a administração educacional participativa e democrática ... · no momento que transformações...
TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
A Administração Educacional Participativa e Democrática
Revisão Literária do Contexto dos Anos 80
RAQUEL GRISÓLIA GONÇALVES
Orientadora: Mary Sue Pereira
Rio de Janeiro
Agosto, 2010
2
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
A Administração Educacional Participativa e Democrática
Revisão Literária do Contexto dos Anos 80
RAQUEL GRISÓLIA GONÇALVES
Apresentação de monografia à Universidade Candido Mendes como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Administração Escolar e Supervisão Educacional.
Por: Raquel Grisólia Gonçalves
3
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Giovanni Codeça, Priscila e Tuane por toda a ajuda e pela
amizade.
4
DEDICATÓRIA
Dedico esta monografia a meus Pais
5
RESUMO
As políticas sociais dos Estados ‘pós-modernos’ apresentam profundas
mudanças e ressignificações. São processos oriundos de três pilares complementares:
neoliberalismo, mudança de paradigma que transformou as sociedades capitalistas;
globalização, braço cultural das transformações econômicas; e pós-modernidade,
epicentro do turbilhão econômico e cultural, convertido na faceta social de intensas
desconstruções dos arcabouços teóricos edificados na modernidade.
As transformações que varreram os arcabouços teóricos na virada do século
foram semeadas nas duas últimas duas décadas do século passado, desta forma se faz
imprenscindível a análise da década de 80. No momento que transformações no
campo da educação e da administração (gestão) caminharam unidas, a tendência de
administração educacional participativa tornou-se essêncial. No Brasil o momento
ganhou contornos mais profundos por se tratar de um período de redemocratização
política e social.
6
SUMÁRIO
Introdução 07
Capítulo I - Da Democracia a Democracia Participativa 12
Capítulo II - Participação: Elemento fundamental da democracia participativa 18
Capítulo III - Gestão Democrática da Escola Pública – Proposta de administração
participativa e democrática 31
Conclusão 42
Bibliografia 45
INTRODUÇÃO
Existe uma distância entre as propostas educacionais renovadoras
sugeridas pelos educadores brasileiros e as normas e processos
administrativos vigentes no sistema educacional. Tal distancia deve-se ao fato,
entre outros, de o sistema educacional no possuir a Flexibilidade suficiente
para, através de mecanismos administrativos mais ageis, efetivar as mudanças
que se bem como fragilidade das propostas õspecificiente educacionais, ora
adotem um discurso re novador, na prtica reramente se concretizem em uma
proposta transformadora. As contradições entre a teoria, e a prtica des tas
propostas - das mais revolucionarias as simples adaptações reformistas - e o
lento processo de reformulação administrativa tem dificultado a efetivação
destas mudanças.
Os discursos educacionais eivam-se de idéias de demo cracia, de
liberdade, de conscientização e de transforrnação, na tentativa de definir um
tipo de educação que pode ser caracterizada como transformadora e com
evidente comprometimento poltico. No entanto, na prática, nem sempre se tem
verificado a concretização destas propostas. Por isso, há necessidade de
procurar novas propostas e procedimentos administrativos e pedagógicos, que
contribuam para democratizar a escola.
Apesar de tudo, verifica-se que a administraçao educacional tem tentado
compatibilizar os seus mecanismos com as novas idéias educacionais e se
empenhado no sentido de encontrar alternativas que permitam levar adiante a
democratização da educação. Entre elas, surge como possível caminho para
as re formulações o da participação, na qual os elementos integrantes do
processo administrativo e pedag6gico desenvolvam uma ação que os defina e
trate como sujeitos do mesmo processo.
A. administração participativa se constitui basicamente numa pratica
democratica. Além disso, por se tratar de uma pratica relativamente recente no
cenario nacional, envolve uma série de aspectos de resistencia mudança
serem superados. Por exemplo, corre-se o risco do questionamento da
8
validade deste tipo dedministração, frente aos diversos condicionamentos do
sistema educacional e, por extensão, da sociedade em que está inserido,
existindo, consequentemente, a ameaça do retorno as práticas administrativas
no democraticas.
É verdade que o discurso educacional bate, na atualidade, na tecla da
participação como meio de democratizaço da educação e que o discurso
administrativo em resposta está repleto de propostas participativas. Entretanto,
tendo sido, em maioria, calcado nas teorias mais conhecidas de administração
de empresas, o discurso administrativo não parece levar em conta o projeto de
uma administração efetivamente participativa. É ele, por isso, quase sempre,
desvinculado das propostas educacionais recentes (Balailai, 1987), o que tem
dificultado a implernentação de práticas participativas que tenham como
objetivo a democratização da escola em particular, e da administração de uma
forma geral.
Por outro lado, a formação do administrador escolar brasileiro é
profundamente marcada pelos textos estrangeiros trazidos direta ou
indiretamente à sala de aula, tanto pelos livros de administração educacional
como pelos de Teoria Geral da Administraço.
Tal literatura tem sido útil ao conhecimento da historia e das teorias de
administração. Todavia, raramente tem sido adaptada realidade brasileira, com
a agravante de, com frequencia, veicular elementos político-ideologicos que
nem sempre passam pelo crivo critico de quem recebe a mensagem. Este fato
prejudica a formação dos futuros administradores da educação é assim tem
dificultado a implementação de práticas participativas de administração
e,consequentemente, o processo de democratização da escola.
Desde recentemente, posiçoes criticas vem sendo registradas na
bibliografia educacional, apresntadas sob a forma de livros ou artigos que tem
contribuido para a compreensão do fenomeno participativo dentro de um
contexto sócio-politico-eco nomico e cultural. Surgem, dentre outros, os
trabalhos de Brandão (1981, 1982, 1984, 1985), evidenciando sua
preocupação com a participação na educação e na pesquisa,e a literatura de
9
educação participativa, advogando uma ação de conscientização do aluno e a
sua transformação de objeto em ser (Freire, 1975, 1979). Numa linha
essencialrnente administrativa, Paro (1986) Balallai (1987) apresentam suas
reflexões sobre as possibilidades de uma postura baseada sobretudo na
participaço, e Arroyo (1979) defende a dmocratização da administração da
educação. Paralelamente, há estudos que se preocupam com o carater
legitimador da participação em educação e na administração da educação,
como os de Arroyo (1979), Gandini (1985), Melo(1984, 1985).
Apesar de tudo, a formação especifica do administrador continua
centrada nas teorias administrativas funcionalistas. Como consequência, sua
prática raramente incorpora conceitos da literatura participativa. Assim, torna-
se dificil para aqueles assim formados a utilzação de práticas participativas
capazes de levar à demodratização da escola e da educação.
Se a estrutura sócio-político-econômica e cultural da sociedado no for
efetivamente democratica, parece pouco provável que se possa ter uma
administração da educação democratica. Contudo, há vários autores que
analisaram este tipo de administração e que, como Paro (1986), assim definem
algumas das condições necessárias para que a administração escolar seja
efetivamente democrática, ou seja, ser verdadeiramente democrática. Segundo
Ferreira da Silva (1984), porém, a questão deve ser entendida de modo mais
amplo e recorda a democracia como participação da maioria e quando possível
de todos.
Existe hoje, no país, todo um movimento para a construção de uma
sociedade democratica. Trata-se de uma tarefa longa, imensa, um trabalho que
para ter êxito, vai exigir mudanças no somente nas instituições e organizações
polticas, economicas e culturais, mas no conjunto da sociedade. Ou seja, no
comportamento coletivo e individual, nas atividades públicas e privadas, na
alma do povo e de cada cidadão.
No Brasil tem-se contado permanentemente com crises e se está, agora,
em uma das mais sérias, se não a mais grave. Diante disso, clara a relevancia
da educação para a constituição de uma nação mais democrática. A diferença,
10
atualmente, é que a crise nao se restringe a um ponto e está espalhada por
todo o Sistema Educacional, verificando-se igualmente noutros setores da
sociedade. Exige, consequentemente, que se busque sua solução no somente
no plano educacional, mas que ela se conjugue com interesses sociais, polticos
e economicos de transformação do país (Ferreira da Silva, 1987).
Num momento historico como este que passa o país, sem duvida é
oportuna e se constitui num tema de relevancia para educação uma proposta
de administração participativa como alternativa em busca da ocupação dos
espaços da cidadania no campo da escola e da educação.
Trata-se de um desafio e, talvez até mesmo, de uma utopia. Mas sem a
sem a construção de utopias e difícil chegar às transformações que se fazem
cada vez mais urgentes e necessarias ao campo educacional deste país. Esta
monografia possui cinco capítulos, sendo estes os pressupostos básicos para
participação democrática no processo administrativo escolar.
No primeiro, partir de diversas conceituações, chega-se a um conceito
norteador de democracia para este trabalho. No segundo, com base no
conceito de democracia adotado e na citação de diversos autores, define-se a
participação como elemento fundamental na democracia participativa. No
terceiro capítulo, em cima dos presupostos conceituais usados para a definição
de conceito de gestão participativa no processo educacional e da consulta de
bibliografia pertinente, define-se participação das comunidades no processo da
gestão educacional. No quarto, a partir do conceito utilizado para a definição do
conceito participação da comunidade no processo de gestão educacional e da
revisao de literatura pertinente, chega-se ao conceito de gestão democrática do
ensino público No quinto e ultimo capítuloo, elabora-se uma proposta de gestão
educacional participativa e democrática tal qual a revisão de literatura diz que
deva ser.
