccedilotildees atingidas que o apoio dos
movimentos sociais conseguiu que esses grupos acreditassem que tambeacutem poderiam enfrentaacute-
los e desse modo conseguiram se reestruturar e assegurar sua reproduccedilatildeo como pescadores
comunidades indiacutegenas camponeses agricultores familiares moradores de cidades
ribeirinhas
O fortalecimento do capital social dessas aacutereas de influecircncia dos grandes projetos de
infraestrutura em particular das usinas hidroeleacutetricas a longa e exitosa trajetoacuteria de
organizaccedilatildeo social e o empoderamento dos atingidos pelas barragens construiacutedas no
submeacutedio60
Satildeo Francisco contribuiu para o reconhecimento dos territoacuterios de identidade pelo
Governo da Bahia61
O Territoacuterio de Identidade de Itaparica no estado da Bahia eacute formado por seis
municiacutepios Abareacute Chorrochoacute Rodelas Gloacuteria Macurureacute e Paulo Afonso cuja dinacircmica
social eacute marcada por forte mobilizaccedilatildeo social na luta pela terra e pela implementaccedilatildeo das
accedilotildees da poliacutetica de reassentamento totalmente sem confianccedila no Estado
A barragem de Itaparica foi construiacuteda entre 1976 e 1988 e passados 26 anos as accedilotildees
para o reassentamento de famiacutelias afetadas pela barragem ainda requerem intervenccedilatildeo do
Ministeacuterio Puacuteblico Federal62
para que a Chesf cumpra os acordos assinados na deacutecada de
60
O Submeacutedio Satildeo Francisco abrange aacutereas dos Estados da Bahia e Pernambuco estende-se de Remanso ateacute
Paulo Afonso (BA) e inclui as sub-bacias dos rios Pajeuacute Touratildeo e Vargem aleacutem da sub-bacia do rio Moxotoacute
uacuteltimo afluente da margem esquerda (CODEVASF 2001 p11) 61
ALENCAR Cristina Maria M de Caracterizaccedilatildeo e avaliaccedilatildeo dos processos de territorializaccedilatildeo dos Planos
Plurianuais de Investimentos da Bahia e de Sergipe Salvador SDTIICA 2010 62
O Relatoacuterio do Tribunal de Contas da Uniatildeo (TC 0135482011-5) demonstra essa dependecircncia e institui prazo
para que a Chesf apresente relatoacuterio informando o cumprimento dessas Ver ainda a mateacuteria ldquoMPF aciona
CHESF para reassentar populaccedilatildeo afetada pela barragem de Itaparica e cumprir pendecircncias nos
reassentamentosrdquo do Ministeacuterio Puacuteblico Federal da Bahia veiculada em 7 de maio de 2013
101
1980 e ainda haacute famiacutelias dependendo financeiramente da Chesf Assim esse estado de
dependecircncia que se arrasta por 26 anos de certo modo confirma que a organizaccedilatildeo social e o
fortalecimento do capital social dos atingidos pela barragem de Itaparica ainda natildeo foram
suficientes para assegurar todas as liberdades instrumentais necessaacuterias ao desenvolvimento
dos grupos e de seus territoacuterios poreacutem a persistecircncia e a resistecircncia da organizaccedilatildeo social em
busca de sua territorialidade eacute um caminho para a liberdade e para o desenvolvimento
territorial e regional
Pelo exposto pode-se concluir que a Chesf como instituiccedilatildeo de desenvolvimento
regional foi capaz de destruir o capital social dos grupos atingidos pelas barragens construiacutedas
no submeacutedio Satildeo Francisco e por sua atuaccedilatildeo autoritaacuteria centralizadora e causadora de
significativos impactos sociais provocou na populaccedilatildeo diretamente afetada por suas accedilotildees
uma reaccedilatildeo de fortalecimento de seu capital social
Centrando a anaacutelise nas populaccedilotildees ribeirinhas do Baixo Satildeo Francisco63
que tambeacutem
foram atingidas pelos barramentos no rio Satildeo Francisco a reflexatildeo possiacutevel eacute que os estudos
realizados pela Chesf para o aproveitamento da energia hidraacuteulica do rio Satildeo Francisco natildeo
avaliou os impactos sociais ambientais e econocircmicos no Baixo Satildeo Francisco Os estudos de
impacto ambiental e seus respectivos relatoacuterios de impacto ambiental (EIAsRIMAs) natildeo
inseriram a foz do Rio Satildeo Francisco na aacuterea de influecircncia indireta dos impactos como pode
ser constatado no Estudo de Impacto Ambiental da Usina Hidreleacutetrica de Xingoacute64
Para Vargas (1999 p237) os excluiacutedos ou desterritorializados no Baixo Satildeo
Francisco seja dos projetos de irrigaccedilatildeo implantados pela Codevasf seja do processo de
pecuarizaccedilatildeo influenciados pelo movimento dos atingidos por barragens e pelo comando do
Movimento dos Sem Terra (MST) do Sul do Brasil organizaram-se em movimento
reivindicatoacuterio de acesso agrave terra e de confronto com as poliacuteticas governamentais de
desenvolvimento excludentes A influecircncia desse movimento foi mais significativa no Alto
Sertatildeo Sergipano onde se concentra 41 dos assentamentos de Reforma Agraacuteria do Estado
segundo Franccedila e Cruz (2013 p151)
Eacute relevante pontuar que o movimento e a organizaccedilatildeo social desses excluiacutedos
independentemente do nuacutemero de assentamentos rurais registrados em Sergipe natildeo
resultaram da formaccedilatildeo de uma consciecircncia poliacutetica de seus membros Lamentavelmente e
63
O Baixo Satildeo Francisco se estende de Paulo Afonso agrave foz (CODEVASF 2001 p 12) 64
O Estudo de Impacto Ambiental e o Relatoacuterio de Impacto Ambiental da Usina Hidroeleacutetrica de Xingoacute podem
ser consultados na Administraccedilatildeo Estadual do Meio Ambiente (ADEMA)
102
corroborando Demo (2009) nunca houve em Sergipe cidadania suficiente para a necessaacuteria
accedilatildeo poliacutetica Os argumentos para sustentaccedilatildeo dessa afirmativa encontram-se no Capiacutetulo 6
No contexto da anaacutelise do papel das institucionalidades no desenvolvimento a
proposta de continuidade aponta para a escala estadual Dessa forma a anaacutelise do subcapiacutetulo
a seguir trataraacute do papel das instituiccedilotildees estaduais na construccedilatildeo ou destruiccedilatildeo de cenaacuterios
sociais de formaccedilatildeo de capital social e na democratizaccedilatildeo Para tanto a anaacutelise percorreraacute as
regionalizaccedilotildees propostas e implementadas os modelos de planejamento adotados e as
dimensotildees culturais organizacionais que interferiram e interferem na praacutetica do planejamento
em base local
52 Planejamento em Sergipe entre as liccedilotildees e os desafios
Retoma-se a anaacutelise das categorias geograacuteficas como subsiacutedio para a compreensatildeo dos
deslocamentos das escalas e dos usos das unidades de planejamento puacuteblico em Sergipe
Ainda neste subcapiacutetulo apresentam-se as diferentes regionalizaccedilotildees em uso no Estado
de Sergipe e os papeacuteis assumidos por essas regiotildees seja na gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas seja
em sua descentralizaccedilatildeo ou desconcentraccedilatildeo das accedilotildees procurando destacar as regiotildees
construiacutedas a partir de accedilotildees poliacuteticas poreacutem reconhecendo outras regiotildees construiacutedas
socialmente e analisam-se os processos de planejamento adotados em Sergipe
Sergipe acumulou sobretudo nas deacutecadas de 1960 e 1970 do seacuteculo passado uma
razoaacutevel experiecircncia em planejamento do desenvolvimento Impulsionado pela questatildeo
regional pelas diretrizes da Sudene e da CEPAL o Governo de Sergipe estruturou
institucionalidades de planejamento elaborou planos de desenvolvimento e capacitou teacutecnicos
para o planejamento regional e a captaccedilatildeo de recursos para investimentos
Na concepccedilatildeo de Barreto
Os ideais teacutecnicos e poliacuteticos de desenvolvimento do Nordeste aflorados em
fins dos anos 1950 vieram tambeacutem ensejar aos Estados da Regiatildeo
movimentos com vistas agrave adoccedilatildeo da ideologia do planejamento como
caminho mais curto para se atingir o progresso econocircmico e social
(BARRETO 1976 p4)
A ideologia do planejamento como teacutecnica preditiva do progresso econocircmico e social
foi adotada pela Administraccedilatildeo Puacutebica estadual que sob a influecircncia e sobretudo a
cooperaccedilatildeo da Sudene institui o Conselho do Desenvolvimento Econocircmico de Sergipe
(Condese) por meio do Decreto nordm 470 de 31 de marccedilo de 1959
103
Os principais textos que descrevem a histoacuteria do planejamento em Sergipe satildeo dos
economistas Dilson Menezes Barreto65
Paulo Barbosa de Araujo e Antocircnio Rocha Santos
Entretanto para a elaboraccedilatildeo deste toacutepico foram entrevistados ex-Secretaacuterios de Estado do
Planejamento e teacutecnicos especialistas com profundo conhecimento das teacutecnicas e
metodologias de planejamento do Estado
O primeiro texto produzido sobre a histoacuteria do planejamento em Sergipe eacute de autoria
de Dilson Menezes Barreto em 1976 que destaca a criaccedilatildeo do Conselho de Desenvolvimento
Econocircmico de Sergipe (Condese) e a influecircncia da Sudene no planejamento estadual Paulo
Barbosa de Araujo descreve a evoluccedilatildeo das institucionalidades de planejamento de Sergipe e
Antonio Rocha Santos relata a experiecircncia do planejamento e apresenta proposta para a
reestruturaccedilatildeo do Instituto de Economia e Pesquisa (INEP) e a retomada do planejamento no
estado
Apoiado por essas referecircncias histoacutericas neste capiacutetulo a avaliaccedilatildeo se concentraraacute (i)
na trajetoacuteria da regionalizaccedilatildeo em Sergipe para explicar a importacircncia das escalas no
planejamento do desenvolvimento estadual regional ou territorial (ii) nos modelos de
planejamento puacuteblico adotados em Sergipe e (iii) no papel das dimensotildees culturais
organizacionais na construccedilatildeo ou natildeo de capital social
521 Trajetoacuteria da regionalizaccedilatildeo em Sergipe
A regionalizaccedilatildeo em Sergipe sempre esteve vinculada agraves intervenccedilotildees e accedilotildees do
estado no espaccedilo A histoacuteria das regionalizaccedilotildees em Sergipe iniciou-se com as experiecircncias
desenvolvidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatiacutestica (IBGE) em 1945 e 1969
que dividiram o Estado em cinco e oito regiotildees66
respectivamente A regionalizaccedilatildeo proposta
pelo IBGE em 1945 tinha como objetivos o estabelecimento de um banco de dados
estatiacutesticos a respeito das regiotildees brasileiras e ainda fins didaacuteticos A segunda
regionalizaccedilatildeo segundo Galvatildeo e Faissol (1969 p 182) surgiu da necessidade da
implementaccedilatildeo do processo de planejamento urbano com o estabelecimento de programas de
65 Dilson Menezes Barreto foi Secretaacuterio Executivo do CONDESE entre outubro de 1977 e marccedilo de 1979
escreveu sobre o CONDESE em sua Dissertaccedilatildeo de Mestrado em Sociologia em 2003 publicada em livro em
2013 66
As regiotildees propostas 1945 eram Litoral Central Baixo Satildeo Francisco Sertatildeo do Satildeo Francisco e Oeste Em
1969 a divisatildeo foi em microrregiotildees homogecircneas Eram elas Sertatildeo Sergipano do Satildeo Francisco Propriaacute Nossa
Senhora das Dores Agreste de Itabaiana Cotinguiba Litoral Sul Sergipano Agreste de Lagarto e Sertatildeo do Rio
Real (IBGE 2008 e SANTOS e ANDRADE 1986)
104
desenvolvimento econocircmico As regiotildees de planejamento foram definidas por esses autores
como unidades espaciais nas quais as diferentes alternativas de intervenccedilatildeo possam partir de
uma compreensatildeo previsiacutevel dos resultados dessa accedilatildeo (GALVAtildeO e FAISSOL 1969 p 189)
Assim a regionalizaccedilatildeo eacute incorporada ao processo do planejamento brasileiro e
permite a distribuiccedilatildeo das intervenccedilotildees puacuteblicas nas regiotildees de acordo com a finalidade de
cada processo e com o cenaacuterio de gestatildeo do poder nesses espaccedilos
A regionalizaccedilatildeo em Sergipe apoiou-se nos modelos dos centros e dos polos de
desenvolvimento nos estudos claacutessicos da Itaacutelia Meridional no modelo do Vale do
Tennessee nos Estados Unidos no planejamento do desenvolvimento e na elaboraccedilatildeo dos
planos e projetos regionais estruturadores desse processo natildeo apenas no Nordeste como nas
demais regiotildees brasileiras
Para um entrevistado o planejamento regional nordestino tem como referecircncia a
ideologia desenvolvimentista da Sudene cujo arcabouccedilo teoacuterico do planejamento dos
indicadores e das variaacuteveis econocircmicas e sociais para o desenvolvimento tem origem na
Comissatildeo Econocircmica para a Ameacuterica Latina (CEPAL) e em Celso Furtado que acreditava na
necessidade de montar uma base econocircmica no Nordeste como aconteceu em outras regiotildees
do Brasil
Na culminacircncia do processo do planejamento regional e do desenvolvimento
econocircmico a ecircnfase na regionalizaccedilatildeo ou seja no processo de construccedilatildeo da regiatildeo como
espaccedilo de intervenccedilatildeo tornou-se estrateacutegia de planejamento puacuteblico na deacutecada de 1970
Analisando a regionalizaccedilatildeo como elemento fundamental do processo de planejamento
urbano e regional em Satildeo Paulo Souza (1976 p 120) afirma que a estruturaccedilatildeo do espaccedilo
regional tinha como objetivos facilitar a concentraccedilatildeo e a integraccedilatildeo dos programas
administrativos setoriais e daacute maior racionalidade agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e ao controle
administrativo
Em Sergipe observou-se tambeacutem a praacutetica da regionalizaccedilatildeo para a desconcentraccedilatildeo
da gestatildeo das poliacuteticas de sauacutede de educaccedilatildeo de infraestrutura rodoviaacuteria de energia e
fazenda independentemente das propostas de regiotildees do IBGE Contudo ao contraacuterio do que
ocorreu em Satildeo Paulo que teve suas regiotildees delimitadas a partir de nuacutecleos pontos de
convergecircncia do homem e de suas atividades (Souza 1976 p 107) essas regionalizaccedilotildees
foram propostas pelos oacutergatildeos gestores dessas poliacuteticas estaduais cujos processos de
delimitaccedilatildeo dessas regiotildees poliacutetico-operacionais natildeo obedeceram a criteacuterios cientiacuteficos de
regionalizaccedilatildeo (GOVERNO DO ESTADO DE SERGIPE 1976) Constatada a praacutetica da
105
regionalizaccedilatildeo e ressentindo-se da necessidade de se estabelecer criteacuterios cientiacuteficos e a
uniformizaccedilatildeo das regiotildees para a desconcentraccedilatildeo o controle da administraccedilatildeo puacuteblica
estadual a distribuiccedilatildeo das poliacuteticas e das intervenccedilotildees puacuteblicas e sobretudo a gestatildeo desses
espaccedilos o Estado por meio do Conselho de Desenvolvimento Econocircmico de Sergipe
(Condese) oacutergatildeo de assessoramento do planejamento do Governo do Estado aleacutem de
formalizar uma diretriz para o processo propocircs entre 1971 e 1972 duas regionalizaccedilotildees A
primeira regionalizaccedilatildeo tinha como objetivo a desconcentraccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica
estadual para melhorar o desempenho do Poder Executivo em atendimento ao projeto de
reforma administrativa em curso no governo federal e no estadual A metodologia adotada
para a regionalizaccedilatildeo foi aquela proposta pela Sudene e pelo IBGE O segundo trabalho
elaborado pelo Condese nos fins de 1972 baseou-se nos seguintes criteacuterios distacircncia entre as
sedes populaccedilatildeo total aacuterea de abrangecircncia de cada regiatildeo e densidade demograacutefica Essa
regionalizaccedilatildeo propotildee duas alternativas para a divisatildeo do Estado Na primeira seriam
formadas seis regiotildees Aracaju Propriaacute Nossa Senhora da Gloacuteria Itabaiana Salgado e
Capela Na segunda propotildee-se a formaccedilatildeo de cinco regiotildees Aracaju Propriaacute Itabaiana
Lagarto e Capela (GOVERNO DO ESTADO DE SERGIPECONSELHO DE
DESENVOLVIMENTO ECONOcircMICO DE SERGIPE 1976 p 243) Os criteacuterios usados
pelo Condese natildeo obedeceram agraves formas de organizaccedilatildeo urbano-industrial do espaccedilo como
vigorava agrave eacutepoca no IBGE
Analisando essas regiotildees propostas pelo Condese Diniz coordenador do processo da
regionalizaccedilatildeo de 1976 conclui que Lagarto Propriaacute Estacircncia Tobias Barreto e Itabaiana
eram cidades que se apresentavam como centralidades ou centros de zonas Estacircncia e
Lagarto em qualquer regionalizaccedilatildeo formariam regiotildees diferenciadas no Sul do Estado e
Propriaacute Nossa Senhora da Gloacuteria e Canindeacute do Satildeo Francisco eram cidades com centralidade
pouca niacutetida
Em 1975 coordenando uma nova regionalizaccedilatildeo fruto de um convecircnio celebrado
entre a Universidade Federal de Sergipe e o Conselho de Desenvolvimento Econocircmico de
Sergipe (Condese) e apoiado pela Superintendecircncia do Desenvolvimento do Nordeste
(Sudene) Diniz (1976 p253) constata que (i) todo o Estado se constitui numa aacuterea
essencialmente homogecircnea onde apenas Aracaju se destaca (ii) a influecircncia dos centros de
zonas sobre suas respectivas aacutereas eacute muito pouco niacutetida secundaacuteria diante da dominaccedilatildeo da
capital- Aracaju (iii) o papel regional dos centros de zonas eacute induzido por Aracaju ou pelo
governo central e no que diz respeito agrave organizaccedilatildeo regional a produccedilatildeo do espaccedilo em
Sergipe tem sido induzida pelo Estado
106
Tomando por base essas constataccedilotildees e assumindo a ausecircncia de dados para o uso dos
modelos dos centros e dos polos de desenvolvimento abraccedilados pela Sudene Diniz
coordenador do processo da regionalizaccedilatildeo justifica
Preferimos natildeo desenvolver o estudo da organizaccedilatildeo espacial de Sergipe
numa perspectiva de polarizaccedilatildeo em decorrecircncia dos problemas teoacutericos
ligados agrave ideia embora natildeo deixe de haver certa concordacircncia entre as
nossas diretrizes para a regionalizaccedilatildeo e a triacuteplice tipologia do espaccedilo
perrouxiano Todavia a inexistecircncia de estudos locais que caracterizem o
papel polarizador dos centros urbanos e a constataccedilatildeo empiacuterica que as
cidades de Sergipe satildeo mais drenos do que polos nos levaram optar por uma
abordagem segundo a ideia de nodalidade (GOVERNO DO ESTADO DE
SERGIPE1976 p 3)
A decisatildeo assumida por Diniz em 1975 mesmo na ausecircncia de estudos como citado
para o devido embasamento foi acertada e as observaccedilotildees arroladas permanecem vaacutelidas ateacute
o presente67
tendo sofrido variaccedilotildees pouco significativas somente na primeira deacutecada do
seacuteculo XXI De acordo com o estudo das Regiotildees de influecircncia das cidades (IBGE 2008)
Sergipe eacute constituiacutedo por um Capital Regional A formado pela capital Aracaju um Centro
Sub Regional B que eacute Itabaiana quatro Centros de Zona A (Estacircncia Lagarto Nossa
Senhora da Gloacuteria e Propriaacute) trecircs Centros de Zona B (Canindeacute do Satildeo Francisco Neoacutepolis e
Nossa Senhora das Dores) e 62 centros locais que satildeo sedes dos municiacutepios sergipanos68
A organizaccedilatildeo espacial do Estado coordenada por Diniz e publicada em 1976
considera que as regiotildees satildeo porccedilotildees contiacutenuas do espaccedilo e define as regiotildees nodais valendo-
se do mapeamento das zonas de influecircncia dos centros de zonas Esse trabalho de Diniz de
1976 resultou em duas proposiccedilotildees finais sete regiotildees nodais (Aracaju Estacircncia Tobias
Barreto Lagarto Itabaiana Propriaacute e Penedo) e quatro regiotildees plano ou de planejamento
(Aracaju Estacircncia Itabaiana e Propriaacute) que foram apresentadas como regiotildees administrativas
do Estado (Figura 4)
67
Dados do censo populacional de 2010 constataram que Aracaju concentrava 28 da populaccedilatildeo do Estado
(IBGE 2010) e ainda eacute o municiacutepio com a maior infraestrutura de saneamento de sauacutede de educaccedilatildeo e de
serviccedilos do Estado 68
A rede urbana de Sergipe pode ser visualizada em FRANCcedilA Vera Luacutecia A e CRUZ Maria Tereza S Atlas
Escolar Sergipe espaccedilo Geo-Histoacuterico e Cultural Joatildeo Pessoa GRAFSET 2013
107
Figura 4Sergipe ndash Regiotildees Planos
108
Das trecircs regionalizaccedilotildees produzidas pelo Condese como unidades de planejamento de
intervenccedilotildees governamentais somente a uacuteltima de 1976 mereceu anaacutelise e adaptaccedilatildeo para
um programa governamental voltado para o desenvolvimento regional O Projeto Campo
Verde accedilatildeo do governo em bases regionais ndash 1988-1990 (1987) se caracterizou como um
Plano de Governo voltado para o desenvolvimento regional
O Projeto Campo Verde dedica um capiacutetulo agrave proposta de regionalizaccedilatildeo revisa os
processos empreendidos para o Estado e usa como base ldquoUma Proposta de Regionalizaccedilatildeo
para o Estado de Sergiperdquo trabalho coordenado pelo Professor Joseacute Alexandre Felizola Diniz
da Universidade Federal de Sergipe para operacionalizaccedilatildeo de suas accedilotildees A regionalizaccedilatildeo
do Projeto Campo Verde previa a formaccedilatildeo de seis regiotildees (Aracaju Estacircncia Lagarto
Itabaiana Nossa Senhora da Gloacuteria e Propriaacute) identificadas a partir de centralidade regional
de cidades de porte elevado ou meacutedio (Figura 5)
Segundo o estudo a metodologia adotada na elaboraccedilatildeo e validaccedilatildeo das regiotildees foi o
planejamento participativo Entretanto a leitura dos estudos evidencia que a participaccedilatildeo
ocorreu no I Seminaacuterio Estadual sobre Organizaccedilatildeo do Espaccedilo cujos resultados destacados
como discutidos e aprovados no Seminaacuterio foram a decisatildeo pela inclusatildeo da sede do
municiacutepio de Nossa Senhora da Gloacuteria como centro de uma regiatildeo e natildeo de centro secundaacuterio
da Regiatildeo de Aracaju como havia sido atribuiacutedo nos estudos coordenados por Diniz em
1976 e pela subdivisatildeo da Regiatildeo de Aracaju criando uma subaacuterea em torno de Maruim
Como metodologia participativa o Projeto previa ainda
Concebe-se a nova proposta como um documento que seraacute definido nos
escalotildees teacutecnicos e poliacuteticos do Governo e posteriormente seraacute debatido
com as comunidades interessadas atraveacutes de seminaacuterios que seratildeo realizados
nas sedes das novas regiotildees (GOVERNO DE SERGIPESEPLAN 1987
p9)
109
Figura 5 Sergipe ndash Regiotildees de Planejamento - 1987
110
A leitura do documento deixa claro que as comunidades natildeo participaram da
construccedilatildeo das regiotildees sendo posteriormente convocadas para o debate Entretanto os
documentos produzidos natildeo explicitam as formas e os meios usados para informar a
comunidade sobre a temaacutetica a ser debatida em seminaacuterios nem a constituiccedilatildeo de espaccedilos para
as discussotildees anteriores a esses Essas informaccedilotildees permitem deduzir que a comunidade seria
informada sobre o processo durante o evento Como se comprova pela leitura do projeto a
ideia da metodologia participativa em Sergipe natildeo eacute nova Poreacutem a praacutetica e sobretudo os
processos de mobilizaccedilatildeo para a participaccedilatildeo e a informaccedilatildeo satildeo os grandes gargalos do
planejamento governamental como poderatildeo ser constatados nos subcapiacutetulos seguintes
De acordo com o Projeto Campo Verde ainda
Somente se justificaraacute o processo de regionalizaccedilatildeo para o Estado de
Sergipe se o Governo definir que os seus proacuteximos atos administrativos e
poliacuteticos seratildeo expressos claramente em termos espaciais e se toda a forma
de intervenccedilatildeo proposta tiver o objetivo de introduzir mudanccedilas profundas
na sociedade sergipana (GOVERNO DE SERGIPESEPLAN 1987
p21 e 22)
A previsatildeo de espacializaccedilatildeo das accedilotildees tinha como finalidade a desconcentraccedilatildeo da
Administraccedilatildeo Puacuteblica que no enfoque institucionalista promoveria a integraccedilatildeo poliacutetica
econocircmica e social necessaacuteria ao desenvolvimento regional Entretanto segundo Teacutecnico do
Governo especialista em planejamento entrevistado em janeiro de 2014 a aplicaccedilatildeo plena
desse plano nunca foi realizada Assim a regionalizaccedilatildeo proposta pelo Projeto Campo Verde
se configurou como uma decisatildeo teacutecnica e natildeo poliacutetica Ademais o momento histoacuterico de
crise fiscal e financeira do Estado e de planejamento regional natildeo deve ter contribuiacutedo
tambeacutem para a execuccedilatildeo plena do projeto Contudo no mesmo momento histoacuterico das crises
a Constituiccedilatildeo Federal eacute aprovada e traz em seu artigo 165 a necessidade da regionalizaccedilatildeo
dos objetivos e metas da administraccedilatildeo puacuteblica federal que passa a ser obrigaccedilatildeo tambeacutem da
administraccedilatildeo puacuteblica estadual Para cumprir tal preceito constitucional o primeiro Plano
Plurianual estadual elaborado em 1991 adota as microrregiotildees geograacuteficas do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatiacutestica (IBGE) como unidades de planejamento
Desse modo pode-se concluir que Sergipe adotou a microrregiatildeo geograacutefica proposta
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatiacutestica (IBGE) como unidade de planejamento das
intervenccedilotildees governamentais em detrimento das regiotildees propostas pelo proacuteprio Estado A
Proposta de Desenvolvimento para o Estado de Sergipe 1992-1995 bem como o Plano
Plurianual 1992-1995 e os trecircs planos plurianuais subsequentes (1996-1999 2000-2003 e
111
2004-2007) tiveram a microrregiatildeo geograacutefica proposta pele IBGE como unidade de
planejamento
Em 2004 o Governo do Estado cria seis Regiotildees de Planejamento para as accedilotildees
governamentais por meio da Lei n 5375 de 30 de junho de 2004 e reconhece as demais
regionalizaccedilotildees regularmente estabelecidas ou adotadas por oacutergatildeos da administraccedilatildeo direta ou
indireta As regiotildees de planejamento (RP) foram assim especificadas em lei RP 01- Sertatildeo
RP 02 ndash Baixo Satildeo Francisco RP 03 ndash Litoral Norte RP 04 ndash Agreste RP 05 ndash Grande
Aracaju e RP 06 Litoral Sul (Figura 6) As novas regiotildees foram criadas sem criteacuterios teacutecnicos
e efetivamente serviram apenas para o planejamento orccedilamentaacuterio69
Em 2007 o Governo de Sergipe influenciado pela experiecircncia do Estado do Rio
Grande do Sul institui por meio do Decreto n 24339 de 20 de abril de 2007 o territoacuterio
como unidade de planejamento e base para a promoccedilatildeo do desenvolvimento entre as diversas
regiotildees do Estado Eacute importante destacar que embora o Decreto que institui os Territoacuterios de
Planejamento natildeo seja uma norma juriacutedica vaacutelida uma vez que natildeo regulamenta nenhuma
Lei tem tido eficaacutecia haja vista sua aplicabilidade na territorializaccedilatildeo das accedilotildees tanto no
Plano Plurianual quanto nas Leis Orccedilamentaacuterias
69
O documento de Revisatildeo do Plano Plurianual 2006-2007 natildeo contempla a regionalizaccedilatildeo
112
Figura 6 Sergipe ndash Regiotildees de Planejamento - 2004
113
A regionalizaccedilatildeoterritorializaccedilatildeo realizada em 2007 foi conduzida pela Universidade
Federal de Sergipe e coordenada pela Professora Doutora em Geografia Vera Luacutecia Alves
Franccedila e com a participaccedilatildeo dos Professores Ricardo Oliveira Lacerda de Melo e Oliacutevio
Alberto Teixeira que embasados na polissemia do termo territoacuterio e em suas principais
abordagens adotam para as precisotildees teoacuterico-metodoloacutegicas da regionalizaccedilatildeo os seguintes
argumentos juriacutedico-poliacuteticos culturais econocircmicos semioloacutegicos psicossocioloacutegicos e os
da praacutetica histoacuterica De acordo com os diagnoacutesticos elaborados para fundamentar o processo
da regionalizaccedilatildeo
Diversas abordagens procuram ressaltar diferentes dimensotildees do processo de
territorializaccedilatildeo70
No entanto mais do que imaginar que se trata de
abordagens que satildeo contraditoacuterias ou contraacuterias em si deve-se percebecirc-las
como complementares entre si fornecendo uma ideia dos diversos aspectos
que precisam ser levados em conta para compreender os processos de
definiccedilatildeo de territoacuterio Nesse sentido do ponto de vista do planejamento do
desenvolvimento sustentaacutevel importa pensar uma compreensatildeo da questatildeo
territorial fundamentalmente em conjunto com os atores sociais envolvidos
isto eacute de maneira participativa (GOVERNO DO ESTADO DE
SERGIPEUNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE 2007 p 6)
Essa compreensatildeo de pensar os territoacuterios em conjunto com os agentes e atores
envolvidos representa muito mais que adotar uma metodologia proposta pela Secretaria de
Desenvolvimento Territorial (SDT) do Ministeacuterio do Desenvolvimento Agraacuterio (MDA) Essa
accedilatildeo inicia um processo de inclusatildeo da populaccedilatildeo nas decisotildees governamentais de construccedilatildeo
de regiotildees em Sergipe A construccedilatildeo dos territoacuterios de planejamento foi marcada pela junccedilatildeo
do saber teacutecnico com o olhar do pertencimento do espaccedilo de diferentes segmentos sociais e
poliacuteticos Entretanto a participaccedilatildeo social no processo seraacute discutida no proacuteximo capiacutetulo
Aleacutem do marco da inclusatildeo da participaccedilatildeo no processo a construccedilatildeo dos territoacuterios
de planejamento acumula ainda outro marco destacado por Vargas (2011) Para esse autor
A recente divisatildeo do Estado em Territoacuterios de Planejamento e considerando
a intencionalidade de conformaccedilatildeo de Territoacuterio de Identidade consiste em
um novo padratildeo de regionalizaccedilatildeo que por um lado supera o eixo de
produccedilatildeo do desenvolvimento ancorado no modelo de turismo de praia e sol
iniciado nos anos 1980 e por outro instiga a continuidade da abordagem
cultural sobretudo por vivenciarmos pela primeira vez a cultura como
dimensatildeo do planejamento do desenvolvimento (VARGAS 2011 p 100)
70
As dimensotildees usadas no processo da territorializaccedilatildeo foram econocircmico-produtiva social poliacutetico-
institucional sociocultural e geoambiental Essas dimensotildees bem como as 15 variaacuteveis e os 79 indicadores que
subsidiaram a construccedilatildeo dos territoacuterios de planejamento encontram-se em GOVERNO DO ESTADO DE
SERGIPEUNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE Estado de Sergipe uma proposta de territorializaccedilatildeo
para o planejamento Aracaju Seplan 2007 vol I e II
114
A dimensatildeo cultural como uma variaacutevel importante no processo do planejamento do
desenvolvimento eacute defendida por autores como Putnam Fukuyama Baquero e Valdivieso
que ressaltam os valores culturais na formaccedilatildeo e fortalecimento do capital social fator de
desenvolvimento econocircmico O reconhecimento do capital social como fator de
desenvolvimento nos e dos territoacuterios de planejamento eacute a temaacutetica a ser analisada no
proacuteximo capiacutetulo
Os estudos elaborados para subsidiar a tomada de decisatildeo a respeito da delimitaccedilatildeo de
cada territoacuterio de planejamento permitiram a formaccedilatildeo de oito territoacuterios A divisatildeo territorial
de Sergipe tambeacutem natildeo conseguiu compatibilidade integral com a divisatildeo dos Territoacuterios
Rurais que posteriormente passaram a integrar o Programa Territoacuterios da Cidadania
proposto pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do Ministeacuterio do
Desenvolvimento Agraacuterio (MDA) Dos quatro territoacuterios que integram o Programa Territoacuterios
da Cidadania em Sergipe somente dois deles (Alto Sertatildeo Sergipano e Baixo Satildeo Francisco
Sergipano) guardam o mesmo conjunto de municiacutepios dos territoacuterios de planejamento do
Estado Isso se deve a dois fatos o primeiro por intervenccedilatildeo da populaccedilatildeo e dos gestores
municipais do territoacuterio Alto Sertatildeo Sergipano que exigiram do Estado o respeito agrave divisatildeo
territorial em curso pela SDTMDA precisamente mantendo o municiacutepio de Nossa Senhora
de Lourdes como pertencente ao Alto Sertatildeo e natildeo ao Baixo Satildeo Francisco como propunha o
Estado tatildeo somente pelo andamento dos processos em construccedilatildeo com recursos do Programa
Territoacuterios da Cidadania e o segundo pelo entendimento e aceitaccedilatildeo de todos de que a
proposta de articulaccedilatildeo das institucionalidades nos trecircs niacuteveis de governo para a integraccedilatildeo
das poliacuteticas no mesmo espaccedilo permitiria maior efetividade das accedilotildees e do controle social
No entanto esse consenso natildeo foi estabelecido para os Territoacuterios Sul Sergipano e Sertatildeo
Ocidental O resultado da efetividade das accedilotildees implementadas nos territoacuterios nos quais se
chegou a um consenso poderia apoiar a discussatildeo nos demais caso a poliacutetica da
territorializaccedilatildeo da SDTMDA natildeo tivesse sofrido um arrefecimento Esse arrefecimento se
deve a diferentes fatores que vatildeo desde a ausecircncia de projetos a questotildees como a
incapacidade para a prestaccedilatildeo de contas dos recursos gastos na execuccedilatildeo das accedilotildees das
organizaccedilotildees sociais e dos gestores municipais71
a capacidade de participaccedilatildeo efetiva da
populaccedilatildeo nos colegiados interferecircncias poliacuteticas tanto dos governos locais quanto do central
e sobretudo a velha e conhecida regularidade das poliacuteticas puacuteblicas ndash a descontinuidade por
71
Os impactos do Programa Territoacuterios da Cidadania em Sergipe podem ser vistos em HANSEN Dean L Os
Impactos dos Grandes Projetos Federais no Estado de Sergipe e proposiccedilotildees de poliacuteticas In APOLINAacuteRIO
Valdecircnia e SILVA Maria Lussieu da Impactos dos Grandes Projetos Federais sobre os Estados do Nordeste
Natal Edufrn 2011 p 299- 327
115
mudanccedila do gestor da Secretaria de Desenvolvimento Territorial e do Ministeacuterio do
Desenvolvimento Agraacuterio
A experiecircncia da gestatildeo social do Programa Territoacuterios da Cidadania permitiu a
construccedilatildeo do pressuposto de que a criaccedilatildeo de espaccedilos participativos pode fortalecer o capital
social territorial O iacutendice de capital social dos territoacuterios de planejamento de Sergipe poderaacute
confirmar ou refutar essa hipoacutetese tendo em vista o tempo transcorrido e a tipologia da
participaccedilatildeo social nos colegiados
O territoacuterio de fato eacute a unidade de planejamento orccedilamentaacuterio em Sergipe desde
2008 Entretanto aleacutem dessa unidade de planejamento orccedilamentaacuterio puacuteblico Sergipe adota
outras regionalizaccedilotildees com finalidades diversas como a gestatildeo de poliacuteticas setoriais como os
recursos hiacutedricos e suas unidades de planejamento ndash as bacias hidrograacuteficas72
a
descentralizaccedilatildeo e a desconcentraccedilatildeo da gestatildeo a gestatildeo compartilhada a execuccedilatildeo de
programas voltados para o desenvolvimento territorial a reduccedilatildeo da pobreza e outros que natildeo
foram afetadas pelo processo de regionalizaccedilatildeoterritorializaccedilatildeo e pelo planejamento
orccedilamentaacuterio Essas regionalizaccedilotildees bem como os instrumentos legais de criaccedilatildeo e finalidades
encontram-se na Tabela 2
As Regiotildees educacionais ou as Diretorias Regionais foram criadas para fins de
desconcentraccedilatildeo da poliacutetica estadual (Figura 7) Satildeo dez diretorias regionais que agrupam
municiacutepios mediante o criteacuterio da contiguidade espacial As diretorias regionais natildeo tecircm
autonomia para a elaboraccedilatildeo de Plano Regional ou estabelecimento de indicadores e metas
diferenciadas Todo o planejamento educacional se concentra na Assessoria de Planejamento
da Secretaria em Aracaju As Diretorias Regionais de Educaccedilatildeo funcionam como centros de
descentralizaccedilatildeo administrativa da Secretaria de Estado da Educaccedilatildeo
As regiotildees operacionais da Empresa de Desenvolvimento Agropecuaacuterio
(EMDAGRO) com previsatildeo de criaccedilatildeo estabelecida em Lei e decisatildeo poliacutetica do Conselho
Deliberativo da autarquia foram criadas visando agrave desconcentraccedilatildeo das accedilotildees administrativas
financeiras e teacutecnicas (assistecircncia aos produtores rurais) Satildeo cinco regiotildees operacionais cujo
criteacuterio de seleccedilatildeo da sede regional obedeceu agraves principais atividades produtivas como a
citricultura em Boquim a pecuaacuteria de leite em Nossa Senhora da Gloacuteria a pecuaacuteria de corte e
o cooperativismo em Lagarto e a rizicultura em Propriaacute (Figura 8)
72
O mapeamento das bacias hidrograacuteficas de Sergipe pode ser encontrado em FRANCcedilA Vera Luacutecia Alves e
CRUZ Maria Tereza Souza Atlas Escolar Sergipe espaccedilo geo-histoacuterico e culturalJoatildeo Pessoa GRAFSET
2013
116
Figura 7 Sergipe ndash Regiotildees educacionais
Fonte SEED 2014
117
Figura 8 Sergipe ndash Regiotildees da Emdagro
Fonte EMDAGRO 2014
Fonte EMDAGRO 2014
118
Aleacutem das regiotildees de descentralizaccedilatildeo administrativa da educaccedilatildeo e da Emdagro os
distritos rodoviaacuterios satildeo regiotildees administrativas cuja finalidade eacute a programaccedilatildeo de serviccedilos
de manutenccedilatildeo e conservaccedilatildeo da malha rodoviaacuteria estadual Satildeo cinco distritos rodoviaacuterios
cujo criteacuterio baacutesico definidor da regionalizaccedilatildeo foi a centralidade dos municiacutepios sedes dos
distritos Satildeo eles Nossa Senhora da Gloacuteria Lagarto Estacircncia Japaratuba e Aracaju (Figura
9)
A gestatildeo do saneamento em Sergipe eacute o tema que tem demandado regiotildees
diferenciadas por tipologia dos serviccedilos Para a gestatildeo dos serviccedilos de abastecimento de aacutegua
e de coleta e tratamento dos esgotos adotaram-se as microrregiotildees de saneamento cujos
criteacuterios definidores das microrregiotildees obedeceram agrave interdependecircncia dos sistemas e o
manancial hiacutedrico usado no fornecimento de aacutegua Satildeo treze as microrregiotildees de saneamento
baacutesico (Figura 10)
119
Figura 9 Sergipe ndash Distritos Rodoviaacuterios
FonteLei 56952005
120
Figura 10 Sergipe ndash Microrregiotildees de saneamento baacutesico
121
As regiotildees de sauacutede satildeo sete cujas sedes regionais coincidem com a Capital regional
A (Aracaju) o Centro Sub Regional B (Itabaiana) e os Centros de Zona A (Estacircncia Lagarto
Nossa Senhora da Gloacuteria e Propriaacute) propostos pelo IBGE Somente a sede regional de Nossa
Senhora do Socorro natildeo foi recepcionada por proposta do IBGE As regiotildees de sauacutede atendem
agrave gestatildeo descentralizada proposta pelo Governo Federal (Figura 11)
Tabela 2 Sergipe
Regiotildees institucionalizadas
RegiatildeoInstrumento Legal de
criaccedilatildeoFinalidade
Bacia HidrograacuteficaLei nordm 3870 de 25 de
setembro de 1997
Implementar a Poliacutetica Estadual de
Recursos Hiacutedricos
Regiotildees Educacionais
Decreto Estadual nos
85671987 e 18989 de
27 de julho de 2001
Desconcentrar a gestatildeo da poliacutetica
educacional
Regiotildees Operacionais Lei nordm 5416 de 26 de
