8˚ Encontro da ABCP

01 a 04/08/2012, Gramado, RS

Área temática: Segurança Pública e Segurança Nacional

Título do trabalho: Políticas Públicas e Homicídios

Autores:

Gláucio Ary Dillon Soares (IESP/UERJ)

Sonia Terron (IBGE1, Espacio Alacip)

Andreia Cidade Marinho (IESP/UERJ)

Resumo:

No Brasil, a segurança pública é jurisdição dos governos estaduais. A análise

de alguns estados como SP, MG e RJ mostra que a implementação de

políticas públicas inteligentes, frequentemente coincide com as mudanças do

governo do estado. Elas alteraram as tendências ao crescimento das taxas de

homicídio. Porém, em muitos estados isso não aconteceu. Não conhecemos as

covariatas políticas das alterações nas tendências nas taxas de homicídio. Não

conhecemos as espacialidades da expansão, nem da redução das taxas de

homicídios. Esse trabalho pretende sanar essas lacunas.

Calcularemos as taxas usando os dados do SIM sobre os dados populacionais

do IBGE. Para a análise espacial, inclusive da independência entre as

tendências municipais, assim como para a apresentação de mapas que

retratam as mudanças, incluiremos tanto estados nos que as mudanças nos

governos estaduais não produziram modificações nas taxas de homicídio,

quanto estados nos que estas mudanças foram acompanhadas de crescimento

ou decréscimo nas mesmas. Dadas as limitações de espaço, trabalharemos

com alguns estados apenas.

1 O IBGE está isento de qualquer responsabilidade pelas opiniões, informações, dados e

conceitos emitidos neste artigo, que são de exclusiva responsabilidade do autor.

1

1. INTRODUÇÃO

A desconstrução de mitos é uma das funções mais importantes dos

cientistas políticos e sociais. Não obstante, os próprios cientistas são

vulneráveis, diríamos muito vulneráveis, a mitos, particularmente em países

que pesquisam pouco o tempo e o espaço onde vivem e teorizam muito,

importando explicações de tempos e espaços muito diferentes. Essa

extrapolação mutila: há mais a respeito do espaço e do tempo do que dois

vetores abstratos e vazios: espaço é contexto e o tempo também.

É indispensável introduzir uma dose de institucionalismo na análise. A

jurisdição primária da segurança pública não é a mesma em todos os tempos e

lugares. No Brasil, desde 1988, ela cabe, constitucionalmente, aos estados. Na

Colômbia, a jurisdição é municipal, o que concede maior peso às decisões,

políticas e programas desse nível. Uma virtude do conhecimento comparado é

trazer à tona a influência dessas instituições que, sem a comparação,

permaneceriam submersas por serem quase invariantes dentro de cada país.

Neste trabalho analisamos mudanças nas taxas de homicídios por cem

mil habitantes, relacionando-as com mudanças demonstráveis nos governos

estaduais, argumentando, sem poder demonstrar, que as mudanças

observadas foram influenciadas por políticas públicas.

Para demonstrar que o que acontece nos estados não é um simples

reflexo de políticas nacionais, usaremos estados cujas taxas de homicídio

seguiram trajetórias muito diferentes no mesmo período. No mínimo, podemos

concluir que as influências da nação não são as mesmas sobre diferentes

estados ou regiões e/ou que se forem semelhantes, não são suficientes para

anular ou reverter as tendências dos estados e seus comportamentos, e

políticas de segurança, benéficas ou não.

Há duas perspectivas a respeito de mortes violentas. Uma as vê como

fatalidades, inevitáveis, que tinham que acontecer. Se fossem assim, então não

haveria nada a fazer. Aconteceriam aleatoriamente, sem relação com nada.