A organização da revisão de literatura neste estudo obedece a uma
lógica e metodologia nas quais destaca-se a existência de um eixo comum a
todos os conceitos definidos: o de democracia participativa. Este eixo norteador
atende a uma orientação que permite que ele se desenvolva como uma espiral,
11
que se vai alargando na medida em que a ele são acrescentados novos
conceitos.
12
CAPÍTULO I
Da Democracia a Democracia Participativa
Dentre outras definições dadas pelo Aurélio (2010), democracia é a
doutrina ou regime po1tico baseado nos princfpios da
soberania popular e da distribuiçao eq1itativa do p0 dera ou
seja, regime de governo que se caracteriza, em essencia, pela
liberdade do ato eleitoral,pela divisao dos poderes e pelo
controle da autoridade, isto, dos poderes de decisao e de
execuçao... (p.430)
O sentido básico do termo democracia está contido na sua etimologia:
governo (kratia) do povo (demos). Desde as suas origens na Grécia Clássica,
entretanto, este sentido básico se reveste da ambiguidade que lhe advêm do
duplo significado de demos, que ora expressa povo no sentido amplo dos
membros de uma determinada sociedade, como entendido hoje, é ora
entendido como povo no sentido de plebe, representando as grandes massas,
as camadas pobres e deseducadas que formam a maioria da população, tanto
no sentido tradicional como atual (Jaguaribe et alii, 1985).
O regime democrático contém três elementos fundamentais: povo,
liberdade e igualdade. O povo, nas diversas acepções de demos, é o titular do
poder, exercendo-o direta ou indiretamente, neste caso por intermédio de
representantes. A liberdade, ao mesmo tempo, um dos pressupostos básicos
do regime e a expressão do seu exercício, sendo a legitimidade do regime
democrático alicerçada no intento de compatibilizar a liberdade individual com a
regulamentação social. A igualdade é outro pressuposto do regime: porque os
homens sãp basicamenrte iguais que cabe a todos igual direito de participar da
direção da sociedade.
13
Apesar de estes três pressupostos serem básicos no regime
democrático, nem sempre estão presentes na sua forma mais arangente.
Assim, por exemplo, embora a igualdade seja um dos pressupostos para a
democracia, a exacerbação das desigualdades sócio-político-econômico-
culturais representa o principal entrave para o funcionamento do regime
democrático (Jaguaribe et alii, 1985), fato que caracteriza.a sociedade brasilei
ra de hoje.
Dentro da Historia Moderna, a discussão em torno de democracia foi-se
desenvolvendo, principalmente, através de um confronto entre as doutrinas
politicas do liberalismo e do socialismo (Bobbio et alii, 1986).
Na concepção liberal de democracia, a participação no poder político é
reconhecida como uma das muitas liberdades individuais que o cidadão
reivindicou e conquistou contra o Estado absoluto. A participação aí é definida
como a liberdade individual que abrange o direito de exprimir a própria opinião,
de reunir-se ou de associar-se para influir na política do país e também o de
eleger representantes para o Parlamento e de ser eleito (idem, ibidem).
Na democracia socialista, o processo de democratização tem sido
entendido de dois modos: através da crítica da democracia meramente
representativa, e da consequente retomada da democracia direta através da
participaço popular (idem, ibidem)
O fato de que movimentos antitéticos como o movimento liberal
e o movimento socialista tenham ambos abraçado o ideal
democrático ao ponto de darem origem a regimes de
democracia liberal e a regimes de democracia social [. . .] pode
fazer pensar que nestes dois ultimos séculos a democracia
uma espcie de denominador comum de todos os regimes que
se desenvolveram nos países economica e politicamente mais
avançados. (Bobbio, 1988, p. 83)
No entanto,
14
o conceito de democracia não permaneceu o mesmo e estar
em transformação o estado natural do regime democrático,
pois a democracia dinamica, sendo este fato decorrente da
adaptação natural dos princípios abstratos da teoria quando
forçada a submeter-se às exigencias da pratica. (Bobbio, 1986,
p.10)
Para o autor,
Por regime democrático entende-se primariamente um con
junto de regras de procedimento para a formaçao de decisões
coletivas, em que está prevista e facilitada a participação mais
ampla possivel dos interessados. (p12).
Assim, Bobbio da uma definição minima de democracia, acrescentando
que esta uma definição formal e que reflete melhor a realidade da democracia
representativa do que da democracia direta. Tal definição caracteriza a
democracia como um método aberto a todos os conteúdos que possam levá-la
à transformação mas, ao mesmo tempo, muito exigente ao solicitar o respeito
ás instituições, exatamente porque ai estão apoiadas todas as vantagens
desse mesmo método.
No entanto, mesmo considerando esta definição mínima de democracia,
não basta a existência do direito de participar as regras de procedimento. É
indispensavel que sejam garantidos aos que tem poder de decidir os chamados
direitos de liberdade de opinião, de expressão da própria opinião, de reunião e
de associação, entre outros (idem, ibidem).
Por democracia direta, entende-se a participação de todos os cidadãos
em todas as decisões a eles pertinentes. A expressão democracia
representativa significa que as deliberações coletivas, isto é, as deliberações
que dizem respeito coletividade inteira, não são tomadas diretamente por
aqueles que dela fazem parte, mas por pessoas eleitas com esta finalidade. O
15
problema da passagem de uma a outra forma de democracia somente pode ser
analisado através de um continuum no qual é difícil dizer onde uma termina e
começa a outra. De fato, democracia representativa e democracia direta não
são sistemas alternativos, e sim sistemas que podem se integrar
reciprocamente. Pode-se até mesmo dizer que num sistema de democracia
integral ambas as formas de democracia são necessárias. Entretanto, quando
consideradas por si, não são suficientes (idem, ibidem).
Que a democracia direta não seja suficiente torna-se claro quando se
considera os dois institutos de democracia direta no sentido estrito da palavra:
a assembléia dos cidadãos deliberantes sem intermediários e o referendo
popular. Nenhum sistema complexo como um Estado moderno pode funcionar
apenas com um ou com o outro, nem mesmo com ambos juntamente. Mesmo
se considerarmos o momento inicial da participação em movimentos
comunitários, como, por exemplo, o do nascimento espontâneo de comites de
bairros, pode-se falar apropriadamente de democracia direta, uma vez que se
deve considerar a ocorrência natural de passagem de um movimento statu
nascenti para o de institucionalização, da sua fase espontanea para a sua
necessária organização. Portanto, tão logo assumida a legitimidadee a
regulamentaçãoda participaçãode base, a forma poresta assumida
necessariamenteserá a de democracia representativa (idem, ibidem).
Quanto ao referendo popular, é o único instituto de democracia direta de
concreta aplicabilidade ‘a maior parte dos Estados democráticos modernos,
embora não seja utilizado com freuencia (idem, ibidem).
Schumpeter (1950) analisou o entendimento do conceito clssico de
democracia e afirmou que, embora tal conceito considerasse que as decisões
políticas fossem tomadas pela cidadania e executadas pelos representantes do
povo, na realidade ocorria algo distinto. Na verdade, as decisões eram tomadas
por uma minoria de especialistas ou ativistas, competentes ou não, que eram
os políticos, cabendo aos cidadões apenas a escolha entre grupos alternativos
que disputavam o poder. Para Schumpeter:
16
o método democrático é aquele arranjo institucional para
chegar a decisoes politicas em que alguns individuos adquirem
poder de decidir mediante uma disputa competitiva pelo voto
popular. (citado por Jaguaribe et alii, 1985, p.23)
Este entendimento do efetivo modo de decisão nas democracias tornou-
se dominante na teoria democrática contemporânea. Para Sartori (1955)
por razões diversas,apenas pequenas minorias, relativamente
ao conjunto da população, propenderão a se envolver,
continuamente, no processo de decisões politicas. Embora a
democracia consista em assegurar igualmente, a todos os
cidadãos, o direito e a possibilidade de se dedicarem atividade
politica, apenas uma minoria o faz. (citado por Jaguaribe, 1985,
p.23)
Para alguns críticos, na teoria política contemporânea as definições de
democracia tendem a resolver-se e a esgotar-se num elenco mais ou menos
amplo de regras do jogo, ou, como também se diz, de “procedimentos
universais”. Entretanto, estas regras estabelecem como se deve chegar ‘a
decisões política e não o que decidir. Do ponto de vista do que decidir, o
conjunto de regras não estabelece nada, excetuando-se a necessidade de
serem excluídas decisões que possam ferir uma ou mais destas regras.
(Bobbio, 1986).
Bobbio (1986) se propõe a desfazer equivocos — como os que opõem a
democracia direta à democracia representativa, procurando combinar a grande
tradição liberal com a grande tradição socialista.
A democracia é um regime de governo no qual manda o povo,
apresentando-se contemporaneamente como democracia representativa e
democracia participativa. Na primeira, o povo escolhe quem a vai representar,
deixando a tarefa de governar para os que forem eleitos. Na segunda, o povo
17
escolhe seus governantes, mas não abre mão do direito de opinar diretamente
sobre certos temas (idem, ibidem).