agosto de 2004
Desconcentrar as accedilotildees da Empresa
de Desenvolvimento Agropecuaacuterio
de Sergipe
Distritos RodoviaacuteriosLei nordm 5697 de 18 de julho
de 2005
Programar e executar as atividades
pertinentes agrave conservaccedilatildeo e agrave
manutenccedilatildeo da malha rodoviaacuteria
estadual
Microrregiotildees de
Saneamento Baacutesico
relativas aos serviccedilos de
abastecimento de aacutegua e
esgotamento sanitaacuterio
Lei Complementar nordm 176
de 18 de dezembro de 2009
Integrar a organizaccedilatildeo planejar e
executar serviccedilos de abastecimento
de aacutegua e esgotamento sanitaacuterio
Regiotildees de Sauacutede
Lei nordm 6345 de 2 de
janeiro de 2008 e sua
regulamentaccedilatildeo
Deliberaccedilatildeo Nordm 0562012
do Colegiado
Interfederativo Estadual
Descentralizar e compartilhar a
gestatildeo da poliacutetica de sauacutede
Sistematizaccedilatildeo proacutepria
122
Figura 11 Sergipe ndash Regiotildees de Sauacutede
FonteDELIBERACcedilAtildeO DO COLEGIADO INTERFEDERATIVO ESTADUAL Nordm 0562012
123
Outras regionalizaccedilotildees que resultaram da accedilatildeo poliacutetica satildeo as Regiotildees de Consoacutercios
de Saneamento que tecircm como finalidade a gestatildeo compartilhada dos resiacuteduos soacutelidos pelos
municiacutepios sergipanos (Figura 12) e as regiotildees turiacutesticas que tecircm como objetivo planejar
administrar e construir a integraccedilatildeo e a cooperaccedilatildeo entre os participantes das atividades do
turismo em cada regiatildeo ou polo (Figura 13) Eacute importante ressaltar que tanto as regiotildees de
consoacutercios de saneamento quanto as regiotildees turiacutesticas foram construiacutedas com base em
criteacuterios teacutecnicos metodologias participativas e diretrizes de Poliacutetica e Programa Nacional
respectivamente As regiotildees de saneamento obedecem agrave Poliacutetica Nacional de Resiacuteduos
Soacutelidos (Lei nordm 12305 de 2 de agosto de 2010) e as regiotildees turiacutesticas ou os polos turiacutesticos agraves
diretrizes do Programa de Regionalizaccedilatildeo do Turismo roteiros do Brasil
Percebe-se ainda a existecircncia de regiotildees funcionais como as comarcas do Poder
Judiciaacuterio a bacia leiteira a regiatildeo da citricultura do Estado e tantas outras construiacutedas
independentemente ou com o apoio do poder puacuteblico que tecircm reforccedilado as regiotildees como
espaccedilos de convivecircncia lugares funcionais produto social
124
Figura 12 Sergipe ndash Regiotildees de Consoacutercio de saneamento
Fonte SEMARH 2014
125
Figura 13 Sergipe ndash Regiotildees de turismo
FONTE GOVERNO DE SERGIPESECRETARIA DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO ECONOcircMICO
DA CIEcircNCIA E TECNOLOGIA E DO TURISMO 2009
126
As regiotildees educacionais as unidades operacionais da Emdagro as regiotildees de sauacutede
os distritos rodoviaacuterios e as microrregiotildees de saneamento foram construiacutedas tomando-se por
base o saber teacutecnico sem obedecer a uma racionalidade metodoloacutegica permitindo tambeacutem a
construccedilatildeo de regiatildeo sem observar a contiguidade do espaccedilo geograacutefico como ocorre com as
microrregiotildees de saneamento baacutesico e ainda sem a participaccedilatildeo da populaccedilatildeo Entretanto as
regiotildees de sauacutede foram validadas nos respectivos colegiados interfederativos regionais e
ratificadas pelo colegiado estadual que satildeo institucionalidades participativas
Conforme jaacute descrito essas regiotildees natildeo interferem na alocaccedilatildeo dos recursos para
efeito do planejamento orccedilamentaacuterio das intervenccedilotildees governamentais ou seja durante a
elaboraccedilatildeo do orccedilamento anual ou do Plano Plurianual todo e qualquer programa ou projeto
de intervenccedilatildeo em quaisquer dessas regiotildees teraacute sua identificaccedilatildeo orccedilamentaacuteria nos
territoacuterios de planejamento e natildeo de sua regiatildeo de gestatildeo ou execuccedilatildeo O territoacuterio na
praacutetica eacute a unidade de planejamento orccedilamentaacuterio e atende ao paraacutegrafo 1ordm do artigo 165 da
Constituiccedilatildeo Federal O territoacuterio efetivamente no quadro do planejamento atual de Sergipe
natildeo se constitui em unidade de planejamento do desenvolvimento conforme argumentos
expostos nos proacuteximos itens Entretanto essa conclusatildeo apenas corrobora a praacutetica da Uniatildeo
embora destacada como uma accedilatildeo duvidosa para Balbim e Contel (2013) Para esses autores
A leitura e interpretaccedilatildeo das poliacuteticas dos planos e dos programas do
governo federal- incluindo alguns exemplos de poliacuteticas estaduais ndash
poderiam ainda identificar se estaacute sendo de fato cumprida a determinaccedilatildeo
constitucional (Artigo 165 paraacutegrafo 1ordm) que obriga os Planos Plurianuais
(PPAs) a estabelecer ldquode forma regionalizada as diretrizes os objetivos e
metas da administraccedilatildeo puacutebica federal para as despesas de capital e outras
dela decorrentes e para as relativas aos programas de natureza continuadardquo (BALBIM E CONTEL 2013 p 44)
Reconhecendo que haacute a necessidade de uma unidade de planejamento orccedilamentaacuterio
para cumprimento do Artigo 165 da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e sobretudo de um
planejamento do desenvolvimento em Sergipe que seja compatiacutevel com o Plano Plurianual
como preconiza a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 a adoccedilatildeo de uma unidade de planejamento
com capacidade de atendimento de todos os propoacutesitos seria uma situaccedilatildeo desejada poreacutem
impossiacutevel Essa impossibilidade adveacutem de diversas situaccedilotildees entre elas o fato de que (i)
diferentes poliacuteticas setoriais adotaram unidades diferenciadas como as bacias hidrograacuteficas
as microrregiotildees de saneamento (ii) as unidades devem ser reconhecidas pelo quadro de
gestores puacuteblicos (secretaacuterios e dirigentes de oacutergatildeos) (iii) o planejamento trabalha em
muacuteltiplas escalas o que implica reconhecer que haacute dimensotildees de intervenccedilatildeo mais adequada
127
ao tratamento de determinadas questotildees O reconhecimento da necessidade de o planejamento
trabalhar em muacuteltiplas escalas eacute uma das conclusotildees do Estudo da Dimensatildeo Territorial para
o Planejamento desenvolvido pelo Ministeacuterio do Planejamento Orccedilamento e Gestatildeo (2008) e
tambeacutem se aplica ao Estado de Sergipe Constata-se ainda que pela limitaccedilatildeo dos recursos
puacuteblicos os programas e projetos geralmente estabelecem aacutereas de atuaccedilatildeo73
que natildeo
obedecem agraves regionalizaccedilotildees preacute-existentes como eacute o caso do Programa Sergipe Cidades do
Projeto de Combate agrave Pobreza Rural no Estado de Sergipe (PCPR) e do Projeto Dom Taacutevora
(Figura 14) que tiveram suas aacutereas de atuaccedilatildeo definidas por indicadores sociais dos
municiacutepios principalmente o Iacutendice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM)
principalmente os dois uacuteltimos programas
Reconhecendo que a regionalizaccedilatildeo em Sergipe tem sido um ato poliacutetico e na maioria
das vezes induzido por demandas do governo central inseridos em contextos mais setoriais
esses atos natildeo foram decisivos para o planejamento puacuteblico estadual As regionalizaccedilotildees
tambeacutem natildeo tecircm contribuiacutedo para a compreensatildeo de mudanccedilas efetivas nos indicadores
sociais e econocircmicos do Estado e para o entendimento dos impactos dos programas nas
diferentes escalas
Entretanto os modelos de planejamento puacuteblico nos termos dos regramentos legais
exigem unidades de planejamento para a alocaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos Assim sendo os
subcapiacutetulos a seguir analisaratildeo as iniciativas de planejamento puacuteblico em Sergipe e suas
contribuiccedilotildees para a estruturaccedilatildeo de um padratildeo de desenvolvimento sustentaacutevel e de uma
democracia participativa ou pelo menos contribuir para o debate do desenvolvimento
regional territorial Para tanto os subcapiacutetulos a seguir trataratildeo do planejamento em Sergipe
em trecircs fases distintas o planejamento do desenvolvimento o planejamento orccedilamentaacuterio e o
planejamento participativo
73
O Programa Sergipe Cidades natildeo atua no municiacutepio de Aracaju o PCPR excluiu a Regiatildeo Metropolitana
portanto natildeo atua nos municiacutepios de Aracaju Barra dos Coqueiros Nossa Senhora do Socorro e Satildeo Cristoacutevatildeo
128
Figura 14 Sergipe ndash Regiatildeo de atuaccedilatildeo do Projeto Dom Taacutevora
Fonte Projeto Dom Taacutevora 2014
129
522 Planejamento do desenvolvimento em Sergipe entre o mito Condese e o fracasso
do planejamento regional
Neste subcapiacutetulo pretende-se analisar o papel do Condese no planejamento e no
desenvolvimento de Sergipe Para tanto tenta-se resgatar a histoacuteria do planejamento em
Sergipe e analisar o desempenho do Condese na elaboraccedilatildeo das poliacuteticas de desenvolvimento
e na formaccedilatildeo de capital social
No contexto do planejamento do desenvolvimento em Sergipe o Conselho de
Desenvolvimento Econocircmico de Sergipe (Condese) tem sido a maior referecircncia Entretanto
antes do Conselho outras entidades foram criados para desempenhar entre outras funccedilotildees o
planejamento Foram eles a Secccedilatildeo de Estudos Econocircmicos Financeiros a Consultoria
Teacutecnica de Assuntos Econocircmicos e Financeiros e a Comissatildeo de Desenvolvimento
Econocircmico (Quadro 6)
Quadro 6 Sergipe
Estruturas de planejamento que antecederam ao Conselho de Desenvolvimento
Econocircmico de Sergipe
Entidade Instrumento Legal de criaccedilatildeo
Secccedilatildeo de Estudos Econocircmicos e
Financeiros
Decreto-Lei n 956 de 31 de
dezembro de 1945
Consultoria Teacutecnica de Assuntos
Econocircmicos e Financeiros
Decreto n 433 de 7 de novembro de
1952
Comissatildeo de Desenvolvimento
Econocircmico
Decreto n 130 de 5 de dezembro de
1952
Conselho de Desenvolvimento
Econocircmico de Sergipe (Condese)
Decreto n 470 de 31de marccedilo de
1959 Sistematizaccedilatildeo proacutepria
Paulo Barbosa de Araujo (1983) considera como primeira instituiccedilatildeo do planejamento
de Sergipe a Secccedilatildeo de Estudos Econocircmicos Financeiros criado segundo ele na calda do
movimento de redemocratizaccedilatildeo em 1945 A Secccedilatildeo de Estudos Econocircmicos Financeiros
integrava o Departamento da Fazenda (atual Secretaria de Estado da Fazenda) e tinha como
finalidade o planejamento de questotildees macroeconocircmicas do Estado Para Paulo Barbosa essa
Secccedilatildeo durou sete anos e embora natildeo se tenha registro de sua atuaccedilatildeo em 1952 ascendeu agrave
categoria de Consultoria Teacutecnica vinculada diretamente ao Gabinete do Secretaacuterio da
Fazenda
130
A Consultoria Teacutecnica ampliou a atuaccedilatildeo da Secccedilatildeo poreacutem concentrou suas
atividades em pesquisas econocircmicas e financeiras Como afirma Araujo
Haacute uma evidecircncia que natildeo se pode negar agrave luz da documentaccedilatildeo que ainda
se dispotildee de que tanto a Secccedilatildeo de Estudos Econocircmicos e Financeiros
como a Consultoria Teacutecnica estavam muito voltadas agrave aacuterea tributaacuteria e
financeira do Estado natildeo existindo muita autonomia entatildeo para se enfrentar
os problemas de ordem econocircmica que estavam na ordem do dia em todo o
Nordeste devido agrave crise econocircmica e social da regiatildeo (ARAUJO 1983
p7)
A afirmativa de Araujo (1983) permite a interpretaccedilatildeo de que essas
institucionalidades de fato natildeo exerciam a funccedilatildeo planejamento do desenvolvimento do
Estado Nas palavras de Barreto (1976 p4) com base nesses nuacutecleos implantaram-se as
raiacutezes da racionalizaccedilatildeo teacutecnico-administrativa de execuccedilatildeo de processos orccedilamentaacuterios e do
sistema tributaacuterio do Estado O que se fazia em Sergipe era uma repeticcedilatildeo do que ocorria no
niacutevel federal ou seja o ajuste da alocaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos
Influenciado pela infraestrutura de energia eleacutetrica produzida pela Usina
Hidroeleacutetrica de Paulo Afonso o Governo do Estado cria a Comissatildeo de Desenvolvimento
Econocircmico do Estado de Sergipe 74
(CDE) Essa Comissatildeo oacutergatildeo consultivo do governo
tinha a finalidade de planejar o desenvolvimento econocircmico estadual tendo adotado o modelo
da industrializaccedilatildeo o aproveitamento dos recursos naturais a modernizaccedilatildeo da agricultura o
fornecimento de infraestrutura para os transportes e a melhoria da qualidade de vida da
populaccedilatildeo
A Comissatildeo de Desenvolvimento Econocircmico do Estado de Sergipe (CDE) era
composta por representantes do Poder Executivo (3) e do Legislativo (1) das classes
produtoras (3) e do sistema financeiro (1) A Comissatildeo foi a primeira estrutura de governanccedila
criada em Sergipe vinculava-se ao Governo e natildeo tinha representaccedilatildeo da sociedade para
planejar o desenvolvimento Para Araujo (1983 p8) tanto a composiccedilatildeo como o discurso e o
trabalho da Comissatildeo expressam natildeo apenas o autoritarismo e a centralidade do Estado como
tambeacutem o pensamento dominante agrave eacutepoca que via o planejamento como uma accedilatildeo poliacutetica
De acordo com esse autor ainda embora a Comissatildeo tenha sobrevivido por sete anos natildeo haacute
registro de estudo ou obra resultante da atuaccedilatildeo dessa Comissatildeo visto que se reuniam
apenas uma vez por semana
74
Santos (1985 p9) natildeo considerou a Comissatildeo de Desenvolvimento Econocircmico do Estado como
institucionalidade do planejamento por ter sido uma simples disposiccedilatildeo legal sem implementaccedilatildeo de accedilatildeo que
merecesse seu destaque
131
Eacute relevante destacar que os textos produzidos sobre as experiecircncias do planejamento
em Sergipe natildeo descrevem a articulaccedilatildeo ocorrida entre a Comissatildeo e as demais estruturas da
Administraccedilatildeo Puacuteblica para a proposiccedilatildeo de estudos teacutecnicos e o planejamento do
desenvolvimento do Estado A ausecircncia dessa articulaccedilatildeo serviu de base para justificar a
criaccedilatildeo de outra estrutura de governanccedila ndash o Conselho de Desenvolvimento Econocircmico de
Sergipe (Condese)
O Conselho de Desenvolvimento Econocircmico de Sergipe eacute a referecircncia uacutenica e maior
da racionalidade teacutecnico-administrativa e poliacutetica do planejamento a longo prazo em Sergipe e
com accedilotildees efetivamente implementadas Esse reconhecimento foi registrado por Barreto
(1976 2014) Araujo (1983) e Santos (1985) poreacutem eacute verbalizado natildeo soacute por aqueles que
experienciaram as teacutecnicas como por aqueles que reconhecem seus resultados e os
desdobramentos desses no tempo e no espaccedilo sergipano
O Condese foi criado em marccedilo de 1959 em um contexto histoacuterico marcado pelo
Estado como agente propulsor e o planejamento como ferramenta teacutecnica e poliacutetica
orientadora do desenvolvimento que agrave eacutepoca vinculava-se ao processo da industrializaccedilatildeo
Na composiccedilatildeo do Conselho de Desenvolvimento Econocircmico de Sergipe (Condese) jaacute
se observa a inclusatildeo de representantes das classes trabalhadoras poreacutem natildeo de representantes
de organizaccedilotildees sociais O fato da inclusatildeo de representantes das classes trabalhadoras
permitiu tanto a Paulo Barbosa Araujo como a Dilson Barreto reconhecerem o Condese como
um espaccedilo democraacutetico e aberto poreacutem natildeo participativo
A estrutura organizacional do Conselho de Desenvolvimento Econocircmico de Sergipe
(Condese) contava com uma Secretaria Executiva e Secccedilotildees Teacutecnicas formadas por grupos de
trabalhos que operacionalizavam as accedilotildees do Conselho Tanto Barreto (1976 2013) quanto
Araujo (1983) e Santos (1985) revisando a atuaccedilatildeo do Condese propuseram a construccedilatildeo de
fases que em linhas gerais foram delimitadas por sua estrutura organizacional e regime
juriacutedico (oacutergatildeo articulador da consultoria teacutecnica autarquia oacutergatildeo central do planejamento)
Tanto Barreto (1976 p8) quanto Araujo (1983 p 18) descrevem que a fase
ascensional do planejamento do desenvolvimento em Sergipe ocorreu no periacuteodo autoritaacuterio
quando se criou a autarquia com autonomia administrativa e financeira e maior flexibilidade
de accedilatildeo Araujo (1983) assinala que essa ascensatildeo da funccedilatildeo planejamento foi acompanhada
da ruptura do modelo democraacutetico representado pela exclusatildeo da representaccedilatildeo das classes
trabalhistas no Conselho de Desenvolvimento Econocircmico de Sergipe
132
Os impactos diretos do planejamento do Condese no desenvolvimento do Estado satildeo
reconhecidos pela criaccedilatildeo de empresas puacuteblicas e estatais para a gestatildeo de poliacuteticas setoriais
importantes como a agricultura turismo saneamento energia eleacutetrica habitaccedilatildeo e o
aproveitamento de recursos minerais a elaboraccedilatildeo de planos setoriais e outros75
Outro
impacto importante para a base do desenvolvimento do Estado lembrado por um ex-gestor
puacuteblico entrevistado na pesquisa diz respeito agrave formaccedilatildeo dos economistas tanto pela
Universidade Federal de Sergipe como pela Universidade Tiradentes (antiga Faculdade
Integrada Tiradentes) Isso porque muitos professores da Universidade Tiradentes eram
teacutecnicos do Condese76
Nas palavras do entrevistado a parceria notadamente com as
Universidades constituiu-se em um instrumento importante para o alicerce do
desenvolvimento no Estado
A UFS tambeacutem foi um aporte intelectual importante para a economia
regional O Departamento de Geografia e de Economia da UFS avanccedilou
nisso Na Geografia a contribuiccedilatildeo dos Professores Joseacute Alexandre Felizola
Diniz e Adelci Figueiredo dos estudos da problemaacutetica regional e dos cursos
de mestrado e doutorado foram fundamentais [] O foco era o
desenvolvimento Poreacutem a capacitaccedilatildeo dos teacutecnicos tendo em vista a
necessidade de se qualificar os recursos humanos e estimular o
empreendedorismo tambeacutem passaram a ser finalidades do Condese O
CONDESE a UFS e a UNIT investiram na capacitaccedilatildeo das pessoas Os
setores de serviccedilos da informaccedilatildeo e da educaccedilatildeo cresceram muito em
Sergipe por esses esforccedilos (Ex-Gestor puacuteblico entrevista concedida em
2013)
De fato aleacutem do trabalho Organizaccedilatildeo Espacial de Sergipe (1976) fruto da parceria
entre o Condese e a UFS outros estudos como o Plano Estadual de Habitaccedilatildeo (1971) o Plano
Diretor do Distrito Industrial de Aracaju (1974) e outros foram desenvolvidos pelos teacutecnicos
do Estado
Durante a fase ascensional observou-se a instituiccedilatildeo do sistema estadual de
planejamento pela Lei n 19171974 Vale lembrar que a criaccedilatildeo do sistema de planejamento
visava atender ao preconizado no Decreto Federal n 200 de 25 de fevereiro de 1967 sendo a
Lei estadual n 1917 de 18 de dezembro de 1974 praticamente uma transcriccedilatildeo do Decreto-
Lei Portanto Sergipe levou sete anos para adotar o sistema de planejamento orccedilamentaacuterio
descentralizado Entatildeo
75
Os planos elaborados pelo Condese foram O Primeiro Programa de estudos e Pesquisa para o Planejamento
Econocircmico de Sergipe com vigecircncia de 1962 a 1963 o Plano Decenal de Desenvolvimento do Estado I Plano
de Desenvolvimento Econocircmico e Social de Sergipe ndash 1976-1979 76
Foram teacutecnicos do Condese e professores o advogado Darcilo Melo Costa e os economistas Walmir Bruno
Soares Pedro dos Anjos Newton Pedro da Silva e Joseacute Augusto Freire
133
A descentralizaccedilatildeo programada natildeo era uma poliacutetica com vistas a romper o
autoritarismo reinante na administraccedilatildeo estadual a reestruturaccedilatildeo do
Sistema Estadual de Planejamento (SEP) estava muito mais voltada aos
problemas de eficiecircncia Donde a criaccedilatildeo das Assessorias de Planejamento
(ASPLANrsquos) nas diversas Secretarias de Estado natildeo necessariamente era a
descentralizaccedilatildeo do poder de controle e coordenaccedilatildeo que o planejamento
exercita [] O controle e a decisatildeo de aplicar os investimentos estava
centralizado no oacutergatildeo central do Sistema (ARAUJO 1983 p23)
A praacutetica autoritaacuteria destacada por Araujo de fato natildeo se elimina com accedilotildees
descentralizadas embora se tenha reduzido o poder do oacutergatildeo central Entretanto eacute importante
destacar que a centralizaccedilatildeo da coordenaccedilatildeo das accedilotildees planejadas preconiza natildeo soacute a
articulaccedilatildeo para a integraccedilatildeo das accedilotildees o uso de praacuteticas cooperadas e modelos flexiacuteveis
necessaacuterios aos ajustes de projetos e atividades constantes dos programas governamentais
para atender agraves demandas e responder agraves pressotildees da sociedade civil nos diferentes setores
Contudo Paulo Barbosa Araujo (1983) Antocircnio Rocha Santos (1985) e Dilson Barreto
(1976) reconhecem que o planejamento puacuteblico em Sergipe nasceu pelas matildeos do estado sem
a participaccedilatildeo social por influecircncia externa e dependente do planejamento federal Por essas
caracteriacutesticas esperava-se que as decisotildees poliacuteticas se sobrepusessem agraves accedilotildees planejadas
independentemente da tipologia do bem ou do serviccedilo proposto por estas uacuteltimas
De acordo com Buarque (1999) o jogo poliacutetico interfere na materializaccedilatildeo das accedilotildees
planejadas e o planejamento sofre o impacto direto de uma conjuntura conflituosa tanto no
plano econocircmico quanto no poliacutetico De fato transcorridos 55 anos de institucionalidades de
planejamento puacuteblico os baixos indicadores sociais ainda encontrados em Sergipe denunciam
as modestas mudanccedilas sociais ocorridas A concentraccedilatildeo do planejamento deu-se em
atividades econocircmicas ou estruturantes como a infraestrutura rodoviaacuteria a construccedilatildeo de
distritos industriais que como disse um entrevistado para o crescimento industrial
influenciado pela captaccedilatildeo de recursos da Sudene o principal projeto foi o da implantaccedilatildeo dos
distritos industriais como vetores do desenvolvimento
Entretanto na visatildeo de Barreto (1976) esse restrito grupo de teacutecnicos do Conselho de
Desenvolvimento pela autonomia adquirida interferiu nas relaccedilotildees de poder do estado Desse
modo a conjuntura conflituosa no plano poliacutetico interveio na execuccedilatildeo das accedilotildees No
entendimento de Gross (1988 p409) a evoluccedilatildeo do desenvolvimento econocircmico exige uma
conscientizaccedilatildeo realista de interdependecircncia entre o planejamento e a administraccedilatildeo e na
ausecircncia dessa conscientizaccedilatildeo a execuccedilatildeo das accedilotildees planejadas eacute comprometida O
comprometimento da execuccedilatildeo das accedilotildees ocorrido em Sergipe deveu-se agrave disputa de poder
entre Secretaacuterios e dirigentes de oacutergatildeos Aleacutem disso a ausecircncia de participaccedilatildeo social no
134
processo imposta pelo regime autoritaacuterio e a cultura poliacutetica institucional e social dominante
facultou ao grupo do Condese a reproduccedilatildeo do poder da cuacutepula do Executivo estadual
Em relaccedilatildeo agrave instituiccedilatildeo do sistema estadual de planejamento Santos (1985 p14)
considera que houve uma involuccedilatildeo da funccedilatildeo planejamento na esfera estadual Segundo esse
autor a partir de 1983 as estruturas de planejamento do estado satildeo desmontadas e o
planejamento do desenvolvimento passa a ser setorizado e elaborado de forma isolada por
empresas de consultorias eou consultores geralmente exoacutegenos ao estado (SANTOS 1985
p15)
Eacute praticamente unanimidade nos textos sobre o planejamento puacuteblico em Sergipe e
nas entrevistas realizadas que com a extinccedilatildeo do Condese houve tambeacutem o esgotamento da
funccedilatildeo planejamento do desenvolvimento em Sergipe (BARBOSA 1983 p30 SANTOS
1985 p10) ou seja credita-se o esgotamento da funccedilatildeo planejamento em Sergipe agrave extinccedilatildeo
do Condese Contudo a anaacutelise do planejamento puacuteblico brasileiro revela que as crises
sobretudo fiscal e financeira o planejamento voltado para a estabilizaccedilatildeo monetaacuteria e a
discussatildeo da reduccedilatildeo do papel do estado ocorrentes nesse periacuteodo foram algumas das
agravantes do planejamento do desenvolvimento natildeo apenas em Sergipe como no Nordeste e
no Brasil Desse modo apreende-se que a extinccedilatildeo do Condese foi permeada por essas crises
e agravada pelos modelos poliacutetico-institucional e de desenvolvimento adotados e ainda pelo
estilo de tomada de decisatildeo em vigor
Desse modo os textos produzidos sobre a histoacuteria do planejamento em Sergipe talvez
por estarem eivados por sentimentos diversos tratam da reestruturaccedilatildeo da Administraccedilatildeo
Puacuteblica estadual como uma manobra poliacutetica para desmonte da estrutura do Condese E nessa
dificuldade de aceitaccedilatildeo deixaram de analisar o planejamento estadual no contexto da
dinacircmica social e poliacutetica nacional e global Como disse Albuquerque (2004 p20) o
contexto era marcado por movimentos que se organizam como espaccedilo de accedilatildeo reivindicativa
de modelos de desenvolvimento (sustentaacutevel) e de planejamento (democraacutetico) Esses
movimentos culminaram com a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal em 1988 conhecida
como a Constituiccedilatildeo Cidadatilde e com a Constituiccedilatildeo Estadual em 1989 e com estas a abertura
de espaccedilos participativos para a gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas contemplando todo o ciclo ou
seja o planejamento a execuccedilatildeo o controle e avaliaccedilatildeo e a correccedilatildeo dos programas e
projetos
Eacute importante perceber que mesmo reconhecendo que o modelo de desenvolvimento
que priorizava o econocircmico natildeo atendia agraves especificidades sociais do estado a reestruturaccedilatildeo
135
da Administraccedilatildeo Puacuteblica natildeo foi percebida como necessaacuteria pelos analistas ateacute porque a
reestruturaccedilatildeo natildeo alterou o planejamento tecnocraacutetico e o desenvolvimento voltado para o
progresso econocircmico Soacute para exemplificar ateacute meados da deacutecada de 1990 poucos
municiacutepios possuiacuteam estabelecimentos de ensino meacutedio
Constata-se que embora o Conselho tivesse uma preocupaccedilatildeo com a capacitaccedilatildeo de
seus teacutecnicos a alta taxa de analfabetismo da populaccedilatildeo e a ausecircncia de estabelecimento de
ensino meacutedio nas sedes municipais aleacutem da existecircncia de professores sem a devida
habilitaccedilatildeo natildeo se constituiacuteram em situaccedilatildeo problema para o modelo de desenvolvimento
adotado nem accedilatildeo que merecesse uma poliacutetica para alteraccedilatildeo da realidade E como lembra
Demo (2009) a poliacutetica puacuteblica mais sensiacutevel para o desenvolvimento eacute a educaccedilatildeo
Desse modo a avaliaccedilatildeo das poliacuteticas e do planejamento do desenvolvimento adotado
pelo Condese permite inferir que no contexto da democratizaccedilatildeo e de formaccedilatildeo de capital
social esse natildeo contribuiu para a formaccedilatildeo de capital social e era uma institucionalidade que
natildeo apresentava sustentabilidade no modelo de redemocratizaccedilatildeo pela cultura poliacutetica
burocraacutetica e autoritaacuteria assumida e pela negligecircncia com as poliacuteticas sociais e ambientais
Entretanto eacute importante reconhecer que com a extinccedilatildeo do Condese e a criaccedilatildeo da
Secretaria de Estado do Planejamento (Seplan) e do Instituto de Economia e Pesquisa em
1979 mesmo mantendo muitos teacutecnicos do quadro de servidores do Conselho de
Desenvolvimento paulatinamente observou-se a descontinuidade de projetos de accedilotildees de
pesquisas e ateacute da sistematizaccedilatildeo de dados e de informaccedilotildees a respeito do Estado e dos
municiacutepios fundamentais para a elaboraccedilatildeo dos diagnoacutesticos e as poliacuteticas puacuteblicas Outra
aacuterea que sofreu descontinuidade foi o setor cartograacutefico e o acervo bibliograacutefico sobre
planejamento puacuteblico desenvolvimento e poliacuteticas puacuteblicas iniciada pela Condese
Lamentavelmente todo registro produzido encontra-se armazenado de forma inadequada sem
as condiccedilotildees de conservaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de documentos produzidos pelas entidades do
planejamento em Sergipe demonstrando total descaso com os dados e as informaccedilotildees
produzidas no estado
Em marccedilo de 1979 depois de vinte anos e tendo sofrido duas alteraccedilotildees o Conselho
de Desenvolvimento Econocircmico de Sergipe foi extinto e se criou a Secretaria de Estado do
Planejamento (Seplan) como oacutergatildeo coordenador do planejamento e o Instituto de Economia e
Pesquisa (INEP) oacutergatildeo operacional da Secretaria Essas estruturas organizacionais bem como
suas dimensotildees culturais e modelo de tomada de decisatildeo seratildeo analisadas a seguir
136
523 Planejamento orccedilamentaacuterio e a reduccedilatildeo da funccedilatildeo planejamento
Tomando-se por base o Decreto-Lei n 2001976 o processo de planejamento
econocircmico perde forccedila e ganham feiccedilatildeo especial os processos de orccedilamento-programa anual e
de elaboraccedilatildeo dos programas gerais setoriais e regionais Nessa nova organizaccedilatildeo cabia agrave
Secretaria de Estado do Planejamento (Seplan) o estabelecimento de diretrizes orccedilamentaacuterias
necessaacuterias agrave conduccedilatildeo do planejamento e da elaboraccedilatildeo dos orccedilamentos pelos demais oacutergatildeos
do governo Ao longo desses anos a Secretaria de Estado do Planejamento (Seplan) sofreu
algumas alteraccedilotildees em funccedilatildeo da inclusatildeo de outras temaacuteticas para gestatildeo sob sua
competecircncia ou como consequecircncia da reduccedilatildeo de poder da funccedilatildeo planejamento Desse
modo o planejamento jaacute foi entendido como um subitem da economia e financcedilas a ciecircncia e
tecnologia como itens do planejamento e atualmente o planejamento eacute uma funccedilatildeo da
administraccedilatildeo do quadro de servidores estaduais (Quadro 7)
Quadro 7 Sergipe
Evoluccedilatildeo histoacuterica da Secretaria de Planejamento
Sistematizaccedilatildeo proacutepria
A criaccedilatildeo da Secretaria do Planejamento ensejou tambeacutem a criaccedilatildeo de um oacutergatildeo
responsaacutevel pela coleta e sistematizaccedilatildeo de dados a respeito das variaacuteveis econocircmicas
sociais culturais ambientais e tecnoloacutegicos necessaacuterias ao planejamento Desse modo em
paralelo agrave criaccedilatildeo da Secretaria criou-se o Instituto de Economia e Pesquisa (INEP) como
oacutergatildeo de apoio ao planejamento seguindo o modelo do Instituto de Pesquisa Econocircmica
Aplicada (IPEA) do governo federal
137
O Instituto de Economia e Pesquisa (INEP) entidade autaacuterquica criada em 1979
vinculava-se agrave Secretaria de Estado do Planejamento e tinha como funccedilatildeo a realizaccedilatildeo de
estudos pesquisas anaacutelises levantamento e sistematizaccedilatildeo de dados e de informaccedilotildees
necessaacuterias ao conhecimento da realidade social econocircmica e financeira do Estado ao
planejamento dos oacutergatildeos setoriais e dos municiacutepios Aleacutem disso o INEP tambeacutem era
responsaacutevel pela gestatildeo da poliacutetica da ciecircncia e tecnologia de Sergipe
Institucionalmente a Seplan e o INEP mantiveram os mesmos princiacutepios da
Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica do Condese e dos demais oacutergatildeos puacuteblicos brasileiros A
elaboraccedilatildeo dos planos dos programas e dos projetos era cercada pelo formalismo de
procedimentos controle riacutegido dos processos e estilo de tomada de decisatildeo do tipo
autocraacutetico ou seja havia uma distacircncia significativa entre o tomador de decisatildeo (Estado) e
os beneficiaacuterios das poliacuteticas e das accedilotildees (sociedade)
A experiecircncia e a praacutetica do planejamento vinculado agrave elaboraccedilatildeo de plano
motivaram a Secretaria de Planejamento a elaborar em 1979 o II Plano de Desenvolvimento
Econocircmico e Social de Sergipe e a estabelecer as diretrizes da Poliacutetica de governo para o
Quadriecircnio 1979-1982 Entre as orientaccedilotildees desse plano percebe-se a preocupaccedilatildeo dos
planejadores com a abertura de canais de comunicaccedilatildeo entre o Governo e a Sociedade
Com larga experiecircncia no planejamento puacuteblico estadual teacutecnico entrevistado durante
a pesquisa descreve que
As definiccedilotildees das poliacuteticas puacuteblicas eram institucionais e hierarquicamente
indicadas do acircmbito federal para o estadual principalmente no periacuteodo dos
governos militares quando qualquer processo de caraacuteter democraacutetico era
dificultado A elaboraccedilatildeo de planos programas e projetos eram realizadas
por grupos multidisciplinares formados por teacutecnicos especializados dos
diversos segmentos do Estado sob a coordenaccedilatildeo da Secretaria de
Planejamento considerando-se os paracircmetros dos Planos de Governo em
niacutevel Federal e as respectivas fontes orccedilamentaacuterias jaacute definidas com base na
Lei de Diretrizes Orccedilamentaacuterias (LDO)
As caracteriacutesticas da Administraccedilatildeo Puacuteblica estadual para esse entrevistado reafirma
a dependecircncia do planejamento estadual das diretrizes estabelecidas pelo governo federal
Desse modo agraves Assessorias de Planejamento de cada Secretaria cabia efetivamente a
elaboraccedilatildeo de programas e respectivos projetos e atividades e agrave Secretaria de Planejamento e
ao seu grupo multidisciplinar a sistematizaccedilatildeo dos programas setoriais no plano geral do
governo Observa-se que muitos programas foram e satildeo criados a partir de projetos pontuais e
atendendo a programas federais haja vista a vinculaccedilatildeo dos programas estaduais aos recursos
federais
138
Nesse ponto eacute importante reconhecer que os componentes das Assessorias de
Planejamento das Secretarias na sua maioria natildeo conheciam teacutecnicas de planejamento aleacutem
disso muitas assessorias mantinham teacutecnicos que desconheciam a problemaacutetica da aacuterea para a
qual formulavam programas e projetos seja pela visatildeo pontual da formaccedilatildeo acadecircmica
recebida seja pelo compromisso poliacutetico assumido Ademais a cultura poliacutetica de favores natildeo
permitia a execuccedilatildeo das accedilotildees planejadas Havia e haacute efetivamente uma distacircncia entre o que
se planeja e o que se executa em funccedilatildeo das demandas poliacuteticas eleitoreiras
Apoacutes dez anos de funcionamento a Secretaria de Estado do Planejamento (Seplan) foi
extinta em 1989 sendo criada a Secretaria de Estado de Economia e Financcedilas que passa a
responder pelas aacutereas de competecircncia das Secretarias extintas (do Planejamento e da
Fazenda) A fusatildeo das Secretarias demonstra a reduccedilatildeo de poder do planejamento como
processo em funccedilatildeo de diversas crises Entre essas crises destacam-se fiscal financeira
agravada pela taxa de inflaccedilatildeo da intervenccedilatildeo puacuteblica centralizadora e autocraacutetica de escala
do planejamento entre outras vivenciadas especialmente na deacutecada de 1980 e iniacutecio da
deacutecada de 1990 por todo o aparelho de estado e em todos os niacuteveis de governo na prestaccedilatildeo
de serviccedilos e fornecimento de equipamentos 77
urbanos agrave populaccedilatildeo
Nesse contexto de crises o Instituto de Economia e Pesquisa (INEP) foi o primeiro a
apresentar colapso de sua estrutura sendo extinto em 1987 substituiacutedo pelo Instituto de
Estudos Econocircmicos e Sociais Aplicados (IESAP) para dar continuidade agraves suas atividades
Poreacutem em 1989 com a fusatildeo das Secretarias de Planejamento e da Fazenda institui-se a
Fundaccedilatildeo Estadual de Planejamento Pesquisa e Estatiacutestica (FUNDEPLAN) para ocupar suas
funccedilotildees Com a fusatildeo das secretarias de fato o orccedilamento-programa anual como instrumento
de planejamento ficou sendo executado pela Fundaccedilatildeo Estadual de Planejamento Entretanto
dois anos depois em 1991 a Fundaccedilatildeo de Planejamento tambeacutem foi extinta e criou-se
novamente a Secretaria de Estado do Planejamento (Seplan)
A nova estruturaccedilatildeo da Seplan incorporou outras aacutereas de atuaccedilatildeo em 1995 e passa a
ser denominada de Secretaria de Estado do Planejamento Ciecircncia e Tecnologia (Seplantec)
poreacutem essas alteraccedilotildees natildeo interferiram na metodologia nem no estilo de tomada de decisatildeo
do planejamento orccedilamentaacuterio
Teacutecnico do governo que vivenciou a histoacuteria do planejamento puacuteblico no periacuteodo de
1972 a 1994 coloca ainda como dificuldades para o planejamento de poliacuteticas puacuteblicas a
77
Equipamentos urbanos aqui definidos como todos os bens puacuteblicos de utilidade puacuteblica destinados agrave
prestaccedilatildeo de serviccedilos necessaacuterios ao funcionamento da cidade implantados mediante autorizaccedilatildeo do poder
puacuteblico e em espaccedilos puacuteblicos Desse modo agrupam-se nessa categoria creche centro comunitaacuterio delegacia
destacamento de bombeiro militar terminal rodoviaacuterio obras de infraestrutura urbana e de saneamento
139
falta de integraccedilatildeo das accedilotildees de articulaccedilatildeo entre as secretarias e de qualificaccedilatildeo dos teacutecnicos
A desvalorizaccedilatildeo do quadro de servidores serviu e serve somente para a perpetuaccedilatildeo do
apadrinhamento poliacutetico e fortalecimento da ldquoinduacutestriardquo da consultoria Tanto a criaccedilatildeo e
preenchimento de cargos puacuteblicos pelos apadrinhados poliacutetico ou cabos eleitorais como a
contrataccedilatildeo de consultores para a elaboraccedilatildeo de estudos tecircm reforccedilado a caracteriacutestica da
descontinuidade administrativa seja pelo descompromisso dos servidores com os produtos
entregues pelos consultores pelo total desconhecimento de seu conteuacutedo seja pela mudanccedila
do titular da pasta e consequentemente dos seus afilhados
Como consequecircncia dessas praacuteticas eacute possiacutevel afirmar ainda que a distacircncia entre a
formulaccedilatildeo de propostas (realizadas por consultores) elaboraccedilatildeo de programas e respectivos
projetos e sua implementaccedilatildeo por servidores estaduais geralmente tecircm contribuiacutedo para a
baixa implementaccedilatildeo das poliacuteticas uma vez que natildeo se conhecem as propostas e sobretudo
fragilizado cada vez mais o papel do estado na prestaccedilatildeo de serviccedilos puacuteblicos e na induccedilatildeo