Seriam imprevisíveis. Mas não são fatalidades, nem têm que acontecer. São

evitáveis. As taxas de mortes violentas são mais altas em algumas regiões do

mundo do que em outras, em alguns países do que em outros, em algumas

regiões do que em outras, em alguns estados do que em outros. Há variância

2

entre esses agregados. As mortes violentas, sobretudo as devidas a acidentes

e homicídios, são mais baixas nos países mais desenvolvidos política e

civicamente do que nos demais. As grandes desigualdades entre as taxas de

acidentes e de mortos mostra que não são fenômenos aleatórios nem obras do

acaso. Cultura cívica, homens e governos, através de políticas públicas,

contribuem para aumentar ou reduzir o risco do cidadão de morrer

violentamente. E, como demonstraremos através das taxas de homicídios,

mudanças substanciais, para melhor ou para pior, podem acontecer a prazo

relativamente limitado, entre cinco e dez anos.

Organizamos a análise em três seções de acordo com a escala de

observação. Na primeira fazemos uma comparação entre as duas maiores

regiões do país: a sudeste e a nordeste. Em seguida comparamos estados de

cada uma delas: São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, da região sudeste;

e Alagoas, Bahia, Pernambuco e Ceará, da nordeste. Finalmente, fazemos

uma análise espacial ao nível municipal da distribuição geográfica das taxas

nos estados de São Paulo e Bahia, que mostraram tendências opostas no

período de 1999 a 2009. Nas duas primeiras seções são observadas as taxas

anuais no período de 1980 a 2009, na terceira são analisados os anos de 1999,

2004 e 2009. Ocasionalmente, alguns dados mais recentes serão usados. Ao

final, algumas conclusões e dois apêndices, um com as notas metodológicas, e

outro com a relação dos governadores e partidos eleitos para os períodos de

governo de 1979 a 2010.

2. COMPARANDO AS REGIÕES SUDESTE E NORDESTE

A comparação entre as taxas de homicídio das regiões Sudeste e Nordeste

ilustra

como as trajetórias regionais podem ser iguais ou diferentes,

como regiões, como médias, podem usar nova legislação federal para

melhorar a segurança pública ao mesmo tempo que outras não o fazem,

criando diferenças, e

como medidas estaduais inteligentes – ou a sua ausência – podem

pesar nas médias regionais e provocar diferenças entre as taxas

regionais, que são médias estaduais ponderadas (pela população).

3

No Gráfico 1 observa-se que, durante praticamente uma década, a taxa

média de homicídios do Sudeste e do Nordeste covariaram, seguiram a mesma

tendência ao crescimento, relativamente moderada e previsível. Não obstante,

a partir de 1988/89/90, o crescimento no Sudeste se acelerou (em termos

técnicos, a derivada segunda passou a ser positiva). O homicídio numa região

cresceu mais rápido do que na outra, criando um hiato, um espaço para a

morte regionalmente desigual. O Sudeste se afirmou como a região mais

violenta do Brasil. A partir de 1995, a taxa do Sudeste atingiu certa

estabilidade, num patamar alto, entre 34 e 35 mortes por cem mil habitantes.

Esse patamar regional mascara diferenças entre os estados, pois a redução

em São Paulo se iniciou mais cedo do que as de Minas Gerais e do Estado do

Rio.

Gráfico 1: Taxas de homicídio por 100 mil habitantes., regiões Nordeste e Sudeste,

1980 a 2009

Fonte: SIM / DATASUS

2003 foi um ano importante por várias razões: a promulgação do

Estatuto do Desarmamento, que possibilitou às polícias organizadas em

estados com cultura cívica mais avançada, retirar de circulação armas,

instrumentos da morte, e os criminosos, agentes da morte, que as portavam. O

4

porte ilegal de armas passou a ser crime. O resultado não se fez esperar: as

taxas de homicídio pararam de crescer no Sudeste e continuaram crescendo

no Nordeste. Entre 2005 e 2006, as linhas de tendência se cruzaram e as taxas

de homicídio do Sudeste passaram a ser mais baixas do que as do Nordeste:

houve uma inversão com sérias consequências – o espaço da morte passou a

ser mais elevado no Nordeste, mais em função da redução do Sudeste do que

do crescimento do Nordeste. No fim do período a taxa do Sudeste se

aproximava da metade da taxa do Nordeste.