Para apontar um índice do desenvolvimento democrático de um dado
país, este deve ser alcançado não pelo numero dos que têm direito a participar
das decisões que lhes dizem respeito, mas sim pelo número de instâncias ou
espaços nos quais podem exercer e exercem este direito. Na Itália, por
exemplo, pode-se “considerar como reforma democrática nesta direção a que
instituiu os conselhos escolares com a participação de representantes dos pais”
(Bobbib, 1986, p.56).
O Brasil optou por uma democracia representativa, mas, ultimamente, a
existência de movimentos mais participativos sinaliza indícios de tendência no
sentido da sua transformação em uma democracia participativa.
Segundo Bobbio (1986), hoje em dia, falar de processos de
democratização é referir-se à passagem da democracia no entendimento de
definição das regras do jogo para a democracia participativa, no sentido da
extensão do poder para o campo da sociedade civil em suas várias
articulações, como, por exemplo, no âmbito da escola e da fábrica. Isto
significa a ocupação de novos espaços, antes dominados por organizações do
tipo hierárquico ou burocrático.
Neste trabalho utilizo como conceito norteador desta pesquisa o de
democracia participativa. Neste tipo de democracia, o cidadão mostra a sua
vontade e as suas preferências no que se refere as decisões de problemas que
lhes dizem respeito, sendo diretamente consultado naquelas mais importantes.
O hábito de organizar-se para reivindicar seus direitos faz parte deste
processo.
18
CAPÍTULO II
Participação: Elemento fundamental da democracia
participativa.
Há várias definições conceituais para participação, Ferreira da Silva
descreve a participação como interação, logo, capaz de interfirir no s
problemas e nas soluções da coletividade, o conceito inclui:
“a) a idéia de viabilidade, ou seja, de que é preciso dispor de
mecanismos que transformem uma pura aspiração de participação
efeticamente em participação. Entram, aqui, as questões ligadas a
recursos econômicos, de tempo e outras, que podem permitir ou
obstaculizar a participação;
b) a idéia de capacidade, isto é, de que há necessidade de certos
mínimos de habilidade e de habilitação para participar
significativamente. Referimo-nos às condições pessoais, de
obtenção, processamento e produção de informação, de discussão
ou desenvolvimento de argumentos e outras similares;
c) as idéias de interação e influência, quer dizer, de relacionamento
entre grupos e indivíduos de forma tal que todos possam se
expressar e afetar igualmente o processo e o conjunto da
participação, reduzindo, no possível, a concentração das
intervenções em quaisquer participantes ou o exercício da influência
sempre na mesma direção;
d) a idéia de substância, ou seja, de que a participação depende do
produto colimado e é condicionada pelos problemas e soluções em
jogo, pelas questões em discussão ou pela temática ao redor da
qual surgo ou é armada;
19
e) a idéia de decisões acerca de processos, relativa aos meios e
modos de selecionar participantes e de incentivar e alcançar
qualidade na participação, e, finalmente,
f) a idéia de implementação das decisões substantivas (anotadas em
d) e processuais (apontadas em e) que concerne obediência aos
processos aceitos ou combinados e execução do necessário para
obter os produtos desejados com a participação. (Ferreira da Silva,
1984, p.294)
Bordenave (1985) estabelece níveis e graus de participação, propõe um
esquema que vai desde o simples processo de “informação-reação até a
“autogestão”. O menor grau de participação e é o de “informação” ou de
“infomação-reação”, em que são levados em consideração o processo de
divulgação das decisões tomadas em instância superior, assim como o
processo de reconsideração de decisão pela reação dos membros às
informações recebidas. Este seria, numa escala de um a sete, o nível um da
participação.
O nível dois — o de “consulta participativa” — se caracteriza pela
solicitação, por parte das instâncias decisórias superiores, de críticas,
sugestões ou dados para resolver algum problema. Marca esta consulta
facultativa o fato de ser feita se a instancia administrativa superior quiser ou
quando quiser (idem, ibidem).
Já “consulta obrigatória” feita quando, no processo administrativo, os
subordinados devem ser consultados ainda que o processo de tomada de
decisão esteja nas mãos do primeiro escalão de administração. Seria o terceiro
nível de participação (idem, ibidem).
O quarto nível, que Bordenave chamou de “elaboração-recomendação”,
é aquele em que os subordinados elaboram propostas e recomendam medidas
que a administração aceita ou rejeita, mas sempre se obrigando a justificar sua
posição (idem,ibidem).
20
No quinto nível, em grau ainda superior, se encontra o processo de “co-
gestão”, no qual a administração compartilha com os membros de uma
organização os processos de tomada de decisões através de mecanismos
próprios, nos quais se incluem colegiados (idem, ibidem).
O sexto nível o da “delegação”, no qual os administrados têm autonomia
em certos campos ou jurisdições antes reservados aos administradores. Para
que o nível de “delegação” exista, é preciso que os delegados possam decidir
sem precisar consultar seus superiores (idem, ibidem).
O grau mais elevado de participação o da “auto-gestão” no qual o grupo
determina seus objetivos, escolhe seus meios e estabelece os controles
pertinentes, sem referência a uma autoridade externa (idem,. ibidem).
O modelo de democracia participativa subordina a própria construção de
uma sociedade democrática ao aumento da qualidade de participação coletiva
e politicamente organizada de sociedade civil (Brandão, 1986).
Hoje, preparar culturalmente os indivíduos significa possibilitar-lhes a
compreensão de visão de mundo presente na sociedade, para que possam agir
aceitando, transformando, participando da mudança dessa sociedade. Sem
essa compreensão, torna-se inviável a participação efetiva do indivíduo nesse
projeto cultural. E é nessa dimensão, a da inserção do . individuo na “visão de
mundo”, que se forma o individuo para a vida política. A vida política de que se
fala a cidadania, que exige a preparação e inserção do indivíduo na sua
capacidade plena no processo decisório da direção da sociedade. E isto é
função da educação, no âmbito da escola (Rodrigues, 1984).
Pretende-se adotar neste trabalho, como conceito norteador de
participação numa democracia participativa, o quinto nível de participação
proposto por Bordenave — co-gestão. Nesta, a administração compartilha com
os membros de uma organização os processos de decisão.
O modelo de democracia participativa destaca como característica
primordial o aumento da qualidade de participação coletiva e politicamente
organizada da sociedade civil. Neste modelo, os indivíduos organizam-se,
21
ocupando os espaços da cidadania, no sentido de reivindicar os seus direitos e
utilizam as suas capacidades plenas de participar. Pode-se citar, como
exemplo, as escolas onde todos os envolvidos no processo educacional corpo
docente, equipe técnico-pedagógica, funcionários, alunos, pais, comunidade,
associações de moradores — participem efetivamente do orec o educacional.
a. Participação da comunidade no Processo Educacional
A participação da comunidade no processo educacional a participação
dos indivíduos das chamadas comunidades, ou seja, aquela que dá ou devolve
aos indivíduos, a grupos de pessoas ou as comunidades a possibilidade de
intervir naquilo que diretamente afete a cada qual. Com isso, as discussões
admitem mais ou menos claramente que os indivíduos, grupos e comunidades
tem nenhum ou bem pouco domínio sobre seu destino e condições
praticamente nulas para resistir a eventuais ameaças até mesmo sua
sobrevivência (Ferreira da Silva, 1985).
A conceituação de comunidade constitui uma das questões mais
controvertidas. Em obras educacionais h tamanha imprecisão que desde a
família e o bairro até o mundo tem sido considerados como comunidades
(Gomes, 1980).
Para McIver e Page, citados por Gomes (1980,p.117),
a comunidade vem a ser um grupo cujos membros vivem
juntos e partilham,não deste ou daquele interesse, mas das
condições básicas de uma vida em comum. O que a
caracteriza o fato de a vida de alguém poder ser totalmente
vivida dentro dela. Assim, um povoamento de pioneiros, aldeia,
tribo ou nação constituem comunidades, ao contrário de uma
empresa comercial ou igreja. (Gomas, 1980)
22
Weber, citado por Gomes (1980, p.140),
Vê a comunidade como uma relação social em que a atitude na
nação social inspira-se no sentido subjetivo — afetivo ou
tradicional — dos participes da constituicão de um todo - uma
tropa unida por sentimentos de camaradagem, a familia, entre
outros. (Gomes, 1980)
Wirth, citado por Gomes (p.82),
ressalta o aspecto ecológico, caracterizando comunidade como
uma distribuição de homens, instituições e atividades numa
base territorial marcada pela convivência intima baseada no
parentesco e na interdependência orgânica pela
correspondência mútua de interesses.
Além da compreensão sobre o conceito de comunidade, o estudo das
relações da escola com o seu meio imediato pode valer-se da contribuição da
Sociologia Organizacional.