de propostas e programas que contribuem minimamente para o seu desenvolvimento social
Conforme lembrou Guimaratildees Neto (2010 p60) no periacuteodo de 1985 a 1994 as accedilotildees
puacuteblicas se concentraram na estabilizaccedilatildeo monetaacuteria e na reduccedilatildeo do tamanho do estado o
que de certa forma leva a entender que a fusatildeo das secretarias e o ldquovaivemrdquo das entidades
estaduais do planejamento foram adaptaccedilotildees agraves circunstacircncias Assim sendo efetivamente
apoacutes 1985 somente o Projeto Campo Verde foi elaborado como proposta de desenvolvimento
regional que segundo ex-teacutecnicos entrevistados natildeo chegou a ser executado A partir da
promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 o planejamento do e para o desenvolvimento
regional ou estadual deixou de existir reforccedilando o desmonte das estruturas de planejamento
A partir da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 o foco da Secretaria de Planejamento passou
a ser a elaboraccedilatildeo do orccedilamento e do Plano Plurianual (PPA) seguindo o Manual de
Orientaccedilatildeo produzido pelo Ministeacuterio do Planejamento A entidade de planejamento estadual
jaacute produziu seis planos plurianuais o primeiro teve a vigecircncia de 1992 a 1995 e o uacuteltimo de
2012 a 2015 Considerando que os dois uacuteltimos planos plurianuais adotaram metodologia
participativa a anaacutelise desses seraacute apresentada no toacutepico seguinte
Quanto ao planejamento como um processo contiacutenuo como defende Kon (1994)
envolvendo diferentes etapas como elaboraccedilatildeo implementaccedilatildeo e verificaccedilatildeo dos resultados
constata-se que natildeo haacute efetivamente a implementaccedilatildeo da maioria das accedilotildees planejadas e
muito menos a avaliaccedilatildeo dos resultados
140
Entretanto natildeo se pode negar o legado dessas entidades de planejamento na
construccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas e no alicerce do desenvolvimento do estado Eacute importante
esclarecer que independentemente do modelo de gestatildeo e de tecnologia adotada da cultura
poliacutetica institucional e social alguns projetos contribuiacuteram para a economia do estado e para a
melhoria das condiccedilotildees de vida da populaccedilatildeo Incluem-se nessa uacuteltima as accedilotildees voltadas
para o abastecimento de aacutegua nas sedes municipais As accedilotildees planejadas para o atendimento
do abastecimento de aacutegua ateacute meados da deacutecada de 1980 foi o sustentaacuteculo para a meacutedia
atual (7646) do total de domiciacutelios particulares permanentes com abastecimento de aacutegua
nas sedes dos 7578
municiacutepios sergipanos O significativo investimento em adutoras que
captam aacutegua do rio Satildeo Francisco para complementar o abastecimento de aacutegua na capital do
estado e principalmente fornecer aacutegua para as sedes municipais foi impulsionado pelo Plano
Nacional de Saneamento (PLANASA) pela proposta de uso de recursos provenientes do
Fundo de Garantia por Tempo de Serviccedilo (FGTS) e pela instituiccedilatildeo da Companhia de
Saneamento de Sergipe (DESO) na deacutecada de 1970
Eacute importante mencionar que embora a Constituiccedilatildeo Federal e a Constituiccedilatildeo Estadual
preconizem a descentralizaccedilatildeo da prestaccedilatildeo dos serviccedilos de saneamento a realidade poliacutetico-
institucional e financeira atual da maioria dos municiacutepios sergipanos requer uma anaacutelise mais
aprofundada do modelo de gestatildeo mais apropriado para o saneamento municipal agrave luz das
experiecircncias de privatizaccedilatildeo dos serviccedilos de instituiccedilatildeo de arranjo de governanccedila em
funcionamento em outros municiacutepios brasileiros da condiccedilatildeo poliacutetico-institucional desses e
desde que a operaccedilatildeo na escala municipal natildeo afete significativamente os custos
A parceria com as Universidades como destacado pelo entrevistado aleacutem de
aproximar a teoria da praacutetica do planejamento permitiu a ampliaccedilatildeo dessas unidades de
ensino natildeo apenas na oferta de cursos como na qualificaccedilatildeo dos profissionais estruturando
esse ldquopolo (sic) de educaccedilatildeo superiorrdquo em Aracaju e atualmente expandindo-se para o
interior do estado A parceria construiacuteda entre a Universidade sobretudo a Universidade
Federal de Sergipe e o estado eacute um dos legados das entidades precursoras do planejamento
que daacute sustentabilidade ao desenvolvimento
Outra questatildeo observada nos textos e confirmada pelos entrevistados eacute que o
planejamento como instrumento de intervenccedilatildeo e controle social do desenvolvimento deixa de
ser prioridade para a Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira O texto legal traz com clareza a
78
Dos 75 municiacutepios do Estado de Sergipe 15 deles possuem menos de 2000 domiciacutelios particulares
permanentes em suas sedes segundo dados do IBGE de 2010 A viabilidade econocircmica da instituiccedilatildeo de um
oacutergatildeo de saneamento para atendimento dessa demanda carece de estudo detalhado
141
preocupaccedilatildeo do planejamento orccedilamentaacuterio e a compatibilizaccedilatildeo dos orccedilamentos anuais das
autarquias empresas puacuteblicas e demais entidades instituiacutedas pelo poder puacuteblico
O planejamento continuou sendo executado por cada uma das entidades da
Administraccedilatildeo Puacuteblica de modo centralizado autoritaacuterio desarticulado e sem nenhuma
preocupaccedilatildeo com a integraccedilatildeo das poliacuteticas dos programas e dos projetos planejados bem
como com a duplicidade de projetos para a mesma aacuterea ou seja repetem-se em Sergipe os
mesmos procedimentos executados pelos Ministeacuterios E como bem disse Cavalcante (2007
p145) a anaacutelise dos programas finaliacutesticos demonstra ineficiecircncia e as decisotildees
orccedilamentaacuterias satildeo poliacuteticas e natildeo teacutecnicas
524 Planejamento participativo entre as novas ideias e as antigas praacuteticas
No contexto do modelo de planejamento setorial adotado pelo governo federal e
seguido pelo governo de Sergipe o planejamento do desenvolvimento realizado de forma
democraacutetica preconiza antes de tudo a conscientizaccedilatildeo do Gestor do Poder Executivo
Estadual de que antigas praacuteticas poliacuteticas devem ser abolidas a tecnoburocracia eacute um modelo
superado e os sujeitos sociais devem exigir a informaccedilatildeo a participaccedilatildeo e se sentir no direito
de definir programas e projetos como defende Dagnino (2004 p 108) sob pena de
comprometimento da participaccedilatildeo e da democratizaccedilatildeo no estado
Conceitualmente o planejamento participativo proposto pelo Governo de Sergipe foi
um processo de identificaccedilatildeo das necessidades e expectativas da populaccedilatildeo em relaccedilatildeo agraves
intervenccedilotildees puacuteblicas que promovessem o desenvolvimento municipal territorial e estadual
Essa forma de participaccedilatildeo na concepccedilatildeo de Verdejo (2006 p10) eacute apenas uma fonte de
informaccedilatildeo A metodologia usada para a identificaccedilatildeo das necessidades ou das informaccedilotildees
foi o Diagnoacutestico Raacutepido Participativo (DRP) O Diagnoacutestico Raacutepido Participativo eacute uma
metodologia desenvolvida para planejamento rural em base local Somando-se agrave metodologia
apropriada para informaccedilotildees locais a natildeo delimitaccedilatildeo do campo de difusatildeo espacial dos
custos ou dos benefiacutecios das accedilotildees que deveriam se circunscrever nos acircmbitos territorial e
estadual e a natildeo divulgaccedilatildeo dessas informaccedilotildees aos participantes das conferecircncias municipais
permitiram o levantamento de informaccedilotildees de difiacutecil tratamento pelo Estado por sua natureza
local conforme se descreve no capiacutetulo seguinte e o comprometimento do processo
participativo pela expectativa criada e praticamente sem respostas
142
A anaacutelise sistemaacutetica das demandas a organizaccedilatildeo dessas informaccedilotildees em programas
a indicaccedilatildeo de projetos e ou a inserccedilatildeo das intervenccedilotildees demandadas nos programas bem
como a tomada de decisatildeo por aqueles que deveriam compor o Plano Plurianual e que
portanto teria previsatildeo orccedilamentaacuteria para a execuccedilatildeo continuaram sendo realizadas pelas
assessorias de planejamento setoriais foco da anaacutelise neste subcapiacutetulo
A elaboraccedilatildeo dos programas pelas Assessorias de Planejamento de cada Secretaria e
oacutergatildeos da administraccedilatildeo direta obedeceu e obedece ao manual de orientaccedilotildees fornecido pela
Secretaria que responde pelo planejamento que no caso atual eacute a Secretaria de Estado do
Planejamento Orccedilamento e Gestatildeo (Seplag) Esse manual oportuniza diferentes meacutetodos para
a formulaccedilatildeo de programas e de projetos A seleccedilatildeo do meacutetodo cabe exclusivamente agraves
assessorias de planejamento setoriais
De acordo com o manual de elaboraccedilatildeo do Plano Plurianual 2008-2011 a formulaccedilatildeo
de programas e de projetos deveria ser precedida da definiccedilatildeo e delimitaccedilatildeo do problema que
se desejava enfrentar ou da demanda da sociedade que se desejava atender a participaccedilatildeo
social se daria por meio das conferecircncias municipais territoriais e estaduais e a funccedilatildeo dos
teacutecnicos da Administraccedilatildeo Puacuteblica estadual seria ajudar o Governo a colocar em praacutetica a
vontade popular destacando que a tecnocracia ouve pensa e organiza (GOVERNO DO
ESTADO DE SERGIPE 2007 p 4 destaque do autor)
Assim a elaboraccedilatildeo de programas e projetos em 2007 que deveriam compor o PPA
2008-2011 e contemplar as demandas sociais coletadas coube agraves Assessorias de
Planejamento setoriais que obedeceram ao formalismo de procedimentos ao controle riacutegido
dos processos e estilo de tomada de decisatildeo do tipo autocraacutetico e natildeo consultivo como se
esperaria em um processo participativo A elaboraccedilatildeo dos programas e projetos continuou
sendo privileacutegio da tecnocracia como jaacute dizia Souza (2004) portanto monopoacutelio do Poder
Puacuteblico
Entretanto conveacutem ressaltar que o manual de elaboraccedilatildeo do PPA 2008-2011 destaca a
importacircncia da ampla discussatildeo dos programas e projetos com os atores envolvidos com
especialistas da aacuterea fim do oacutergatildeo e beneficiaacuterios do programa (GOVERNO DO ESTADO
DE SERGIPE 2007 p 19) Entretanto natildeo satildeo disponibilizados espaccedilos para essa
participaccedilatildeo
Na praacutetica essa discussatildeo para definiccedilatildeo dos programas natildeo ocorreu com os
beneficiaacuterios A participaccedilatildeo social foi requerida para a validaccedilatildeo da sistematizaccedilatildeo dos
143
programas e seus respectivos projetos quando foram submetidos aos delegados79
do processo
do planejamento participativo instituiacutedo pelo Poder Puacuteblico Estadual na conferecircncia
estadual No contexto dos niacuteveis de participaccedilatildeo proposto por Bordenave (2007) essa
apresentaccedilatildeo dos programas aos delegados natildeo se caracterizou como uma participaccedilatildeo pois
natildeo se concedeu aos delegados o poder de decisatildeo sobre quais programas e projetos deveriam
compor o plano e sobretudo pelo fato de que as prioridades indicadas pelos delegados do
processo natildeo foram respeitadas conforme pode ser constatado no capiacutetulo seguinte Portanto
na conferecircncia estadual realizada em dezembro de 2007 se buscou o apoio da sociedade para
o processo do planejamento do desenvolvimento territorial participativo
Eacute importante reconhecer que embora esse tenha se constituiacutedo no primeiro momento
do planejamento estadual no qual os programas e projetos estavam sendo submetidos ao
conhecimento da sociedade nesse espaccedilo participativo os delegados do processo receberam a
informaccedilatildeo a respeito do conjunto de programas que comporiam o Plano Plurianual (PPA)
2008-2011 durante a conferecircncia natildeo participando de sua formulaccedilatildeo A natildeo participaccedilatildeo
decorreu sobretudo do fato de que o tempo legal para a apresentaccedilatildeo do Plano Plurianual agrave
Assembleia Legislativa eacute ateacute 30 de setembro Portanto a proposta do PPA jaacute havia sido
encaminhada agrave Assembleia Legislativa para a apreciaccedilatildeo antes da realizaccedilatildeo da conferecircncia
estadual que ocorreu nos dias 9 e 10 de dezembro de 2007 A aprovaccedilatildeo do PPA pela
Assembleia Legislativa ocorreu em 19 de dezembro atraveacutes da Lei n 63022007
Em relaccedilatildeo agrave elaboraccedilatildeo dos programas e projetos eacute importante esclarecer e ateacute
repetir primeiramente que muitos programas e projetos por atenderem a programas federais
nem sempre permitem inserccedilotildees e alteraccedilotildees uma vez que as regras para a submissatildeo dos
projetos jaacute foram definidas Segundo muitas demandas sociais natildeo se apresentaram naquele
momento com viabilidade econocircmica teacutecnica e poliacutetica para sua execuccedilatildeo principalmente
porque a maioria delas (60)80
tinha encargo para a prestaccedilatildeo dos serviccedilos indefinido isto eacute
a competecircncia era concorrente embora o interesse fosse local Exemplificando a demanda
pela construccedilatildeo de postos de sauacutede de escolas e de creches em povoados aleacutem da informaccedilatildeo
a respeito do nuacutemero de beneficiaacuterios e da caracteriacutestica do grupo social especiacutefico (faixa de
renda idade sexo niacutevel de escolaridade etc) da localizaccedilatildeo geograacutefica (distacircncia da sede e
79
Delegados satildeo particulares que receberam a delegaccedilatildeo de seus pares organizados formalmente em
associaccedilotildees cooperativas outras ou natildeo para representaacute-los nas conferecircncias territoriais e estaduais no processo
do planejamento participativo 80
Durante a realizaccedilatildeo das Conferecircncias municipais em 2007 foram levantadas 8671 demandas por
intervenccedilotildees puacuteblicas Dessas 5212 tinham difusatildeo espacial dos custos ou dos benefiacutecios da accedilatildeo se
circunscrevendo no acircmbito local devendo portanto em princiacutepio receber atenccedilatildeo do governo municipal 1271
delas numa escala econocircmica (na qual se procura o menor niacutevel de gastos) se circunscreveram na escala
territorial e 2188 exigiam espaccedilo estadual (SeplanPlanejamento Participativo de Sergipe 2007)
144
de outras unidades prestadoras daqueles serviccedilos) do estudo da melhor alternativa para a
prestaccedilatildeo do serviccedilo demandado e necessaacuterio agrave tomada de decisatildeo pelo poder puacuteblico requer
ainda a consulta o conhecimento e a adesatildeo do gestor municipal uma vez que os custos
operacionais dessas unidades devem ser previstos no planejamento orccedilamentaacuterio dos
municiacutepios e obrigatoriamente ter a disponibilidade de recursos financeiros e humanos para
assegurar a prestaccedilatildeo dos serviccedilos
No caso do processo do planejamento participativo o nuacutemero de demandas e a
tipologia das accedilotildees requeridas pela sociedade facultaram agrave Secretaria de Planejamento a
desenvolver mecanismos para a captaccedilatildeo de recursos para atender agraves demandas sociais Desse
modo muitas das accedilotildees demandadas que natildeo puderam ser inseridas nos programas existentes
por limitaccedilotildees financeiras para investimentos do Estado foram viabilizadas por meio de
operaccedilotildees de creacutedito ou seja contrataram-se empreacutestimos em diferentes agentes financeiros
como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econocircmico e Social (BNDES) o Banco
Interamericano para Reconstruccedilatildeo e Desenvolvimento (BIRD) e o Fundo Internacional de
Desenvolvimento Agriacutecola (FIDA) agecircncia da Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas (ONU) Para
tanto foram elaborados programas81
especiacuteficos para grandes aacutereas concentradoras de accedilotildees
nas funccedilotildees de governo da urbanizaccedilatildeo e da habitaccedilatildeo do saneamento e de apoio agraves
atividades produtivas no campo respectivamente Esses programas por serem submetidos a
agentes financeiros sobretudo externo como o Banco Interamericano para Reconstruccedilatildeo e
Desenvolvimento (BIRD) e o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agriacutecola (FIDA)
seguiram o Manual para Instruccedilatildeo de Pleitos82
da Secretaria do Tesouro Nacional e
subordinam-se agraves normas da Lei Complementar nordm 101 de 4 de maio de 2000 mais conhecida
como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e agraves Resoluccedilotildees do Senado Federal nordms 40 e
432001 A formulaccedilatildeo das cartas consulta documento de referecircncia para a apresentaccedilatildeo de
pleitos aos agentes financeiros ocorreu de forma articulada entre as instituiccedilotildees puacuteblicas
estaduais envolvidas e com a participaccedilatildeo de seus teacutecnicos Agrave exceccedilatildeo do Programa Aacuteguas de
Sergipe que foi submetidos ao Comitecirc da Bacia do Rio Sergipe para apreciaccedilatildeo os demais
programas natildeo foram discutidos em espaccedilos participativos
Apoacutes a formataccedilatildeo do Programa pelas Assessorias de Planejamento agrave Secretaria de
Planejamento cabia e cabe avaliar a consistecircncia dos programas com as orientaccedilotildees
estrateacutegicas do governo estabelecidas em 2007 mdash inclusatildeo pelo direito e inclusatildeo pela renda
81
Os programas contratados foram Sergipe Cidades Aacuteguas de Sergipe Projeto Dom Taacutevora entre outros 82
O Manual para Instruccedilatildeo de Pleitos (MIP) da Secretaria do Tesouro Nacional encontra-se disponiacutevel no
seguinte endereccedilo wwwtesourofazendagovbrdocumento10180241999mip2014-04pdf
145
a coerecircncia interna dos programas bem como a pertinecircncia das accedilotildees para a alteraccedilatildeo do
quadro ou da situaccedilatildeo que cada setor desejava alterar
Tanto as Assessorias de Planejamento quanto a equipe da Seplan (atual Seplag) na
construccedilatildeo dos programas seus objetivos metas definiccedilatildeo dos projetos e dos indicadores de
resultados se utilizaram portanto de praacuteticas antigas de elaboraccedilatildeo de programas A
inovaccedilatildeo consistiu apenas na criaccedilatildeo de espaccedilos participativos para a identificaccedilatildeo das
necessidades sociais ainda que a sociedade natildeo tenha tido a percepccedilatildeo da importacircncia desses
para o desenvolvimento e a democratizaccedilatildeo do Estado como se pretende mostrar no capiacutetulo
6
Embora o manual de elaboraccedilatildeo do Plano Plurianual 2008-2011 natildeo tenha previsto a
participaccedilatildeo social na fase de formulaccedilatildeo dos programas para o acompanhamento da
execuccedilatildeo desses havia a promessa da instituiccedilatildeo dos conselhos territoriais como instacircncias de
controle social Para a instituiccedilatildeo desses conselhos a minuta do decreto foi submetida agrave
apreciaccedilatildeo dos delegados do processo do planejamento participativo durante a realizaccedilatildeo da
3ordf Conferecircncia Lamentavelmente esse decreto natildeo foi assinado por total desinteresse do
Gestor do Executivo Estadual no controle social ou na criaccedilatildeo de institucionalidades
territoriais participativas
Ainda em relaccedilatildeo agrave adoccedilatildeo de antigas praacuteticas observou-se que em 2008 a Secretaria
do Planejamento vinculou o planejamento agrave elaboraccedilatildeo de planos e natildeo se preocupou em
organizar o processo participativo em todas as fases do ciclo de gestatildeo Nesse periacuteodo
elaborou-se o Plano de Desenvolvimento de Sergipe (Desenvolver-SE) com o objetivo de
promover o desenvolvimento do Estado por meio do aumento da competitividade econocircmica
diversificaccedilatildeo da base produtiva e melhor distribuiccedilatildeo de renda nos territoacuterios e nas classes
sociais e oito planos territoriais que foram submetidos aos delegados do processo para
validaccedilatildeo dos dados e das informaccedilotildees Portanto mais uma vez a elaboraccedilatildeo dos planos natildeo
teve a participaccedilatildeo social e natildeo foram criados espaccedilos participativos ou outros canais de
comunicaccedilatildeo que possibilitassem o acompanhamento da execuccedilatildeo das accedilotildees propostas pela
populaccedilatildeo
Entretanto as conferecircncias foram os espaccedilos usados tambeacutem para o acompanhamento
da execuccedilatildeo das accedilotildees via Boletim do Territoacuterio As conferecircncias municipais realizadas em
2009 tiveram entre outros objetivos a apresentaccedilatildeo de balanccedilo dos resultados das deliberaccedilotildees
da 1ordf e 2ordf Conferecircncia Estadual e o avanccedilo na construccedilatildeo do processo do planejamento
participativo
146
As consequecircncias do natildeo acompanhamento tanto pelas equipes setoriais do governo
quanto pela sociedade civil e da ausecircncia de controle social dos programas e projetos
validados nas conferecircncias e constantes no PPA 2008-2011 bem como dos planos tecircm
permitido natildeo apenas alteraccedilotildees da tipologia dos projetos como a natildeo execuccedilatildeo daqueles
classificados como prioritaacuterios para as organizaccedilotildees sociais por forccedila de antigas praacuteticas
poliacuteticas como o clientelismo e outros acordos poliacuteticos
A respeito das alteraccedilotildees na tipologia dos projetos eacute importante destacar que apesar de
todos os gestores municipais terem sido convidados a se inserir no processo a participaccedilatildeo
desses nas conferecircncias municipais natildeo assegurou o respeito agraves prioridades municipais
definidas pela populaccedilatildeo
Paralelamente agraves conferecircncias muitos gestores municipais apresentaram e negociaram
com o Governo do Estado lista de intervenccedilotildees municipais selecionadas pelo Poder Puacuteblico
municipal de forma autoritaacuteria e que natildeo coincidiram com as demandas indicadas pela
populaccedilatildeo Essa lista negociada passou a ser a prioritaacuteria para o Governo do Estado que em
vez de executar projetos estruturantes e voltados para o desenvolvimento territorial
concentrou todos os esforccedilos e recursos de operaccedilotildees de creacutedito na execuccedilatildeo de obras
eleitoreiras de difusatildeo espacial dos custos e dos benefiacutecios da accedilatildeo circunscrevendo-se no
acircmbito local e que natildeo contribuem para o conjunto de accedilotildees que deveriam fornecer as bases e
garantir a sustentabilidade econocircmica e social no estado Satildeo intervenccedilotildees pontuais
construiacutedas sem a observacircncia da complementaridade com outras existentes e que isoladas
na sua maioria natildeo contribuem para o desenvolvimento regional ou territorial Um exemplo
disso eacute o Programa Sergipe Cidades83
Esse Programa foi elaborado com o objetivo de elevar
a competitividade econocircmica diversificar a base produtiva e distribuir melhor a renda nos
territoacuterios sergipanos Para tanto o seu foco era o desenvolvimento induzido por intervenccedilotildees
que (a) estimulassem e assegurassem a sustentabilidade econocircmica dos territoacuterios (b)
promovessem a estruturaccedilatildeo urbana dos municiacutepios sergipanos e (c) fortalecessem a
organizaccedilatildeo estrutural da Administraccedilatildeo Puacuteblica municipal
O planejamento voltado para a estruturaccedilatildeo econocircmica dos territoacuterios previa a
execuccedilatildeo de intervenccedilotildees nas quais se procurava o menor niacutevel de gastos e o atendimento a
um conjunto de municiacutepios Entre as intervenccedilotildees planejadas que se enquadraram nessa
categoria estavam os matadouros territoriais as escolas profissionalizantes os Complexos
83
O Programa Sergipe Cidades eacute executado com recursos de operaccedilatildeo de creacutedito (empreacutestimo) contratada com o
Banco Nacional de Desenvolvimento Econocircmico e Social (BNDES) no valor de R$ 250 milhotildees
147
Empresariais Integrados (CEI) e os mercados territoriais84
Dessas intervenccedilotildees nenhum
matadouro foi executado e somente o Complexo Empresarial Integrado de Tobias Barreto foi
construiacutedo e as escolas profissionalizantes nos territoacuterios Leste Sergipano (Carmoacutepolis) Sul
Sergipano (Boquim) e Alto Sertatildeo Sergipano (Poccedilo Redondo)
Entretanto as maiores alteraccedilotildees foram observadas nas intervenccedilotildees de estruturaccedilatildeo
urbana A preocupaccedilatildeo com a estruturaccedilatildeo urbana era dotar as sedes municipais com a
infraestrutura miacutenima de equipamentos puacuteblicos para natildeo soacute assegurar o bem-estar e a
permanecircncia da populaccedilatildeo nos municiacutepios como atrair investidores de meacutedio porte a se
fixarem no interior ampliando a oferta de empregos
O planejamento previa a construccedilatildeo de equipamentos urbanos e por negociaccedilatildeo
poliacutetica os recursos da operaccedilatildeo de creacutedito voltaram-se sobretudo para intervenccedilotildees como
pavimentaccedilatildeo de vias puacuteblicas urbanizaccedilatildeo de praccedilas e construccedilatildeo de quadras esportivas e
ginaacutesio de esportes principalmente em povoados
A pavimentaccedilatildeo de vias puacuteblicas anterior ao estudo da macrodrenagem da aacuterea no
caso das sedes municipais e povoados aleacutem de constituir em risco potencial para
alagamentos com impactos significativos na sauacutede puacuteblica natildeo se enquadra no tipo de
investimento puacuteblico com circunscriccedilatildeo estadual ou seja que se justifique o emprego de
recursos originados de operaccedilotildees de creacutedito Natildeo apenas pelo fato de que a difusatildeo dos
benefiacutecios eacute restrita ao espaccedilo local com impacto meramente pontual mas sobretudo pelo
fato de que os recursos puacuteblicos para investimentos em poliacuteticas puacuteblicas geralmente satildeo
limitados e requerem a adoccedilatildeo de criteacuterios para a priorizaccedilatildeo das intervenccedilotildees Alguns desses
criteacuterios satildeo (i) que a obra possibilite um maior retorno social e (ii) contemple um maior
nuacutemero de beneficiaacuterios com os recursos disponiacuteveis Eacute notoacuterio que intervenccedilatildeo do tipo
pavimentaccedilatildeo natildeo se enquadra nesses criteacuterios
Outra questatildeo fundamental na aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos diz respeito agrave
imparcialidade dos gestores para a indicaccedilatildeo das intervenccedilotildees Para explicar a ausecircncia desse
princiacutepio na tomada de decisatildeo poliacutetica basta saber o nuacutemero de intervenccedilotildees que satildeo
destinadas aos municiacutepios de origem dos governadores Ateacute 2013 o Programa Sergipe
84
Complexo Empresarial Integrado eacute aqui concebido como espaccedilo que permite uma interface entre as empresas
os setores industriais os governos locais e a comunidade e o mercado territorial definido como espaccedilo que
possibilita o recebimento a comercializaccedilatildeo e a distribuiccedilatildeo dos produtos ou Central de Abastecimento
Territorial
148
Cidades natildeo havia executado nenhuma intervenccedilatildeo em Santa Rosa de Lima Em 2014 nove
intervenccedilotildees de desenvolvimento urbano foram executadas85
nesse municiacutepio
Aleacutem da imparcialidade a execuccedilatildeo do Programa Sergipe Cidades ou melhor o
investimento de R$ 270 milhotildees (R$ 250 milhotildees de empreacutestimo e 20 milhotildees de
contrapartida do estado) pouco contribuiraacute para o desenvolvimento de Sergipe Ainda assim
essa pouca contribuiccedilatildeo estaacute sendo creditada aos centros profissionalizantes em construccedilatildeo
uma vez que o Centro Empresarial Integrado de Tobias Barreto foi ocupado pelas empresas jaacute
existentes no municiacutepio natildeo assegurando a ampliaccedilatildeo da oferta de empregos no territoacuterio
A construccedilatildeo de quadras de esportes em povoados sem um projeto integrado com as
Secretarias (estadual e municipais) de Educaccedilatildeo Esporte e Lazer para o desenvolvimento de
projetos que busquem o uso efetivo desses espaccedilos incorreraacute no futuro proacuteximo na
depredaccedilatildeo desses como jaacute ocorreu e ainda ocorre tanto pelo desrespeito ao patrimocircnio
puacuteblico caracteriacutestica comum no estado quanto pela ausecircncia da apropriaccedilatildeo do espaccedilo pela
populaccedilatildeo
Ademais eacute importante esclarecer que tanto o Ministeacuterio das Cidades quanto o
Ministeacuterio dos Esportes disponibilizam recursos para pavimentaccedilatildeo em municiacutepios cujos
recursos satildeo da modalidade de transferecircncia voluntaacuteria86
ou seja o municiacutepio natildeo necessita
pagar pelos recursos transferidos Entretanto satildeo poucos os municiacutepios que cadastram
projetos para a captaccedilatildeo de recursos nos ministeacuterios e nas negociaccedilotildees poliacuteticas os recursos
de investimentos estruturantes para o desenvolvimento do Estado satildeo gastos com obras
pontuais e para atendimento de nuacutemero reduzido de beneficiaacuterios
As intervenccedilotildees executadas de modo pontual e atendendo a acordos poliacuteticos natildeo
fornecem as bases para uma estruturaccedilatildeo urbana adequada com a disponibilidade de
equipamentos que possibilitem ampliaccedilatildeo e fortalecimento dos laccedilos e das relaccedilotildees sociais e
tambeacutem natildeo assegura a melhoria da qualidade de vida da populaccedilatildeo e muito menos fortalece a
democracia no estado Essa praacutetica alimenta e fornece as condiccedilotildees para a reproduccedilatildeo do
clientelismo e da cultura poliacutetica paternalista e de favores
Pelo exposto e como bem disse Geiger (1969) o Poder Puacuteblico natildeo planeja A anaacutelise
neste trabalho infelizmente apenas confirmou que natildeo haacute planejamento do e para o
85
Nuacutemeros dos contratos das intervenccedilotildees executadas no municiacutepio de Santa Rosa de Lima com recursos do
Programa Sergipe Cidades 04 05 53 58 60 63 68 73 e 882014 Fonte SEDURB Relatoacuterio de
Acompanhamento do Programa Sergipe Cidades 2014 86
Transferecircncias voluntaacuterias satildeo os recursos financeiros repassados pela Uniatildeo aos Estados Distrito Federal e
Municiacutepios em decorrecircncia da celebraccedilatildeo de convecircnios acordos ajustes ou outros instrumentos similares cuja
finalidade eacute a realizaccedilatildeo de obras eou serviccedilos de interesse comum e coincidente com as trecircs esferas do
Governo conforme disponibilizado no siacutetio do Tesouro Nacional
149
desenvolvimento em Sergipe Somando-se a ausecircncia da praacutetica do planejamento e da cultura
das descontinuidades que mascara ainda mais qualquer iniciativa de planejamento de longo
prazo o planejamento orccedilamentaacuterio eacute um mero atendimento de uma norma legal Para
explicar melhor o natildeo planejamento orccedilamentaacuterio somente em 2008 primeiro ano do novo
PPA 2008-2011 foram elaborados 446 minutas de decretos abrindo creacuteditos suplementares
em favor dos diversos oacutergatildeos estaduais Importa lembrar que 2008 foi o primeiro ano de
execuccedilatildeo do Plano Plurianual 2008-2011 elaborado em 2007 Segundo o Relatoacuterio de
Atividades de 2008 da Seplan esses decretos ajustavam as despesas agraves necessidades de
execuccedilatildeo dos oacutergatildeos
Ainda sobre o planejamento orccedilamentaacuterio isto eacute do natildeo planejamento a revisatildeo do
PPA 2008-2011 realizada em 2009 para o biecircnio 20102011 anulou oito programas devido agrave
natildeo execuccedilatildeo das accedilotildees propostas Essa anulaccedilatildeo soacute confirma as dificuldades ainda existentes
para a construccedilatildeo de programas na Administraccedilatildeo Puacuteblica estadual
No contexto do ciclo de planejamento governamental que tem como base o artigo 165
da Constituiccedilatildeo Federal os programas satildeo a expressatildeo do planejamento Desse modo se a
elaboraccedilatildeo dos programas natildeo foi participativa logo o planejamento natildeo foi participativo
Ainda assim em 2011 a Secretaria de Estado do Planejamento Orccedilamento e Gestatildeo (Seplag)
em preparaccedilatildeo para a elaboraccedilatildeo do PPA 2012-2015 realiza um novo ciclo de conferecircncias
territoriais cujo lema era Conferecircncias Territoriais do Plano Plurianual Participativo PPA-P
Durante essas conferecircncias coletaram-se mais demandas (628) que segundo o PPA estadual
2012-215 foram entregues agraves diversas Secretarias de Estado para que elas pudessem
incorporar na medida do possiacutevel agraves suas propostas de Programas que constituiriam o Plano
Plurianual 2012-215
A mensagem do Governo do Estado no PPA 2012-2015 admite ainda que o Governo
de Sergipe segue integralmente a metodologia proposta pelo governo federal para a
elaboraccedilatildeo do PPA e que apresenta como inovaccedilotildees (i) o planejamento influenciado pelas
agendas prioritaacuterias do Governo (ii) as accedilotildees parte operacional do PPA passaram a ser
atributos apenas dos orccedilamentos anuais e (iii) os programas temaacuteticos foram organizados para
aleacutem dos objetivos metas e indicadores em iniciativas
Segundo o PPA 2012-2015 os indicadores servem para mensurar os impactos dos
programas junto agrave sociedade e para a avaliaccedilatildeo das poliacuteticas Para tanto enfatiza que a
participaccedilatildeo social continuaria durante a implementaccedilatildeo das accedilotildees e para tal haveria o
agendamento de reuniotildees permanentes com os delegados do Planejamento Participativo e que
150
seria criada uma nova estrutura de acompanhamento monitoramento e avaliaccedilatildeo dos
programas ndash a Sala de Situaccedilatildeo ndash instalada na Secretaria do Planejamento Orccedilamento e
Gestatildeo
Em relaccedilatildeo agraves reuniotildees permanentes com os delegados em 2012 2013 e 2014
nenhuma reuniatildeo foi realizada envolvendo os delegados do processo do planejamento
participativo e a Sala de Situaccedilatildeo eacute espaccedilo exclusivo de Secretaacuterios de Estado cujas
deliberaccedilotildees satildeo pouco divulgadas ateacute mesmo entre os servidores estaduais
De fato o acompanhamento o monitoramento e a avaliaccedilatildeo de programas natildeo eacute uma
cultura institucional brasileira Para Cavalcante (2007 p143) que avaliou a implementaccedilatildeo
dos PPAs da Uniatildeo dos uacuteltimos 40 anos dois problemas centrais foram encontrados na
mensuraccedilatildeo dos resultados dos programas a dificuldade na elaboraccedilatildeo dos indicadores de
resultados (efetividade) e de mensuraccedilatildeo do grau de impacto do programa na evoluccedilatildeo do
indicador e a complexidade de identificar um periacuteodo razoaacutevel para que um programa gere
resultados
Essas dificuldades tambeacutem foram observadas por avaliadores do Plano de
Desenvolvimento de Sergipe que perceberam dificuldades na seleccedilatildeo de indicadores na
consistecircncia dos programas e na baixa qualificaccedilatildeo das equipes de planejamento
A apuraccedilatildeo das metas do Programa Sergipe Cidades no PPA 2012-2015 demonstra a
pouca importacircncia do planejamento como funccedilatildeo teacutecnica Previa-se apenas uma pavimentaccedilatildeo
de vias puacuteblicas e foram executadas 23 cinco urbanizaccedilotildees de praccedilas tendo sido construiacutedas
36 natildeo havia previsatildeo de construccedilatildeo de mercado municipal e foram construiacutedos sete (Figura
15) No entanto das doze delegacias previstas somente oito foram construiacutedas A delegacia
por se constituir em um equipamento urbano que atende a Administraccedilatildeo Puacuteblica estadual
proporcionando melhoria na prestaccedilatildeo do serviccedilo de seguranccedila puacuteblica deveria ter sido uma
intervenccedilatildeo priorizada
151
Figura 15 Sergipe ndash Comparaccedilatildeo entre as metas do Programa Sergipe Cidades
previstas no PPA 2012-2015 e executadas ateacute setembro de 2014
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Urbanizaccedilatildeo de praccedilas
Pavimentaccedilatildeo
Construccedilatildeo de quadras esportivas
ConstruccedilatildeoReforma de delegacias
ConstruccedilatildeoReforma mercado hellip
Implant de rede de iluminaccedilatildeo hellip
Construccedilatildeo de ginaacutesios de esportes
Reforma de terminais rodoviaacuterios
Implant sistemas de trat de esgotos
Construccedilatildeo de escolas hellip
Implant Sist Abastecimento de aacutegua
Realizado
Previsto
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados do PPA 2012-2015 e Sedurb 2014
A comparaccedilatildeo entre as metas previstas e aquelas executadas confirma a
discricionariedade dos gestores quanto agrave alocaccedilatildeo dos recursos muitas vezes divergindo
daquilo que foi planejado contribuindo tambeacutem para as constantes alteraccedilotildees na Lei de
Orccedilamento Anual como jaacute destacado Essas alteraccedilotildees mostram uma inconsistecircncia ou o natildeo
planejamento que eacute agravado pela ausecircncia de um processo de monitoramento e avaliaccedilatildeo dos
programas pelos teacutecnicos dos oacutergatildeos setoriais mas sobretudo de controle social
O proacuteximo Capiacutetulo trataraacute da capacidade de participaccedilatildeo e de controle social no ciclo
de gestatildeo puacuteblica estadual e ainda da avaliaccedilatildeo e caacutelculo do estoque do capital social nos e
dos territoacuterios de planejamento
152
6 AVALIACcedilAtildeO DO ESTOQUE DE CAPITAL SOCIAL NOS E DOS
TERRITOacuteRIOS DE PLANEJAMENTO DE SERGIPE
o homem ser de relaccedilotildees
e natildeo soacute de contatos natildeo apenas
estaacute no mundo mas com o mundo Estar com o mundo
resulta de sua abertura agrave realidade que o faz ser o ente de
relaccedilotildees que eacute (FREIRE 1967 p39)
153
6ndash AVALIACcedilAtildeO DO ESTOQUE DE CAPITAL SOCIAL NOS E DOS TERRITOacuteRIOS
DE PLANEJAMENTO DE SERGIPE
A cultura poliacutetica o modelo de gestatildeo e as praacuteticas das instituiccedilotildees puacuteblicas de
planejamento estadual satildeo as principais variaacuteveis da avaliaccedilatildeo do estoque de capital social
Este capiacutetulo apresenta os resultados da pesquisa de campo realizada para a
mensuraccedilatildeo do estoque de capital social nos territoacuterios de planejamento de Sergipe Para
tanto seratildeo abordadas as dimensotildees do capital social e avaliada a participaccedilatildeo social nos
espaccedilos participativos (conferecircncias municipais territoriais e estaduais e conselhos de
poliacuteticas puacuteblicas) instituiacutedos pelo governo do Estado
No estudo de caso procura-se explixar a participaccedilatildeo social tanto nos espaccedilos
participativos quanto nas estruturas de governanccedilas instituiacutedas em Sergipe na perspectiva de
avaliar o papel da sociedade e do estado na construccedilatildeo ou destruiccedilatildeo do capital social Para
isso parte-se da caracterizaccedilatildeo da participaccedilatildeo e sua importacircncia no planejamento das
poliacuteticas puacuteblicas e como ferramenta garantidora do desenvolvimento regional e local da
importacircncia do processo de mobilizaccedilatildeo dos atores e agentes do desenvolvimento para a