Essa análise também nos mostra como bons governos podem salvar

muitas vidas em prazo relativamente curto: dois mandatos de governadores,

dez anos ou um pouco menos.

3. ANALISANDO ALGUNS ESTADOS DO SUDESTE E DO NORDESTE

3.1 SÃO PAULO, MINAS GERAIS E RIO DE JANEIRO

A comparação entre os três maiores estados do Sudeste (São Paulo,

Minas Gerais e Espírito Santo) revela que não há um só percurso válido para

os estados da região (Gráfico 2). Entre 1980 e 1999, a taxa de homicídios no

Estado de São Paulo cresceu paulatinamente, enquanto no Rio de Janeiro

houve um zigue-zague, com ascensos e descensos, em patamar mais alto que

o das taxas de São Paulo. Os dois estados apresentaram movimento

descendente desde o início da década de 2000.

Minas Gerais, por sua vez, permaneceu como um dos estados com mais

baixas taxas de homicídio do país durante o mesmo período de quase duas

décadas. A partir de 1999, houve uma elevação das taxas. A inversão desta

tendência começou a ser percebida em meados de 2004/2005. Na sequencia

analisamos a evolução das taxas de homicídio de cada um destes estados.

5

Gráfico 2: Evolução da taxa de homicídios em São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, 1980 a 2009

Fonte: DATA-SUS (SIM).

Homicídio em São Paulo:

Entre 1980 e 1999, a taxa de homicídios no Estado de São Paulo

cresceu paulatina e previsivelmente 1,2 por 100 mil habitantes ao ano (Gráfico

3). Percorreu os governos de Paulo Maluf (ARENA), Franco Montoro, Orestes

Quércia e Luis Antônio Fleury Filho (PMDB) sem que a tendência ao

crescimento fosse invertida de maneira estável. Houve, apenas, flutuações

conjunturais.

Com a ascensão de Mario Covas (PSDB) em 1995, foram introduzidos

os primórdios de uma política inteligente de segurança pública que passou a

enfatizar a tecnificação da polícia e seu treinamento. Os resultados somente

começaram a aparecer a partir de 1999. No período de 1999 a 2009, dos

governos Covas (segundo mandato, interrompido pela morte do governador),

Geraldo Alckmin e José Serra (PSDB), houve um decréscimo acelerado na

taxa de homicídios de 3,6 por 100 mil habitantes ao ano (Gráfico 3). A taxa de

homicídios que alcançara alarmantes 44 mortes por 100 mil habitantes em

6

1999 caiu para 15,8 em 2009, patamar próximo das registradas trinta anos

antes, no início da década de 80.2

Gráfico 3: Evolução da taxa de homicídios em São Paulo, 1980 a 2009

Fonte: DATA-SUS (SIM).

Homicídio no Rio de Janeiro:

Os dados do Rio de Janeiro permitem uma avaliação positiva de alguns

governos e negativa de outros. As variações que acompanham mudanças de

governo sublinham o poder das políticas públicas e matizam a influência de

processos contínuos, de longa maturação – eles não explicam bem as

mudanças de curto prazo que acompanham as mudanças de governo.

Houve um claro zigue-zague entre 1980 e 1999, que incluiu ascensos e

descensos (Gráfico 4). Houve uma tendência ao crescimento durante o

primeiro governo Brizola e o governo Moreira Franco. Houve um descenso

claro dos anos iniciais de um governo de linha duríssima, impopular entre os

estudiosos, o de Marcello Alencar (PSDB). Posteriormente, a taxa se

estabilizou num patamar alto. A partir de 2003, como resultado das políticas

implementadas pelo Secretário Beltrame, as taxas desceram continuamente.

Novos dados revelam que continua o descenso dos homicídios no Estado do

Rio de Janeiro. Dados relativos aos cinco primeiros meses deste ano (2012)

mostram uma redução de perto de oito por cento em relação a igual período no

ano anterior, quando foram assassinadas 1.945 pessoas, que se traduzem em

161 homicídios a menos do que no mesmo período em 2011. Se somarmos os

2 Só podemos imaginar porque essas políticas não foram implementadas antes, e chorar as

vidas que não foram salvas.