Considerando a escola como uma organização formal, Downs (1967)
considera que as organizações buscam expandir-se continuamente,quer
quantitativa, quer qualitativamente, mesmo não havendo maior demanda para
seus serviços. Tal expansão lhes assegura vantagens como poder, renda e
prestigio e se faz através da invenção de novas funções ou da captação das
funções de outras organizações menos dinâmicas. Neste processo, as
organizações encontram no seu “contexto de poder” atores favoráveis e
desfavoráveis. No caso da escola, que busca não só oferecer os seus serviços
tradicionais, mas também envolver a família dos alunos e a comunidade,
observa-se a tendência de ampliação dos objetivos organizacionais. através da
busca do desempenho de novas funções sociais (Downs, citado por Gomes,
1960).
23
Ao satisfazer a esta tendência, a escola encontra rivais funcionais -
outros agentes educacionais, como famílias dos alunos, outras escolas e
aliados — instituições da comunidade. Na interação sobretudo com as famílias
dos alunos podem ocorrer varias situações, situadas entre o conflito e a
integração, quando respectivamente aqueles podem assumir o papel de rivais
ou aliados (Gomes, 1980).
Ferreira da Silva (1985) questiona integrar a escola com a sociedade.
Esta contextualização revela que a integração é solicitada sob os argumentos
de que a escola não esta afinada com a realidade, não prepara para a vida,
mantém as divisões sociais e impede a elaboração ou expressão do saber ou
saberes da maioria. Nessa ótica, a escola deve integrar-se com a sociedade.
Entretanto, a questão inclui igualmente a integração da escola na
sociedade, a fim de que camadas de menor força econômica e politicamente
mais fracas possam absorver os conhecimentos que conduzem as posições de
poder e transformação social. Por outro lado, há evidente carência de
envolvimento da sociedade na escola, em virtude de seus problemas
específicos, concessão de recursos adequados, de valorização do magistério
e, sobretudo, falta de respeito e apreço pelo trabalho educativo (idem, ibidem).
Não se acredita que exista no momento quem deseje que a escola
permaneça como está. Para Ferreira da Silva (1985), as discrepâncias surgem
especificamente no que se refere aos fios do tecido social, destacando se os
aspectos político e econômico. Os movimentos em curso se prendem
exatamente a estas duas linhas, o que obriga, a levar em conta não só o que
esta se modificando nas relações entre os vários grupos de interesse, como a
delicada questão de identificar a que classe ou componentes poderá servir a
integração que se adote.
Le Boterf (1982) distingue três tipos de participação das comunidades na
administração da educação: a participação definida como um processo de
informação, a participação definida como um processo de consulta, e a
participação que implique a partilha do poder.
24
Na participação definida como processo de informação, embora se trate
de um nível elementar de participação, é preciso enfatizar o fato de ser esta um
direito que as classes sociais populares precisam conquistar, o que é feito
geralmente através de lutas muitas vezes difíceis. Além disso, a informação
constitui uma condição necessaria ao exercício da participaçao democrática
nas decisões. A participação das comunidades na gestão da educação supõe
que elas disponham de informações necessarias e pertinentes sobre o tipo de
gestão em pauta. Sendo assim, preciso atentar para o fato de que participar
significa muitos vezes apenas assistir a reuniões ou receber informações.
Neste sentido, muitas prestações de contas ou relatorios descreverão, com
frequência, embora erradamente, que muitas pessoas participaram das
atividades: entretanto, na verdade, elas foram apenas assistentes (idem,
ibidem), fato este que acontece na maioria das escolas deste pais.
Na participação definida como processo de consulta, as comunidades,
além de serem informadas, tem condições de reagir e expressar a sua opinião.
Trata-se, ainda, de um grau elementar de participação, onde a consulta não
acompanhada do poder de decisão. Este tipo de participação inclui, por
exemplo, as enquetes, nas quais os entrevistados são apenas considerados
como simples reservatorios de informações e nunca tem a possibilidade de
conhecer ou discutir os resultados, mesmo porque lhes é negado o poder de
decisão (idem, ibidem), como acontece em algumas escolas deste pais, onde a
administração da escola pretende passar a idéia de estar adotando uma atitude
democrática, quando, na verdade, trata-se apenas de uma atitude
“aparentemente democrática”.
Na participação que implique a partilha do poder, o âmago da questão
se situa, especificamente, em como se distribui o poder de decisão e qual a
parcela de poder das comunidades. Além disso, é necessário esclarecer como
se efetua esta participação nas decisões: de forma permanente, por intermédio
de orgãos representativos, ou de forma espóradica, através de pessoas
supostamente representativas. Em certos casos, este tipo de participação pode
tender para .a autogestão ou para a gestão direta e, neste caso, as classes
populares organizadas intervêm diretamente, desde a definição de suas
25
necessidades, a formulação dos seus problemas e e seleção de prioridades,
até a elaboração de alternativas de solução (idem, ibidem). Este tipo de
participação ocorre em raras escolas brasileiras, e quando isto acontece, são
comunidades que possuem um grau relativamente alto de conscientização
sócio-político-economica e cultural.
Referindo-se à integração escola-comunidade, Almeida (1985) faz um
estudo que tem como objetivo investigar aspectos do funcionamento da APM
— Associação de Pais e Mestres — na rede oficial do ensino de 1º Grau no
Estado de São Paulo. Também procura averiguar o grau de participação dos
pais nessa organização.
De acordo com o estudo, verifica-se que a participação dos pais era
pequena, raramente alcançando um percentual superior a 60%. Era na faixa de
10% a 20% de participação que se concentrava o maior número de casos. Por
sua vez, os dados indicavam maior participação dos pais nas escolas de classe
média.
Tal fato talvez sirva para ilustrar o pressuposto de que a maior
mobilização dos pais em torno de certos objetivos escolares depende, em larga
medida, de determinados pré-requisitos de natureza sócio-economica. Por
outro lado, os apelos formais comumente feitos nas escolas através de editais,
esclarecimentos e outros meios parecem insuficientes como formas para atrair
a participação da comunidade, especialmente quando se trata de alunos
provenientes dos estratos mais baixos da populaço (idem, ibidem).
Neste sentido, a maior ou menor concentração de renda está
intrinsecamente associada ao grau de participação política demonstrado pelas
sociedades (Rama, 1985). E, consequentemente, ao grau de conscientização
social que possuem.
É de grande importância o grau de conscientização sócio-político-
econômico-cultural das comunidades a fim de exigir e cobrar uma escola de
qualidade e que atenda a todos. Destaca-se aí a importancia do papel da
escolarização, no sentido de reforçar e difundir idéias neste sentido (Demo,
1984).
26
Almeida (l985) em seu estudo sobre as APMs, afirma que estas
associações, em sua maioria, concentram em seus quadros os pais que
possuem melhores condições econômicas e também maior grau de
conscientizaçao social. São estes também os que mais participam das
atividades propostas por aquela entidade, conforme os dados da pesquisa. o
que parece, estes pais tem maiores possibilidades de barganha na comunidade
e, portanto, maiores facilidades para trazer beneficios para as escolas.
Além disso, nesse mesmo estudo, pode-se verificar que os percentuais
de participação se diferenciam segundo a localização das escolas na capital ou
no interior. De acordo com a analise dos dados, depreende-se que a
participaçao dos pais no interior mais frequente que na capital. As razões disto
tal vez estejam no fato de que, nas escolas do interior, existe um
relacionamento mais próximo com a comunidade, uma vez que em cidades
menores, os contatos primarios ocorrem numa extensao maior que nos centros
densamente povoados (idem, ibidem).
E também parece que a participação dos pais na APM não transcende a
mera presença e colaboração que costumam prestar durante festas, bazares,
campanhas, realizadas com razoavel frequencia para angariar fundos,
existindo a agravante de ser a verba arrecadada por esses eventos
basicamente destinada ao pagamento de funcionrios, reformos e reparos nos
prédios e compra de material para uso da secretaria da escola. Ou seja, os
recursos são, em sua maioria, destinados manutenção da escola. Decorrente
deste fato, ocorre uma diminuição significativa nos gastos orçamentario s que
se destinam ao atendimento ao aluno, como, por exemplo, material escolar,
atendimento médico, complementação de merenda, despesas que garantem a
própria manutenção do aluno na escola (Almeida, 1985).
A escola deve integrar-se com a comunidade e esta contribuir para a
manutenção daquela e ao atendimento ao alunado carente. Entretanto, no
momento em que a escola assume este papel, ela pode perder sua função
principal — a de ensinar — e passar a exercer uma função meramente
assistencialista. Além disso, essa integração escola-comunidade não pode se
27
constituir meramente com o sentido de arrecadar verbas, fazer festas, entre
outros. É muito mais que isto, envolvendo a efetiva participação dos pais nos
aspectos culturais e pedagógicos da escola e também na destinação prioritaria
dos recursos arrecadados ao atendimento do alunado.
Diante destas evidências, fica mais fácil compreender as razies que
levam, sobretudo as populações que contam com um maior grau de
mobilização comunitária, a dirigir criticas contundentes ao manuseio dos
recursos da APM. Efetivamente, torna-se difícil para elas aceitarem que
escolas da rede pública, que atendem hoje a uma clientela com tão poucos
recursos e quase sempre excluida de grande parte dos benefícios gerados pela
e para a sociedade, ainda procurem angariar os poucos recursos das familias
carentes para a manutenço do próprio estabelecimento.