participaccedilatildeo da anaacutelise da participaccedilatildeo social nas conferecircncias municipais territoriais e
estaduais como caminho para a avaliaccedilatildeo do estoque de capital social nesses espaccedilos
No que concerne agrave mensuraccedilatildeo do estoque de capital social dos territoacuterios de
planejamento a estrateacutegia usada visa a compreensatildeo da manutenccedilatildeo dos baixos indicadores
sociais e econocircmicos nos territoacuterios e a proposiccedilatildeo de accedilotildees voltadas para o fortalecimento do
capital social valendo-se de suas dimensotildees propostas pelo Banco Mundial como a
participaccedilatildeo em grupos e rede a confianccedila e a solidariedade a informaccedilatildeo e comunicaccedilatildeo a
coesatildeo e inclusatildeo social e o empoderamento e accedilatildeo poliacutetica calculou-se o Iacutendice de Capital
Social
Analisam-se ainda estruturas de governanccedila como os conselhos gestores de poliacuteticas
puacuteblicas como um esforccedilo para tentar explicar e analiticamente entender a efetividade das
instituiccedilotildees participativas especialmente as estruturas de governanccedilas na formaccedilatildeo do capital
social e na gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas bem como na democratizaccedilatildeo em Sergipe
154
61 Participaccedilatildeo social como dimensatildeo do capital social ferramenta do planejamento e
estrateacutegia para o desenvolvimento territorial
Participar eacute condiccedilatildeo inerente agrave vida em sociedade O indiviacuteduo ao nascer participa
do grupo familiar e agrave medida que se socializa se capacita e amplia sua participaccedilatildeo em
diferentes grupos incorpora e reforccedila os valores culturais e as normas da comunidade como
defende Putnam (2006) e constroacutei as bases para a participaccedilatildeo social como diz Bordenave
(2007)
A necessidade de conhecer a natureza e a estrutura da participaccedilatildeo social emergiu com
grande forccedila na deacutecada de 1990 no contexto da discussatildeo da reforma do estado de modelos
de desenvolvimento regional e local por imposiccedilatildeo de agentes financeiros e ainda do
fortalecimento da democracia como destacado nos toacutepicos anteriores e em Bandeira (1999)
Cremonese (2012) Costa (2009) e IPEA (2013)
A participaccedilatildeo social tem sido referenciada como sinocircnimo das expressotildees
participaccedilatildeo da sociedade civil participaccedilatildeo popular e participaccedilatildeo cidadatilde como se pode ver
em Banco Interamericano de Desenvolvimento (2000) Albuquerque (2004) e Silva (2009)
Entretanto essas expressotildees no contexto da cultura brasileira e do pressuposto de um Estado
Democraacutetico de Direito podem significar processos distintos A participaccedilatildeo social efetiva
ocorre quando se reconhece e se tem assegurados os direitos civis poliacuteticos e sociais isto eacute
quando se tem cidadania87
e como lembrado por Putnam (2008 p 101) quando o interesse
da coletividade se sobrepotildee aos interesses individuais Para Dagnino (2004 p108) a noccedilatildeo
da cidadania requer a constituiccedilatildeo de sujeitos sociais ativos que participam e tecircm o direito de
definir aquilo em que querem ser incluiacutedos Para essa autora o conceito de cidadania deve
estar associado agrave garantia de direitos agrave democracia e agraves transformaccedilotildees sociais
A anaacutelise da participaccedilatildeo social e do papel das instituiccedilotildees participativas realizada por
Bordenave (2007 p27) e Dagnino (2004 p 103) Moroni (2005 p10) enfatiza as condiccedilotildees
objetivas da cidadania como alternativas para assegurar fortalecer e ampliar a participaccedilatildeo
social dar efetividade agraves instituiccedilotildees participativas e agrave democratizaccedilatildeo
87
Qualquer discussatildeo sobre cidadania necessariamente inclui a evoluccedilatildeo histoacuterica da sociedade ateacute chegar ao
presente estaacutegio Essa evoluccedilatildeo se respalda em pressupostos que enfatizam o homem mantendo sua liberdade
individual numa organizaccedilatildeo social que se molda a um Estado ou a um Estado-naccedilatildeo e aos diferentes modos e
formas de governo Para melhor compreensatildeo sobre cidadania ver CARVALHO Joseacute Murilo de Cidadania no
Brasil o longo caminho Rio de Janeiro Civilizaccedilatildeo Brasileira 2001
155
As instituiccedilotildees participativas88
denominadas por Avritzer (2008) satildeo sistemas de
relaccedilotildees que resultam da interaccedilatildeo de grupo de pessoas de organizaccedilotildees da sociedade civil e
do Estado na deliberaccedilatildeo sobre poliacuteticas puacuteblicas Desse modo satildeo instituiccedilotildees participativas
conselhos conferecircncias assembleias de bairros de orccedilamento participativo audiecircncias
puacuteblicas oficinas de participaccedilatildeo comitecircs de bacias hidrograacuteficas e organizaccedilotildees natildeo
governamentais ambientais
No contexto da construccedilatildeo da cidadania os processos e as instituiccedilotildees participativas
podem ser analisados por meio de diferentes variaacuteveis entre as quais destacamos as formas
de participaccedilatildeo89
(se espontacircnea imposta ou concedida) os niacuteveis de participaccedilatildeo
(informacional consulta e outros) as condicionantes dos niacuteveis da participaccedilatildeo (estrutura
social topologia das lideranccedilas normas das instituiccedilotildees) as forccedilas atuantes na dinacircmica
participativa o acesso agrave informaccedilatildeo e sobretudo a qualidade poliacutetica da populaccedilatildeo e das
instituiccedilotildees
A qualidade poliacutetica eacute construiacuteda fundamentando-se em poliacuteticas educacionais e
culturais de qualidade de acesso agrave informaccedilatildeo e ao diaacutelogo com o poder puacuteblico e se reflete
na capacidade do indiviacuteduo de participar ativa e efetivamente nos processos de decisatildeo
definindo resgatando gerenciando direitos ou seja fortalecendo a cidadania e o capital
social A cidadania beneficia a participaccedilatildeo voluntaacuteria ou autocircnoma90
na qual o indiviacuteduo eacute
consciente de seus interesses e dos interesses de seu grupo e concorre para a participaccedilatildeo
cidadatilde
A participaccedilatildeo cidadatilde para o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) eacute
entendida como
O conjunto de processos pelos quais os diversos intervenientes influenciam o
processo de decisatildeo sobre as atividades e sua execuccedilatildeo (BID 2000 p1
traduccedilatildeo nossa)
Assim pode-se inferir que a participaccedilatildeo cidadatilde eacute fundamentalmente alicerccedilada na
qualidade poliacutetica Enquanto a participaccedilatildeo popular ou a participaccedilatildeo social embora natildeo
desejaacutevel podem ocorrer com atores sociais como bem destacado por Moroni (2006 p 15)
88
Moroni (2005) analisando o direito agrave participaccedilatildeo no Governo Lula define os conselhos de gestatildeo de poliacuteticas
e as conferecircncias como espaccedilos institucionais componentes do sistema descentralizado e participativo No
contexto da poliacutetica territorial o Ministeacuterio do Desenvolvimento Agraacuterio usa a expressatildeo institucionalidades
territoriais como sinocircnimo para as instituiccedilotildees participativas 89
A classificaccedilatildeo das formas graus e niacuteveis da participaccedilatildeo condicionantes e forccedilas atuantes na dinacircmica
participativa encontra-se em Bordenave (2007) 90
A participaccedilatildeo autocircnoma segundo Borba (2011 p 70) ldquoeacute produto de uma escolha individual motivada pelo
interesse em influenciar as decisotildees governamentaisrdquo (2011 p70)
156
que desempenham bons papeacuteis na mobilizaccedilatildeo na capilaridade e ateacute mesmo na reproduccedilatildeo do
poder concedente poreacutem satildeo coibido de participar
Para Albuquerque (2004 p 32) muitos canais institucionais de participaccedilatildeo criados
apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 satildeo burocratizados e esvaziados de
conteuacutedo burocraacutetico O funcionamento de conselhos de gestatildeo de poliacuteticas puacuteblicas e das
assembleias de bairros dos orccedilamentos participativos tornaram-se importantes espaccedilos de
disputa de poder como observado por Gohn (2000) Teixeira (2000) Albuquerque (2004)
Avritzer (2008) Pontual (2008) e Cohn (2011) Isto se deve entre outros fatores agrave fragilidade
teacutecnica e de cultura poliacutetica dos intervenientes dos processos e sobretudo agrave estrutura das
instituiccedilotildees participativas A conclusatildeo desses autores induz agrave interpretaccedilatildeo de uma
participaccedilatildeo de atores sociais ao inveacutes de cidadatildeos e cidadatildes E como lembra Demo (2001
p129) ldquoparticipar por participar eacute foacutermula certa para matar a participaccedilatildeordquo
A avaliaccedilatildeo dos conselhos de gestatildeo de poliacuteticas puacuteblicas e das assembleias dos
orccedilamentos participativos nos uacuteltimos vinte anos tem sido mateacuteria de estudo de diversos
pesquisadores entre eles Albuquerque (2004) Gohn (2000) Dagnino (2004) Teixeira
(2000) Pontual (2008) Borba (2011) Avritzer (2008 2012) Silva (2011) Silva (2009) Para
Avritzer (2011 p16) esses estudos tecircm tido como foco a ampliaccedilatildeo dos espaccedilos de
deliberaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas nos trecircs niacuteveis de governo e a avaliaccedilatildeo dos efeitos dessas
instituiccedilotildees participativas na democratizaccedilatildeo do Estado e da sociedade e na efetividade das
accedilotildees aiacute deliberadas Contudo as conclusotildees de muitos desses estudos apontam
A pouca experiecircncia da populaccedilatildeo em recorrer ou participar dos mesmos
tornando-os ainda mais vulneraacuteveis ao peso do poder econocircmico e poliacutetico
das elites conservadoras (PONTUAL 2008 p3)
O aprendizado da democracia via participaccedilatildeo passa necessariamente pela
conscientizaccedilatildeo dos cidadatildeos de seus direitos(Cohn 2011 p23)
A proacutepria sociedade precisa ser democratizada e assumir uma cultura de
participaccedilatildeo e tambeacutem uma eacutetica de responsabilidade puacuteblicaa cultura
poliacutetica que prevalece no setor puacuteblico eacute ainda clientelista patrimonialista e
autoritaacuteria (TEIXEIRA 2000 p 108 E 113)
Os conselhos satildeo mecanismos limitados para a transformaccedilatildeo social
apesar de pouco avanccedilo em direccedilatildeo a transformar em poder de fato o poder
legal que esses espaccedilos participativos possuem (MORONI 2006 p23)
Haacute ainda muitas lacunas nas suas estruturas e formas de funcionamento
(GOHN 2000 p36)
Embora essas citaccedilotildees indiquem que a populaccedilatildeo as estruturas das institucionalidades
participativas e o aparelho do Estado tecircm desafios para um Estado democraacutetico de direito
esses processos e instituiccedilotildees participativas independentemente das formas de participaccedilatildeo e
criaccedilatildeo se iniciaram e haacute efetivamente uma ldquoexplosatildeordquo de avaliaccedilotildees desses com indicativos
157
para seu melhoramento correccedilatildeo ou aperfeiccediloamento Essas indicaccedilotildees transcorreram em
toda a deacutecada de 2000 e permanecem conforme se pode ler na publicaccedilatildeo do Instituto de
Pesquisa Econocircmica Aplicada (IPEA 2013 p58) que cita a carecircncia de olhares mais atentos
e qualitativos sobre a participaccedilatildeo social e a disponibilizaccedilatildeo das informaccedilotildees sobre os
processos de forma mais ampla e aberta entre outras
Tem-se ainda o farto conhecimento de todas as deficiecircncias da qualidade da
educaccedilatildeo baacutesica agrave ausecircncia de articulaccedilatildeo e integraccedilatildeo (horizontal e vertical) de instituiccedilotildees e
poliacuteticas e aos meios tradicionais de fazer poliacutetica no Brasil (paternalismo clientelismo
mandonismo corrupccedilatildeo) O que se espera eacute o enfretamento dessas deficiecircncias uma reforma
poliacutetica o acesso de fato agraves informaccedilotildees com linguagem acessiacutevel agrave populaccedilatildeo a
estruturaccedilatildeo de novos arranjos institucionais uma poliacutetica educacional de qualidade entre
outras accedilotildees A populaccedilatildeo com os protestos que ocorreram em todo o Brasil no mecircs de junho
de 2013 mostrou que se sente incomodada e quer mudanccedilas Resta-nos avaliar a qualidade
das manifestaccedilotildees e da participaccedilatildeo para a efetividade das mudanccedilas necessaacuterias embora natildeo
seja essa a pretensatildeo deste trabalho
Embora tambeacutem natildeo seja pretensatildeo na pesquisa o aprofundamento da discussatildeo
sobre participaccedilatildeo instituiccedilotildees participativas ou de avaliaccedilatildeo de processos de participaccedilatildeo
popular e sobretudo de um resgate da evoluccedilatildeo histoacuterica da participaccedilatildeo social em Sergipe a
proposta neste capiacutetulo eacute a anaacutelise da participaccedilatildeo de atores sociais orientada para o
reconhecimento do capital social dos e nos territoacuterios de planejamento nas conferecircncias do
processo do planejamento participativo e ainda como instrumento do planejamento e
estrateacutegia para o desenvolvimento Para tanto os principais objetivos satildeo analisar a
capacidade de participaccedilatildeo da populaccedilatildeo e o processo de mobilizaccedilatildeo usado e sobretudo
avaliar os mecanismos de ampliaccedilatildeo e ou a garantia da continuidade do processo como meios
para o fortalecimento do capital social e para o desenvolvimento territorialregional
62 Mobilizaccedilatildeo e participaccedilatildeo social em instituiccedilotildees participativas municipais
(conferecircncias municipais do Planejamento Participativo)
Influenciado pela participaccedilatildeo de atores sociais nas conferecircncias mobilizadas pelo
governo federal e pela experiecircncia das assembleias de bairros de orccedilamento participativo
vivenciada na gestatildeo municipal o Governo estadual iniciou em 2007 com o propoacutesito de
inovar a Administraccedilatildeo Puacuteblica com a instituiccedilatildeo de uma governanccedila construiacuteda a partir de
alianccedilas com a sociedade civil e o setor privado e assegurar o planejamento puacuteblico a partir de
158
consulta popular Para tanto instituiu-se o processo de Planejamento do Desenvolvimento
Territorial Participativo as conferecircncias municipais territoriais e estadual como instituiccedilotildees
ou canais de participaccedilatildeo e os territoacuterios como unidades de planejamento91
O processo do planejamento participativo instituiacutedo pelo Poder Puacuteblico Estadual tem
como base a consulta popular e como finalidade a identificaccedilatildeo de demandas das
comunidades sergipanas relacionadas agrave elaboraccedilatildeo do Plano de Desenvolvimento
Participativo de Sergipe92
e dos Planos Territoriais instrumentos a serem aprovados pelo
Conselho de Desenvolvimento Econocircmico e Social do Estado de Sergipe e pelos conselhos
territoriais Esse processo surge em meio a inuacutemeros desafios como a singularidade93
o perfil
e a cultura poliacutetica das lideranccedilas locais o modelo de gestatildeo puacuteblica tradicional e outros Nos
termos do Decreto que instituiu o processo do planejamento participativo a participaccedilatildeo dos
atores sociais deve ocorrer nas escalas municipal territorial e estadual com formas e niacuteveis de
participaccedilatildeo diferenciados Para a conferecircncia municipal a participaccedilatildeo fora concedida agrave
populaccedilatildeo maior de 18 anos e independentemente de quaisquer filiaccedilotildees agraves instituiccedilotildees
organizadas ou a partidos poliacuteticos Nas conferecircncias territoriais e estaduais a participaccedilatildeo
era dirigida aos delegados eleitos nas conferecircncias municipais A indicaccedilatildeo e eleiccedilatildeo dos
delegados obedeceram ao regimento das conferecircncias no qual se previa a participaccedilatildeo de trecircs
representantes do poder puacuteblico dois da iniciativa privada e cinco de organizaccedilotildees que
representassem os movimentos sociais as ONGs as entidades sindicais e profissionais as
cooperativas e outras Prefeitos municipais e presidentes das cacircmaras de vereadores foram
considerados delegados natos A eleiccedilatildeo dos delegados ocorria entre os pares e conforme
regras previstas em regimento aprovado no iniacutecio de cada conferecircncia
O niacutevel de participaccedilatildeo exigido nas conferecircncias municipais eacute a consulta das accedilotildees
prioritaacuterias para a alocaccedilatildeo de recursos e viabilizaccedilatildeo de execuccedilatildeo pelo Governo do Estado
com foco na reduccedilatildeo da pobreza e no desenvolvimento territorial Considerando a
singularidade do processo a hierarquizaccedilatildeo das accedilotildees prioritaacuterias deveria ser orientada para a
resoluccedilatildeo de problemas de maior gravidade e aquelas de maior retorno social haja vista a
limitaccedilatildeo dos recursos financeiros e institucionais e a alta incidecircncia de pobreza nos
municiacutepios sergipanos Entretanto na praacutetica isso natildeo ocorreu tanto pela falta de clareza da
91
Os Decretos estaduais nos
24339 e 24338 de 29 de abril de 2007 instituem o processo de Planejamento do
Desenvolvimento Territorial Participativo e os oito territoacuterios de planejamento respectivamente 92
O objetivo e as etapas do processo do planejamento participativo encontram-se no Decreto n 243392007 93
As experiecircncias de consultas populares na sua grande maioria ocorreram por iniciativa do Poder Puacuteblico
municipal cuja escala de atuaccedilatildeo eacute o municiacutepio A tipologia das accedilotildees executadas pelo poder puacuteblico municipal
difere bastante daquelas que devem ser executadas pelo poder puacuteblico estadual
159
metodologia proposta pelo Estado quanto pelo grau de necessidade dos participantes e a
percepccedilatildeo de gravidade desses
O grau de participaccedilatildeo nas conferecircncias territoriais previsto no Decreto deve ser a
consulta das demandas de caraacuteter territorial isto eacute aquelas accedilotildees que se implantadas
atenderiam a mais de um municiacutepio Satildeo exemplos de accedilotildees de caraacuteter territorial os hospitais
regionais os mercados territoriais os matadouros regionais e outros e ainda aquelas accedilotildees
voltadas para o fortalecimento das cadeias produtivas e para o desenvolvimento de cada
territoacuterio
A convocaccedilatildeo dos participantes ou dos atores sociais bem como a organizaccedilatildeo das
conferecircncias municipais competia a uma comissatildeo formada por trecircs representantes um do
poder executivo municipal um do poder legislativo e um da sociedade civil organizada
Entretanto o projeto da mobilizaccedilatildeo social havia sido desenhado pelo poder puacuteblico estadual
Os processos de mobilizaccedilatildeo tiveram nas prefeituras um elemento decisivo
Onde o prefeito queria ter muita gente participando houve divulgaccedilatildeo
antecipada e por vaacuterios meios onde o prefeito preferia que a populaccedilatildeo natildeo
comparecesse a divulgaccedilatildeo foi tiacutemida e onde o prefeito queria defender seus
interesses dentro do PP a massa de funcionaacuterios foi mobilizada em
detrimento do conjunto da sociedade Enfim observou-se que as prefeituras
lanccedilaram matildeo de vaacuterios artifiacutecios para mobilizar ou desmobilizar ou seja
para controlar o processo de participaccedilatildeo a partir inclusive da composiccedilatildeo
da Comissatildeo Executiva Municipal (CARREGOSA 2009 p 105)
Como demonstra a citaccedilatildeo na praacutetica o arranjo da comissatildeo preparatoacuteria municipal se
deu entre parceiros poliacuteticos e essa decisatildeo reforccedilou o modelo centralizador da gestatildeo puacuteblica
municipal e a organizaccedilatildeo do poder e ainda demonstrou a fragilidade das informaccedilotildees e da
comunicaccedilatildeo sobre o projeto e a confianccedila da populaccedilatildeo no projeto poliacutetico do governo do
Estado naquele momento
Em relaccedilatildeo agrave mobilizaccedilatildeo94
para as conferecircncias do planejamento participativo na
escala municipal em 2007 o governo de Sergipe conseguiu mobilizar95
um contingente
proacuteximo de 18 mil pessoas96
Em 2009 no segundo ciclo de conferecircncias municipais a
mobilizaccedilatildeo foi reduzida para pouco mais de 10 mil pessoas (Figura 16) Embora esse
quantitativo impressione o valor em si deve estar na qualidade da participaccedilatildeo E como
94
Para Toro e Werneck (1997 p11) ldquomobilizar eacute convocar vontades para atuar na busca de um propoacutesito
comum sob uma interpretaccedilatildeo e um sonho tambeacutem compartilhadosrdquo 95
A base para a caracterizaccedilatildeo satildeo os dados disponibilizados nas fichas de inscriccedilatildeo preenchida pelos
participantes durante a realizaccedilatildeo das Conferecircncias Municipais nos dois ciclos 96
O nuacutemero de participantes refere-se agrave somatoacuteria das assinaturas na relaccedilatildeo dos participantes e natildeo corresponde
ao nuacutemero dos participantes que preencheram e devolveram a ficha de inscriccedilatildeo
160
afirma Putnam (2008 p 110) o caraacuteter da participaccedilatildeo depende da natureza poliacutetica dos
participantes Essa natureza poliacutetica eacute o objeto a ser desvelado tanto para a compreensatildeo do
processo do planejamento quanto para a confianccedila social no projeto poliacutetico e nas instituiccedilotildees
Tambeacutem essa natureza poliacutetica eacute objeto a ser avaliado verificando se se constitui em um bem
puacuteblico nos territoacuterios sergipanos capaz de assegurar o desenvolvimento territorial como
proposto
Figura 16 Sergipe
Nuacutemero total de participantes das conferecircncias municipais ndash 2007 e 2009
0 5000 10000 15000 20000
2007
2009
Fonte SeplanSeplag Relatoacuterios das Conferecircncias de 2007 e 2009
Buscando analisar a natureza poliacutetica da participaccedilatildeo o primeiro elemento seraacute o natildeo
atendimento agrave convocaccedilatildeo para o segundo ciclo de conferecircncias ou melhor a reduccedilatildeo das
pessoas mobilizadas para a participaccedilatildeo Para tanto propotildeem-se algumas hipoacuteteses
exploratoacuterias embora se acredite que todas elas se resumem agrave insuficiecircncia da cidadania da
populaccedilatildeo como afirma Demo (2009 p3) Na primeira delas a desmobilizaccedilatildeo ocorreu em
funccedilatildeo do baixo atendimento das accedilotildees demandadas Em 2007 a populaccedilatildeo confiava no
projeto poliacutetico do Governo do Estado - ldquoSergipe governo de todosrdquo e esperava dele no
miacutenimo que as decisotildees tomadas nas conferecircncias fossem atendidas A populaccedilatildeo atendeu agrave
convocaccedilatildeo dos municiacutepios para as conferecircncias e foram relacionadas 8671 demandas
Dessas 5212 satildeo accedilotildees cuja execuccedilatildeo compete ao municiacutepio e em todos os territoacuterios de
planejamento concentraram-se principalmente em demandas recorrentes das agendas da
sauacutede da educaccedilatildeo e da assistecircncia social ou seja a populaccedilatildeo sergipana ainda reclama por
direitos sociais e acreditava que a convocaccedilatildeo de seus liacutederes poderia responder aos seus
desejos e necessidades Na segunda a fragilidade da cultura participativa da populaccedilatildeo e as
vaacuterias convocaccedilotildees para as conferecircncias promovidas tanto pelo governo federal quanto pelo
governo estadual sem respostas para as demandas levantadas contribuiacuteram para a
161
desmobilizaccedilatildeo da populaccedilatildeo para a participaccedilatildeo Na terceira os ldquoprojetosrdquo de mobilizaccedilatildeo e
de comunicaccedilatildeo natildeo foram adequados ou seja a linguagem a forma e os meios usados para
comunicar natildeo foram acessiacuteveis ao puacuteblico A convocaccedilatildeo para as conferecircncias ocorreu entre
os aliados poliacuteticos dos gestores municipais e estaduais e os servidores municipais ou seja
houve uma participaccedilatildeo mobilizada uma vez que os participantes dependiam da vontade e
compromisso poliacutetico para atendimento de suas demandas e mostraram-se leais a seus liacutederes
(BORBA 2011 p 70 CARREGOSA 2009 p 105) Isso se confirma pelo percentual de
participaccedilatildeo de representantes do poder puacuteblico municipal (3186 em 2007 e 3487 em
2009) e outrosnatildeo declarados filiados a organizaccedilotildees ou entidades (4002 em 2007 e
3017 em 2009) e o baixo percentual de participantes com filiaccedilatildeo a organizaccedilotildees da
sociedade nos dois periacuteodos (Tabela 3) A priori a participaccedilatildeo das associaccedilotildees das
organizaccedilotildees sociais (movimentos e ONGs) das instituiccedilotildees religiosas de cooperativas das
entidades sindicais e entidades profissionais nas conferecircncias municipais em 2007 e 2009
permite inferir uma baixa capacidade de organizaccedilatildeo da populaccedilatildeo a fragilidade dos
movimentos sociais e a forte relaccedilatildeo hieraacuterquica clientelista 97
no Estado
Tabela 3 Sergipe - Participaccedilatildeo das diferentes entidades nas Conferecircncias do
Planejamento Participativo em 2007 e 2009
Nordm de casos Nordm de casos
Indiacutegenas 0 0 2 002
Iniciativa Privada 0 0 143 138
Quilombolas 19 015 22 021
Cooperativas 26 021 56 054
Conselhos 91 073 135 130
Poder Puacuteblico Federal 108 087 183 177
Instituiccedilotildees ou Entidades Religiosas 115 093 91 088
Poder Legislativo Municipal 129 104 212 205
Entidades Sindicais 262 211 241 233
Poder Puacuteblico Estadual 739 596 686 663
Organizaccedilotildees sociais (movimentos ONGs) 888 716 499 482
Associaccedilotildees 1111 896 1349 1303
Poder Puacuteblico Municipal 3952 3186 3609 3487
OurtosSem Filiaccedilatildeo declarada 4964 4002 3123 3017
Total 12404 10000 10351 10000
2007 2009
Fonte SeplanFicha de Inscriccedilatildeo dos participantes 2007 e 2009
97
Nunes (1997 p40) define clientelismos como um sistema de controle de fluxo de recursos materiais e de
intermediaccedilatildeo de interesses no qual natildeo haacute nuacutemero fixo ou organizado de unidades constitutivas Para DrsquoAacutevila
Filho (2004 p 217) o clientelismo eacute caracterizado como um tipo de troca poliacutetica assimeacutetrica marcado por uma
seacuterie de especificidades A cultura poliacutetica sergipana tem suas especificidades e justifica o comportamento das
instituiccedilotildees puacuteblicas das organizaccedilotildees da sociedade e dos atores sociais nas conferecircncias do planejamento
participativo
162
Oliva (1991) estudando o processo poliacutetico sergipano afirma a existecircncia de
caracteriacutesticas que satildeo peculiares agrave estrutura de poder no Estado Entre elas estatildeo a
manipulaccedilatildeo das classes subalternas pelas classes dominantes impedidas sistematicamente de
se manifestar a incapacidade de coesatildeo e os conflitos internos dos movimentos sociais Essas
caracteriacutesticas se mantecircm fortes e se reproduzem no tempo e no espaccedilo de ldquodemocracia
participativardquo como demonstrou a participaccedilatildeo dos atores sociais nas conferecircncias do
planejamento participativo
Em relaccedilatildeo agrave participaccedilatildeo das organizaccedilotildees sociais entidades e instituiccedilotildees
participativas em 2007 somente 2025 dos participantes declararam pertencer a uma
organizaccedilatildeo social ou a uma instituiccedilatildeo participativa Em 2009 houve um aumento da
participaccedilatildeo desses grupos (2314) Poreacutem observa-se em 2009 uma reduccedilatildeo da
participaccedilatildeo de organizaccedilotildees sociais (movimentos e instituiccedilotildees religiosas) e um aumento da
participaccedilatildeo de associaccedilotildees e instituiccedilotildees participativas (conselhos ONGs) Para Avritzer
(2012 p 12) a participaccedilatildeo social de entidades ou instituiccedilotildees religiosas e associaccedilotildees
comunitaacuterias satildeo padrotildees da participaccedilatildeo nacional e nos uacuteltimos tempos constata-se um
aumento da participaccedilatildeo de formas institucionalizadas (conselhos gestores de poliacuteticas
puacuteblicas) lado a lado com as formas natildeo institucionalizadas Esse padratildeo se confirmou nas
conferecircncias municipais realizadas em Sergipe As conferecircncias municipais realizadas em
2009 tiveram um aumento na participaccedilatildeo de associados conselheiros e cooperados
O percentual de participaccedilatildeo de cada um dos trecircs principais segmentos98
por territoacuterio
de planejamento demonstrou que o percentual de participaccedilatildeo das organizaccedilotildees da
sociedade99
nas conferecircncias foi maior nos dois ciclos nos territoacuterios Alto Sertatildeo Sergipano
Centro-Sul Sergipano e Sul Sergipano e mais representativa no ciclo 2009 (Figura 17) Essa
constataccedilatildeo pode ser atribuiacuteda agrave dinacircmica das organizaccedilotildees sociais nesses territoacuterios
decorrente de accedilotildees de diferentes fontes embora todas voltadas para a democratizaccedilatildeo e
impostas de cima para baixo ou melhor sob a ldquoregecircnciardquo do Estado100
Entre elas a
institucionalizaccedilatildeo dos conselhos de gestatildeo de poliacuteticas puacuteblicas a articulaccedilatildeo para a
98
Haacute registro da participaccedilatildeo de representantes da iniciativa privada somente para 2009 Embora considere a
necessidade desse segmento para a efetividade de qualquer modelo de governanccedila pela ausecircncia de dados em
2007 os dados de 2009 natildeo foram incorporados nesta anaacutelise 99
Incluem-se aqui todas as formas de organizaccedilatildeo da sociedade como movimentos ONGs associaccedilotildees
cooperativas entidades ou instituiccedilotildees religiosas entidades sindicais associaccedilotildees de quilombolas e indiacutegenas 100
Azevedo Mota e Cunha (2006 p58) analisando o associativismo em Nossa Senhora da Gloacuteria no territoacuterio
Alto Sertatildeo Sergipano afirmam que a criaccedilatildeo de associaccedilotildees nos povoados Tanque de Pedra e Aningas foi
resultado de incentivo do Estado
163
construccedilatildeo dos territoacuterios rurais criados pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial
(SDT) do Ministeacuterio do Desenvolvimento Agraacuterio (MDA) o funcionamento dos
colegiados101
territoriais e a gestatildeo social de projetos
A ausecircncia de espontaneidade da populaccedilatildeo para a organizaccedilatildeo social e do incentivo
do Estado para essa praacutetica foi registrada por Bursztyn (2008 p78) que analisando o
planejamento e o clientelismo no Nordeste enfatiza o estiacutemulo do Estado para o
cooperativismo os resultados mais quantitativos que qualitativos dessas organizaccedilotildees e ldquocerta
impermeabilidade em relaccedilatildeo agrave proliferaccedilatildeo espontacircnea das cooperativas no Nordesterdquo
Constata-se que a histoacuteria da organizaccedilatildeo social no Brasil natildeo se caracteriza como voluntaacuteria
e portanto indica pouca capacidade de envolvimento dos indiviacuteduos em accedilotildees coletivas
principalmente no Nordeste
Analisando os dilemas vivenciados pelos movimentos sociais no Territoacuterio Alto Sertatildeo
Sergipano Nobre (2008 p 206) confirma tanto a induccedilatildeo do Estado na criaccedilatildeo de
associaccedilotildees e cooperativas nos projetos de reforma agraacuteria para acessar recursos financeiros
quanto a cooptaccedilatildeo de representantes de organizaccedilotildees da sociedade civil pelo poder local nos
conselhos municipais de desenvolvimento sustentaacutevel Essas caracteriacutesticas comprometem a
formaccedilatildeo do capital social e consequentemente a democratizaccedilatildeo e qualquer proposta de
desenvolvimento Para Rennoacute (2003 p 73) esse comportamento dos gestores aleacutem de ser
mais onerosos do que mecanismos de mobilizaccedilatildeo espontacircneos eacute a antiacutetese do capital social
O dilema do movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) nas conferecircncias
municipais realizadas em 2007 contribuiu para a reduccedilatildeo da participaccedilatildeo de militantes no
processo do planejamento participativo em 2009 Esse fato poder ser interpretado como uma
desmobilizaccedilatildeo do movimento social para o processo do planejamento participativo As
causas para essa desmobilizaccedilatildeo podem ser o natildeo atendimento das reivindicaccedilotildees dos
assentados e acampados da reforma agraacuteria102
a desconfianccedila dos militantes no processo e ou
a recusa agrave participaccedilatildeo em favor da manutenccedilatildeo da autonomia diante do risco de cooptaccedilatildeo
como defendem Santos (2008) e Nobre (2008) Entretanto esses autores confirmam o
crescimento da participaccedilatildeo dos movimentos sociais e de organizaccedilotildees sociais natildeo vinculados
101
De acordo com Nobre (2008 p160) o Colegiado de Desenvolvimento Territoacuterio do Alto Sertatildeo Sergipano
foi criado em abril de 2004 102
Exemplificando em 2007 o percentual de participaccedilatildeo de atores sociais afiliados ao Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra nas conferecircncias dos municiacutepios de Indiaroba e Santa Luzia do Itanhi no
Territoacuterio Sul Sergipano foi de 58 e 47 respectivamente tendo em vista o nuacutemero de acampados nesses
municiacutepios e de assentados aguardando os projetos baacutesicos para o atendimento dos serviccedilos de educaccedilatildeo sauacutede e
de condiccedilotildees adequadas de trabalho
164
ao Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) ou ao Movimento dos Pequenos
Agricultores (MPA) nesses espaccedilos participativos em construccedilatildeo em Sergipe
Figura 17 Percentual de participaccedilatildeo por territoacuterio de organizaccedilotildees da sociedade nas
conferecircncias municipais 2007 e 2009
00 100 200 300 400
Agreste Central Sergipano
Alto Sertatildeo Sergipano
Baixo Satildeo Francisco hellip
Centro Sul Sergipano
Grande Aracaju
Leste Sergipano
Meacutedio Sertatildeo Sergipano
Sul Sergipano
2009
2007
Fonte SeplanFicha de Inscriccedilatildeo dos participantes 2007 e 2009
A participaccedilatildeo de representantes do poder puacuteblico nas conferecircncias municipais foi
maior no ciclo 2009 que no ciclo 2007 sobretudo nos territoacuterios Agreste Central Baixo Satildeo
Francisco Centro-Sul Sergipano Meacutedio Sertatildeo e Sul Sergipano (Figura 18) O aumento da
participaccedilatildeo de servidores municipais nas conferecircncias em 2009 tambeacutem foi influenciado pela
lideranccedila poliacutetica que assumia a gestatildeo municipal naquele ano e que se enquadrava como
partidaacuterio ou base aliada do governo estadual Para aleacutem da participaccedilatildeo social as
conferecircncias municipais do planejamento participativo satildeo espaccedilos de fortalecimento e de
reproduccedilatildeo do clientelismo O percentual meacutedio (32 e 35 respectivamente) de
participaccedilatildeo de representantes do poder puacuteblico municipal nas conferecircncias realizadas induz a
essa constataccedilatildeo
165
Figura 18 Percentual de participantes por territoacuterio representando o poder puacuteblico
nas conferecircncias municipais 2007 e 2009
0 10 20 30 40 50 60 70
Agreste Central Sergipano
Alto Sertatildeo Sergipano
Baixo Satildeo Francisco Sergipano
Centro Sul Sergipano
Grande Aracaju
Leste Sergipano
Meacutedio Sertatildeo Sergipano
Sul Sergipano
2009
2007
FonteSeplanFicha de Inscriccedilatildeo dos participantes 2007 e 2009
De modo geral a participaccedilatildeo de indiviacuteduos sem filiaccedilatildeo associativa declarada foi
maior nas conferecircncias municipais em 2007 com percentuais que variaram entre 3287 no
territoacuterio Leste Sergipano e 7928 no Meacutedio Sertatildeo Sergipano (Figura 19) Como visto
esse atendimento agrave convocaccedilatildeo a priori pode revelar a confianccedila no projeto poliacutetico do
governo do Estado e em seus liacutederes e ou a continuidade da relaccedilatildeo hieraacuterquica clientelista
tiacutepica da poliacutetica local
Figura 19 Percentual de participaccedilatildeo por territoacuterio de outros ou sem filiaccedilatildeo nas
conferecircncias municipais 2007 e 2009
00 200 400 600 800 1000
Agreste Central Sergipano
Alto Sertatildeo Sergipano
Baixo Satildeo Francisco Sergipano
Centro Sul Sergipano
Grande Aracaju
Leste Sergipano
Meacutedio Sertatildeo Sergipano
Sul Sergipano
2009
2007
FonteSeplanFicha de Inscriccedilatildeo dos participantes 2007 e 2009
Considerando essa participaccedilatildeo como uma confianccedila percebe-se que os territoacuterios do
Alto Sertatildeo Sergipano Grande Aracaju Sul Sergipano e Leste Sergipano praticamente
166
mantiveram os percentuais de participaccedilatildeo de pessoas sem filiaccedilatildeo associativa nos dois ciclos
de conferecircncias Os territoacuterios Meacutedio Sertatildeo Sergipano Centro-Sul e Agreste Central
apresentaram queda no envolvimento dessas pessoas no processo poreacutem ocorreu um
aumento na participaccedilatildeo de representantes do poder puacuteblico municipal Esses dados induzem
ainda agrave interpretaccedilatildeo de que as comissotildees preparatoacuterias municipais natildeo informaram e natildeo
convocaram adequadamente a populaccedilatildeo ou a confianccedila no projeto poliacutetico do governo
estadual era menor nesses territoacuterios A mobilizaccedilatildeo pode ter ocorrrido entre as lideranccedilas
sociais partidaacuterias dos gestores municipais denominadas por Lima (2010p 154) como os
assiacuteduos participantes das atividades realizadas reforccedilando as conferecircncias como espaccedilos de
trocas portanto de relaccedilatildeo clientelista Como sugere DrsquoAacutevila Filho (2004 p218) a proacutepria
inclusatildeo participativa pode se transformar em objeto de negociaccedilatildeo
Quanto ao perfil dos participantes de modo geral pode-se dizer que as conferecircncias
municipais nos dois ciclos do processo do planejamento participativo foram realizadas com
um puacuteblico majoritariamente feminino (5673 em 2007 e 5650 em 2009) moradoras da
zona urbana (6673 em 2007 e 6293 em 2009) distribuiacutedas em diferentes profissotildees
entre as quais se destacaram as agricultoraslavradoras (223) e as professoras (17)
A predominacircncia da participaccedilatildeo das mulheres nas Conferecircncias Municipais natildeo se
repetiu nas Conferecircncias Territoriais Os representantes municipais selecionados entre os
pares e em foacuteruns individuais para as Conferecircncias Territorial e Estadual garantiram a
participaccedilatildeo masculina Na perspectiva da participaccedilatildeo social e de gecircnero a participaccedilatildeo do
homem ainda eacute predominante na poliacutetica e nos espaccedilos puacuteblicos em Sergipe O perfil dos
delegados seraacute analisado no contexto da discussatildeo das conferecircncias territoriais
63 A participaccedilatildeo social em instituiccedilotildees participativas territoriais (conferecircncias
territoriais)
Na poliacutetica territorial adotada pelo estado as conferecircncias territoriais assumem uma
importacircncia relevante isso porque considerando o territoacuterio como a base para o enfoque das
poliacuteticas puacuteblicas e fonte das demandas de intervenccedilatildeo puacuteblica estrateacutegica para o
desenvolvimento territorial estas seriam o espaccedilo de participaccedilatildeo de negociaccedilatildeo de