7

latrocínios (que não são computados separadamente na maior parte do mundo

com estatísticas confiáveis), o ganho é menor, 142 vidas.

Gráfico 4: Evolução da taxa de homicídios no Rio de Janeiro, 1980 a 2009

Fonte: DATA-SUS (SIM).

Homicídio em Minas Gerais:

Durante quase duas décadas, desde que temos dados, começando em

1979-1980, Minas Gerais se firmou como um dos estados com mais baixas

taxas de homicídio do país, abaixo de 10 por cem mil habitantes, nível abaixo

do qual a violência é definida como uma epidemia, de acordo com a OMS

(Gráfico 5). A partir de 1994, elas começaram a crescer e cresceram mais

rapidamente a partir de 1999. Em relativamente poucos anos, Minas passou a

ser um estado violento, com uma taxa que era mais do que o triplo da sua taxa

“histórica”.

Em 2003, a entrada de pessoa competente nos altos níveis da Defesa

Civil inverteu a tendência ao crescimento. Minas usou bem as facilidades da

Lei do Desarmamento e, em seis anos, a taxa de homicídios baixou

sensivelmente. Usando o resultado de pesquisas, concentrou seus esforços em

populações masculinas, jovens, de baixa renda, um foco ilustrado pelo

programa “Fica Vivo”. Concentrou, também, os esforços em retirar da rua os

reincidentes, cuja taxa de comissão de crimes violentos é altíssima. Essa baixa

continua: em anos recentes, Minas Gerais mostra excelentes resultados no

combate aos crimes violentos, particularmente os contra a pessoa. Esses

8

resultados demonstram que o efeito das políticas inteligentes é duradouro,

caso elas sejam mantidas. Entre 2008 e 2010, os crimes violentos sofreram

importantes reduções: de quase setenta mil, para 59 mil, baixando a 50 mil e

seiscentos. Os crimes violentos contra a pessoa sofreram uma redução

considerável no mesmo período: 11.232; 9.503 e 8.935. Finalmente, os

homicídios registrados pela PMMG caíram abruptamente, de 6.770, 5.028 e

4.075. Foram 1.742 vidas salvas em 2009, 2.645 em 2010, num total de 4.437

vidas salvas em dois anos, em relação a quantos teriam morrido se se

mantivessem os níveis de 2008.

Gráfico 5: Evolução da taxa de homicídios no Rio de Janeiro, 1980 a 2009

Fonte: DATA-SUS (SIM).

3.2 ALAGOAS, BAHIA, PERNAMBUCO E CEARÁ

A comparação entre alguns estados do Nordeste (Bahia, Ceará,

Pernambuco e Alagoas), tal como no Sudeste, revela que não há um só

percurso válido para todos os estados da região (Gráfico 6). Embora haja um

claro crescimento dos homicídios no Nordeste como um todo, há padrões

diferentes entre os estados.

Pernambuco apresenta uma trajetória que difere das demais da região,

crescendo rapidamente até 1999. Os estados da Bahia e de Alagoas seguem

um traçado semelhante, com ascensão após 1999. O Ceará apresenta um

padrão de relativa estabilidade até 1992; e depois uma tendência ao

crescimento.

9

Gráfico 6: Evolução da taxa de homicídios na Bahia, Ceará, Pernambuco e Alagoas, 1980 a 2009

Fonte: DATA-SUS (SIM).

Homicídios na Bahia e Alagoas:

Os estados da Bahia e de Alagoas seguem um traçado semelhante:

oscilações moderadas até 1999 e, a partir de então, uma explosão nos

homicídios, como se observa no Gráfico 7(a). Em níveis diferentes, a

aceleração pós-1999 é semelhante nos dois estados, como se observa no

gráfico da dispersão entre as duas séries temporais (Gráfico 7b), e o risco

relativo entre eles varia pouco a partir daí.