Com efeito, devido s características da estrutura tributaria brasileira e
pobreza de recursos humanos e materiais prevalecentes na maioria dos
municípios, estes, salvo algumas exceções, tendem a oferecer serviços
educacionais da pior qualidade (Abrantes, 1984, citado por Campos, 1985)
Neste contesto, a questão da participação comunitaria tornase bastante
complicada. Em muitos casos, em nome da participação, o que parece existir,
na realidade, uma exploração de, mão-de-obra gratuita ou sub-remunerada,
sem o correspondente espaço de cogestão que poderia justificar o recurso ao
trabalho voluntrio e informal (Campos, 1985).
A questão crucial da participação situa-se na sua im plementação. O
descuido na criação do clima adequado, a inabilidade no envolvimento das
comunidades,a convocação dos pais e outros segmentos de forma eventual ou
para questões menores, a falta de profundidade e qualidade na preparação dos
lideres do esforço ou trabalho de integração, entre outros fatores, podem
frustrar qualquer empenho mais sério no sentido pretendido
Por isso, é preciso evitar exageros na variedade de modalida des de
integração aceitas, articular os diversos pontos decisórios envolvidos,
coordenar as diferentes atividades e utilizar meios que incentivem a
participação de todos os grupos (Ferreira da Silva, 1985).
28
Qualquer experincia coletiva que tenha a capacidade de carregar a.
atmosfera com as imagens do conflito do pode pode cair vïtima de diversas
formas de rigidez. Tais formas consistem, principalmente, na formação e
elaboração de estruturas, procedimentos e outros cerimoniais que criam a
ilusão de resol ver os problemas, mas, na realidade, somente dão às pessoas
algo a desempenhar, para descarregar energias valiosas. O melhor exemplo de
abordagem ritualista dos problemas reais é a sempre presente solução de
reunir as pessoas numa comissão, na concepção ingenua de que a troca de
idéias deva produzir uma solução. Reunir pessoas para discutir problemas não
mau. Errada é a fé ingenua que acompanha tais propostas, desviando, assim,
a atenção de onde ela deveria estar (Zaleznick, 1986).
Portanto, cria-se a falsa ilusão de que, através de reuniões, haveria a
participação dos envolvidos no processo de decisão. Mas isto não ocorre. O
que ocorre é a “falsa ilusão de participação”, ou, como diria Motta (1981),
referindo-se à partícipação: as pessoas chamam para decidir quando já
estavam anteriormente decididas.
É evidente que, se a participação por um desejo efetivo e verdadeiro da
comunidade, ela poderá permitir a criação de mecanismos de influncia sobre o
poder que democratizem a gestão da escola, voltando-a para os interesses da
comunidade. No entanto, não se pode esquecer que, ao manter inalterada a
estrutura burocrática, a direção poderá manipular a participação com o intuito
de reforçar seu poder (Teixeira, 1987).
Maffesoli (1981) diz que a dominação não se faz de rosto coberto, mas
que
... a burocracia e o controle se engalanam com as cores da
participação, que funciona, então, como um instrumento cuja
função e fazer esquecer o essencial,a dominaçao generalizada.
O que chamamos de participação ou os diversos mecanismos
de representação nos conselhos, nas casas de cultura, nas.
comissões de bairros, nos departamentos e nas diversas
associações de defesa, de salvaguarda, de promoção, de
29
educação, entre ou tras. Toda essa aparelhagem complexa e
amplamente diversificada permite dar satisfações inteiramente
acessórias, para alguns a impressão de desempenhare um
papel importante, ao passo que se realiza a estatização
generalizada da vida social e econômica. (p.228)
É necessário criar mecanismos que possam minimizar ou exterminar
esse excesso de burocracia, com o objetivo de se obter uma efetiva
participação comunitária.
Adotar-se-á neste trabalho, como conceito norteador de participação das
comunidades no processo educacional, o de que a participação deva dar a
grupos ou comunidades a possibilidadaa de intervir naquilo que diretamente
afete a cada qual (Ferreira da Silva, 1987), que corresponde igualmente ao
conceito de participaçao das comunidades na administraçao escolar que
implique na partilha do poder (Le Boterf, 1982). Se a parcipaçao for um desejo
efetivo e verdadeiro da comunidade, ela poder permitir a criação de
mecanismos de influência sobre o poder que possibilitem a democratização da
escola, e que estejam voltados para os interesses da comunidade.
Consequentemente, haverá uma gestoã participativa caracterizada pela
descentralização do poder, com o diretor passando a ocupar um novo papel: o
de articulador do processo de transformação da escola (Teixeira, 1987).
30
CAPÍTULO III
Gestão Democrática da Escola Pública – Proposta
de administração participativa e democrática
Como ponto de partida para a definição de gestão, neste trabalho
abordam-se alguns dos diversos sentidos que Aurélio (1975) dá os conceitos
de gestão, gerência, administração, gerir e público. Entre eles, destacam-se:
gestão - “ato de gerir, gerência, administração” (p.685); administração “ação de
administrar” e “conjunto de princípios, normas e funções que tem por fim
ordenar os fatores de produção e controlar a sua produtividade e eficiência,
para se obterem determinados resultados” (p.8); administrar — “gerir negócios
públicos ou particulares” (p.38). A este trabalho interessa o conceito de gestão
de negócios públicos, e Aurélio (1975) assim define público: “relativo,
pertencente ou destinado ao povo,à coletividade”; “que é de uso de todos:
comum”, “aberto a qualquer pessoa”, “povo em geral” (p.1156). Para o citado
autor, gerir é “ter gerência sobre; administrar, dirigir” (p.665) e dirigir é dar
direçao a e encaminhar, orientar, conduzir” (p.685).
Ao conceituar gerir, Aurélio indica duas acepções: “dar direção a” e
“encaminhar, orientar e conduzir”. A autora do trabalho prefere, inicialmente,
levar em consideração o segundo conceito, por parecer mais adequado para
definir gestão democrática. Entretanto,é necessário deixar claro que o primeiro
não pode ser excluido da definição, uma vez que uma postura democrática
exige que, além de encaminhar, orientar e conduzir um processo de gestão, se
dê uma “direção a ele”, evitando cair no laissez-faire ou em anarquia. Por outro
lado, ao se adotar o conceito de “dar direção a” corre-se o risco de cair num
democratismo ou numa falsa democracia.
No que se refere ao laissez-faire ou anarquia, pode se citar a expressão
“sistemas disjuntivos”, que caracteriza um tipo de sistema organizacional onde
31
a estrutura, a atividade e “o produto” só aparentemente mantén-se conectados,
fato este que vem sendo descoberto nas pesquisas sobre organizações
educacionais. Nestas organizações, se constatam tanto o dasconhecimento
das relações de causa e efeito na utilização da tecnologia educacional, como a
crescente ambigiidade dos objetivos a que estas se propoem (Wrober, 1984).
Em sistemas deste tipo, também conhecidos corno “anarquias
organizacionais”, o que se faz em termos didáticos e pedagógicos não tem
correlação causal evidente ou aproximada como que se produz (Cohen, Marsh
& Olsen, citados por Wrobei, 1984). Muito pelo contrário, o estilo
“laissezfairiano” de administração se caracteriza pela imagem de um ambiente
onde aparentemente não há elaboração de regras coletivas ou de um discurso
unificador, caracterizando um espaço sem dono (Wrobel & Lovisolo, 1985).
Quanto ao democratismo, ele pode ser entendido como o
“escamoteamento da democracia” (Silveira, 1986, p.29). Magalhães (JB,
13/5/88, 1º cad., p.11), num enfoque pragmático, define democracia como
“aquela situação em que são chamados a votar todos os que tem interesse
direto ou indireto num determinado estado de coisas”. Para ele, “no
democratismo votam apenas aqueles que tem ligação direta com as
instituições do setor” (p.11), o que caracteriza, sem sombra de dúvida, o
escamoteamento da democracia, uma vez que negado o direito de voto e
participação a cidadãos pertencentes a outros segmentos da sociedade.
Para Pereira (1985), as orgaríizações públicas possuem a característica
de pertencerem ao povo. Por isso, é necessária uma administração aberta, que
permita ampla liberdade de acesso as informações e ao que ocorre dentro
destas organizações. Portanto, é imprescindível a participação da comunidade
do povo, do contribuinte, no sentido de tomar conhecimento e até interferir na
gestão das organizações públicas, fato este que lhes é negado e que
caracteriza o democratismo.
Aurélio (1975, p.430), entre outros conceitos, no que se refere a
democratismo, propõe que se “compare/confronte democracia nesta acepção
32
com ditadura (gripo do Aurélio), o que pode ser explicado pelo fato de só
alguns terem o direito de participar no poder decisório das organizações”.
Voltando ao conceito de gestão, pode-se afirmar que este, num sentido
restrito, é predominante na linguagem corrente e em alguns textos técnicos.
Neste caso, o conceito de gestão se contrapõe ao de planejamento, limitando-
se à criação das condições concretas necessárias implementação das poilticas,
planos, programas e projetos, e estando intimamente relacionado à execução
de tarefas. No sentido amplo, gestão é considerada como sinonimo de
administração e, como tal, inclui todas as funções tradicionalmente
consideradas como administrativas, tais como planejamento, organização,
direção, coordenação, alocação de recursos, controle, entre outras (Castro et
alii, 1989).