articulaccedilatildeo de cooperaccedilatildeo e de agir coletivamente dos atores sociais ndash governamentais e natildeo
governamentais e portanto de fortalecimento do capital social e de construccedilatildeo de estruturas
de governanccedila que promovessem o desenvolvimento territorial
167
Analisando as conferecircncias territoriais realizadas em Sergipe como instituiccedilotildees
participativas e no contexto da vontade poliacutetica do governo de implementar a participaccedilatildeo
como propotildee Avritzer (2008 p45) a organizaccedilatildeo da sociedade civil e a estrutura das
instituiccedilotildees puacuteblicas com capacidade de respostas agraves pressotildees sociais se apresentam como
fatores preponderantes para sustentar a vontade poliacutetica e dar efetividade aos processos
participativos
Assim o desempenho do Estado no atendimento das demandas e na prestaccedilatildeo dos
serviccedilos de qualidade e orientados para a eliminaccedilatildeo dos fatores de privaccedilotildees de liberdade de
boa parte dos sergipanos principalmente da populaccedilatildeo interiorana que vive em povoados e
pequenas comunidades rurais deveria ser condiccedilatildeo fundamental para estimular e ampliar a
organizaccedilatildeo e participaccedilatildeo dos atores sociais no controle e gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas e
promover o desenvolvimento territorial
Nos termos do Decreto 24339 de 20 de abril de 2007 as conferecircncias territoriais tecircm
por objetivo consolidar e validar as demandas oriundas das conferecircncias municipais
pertinentes aos respectivos territoacuterios Entre 2007 e 2013 foram realizadas cinco rodadas103
de conferecircncias territoriais nas quais se percebe a participaccedilatildeo dos atores sociais voltada para
a integraccedilatildeo dos grupos e construccedilatildeo coletiva da poliacutetica territorial Na primeira conferecircncia
denominada primeira rodada de conferecircncias territoriais o objetivo era a sistematizaccedilatildeo das
accedilotildees de caraacuteter territorial e estadual oriundas das conferecircncias municipais que deveriam
compor o Plano Plurianual 2008 ndash 2011104
A participaccedilatildeo concedida aos delegados eleitos
nas conferecircncias municipais teve caraacuteter informativo sobre as accedilotildees relacionadas pelo Estado
para compor o Plano Plurianual Na segunda rodada a participaccedilatildeo fora concedida para a
consulta a respeito de questotildees relacionadas ao pertencimento ao territoacuterio Assim nessas
conferecircncias foram identificados os valores construiacutedos os siacutembolos dos territoacuterios
reconhecidas as principais atividades econocircmicasprodutivas e seus pontos fortes fracos
oportunidades e ameaccedilas para sua dinamizaccedilatildeo Na terceira conferecircncia territorial a
participaccedilatildeo fora concedida para a informaccedilatildeo e validaccedilatildeo dos planos de desenvolvimento dos
territoacuterios Na quarta conferecircncia a participaccedilatildeo ocorreu atraveacutes da consulta aos delegados
sobre as melhores praacuteticas desenvolvidas pelas organizaccedilotildees sociais com abrangecircncia eou
impacto territorial as accedilotildees governamentais de articulaccedilatildeo e de dinamizaccedilatildeo econocircmica do
territoacuterio a gastronomia e as necessidades das capacitaccedilotildees das instituiccedilotildees puacuteblicas e das
103
Terminologia inspirada do Orccedilamento Participativo de Porto Alegre 104
Eacute importante destacar que as conferecircncias natildeo alteraram os procedimentos e as rotinas da elaboraccedilatildeo do Plano
Plurianual 2008-2011e dos orccedilamentos anuais
168
organizaccedilotildees sociais para o empoderamento e a sustentabilidade dos projetos orientados para
o desenvolvimento local e territorial Por fim a quinta conferecircncia concedeu aos participantes
o espaccedilo para a consulta sobre as accedilotildees que deveriam compor o Plano Plurianual para 2012-
2015
Como visto a participaccedilatildeo dos atores sociais nas conferecircncias territoriais foi
totalmente dependente do aparelho do estado e sob a influecircncia dos aparelhos ideoloacutegicos do
estado Da mobilizaccedilatildeo agrave informaccedilatildeo aos processos metodoloacutegicos agraves temaacuteticas aos
procedimentos decisoacuterios agrave mediaccedilatildeo de conflitos agrave negociaccedilatildeo e agrave integraccedilatildeo dos grupos
para a cooperaccedilatildeo ateacute seus resultados foram tarefas assumidas pelo estado nesses espaccedilos
Aleacutem disso a metodologia e a teacutecnica usadas para a elaboraccedilatildeo dos planos plurianuais e dos
orccedilamentos anuais natildeo sofreram alteraccedilotildees Essa constataccedilatildeo causa frustraccedilatildeo aos analistas
natildeo apenas porque esses espaccedilos natildeo tecircm produzido autonomia em relaccedilatildeo ao poder puacuteblico
como supotildeem DrsquoAacutevila Filho e Jorge (2004 p 228) mas sobretudo pela demonstraccedilatildeo de
cidadania pequena e de fraco capital social nos territoacuterios sergipanos
Nessa linha de argumentaccedilatildeo o nuacutemero de participantes (delegados convidados
teacutecnicos e observadores) bem como o perfil dos delegados do processo do planejamento
participativo satildeo variaacuteveis fundamentais para verificar os niacuteveis de capital social em Sergipe
e consequentemente nos territoacuterios de planejamento
Em julho de 2007 durante a realizaccedilatildeo da primeira conferecircncia territorial foi
registrado o maior nuacutemero de participantes com 2833 pessoas distribuiacutedas nas oito
conferecircncias decorrecircncia direta da expectativa das instituiccedilotildees sociais no escopo da accedilatildeo
governamental A segunda rodada de conferecircncias territoriais que ocorreu entre 12 de
novembro e primeiro de dezembro do mesmo ano contou com a participaccedilatildeo de 1069
pessoas portanto 377 do puacuteblico da primeira conferecircncia Na terceira ocorrida em 2008
registrou-se a participaccedilatildeo de somente 900 pessoas ou seja 317 do nuacutemero de
participantes da primeira conferecircncia e a quarta e quinta rodadas de conferecircncia territorial natildeo
conseguiram recuperar o nuacutemero de participantes e praticamente permaneceu com o mesmo
nuacutemero ateacute 2011 (Figura 20) A reduccedilatildeo da participaccedilatildeo nas conferecircncias territoriais confirma
a desmobilizaccedilatildeo tanto de observadores quanto de delegados e teacutecnicos do governo para o
processo do planejamento participativo
169
Figura 20 Nuacutemero total de participantes nas conferecircncias Territoriais 2007-2011
-
500
1000
1500
2000
2500
3000
2007 2007 2008 2009 2011
Conferecircncias Territoriais
Fonte Seplan Relatoacuterios das Conferecircncia Territoriais 2007- 2009 e Seplag 2013
A queda da participaccedilatildeo principalmente dos delegados eleitos motivou a Secretaria
de Estado do Planejamento a avaliar o processo com a finalidade de desenvolver e melhorar
estrateacutegias de intervenccedilatildeo nas diferentes etapas (informaccedilatildeo mobilizaccedilatildeo participaccedilatildeo
atendimento agraves demandas e outros) Essa avaliaccedilatildeo ocorreu durante a terceira rodada de
conferecircncias territoriais e da segunda conferecircncia estadual e envolveu delegados
observadores e teacutecnicos do governo Os resultados da avaliaccedilatildeo apontaram a insatisfaccedilatildeo dos
delegados principalmente em relaccedilatildeo aos seguintes pontos baixo niacutevel de execuccedilatildeo das accedilotildees
aprovadas nas conferecircncias realizadas em 2007 (3107) ausecircncia de divulgaccedilatildeo e de
acompanhamento das accedilotildees em execuccedilatildeo (2816) capacitaccedilatildeo para a participaccedilatildeo
ampliaccedilatildeo dos espaccedilos participativos (1748) etc (Tabela 4) A atitude de ausentar-se dos
atores sociais perante as situaccedilotildees-problema (niacutevel de execuccedilatildeo das accedilotildees criaccedilatildeo de espaccedilos
participativos e acompanhamento) confirma que de fato natildeo temos uma cultura participativa
(DOWBOR1999) e infere ainda que haacute baixa resistecircncia dos atores sociais para o
enfrentamento de situaccedilotildees-problemas a baixa escolaridade eacute um oacutebice ao desenvolvimento e
agrave criaccedilatildeo de uma consciecircncia democraacutetica (FREIRE 1967 p101) os movimentos sociais
receiam a neutralizaccedilatildeo dos conflitos existentes e a desconsideraccedilatildeo das contradiccedilotildees como
estrateacutegia de pactuaccedilatildeo mediada pelo Estado (SANTOS 2008 p 283) e haacute perda de
confianccedila no processo Na avaliaccedilatildeo dos teacutecnicos as criacuteticas ao processo direcionam a anaacutelise
para as fragilidades do aparelho de Estado e ou admissatildeo de imaturidade e incompletude
como diz Souza (2006 p236) para um planejamento participativo
Os principais reclames dos teacutecnicos se referiam agrave falta de engajamento poliacutetico visto
que os Secretaacuterios de Estado e Dirigentes dos oacutergatildeos estaduais pouco se comprometeram com
o processo ou seja natildeo ocorreu o necessaacuterio empoderamento dos gestores articulaccedilatildeo
170
(horizontal e vertical) entre as instituiccedilotildees puacuteblicas divulgaccedilatildeo das accedilotildees e clareza no
processo Na avaliaccedilatildeo dos observadores a construccedilatildeo de canais permanentes de articulaccedilatildeo
institucional a capacitaccedilatildeo dos envolvidos e o grau de realizaccedilatildeo das propostas seriam as
accedilotildees que poderiam alimentar a continuidade do processo
Tabela 4 Pontos de Insatisfaccedilatildeo dos delegados e das delegadas em relaccedilatildeo ao
processo do planejamento participativo em 2008
Resultados Ponderados Nordm de casos
Baixo niacutevel de execuccedilatildeo das accedilotildees aprovadas
nas conferecircncias realizadas em 2007 32 3107
Ausecircncia de divulgaccedilatildeo e de acompanhamento
do processo e das accedilotildees em execuccedilatildeo 29 2816
Capacitaccedilatildeo para a participaccedilatildeo ampliaccedilatildeo
dos espaccedilos participativos 18 1748
Insuficiente articulaccedilatildeo entre os oacutergatildeos do
governo estadual e entre estes e os municiacutepios
os oacutergatildeos federais e a sociedade
12 1165
Desrespeito ao levantamento e agraves prioridades
identificadas em 2007 e comprometimento
poliacutetico-partidaacuterio
12 1165
TOTAL 103 10000
Fonte SeplanRelatoacuterio de Anaacutelise do Processo do Planejamento Participativo 2008
Na avaliaccedilatildeo de todos os envolvidos o principal indicador de insatisfaccedilatildeo eacute o
desempenho do governo O grau de realizaccedilatildeo das accedilotildees ou o compromisso de sua execuccedilatildeo
independentemente de melhorias nas demais etapas do processo eacute a variaacutevel que poderia
garantir a continuidade do processo e reverter os quadros dos demais indicadores
principalmente da participaccedilatildeo da organizaccedilatildeo social e do capital social Por outro lado e de
acordo com Putnam
o contexto social e a histoacuteria condicionam profundamente o desempenho
das instituiccedilotildees Quando o solo regional eacute feacutertil as regiotildees sustentam-se das
tradiccedilotildees regionais mas quando o solo eacute ruim as novas instituiccedilotildees
definham A existecircncia de instituiccedilotildees eficazes e responsaacuteveis depende no
jargatildeo do humanismo ciacutevico das virtudes e praacuteticas republicanas
(PUTNAM2006 p 191)
Considerando o contexto social e poliacutetico de Sergipe a mudanccedila no desempenho
institucional e sobretudo no modelo de gestatildeo puacuteblica embora fundamental soacute seraacute possiacutevel
com a conscientizaccedilatildeo organizaccedilatildeo participaccedilatildeo social efetiva Nas palavras de Dallari
(1999 p43) o indiviacuteduo conscientizado fica indiferente e natildeo desanima perante os
171
obstaacuteculos Cidadatildeos e organizaccedilotildees civis efetivamente interessados em tomar parte nas
poliacuteticas puacuteblicas tecircm a participaccedilatildeo como um compromisso de vida um direito e uma
necessidade
A distribuiccedilatildeo dessas pessoas ldquoconscientizadasrdquo nos territoacuterios de planejamento pode
ser medida pela participaccedilatildeo dos atores sociais (delegados observadores e teacutecnicos) nas
conferecircncias territoriais ou seja pela capacidade de resistecircncia desses indiviacuteduos ao longo do
periacuteodo em anaacutelise e compromisso com as accedilotildees coletivas e com o desenvolvimento
territorial Em todos os territoacuterios houve uma queda na participaccedilatildeo em relaccedilatildeo agrave conferecircncia
realizada em 2007 e permanecendo praticamente o mesmo nuacutemero de participantes nas
conferecircncias de 2009 e 2011 (Figura 21)
Figura 21 Nuacutemero de participantes por territoacuterio de planejamento 2007 - 2011
0 100 200 300 400 500
Agreste Central Sergipano
Alto Sertatildeo Sergipano
Baixo Satildeo Francisco Sergipano
Centro Sul Sergipano
Grande Aracaju
Leste Sergipano
Meacutedio Sertatildeo Sergipano
Sul Sergipano
2011
2009
2008
2008
2007
Fonte Seplan Relatoacuterios das Conferecircncia Territoriais 2007- 2009 e Seplag 2013
A queda na participaccedilatildeo foi praticamente idecircntica em todos os territoacuterios Alguns
atores sociais decidiram continuar no processo Assim o conhecimento do perfil dos
delegados eleitos forneceraacute melhor compreensatildeo de suas caracteriacutesticas bem como dos
fatores que contribuiacuteram para a resistecircncia desses no processo Para tanto seratildeo utilizados
dados e informaccedilotildees de avaliaccedilatildeo realizada pela Secretaria de Estado do Planejamento em
2010 durante a IV conferecircncia estadual do planejamento participativo
A pesquisa consistiu no fornecimento de informaccedilotildees por parte dos delegados em
relaccedilatildeo aos seguintes pontos dados pessoais (nome contatos naturalidade data de
nascimentoidade sexo profissatildeo local de domiciacutelio estado civil e escolaridade) grau de
interesse na participaccedilatildeo como delegado forma de acompanhamento das accedilotildees do governo e
172
aacuterea de maior interesse nas discussotildees do processo A partir da anaacutelise das respostas eacute
possiacutevel traccedilar um perfil dos atores sociais da instituiccedilatildeo participativa criada em Sergipe com
foco no desenvolvimento territorial e reconhecer o potencial dos atores no fortalecimento do
capital social dos territoacuterios O nuacutemero de delegados respondentes ao survey aplicado em
2010 foi 148 que corresponde a 20 do total de delegados eleitos para o processo do
planejamento participativo (Tabela 5)
Tabela 5 Percentual de delegados que participaram da sondagen em 2010
Nordm de eleitos Nordm de respondentes
Agreste Central Sergipano 14 140 28 200
Alto Sertatildeo Sergipano 7 70 14 200
Baixo Satildeo Francisco Sergipano 14 140 27 193
Centro Sul Sergipano 5 50 18 360
Grande Aracaju 9 90 21 233
Leste Sergipano 9 90 11 122
Meacutedio Sertatildeo Sergipano 6 60 12 200
Sul Sergipano 11 110 17 155
TOTAL 75 740 148 200
DelegadosNordm de
municiacutepiosTerritoacuterios
Fonte Seplan Relatoacuterio das Conferecircncias 2010
A participaccedilatildeo nas conferecircncias territoriais eacute predominantemente de homens (58)
residentes em aacutereas urbanas (62) Dos oito territoacuterios de planejamento somente o da Grande
Aracaju e o Leste Sergipano apresentaram o nuacutemero de delegadas maior que o de delegados
Essa distribuiccedilatildeo ocorreu aleatoriamente visto que natildeo se previa nos espaccedilos a distribuiccedilatildeo
por gecircneros e raccedilasetnia A maior participaccedilatildeo feminina nas conferecircncias municipais eacute
explicada mais pelo caraacuteter reivindicativo de lutas das mulheres por serviccedilos puacuteblicos de
qualidade Analisando a participaccedilatildeo das mulheres nos espaccedilos de poder e decisatildeo o II Plano
Nacional de Poliacutetica para as Mulheres cita
No Brasil atualmente a presenccedila das mulheres ocorre de forma mais
expressiva no acircmbito das organizaccedilotildees e associaccedilotildees na sociedade eacute menor
nos partidos poliacuteticos e menor ainda nos parlamentos e governos
(BRASIL 2008 p 116)
Eacute possiacutevel se apropriar das variaacuteveis usadas pelo II Plano Nacional de Poliacutetica para as
Mulheres para justificar a participaccedilatildeo dessas nas conferecircncias municipais e nas territoriais
Nos termos do II Plano (BRASIL 2008 p 116) algumas das variaacuteveis que justificam a sub-
representaccedilatildeo das mulheres nos parlamentos e nos governos relacionam-se aos papeis
destinados a essas ao longo dos tempos a persistecircncia da cultura patriarcal que associa os
173
homens ao espaccedilo puacuteblico e as mulheres ao espaccedilo privado e o pouco tempo dedicado agrave accedilatildeo
poliacutetica pelas mulheres Entre os papeacuteis estatildeo a responsabilidade com o cuidado com as (os)
filhas(os) familiares doentes idosas(os) e com as tarefas domeacutesticas Nas conferecircncias
territoriais como a discussatildeo tem caraacuteter mais abrangente e menos reivindicatoacuterio a
participaccedilatildeo das mulheres eacute menor Aleacutem dessas variaacuteveis Demo (2005 p 96) destaca a falta
da cidadania como o problema mais agudo A falta de cidadania eacute uma das hipoacuteteses a ser
analisada para conhecer as participantes do processo do planejamento participativo
Em relaccedilatildeo agrave idade dos delegados e das delegadas participantes do survey esses se
distribuem em cinco faixas etaacuterias A maioria dos participantes tem idade entre 31 e 50 anos
(58) embora a quantidade de jovens e de idosos (aproximadamente 17 e 13
respectivamente) chame a atenccedilatildeo A maior concentraccedilatildeo dos jovens com idades entre 18 e 30
anos encontra-se no Agreste Central Sergipano (41) e de idosos nos territoacuterios Grande
Aracaju e Meacutedio Sertatildeo Sergipano (Figura 22)
Figura 22 Faixa etaacuteria dos participantes da sondagem realizada em 2010
0 10 20 30 40 50
18 - 30
31-40
41-50
51-60
Mais de 60
Natildeo declarado
Fonte Seplan Perfil dos Delegados 2010
Em relaccedilatildeo ao estado civil dos delegados constatou-se que entre os entrevistados
aproximadamente 53 satildeo casados (incluindo os relacionamentos estaacuteveis) 3624 satildeo
solteiros 470 satildeo viuacutevos e cerca de 6 natildeo declarou situaccedilatildeo de estado civil (Figura 23)
174
Figura 23 Estado civil dos participantes da sondagem realizada em 2010
000 1000 2000 3000 4000 5000 6000
Viuvo(a)
Natildeo declarado
Solteiro(a)
Casado(a)
Fonte Seplan Perfil dos Delegados 2010
A escolaridade dos atores sociais participantes do planejamento participativo aliada
ao conhecimento empiacuterico desses influencia na qualidade dos debates proposiccedilotildees
participaccedilatildeo e consequentemente avanccedilo do processo Aleacutem disso a escolaridade capacita o
indiviacuteduo a eliminar as privaccedilotildees de liberdade como afirma Sen (2012) O niacutevel de
escolaridade dos delegados e delegadas do processo do planejamento variou entre delegado
analfabeto e delegado com niacutevel universitaacuterio Os nuacutemeros sobre a escolaridade indicam que
31 dos participantes tecircm o ensino meacutedio completo e 46 estatildeo concluindo ou concluiacuteram
curso superior o que tende a qualificar positivamente os debates e a participaccedilatildeo desses atores
(Figura 24) De acordo com Avritzer (2012 p13) natildeo satildeo os mais pobres nem os sujeitos
com escolaridade mais baixa quem participam dessas institucionalidades e sim aqueles com
escolaridade mais alta do que a meacutedia Assim os dados de escolaridade do processo do
planejamento participativo confirmam o padratildeo participativo local e nacional destacado pelo
autor
175
Figura 24 Escolaridade dos participantes da sondagem realizada em 2010
0 10 20 30 40 50
Natildeo alfabetizado
Fund incompleto
Fund Completo
Meacutedio incompleto
Meacutedio completo
Superior incompleto
Superior completo
Natildeo declarado
Fonte Seplan Perfil dos Delegados 2010
O grau de envolvimento com o planejamento participativo a que se predispuseram
esses atores revela certa confianccedila no processo e ou um compromisso de vida um direito e
uma necessidade de participar de cada delegado (a) Aleacutem disso as relaccedilotildees estabelecidas
entre as organizaccedilotildees sociais e entre essas e o Estado nessas conferecircncias sinalizam para a
existecircncia de capital social em Sergipe e confirmam a limitaccedilatildeo do processo de planejamento
estatal a ausecircncia de modelo de desenvolvimento que respeite as potencialidades e limitaccedilotildees
poliacuteticas culturais e sociais locais e fundamentalmente a necessidade de transformaccedilatildeo
estrutural na Administraccedilatildeo Puacuteblica estadual O capital social visto como recurso com
capacidade para influenciar a democracia a governabilidade democraacutetica as poliacuteticas de
desenvolvimento e a estrutura da Administraccedilatildeo Puacuteblica eacute o que se busca na anaacutelise seguinte
176
64 Aplicaccedilatildeo da proposta metodoloacutegica do Banco Mundial para medir o capital social
Apropriando-se das reflexotildees sobre capital social e governanccedila do capiacutetulo 4 ao longo
deste capiacutetulo analisar-se-aacute o estoque de capital social dos territoacuterios de planejamento Aleacutem
disso buscar-se-atildeo elementos para o fortalecimento da discussatildeo conceitual da categoria
territoacuterio natildeo apenas como instrumento de intervenccedilatildeo estatal ou enfoque como destacam
Scheider e Tartaruga (2004 p 10) mas fundamentalmente como o espaccedilo de accedilatildeo poliacutetica
de relaccedilatildeo de confianccedila e de poder compartilhado Afinal como disse Santos (2006) eacute o uso
do territoacuterio e natildeo o territoacuterio em si que faz dele o objeto de anaacutelise Esse esforccedilo se justifica
pela multiplicidade de publicaccedilotildees envolvendo temas como capital social participaccedilatildeo social
e desenvolvimento com enfoque territorial e pouca ecircnfase no territoacuterio como espaccedilo de
relaccedilotildees sociais de governanccedila como espaccedilo de poder compartilhado e de desenvolvimento
como espaccedilo de ganhos compartilhados O esforccedilo se refere agrave espacializaccedilatildeo de processos
que embora induzidos pelo Estado encontraram certa permeabilidade em funccedilatildeo do seu
capital social Poreacutem o exerciacutecio seraacute de reconhecimento de possibilidades e de
potencialidades desses elementos nos territoacuterios sergipanos
Desse modo e admitindo a participaccedilatildeo como um compromisso um dever ou uma
necessidade sua aacuterea de influecircncia sobre a gestatildeo de poliacuteticas puacuteblicas as institucionalidades
e a governanccedila pode ser delimitada e expressar a territorialidade Para tanto faz-se necessaacuterio
o conhecimento da qualidade da participaccedilatildeo para reconhecimento da territorialidade e do
territoacuterio A qualidade da participaccedilatildeo social das conferecircncias municipais territoriais e
estaduais jaacute descrita permite inferir que o processo do planejamento participativo eacute uma
iniciativa capaz de promover a participaccedilatildeo e consequentemente uma das vias para o
fortalecimento da democratizaccedilatildeo em Sergipe e para a implementaccedilatildeo de poliacuteticas de
desenvolvimento voltadas para a reduccedilatildeo das desigualdades intra e inter-regional
Assumindo ainda a hipoacutetese de Costa (2009 p 92) de que a participaccedilatildeo prospera
onde existe capital social adotaram-se como amostras intencionais (natildeo probabiliacutesticas)
delegados(as) do processo de planejamento participativo O instrumento de coleta de dados
foi o questionaacuterio proposto pelo Banco Mundial (2003) denominado Questionaacuterio Integrado
para medir Capital Social ndash QI-MCS adaptado agrave realidade local
O reconhecimento do capital social eacute variaacutevel fundamental tanto para a seleccedilatildeo da
escala e definiccedilatildeo dos procedimentos e teacutecnicas de planejamento quanto para o
acompanhamento e o monitoramento das accedilotildees propostas para o desenvolvimento e a
177
delimitaccedilatildeo da aacuterea de influecircncia das capacidades e habilidades dos delegados (as) e das accedilotildees
e poliacuteticas de desenvolvimento
A anaacutelise do conjunto de respostas envolve variaacuteveis que fornecem informaccedilotildees sobre
o perfil dos participantes e as capacidades e habilidades desses nas seguintes aacutereas grupos e
redes confianccedila e solidariedade informaccedilatildeo e comunicaccedilatildeo coesatildeo e inclusatildeo social e
empoderamento e accedilatildeo poliacutetica
Os dados utilizados nesta anaacutelise satildeo oriundos de pesquisa realizada em julho e agosto
de 2013 com os delegados e delegadas eleitos no processo do planejamento participativo
Para tanto foram aplicados de forma aleatoacuteria 90 questionaacuterios que representam uma
amostra de 12 desses delegados que se dispuseram a participar da pesquisa Dos que se
prontificaram a responder 378 eram do sexo masculino e 622 do sexo feminino (Tabela
6) Desses delegados cerca de 60 residem em aacutereas urbanas 31 tecircm formaccedilatildeo superior
20 satildeo professores e 289 satildeo agricultores
Tabela 6 Nuacutemero de Questionaacuterios aplicaddos por territoacuterio
Nordm Agreste Central Sergipano 17 189Alto Sertatildeo Sergipano 8 89Baixo Satildeo Francisco Sergipano 17 189Centro Sul 6 67Grande Aracaju 11 122Leste Sergipano 11 122Meacutedio Sertatildeo Sergipano 7 78Sul Sergipano 13 144
TOTAL 90 1000
Questionaacuterios AplicadosTerritoacuterios
Sistematizaccedilatildeo proacutepria
O niacutevel de escolaridade dos delegados pesquisados confirma a proposiccedilatildeo de Avritzer
(2012) da participaccedilatildeo daqueles com melhores niacuteveis de escolaridade Os territoacuterios Grande
Aracaju Centro-Sul Sergipano e Sul Sergipano concentraram os delegados com os melhores
niacuteveis de escolaridade e os territoacuterios Alto Sertatildeo Sergipano Meacutedio Sertatildeo e Baixo Satildeo
Francisco os mais baixos niacuteveis (Figura 25) Esses niacuteveis de escolaridade satildeo compatiacuteveis
com as altas taxas de analfabetismo da populaccedilatildeo de 15 anos ou mais de idade nesses
territoacuterios Segundo dados do IBGE (2010) os municiacutepios que compotildeem esses trecircs uacuteltimos
territoacuterios apresentaram as maiores taxas de analfabetismo da populaccedilatildeo de 15 anos ou mais
de idade (Apecircndice C) Aleacutem das altas taxas de analfabetismo da maioria dos municiacutepios
178
sergipanos a qualidade do ensino eacute outro fator que se pode correlacionar com a capacidade de
participaccedilatildeo A qualidade da educaccedilatildeo no ensino fundamental e meacutedio expressa pelo Iacutendice
de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica (IDEB) demonstra que a educaccedilatildeo e sua poliacutetica
tecircm problemas seacuterios que comprometem o desenvolvimento natildeo apenas regional como o do
proacuteprio cidadatildeo e da democratizaccedilatildeo do paiacutes Como lembra Demo (2009 p3) a populaccedilatildeo
natildeo tem qualidade democraacutetica suficiente por exemplo para pressionar o governo por
mudanccedilas para exigir dos poliacuteticos outro comportamento por uma educaccedilatildeo de qualidade e
para dizer natildeo agrave corrupccedilatildeo
Figura 25 Escolaridade dos participantes da pesquisa realizada em 2013
0 2 4 6 8 10
Agreste Central Sergipano
Alto Sertatildeo Sergipano
Baixo Satildeo Francisco hellip
Centro Sul Sergipano
Grande Aracaju
Leste Sergipano
Meacutedio Sertatildeo Sergipano
Sul Sergipano
Superior Completo
Ensino Meacutedio
Ensino Fundamental
Analfabeto
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados da Pesquisa de campo de 2013
Em relaccedilatildeo agrave faixa etaacuteria dos entrevistados pode-se afirmar que a maioria dos
respondentes tem entre 31 e 50 anos de idade (Figura 26) A amostra embora intencional
conseguiu envolver representantes de todas as idades e de todas as faixas etaacuterias dos
delegados A maior participaccedilatildeo de idosos ocorreu no Agreste Central com 4 delegados com
mais de 60 anos de idade
179
Figura 26 Faixa etaacuteria dos participantes da pesquisa realizada em 2013
0 1 2 3 4 5 6 7
Agreste Central Sergipano
Alto Sertatildeo Sergipano
Baixo Satildeo Francisco Sergipano
Centro Sul Sergipano
Grande Aracaju
Leste Sergipano
Meacutedio Sertatildeo Sergipano
Sul Sergipano
Natildeo Declarado
Mais de 61
51 - 60
41 - 50
31 - 40
18 - 30
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados da Pesquisa de campo de 2013
A reduzida participaccedilatildeo de jovens como delegados no processo induz agrave reflexatildeo da
apatia dos jovens para a participaccedilatildeo poliacutetica e consequentemente para o comprometimento
do fortalecimento do capital social local como recurso advindo da capacidade de se
relacionar
641 Dimensotildees do capital social segundo o Banco Mundial
O questionaacuterio integrado para medir capital proposto pelo Banco Mundial e usado
nesta pesquisa organiza um conjunto de questotildees em cinco dimensotildees que agregadas
fornecem o iacutendice de capital social As dimensotildees analisadas referem-se agrave participaccedilatildeo em
grupos e redes confianccedila e solidariedade informaccedilatildeo e comunicaccedilatildeo coesatildeo e inclusatildeo
social empoderamento e accedilatildeo poliacutetica que passaratildeo a ser analisadas a seguir
6411 Participaccedilatildeo em grupos
Essa dimensatildeo considera a participaccedilatildeo em organizaccedilotildees sociais formais as formas de
acesso as vantagens da participaccedilatildeo e as decisotildees poliacuteticas desses grupos De acordo com
Putnam
Diz-se que as associaccedilotildees civis contribuem para a eficaacutecia e a estabilidade
do governo democraacutetico natildeo soacute por causa de seus efeitos ldquointernosrdquo sobre o
indiviacuteduo mas tambeacutem por causa de seus efeitos ldquoexternosrdquo sobre a
sociedade (PUTNAM 2006 p 103)
180
De fato a participaccedilatildeo em organizaccedilotildees sociais independentemente de sua finalidade
pode contribuir para a democratizaccedilatildeo e para o fortalecimento dos laccedilos e das relaccedilotildees sociais
Para tanto alguns criteacuterios satildeo apontados como essenciais para que de fato ocorra essa
contribuiccedilatildeo O primeiro deles eacute a participaccedilatildeo voluntaacuteria ou autocircnoma que como disse
Borba (2011 p 70) deve ser produto de uma escolha individual motivada pelo interesse em
influenciar as decisotildees governamentais ou resolver problemas coletivos O reconhecimento de
que a maioria das organizaccedilotildees sociais eacute decorrente de incentivos do Estado para acessar
recursos puacuteblicos e ou bens e que o niacutevel de participaccedilatildeo nessas institucionalidades
compromete a democratizaccedilatildeo e fortalece o clientelismo e outras trocas poliacuteticas a
continuidade de delegados(as) no processo do planejamento participativo e o baixo percentual
de participaccedilatildeo em grupos e redes detectados na pesquisa oferecem reflexotildees que podem
servir para o reconhecimento do niacutevel de capital social assim como para o papel das
instituiccedilotildees inclusive participativas na estruturaccedilatildeo de espaccedilos de interaccedilatildeo social de
articulaccedilatildeo de atores (sociais puacuteblicos e privados) e na integraccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas ou
como disse Putnam (2006 p31) para remodelar a vida poliacutetica
Analisando os dados sobre a participaccedilatildeo dos entrevistados em organizaccedilotildees sociais
obteve-se um percentual meacutedio de 93 de participaccedilatildeo em grupos Os dados demonstraram
que predominam os delegados associados (associaccedilotildees de moradores e de agricultores) com
29 representantes e os afiliados a organizaccedilotildees sindicais com 11pessoas sindicalizadas (Figura
27)
Figura 27 Nuacutemero de delegados afiliados a organizaccedilotildees sociais
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Associaccedilatildeo de Moradores
Associaccedilatildeo de agricultores
Sindicato
Outro tipo de Organizaccedilatildeo
Grupo religioso
Entidade Profissional
Partido poliacutetico
Organizaccedilatildeo artiacutestica ou similar
Cooperativa
Conselho Gestor de Poliacuteticas Puacuteblicas
Coletivo Jovem Ambiental
Comitecirc de Bacias Hidrograacuteficas
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados da Pesquisa de campo de 2013
181
No que diz respeito agrave associaccedilatildeo sindical Putnam (22006 p120) lembra que a
sindicalizaccedilatildeo pode ter valor ciacutevico em paiacuteses onde a afiliaccedilatildeo eacute voluntaacuteria No Brasil embora
voluntaacuteria a afiliaccedilatildeo eacute motivada pela forccedila dos movimentos sindicais (muito maior nas
deacutecadas de 1980 e 1990) pela participaccedilatildeo dos sindicatos nas negociaccedilotildees coletivas de
trabalho e representaccedilatildeo das categorias dos trabalhadores ou seja eacute motivada por interesses
coletivos Nas palavras de Rennoacute (2003 p72) sindicatos e associaccedilotildees de abrangecircncia
nacional ldquosatildeo por excelecircncia instrumentos de mediaccedilatildeo de interesses coletivos
organizadosrdquo Alinhado agraves ideias de Rennoacute Abramovay (2002 p 118) reconhece a
capilaridade do Movimento Sindical dos Trabalhadores Rurais e seu papel na ldquoreconstruccedilatildeo
institucional da vida poliacutetica no interior do paiacutesrdquo Assim espera-se que os delegados afiliados
aos sindicatos dos trabalhadores rurais dos trabalhadores rurais jovens e dos agricultores
tenham capacidade para a participaccedilatildeo poliacutetica e o fortalecimento de organizaccedilotildees sociais
Considerando que a organizaccedilatildeo das associaccedilotildees de agricultores e de moradores eacuteincentivada
pelo estado o nuacutemero de delegados afiliados a essa tipologia de organizaccedilatildeo por si soacute natildeo
revela o engajamento poliacutetico dos associados nem a capacidade de accedilatildeo coletivas desses A
respeito dessa tipologia de organizaccedilatildeo Rennoacute (2003) afirma que como satildeo instituiccedilotildees com
escopo de demandas mais limitado e voltado para temas locais natildeo oferecem niacuteveis de
mobilizaccedilatildeo coletiva acerca de poliacuteticas puacuteblicas No entanto os laccedilos estabelecidos entre os
indiviacuteduos a confianccedila adquirida no outro e no grupo e a capacidade desses de gerar
benefiacutecios para a coletividade independentemente de ter essa coletividade uma abrangecircncia
restrita ao lugar onde ocorre a accedilatildeo esses satildeo argumentos que podem fortalecer e ou formar o
capital social Para isso eacute fundamental que se reconheccedilam os inuacutemeros desafios para a
formaccedilatildeo e ou fortalecimento do capital social que vatildeo da poliacutetica educacional dos jovens
principalmente do meio rural da cultura clientelista do poder local e das elites corruptas agraves
oportunidades poliacuteticas Nesse contexto natildeo apenas as organizaccedilotildees sociais mas sobretudo
o estado e sua forma de relaccedilatildeo com a sociedade e a cultura institucional satildeo fundamentais
para esse processo Uma das formas de o estado estimular a geraccedilatildeo de accedilatildeo coletiva eacute a
instituiccedilatildeo de espaccedilos de oportunidade poliacutetica ou seja a criaccedilatildeo das instituiccedilotildees
participativas A instituiccedilatildeo das conferecircncias municipais territoriais e estaduais poderia ser
esse estiacutemulo essa discussatildeo seraacute retomada mais adiante
Em relaccedilatildeo agrave participaccedilatildeo em instituiccedilotildees participativas dos 90 entrevistados somente
quatro informaram sua participaccedilatildeo como membro um representante do Conselho de
Desenvolvimento Municipal de Lagarto outro eacute membro tanto do Conselho da Crianccedila
quanto do Conselho de Poliacutetica para as Mulheres em Boquim outro eacute membro do Conselho
182
da Crianccedila em Satildeo Domingos um eacute participante do coletivo105
jovem ambiental do
Municiacutepio de Satildeo Cristoacutevatildeo Entretanto quando questionados a respeito da participaccedilatildeo em
reuniotildees de conselhos e de comitecirc de bacias hidrograacuteficas audiecircncias puacuteblicas ou
conferecircncias 756 dos respondentes informaram ter participado de um desses eventos nos
uacuteltimos 12 meses As motivaccedilotildees para a participaccedilatildeo nesses espaccedilos foram diversificadas e
vatildeo aleacutem do pleito de demandas e de uma consciecircncia poliacutetica como por exemplo a
participaccedilatildeo em audiecircncias puacuteblicas comitecirc de bacias e coletivos jovens ambientais que
requer uma consciecircncia ambiental para a defesa de bens puacuteblicos
A forma como os respondentes acessaram os grupos reforccedila a fragilidade da cultura
associativa e a construccedilatildeo de cima para baixo dessas entidades mdash 60 disseram que foram
convidados a afiliar-se agrave organizaccedilatildeo e cerca de 40 foram fundadores da organizaccedilatildeo Os
tipos das organizaccedilotildees evidenciam seus objetivos que se concentram na produccedilatildeo de bens e
serviccedilos (saneamento e equipamentos urbanos e agriacutecolas) fortalecimento da produccedilatildeo
comercializaccedilatildeo de produtos (renda irlandesa pescado mel e proacutepolis batata-doce) e
capacitaccedilatildeoformaccedilatildeo dos envolvidos Aleacutem dos objetivos a tipologia das organizaccedilotildees revela
que 52 desses grupos operam apenas na comunidade e 34 tecircm abrangecircncia municipal
Os dados indicam que as organizaccedilotildees apresentam diferenciaccedilatildeo interna em relaccedilatildeo agrave
renda dos afiliados e mantecircm um padratildeo democraacutetico nas tomadas de decisotildees A anaacutelise dos
dados permitiu constatar que a meacutedia dos associados nos grupos eacute de seis anos e meio a
participaccedilatildeo eacute favorecida a homens e mulheres (79) embora 15 participem de
organizaccedilatildeo soacute para mulheres e cerca de 2 somente para jovens Natildeo haacute homogeneidade de
renda nos grupos uma vez que 55 informaram que haacute diferenciaccedilatildeo na renda dos
participantes Manteacutem-se um padratildeo democraacutetico nas organizaccedilotildees tanto na escolha dos
liacutederes quanto na tomada de decisatildeo Segundo os dados apurados 95 das decisotildees satildeo
tomadas por consenso 95 dos liacutederes satildeo eleitos pelos membros dos grupos que tambeacutem
aprovaram o desempenho desses mdash 58 consideraram a atuaccedilatildeo de seus liacutederes
relativamente efetiva e somente 9 disseram ser essa pouco eficiente Em relaccedilatildeo ao
gerenciamento de recursos financeiros 65 informaram que as organizaccedilotildees gerenciam
recursos provenientes de repasses dos governos federal e estadual (80) Esse percentual
confirma a criaccedilatildeo da organizaccedilatildeo para o acesso aos recursos de programas federais e
estaduais Pela tipologia e aacuterea de abrangecircncia das organizaccedilotildees somente 12 desenvolvem
105
Coletivos Jovens de Meio Ambiente satildeo grupos informais criados pelo Ministeacuterio do Meio Ambiente para
promover a participaccedilatildeo de jovens em questotildees ambientais Para melhor conhecimento deve-se buscar