Gráfico 7: Evolução (a) e correlação (b) da taxa de homicídios na Bahia e Alagoas,

1980 a 2009

Fonte: DATA-SUS (SIM).

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Estes são dois dos estados que mais devem preocupar a cidadania,

devido à aceleração do crescimento da taxa de homicídios: na Bahia cresce

2,96 por ano desde 2000 (Gráfico 8).

Gráfico 8: Evolução da taxa de homicídios na Bahia, 1980 a 2009

Fonte: DATA-SUS (SIM).

Já em Alagoas a taxa de homicídios cresce 4,27 por ano no período da

aceleração, a partir de 2000. (Gráfico 9).

Gráfico 9: Evolução da taxa de homicídios em Alagoas, 1980 a 2009

Fonte: DATA-SUS (SIM).

11

Homicídios no Ceará:

O Ceará apresenta um padrão de relativa estabilidade até 1992; a partir

daí se observa uma tendência ao crescimento (Gráfico 10), menor do que a

que caracterizou Alagoas e Bahia a partir de 1999. Iniciando o período com

taxas relativamente muito mais altas do que as da Bahia, nos últimos anos

suas taxas foram mais baixas porque as da Bahia cresceram mais rapidamente

– a interseção entre as taxas se deu em 2005.

Gráfico 10: Evolução da taxa de homicídios no Ceará, 1980 a 2009

Fonte: DATA-SUS (SIM).

Homicídios em Pernambuco:

Em Pernambuco, cuja trajetória difere das demais da região, foi o inicio

do governo de Jarbas Vasconcellos (1999-2006) que começou uma

transformação, com uma baixa modesta nas taxas, que se acelerou a partir e

2007, com o governo de Eduardo Campos (Gráfico 11). No primeiro dos dois

governos citados, a tendência ao crescimento é controlada, dando lugar a uma

discreta redução na taxa de homicídios, que se acentua no governo de

Eduardo Campos. Ao escrevermos esse trabalho, a taxa pernambucana se

situa claramente abaixo da alagoana e se aproxima rapidamente da baiana.

Enquanto a pernambucana decresce, a baiana cresce.

12

Gráfico 11: Evolução da taxa de homicídios no Pernambuco, 1980 a 2009

Fonte: DATA-SUS (SIM).

A trajetória de Pernambuco tem algumas semelhanças com a de Minas

Gerais: primeiro controle do crescimento, logo seguido de modesta redução da

taxa, que antecede um terceiro período, de queda mais rápida da taxa de

homicídio.

4. ANALISANDO OS MUNICÍPIOS DE SÃO PAULO E BAHIA NO PERÍODO

1999 A 2009

Nas seções anteriores comparamos a evolução das taxas de homicídio

nas regiões sudeste e nordeste, bem como em alguns estados destas duas

regiões, remetendo à implementação ou não de políticas públicas. Nesta seção

analisamos o que ocorreu ao nível municipal em dois destes estados - São

Paulo e Bahia, que registraram trajetórias opostas no período de 1999 a 2009.

Em São Paulo a taxa de homicídios caiu, enquanto a Bahia registrou

crescimento.

Queremos saber qual a distribuição geográfica das taxas de homicídios

nos dois estados, e se o padrão espacial se manteve ao longo do período de

descenso em São Paulo, e de ascenso na Bahia. Para tanto analisamos as

taxas nos anos de 1999, 2004 e 2009. Utilizamos mapas de desvio padrão,

Índice de Moran e mapas de cluster das taxas municipais. No cálculo das taxas

empregamos o método empírico bayseano espacial, um dos recomendados

13

para a redução do problema de instabilidade da variância das taxas (ver

apêndice 1: notas metodológicas).

Em São Paulo de acordo com as distribuições apresentadas nos gráficos

de box plot (Grafico 12), são as taxas de homicídio mais altas (outliers) que

diminuem mais.