Ferreira da Silva (1987) afirma que administração é a obtenção de
configurações desejáveis de resultados atravás das organizações e ressalta
que neste conceito está incluída a determinação do que seja desejável. Esta
definição parece adequada para caracterizar a gestão num sentido amplo,
principalmente porque pressupõe uma visão projetiva ou prospectiva da
administração, isto é, voltada para o futuro, além de uma visão proativia, ou
seja, que vise uma ação concreta imedia, que viabilize mudanças.
Esta definiçao ratifica e complementa em parte o conceito de gestão
citado inicialmente neste trabalho, ou seja, “dar direção a” e “encaminhar,
orientar, conduzir”. Pode-se, portanto, acrescer a este conceito inicial o de
visão prospectiva e proativa de administração.
Na Constituição de 1988, no que se refere aos direitos sociais e
especificamente à questão da assistência social, “propõe-se a participação
comunitária como estratégia relevante de qualidade de oferta e de garantia de
acesso” (art. 204, § II) e, em educação, consagra-se, embora vagamente — a
“gestão democrática do ensino público” (art. 206, § VI) (Demo, 1988, pp.10-11).
Nestes termos, a qualidade da escola pública função do controle democrático
exercido pela sociedade civil, assim como de práticas de gestão democrática e
participativa que possam viabilizar a democratização da escola e da educação.
33
É comum associar-se gestão democrática do ensino à participação,
tanto na literatura (Balailai, 1982; Mendes de Almeida, 1983; Belioni, 1986;
Gomes de Souza, 1987; Paro,1987), como em documentos representativos do
pensamento dos educadores (documento aprovado na XII Reunião Anual da
ANPEd, 1987; documento da Associaço dos Professores do Ensino Oficial do
Estado de São Paulo, 1989), como, também, do projeto mais conhecido de Lei
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, elaborado pela Comissão de
Educação, Cultura, Esportes e Turismo da Câmara do Deputados (1989) sob a
coordenação do Deputado Jorge Haqe.
Entretanto, não pode haver uma partícipação efetiva quando o poder e a
ação estão totalmente centralizados, deduzindo-se daí que a participação
passa obrigatoriamente pela descentralização de poder e de tarefas. A este
respeito, Bobio (1986) afirma que tecnocracia e democracia são antitéticas,
uma vez a democracia sustenta-se sobre a hipótese de que todos podem
decidir a respeito de tudo, e a tecnocracia, ao contrário, pretende que sejam
convocados á decidir apenas aqueles poucos que detêm conhecimentos
específicos. Bobbio refere-se ao contínuo crescimento do aparelho burocrático
ordenado hierarquicamente do vértice à base, e, portanto, diametralmente
oposto. ao sistema democrático, e admite que os diversos graus de poder
configuram-se num sistema político como uma pirâmide. Daí pode-se constatar
que, na sociedade democrática, o poder vai da base ao vértice e, numa
sociedade burocrática, ao contrário, vai do vértice à base.
Pode-se, então, acrescentar ao conceito de gestão de mocrática
adotado neste trabalho a necessidade da descentralização do poder e de
tarefas que, sem dúvida, permitiriam uma maior participação dos envolvidos no
processo de gestão. Além disso, deve-se destacar a necessidade da existência
de um poder político ordenado da base para o vértice de uma pirâmide,
garantindo, assim, um maior grau de democratização do sistema.
Le Boterf (1982) entende como gestão do processo edu cacional tudo o
que se refere às atividades de elaboração de programas - diagnóstico de
situações, escolha dos objetivos e dos métodos e elaboração do material
34
didático -, ás próprias ações de ensinar e de educar, à gestão do pessoal e dos
estudantes, à organização da utilização do tempo e à avaliação das atividades.
Motta (1981) afirma que a sociedade contemporânea tem
experimentado, em diversas instituições sociais, uma democratização cada vez
mais acentuada. Cita como exemplos a família e a escola, onde se pode
verificar uma maior repartição de poder, dando origem a novas formas de
relacionamento social, e indica que a assunção de responsabilidade e de
repartição do poder no processo de tomada de decisão está ocorrendo de
maneira cada vez mais acentuada. Esta democratização das relações sociais
dá origem a novas formas de organização nas instituições sociais, que passam
a apresentar, entre outras características, propostas de gestão com objetivos
igualmente democratizadores.
Dessa forma, não se pode conceber uma proposta democrática para
uma atividade ou serviço que não tenha objetivos igualmente
democratizadores, o que deve, sem dúvida, ser acrescentado ao conceito de
gestão democrática adotado nesta dissertação. Além disso, especificamente no
que se rerere ao processo educacional, o conceito passa a abranger as
atividades docentes e organizacionais que tenham o objetivo de garantir um
maior grau de democraticidade do sistema, assim como de maior participação
de todos os envolvidos no processo educacional.
A Associação dos Professores do Ensino Oficial de São Paulo -
APEOESP (1989) sugere as seguintes condições, entre outras, para assegurar
uma efetiva gestão derocrática do processo educacional nas escolas públicas:
a presença da comunidade na discussão, implantação, implementação e
avaliação das propostas administrativo-pedagógicas nas instituições de ensino
em todos os graus; a formação, implementação e efetivo funcionamento de
Associações de Professores e Especialistas em Educação, de grêmios
estudantis, de associações de pais, de conselhos escolares, além da escolha
de dirigentes através da comunidade escolar; e a garantia da autonomia
administrativa e pedagógica necessrias ao pleno funcionamento das escolas.
35
A APEOESP relaciona, portanto, a gestão democrática do processo
educacional a três questões: a participação no processo decisório, a autonomia
administrativa e a presença da comunidade na implantação, desenvolvimento e
avaliação das propostas administrativo-pedagógicas das organizações
educacionais. Estes fatores também são considerados imprescindíveis pela
autora do presente trabalho, e devem ser acrescentados ao conceito de gesto
demodrática do processo educacional.
Uma gestão democrática deve sempre procurar aliar eficiência -
emprego racional dos recursos disponíveis, inclusive tempo -, com eficácia -
cumprimento de objetivos estabelecidos - e efetividade - satisfação das
demandas da população através da formulação e obtenção de objetivos por ela
considerados desejáveis (Motta, 1972).
Depreende-se do Projeto Hage (1989) que a gestão democrática do
ensino público passa necessariamente pela participação no processo decisório,
pelo acesso às informações sobre o desempenho dos sistemas e instituições
de ensino, pela transparência no exercício de poder e pelo controle social das
ações.
Os conceitos de gestão democrática (Motta, 1972) e de gestão do
processo educacional no ensino público (Projeto Hage, 1989) serão utilizados
como conceitos norteadores desta pesquisa, acrescentando-se a eles a noção
de visão projetiva, isto é, voltada para o futuro, assim como a de visão
proativa,ou seja, que visa uma ação concreta imediata, que viabilize mudanças
(Ferreira da Silva, 1987) e, igualmente, a necessidade da participaçao efetiva
do corpo docente e discente, equipe técnico-pedagógica, funcionários, pais de
alunos, comunidade, membros da associação de moradores e da sociedade
civil em geral na definição de políticas no planejamento, implantação,
desenvolvimento, controle e avaliação das propostas administrativas e
pedagógicas das escolas públicas (APEOESP, 1989).
Como já foi dito, existe um eixo comum a todas as definições deste
trabalho: o conceito da democracia participativa, que pretende, através da
democratização da sociedade civil e das instituições, ampliar cada vez mais os
36
espaços de participação do cidadão, dentro de um quadro tal que o poder não
seja apenas distribuído, mas também controlado.
Neste tipo de democracia, o cidadão continua mostrando a sua vontade
e preferências no que se refere ao processo de gestão, sendo consultado em
decisões importantes, fazendo parte desse processo a organização para
reivindicar o atendimento dos seus direitos. Este foi, resumidamente, o primeiro
conceito definido no trabalho.
Este eixo, como já foi antecipado, obedece a uma lógica tal que permite
que o trabalho se desenvolva como uma espiral cuja base vai-se alargando, na
medida em que são a ele acrescentados novos conceitos, até chegar ao
conceito de gestão democrática do ensino público.
Sendo assim, ao se definir participação como elemento fundamental da
democracia participativa, amplia-se o conceito de democracia participativa.
Da mesma forma, ao se definir participação das comunidades no
processo de gestão educacional, adicional-se ao segundo conceito a idéia de
que a comunidade atendida pela escola deva ter um grau de conscientização
sócio-politico-econômica e cultural suficientemente desenvolvido no sentido de
exigir uma escola de qualidade e que atenda a todos, fato este que será
concretizado através da criação de mecanismos de influência sobre o poder
que possibilitem a democratização da escola e estejam voltados para o
interesse da comunidade.
Igualmente, ao se definir gestão democrtica da escola, pública,
acrescentava-se ao conceito de participação das comunidades no processo
educacional as idéias de eficiência, eficácia e efetividade e os conceitos de
visão prospectiva e proativa da administração. Este quarto conceito envolve,
além da comunidade, o corpo docente e discente, bem como os funcionários, a
equipe técnico-pedagógica, membros da associação de moradores e da
sociedade civil em geral. Todos os envolvidos neste processo de gestão
democrática devem participar efetivamente na definição de políticas, no
planejamento, desenvolvimento, controle e avaliação das propostas
administrativas e pedagógicas da escola pública (APEOESP, 1987).