ldquoColetivos Jovens de Meio Ambiente manual orientadorrdquo na paacutegina do Ministeacuterio do Meio Ambiente
183
accedilotildees fora do municiacutepio de origem Os resultados dos percentuais meacutedios de participaccedilatildeo e o
percentual de respondentes com formaccedilatildeo superior apresentaram uma forte correlaccedilatildeo entre
essas variaacuteveis (Figura 28) Essa forte correlaccedilatildeo justifica as caracteriacutesticas dos grupos e
induz a uma diferenciaccedilatildeo nos territoacuterios sergipanos que seraacute avaliada no proacuteximo capiacutetulo
Figura 28 Correlaccedilatildeo entre Escolaridade e afiliaccedilatildeo a organizaccedilotildees sociais
AC
ASS
BSF
CS
GA
LSMSS
SS
0
10
20
30
40
50
60
70
0 2 4 6 8 10 12 14
Esco
lari
dad
e
ParticipaccedilatildeoCorrelaccedilatildeo r=071
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados da Pesquisa de campo de 2013
ASS Alto Sertatildeo Sergipano AC Agreste Central BSF Baixo Satildeo Francisco CS Centro-Sul GA Grande
Aracaju LS Leste Sergipano MS Meacutedio Sertatildeo e SS Sul Sergipano
A correlaccedilatildeo estreita entre o niacutevel de escolaridade e a participaccedilatildeo no territoacuterio Alto
Sertatildeo Sergipano (ASS) revela ainda que os percentuais tanto da participaccedilatildeo quanto da
formaccedilatildeo satildeo baixos O Alto Sertatildeo Sergipano foi o territoacuterio que apresentou menor nuacutemero
de delegados com formaccedilatildeo superior nessa pesquisa Essa correlaccedilatildeo eacute endossada ainda pela
taxa de analfabetismo da populaccedilatildeo de 15 anos e mais de idade nos municiacutepios que compotildeem
os territoacuterios do Alto Sertatildeo Sergipano (ASS) Baixo Satildeo Francisco Sergipano (BSF) Meacutedio
Sertatildeo Sergipano (MSS) Agreste Central (AC) e Sul Sergipano (SS) como demonstrado no
Apecircndice C
Assim a qualidade da educaccedilatildeo principalmente do ensino regular (fundamental e
meacutedio) e a poliacutetica educacional deficiente e voltada para a quantidade e mascarando os
resultados e a qualidade desses ainda satildeo fatores impeditivos para a cidadania o
desenvolvimento e a mudanccedila nas estruturas organizacionais puacuteblicas no estado Torres
(2013) em entrevista ao Jornal da Cidade afirma que apenas 54 dos jovens entre 15 e 17
anos frequentam o ensino meacutedio e que haacute descaso da Secretaria de Estado da Educaccedilatildeo
(SEED) com os problemas relacionados agrave educaccedilatildeo (Jornal da Cidade domingo 15 e
184
segunda-feira 16122013) Entretanto satildeo esses descasos que alimentam fortalecem e
reproduzem o clientelismo e a ldquonova roupagem do coronelismordquo como bem cita Vilaccedila
a imagem do coronel nordestino se alia indelevelmente agrave do chefe poliacutetico
E nesses anos todo chefe poliacutetico do remoto interior do Nordeste praticou
mdash seja ele ateacute um letrado meacutedico padre ou bacharel mdash muitos dos
meacutetodos atitudes e outros haacutebitos de mando tipicamente coroneliacutestico
(VILACcedilA 2003 p60)
Lamentavelmente em Sergipe natildeo eacute diferente e a poliacutetica educacional vigente
corrobora esses meacutetodos atitudes e outros haacutebitos de mando tipicamente coroneliacutesticos que
corroem valores principalmente confianccedila interpessoal e nas instituiccedilotildees Os dados coletados
sobre confianccedila nas pessoas e nas instituiccedilotildees nesta pesquisa confirmam a desconfianccedila dos
sergipanos como veremos a seguir
6412 Confianccedila e solidariedade
Como elementos da estrutura social que contribuem para a construccedilatildeo do capital
social a confianccedila e a solidariedade satildeo valores construiacutedos ao longo dos tempos nos grupos
e pelos grupos essenciais para a democratizaccedilatildeo de um paiacutes e o bom desempenho das
instituiccedilotildees poliacuteticas Portanto
A confianccedila interpessoal e a confianccedila nas instituiccedilotildees poliacuteticas satildeo preacute-
condiccedilatildeo para a formaccedilatildeo de associaccedilotildees secundaacuterias que por sua vez
podem agir como promotoras da participaccedilatildeo poliacutetica e consequentemente
no aperfeiccediloamento da democracia (BAQUERO 2003 p 91)
Infelizmente os resultados do survey aplicado indicam pouca confianccedila interpessoal e
nas instituiccedilotildees puacuteblicas em Sergipe Esse dado permite inferir que a pouca confianccedila
interpessoal e nas instituiccedilotildees poliacuteticas eacute uma das principais causas do baixo niacutevel de
participaccedilatildeo poliacutetica e de organizaccedilatildeo social da populaccedilatildeo e sobretudo da pouca efetividade
das poliacuteticas puacuteblicas implementadas em Sergipe A pouca efetividade eacute mais
comprometedora do que a pouca capacidade de atendimento das demandas sociais visto que
na primeira haacute emprego de recursos humanos institucionais e financeiros e permanecem
criacuteticos os indicadores sociais principalmente o Iacutendice de Desenvolvimento Humano (IDH) o
Iacutendice de pobreza e a Taxa de analfabetismo da populaccedilatildeo de 15 anos ou mais de idade Em
Sergipe106
cerca de 80 dos municiacutepios sergipanos tecircm Iacutendice de Pobreza maior que 50
106
Dos 75 municiacutepios 58 tecircm iacutendice de pobreza maior que 50 e 11 municiacutepios tecircm maior que 60
Exemplificando Santa Luzia do Itanhi segundo dados do IBGE 2013 tem IDH 0540 e Iacutendice de Pobreza de
6586 Esses indicadores encontram-se no Apecircndice C
185
O niacutevel de confianccedila limita a atuaccedilatildeo cooperada e compartilhada entre os indiviacuteduos e
entre esses e as instituiccedilotildees bem como a articulaccedilatildeo institucional e a integraccedilatildeo das poliacuteticas
Como afirma Bourdieu
O limite de um campo eacute o limite dos seus efeitos ou em outro sentido um
agente ou uma instituiccedilatildeo faz parte de um campo na medida em que nele
sofre efeitos ou que nele os produz (BOURDIEU 2010 p 31)
Os efeitos da confianccedila mostraram-se favoraacuteveis somente para grupos familiares e de
amigos uma vez que 62 dos respondentes disseram confiar na maioria das pessoas de sua
localidade Em relaccedilatildeo ao limite dos efeitos da confianccedila nas pessoas que fazem as
instituiccedilotildees puacuteblicas os dados demonstraram pouca confianccedila nos servidores que fazem as
instituiccedilotildees poliacuteticas (Figuras 29) Na praacutetica a resposta ldquonem muito nem poucordquo confirma
certa indiferenccedila dos respondentes em relaccedilatildeo agraves instituiccedilotildees poliacuteticas ou seja haacute uma clara
demonstraccedilatildeo de desencanto dos respondentes com as instituiccedilotildees em funccedilatildeo da pouca
efetividade das poliacuteticas puacuteblicas do baixo atendimento das demandas sociais da ausecircncia de
serviccedilos puacuteblicos de qualidade pela corrupccedilatildeo ativa e pelos interesses poliacuteticos subjacentes agraves
accedilotildees executadas
Figuras 29 Meacutedias dos percentuais de confianccedila dos delegados e delegadas nas instituiccedilotildees
puacuteblicas
000 1000 2000 3000 4000
Agreste Central Sergipano
Confio muito
Nem muito nem pouco
Confio pouco
000 1000 2000 3000 4000
Alto Sertatildeo Sergipano
Confio muito
Nem muito nem pouco
Confio pouco
186
000 1000 2000 3000
Baixo Satildeo FranciscoConfio muito
Nem muito nem pouco
Confio pouco
000 500 1000 1500 2000 2500
Cento Sul SergipanoConfio muito
Nem muito nem pouco
Confio pouco
000 1000 2000 3000 4000
Grande Aracaju
Confio muito
Nem muito nem pouco
Confio pouco
000 500 10001500200025003000
Leste Sergipano
Confio muito
Nem muito nem pouco
Confio pouco
000 500 1000 1500 2000 2500
Meacutedio Sertatildeo Sergipano
Confio muito
Nem muito nem pouco
Confio pouco
000 1000 2000 3000 4000
Sul Sergipano
Confio muito
Nem muito nem pouco
Confio pouco
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados da Pesquisa de campo de 2013
Incluem-se como instituiccedilotildees puacuteblicas administraccedilatildeo puacuteblica municipal estadual e
federal tendo sido destacados a Companhia de Saneamento de Sergipe professores
profissionais da sauacutede poliacutecia poder judiciaacuterio poder legislativo DNOCS CODEVASF
SUDENE e CHESF Entretanto considerando que a grande maioria dos entrevistados
desconhece oacutergatildeos como o Departamento Nacional de Obras contra a Seca (DNOCS) a
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do Satildeo Francisco e do Parnaiacuteba (CODEVASF) a
Superintendecircncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e a Companhia Hidro Eleacutetrica
do Satildeo Francisco (CHESF) estes foram excluiacutedos dos caacutelculos da confianccedila Afinal se natildeo se
reconhecem os efeitos dessas instituiccedilotildees natildeo haacute como estabelecer confianccedila nelas
A confianccedila no grupo vicinal se amplia quando 60 dos respondentes informam que
participam de accedilotildees comunitaacuterias ou coletivas que vatildeo de trabalhos voluntaacuterios agrave realizaccedilatildeo
187
de eventos e mutirotildees para resoluccedilatildeo de problemas pontuais como a pavimentaccedilatildeo de ruas
construccedilatildeo de silos para armazenamento de raccedilatildeo animal A tipologia das accedilotildees comunitaacuterias
relacionadas pelos entrevistados demonstra forte solidariedade nos grupos Esse achado
confirma a tese de Baquero (2003 p 92) que acredita que haacute um enfraquecimento das
relaccedilotildees sociais e que a cultura de lealdade raramente vai aleacutem do grupo familiar e de amigos
mais proacuteximos Para esse autor o setor puacuteblico eacute visto com desconfianccedila e a noccedilatildeo de bem
comum eacute fraacutegil Portanto a accedilatildeo coletiva que fortaleccedila a democratizaccedilatildeo natildeo eacute percebida ou
de fato eacute ausente em Sergipe
6413 Informaccedilatildeo e Comunicaccedilatildeo
A comunicaccedilatildeo eacute a habilidade e o recurso mais elementar nas relaccedilotildees sociais Eacute o
instrumento de transformaccedilatildeo das pessoas e de suas realidades Assim
Sem a comunicaccedilatildeo cada pessoa seria um mundo fechado em si mesmo Pela
comunicaccedilatildeo as pessoas compartilham experiecircncias ideias e sentimentos
Ao se relacionarem como seres interdependentes influenciam-se
mutuamente e juntas modificam a realidade onde estatildeo inseridas
(BORDENAVE 1982 p38)
Como recurso a comunicaccedilatildeo tanto pode ampliar conhecimentos e consciecircncia criacutetica
quanto pode dificultar a informaccedilatildeo caso os instrumentos e os meios da comunicaccedilatildeo natildeo
sejam adequados para o grupo A informaccedilatildeo na tese de Coleman (1988 p 104) eacute base para
a accedilatildeo e uma de suas principais fontes encontra-se na relaccedilatildeo com o outro Assim a
participaccedilatildeo em grupos redes e entidades associativas proporciona a comunicaccedilatildeo entre seus
membros sobre questotildees que vatildeo aleacutem dos fins dos grupos por exemplo a oferta de trabalho
como afirmam Vaacutezquez (2002 p136) e Putnam (1993 p1) criando ou fortalecendo mais
recursos ou seja mais capital social
Um dos principais instrumentos da participaccedilatildeo poliacutetica e da cidadania encontra-se na
capacidade e habilidade da leitura da interpretaccedilatildeo de textos e do uso dos meios adequadas da
comunicaccedilatildeo Tomando a capacidade de ler e interpretar textos como habilidades necessaacuterias
para a participaccedilatildeo poliacutetica e considerando a correlaccedilatildeo positiva entre as taxas de
analfabetismo da populaccedilatildeo de 15 anos ou mais de idade e a participaccedilatildeo social em Sergipe
pode-se inferir que haacute problemas na comunicaccedilatildeo e nos meios adotados para informar a
populaccedilatildeo sobre as questotildees inerentes agraves poliacuteticas puacuteblicas no Estado
De fato o analfabetismo reduz as possibilidades da comunicaccedilatildeo principalmente
escrita e da participaccedilatildeo dos sujeitos sociais Como diz Sen (2010 p 60) o analfabetismo
188
pode tolher a participaccedilatildeo poliacutetica do indiviacuteduo pela incapacidade da leitura e da comunicaccedilatildeo
escrita com os demais envolvidos nos grupos Essa incapacidade naturalmente exclui o
sujeito de grupos e natildeo estimula sua iniciativa de accedilotildees coletivas como ficou claro na
experiecircncia das conferecircncias do processo do planejamento participativo em Sergipe
No reconhecimento dessas dificuldades a comunicaccedilatildeo e os meios selecionados para
informar a populaccedilatildeo principalmente a analfabeta sobre direitos sociais poliacuteticas puacuteblicas e
controle social satildeo fundamentais natildeo soacute para a inclusatildeo social como para despertar no outro a
percepccedilatildeo da possibilidade de tornar-se sujeito ativo nos espaccedilos participativos A informaccedilatildeo
neste trabalho eacute reconhecida como capital social recurso que se obteacutem como subproduto da
participaccedilatildeo
A quantidade e a qualidade da informaccedilatildeo satildeo influenciadas ainda pelo tipo de grupo
ou rede social aos quais os indiviacuteduos pertencem (VAacuteZQUEZ 2002) Para esse autor uma
grande rede formada por simples conhecidos pode proporcionar mais informaccedilotildees sobre
ofertas de trabalho por exemplo do que uma rede formada somente por amigos Em outras
palavras os grupos familiares e vicinais tecircm quantidade e a qualidade da informaccedilatildeo
reduzida uma vez que geralmente compartilham as mesmas informaccedilotildees e os mesmos
interesses e portanto possuem pouco capital social Dessa forma a participaccedilatildeo em
associaccedilatildeo de moradores e associaccedilotildees comunitaacuterias concentram menos recursos (capital
social) do que a participaccedilatildeo no sindicato dos trabalhadores rurais como citado no toacutepico
anterior que partilham informaccedilotildees com indiviacuteduos de outras localidades e outros estados
Considerando que a qualidade e a quantidade da informaccedilatildeo estatildeo diretamente
proporcionais agraves suas fontes os meios de comunicaccedilatildeo podem exercer papel importante na
formaccedilatildeo do capital social Para Castells que defende a tese da sociedade em rede107
A comunicaccedilatildeo constitui o espaccedilo puacuteblico ou seja o espaccedilo cognitivo em
que as mentes das pessoas recebem informaccedilatildeo e formam os seus pontos de
vista atraveacutes do processamento de sinais da sociedade no seu conjunto ()
os sistemas de comunicaccedilatildeo mediaacuteticos criam os relacionamentos entre
instituiccedilotildees e organizaccedilotildees da sociedade e as pessoas no seu conjunto natildeo
enquanto indiviacuteduos mas como receptores coletivos de informaccedilatildeo mesmo
quando a informaccedilatildeo final eacute processada por cada indiviacuteduo de acordo com as
suas proacuteprias caracteriacutesticas pessoais Eacute por isso que a estrutura e a dinacircmica
da comunicaccedilatildeo social satildeo essenciais na formaccedilatildeo da consciecircncia e da
opiniatildeo e a base do processo de decisatildeo poliacutetica (CASTELLS 2006 p 23)
107
A sociedade em rede eacute qualificada como aquela que possui soacutelida tecnologia de informaccedilatildeo no niacutevel das
infraestruturas produccedilatildeo e conhecimento (CARDOSO 2006p34)
189
Embora reconhecendo que a sociedade brasileira natildeo eacute classificada como uma
sociedade em rede como definida por Castells e sim como uma sociedade em transiccedilatildeo
segundo Cardoso (2006 p31) os meios de comunicaccedilatildeo presentes e disponibilizados tecircm
influenciado as caracteriacutesticas da sociedade e do governo Assim buscou-se junto aos
delegados e delegadas ouvidos na pesquisa identificar quais seriam as principais fontes de
informaccedilatildeo das accedilotildees do governo e sobre o mercado usadas por eles Dos dados coletados
observou-se que as principais fontes satildeo a TV a internet e o raacutedio (Tabela 7) O uso do raacutedio
como uma das principais fontes de informaccedilotildees aleacutem de confirmar que a sociedade sergipana
natildeo eacute uma sociedade em rede contraria a previsatildeo de Castells (1999 p413) de fim da
audiecircncia de massa Em Sergipe ela persiste em meio agrave cultura da virtualidade por ser ainda o
meio de comunicaccedilatildeo acessiacutevel a todos principalmente para a populaccedilatildeo com indicadores
sociais criacuteticos como um baixo niacutevel de escolaridade e alto iacutendice de pobreza como a dos
municiacutepios que compotildeem os territoacuterios Centro-Sul Sul Sergipano Agreste Central e Baixo
Satildeo Francisco
Tabela 7 Principais fontes de informaccedilatildeo sobre as accedilotildees do governo ()
Agreste
Central
Sergipano
Alto Sertatildeo
Sergipano
Baixo Satildeo
Francisco
Sergipano
Centro-
Sul
Sergipano
Grande
Aracaju
Leste
Sergipano
Meacutedio
Sertatildeo
Sergipano
Sul
Sergipano
Pessoas da
comunidade1176 0 00 1176 000 000 909 1429 000
Raacutedio 6471 3750 5882 1000 3636 1818 2857 8462
TV 7647 10000 7647 8333 6364 7273 8571 9231
Jornal 000 000 000 000 1818 2727 000 767
Internet 5882 8750 7059 6667 8182 6364 10000 6154
Territoacuterios
Fontes de
Informaccedilatildeo
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados da Pesquisa de campo de 2013
Como se pode inferir da anaacutelise do quadro anterior a TV foi a principal fonte de
informaccedilatildeo para delegados e delegadas de seis dos oito territoacuterios e a internet para os
respondentes dos territoacuterios da Grande Aracaju e do Meacutedio Sertatildeo Sergipano Na TV a
comunicaccedilatildeo pode ser manipulada para atender a interesses diversos inclusive a reproduccedilatildeo
do poder dominante natildeo contribuindo para a formaccedilatildeo da consciecircncia poliacutetica e da opiniatildeo
dos agentes sociais Isso ocorre tanto pelo baixo grau de escolaridade da populaccedilatildeo quanto
pelo fato de o grupo de controle do sistema econocircmico ser o mesmo do poder como afirmava
Furtado (2003) se natildeo as mesmas pessoas aquelas da relaccedilatildeo de compadrio
190
Em relaccedilatildeo agrave internet haacute acesso da maioria dos delegados e delegadas de todos os
territoacuterios agraves novas tecnologias Nesse caso cabe-nos argumentar o papel dessa comunicaccedilatildeo
no fortalecimento do capital social dos territoacuterios uma vez que a internet natildeo segue o modelo
de interaccedilatildeo das comunidades fiacutesicas e existe uma correlaccedilatildeo forte entre o niacutevel de
escolaridade e a utilizaccedilatildeo efetiva da internet como afirma Castells
Comunidades virtuais satildeo redes sociais interpessoais em sua maioria
baseada em laccedilos fracos diversificadiacutessimas e especializadiacutessimos tambeacutem
capazes de gerar reciprocidade e apoio por intermeacutedio da dinacircmica da
interaccedilatildeo sustentada (CASTELLS 2002 p445)
Entretanto essa reciprocidade e apoio natildeo guardam a mesma confianccedila de uma
interaccedilatildeo face a face que envolve compromissos de longas datas conforme defende
Granovetter (1973 p1362) e tatildeo importante principalmente para a sociedade brasileira que eacute
desconfiada por natureza Aliada a isso a estrutura da administraccedilatildeo puacuteblica estadual
responsaacutevel pela divulgaccedilatildeo das accedilotildees do governo eacute uma paacutegina virtual mdash a Agecircncia Sergipe
de Notiacutecias Isso significa que as mateacuterias e accedilotildees divulgadas satildeo selecionadas e divulgadas
natildeo apenas com a intenccedilatildeo de levar a informaccedilatildeo do fato agrave populaccedilatildeo e demonstrar o
comprometimento do governo com a prestaccedilatildeo dos serviccedilos puacuteblicos e execuccedilatildeo de accedilotildees
para atendimento desses Ao contraacuterio a comunicaccedilatildeo se daacute com o objetivo do fortalecimento
e reproduccedilatildeo do poder poliacutetico corroborando Andrade (1993 p 28) que diz que os grupos
dominantes no Nordeste estatildeo comprometidos muito mais com os seus interesses do que com
os interesses da regiatildeo e da populaccedilatildeo Essa praacutetica compromete natildeo apenas o acesso efetivo
agraves notiacutecias do governo a criaccedilatildeo e o fortalecimento do capital social mas tambeacutem reproduz o
mandonismo e fortalece o clientelismo no Estado Essa reproduccedilatildeo eacute facilitada pela
frequecircncia de acesso aos meios de comunicaccedilatildeo dos respondentes da pesquisa Mais de 80
dos respondentes de todos os territoacuterios assistem agrave TV todos os dias e poucos disseram que
leem jornais ou revistas exceto 25 dos delegados do Alto Sertatildeo Sergipano 36 do Leste
Sergipano e 18 dos delegados da Grande Aracaju (Figura 30)
191
Figura 30 Percentual de respondentes que lecirc jornal e ou revistas todos os dias
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Centro-Sul Sergipano
Meacutedio Sertatildeo Sergipano
Baixo Satildeo Francisco
Agreste Central Sergipano
Sul Sergipano
Grande Aracaju
Alto Sertatildeo Sergipano
Leste Sergipano
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados da Pesquisa de campo de 2013
Esse dado de ausecircncia do haacutebito de leitura de grande parte dos respondentes embora
representando uma amostra justifica-se pelo alto iacutendice de analfabetismo da populaccedilatildeo de 15
anos ou mais de idade e respalda a praticamente inexistente contribuiccedilatildeo dos membros dos
grupos para a divulgaccedilatildeo das accedilotildees do governo a pouca participaccedilatildeo poliacutetica da populaccedilatildeo a
cidadania pequena no processo do planejamento participativo aleacutem de comprometer o
fortalecimento do capital social De acordo com Putnam (2006 p106) quem lecirc tem mais
condiccedilotildees de participar e expressa o interesse do indiviacuteduo pelos assuntos comunitaacuterios Eacute
importante destacar que a ediccedilatildeo de jornal diaacuterio impresso ocorre somente em Aracaju capital
do Estado A falta do jornal108
diaacuterio tambeacutem compromete o desenvolvimento do haacutebito da
leitura Contudo os maiores percentuais de leitores de jornais natildeo foram encontrados no
territoacuterio da Grande Aracaju e sim nos territoacuterios Leste Sergipano e Alto Sertatildeo Sergipano Os
jornais impressos que circulam no Alto Sertatildeo Sergipano satildeo editados em Aracaju sendo o
principal deles o semanaacuterio Jornal Cinform Entretanto em Nossa Senhora da Gloacuteria existe
uma paacutegina virtual ndash soudesergipe que divulga as notiacutecias do Alto Sertatildeo Sergipano A
circulaccedilatildeo do Cinform e a paacutegina virtual de Nossa Senhora da Gloacuteria natildeo respaldam as
respostas dos entrevistados
108
Os jornais em circulaccedilatildeo no estado satildeo editados em Aracaju (Jornal da Cidade Correio de Sergipe Jornal O
Dia satildeo diaacuterios Jornal Cinform - semanaacuterio) Em Estacircncia (Tribuna Culturalmdashpaacutegina virtual) territoacuterio Sul
Sergipano em Lagarto (Jornal Lagartense ndash paacutegina virtual) territoacuterio Centro-Sul Sergipano e em Pirambu
(Tribuna da Praia ndash paacutegina virtual e impresso) no Leste Sergipano (Fonte Pesquisa de campo 2013)
192
Quanto agraves principais fontes de informaccedilatildeo sobre emprego preccedilo de produtos e de
serviccedilos observa-se que os dados coletados natildeo diferem muito das fontes de informaccedilotildees das
accedilotildees do governo Predominaram como fontes de informaccedilotildees sobre o mercado a TV com
um percentual meacutedio de 88 o raacutedio (73) e a internet como a principal fonte para cerca de
70 dos respondentes (Tabela 8)
Tabela 8 Principais fontes de informaccedilatildeo sobre mercado ()
Agreste
Central
Sergipano
Alto Sertatildeo
Sergipano
Baixo Satildeo
Francisco
Sergipano
Centro-
Sul
Sergipano
Grande
Aracaju
Leste
Sergipano
Meacutedio
Sertatildeo
Sergipano
Sul
Sergipano
Pessoas da comunidade 1176 000 000 000 000 909 000 000
Raacutedio 6471 6250 7647 8333 3636 10000 7143 8462
TV 8235 10000 9412 8333 6364 9091 8571 10000
Jornal 588 000 000 000 1818 2727 000 769
Internet 4706 7500 5882 6667 6364 6364 10000 6154
Territoacutetios
Fontes de Informaccedilatildeo
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados da Pesquisa de campo de 2013
Em relaccedilatildeo ao acesso agrave informaccedilatildeo todos os respondentes da pesquisa confirmaram
melhoria nos uacuteltimos cinco anos Entretanto essa melhoria natildeo se refere agrave publicizaccedilatildeo das
accedilotildees do governo e sim uma melhoria das bases microeletrocircnicas que facilitaram a
operacionalizaccedilatildeo de tecnologias da comunicaccedilatildeo como a televisatildeo o raacutedio o
microcomputador e a telefonia moacutevel O acesso a essas tecnologias valorizou os indiviacuteduos
como receptores coletivos de informaccedilatildeo ou melhor a massa109
como afirma Castells e
reduziu a importacircncia da comunicaccedilatildeo interpessoal alimentada pela interaccedilatildeo face a face dos
atores sociais A interaccedilatildeo face a face se justifica pelo fortalecimento e reproduccedilatildeo de
caracteriacutesticas sociais como confianccedila solidariedade que potencializam as normas a coesatildeo e
a inclusatildeo social bem como o desempenho de grupos e instituiccedilotildees puacuteblicas
6414 Coesatildeo e Inclusatildeo Social
A coesatildeo110
e a inclusatildeo social satildeo objetivos estrateacutegicos das poliacuteticas de
desenvolvimento (GOODLAND 1994 SACHS 2000 e KHAN 1988) Isso porque nessas
poliacuteticas se busca aleacutem da equidade social com a inclusatildeo das pessoas como beneficiaacuterias
109
Massa eacute um agrupamento relativamente grande de pessoas separadas e desconhecidas que recebem em geral
passivamente informaccedilotildees veiculadas pelos meios de comunicaccedilatildeo de massa (OLIVEIRA 2004 p 69) 110
Coesatildeo social eacute a expressatildeo de sociedade na qual prevalece a equidade o respeito agrave diversidade agrave
solidariedade agrave justiccedila social o sentimento de pertencimento e inclusatildeo (BRASILMDA 2005 p 21)
193
das poliacuteticas e programas sociais o compartilhamento da gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas entre o
poder puacuteblico a sociedade e a iniciativa privada ou seja a inclusatildeo da sociedade e da
iniciativa privada nos ciclos dos projetos puacuteblicos e no planejamento das poliacuteticas Para tanto
o reconhecimento das variaacuteveis endoacutegenas que sustentaratildeo esse compartilhamento como a
flexibilidade das instituiccedilotildees puacuteblicas o respeito agrave diversidade a capacidade de participaccedilatildeo e
de negociaccedilatildeo dos envolvidos a maturidade poliacutetica da populaccedilatildeo nos espaccedilos onde deveratildeo
ser implementadas as poliacuteticas os programas e os projetos satildeo elementos fundamentais
Desse modo a coesatildeo social eacute avaliada aqui a partir de caracteriacutesticas sociais e
econocircmicas que provoquem sentimentos de uniatildeo ou de conflito de inseguranccedila e de
exclusatildeo nas interaccedilotildees sociais cotidianas A pesquisa mostrou que mais de 70 dos
entrevistados confirmam que haacute desigualdades e diferenccedilas entre os indiviacuteduos nos locais
onde residem A posiccedilatildeo social a renda a crenccedila religiosa e o analfabetismo foram as
principais causas apontadas para as desigualdades e consequentemente para a exclusatildeo e a
inseguranccedila (Tabela 9) Esse resultado coaduna-se com a afirmativa de Silva e Resende
(2005 p7) de que na regiatildeo Nordeste o niacutevel de renda se correlaciona positivamente com o
acesso agrave sauacutede baacutesica agrave educaccedilatildeo e agrave aacutegua encanada
Tabela 9 Principais fontes da exclusatildeo social ()
Agreste
Central
Sergipano
Alto
Sertatildeo
Sergipano
Baixo Satildeo
Francisco
Sergipano
Centro-
Sul
Sergipano
Grande
Aracaju
Leste
Sergipano
Meacutedio
Sertatildeo
Sergipano
Sul
Sergipano
Posiccedilatildeo social 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000
Renda 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000
Crenccedila religiosa 590 1250 590 000 1820 1820 000 000
Analfabetismo 000 2500 000 000 910 910 000 000
Sentimento de seguranccedila 9380 7140 8130 8330 8000 7270 10000 9230
DesigualdadesDiferenccedilas
()
Territoacuterios
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados da Pesquisa de campo de 2013
A renda e a exclusatildeo tanto do mercado quanto do acesso aos serviccedilos puacuteblicos
essenciais e da participaccedilatildeo poliacutetica dos atores sociais satildeo variaacuteveis diretamente relacionadas
agrave escolaridade O analfabetismo foi apontado principalmente no Alto Sertatildeo Agreste Central
Grande Aracaju e Leste Sergipano como um dos fatores que contribuem para as diferenccedilas
das condiccedilotildees (ou desigualdades) sociais e econocircmicas Quando questionados se as
desigualdades motivaram a violecircncia local cerca de 70 das respostas indicaram que natildeo
194
exceto os dados do territoacuterio da Grande Aracaju que confirmaram a violecircncia com um
percentual de 54 Eacute importante esclarecer que na opiniatildeo dos entrevistados natildeo satildeo as
desigualdades que influenciam o quadro de violecircncia nas comunidades e sim as diferenccedilas
Entretanto natildeo satildeo as diferenccedilas ou as diversidades regionais (culturais ambientais ou
econocircmicas) ressaltadas por Araujo (2010 p 208) como potencialidades capazes de gerar
riquezas que influenciam a violecircncia e sim a intoleracircncia a valores e crenccedilas do outro A
poliacutetica a crenccedila religiosa e a etnia foram citadas como as principais causas para as diferenccedilas
nos territoacuterios embora em percentuais baixos As diferenccedilas poliacuteticas podem induzir agrave
conscientizaccedilatildeo ciacutevica dos indiviacuteduos e portanto ser um potencial ou a depender do grau de
conscientizaccedilatildeo e maturidade poliacutetica dos indiviacuteduos gerar violecircncia como jaacute ocorreu em
Sergipe (DANTAS 1987) A violecircncia decorrente de diferenccedila poliacutetica geralmente
relaciona-se agrave garantia do poder local ou melhor agrave demarcaccedilatildeo do territoacuterio
O reconhecimento pelos entrevistados de que as diferenccedilas no territoacuterio da Grande
Aracaju geram violecircncia guarda coerecircncia com a afirmativa de Carlos (2007 p 51) de que eacute
na rua que afloram as diferenccedilas e as contradiccedilotildees que permeiam a vida cotidiana E satildeo as
cidades maiores que abrigam e tornam essas contradiccedilotildees mais visiacuteveis Em Sergipe as
maiores contradiccedilotildees satildeo observadas no territoacuterio da Grande Aracaju que abriga a Regiatildeo
Metropolitana de Aracaju111
Essa concentra 404 da populaccedilatildeo do Estado e 46 aglomerados
subnormais assim distribuiacutedos 28 deles em Aracaju um na Barra dos Coqueiros 14 em
Nossa Senhora do Socorro e trecircs em Satildeo Cristoacutevatildeo Aracaju concentra aproximadamente 28
da populaccedilatildeo do Estado e eacute o municiacutepio sergipano com a melhor infraestrutura de sauacutede
incluindo o saneamento baacutesico da educaccedilatildeo e do lazer
De fato a violecircncia eacute maior na Regiatildeo Metropolitana de Aracaju e o aumento da
violecircncia nos uacuteltimos cinco anos foi mais sentido pelos delegados dos territoacuterios da Grande
Aracaju Leste Sergipano Centro-Sul e Baixo Satildeo Francisco Sergipano Entretanto os dados
coletados mostram que natildeo haacute sentimento de inseguranccedila na localidade onde vivem apesar de
a confianccedila ser maior entre os grupos familiar e vicinal como jaacute descrito
Outro elemento citado pelos entrevistados como responsaacutevel pela violecircncia na
comunidade foi o uso de drogas principalmente de bebidas alcooacutelicas O consumo de
bebidas alcooacutelicas associa-se agraves interaccedilotildees sociais cotidianas observadas em todos os
territoacuterios Os encontros em bares foram citados como uma atividade de lazer frequente entre
os participantes do processo do planejamento participativo (SEPLAN 2008)
111
A Regiatildeo Metropolitana de Aracaju eacute formada pelos municiacutepios de Aracaju Barra dos Coqueiros Nossa
Senhora do Socorro e Satildeo Cristoacutevatildeo
195
A manifestaccedilatildeo de sociabilidade nos encontros para a praacutetica de atividades fiacutesicas natildeo
satildeo frequentes entre os entrevistados Entretanto a sociabilidade ressaltada pelos participantes
das conferecircncias do planejamento participativo e frequente em todos os territoacuterios eacute conferida
pelos encontros nas feiras nas festas juninas nas festas religiosas novenas e quermesses nos
passeios na praccedila e nas cadeiras das calccediladas Essas interaccedilotildees sociais tecircm proporcionado
laccedilos fortes entre os grupos familiares e vicinais no Estado por ainda permitir a interaccedilatildeo face
a face e consequentemente a uniatildeo desses Nessas interaccedilotildees sociais cotidianas relacionadas
pelos participantes das conferecircncias do planejamento participativo e nas entrevistas realizadas
com delegados e delegadas desse processo natildeo se constatou exclusatildeo de indiviacuteduos em
atividades coletivas A exclusatildeo da populaccedilatildeo independentemente do grau de escolaridade e
da renda eacute percebida no planejamento e na tomada de decisatildeo sobre as poliacuteticas programas e
projetos em que devem ser alocados os recursos puacuteblicos Contudo satildeo as escolhas
individuais que habilitam as pessoas para as relaccedilotildees interpessoais a formaccedilatildeo de redes e a
participaccedilatildeo poliacutetica
As relaccedilotildees interpessoais passam cada vez mais pela teacutecnica computadores
celulares TVs walkman etc () O natildeo se olhar o natildeo se falar o
exacerbado individualismo produz uma nova polidez que se baseia na
recusa do outro ()a exacerbaccedilatildeo do individualismo que se reproduz como
condiccedilatildeoproduto da reproduccedilatildeo das relaccedilotildees sociais neste fim de seacuteculo
(CARLOS 2007 p 76 e 77)
Nos territoacuterios sergipanos embora se constate o acesso agraves tecnologias da
comunicaccedilatildeo o grau de analfabetismo da populaccedilatildeo de 15 anos ou mais de idade atenua o
exacerbado individualismo pelo uso dessas tecnologias principalmente no interior do Estado
E eacute essa atenuaccedilatildeo que daacute a resistecircncia silenciosa da natureza humana sertaneja
(BURSZTYN 2008 p26) Poreacutem natildeo assegura a coesatildeo social
A resistecircncia como elemento da cultura sertaneja eacute percebida ainda no quadro de
exclusatildeo da populaccedilatildeo dos serviccedilos puacuteblicos como sauacutede incluiacutedo o saneamento baacutesico
educaccedilatildeo de qualidade e o transporte puacuteblico coletivo Para Silva e Resende (2005 p 20)
essa resistecircncia proveacutem da ausecircncia do estado na provisatildeo desses serviccedilos puacuteblicos focados
nos indiviacuteduos Os baixos Iacutendices de Desenvolvimento Humano (IDH) e os altos percentuais
do analfabetismo e do iacutendice de pobreza nos municiacutepios sergipanos demonstram o niacutevel de
exclusatildeo ainda existente no Estado e as barreiras reais enfrentadas pela populaccedilatildeo para
acessar os direitos sociais e assegurar o empoderamento necessaacuterio ao seu desenvolvimento e
crescimento
196
6415 Empoderamento e Accedilatildeo poliacutetica
A expressatildeo empoderamento origina-se do vocaacutebulo inglecircs empowerment e ganhou
notoriedade a partir do final da deacutecada de 1970 no contexto da reestruturaccedilatildeo produtiva e da
busca de novo modelo do desenvolvimento que tinha como uma das premissas a
descentralizaccedilatildeo mecanismo que deveria tornar a accedilatildeo das institucionalidades puacuteblicas mais
aacutegeis e transparentes no atendimento das demandas sociais
Nessa proposta de modelo a descentralizaccedilatildeo poderia trazer as agecircncias de serviccedilos
puacuteblicos para mais perto das comunidades e populaccedilotildees pobres aumentando potencialmente
a prestaccedilatildeo dos serviccedilos puacuteblicos e facilitando o controle social sobre as instituiccedilotildees e suas
accedilotildees Para tanto recomenda-se aos estados o fortalecimento das capacidades locais (estado
organizaccedilotildees sociais e iniciativa privada) a criaccedilatildeo de mecanismos e oportunidades eficazes
de participaccedilatildeo popular a interaccedilatildeo de poliacuteticas e de processos institucionais articulados
(BANCO MUNDIAL 2002)
Desse modo o fortalecimento da capacidade das organizaccedilotildees sociais para a
participaccedilatildeo no planejamento e na gestatildeo das poliacuteticas e principalmente nos processos de
tomada de decisatildeo sobre as poliacuteticas e accedilotildees de e para o desenvolvimento local passou a
compor a conceituaccedilatildeo de empoderamento
Empoderamento (empowerment) para o Banco Mundial
Refere-se agrave expansatildeo dos recursos e capacidades das pessoas em tomar
parte negociar influenciar controlar e responsabilizar instituiccedilotildees que
afetam suas vidas (BANCO MUNDIAL 2002 p 10)
A expansatildeo dos recursos e capacidades significa disponibilizar aos indiviacuteduos as
liberdades substantivas e instrumentais (liberdades poliacuteticas e oportunidades sociais)
defendidas por Sen (2012 p 58 e 59) como meios para tornaacute-los cidadatildeos capazes de
promover sua autonomia melhora gradual de suas vidas e com uma visatildeo criacutetica(GOHN
2004 p 23) Essa expansatildeo dos recursos eacute papel tanto do estado como da sociedade A oferta
de educaccedilatildeo de qualidade a ampliaccedilatildeo do acesso agrave informaccedilatildeo e agraves tecnologias da
comunicaccedilatildeo a criaccedilatildeo de espaccedilos e a reduccedilatildeo das barreiras para a participaccedilatildeo poliacutetica no
planejamento e gestatildeo de poliacuteticas e programas puacuteblicos satildeo accedilotildees que devem ser promovidas
pelo estado para o fortalecimento das liberdades individuais e coletivas
Para Pereira (2006) o empoderamento eacute ainda
A accedilatildeo coletiva desenvolvida pelos indiviacuteduos quando participam de espaccedilos
privilegiados de decisotildees de consciecircncia social dos direitos sociais Essa
consciecircncia ultrapassa a tomada de iniciativa individual de conhecimento e
197
superaccedilatildeo de uma situaccedilatildeo particular (realidade) em que se encontra ateacute
atingir a compreensatildeo de teias complexas de relaccedilotildees sociais que informam
contextos econocircmicos e poliacuteticos mais abrangentes (PEREIRA 2006 p1)
No conceito proposto pelo autor a expansatildeo das capacidades eacute inerente a uma
populaccedilatildeo que tem uma consciecircncia poliacutetica e portanto um alto niacutevel de capital social A
formaccedilatildeo dessa consciecircncia poliacutetica embora fundamental para o processo do empoderamento
no contexto da democracia brasileira apresenta grandes desafios para sua concretude E como
disse Martins (1994 p 12) estamos muito longe de uma sociedade de cidadatildeos
Nesse trabalho o empoderamento seraacute analisado tanto no niacutevel individual quanto no
comunitaacuterio ou coletivo (BAQUERO 2012 p176) O empoderamento individual seraacute
medido a partir da percepccedilatildeo dos entrevistados em relaccedilatildeo a sua autoestima (sentimento de
felicidade) autonomia nas decisotildees diaacuterias autoconfianccedila para agir e promover a conquista
da cidadania e defesa de seus interesses O empoderamento comunitaacuterio de acordo com