Gráfico 12: Box Plot das taxas de homicídio por 100 mil habitantes dos municípios de São Paulo, calculadas pelo método bayesiano empírico espacial

1999 2004 2009

Fonte: DATA-SUS (SIM)

Os mapas de desvio-padrão (Mapa 1) mostram a dispersão das taxas de

homicídio dos municípios, em relação à média das taxas de todos os

municípios. Mostram que, dos 645 municípios paulistas, em cada ano

analisado cerca 62% (400) se mantém abaixo da média. As legendas

informam que a média das taxas caiu de 16,4 homicídios por 100 mil habitantes

em 1999, para 14,6 em 2004, e para 10,9 em 2009. Destacam-se com as mais

altas taxas os municípios da mesorregião metropolitana de São Paulo e

entorno, além dos municípios de São José dos Campos, Campinas, Bragança

Paulista, Itanhaém, Moji das Cruzes, e gradativamente Ubatuba,

Caraguatatuba e arredores da zona litorânea do Estado.

Os diagramas de espalhamento de Moran e respectivos índices de

Moran (Mapa 2) revelam que o padrão inicial era o mais concentrado, com a

formação do grande cluster da mesorregião metropolitana de São Paulo e

entorno. O índice de Moran em 1999 é de 0,48. Em 2004 passa a 0,40, e

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depois a 0,23 em 2009. Além das taxas terem baixado em vários municípios,

há também uma desconcentração geográfica que esmaece gradativamente os

limites das áreas mais críticas. A grande queda nas taxas ocorre na região

metropolitana de São Paulo. Ainda assim, o mapa de cluster de 2009 (Mapa 2)

consegue delimitar o grupamento litorâneo onde as taxas são as mais altas da

distribuição deste ano.

A análise visual dos mapas mostra que o padrão geoespacial se mantém

concentrado na região metropolitana / litorânea, e pontual no interior, embora o

cluster metropolitano tenha se modificado/expandido. Os índices de Moran

bivariados, calculados para os anos de 1999-2004 e 4004-2009, são

relativamente altos (0,66 e 0,53, respectivamente), e confirmam esta

semelhança.

Em síntese, no estado de São Paulo as taxas de homicídio baixaram de

maneira homogênea ao nível municipal, embora com destaque para a queda

das taxas altíssimas dos municípios da região metropolitana, e para a

manutenção do padrão de concentração de taxas altas nesta região e na faixa

litorânea.

Na Bahia a distribuição das taxas se torna cada vez mais dispersa nos

anos analisados, como se observa nos gráficos de box plot (Gráfico 13), e

mostram-se mais assimétricas a medida que as taxas mais altas (outliers) se

distanciam progressivamente da mediana.

Gráfico 13: Box Plot das taxas de homicídio por 100 mil habitantes dos municípios da Bahia, calculadas pelo método bayesiano empírico espacial

1999 2004 2009

Fonte: DATA-SUS (SIM)

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Mapa 1 – Distribuição espacial das taxas de homicídio nos municípios de São Paulo, 1989, 1999 e 2009 (Mapas de Desvio Padrão)

Fonte: DATA-SUS (SIM), IBGE (malha de municípios Censo 2010).

Nota: taxas calculadas pelo método Spatial Empirical Bayes (GeoDA).

1999

2004

2009

16

Mapa 2 – Concentração das taxas de homicídio nos municípios de São Paulo, 1989, 1999 e 2009 (Mapas de Cluster e Diagrama de Espalhamento de Moran)

1999

2004

2009

Fonte: DATA-SUS (SIM), IBGE (malha de municípios

do Censo 2010). Nota: mapa de cluster elaborado

pelo método LISA Empirical Bayes Rate (GeoDA),

p= 0,05.

17

Os mapas de desvio padrão (Mapa 3) mostram que, dos 417 municípios

baianos, a cada ano analisado cerca 60% (260) se mantém abaixo da média.

As legendas informam que a média das taxas subiu de 5,2 homicídios por 100

mil habitantes em 1999, para 8,2 em 2004, e para 18 em 2009. Destacam-se

com as mais altas taxas os municípios do norte baiano (Juazeiro, Sobradinho e

vizinhança) e aqueles ao longo da costa litorânea, nas microrregiões

Metropolitana de Salvador, Ilhéus-Itabuna, Porto Seguro e proximidades.