37
Diante do exposto, cheqa-se à conclusão de que uma gestão
participativa e democrática da escola deve se apoiar nos seguintes
pressupostos:
a) Em uma sociedade como a brasileira, onde o sistema educacional
encontra-se caracterizado por um perverso dualismo (Jaguaribe et alii, 1986),
segundo o qual at um certo es trato das camadas sociais dá-se uma educação
que, embora de péssima qualidade, é considerada “boa” para aqueles a quem
se destina: o povo, os pobres; e, a partir de um estrato superior, oferece-se um
tipo de educação de melhor qualidade, disponível, porém, apenas para uma
minoria, urge uma proposta de gestão democrática onde a educação esteja
comprometida com um projeto de democratização, contribuindo para uma
sociedade mais justa e igualitária (idem, ibidem);
b) A gestão democrática do ensino público deve buscar e assegurar o
acesso e a permanência na escola de todas as camadas sociais, inclusive das
camadas populares, e a universalização, no mínimo, do ensino fundamental
(Projeto Hage, 1989);
c) Uma educação democrática deve ser gerida de uma forma igualmente
democrática. Gestão e educação democráticas são partes de um mesmo todo,
faces de uma mesma moeda; elas se intercomplementam e potencializam
(idem, ibidem);
d) Numa gestão democrática e participativa pretende-se, através da
democratização da sociedade civil e das instituições, ampliar cada vez mais os
espaços de participação do cidadão, com o poder não sendo apenas
distribuído, mas também controlado (idem, ibidem);
e) O conceito de gestão democrática e participativa não deve se
restringir apenas às condições para a implementação do que foi planejado.
Deve-se acrescentar a ele a formulação de políticas, objetivos, estratégias e
também as medidas necessárias para a sua concretização, desenvolvimento,
controle e avaliação (APEOESP, 1989);
38
f) Uma proposta de gestão democrática do ensino público implica uma
concepção de algo inserido na sociedade, devendo, por isso, ser voltada pra o
bem coletivo (idem, ibidem);
g) Uma gestão democrática não pode se concretizar sem participação.
Esta, por sua vez, está relacionada fundamentalmente à descentralização do
poder e de tarefas. Por isso, o processo de decisão deve ser compartilhado
com todos os envolvidos no processo de gestão educacional (idem, ibidem);
h) Numa gestão democrática, participação é, antes de mais nada, uma
conquista, constituindo-se num processo que deve ser construído, e cada vez
mais ampliado, no dia-a-dia da escola (idem, ibidem);
i) Numa gestão democrática, deve haver a participação da comunidade
no processo de gestão educacional (idem, ibidem). Para tal, a comunidade
atendida pela escola deve ter um grau de conscientização sócio-político-
econômica e cultural suficientemente desenvolvido no sentido, de cobrar uma
escola de qualidade e que atenda a todos. Destaca-se aí a importância da
escolarização no sentido de reforçar o desenvolver o grau de conscientização
que se faz necessário;
j) No conceito de gesãto democrática, a idéia de gestão participativa se
amplia, envolvendo, além da comunidade, o corpo docente e discente, a equipe
técnico-pedagógica, funcionários, membros da associação de moradores e da
sociedade geral. Todos os envolvidos no processo educacional devem
participar efetivamente na definição de políticas, no planejamento,
desenvolvimento, controle e avaliação das propostas administrativas e
pedagógicas da escola. Além disso, devem ser assegurados espaços que
permitam captar e incorporar as propostas das entidades profissionais e
científicas, e também garantir o atendimento das aspirações e demandas da
maioria da populaça (Projeto Hage, 1989);
k) No processo de gestão democrática participam tanto a comunidade
externa à escola como a interna. A participação da comunidade externa será
concretizada, basicamente, através da criação de mecanismos de influência
que possibilitem a democratização da escola e que estejam voltados para o
39
interesse da comunidade. A participação da comunidade interna retirando o
professor do isolamento da sala de aula — pode devolver—lhe a dignidade
como profissional e abrir a possibilidade de atuação e participação destacadas
no processo educacional Dessa forma, trabalho do corpo docente e discente,
da equipe técnico—pedagógica, dos funcionários, conjugado com a
participação da comunidade externa, passa, então, a ser o antecedente e o
conseqüente de diretrizes cuja formulação ajudaram a traçar, e apartir daí que
a qualidade do ensino começa a se resolver (idem, ibidem);
1) Numa gestão democrática deve ser assegurada a autonomia
administrativa, pedagógica e financeira necessárias ao pleno funcionamento da
escola pública, o que passa pela descentralização de tarefas e do poder de
deciso. Da mesma forma, a questão da autonomia envolve questões
relacionadas divisão de competências do três níveis de administração do
sistema estadual ou municipal de educação. Estes devem articular-se através
do compartilhamento de responsabilidades e da sinalização das competências
básicas e precípuas de cada um, de tal forma que seja assegurada a
autonomia da escola (APEOESP, 1989);
m) Uma gestão educacional democrática deve procurar sempre aliar
eficiência com eficácia e efetividade (Motta, 1981);
n) Uma gestão democrática passa necessariamente pela participação no
processo decisóúrio, pelo acesso dos informações sobre desempenho dos
sistemas e instituições do ensino público, pela transparência no exercício do
poder e pelo controle social das ações (Projeto Hage, 1989); e
o) Numa gestão democrática e participativa é imprenscindível a
existêncios dois fatores: visão prospectiva o proativa de administração.
A partir destes pressupostos, relacionam-se a seguir estratégias
necessárias ao planejamento, implantação, desenvolvimento, controle e
avaliação de uma proposta de administração participativa e democrática do
ensino público:
40
a) Participação da comunidade na discussão, implantação,
desenvolvimento, controle e avaliação da proposta administrativa e pedogógica
da escola (Projeto Hage, 1989);
b) Incentivo à formação e ao funcionamento de associações de
professores e Especialistas, grêmios estudantis e associações de pais e
amigos da escola (APEOESP, 1989);
c) Constituição de conselhos escolares e órgãos colegiados nas escolas
públicas, com dirigentes escolhidos mediante eleições realizadas com base em
normas definidas em regimento interno (idem, ibidem);
d) participação de docentes, estudantes, funcionários, comuni dade, pais
e representantes da sociedade civil em geral na composição de órgãos
normativos e deliberativos (Conselhos Escolares e órgãos colegiados) (idem,
ibidem);
e) Participação de todos os elementos envolvidos no sistema escolar -
corpo docente e discente, equipe técnico-pedagógica, funcionários, pais,
membros da comunidade em geral, membros da associação de moradores e
da sociedade civil em geral - no processo decisório e de gesto educacional,
visando garantia da autonomia administrativa, pedagógica e financeira
necessárias ao pleno funcionamento da escola (Projeto 1989; PEOE5P, 1989);
f) Definição de politicas e as formas de sua implantação, desen
volvimento, controle e avaliação, por todos os envolvidos no processo de
gestão, resguardando o princípio da transparência administrativa (Projeto
Hage, 1989);
g) Previsão de instrumentos como, por exemplo, participação em
reuniões, processos de consulta obrigatória e periódica comunidade escolar,
garantia de acesso s informações de gestão educacional, que garantam a
interlocução da escola com a sociedade civil, através de suas entidades
organizadas, na defesa da maioria da populaço (idem, ibidem); e
h) Existência de Publicidade, transparência nos resultados obtidos na
gestão educacional (idem, ibidem).
41
CONCLUSÃO
Com base nesta revisão bibliográfica, o presente estudo buscou
investigar o que caracterizou a administração educacional participativa e
democratica da escola na década de 80. Ou seja, na época um projeto de
administração em que todos os envolvidos no processo educacional - direção,
equipe pedagógica, corpo docente e discente, funcionários e comunidade -
tenham garantido o espaço para participar da busca, construção e
dssenvolvimento da democracia.
O estudo propôs a investigação especifica da seguinte questão: O que
caracterizou a administração educacional participativa e democratica no que se
refere as bases conceituais para o desenvolvimento de tal proposta?
Justificativa do Estudo
Recentemente, Balallai (1987), Flix (1984) e Paro (1906) observaram um
ponto em comum nos processos de administração participativa: a enfase dada
aos mecanismos de cooperação e engajamento. Afasta-se com isso a hipotese
de que a par ticipação seja apenas um processo que tente recuperar estes
mecanismos, e concebe-se a participação, ao contrário, como uma prática
democrática em que todos os implicados possam participar de um processo
educacional que lhes possibilite a futura inserção na sociedade. Espera-se,
desta forma, que se promovam projetos voltados para a democratização de
oportunidades acesso e permanência na escola, em igualdade de condições,
todos os cidadãos e em que se garanta um bom padrão de ensino.