Baquero (2012 p 177) envolve processos participativos e resoluccedilatildeo de accedilotildees de interesse
coletivo A avaliaccedilatildeo de conteuacutedo dos dados coletados se fundamentaraacute nas sugestotildees de
anaacutelise dos dados do Questionaacuterio Integrado para Medir Capital Social de Grootaert et al
(2003 p21) e nas concepccedilotildees conceituais de capital social de Coleman (1988) Putnam
(1993 2006) Sen (2012) e empoderamento de Baquero (2012) e Gohn (2004)
O sentimento de felicidade tem valor simboacutelico para expressar o niacutevel de satisfaccedilatildeo do
indiviacuteduo em relaccedilatildeo agraves liberdades substantivas e instrumentais ou a felicidade (eudaimonia)
como finalidade da poliacutetica no pensamento aristoteacutelico Assim a felicidade como recurso
virtual e impessoal pode se tornar real nas interaccedilotildees sociais materializadas nas accedilotildees
executadas que tiveram como motivaccedilatildeo a solidariedade a obrigaccedilatildeo de reciprocidade E na
concepccedilatildeo de Coleman (1988 p S98) quando valores e normas facilitam accedilotildees dos
indiviacuteduos da mesma estrutura social pode-se fortalecer o capital social
Quando perguntado se o entrevistado se considerava uma pessoa feliz
aproximadamente 70 deles disseram sim o que induz a um elevado niacutevel de satisfaccedilatildeo com
a situaccedilatildeo da vida Admitindo a baixa representatividade da populaccedilatildeo que vive abaixo da
linha de pobreza112
nas conferecircncias do planejamento participativo esse dado natildeo deve ser
lido como da totalidade da populaccedilatildeo Ateacute porque dados do Latinobaroacutemetro113
de 2011
mostram que o brasileiro natildeo estaacute satisfeito com a democracia com os espaccedilos fornecidos
para a participaccedilatildeo poliacutetica a maneira como funciona a educaccedilatildeo puacuteblica e outras
112
Aquele que vive com ateacute R$ 70 de rendimento domiciliar per capita mecircs (IBGE) 113
Dados disponiacuteveis em wwwlatinobarometroorglatjsp Acesso em 23122013
198
Em relaccedilatildeo ao controle das atividades diaacuterias cerca de 90 dos entrevistados
disseram que controlam a maioria das decisotildees Considerando que a maioria dos entrevistados
tem idade entre 31 e 50 anos era de esperar esse controle na tomada de decisatildeo Entretanto
sabendo-se que 6235 dos entrevistados eram do sexo feminino a boa notiacutecia eacute o sentimento
da emancipaccedilatildeo da mulher sergipana
O sentimento de lideranccedila tambeacutem foi observado nas respostas dadas ao
questionamento a respeito do autorreconhecimento da capacidade de promover mudanccedila na
comunidade ou na cidade onde reside Cerca de 80 dos entrevistados afirmaram ser capazes
de promover mudanccedilas na localidade onde moram Os maiores reconhecimentos foram
observados nos territoacuterios Sul Sergipano (100) Alto Sertatildeo Sergipano (875) e Grande
Aracaju (818) e o menor percentual (588) constatou-se no Agreste Central Sergipano
(Figura 31) Os resultados encontrados analisados agrave luz da histoacuteria de atuaccedilatildeo dos
movimentos sociais114
entidades sindicais e organizaccedilotildees da sociedade civil confirmam o
desempenho dessas institucionalidades e movimentos sociais nas lutas por reforma agraacuteria
notadamente nos territoacuterios Sul Sergipano Alto Sertatildeo e Leste Sergipano e por moradia
especialmente no territoacuterio da Grande Aracaju A luta por reforma agraacuteria em Sergipe
segundo Lopes (2000 p 102) eacute uma accedilatildeo coletiva e natildeo individual Quando assentados
esses indiviacuteduos enfraquecem os laccedilos com os movimentos que os apoiaram e comeccedilam a
desenvolver outros laccedilos com outros agentes como financeiros e de assistecircncia teacutecnica
poreacutem natildeo interagem entre si (LISBOA 2000 e NOBRE 2008)
O territoacuterio Agreste Central apresenta como peculiaridades a concentraccedilatildeo de meacutedias e
pequenas propriedades rurais principalmente nos municiacutepios localizados no entorno de
Itabaiana a olericultura como uma das principais atividades produtivas em periacutemetros
puacuteblicos irrigados e um grande nuacutemero de associaccedilotildees comunitaacuterias criadas para acessar
recursos principalmente do Projeto Nordeste (Pronese) que desenvolvem accedilotildees
independentes
114
Para mais informaccedilatildeo sobre a histoacuteria contextualizada dos movimentos dos trabalhadores rurais sem terra em
Sergipe ver Nobre (2008) e sobre a histoacuteria dos assentamentos dos pequenos produtores rurais e dos conflitos de
terra e reforma agraacuteria em Sergipe ver Silva (1995) Silva e Lopes (1996) e Lopes (2000)
199
Figura 31 Percentual de respondentes que disse estar capacitado para promover
mudanccedilas locais
0 20 40 60 80 100 120
Agreste Central Sergipano
Cento Sul Sergipano
Meacutedio Sertatildeo Sergipano
Leste Sergipano
Baixo Satildeo Francisco
Grande Aracaju
Alto Sertatildeo Sergipano
Sul Sergipano
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados da Pesquisa de campo de 2013
Quanto agrave capacidade de mobilizaccedilatildeo de um grupo de pessoas para resolver um
problema da coletividade praticamente ocorreu unanimidade nessa accedilatildeo 967 dos
entrevistados disseram ser capazes de mobilizar pessoas para a resoluccedilatildeo de problemas
coletivos Entretanto eacute importante esclarecer que apesar de ocorrerem accedilotildees isoladas de
mobilizaccedilatildeo e execuccedilatildeo de projetos que atendam a comunidade como o exemplo da
associaccedilatildeo de moradores do povoado Descoberto no municiacutepio de Carira territoacuterio Agreste
Central Sergipano que pavimentou algumas ruas do povoado com recursos dos associados e
ainda a aquisiccedilatildeo de maquinaacuterio e construccedilatildeo de sede da cooperativa em Campo do Brito
tambeacutem no Agreste Central por iniciativa e mobilizaccedilatildeo dos cooperados essa natildeo eacute a regra
em Sergipe Em relaccedilatildeo agrave mobilizaccedilatildeo para os assentamentos da reforma agraacuteria Lopes
(2000 p 102) afirma que geralmente daacute-se sob o comandoinfluecircncia de uma organizaccedilatildeo da
sociedade civil ou movimento social (MST STR Igreja etc) Do mesmo modo a mobilizaccedilatildeo
para a construccedilatildeo de moradias populares115
principalmente nas aacutereas urbanas daacute-se tambeacutem
sob o comandoinfluecircncia de organizaccedilotildees ou movimentos sociais como a Central dos
Movimentos Populares (CMP) Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM) ou Uniatildeo
Nacional por Moradia Popular (UNMP)
De modo geral
115
Uma das formas de acesso ao Programa Minha Casa Minha Vida eacute a apresentaccedilatildeo por entidades
oganizadoras assim entendidas as cooperativas associaccedilotildees ou entidades da sociedade civil sem fins lucrativos
200
Permanece a inabalaacutevel resignaccedilatildeo agrave fatalidade das adversidades que satildeo
ldquovontade de Deusrdquo A esperanccedila de que melhores dias viratildeo natildeo deixou de
ser um traccedilo marcante do sertanejo que se manteacutem apesar da marcante
cultura pragmaacutetica da modernidade que chega pela televisatildeo
(BURSZTYN 2008 p 27)
A resignaccedilatildeo pode ser decorrente da repressatildeo ou ateacute mesmo das formas possiacuteveis de
accedilatildeo e da maior ou menor abertura poliacutetica dos governantes segundo lembra Albuquerque
(2004 p 16) ou da capacidade de mobilizaccedilatildeo dos movimentos Soacute exemplificando nunca
houve na histoacuteria de Sergipe grandes movimentos ambientalistas ou engajamento de pessoas
em defesa dos manguezais e rios urbanos e contra as ocupaccedilotildees irregulares lanccedilamento de
efluentes (liacutenguas negras) e construccedilotildees irregulares nas praias etc
Sergipe eacute um Estado com escassez hiacutedrica e praticamente dependente das aacuteguas do
Rio Satildeo Francisco cujas margens tecircm usos e ocupaccedilotildees que aleacutem de comprometer a
qualidade de suas aacuteguas compromete tambeacutem a condiccedilatildeo socioeconocircmica dos ribeirinhos
Os grupos existentes satildeo sempre reduzidos e contam sempre com os mesmos indiviacuteduos Dos
90 entrevistados somente um havia participado de reuniotildees do Comitecirc da Bacia Hidrograacutefica
do Rio Sergipe A consciecircncia ambiental ainda eacute incipiente da mesma forma que a habilidade
para tomar decisotildees que afetam as atividades cotidianas e que podem transformar a realidade
dos lugares e a vida das pessoas tambeacutem o eacute
Essa conclusatildeo eacute amparada ainda pelos dados coletados a respeito da accedilatildeo poliacutetica ou
de cidadania realizada pelos entrevistados para a comunidade Dallari (1999 p39) esclarece
que a participaccedilatildeo poliacutetica natildeo eacute apenas a participaccedilatildeo eleitoral tal como ocorre nas
democracias representativas principalmente onde o voto eacute obrigatoacuterio como no Brasil
Independentemente dos viacutecios que cercam o sistema e o processo eleitoral no Brasil o
voto deve ser a manifestaccedilatildeo consciente da indicaccedilatildeo daqueles indiviacuteduos mais habilitados
para a representaccedilatildeo das vontades e interesses do povo Para o exerciacutecio do voto o acesso agrave
informaccedilatildeo e a capacidade de interpretaccedilatildeo correta e formaccedilatildeo de um juiacutezo de valor a respeito
dos candidatos e de seu desempenho satildeo fundamentais em uma democracia representativa
Considerando a obrigatoriedade do voto o percentual de analfabetismo da populaccedilatildeo
a desinformaccedilatildeo dominante e a frequecircncia da ocorrecircncia dos casos de corrupccedilatildeo para a
manutenccedilatildeo dos acordos e apoios poliacuteticos o exerciacutecio do voto tem sido desestimulante e natildeo
serve como um bom indicador de uma comunidade ciacutevica no Brasil e em Sergipe
Entretanto em meio agraves deficiecircncias 73 dos entrevistados disseram que sairiam para
votar independentemente da obrigatoriedade uma vez que o voto eacute a expressatildeo da vontade
201
do povo Todavia o desempenho dos eleitos e sua manutenccedilatildeo no poder satildeo reflexos de
consciecircncia de cidadatildeo e no quadro atual de cidadania pequena
Quanto agraves accedilotildees de cidadania estas seratildeo analisadas a partir do engajamento dos
entrevistados em accedilotildees poliacuteticas como a participaccedilatildeo voluntaacuteria em audiecircncias puacuteblicas
conferecircncias protestos mobilizaccedilotildees denuacutencias da ausecircncia ou mau funcionamento de
serviccedilos puacuteblicos tanto nos meios de comunicaccedilatildeo quanto no Ministeacuterio Puacuteblico Os
resultados obtidos das entrevistas demonstram que satildeo tiacutemidas as accedilotildees poliacuteticas dos
delegados e delegadas do processo do planejamento participativo (Tabela 10)
A participaccedilatildeo em reuniotildees de conselhos gestores de poliacuteticas puacuteblicas (conselho da
crianccedila e do adolescente do idoso e do desenvolvimento municipal) foi a accedilatildeo poliacutetica com o
maior percentual meacutedio (7547) e a participaccedilatildeo nesses espaccedilos como jaacute comentado em
toacutepicos anteriores natildeo se traduz em bom niacutevel de cidadania
A denuacutencia de problemas da coletividade em meios de comunicaccedilatildeo como o raacutedio e a
TV foi maior nos territoacuterios do Baixo Satildeo Francisco Meacutedio Sertatildeo e Alto Sertatildeo Sergipano
enquanto a procura pelo Ministeacuterio Puacuteblico para efetuar denuacutencia foi maior nos territoacuterios da
Grande Aracaju Leste Sergipano e Meacutedio Sertatildeo e o abaixo-assinado apareceu como uma
ferramenta importante no Agreste Central Sergipano
Quanto agrave procura de poliacutetico(s) para a resoluccedilatildeo de problemas coletivos essa accedilatildeo
foi maior nos territoacuterios Alto Sertatildeo Sergipano Centro-Sul e Baixo Satildeo Francisco
Tabela 10 Engajamento em accedilotildees poliacuteticas ()
Agreste
Central
Sergipano
Alto Sertatildeo
Sergipano
Baixo Satildeo
Francisco
Sergipano
Centro- Sul
Sergipano
Grande
Aracaju
Leste
Sergipano
Meacutedio
Sertatildeo
Sergipano
Sul
Sergipano
Reuniatildeo de conselho
audiecircncia puacuteblica conferecircncia7647 875 7647 5000 7273 6364 10000 7692
Encontrocontato com poliacutetico 3529 5000 4706 5000 2727 3636 2857 3846
Protestos 000 3750 4118 000 4545 2727 1429 000
Denuacutencia em TV raacutedio 000 2500 2941 1667 1818 909 2857 769
Notificaccedilatildeo no Ministeacuterio
Puacuteblico1176 000 1765 1667 3636 3636 2857 769
Mobilizaccedilatildeo local 000 2500 1765 000 2727 1818 1429 1538
Abaixo-assinado 5294 3750 3529 1667 3636 2727 4286 1538
Territoacuterios
Participaccedilotildees
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados da Pesquisa de campo de 2013
A percepccedilatildeo da honestidade influencia na confianccedila no outro e reflete o zelo e o
comprometimento com a funccedilatildeo os recursos e os bens puacuteblicos daqueles que exercem funccedilatildeo
poliacutetica ou ainda a capacidade desses de exercerem funccedilotildees poliacuteticas respeitando direitos e
garantias fundamentais constitucionais Desse modo quando questionados a respeito do grau
202
de honestidade que se atribuiacutea a servidores instituiccedilotildees puacuteblicas e entidades da sociedade
civil e religiosas constatou-se que de modo geral os liacutederes religiosos e os professores foram
aqueles com nuacutemero de casos mais representativos para a honestidade Dos respondentes 55
consideraram os liacutederes religiosos geralmente honestos 32 disseram que os professores satildeo
geralmente honestos 24 deles acreditaram que os governos municipais satildeo geralmente
honestos e somente 18 deles disseram que o governo estadual eacute geralmente honesto (Figura
32)
Figura 32 Grau de honestidade de servidores instituiccedilotildees puacuteblicas e entidades da
sociedade civil e religiosas ()
0 10 20 30 40 50 60
Poder Legislativo
Emdagro
Governo estadual
Poder Judiciaacuterio
Governo municipal
Professores
Liacutederes Religiosos
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados da Pesquisa de campo de 2013
A percepccedilatildeo de elevado grau de honestidade desses grupos e institucionalidades eacute um
elemento fundamental para quaisquer propostas de desenvolvimento construccedilatildeo de estruturas
de governanccedila e fortalecimento da democracia O detalhamento dos resultados ponderados
para a honestidade dessas entidades e grupos encontra-se no Apendice D
Para Lazzarini Madolazzo Artes e Siqueira (2005) o questionaacuterio como o World
Values Survey natildeo estaria necessariamente medindo confianccedila mas sim confiabilidade Para
eles enquanto confianccedila diz respeito agrave percepccedilatildeo de risco nas relaccedilotildees de troca
confiabilidade eacute relacionada ao grau com que as pessoas se comportam de forma cooperativa
isto eacute evitam lesar as outras
Desse modo no toacutepico seguinte procura-se mensurar o estoque de capital social nos
territoacuterios de planejamento
203
642 Mensurando o estoque de capital social nos territoacuterios de planejamento em
Sergipe
Capital social eacute uma categoria de anaacutelise de difiacutecil observaccedilatildeo direta e portanto
requer a aplicaccedilatildeo de modelos estatiacutesticos que proporcionem a percepccedilatildeo de classes latentes
(FONSECA 2008 p9)
A ferramenta usada para a coleta dos dados foi o Questionaacuterio Integrado para Medir
Capital Social ndash QI-MCS proposto pelo Banco Mundial (2003) com adaptaccedilotildees agrave realidade
local O uso do questionaacuterio integrado na pesquisa se deu pelo fato de ser uma proposta
elaborada por grupo de pesquisadores em sua maioria estudiosos do assunto e interessados
em conduzir levantamentos de iacutendices nacionais de capital social e por sua aplicaccedilatildeo em
paiacuteses perifeacutericos (Banco Mundial 2003 GUEDES ROSAS e CAcircNDIDO 2008 p 71)
Aleacutem disso o questionaacuterio integrado tem sido considerado por estudiosos do capital social
uma ferramenta de mensuraccedilatildeo que permite adaptaccedilotildees de acordo com o puacuteblico linhas
teoacutericas e interesses dos pesquisadores
O Questionaacuterio Integrado usado na pesquisa consiste em seis dimensotildees voltadas para
variaacuteveis ou categorias que compotildeem os recursos disponiacuteveis nos indiviacuteduos e que alimentam
as redes de relaccedilotildees e a participaccedilatildeo e datildeo empoderamento aos indiviacuteduos e comunidades Os
dados foram obtidos junto a 90 participantes do processo do planejamento participativo haja
vista o papel desses na proposta da poliacutetica de desenvolvimento territorial do Governo do
Estado
A construccedilatildeo de indicadores de capital social natildeo tem sido tarefa faacutecil e requer a
participaccedilatildeo de diversos especialistas de diferentes aacutereas do conhecimento Na concepccedilatildeo de
Monasteacuterio (2002 p7) a abordagem do capital social exige dos pesquisadores posturas
plurais e interdisciplinares Para o Banco Mundial a construccedilatildeo de modelos empiacutericos e de
indicadores de capital social bem como a aplicaccedilatildeo de anaacutelises multivariadas116
nas quais o
capital social eacute a variaacutevel dependente por sua complexidade e subjetividade requer bastante
cautela e racionalidade Por tudo isso a construccedilatildeo do iacutendice de capital social dos territoacuterios
116
Para a interpretaccedilatildeo dos dados coletados aplicou-se teacutecnicas estatiacutesticas de anaacutelises multivariadas de
interdependecircncia como a Anaacutelise de Correspondecircncia (AC) Anaacutelise de Agrupamento (Cluster Analysis)e
Escalonamento Multidimensional utilizando-se do Software Statistical Package for the Social Scienses (SPSS)
Pela complexidade e subjetividade dos resultados e sobretudo pela cautela e racionalidade requerida pela
pesquisa deixaram de ser apresentados para este momento
204
de planejamento deve ser interpretada como um ensaio preliminar na busca de meacutetodos e
teacutecnicas estatiacutesticas favoraacuteveis agrave espacializaccedilatildeo e interpretaccedilatildeo dessa variaacutevel dependente
Para gerar o iacutendice de capital social (ICSi) foram coletadas por meio do Questionaacuterio
Integrado para Medir o Capital Social- QI- MCS adaptado aos objetivos desta pesquisa
selecionadas tratadas e analisadas variaacuteveis117
distribuiacutedas nas seguintes dimensotildees
participaccedilatildeo em grupos confianccedila e solidariedade accedilatildeo coletiva e cooperaccedilatildeo informaccedilatildeo e
comunicaccedilatildeo coesatildeo e inclusatildeo social e empoderamento e accedilatildeo poliacutetica
Assim o iacutendice de capital social foi calculado pela seguinte equaccedilatildeo (1)
(1)
Onde
ICSi eacute o iacutendice de capital social do i-eacutesimo indiviacuteduo
Eij eacute a resposta do i-eacutesimo indiviacuteduo para a j-eacutesima pergunta
maacutex Ej eacute a maacutexima resposta da j-eacutesima questatildeo (indicando alto capital social)
i=1n (indiviacuteduos entrevistados)
j=1m (variaacuteveis que compotildeem o indicador)
O ICSi varia de 0 a 1 como propostos por Khan e Silva (2005 p106) e seus
resultados satildeo agrupados em trecircs intervalos
Baixo estoque de capital social0 lt ICSi le 05
Meacutedio estoque de capital social 05 lt ICSi le 08
Alto estoque de capital social 08 lt ICSi le 10
Os resultados do caacutelculo do Iacutendice de Capital Social demonstram um baixo estoque de
capital social (menor que 05) em todos os territoacuterios conforme demonstra a Tabela 11
117
O Apecircndice E relaciona as variaacuteveis usadas no caacutelculo do Iacutendice de Capital Social (ICSi)
205
Tabela 11 ICSi dos territoacuterios de planejamento de Sergipe
Territoacuterio Meacutedia Desvio Padratildeo
Alto Sertatildeo 011827 001111
Grande Aracaju 013190 003102
Centro Sul 012149 002014
Sul Sergipano 012000 000812
Agreste Sergipano 011491 001060
Baixo Satildeo Francisco 011999 001129
Leste Sergipano 011979 001279
Meacutedio Sertatildeo 012529 001247
Total 012082 001568
A anaacutelise dos resultados permitiu a confirmaccedilatildeo de baixo estoque de capital social nos
territoacuterios de planejamento Entretanto para fins de espacializaccedilatildeo das diferenccedilas do estoque
de capital social buscou-se ordenar o ICSi de modo que a representaccedilatildeo do ICSi fosse
diferenciada no espaccedilo geograacutefico O ICSi encontrado permitiu a formaccedilatildeo de trecircs grupos o
primeiro formado pelos territoacuterios Agreste Central Alto Sertatildeo Sergipano Baixo Satildeo
Francisco e Leste Sergipano o segundo formado pelos territoacuterios Meacutedio Sertatildeo Centro-Sul e
Sul Sergipano e o terceiro formado pelo territoacuterio da Grande Aracaju (Figura 33)
206
Figura 33 Sergipe ndash Iacutendice de Capital Social
207
O Iacutendice de Capital Social (ICSi) confirmou o baixo estoque de capital social em
todos os territoacuterios de planejamento e sobretudo refutou algumas das hipoacuteteses sugeridas no
projeto de pesquisa e confirmou outras que se mostraram fundamentais para o
aprofundamento da discussatildeo do capital social como elemento de desenvolvimento Desse
modo as interpretaccedilotildees aqui permitiram a antecipaccedilatildeo das seguintes conclusotildees
a O niacutevel de dificuldades para reconhecer o capital social individual ou coletivo eacute igual
para as aacutereas urbana e rural em Sergipe
b A construccedilatildeo ou o fortalecimento do capital social coletivo ou comunitaacuterio como
defende Durston (1999) eacute mais faacutecil na aacuterea rural tanto pelo sentimento de
pertencimento quanto pelas praacuteticas de reciprocidade relaccedilotildees de vizinhanccedila e
existecircncia de grupos familiares maiores e concentrados no lugar
c A histoacuteria de ocupaccedilatildeo dos territoacuterios sergipanos tradicional ou por intervenccedilatildeo de
grupos como o Movimento dos Trabalhadores Rurais (MST) natildeo foi um elemento
reconhecido aqui como importante na formaccedilatildeo do capital social dos territoacuterios
sergipanos embora os assentamentos da Reforma Agraacuteria possam ser excelentes
laboratoacuterios para o fortalecimento do capital social
d De fato natildeo haacute diferenccedila significativa na cultura poliacutetica e na capacidade de
participaccedilatildeo social nos territoacuterios de planejamento
e Lamentavelmente a cultura institucional puacuteblica em Sergipe (nos trecircs niacuteveis de
governo) natildeo favorece a construccedilatildeo e o fortalecimento do capital social
f O capital social dos territoacuterios pode ser fortalecido e ser o elemento fundante do
desenvolvimento territorial
g O funcionamento das estruturas de governanccedila instituiacutedas pelo estado reforccedilam esse
baixo estoque de capital social e natildeo estatildeo colaborando para sua formaccedilatildeo e
fortalecimento
O capital social como elemento do e para o desenvolvimento bem como os meios
possiacuteveis para seu fortalecimento principalmente nas estruturas de governanccedila eacute o maior
desafio das institucionalidades em Sergipe A efetividade dos sistemas de governanccedila soacute seraacute
possiacutevel em sociedades com alto estoque de capital social A avaliaccedilatildeo das estruturas de
governanccedila em funcionamento em Sergipe seraacute o tema abordado no proacuteximo subcapiacutetulo
208
65 Governanccedila das institucionalidades agrave democratizaccedilatildeo e efetividade das poliacuteticas
puacuteblicas
A governanccedila como exerciacutecio de articulaccedilatildeo necessaacuteria agrave participaccedilatildeo e facilitadora
do controle social de poliacuteticas puacuteblicas exige natildeo apenas mecanismos democraacuteticos de
participaccedilatildeo social mas sobretudo modelos de gestatildeo que prevejam arranjos institucionais
ou estruturas organizacionais cooperativas e integradas e participantes com cultura poliacutetica
participativa ou seja em sociedades com alto estoque de capital social Os Conselhos118
gestores de poliacuteticas puacuteblicas satildeo estruturas organizacionais de governanccedila criados para
atender a essa finalidade
Entretanto diferentes autores avaliando o funcionamento desses conselhos
reconheceram a existecircncia de disputa de poder (GOHN 2000 TEIXEIRA 2000
ALBUQUERQUE 2004 AVRITZER 2008 PONTUAL 2008 e COHN 2011) e a
fragilidade da capacidade teacutecnica e poliacutetica propositiva dos participantes das organizaccedilotildees
sociais tanto pelo excesso de burocracia quanto pela escassez de informaccedilatildeo diaacutelogo e
democracia adotados nesses espaccedilos (ALBUQUERQUE 2004)
De fato a profusatildeo de conselhos as pautas seletivas e voltadas apenas para a
validaccedilatildeo de poliacuteticas e projetos setoriais e sobretudo de interesse poliacutetico as dinacircmicas
adotadas nos conselhos aliadas agrave baixa escolarizaccedilatildeo e capacidade de anaacutelise criacutetica das
mateacuterias em pauta da maioria dos representantes das organizaccedilotildees sociais e ao desinteresse
da integraccedilatildeo de poliacutetica de representantes do Poder Puacuteblico tecircm tornado os conselhos
gestores de poliacuteticas puacuteblicas grandes laboratoacuterios para estudos em diferentes aacutereas do
conhecimento conforme jaacute descrito no toacutepico anterior e destacado por Avritzer (2011 p13)
como a crise da efetividade da participaccedilatildeo e da deliberaccedilatildeo
Pela magnitude das possibilidades e pelo volume e disponibilidade de estudos que
analisam a ampliaccedilatildeo dos espaccedilos participativos a participaccedilatildeo a efetividade das accedilotildees
deliberadas nesses espaccedilos denominados conselhos conferecircncias comitecircs e orccedilamentos
participativos a delimitaccedilatildeo da linha de abordagem e da instituiccedilatildeo de governanccedila nessa
pesquisa apresenta-se como fundamental Desse modo a finalidade da anaacutelise nesse trabalho
deveraacute se concentrar no reconhecimento da estrutura organizacional dos conselhos de
poliacuteticas puacuteblicas como arranjos de governanccedila criados no niacutevel estadual a capacidade de
gestatildeo de poliacuteticas desses espaccedilos a qualidade das deliberaccedilotildees para o desenvolvimento
regional e para o fortalecimento da democracia em Sergipe
118
Para Teixeira (2000 p 102) os conselhos recebem diversas denominaccedilotildees como conselho setorial conselho
de gestatildeo conselho de poliacuteticas puacuteblicas conselho gestor de poliacuteticas puacuteblicas
209
Eacute importante pontuar que os conselhos satildeo estruturas de governanccedila com legitimidade
nas quais o estado transforma suas poliacuteticas em realidade como disse Bresser-Pereira
Conselho na concepccedilatildeo de Teixeira
Satildeo oacutergatildeos puacuteblicos de natureza sui generis satildeo criados por lei
regidos por um regulamento que eacute aprovado por seu plenaacuterio mas
referendado pelo Executivo tecircm caraacuteter obrigatoacuterio para todo o paiacutes
como condiccedilatildeo para repasse de recursos O que lhes daacute especificidade
eacute talvez sua composiccedilatildeo (TEIXEIRA 2000 p 103)
De fato todos os 24 conselhos gestores de poliacuteticas puacuteblicas (setoriais e temaacuteticas)
estaduais foram criados por lei ou por decreto do Governador do Estado os conselhos satildeo
regidos por regulamento aprovado em seu plenaacuterio e satildeo ainda parte integrante da estrutura
organizacional do Estado O caraacuteter obrigatoacuterio dos conselhos refere-se tanto agrave previsibilidade
constitucional quanto agraves exigecircncias de poliacuteticas e programas federais para o repasse de
recursos principalmente para as poliacuteticas e os programas geridos pelos conselhos
constitucionais Dos 24 conselhos gestores de poliacuteticas instituiacutedos em Sergipe oito satildeo
conhecidos tambeacutem como conselhos constitucionais Os demais conselhos foram criados para
atender ao interesse de repasse de recursos e natildeo por vontade poliacutetica ou melhor por
consciecircncia poliacutetica dos gestores do executivo estadual de ampliar espaccedilo para a
democratizaccedilatildeo das accedilotildees puacuteblicas
Os conselhos reconhecidos pela Constituiccedilatildeo Estadual de 1989 satildeo de Defesa e
Seguranccedila da Comunidade (art 130) da Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (art133)
Educaccedilatildeo (art220) Cultura (art 228) Meio Ambiente (sect7 do art 232) Ciecircncia e Tecnologia
(art238) Proteccedilatildeo e Defesa do Consumidor (art260) e Justiccedila (art115)
A organizaccedilatildeo estrutural dos conselhos de modo geral adota as orientaccedilotildees advindas
do Governo Federal Para Teixeira (2000 p 101) as estruturas dos conselhos brasileiros
variam conforme estejam vinculados agrave implementaccedilatildeo de programas governamentais
especiacuteficos (alimentaccedilatildeo escolar ensino fundamental conselhos escolares conselho de
seguranccedila alimentar e nutricional) ou agrave gestatildeo de poliacuteticas puacuteblicas setoriais (educaccedilatildeo sauacutede
seguranccedila puacuteblica transporte) e temaacuteticas (meio ambiente proteccedilatildeo do idoso direitos da
crianccedila e do adolescente da pessoa portadora de deficiecircncia)
Eacute importante esclarecer que nesta anaacutelise procurar-se-aacute analisar apenas os conselhos
de poliacuteticas puacuteblicas ou conselhos gestores de poliacuteticas puacuteblicas Outras estruturas de
governanccedila119
como os conselhos gestores dos fundos estaduais (de Habitaccedilatildeo de Interesse
Social de combate agrave pobreza de defesa do meio ambiente recursos hiacutedricos e outros) os
119
O Apecircndice F traz a relaccedilatildeo dessas estruturas de governanccedila e os respectivos instrumentos legais de criaccedilatildeo
210
comitecircs de bacias hidrograacuteficas e o foacuterum de turismo embora reconhecendo a importacircncia
dessas governanccedilas na construccedilatildeo da democracia natildeo seratildeo objetos desta anaacutelise
Em Sergipe a estrutura organizacional dos conselhos gestores de poliacuteticas puacuteblicas
pode variar principalmente do modelo adotado pelo conselho nacional como eacute o caso por
exemplo do conselho estadual do meio ambiente O Conselho Estadual do Meio Ambiente
120 instituiacutedo em 1978 e regulamentado em 1979 antecedeu agrave criaccedilatildeo do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (CONAMA) que foi criado em 1981 A composiccedilatildeo do Conselho
Estadual do Meio Ambiente nos termos do Decreto regulamentador n 43381979 natildeo previa
a participaccedilatildeo de representantes da sociedade civil A uacuteltima alteraccedilatildeo proposta para o
Conselho Estadual de Meio Ambiente refere-se agrave sua denominaccedilatildeo de Conselho Estadual de
Controle do Meio Ambiente passa para Conselho Estadual do Meio Ambiente que ocorreu
com a Lei 4787 de 2 de maio de 2003 A regulamentaccedilatildeo dessa Lei traria novos elementos
como a inclusatildeo de representantes de organizaccedilotildees da sociedade civil em sua composiccedilatildeo
objetivando agrave conformaccedilatildeo paritaacuteria das representaccedilotildees naquele espaccedilo Entretanto essa
reorganizaccedilatildeo ainda natildeo ocorreu e o conselho funciona hoje sem a representaccedilatildeo de
organizaccedilotildees da sociedade civil
Constata-se poreacutem que a maioria dos conselhos (583) tem composiccedilatildeo paritaacuteria
(Educaccedilatildeo Assistecircncia Social Agricultura dos Direitos da Crianccedila e do Adolescente do
Direito da Pessoa Portadora de Deficiecircncia Desenvolvimento Rural Sustentaacutevel
Desenvolvimento Comercial Sauacutede Recursos Hiacutedricos Emprego e Renda e do
Desenvolvimento Urbano) 125 tecircm maioria da representaccedilatildeo da sociedade civil
(Seguranccedila Alimentar Cultura e Turismo) e 291 dos Conselhos ainda tem uma
composiccedilatildeo majoritaacuteria do poder puacuteblico (Transportes Meio Ambiente Saneamento
Desenvolvimento Industrial Ciecircncia e Tecnologia Desenvolvimento Econocircmico e Social e
de Tracircnsito)
O primeiro conselho instituiacutedo em Sergipe foi o Conselho de Sauacutede criado em 1947
no contexto da discussatildeo do Serviccedilo de Sauacutede Puacuteblica Foi reorganizado algumas vezes em
funccedilatildeo da vinculaccedilatildeo da poliacutetica de sauacutede a diferentes secretarias e por forccedila da criaccedilatildeo do
120
A primeira estrutura organizacional voltada para as questotildees ambientais em Sergipe foi o Conselho
Executivo de Controle de Poluiccedilatildeo das Aacuteguas A criaccedilatildeo do Conselho Executivo foi prevista no Convecircnio de 11
de outubro de 1972 celebrado entre o Governo do Estado de Sergipe e o Ministeacuterio da Marinha e tinha como
finalidade como finalidade promover o intercacircmbio o desenvolvimento de estudos e a execuccedilatildeo de accedilotildees que
visassem ao controle da poluiccedilatildeo dos rios Sergipe Japaratuba Vasa-Barris Piauiacute e suas respectivas bacias
contribuintes agrave melhoria das aacuteguas de uso domeacutestico industrial agriacutecola e recreativo agrave preservaccedilatildeo da flora e
da fauna aquaacutetica agrave preservaccedilatildeo da ecologia do meio e agrave consequente reduccedilatildeo do processo de degradaccedilatildeo das
reservas hiacutedricas com a eliminaccedilatildeo gradativa dos focos de poluiccedilatildeo
211
Sistema Uacutenico de Sauacutede O segundo foi o Conselho da Educaccedilatildeo na deacutecada de 60 e no final
da deacutecada de 1970 em meio agrave discussatildeo da poluiccedilatildeo e da degradaccedilatildeo ambiental e
influenciado pela primeira Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento realizada entre 5 e 16 de junho de 1972 em Estocolmo na Sueacutecia criou-se
o Conselho Estadual do Meio Ambiente Entretanto as deacutecadas de 1990 e 2000 foram aquelas
em que se criou a maioria dos conselhos gestores de poliacuteticas puacuteblicas em Sergipe (Figura
34)
Figura 34 Sergipe
Estruturas de governanccedilas das poliacuteticas setoriais - 1960-2010
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Ateacute 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Nordm
de
Con
selh
os
Sistematizaccedilatildeo proacutepria a partir de dados da Pesquisa de campo de 2013
A concentraccedilatildeo da instituiccedilatildeo dos conselhos nas deacutecadas de 1990 e de 2000
particularmente em Sergipe reforccedila a hipoacutetese da instituiccedilatildeo dos conselhos apoacutes a
promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e da Constituiccedilatildeo Estadual de 1989 como
resultado de reivindicaccedilatildeo de movimentos sociais como defende Albuquerque (2004 p37) e
sobretudo pela necessidade de repasse de recursos da Uniatildeo para o Estado
Teixeira (2000 p05) analisando o funcionamento dos conselhos e seu papel como
nova institucionalidade puacuteblica e democraacutetica assinala uma seacuterie de condiccedilotildees para que esses
de fato possam desempenhar tais papeacuteis Entre essas condiccedilotildees estatildeo a autonomia a
revogabilidade dos mandatos dos conselheiros a imperatividade do mandato a publicidade
dos debates que ocorrem no interior desses espaccedilos a criaccedilatildeo de canais de comunicaccedilatildeo
permanentes e interativos entre os cidadatildeos o governo e as entidades representativas e ainda
a capacidade teacutecnica e poliacutetica dos conselheiros para a participaccedilatildeo
212
A partir dessas condiccedilotildees assinaladas por Teixeira far-se-aacute uma breve anaacutelise dos
Conselhos gestores em Sergipe e destaques para os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Urbano e de Transportes
Em relaccedilatildeo agrave autonomia eacute importante destacar que em geral em relaccedilatildeo agraves
deliberaccedilotildees dos conselhos como por exemplo Resoluccedilotildees do Conselho Estadual do Meio
Ambiente (CEMA) que regulamentam o licenciamento de atividades ou fornecem diretrizes
para usos de atributos ambientais estas satildeo respeitadas Poreacutem natildeo haacute autonomia dos
Conselhos em relaccedilatildeo ao poder poliacutetico dominante Como enfatizado na Lei Estadual n
47872003 de fato o Conselho de Meio Ambiente eacute parte integrante da estrutura da
Secretaria de Estado do Meio Ambiente
Outro fato que ameaccedila a autonomia dos conselhos diz respeito agrave autoria das mateacuterias
que compotildeem as pautas das reuniotildees As mateacuterias que satildeo submetidas aos conselhos satildeo
propostas pelas secretarias responsaacuteveis pela implementaccedilatildeo das poliacuteticas e tecircm o conselho
como instacircncia para validar ou refutar atos estudos planos e outros Satildeo raras as solicitaccedilotildees
de pauta de conselheiros seja de representantes da sociedade civil organizada seja de
representantes do Estado ou de outras entidades que os compotildeem
Dos 35 anos do Conselho Estadual de Meio Ambiente praticamente todas as pautas
satildeo elaboradas com base em demandas da Secretaria de Meio Ambiente (SEMARH) da
Administraccedilatildeo Estadual do Meio Ambiente (ADEMA) ou de infratores ambientais que
interpotildeem recursos junto ao Conselho contra penalidades administrativas recebidas da
ADEMA Efetivamente no Conselho Estadual de Meio Ambiente natildeo se discute a poliacutetica
ambiental A Lei estadual 5858 de 22 de marccedilo de 2006 que dispotildee sobre a Poliacutetica Estadual
do Meio Ambiente em seus artigos 23 e 24 prevecirc a elaboraccedilatildeo do Plano Estadual do Meio
Ambiente e dos elementos que deveratildeo compor o plano respectivamente O plano jamais foi
elaborado ou cobrado por ambientalistas ou por conselheiros
No Conselho de Transportes embora se constate uma correlaccedilatildeo de forccedilas maior que a
observada no Conselho de Meio Ambiente a autonomia do conselho termina onde comeccedila o
risco de quebra da alianccedila ou coalizatildeo poliacutetica estabelecida entre o estado e os representantes
das empresas prestadoras de serviccedilos de transporte intermunicipal puacuteblico de passageiros
Poucas vezes se viu a solicitaccedilatildeo de aumento da tarifa dos transportes puacuteblicos ser
contestada No Conselho Estadual de Transportes (CET) natildeo se discute a poliacutetica de
transporte intermunicipal de passageiros mas questotildees pontuais como a instalaccedilatildeo de pontos
de parada de ocircnibus requerida por representantes das empresas prestadoras dos serviccedilos
como ocorreu na 29ordf reuniatildeo A ausecircncia do planejamento e do Plano Diretor de Transporte
213
Puacuteblico Intermunicipal de Passageiros permite essa lacuna no conselho e o julgamento das
solicitaccedilotildees dos prestadores do serviccedilo de transporte como demandas sociais
As questotildees da revogabilidade dos mandatos e da imperatividade defendida por
Teixeira natildeo se aplicam aos conselhos estaduais de poliacuteticas puacuteblicas em Sergipe
Natildeo haacute a publicizaccedilatildeo das mateacuterias antes de serem submetidas aos conselhos muito
menos o debate ocorrido no interior desses espaccedilos como espera Teixeira (2000) A
publicaccedilatildeo de mateacuteria referente aos conselhos diz respeito somente agraves resoluccedilotildees e muitas
delas publicam apenas os extratos das resoluccedilotildees Mesmo para os servidores puacuteblicos em
plena atividade os assuntos referentes aos conselhos natildeo satildeo divulgados e compartilhados
para a plena execuccedilatildeo das poliacuteticas no acircmbito das secretarias Natildeo existe canal de
comunicaccedilatildeo temporaacuterio ou permanente para a divulgaccedilatildeo das mateacuterias e facilitar o acesso
agraves resoluccedilotildees dos conselhos pelo puacuteblico interessado e efetivamente jamais existiu qualquer
cobranccedila desse tipo pela sociedade ou seja natildeo haacute transparecircncia nesses espaccedilos A interaccedilatildeo
entre Estado e Sociedade a respeito da elaboraccedilatildeo do acompanhamento e da execuccedilatildeo das
poliacuteticas puacuteblicas ocorre somente por meio de conferecircncias quando exigidas pelos programas
federais Na tentativa de explicar o comportamento e a capacidade teacutecnica e poliacutetica de
participaccedilatildeo social no controle dessas poliacuteticas o Governo do Estado por meio da Secretaria
de Estado do Desenvolvimento Urbano e exigecircncia do Ministeacuterio das Cidades elaborou o
Plano Estadual de Habitaccedilatildeo de Interesse Social de forma participativa Todas as etapas para a
elaboraccedilatildeo do plano foram submetidas agrave consulta popular tendo sido realizada a uacuteltima
audiecircncia em marccedilo 2012 com a participaccedilatildeo de vaacuterios representantes de organizaccedilotildees da
sociedade civil como o Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM) a Uniatildeo
Nacional por Moradia Popular (UNMP) e outros movimentos aleacutem de beneficiaacuterios de
programas habitacionais O Plano Estadual de Habitaccedilatildeo de Interesse Social eacute mateacuteria que
necessita de aprovaccedilatildeo do Conselho Estadual de Desenvolvimento Urbano Transcorridos
dois anos e informados da necessidade do cumprimento das metas pactuadas pelo Estado
sobretudo da aprovaccedilatildeo do Plano pelo Conselho nenhum representante desses Movimentos
questiona o Estado ou exerce qualquer tipo de pressatildeo para aprovaccedilatildeo e execuccedilatildeo do plano
Nas palavras de Costa e Cunha (2009) inuacutemeros fatores contribuem para transformar
os conselhos e a possibilidade de participaccedilatildeo cidadatilde atraveacutes deles em mera ficccedilatildeo legal Pela
total e irrestrita concordacircncia com as palavras desses autores transcrevem-se os fatores por
eles indicados que contribuem para essa ficccedilatildeo legal
A submissatildeo aos ditames de alocaccedilatildeo de recursos por arte dos dirigentes
poliacuteticos a dependecircncia agraves normas e diretrizes teacutecnicas fixadas pelas
214
burocracias federal estadual e municipal a difiacutecil convivecircncia com partidos
graccedilas agrave atraccedilatildeo que os recursos destinados a poliacuteticas sociais tecircm para o
exerciacutecio do clientelismo o reduzido niacutevel educacional e de renda de muitos
beneficiaacuterios e o puro e simples desinteresse de parte da populaccedilatildeo em atuar
na escolha de representantes ou no controle de suas atividades (COSTA e
CUNHA 2009 p 90)
Em Sergipe a maioria dos conselhos tem funccedilatildeo deliberativa o que exige a
capacitaccedilatildeo dos representantes nas temaacuteticas em apreciaccedilatildeo e deliberaccedilatildeo O despreparo
teacutecnico de representantes de organizaccedilotildees da sociedade civil a falta de informaccedilatildeo e a
ausecircncia de compromisso de gestores com as poliacuteticas puacuteblicas efetivamente tecircm
comprometido a qualidade e o controle social da implementaccedilatildeo de accedilotildees aprovadas nessas
instacircncias de participaccedilatildeo
A instituiccedilatildeo de diversos conselhos de poliacuteticas puacuteblicas nos trecircs niacuteveis de governo
como espaccedilo para o controle social aleacutem de atender a programas da Uniatildeo visando agrave
transferecircncia de recursos tem oportunizado aos gestores de poliacuteticas e a pesquisadores a
avaliaccedilatildeo de desempenho dessas institucionalidades a capacidade teacutecnica e poliacutetica para a
participaccedilatildeo e a habilidade de negociaccedilatildeo de seus membros bem como a efetividade desses
espaccedilos no processo da democratizaccedilatildeo
Para o Ministeacuterio da Integraccedilatildeo
Os desafios de governanccedila no campo das poliacuteticas regionais se devem em
particular agrave complexidade do sistema federativo brasileiro ao caraacuteter
recente da participaccedilatildeo organizada da sociedade civil na poliacutetica puacuteblica
brasileira agrave escassez de mecanismos de coordenaccedilatildeo e articulaccedilatildeo entre
Uniatildeo Estados e Municiacutepios assim como intra governos agrave estrutura
especiacutefica do modelo de reparticcedilatildeo de recursos entre as instacircncias de poder
e agrave loacutegica de atuaccedilatildeo historicamente setorial dos programas do governo
federal (MI 2010 p 40)
Independentemente da escassez de mecanismos de coordenaccedilatildeo e articulaccedilatildeo a arte de
articular exige a disposiccedilatildeo dos interessados para o processo Na articulaccedilatildeo intragoverno a
figura do coordenador do processo concentra poder fato que amplia a complexidade da
articulaccedilatildeo na arena montada por acordos poliacuteticos como eacute o caso da Administraccedilatildeo Puacuteblica
sergipana inibindo o interesse daquele que natildeo quer compartilhar o poder de decisatildeo sobre
questotildees relativas ao setor pelo qual responde E assim a participaccedilatildeo de representantes do
governo (Secretaacuterios de Estado) nos conselhos ocorre como mero formalismo para apoio das
decisotildees tomadas pelo colega Soma-se a isso a frequecircncia das e nas reuniotildees dos conselhos
que fica condicionada agrave previsibilidade de pagamento de jetom remuneraccedilatildeo paga aos
conselheiros pela participaccedilatildeo Caso natildeo se estabeleccedila esse benefiacutecio pela participaccedilatildeo em
geral haacute a indicaccedilatildeo de servidor para representar a instituiccedilatildeo Entretanto a esse indicado natildeo
215
se daacute autonomia para decidir em nome da instituiccedilatildeo representada Por tudo isso a tese dos
conselhos como ficccedilotildees legais confirma-se
Outra questatildeo relevante vinculada aos conselhos refere-se a seu papel na
descentralizaccedilatildeo das poliacuteticas A criaccedilatildeo dos conselhos setoriais atende ao programa federal
de descentralizaccedilatildeo que preconiza essa estrutura de governanccedila nos trecircs niacuteveis de governo e
nos niacuteveis subnacionais que atendem aos Programas regionais e territoriais Embora
reconhecendo o Conselho da Sudene e os Colegiados Territoriais do Programa Territoacuterios da
Cidadania como estrutura de governanccedila subnacional e os conselhos municipais como
governanccedilas locais essas institucionalidades natildeo seratildeo analisadas nesta tese
Contudo tanto a estrutura organizacional quanto a capacidade teacutecnica e poliacutetica de
participaccedilatildeo dessas institucionalidades seja no niacutevel estadual seja no municipal natildeo tecircm
contribuiacutedo para a efetividade da prestaccedilatildeo dos serviccedilos como era esperado com o Programa
de Descentralizaccedilatildeo Soma-se a essa realidade a cidadania pequena dos representantes das
organizaccedilotildees sociais para a discussatildeo e aprovaccedilatildeo de decisotildees que viabilizem as poliacuteticas
puacuteblicas setoriais
A governanccedila como um sistema constituiacutedo pelas instituiccedilotildees normas e
procedimentos que permite a mobilizaccedilatildeo o envolvimento e a participaccedilatildeo efetiva do estado
da sociedade e do setor privado no planejamento na formalizaccedilatildeo e na implementaccedilatildeo e no
controle social das poliacuteticas puacuteblicas ainda natildeo eacute uma realidade em Sergipe De fato o
reconhecimento de uma sociedade caracterizada por forte concentraccedilatildeo de poder de
desigualdades sociais precariedade da cidadania e fraco capital social a estruturaccedilatildeo e
operacionalizaccedilatildeo de governanccedila ainda eacute um desafio Por tudo exposto as estruturas de
governanccedila existentes no niacutevel estadual por sua natureza estrutural e instrumental natildeo tecircm
contribuiacutedo para a democracia participativa em Sergipe
216
CONCLUSOtildeES
Esta tese avalia o estoque de capital social sua ldquonatureza espacialrdquo e a cultura poliacutetica
dos oacutergatildeos de desenvolvimento com atuaccedilatildeo no Estado e das instituiccedilotildees puacuteblicas de
planejamento estadual e a relaccedilatildeo destas com a construccedilatildeo e destruiccedilatildeo do capital social em
Sergipe A questatildeo central voltou-se para a explicaccedilatildeo de que o capital social eacute elemento
fundamental para a gestatildeo e garantia da efetividade das poliacuteticas puacuteblicas e dos programas de
desenvolvimento regional e territorial
O capital social desde a deacutecada de 1980 tem sido correlacionado positivamente com
democracias liberais desenvolvimento regional e bom desempenho institucional Uma das
premissas adotadas eacute a existecircncia de alto estoque de capital social ou seja de uma
comunidade ciacutevica que adquire plenitude e visibilidade no territoacuterio com base no
empoderamento comunitaacuterio e na capacidade da accedilatildeo poliacutetica voltada para o desenvolvimento
territorial e para o controle social das poliacuteticas puacuteblicas
Neste estudo avaliaram-se as categorias geograacuteficas regiatildeo e territoacuterio e os processos
da regionalizaccedilatildeo e territorializaccedilatildeo a partir das concepccedilotildees teoacutericas e das praacuteticas poliacuteticas
Resgatou-se a trajetoacuteria da regionalizaccedilatildeo em Sergipe na perspectiva do entendimento da
importacircncia das categorias geograacuteficas regiatildeo e territoacuterio nas praacuteticas poliacuteticas A
regionalizaccedilatildeo e a territorializaccedilatildeo em Sergipe satildeo expressotildees da atuaccedilatildeo do Estado e
repeticcedilotildees de modelos de processos e metodologias que ocorreram e que ocorrem no Brasil
Em Sergipe tanto a regionalizaccedilatildeo quanto a territorializaccedilatildeo vincularam-se ao planejamento e
tiveram como objetivos o crescimento econocircmico o desenvolvimento de espaccedilos regionais a
desconcentraccedilatildeo da gestatildeo de poliacuteticas e o controle de programas governamentais A anaacutelise
da trajetoacuteria da regionalizaccedilatildeo no Estado demonstrou que a Administraccedilatildeo Puacuteblica estadual se
utiliza de unidades espaciais diferenciadas para o planejamento orccedilamentaacuterio a
desconcentraccedilatildeo da gestatildeo de poliacutetica e para o desenvolvimento regional
Avaliaram-se as poliacuteticas de desenvolvimento instituiacutedas para o Estado na perspectiva
do reconhecimento das concepccedilotildees que as alimentavam O termo desenvolvimento por sua
origem nas ciecircncias econocircmicas surgiu como um processo orientado para a melhoria da
eficiecircncia do sistema de produccedilatildeo e consequentemente para o crescimento econocircmico A
apropriaccedilatildeo do termo desenvolvimento pelas ciecircncias sociais incorpora aspectos sociais no
processo tanto como variaacuteveis garantidoras de sua efetividade quanto como finalidade O
desenvolvimento eacute um processo que requer cidadania ou seja sujeitos sociais conscientes e
217
participativos Defende-se neste trabalho o desenvolvimento como um processo que tem
finalidade social viabilidade econocircmica e condicionalidade ambiental
O uso do territoacuterio como unidade de planejamento do desenvolvimento ocorreu em
meio agrave crise do modelo do planejamento regional e da necessidade de inserccedilatildeo das dimensotildees
social e ambiental na proposta de desenvolvimento No contexto teoacuterico-conceitual o
territoacuterio eacute a categoria geograacutefica que legitima as accedilotildees dos agentes sociais atraveacutes do
controle social e da efetividade das estruturas de governanccedila de poliacuteticas puacuteblicas e de certo
modo expressaria a contraposiccedilatildeo agraves velhas formas centralizadoras do planejamento puacuteblico
e da concepccedilatildeo do desenvolvimento como crescimento econocircmico
A territorializaccedilatildeo proposta pelo Governo do Estado em 2007 interpretou o territoacuterio
como expressatildeo e produto das relaccedilotildees protagonizadas pelos agentes territoriais O territoacuterio
foi proximidade agentes interaccedilotildees espaccedilo poliacutetico espaccedilo habitado espaccedilo de gestatildeo em
conflito e uma construccedilatildeo social
O territoacuterio interpretado como expressatildeo e produto das relaccedilotildees teve delimitaccedilatildeo
direcionada para a accedilatildeo poliacutetica do Estado O territoacuterio eacute categoria praacutetica medida das accedilotildees
(projetos) da poliacutetica de desenvolvimento e o Estado o sujeito concreto produtor dos
territoacuterios de planejamento e executor das accedilotildees em base territorial No entanto as accedilotildees
inscreveratildeo deslocamentosmovimentos e novos espaccedilos faratildeo deles novas expressotildees
poliacuteticas Nesse ponto o papel da geografia eacute ressaltado natildeo apenas para interpretar os
processos seus impactos interesses e agentes do desenvolvimento mas tambeacutem espacializaacute-
los a partir dos movimentos induzidos construiacutedos ou fortalecidos pelas accedilotildees
A siacutentese da histoacuteria do planejamento governamental brasileiro e sergipano
apresentada mostrou que efetivamente o planejamento regional ocorreu em fases
diferenciadas nas escalas nacional e estadual O planejamento regional brasileiro ocorreu nas
deacutecadas de 1950 e 1960 enquanto o planejamento do desenvolvimento sergipano se fez
melhor nas deacutecadas de 1960 e ateacute meados da deacutecada de 1970 A partir do Decreto-Lei nordm 200
de 25 de fevereiro de 1967 o planejamento foi executado pelo governo central orientado para
a elaboraccedilatildeo do orccedilamento-programa anual cujas accedilotildees deveriam ser regionalizadas A partir
da aplicaccedilatildeo efetiva do Decreto-Lei nordm 2001967 a funccedilatildeo planejamento do desenvolvimento
regional perde legitimidade entra em crise afetando tambeacutem as institucionalidades de
desenvolvimento como o Condese em Sergipe
A anaacutelise da trajetoacuteria do planejamento em Sergipe permitiu o reconhecimento do
Condese como o pilar do planejamento regional e base para o desenvolvimento econocircmico do
Estado ateacute os dias atuais Em contraposiccedilatildeo o planejamento tecnocraacutetico do Condese voltado
218
para o crescimento econocircmico do Estado e por outro a negligecircncia com as poliacuteticas sociais
sobretudo educaccedilatildeo e a cultura poliacutetica autoritaacuteria e centralizadora em meio agrave dinacircmica
social iniciada na deacutecada de 1970 e as crises em escala nacional colaboraram para sua
extinccedilatildeo
A discussatildeo sobre os processos do planejamento do desenvolvimento e sobre o
planejamento do desenvolvimento procurou destacar os agentes as escalas e os valores
culturais predominantes e os meacutetodos e praacuteticas usadas na perspectiva da correlaccedilatildeo entre a
construccedilatildeo desses processos e a formaccedilatildeo de capital social no Estado Para tanto foram
analisadas as praacuteticas dos oacutergatildeos de desenvolvimento regional (Sudene e Chesf) na busca da
contribuiccedilatildeo desses na formaccedilatildeo do estoque de capital social regional e local
A pesquisa sobre capital social permitiu no seu princiacutepio reconhecer a necessidade do
aprofundamento de estudos sobre os efeitos do capital social sobretudo aqueles agrupados
nas funccedilotildees de controle social e de benefiacutecios das redes extrafamiliares haja vista sua
importacircncia na gestatildeo puacuteblica no fortalecimento da democracia e nas poliacuteticas de
desenvolvimento principalmente nos paiacuteses em desenvolvimento
Por efeitos do capital social no niacutevel social e com funccedilatildeo de benefiacutecios oriundos de
redes extrafamiliares deve-se entender a facilidade da execuccedilatildeo de accedilotildees coletivas e
compartilhadas da organizaccedilatildeo social em associaccedilatildeo e ou cooperativas para a realizaccedilatildeo de
accedilotildees de interesse da coletividade Os efeitos cuja funccedilatildeo se relaciona com o controle social
por outro lado satildeo benefiacutecios advindos da capacidade e habilidade da participaccedilatildeo cidadatilde da
capacidade de mobilizaccedilatildeo social e de desempenho do Estado na aplicaccedilatildeo das poliacuteticas e no
relacionamento com a sociedade e com o mercado O reconhecimento da importacircncia dessas
funccedilotildees do capital social na gestatildeo puacuteblica e o desejo de contribuir na condiccedilatildeo de servidor
puacuteblico para a melhoria das praacuteticas do planejamento puacuteblico foram os grandes motivadores
dessa pesquisa
A proposiccedilatildeo do aprofundamento de pesquisa a respeito das funccedilotildees de controle social
e de benefiacutecios das redes extrafamiliares fundamenta-se na revisatildeo da literatura nacional e
internacional sobre capital social na avaliaccedilatildeo das normas e procedimentos organizacionais e
de planejamento do desenvolvimento da Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira e principalmente a
sergipana e ainda nos resultados dessa pesquisa
A pesquisa confirmou a crise do planejamento do desenvolvimento regional e do natildeo
planejamento em escala estadual o papel do Estado nos processos de desenvolvimento e da
dinacircmica social e sobretudo a relevacircncia do capital social nesses processos no
fortalecimento da democracia e na melhoria do desempenho das instituiccedilotildees puacuteblicas
219
Territoacuterio e regiatildeo tomados como unidades de planejamento da alocaccedilatildeo de recursos
puacuteblicos satildeo escalas que produzem anaacutelises (econocircmicas e sociais) semelhantes em
sociedades com cidadania pequena ou pouca maturidade poliacutetica Em sociedades de sujeitos
sociais ativos e participantes o territoacuterio como expressatildeo poliacutetica e construccedilatildeo social
apresenta resultados das anaacutelises da efetividade das poliacuteticas de desenvolvimento e accedilotildees
puacuteblicas diferentes daqueles encontrados na regiatildeo
Os resultados desta pesquisa confirmaram a natildeo existecircncia de sujeitos sociais ativos e
portanto capazes de sustentar uma poliacutetica territorial participativa em Sergipe Aleacutem disso o
territoacuterio foi espaccedilo de apropriaccedilatildeo do Estado demonstrado tanto pela superioridade da esfera
poliacutetica nos espaccedilos participativos criados para fortalecer os territoacuterios de planejamento e
fomentar a apropriaccedilatildeo desses pela sociedade quanto pela legitimidade de agente do
planejamento do desenvolvimento e prestador dos serviccedilos essenciais O territoacuterio nesse
contexto foi e continuaraacute sendo categoria praacutetica espaccedilo de visibilidade da poliacutetica de
desenvolvimento
A cultura poliacutetica dos sujeitos sociais e das organizaccedilotildees puacuteblicas identificadas pela
pesquisa reflete os fracos laccedilos das relaccedilotildees entre o Estado e a sociedade em Sergipe A
classificaccedilatildeo dos laccedilos em fracos se agrava em Sergipe pelas seguintes razotildees a dependecircncia
da oferta de emprego na Administraccedilatildeo Puacuteblica municipal da grande maioria da populaccedilatildeo
ativa dos municiacutepios e a ausecircncia de poliacutetica educacional como estrateacutegia de
desenvolvimento Razotildees que dificultam a transformaccedilatildeo do niacutevel de consciecircncia dos
indiviacuteduos e da sociedade e portanto da formaccedilatildeo de uma comunidade ciacutevica como
defendeu Putnam cujos cidadatildeos satildeo participativos possuem igualdade poliacutetica satildeo
prestativos e organizados civil e politicamente e sobretudo natildeo alimentam e reproduzem
processos como a corrupccedilatildeo e o clientelismo
No contexto da discussatildeo do territoacuterio como categoria praacutetica espaccedilo de visibilidade
da accedilatildeo poliacutetica a pesquisa constatou que a gestatildeo de poliacuteticas setoriais em bases regionais
diferenciadas da escala usada pelo ldquoplanejamentordquo do desenvolvimento estadual reforccedilou a
adoccedilatildeo do territoacuterio como uma decisatildeo poliacutetica Decisatildeo que na praacutetica pouco alterou o
planejamento e a execuccedilatildeo das poliacuteticas setoriais as praacuteticas orccedilamentaacuterias e as estruturas de
governanccedila instituiacutedas e em funcionamento em Sergipe
A participaccedilatildeo social no processo do planejamento participativo ou melhor a reduccedilatildeo
da participaccedilatildeo social nas conferecircncias confirmou a natildeo apropriaccedilatildeo dos territoacuterios de
planejamento pela sociedade e portanto reforccedila a territorializaccedilatildeo como decisatildeo poliacutetica
tomada de ldquocima para baixordquo praacutetica comum em Sergipe
220
A breve avaliaccedilatildeo do processo participativo revelou que o poder de influecircncia e
cooptaccedilatildeo nos espaccedilos participativos instituiacutedos pelo Estado praticamente concentrou-se
nele mesmo As representaccedilotildees das organizaccedilotildees sociais e dos movimentos sociais
contribuiacuteram pouco para o embate nas questotildees de desenvolvimento e a representaccedilatildeo do
setor privado efetivamente natildeo existiu A dependecircncia da Administraccedilatildeo Puacuteblica de grande
parte dos representantes municipais presentes nas conferecircncias a heranccedila cultural das
relaccedilotildees de compadrio clientelismo e assistencialismo da Administraccedilatildeo Puacuteblica aleacutem do
individualismo dos sujeitos sociais contribuiacuteram para essa afirmativa e tambeacutem para
consolidar o achado da cidadania pequena e baixo estoque de capital social em Sergipe
O planejamento puacuteblico como processo que se utiliza de instrumento (meacutetodo)
racional de alocaccedilatildeo dos recursos mostrou-se fraacutegil e incompleto Fragilidade assim
interpretada decorreu tanto da natildeo efetividade das accedilotildees planejadas quanto da natildeo existecircncia
do planejamento da alocaccedilatildeo dos recursos No caso em anaacutelise o planejamento
governamental fraacutegil e incompleto inseriu o levantamento de demandas da populaccedilatildeo como
uma de suas etapas O processo teve etapas teacutecnicas e meacutetodos definidos e construiacutedos sem a
participaccedilatildeo social A seleccedilatildeo das metodologias e das temaacuteticas usadas nos espaccedilos
participativos bem como a construccedilatildeo dos programas e do Plano Plurianual foram tarefas
exclusivas da tecnocracia As conferecircncias sobretudo as territoriais e estaduais foram
espaccedilos de consulta e natildeo de elaboraccedilatildeo dos programas e do plano plurianual Mostraram-se
fraacutegeis o projeto de comunicaccedilatildeo e de informaccedilatildeo do processo a natildeo delimitaccedilatildeo do campo
de intervenccedilotildees estaduais para a coleta de demandas o natildeo empoderamento organizacional
(de toda Administraccedilatildeo Puacuteblica) sobretudo do Chefe do Executivo e a natildeo elaboraccedilatildeo dos
programas e plano plurianual participativo entre outros
A agenda paralela do gestor do Executivo estadual negociando obras e intervenccedilotildees
com os gestores municipais as quais se tornaram prioridades na alocaccedilatildeo dos recursos
descaracterizou o que poderia ser o meacutetodo de investigaccedilatildeo das demandas sociais e reforccedilou o
ldquoplanejamentordquo como funccedilatildeo de uma Secretaria A descaracterizaccedilatildeo foi percebida e
exteriorizada pelos participantes durante a avaliaccedilatildeo do processo do planejamento
participativo realizada em 2010 pela Secretaria de Estado do Planejamento A
descaracterizaccedilatildeo foi expressa ainda pelo grau de confiabilidade dos participantes no processo
e nas instituiccedilotildees puacuteblicas
A ausecircncia do empoderamento organizacional se confirmou sobretudo com a
descontinuidade do processo motivada pela substituiccedilatildeo do gestor da pasta do planejamento
221
O processo em vez de ser melhorado e aperfeiccediloado sofreu arrefecimento O arrefecimento
foi demonstrado tanto pelo reduzido nuacutemero de participantes nas conferecircncias sobretudo na
conferecircncia territorial ocorrida em 2011 quanto pela natildeo implementaccedilatildeo e continuidade das
accedilotildees que aproximariam o Estado da sociedade Contribuiu ainda para isso a ausecircncia de
integraccedilatildeo das poliacuteticas e o grande nuacutemero de conferecircncias setoriais realizados pelo Estado
para atender agraves poliacuteticas da Uniatildeo e assegurar o repasse de recursos para os programas
estaduais
A avaliaccedilatildeo do processo do Planejamento do Desenvolvimento Territorial
Participativo (PDTP) mais tarde denominado tambeacutem de Planejamento Participativo (PP)
permitiu concluir que o processo se constituiu em nova roupagem para as velhas praacuteticas
centralizadoras de poder A criaccedilatildeo de espaccedilo participativo natildeo deve ser apenas fruto da
vontade poliacutetica A criaccedilatildeo de espaccedilos participativos exige aleacutem do comprometimento e
empoderamento dos gestores uma (re)organizaccedilatildeo estrutural da Administraccedilatildeo Puacuteblica
estadual a quebra da rigidez processual hieraacuterquica e das barreiras que natildeo foram modeladas
para a transparecircncia a participaccedilatildeo a integraccedilatildeo e a articulaccedilatildeo muitas vezes nem mesmo
para ceder ao interesse puacuteblico em detrimento do interesse do grupo poliacutetico que estaacute
representando como se constata em Sergipe
No contexto da poliacutetica de desenvolvimento a priorizaccedilatildeo da execuccedilatildeo de obras
pontuais dispersas e sem integraccedilatildeo com um arranjo produtivo desnuda as instituiccedilotildees
puacuteblicas enfraquece ou anula o planejamento e esconde a natureza das elites poliacuteticas e seu
projeto de poder Praacutetica que se constitui em um dos maiores obstaacuteculos natildeo apenas para o
fortalecimento do capital social a participaccedilatildeo a integraccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas sobretudo
para o desenvolvimento regional a democratizaccedilatildeo e a reduccedilatildeo do quadro de privaccedilotildees de
liberdades A execuccedilatildeo de obras pontuais fruto de negociaccedilatildeo eleitoreira natildeo estrutura as
atividades produtivas e natildeo elimina as privaccedilotildees de liberdade da populaccedilatildeo
A ldquonegociaccedilatildeordquo reacende a discussatildeo do papel da educaccedilatildeo nos processos e a pouca
relevacircncia dessa temaacutetica nas propostas de desenvolvimento em Sergipe A baixa
escolarizaccedilatildeo da populaccedilatildeo em praticamente todos os territoacuterios conforme visto no apecircndice
C eacute resultado da reduzida e recente disponibilidade de estabelecimento de educaccedilatildeo de ensino
meacutedio nos municiacutepios sergipanos As altas taxas de analfabetismo da populaccedilatildeo com 15 e
mais anos de idade satildeo reflexos da ausecircncia da prestaccedilatildeo desse serviccedilo pelo poder puacuteblico e
da dificuldade de acesso aos estabelecimentos de ensino pela populaccedilatildeo mais carente A
experiecircncia sergipana de planejamento do desenvolvimento ilustra bem essa ausecircncia O
222
planejamento do Condese nas deacutecadas de 1960 e 1970 voltou-se para o crescimento
econocircmico enfatizando a industrializaccedilatildeo e a modernizaccedilatildeo das induacutestrias instaladas no
estado Nas deacutecadas de 1980 e 1990 com a mudanccedila do enfoque do desenvolvimento
integrando reformas institucionais econocircmicas e sociais programas de educaccedilatildeo passaram a
compor as agendas das poliacuteticas puacuteblicas em resposta aos programas e recursos da Uniatildeo
Entretanto o acesso aos estabelecimentos de ensino e a qualidade da prestaccedilatildeo desses
serviccedilos bem como a educaccedilatildeo como um instrumento de transformaccedilatildeo social ainda natildeo satildeo
percebidas como entraves ao desenvolvimento agrave reduccedilatildeo da pobreza e ao ldquoempoderamentordquo
de sujeitos e comunidades pelo menos pela maioria dos participantes desta pesquisa
Os argumentos usados para a classificaccedilatildeo das localidades em desenvolvidasnatildeo
desenvolvidas em todos os territoacuterios vatildeo desde a ausecircncia de infraetrutura urbana e produtiva
agrave ineficiecircncia da gestatildeo puacuteblica e pouca cidadania (Apecircndice G) As tipologias da maioria dos
argumentos fornecidos corroboram o niacutevel do empoderamento individual dos respondentes da
pesquisa a continuidade da percepccedilatildeo do desenvolvimento vinculado ao crescimento
econocircmico e ao Estado como agente executor da poliacutetica Praticamente todos os respondentes
atribuiacuteram a responsabilidade pelo desenvolvimento da comunidade e do municiacutepio ao Poder
Puacuteblico e agraves academias A delegaccedilatildeo de responsabilidade ao Poder Puacuteblico e o natildeo
reconhecimento do respondente de agente capaz de transformar sua comunidade revelou que
o niacutevel do empoderamento dos participantes eacute individual e tecircnue e a dependecircncia do Poder
Puacuteblico eacute coletiva Em contraposiccedilatildeo agrave dependecircncia a confianccedila nas instituiccedilotildees eacute pouca
A evidecircncia identificada pela pesquisa da inexistecircncia do niacutevel de empoderamento
comunitaacuterio sinaliza para o baixo estoque de capital social em Sergipe e a continuidade de
praacuteticas como o clientelismo e o personalismo e sobretudo para o aumento da soberania e o
fortalecimento da cultura centralizadora e autoritaacuteria identificada nas instituiccedilotildees puacuteblicas
(federais e estaduais) atuantes em Sergipe
As instituiccedilotildees puacuteblicas tecircm papel relevante no fortalecimento ou esvaziamento do
capital social Os achados da pesquisa confirmaram tanto o esvaziamento do capital social
notadamente a regra de todas as instituiccedilotildees analisadas quanto o fortalecimento de modo
indireto do capital social pela Chesf O fortalecimento do capital social dos atingidos pelas
construccedilotildees de barragens executadas pela Chesf no Meacutedio Satildeo Francisco foi o uacutenico
exemplo de fortalecimento evidenciado nesta pesquisa Entretanto eacute importante lembrar que o
fortalecimento do capital social dos atingidos por barragens surgiu em resposta ao
planejamento autoritaacuterio e centralizador da Chesf e ao descaso com os impactos sociais
223
negativos decorrentes das intervenccedilotildees por ela realizadas e pelos laccedilos fortes existentes nas
comunidades atingidas ou seja desterritorializadas pela construccedilatildeo e operacionalizaccedilatildeo das
barragens O fortalecimento do capital social dos atingidos pelas barragens e a natureza
espacial desse capital social (territorializaccedilatildeo) culminaram na instituiccedilatildeo formal dos territoacuterios
de identidade da Bahia
A presenccedila dos movimentos sociais e de seus organizadores em determinados espaccedilos
natildeo eacute garantia de alto estoque de capital social Inclui-se tambeacutem a capacidade de associar-se
dos sergipanos A pesquisa revelou que a maioria das associaccedilotildees em Sergipe foi criada para
acessar recursos puacuteblicos e ou bens e a decisatildeo para associar-se natildeo tem sido voluntaacuteria A
participaccedilatildeo em grupos no Estado por si soacute natildeo significa alto estoque de capital social e natildeo
tem contribuiacutedo para o fortalecimento do empoderamento comunitaacuterio
A capacidade de participaccedilatildeo social eacute semelhante em todos os territoacuterios de
planejamento de Sergipe A participaccedilatildeo depende de um lado da capacidade e habilidade
individual e coletiva dos participantes (atores e agentes) e do outro das condiccedilotildees objetivas da
cidadania Confirmou-se que ainda natildeo se tem cidadania suficiente para a participaccedilatildeo social
em Sergipe Assim o planejamento participativo como um processo alicerccedilado na ampla
participaccedilatildeo popular e o desenvolvimento como uma construccedilatildeo coletiva articulada em duas
escalas (territorial e estadual) satildeo maacuteximas impossiacuteveis para a cultura poliacutetica dominante em
Sergipe
Com base no estudo do reconhecimento do estoque de capital social nos territoacuterios de
planejamento o Iacutendice de Capital Social calculado revelou-se baixo e a natureza espacial
desse capital social eacute a mesma em todos os territoacuterios de planejamento Esses resultados
confirmam os inventaacuterios de diferentes dimensotildees de capital social realizados no Brasil que
tecircm demonstrado baixo estoque de capital social O estoque de capital social em Sergipe eacute
muito baixo
O Questionaacuterio Integrado para Medir o Capital Social (QI-MCS) proposto pelo Banco
Mundial eacute uma ferramenta flexiacutevel e de fato confiaacutevel vaacutelida e uacutetil para inventariar e
aprofundar pesquisas nas diferentes dimensotildees do capital social Entretanto sua aplicaccedilatildeo
requer a definiccedilatildeo clara dos objetivos gerais (pesquisa acadecircmica ou formulaccedilatildeo de poliacutetica
puacuteblica) e especiacuteficos da pesquisa (avaliarfortalecer o associativismo e a capacidade de accedilatildeo
coletiva avaliar o niacutevel de confianccedila nas institucionalidadespoliacuteticas avaliarfortalecer o
niacutevel de empoderamento e a capacidade de accedilatildeo poliacutetica dos indiviacuteduos avaliar o niacutevel de
acesso agrave informaccedilatildeo sobre determinado temasetorpoliacutetica da comunidade pesquisada avaliar
224
o niacutevel de coesatildeo da populaccedilatildeo entre outros) a definiccedilatildeo do puacuteblico a ser avaliadoatendido
pela poliacutetica os diferentes agentes atuantes no espaccedilo e outros Essa clareza eacute requerida tanto
para otimizaccedilatildeo de recursos (financeiros humanos e tempo) uma vez que o questionaacuterio eacute
extenso quanto para a capacidade de aprofundamento das questotildees e informaccedilotildees sobre a
dimensatildeo a ser avaliada e sua adaptaccedilatildeo agrave realidade cultural local tornando o questionaacuterio um
instrumento mais objetivo
Para a pesquisa realizada foi considerado relevante o inventaacuterio de todas as
dimensotildees ou seja de informaccedilotildees sobre a participaccedilatildeo em grupos e redes o niacutevel de
confianccedila e solidariedade entre as pessoas e entre estas e as instituiccedilotildees a capacidade de accedilatildeo
coletiva e de cooperaccedilatildeo dos indiviacuteduos os meios de acesso agrave informaccedilatildeo e agrave comunicaccedilatildeo
dos indiviacuteduos o grau de coesatildeo e inclusatildeo social e a capacidade de empoderamento e accedilatildeo
poliacutetica Essa relevacircncia partiu natildeo apenas do exerciacutecio da aplicaccedilatildeo para avaliaccedilatildeo da
ferramenta de coleta como tambeacutem para melhor instrumentalizaccedilatildeo das proposiccedilotildees visando
ao resgate do capital social em Sergipe e em seus territoacuterios
A constataccedilatildeo nesta pesquisa da ldquoregra geralrdquo do esvaziamento dos estoques de
capital social pelas instituiccedilotildees puacuteblicas e sobretudo a evidecircncia empiacuterica do fortalecimento
do capital social dos atingidos por barragens construiacutedas pela Chesf no Meacutedio Satildeo Francisco
reforccedilaram que estruturas de governanccedilas e poliacuteticas puacuteblicas sensatas e efetivas podem
revitalizar estoques de capital social
Como siacutentese integradora dessas conclusotildees e principal achado da tese foi encontrar
evidecircncia empiacuterica para a ldquonatureza espacialrdquo do capital social e para o papel desse recurso
sobretudo para as poliacuteticas de desenvolvimento Constatou-se que de fato haacute uma correlaccedilatildeo
positiva entre a existecircncia de alto estoque de capital social e o desenvolvimento
regionalterritorial a eficiecircnciadesempenho institucional na Administraccedilatildeo Puacuteblica a
governabilidade democraacutetica o fortalecimento democraacutetico a qualidade das poliacuteticas puacuteblicas
e a efetividade das estruturas de governanccedila O baixo estoque de capital social identificado
nos territoacuterios de planejamento satildeo reflexos do formalismo processual da rigidez burocraacutetica
do autoritarismo e a pouca eficiecircncia das poliacuteticas implementadas pelas instituiccedilotildees de
desenvolvimento regional e de planejamento avaliadas Os resultados das anaacutelises dos dados
coletados na pesquisa a avaliaccedilatildeo desenvolvida sobre o processo do planejamento
participativo e os indicadores sociais disponiacuteveis em fonte oficial como IBGE corroboram
esse achado
225
As instituiccedilotildees participativas como as conferecircncias do planejamento participativo e os
conselhos de poliacuteticas puacuteblicas satildeo de fato estruturas que podem favorecer a revitalizaccedilatildeo do
estoque de capital social Isso acontece quando haacute empoderamento comunitaacuterio ou seja em
comunidades ciacutevicas Nesse contexto o processo denominado planejamento do
desenvolvimento territorial participativo (PDTP) instituiacutedo pelo Governo do Estado em
2007 constituiu-se em (e se constitui uma vez que natildeo ocorreu revogaccedilatildeo do Decreto que o
instituiu) uma via de espaccedilos e esboccedilos tanto para meacutetodos participativos em processos de
planejamento do desenvolvimento regional quanto para revitalizaccedilatildeo do estoque do capital
social nos territoacuterios de planejamento De fato haacute a possibilidade do fortalecimento de todos
os niacuteveis de empoderamento (individual comunitaacuterio e organizacional) da abertura e
oportunizaccedilatildeo agrave formaccedilatildeo de uma consciecircncia criacutetica na populaccedilatildeo a partir das conferecircncias
do planejamento participativo Os estudos indicaram como primeira proposiccedilatildeo a necessaacuteria
revisatildeo do processo a melhoria da comunicaccedilatildeo e divulgaccedilatildeo das informaccedilotildees em linguagem
e meios acessiacuteveis a todos e todas a transparecircncia na seleccedilatildeo das accedilotildees a serem executadas
A pesquisa induziu que o fortalecimento do capital social nos municiacutepios sergipanos eacute
o caminho para as mudanccedilas institucionais a democratizaccedilatildeo o desenvolvimento estadual e a
reduccedilatildeo das desigualdades Considerando que as instituiccedilotildees puacuteblicas foram identificadas
como uma das principais responsaacuteveis pelo baixo estoque de capital social a reforma
administrativa que minimize o formalismo processual e maximize e flexibilize o acesso agraves
normas e aos serviccedilos e bens fornecidos e produzidos pelo Estado eacute vislumbrada como o
instrumental para a reversatildeo do quadro de baixos indicadores sociais e de estoque de capital
social e a segunda proposta e desafio para os gestores nos trecircs niacuteveis de governo
Por fim a principal contribuiccedilatildeo para o resgate do processo de planejamento
participativo eacute a formataccedilatildeo do processo de forma participativa e para a geografia eacute um
convite ao debate da utilizaccedilatildeo e mobilizaccedilatildeo do capital social e agrave ampliaccedilatildeo da articulaccedilatildeo
com as ciecircncias sociais
226
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