Segundo Bobbio (1986), por sistema democrático entende-se hoje,
preliminarmante, um conjunto de procedimentos, dos quais a regra da maioria
é o principal, mas não é o único. Por isso, o problema exige que se exprima a
aceitação ou não destas regras e que entre outros procedimentos se esclareça
como devam ser substituídas caso não sejam aceitas. Bobbio prossegue
dizendo que o discurso sobre as vias da política num siste me dernocrático não
terminaria se não levassem em conta os interesses relativos condições de
42
desenvolvimento da sociedade. Assim, ele se refere a movimentos sociais e a
movimentos de opinião que visam a defesa e promoção de direitos
fundamentais como aqueles em defesa das minorias, movimentos esses
reconhecidos numa democracia com base nos princípios da liberdade de
associação e o da liberdade de opinião, considerados co mo verdadeiras pré-
condições para o funcionamento das regras do jogo democrático.
Santos (1987), citando Parker, referindo-se aos princípios da cidadania,
afirma que todos deveriam ter os mesmos direitos de compartilhar de tudo
aquilo a que tivessem direito, nos mesmos termos que qualquer outra pessoa.
Necessidades iguais deveriam receber tratamento igual, sem nenhuma
discriminação a favor ou contra quaisquer grupos sociais, econômicos, políticos
e raciais. A idéia de cidadania implica que nenhum estigma seja associado ao
uso dos serviços sociais, quer por atitudes populares de condenação ou
dependência, quer por práticas administrativas ou padrões inferiores de
previsão de serviços.
Voltando-se para o campo da educação, Leal e Silva (1987) afirma ser
necessária a consolidação de práticas democráticas no interior da escola,
orientadas para a construção de sua autonomia, entendida como a capacidade
de articular e executar um processo educativo próprio. (p74),
Mendonça (1987), em trabalho sobre eleições de direto em escolas no
Distrito Federal, indica que através deste processo de escolha de dirigentes
vem-se procurando estabelecer mecanismos que viabilizem uma forma
participativa de administração. Segundo ele, fácil inferir que, dentro de uma
perspectiva política, um tipo de administração participativa e colegiada, com um
projeto educacional libertador, pode começar a gerar choques e confrontos
com a administração central Por isso, sob a roupagem de um discurso
progressista, a experiência permaneceu caracterizada como uma prática
verticalista adotada pelo nível central de administração, tendo, por este motivo,
fracassado.
A prática de uma administração participativa e democrática se constitui
numa proposta inovadora e, como toda inovação, sofre inúmeros processos de
43
resistência. Nesta área, Aquino (1982) levanta vários fatores intervenientes na
implantação de um projeto, classificando-os em políticos, culturais, históricos e
psicológicos, e apontando como conclusão que estes vão se integrar, ajustar e
interagir, dando origem a um processo entre eles, cuja harmonia ser
comprovada somente com á prática da convivência no novo projeto. Já Hali
(1984) menciona que o aspecto básico a ser considerado é o fato de as
organizações serem conservadoras por sua própria natureza, criando, portanto,
empecilhos a adaptação de inovações.
Ao se analisar o processo de mudança, deve-se, portanto, estudar uma
série longa e complexa de percepções individuals, normas e processos de
grupo, estruturas orgânicas, pressões da comunidade e do agente de
mudanças, e códigos culturais (Huherman, 1979).
De acordo com o exposto anteriormente, é difícil não reconhecer a
importância do tema deste trabalho. Além de importante, um estudo como este
parece oportuno na medida em que pretende investigar o que caracteriza uma
administração participativa comprometida com a democratização da escola.
Com efeito, no momento em que o país retoma e avança nos caminhos da
democracia e as mudanças educacionais exigem uma nova postura
administrativa, de destacar a importância da administração participativa e
democrática, na esperança de que permita reformular princípios administrativos
e produzir mecanismos efetivamente democráticos de educação.
44
BIBLIOGRAFIA
AGUIAR, Márcia Ângela da S.; FERREIRA, Naura S. Carapeto (Orgs..). Gestão
da Educação: impasses, perspectivas e compromissos. 5ª ed. São Paulo:
Cortez, 2006.
ARROYO, Miguel Gonzalez. Administração da educação, poder e participação.
Educação e Sociedade, São Paulo, v. 1, n. 2, p. 36-46, jan. 1979.
AZANHA, José Mário P. et al. Educação Básica: políticas, legislação e gestão:
leituras. São Paulo: Pioneira Thomsom Learning, 2004.
AZEVEDO, Janete M.L. de. Implicações da nova lógica de ação do estado para
a educação municipal, Revista Educação & Sociedade n. 80, Campinas:
CEDES, 2002.
BARBIER, Jean. M. Elaboração de projectos de ação e planificação. Porto:
Porto Editora, 1996.
BAUDELOT, Christian; ESTABLET, Roger. La escuela capitalista. 5. ed.
México: Siglo Veintiuno, 1978.
BICUDO, Maria Aparecida V. e SILVA JR., Celestino Alves da. (Orgs.).
Formação do Educador: dever do Estado, tarefa da Universidade. São Paulo:
Unesp, 1996. v.1
BOBBIO, N. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1986.
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário
de política. 3. ed. Brasília: UnB, 1986.
BORBA, S. C. Multirreferencialidade na formação do professor-pesquisador. Da
BOURDIEU, Pierre; PASSERON, Jean-Claude. A reprodução: elementos para
uma teoria do sistema de ensino. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1975.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 1988.
BRASIL. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional .
BRASIL. Ministério da Educação. Conselho Nacional de Educação. Diretrizes
para a Formação de Professores da Educação Infantil e dos anos Iniciais do
Ensino Fundamental em nível superior, Graduação Plena. Brasília: Conselho
Nacional de Educação, 2002.
45
BRASIL. Ministério da Educação. Conselho Nacional de Educação. Diretrizes
nacionais para o curso de Graduação em Pedagogia, Licenciatura. Brasília:
Conselho Nacional de Educação, 2006.
CANDAU, Vera M. Rumo a uma nova didática. Rio de Janeiro: Vozes, 1989.
CHAVES, M. & GAMBOA, S. S. Prática de Ensino: Formação Profissional e
Emancipação. Maceió: Edufal, 2000.
conformidade à complexidade. Maceió, Edufal, 1997.
FAZENDA, I. Interdisciplinaridade: um projeto em parceria. São Paulo: Loyola,
1991.
FAZENDA, Ivani. Interdisciplinaridade na Formação de Professores. (s.l.).
ULBRA, 2006.
FREIRE, Paulo. Pedagogia da autonomia: saberes necessários à prática
educativa. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998.
FREIRE, Paulo. Pedagogia do oprimido. 2. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1975.
GALLO, Silvio; RIVERO, Cleia Maria L. Formação de professores na sociedade
do conhecimento. Santa Catarina: EDUSC, 2004.
GRACINDO, Regina V. “Projeto político-pedagógico: retrato da escola em
movimento”, In: A. M. SILVA & M. A. AGUIAR (orgs.) Retrato da escola no
Brasil . Brasília: CNTE, 2004.
GRAMSCI, Antonio. Os intelectuais e a organização da cultura. 2. ed. Rio de
Janeiro: Civilização Brasileira, 1978.
GUIMARAES, Valter Suarez. Formação de professores – saberes, identidade e
profissão. São Paulo: Papirus, 2004.
HOFFMAN, Jussara. Avaliação: mito e desafio. Uma perspectiva construtivista.
32ª ed. Porto Alegre: Educação e Realidade, 2003. 76
ILLICH, Ivan. Sociedade sem escolas. Petrópolis: Vozes, 1973.
LUCKESI, C. C. Avaliação da aprendizagem escolar. 2ª ed. São Paulo: Cortez,
1994.
MATURANA, Humberto. Emoções e linguagem na educação e na política. Belo
Horizonte: UFMG, 1998.
46
MELLO, Guiomar Namo de. (1999). Formação inicial de professores para a
educação básica: uma (re)visão radical. Documento principal. Versão
preliminar. Mimeo. out/nov, p.21.
ORTEGA Y GASSET, José. Meditação da técnica. Rio de Janeiro: Livro Ibero-
Americano, 1963.
PARO, Vitor Henrique. Administração escolar: introdução crítica. São Paulo:
Cortez; Autores Associados, 1986.
PERRENEAU, Phillipe. Novas competências profissionais para ensinar. In: 10
Novas competências para ensinar. Porto alegre: Artes Médicas, 2000.
PERRENOUD. P. Avaliação: da excelência à regulação. Entre duas lógicas.
Porto Alegre: Artmed, 1999.
SACRISTÁN, J. Gimero. Compreender e transformar o ensino. Porto Alegre:
Artmed, 1998.
SÁNCHEZ VÁZQUEZ, Adolfo. Filosofia da práxis. 2. ed. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1977.
SAVIANI, Dermeval. Escola e democracia. São Paulo: Cortez; Autores
Associados, 1983.
TIBALLI, Ellianda. Concepções e praticas em formação de professores. São
Paulo: DP&A, 2003.
WEBER, Max. Economía y sociedad: esbozo de sociología comprensiva. 2. ed.
México: Fondo de Cultura Económica, 1979.
47
ÍNDICE
Folha de Rosto 02
Agradecimentos 03
Dedicatória 04
Resumo 05
Sumário 06
Introdução 07
Capítulo I - Da Democracia a Democracia Participativa 12
Capítulo II - Participação: Elemento fundamental da democracia participativa 18
Capítulo III - Gestão Democrática da Escola Pública – Proposta de administração participativa
e democrática 31
Conclusão 42
Bibliografia 45
Índice 48