Os diagramas de espalhamento de Moran e respectivos ïndices de

Moran (Mapa 4) revelam que o padrão inicial era geograficamente disperso,

sem a formação significativa de clusters. O índice de Moran em 1999 é de 0,18.

Em 2004 passa a 0,38, e depois a 0,53 (2009), revelando que além das taxas

terem subido em vários municípios, há também uma concentração crescente

que delimita as regiões mais críticas gradativamente. O mapa de cluster de

2009 (Mapa 4) mostra que as microrregiões de Ilhéus-Itabuna e Porto Seguro

se unem em um grande cluster de taxas muito altas, assim como a

microrregião metropolitana se une à de Feira de Santana e municípios do

entorno.

Embora a análise visual dos mapas mostre uma aparente manutenção

dos padrões espaciais, isso não se comprova com os índices de Moran

bivariados, calculados para os anos de 1999-2004 e 4004-2009, relativamente

baixos (0,34 e 0,40, respectivamente). Em síntese, na Bahia as taxas de

homicídio subiram de maneira diferenciada no nível municipal, com tendência à

maior concentração no entorno de Salvador, Feira de Santana, Ilhéus, Itabuna

e Porto Seguro.

18

Mapa 3 – Distribuição espacial das taxas de homicídios nos municípios da Bahia, 1989, 1999 e 2009 (Mapas de Desvio Padrão)

Fonte: DATA-SUS (SIM), IBGE (malha de municípios Censo 2010).

Nota: taxas calculadas pelo método Spatial Empirical Bayes (GeoDA).

1999

2004

2009

19

Mapa 4 – Concentração das taxas de homicídio nos municípios da Bahia, 1989, 1999 e 2009 (Mapas de Cluster e Diagrama de Espalhamento de Moran)

1999

2004

2009

Fonte: DATA-SUS (SIM), IBGE (malha de municípios

do Censo 2010). Nota: mapa de cluster elaborado

pelo método LISA Empirical Bayes Rate (GeoDA),

p=0,05.

20

5. CONCLUSÕES

Este trabalho tem dois objetivos que interagem: aumentar o

conhecimento e contribuir para políticas públicas que reduzam o risco de

homicídio.

Risco? Sim: em criminologia, não existe “resolver”, mas sim “reduzir os

riscos”, e essa redução depende do desenvolvimento de políticas públicas

baseadas em conhecimento.

Como são essas políticas públicas? Não há milagres, nem medidas

milagrosas capazes de “resolver” o problema da violência. Programas que

ganham notoriedade e até nome próprio, como Tolerância Zero ou Fica Vivo,

incluem muitos subprogramas e muitas medidas discretas. São pacotes. E

reduzem o risco. Como nos referimos a grandes populações, ganhos

percentuais pequenos significam milhares de vidas salvas. Esse é o conceito

de risco.

Governos que salvaram muitas vidas, implementaram políticas públicas

inteligentes, baseadas em pesquisa e conhecimento. Há muitos exemplos de

redução de mortes violentas: o Tolerância Zero, o Paz no Trânsito no DF, a

redução dos homicídios nos estados de São Paulo e do Rio de Janeiro, dos

municípios de Diadema, de Bogotá, de Medellín e muitos outros programas

salvaram dezenas de milhares de vidas. Resultaram de medidas inteligentes,

propostas por pesquisadores e não por ideólogos, que foram implementadas

por prefeitos e governadores informados e com vontade política. Infelizmente,

essas qualidades escasseiam entre nossos políticos e a recente explosão dos

homicídios em vários estados do Nordeste e do Norte atesta o despreparo das

elites governantes.

No Brasil, a jurisdição da Segurança Pública é, predominantemente,

estadual, tal qual determinado pela Constituição, Art. 144,§ 6º, que lê “As

polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva

do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos

Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.”

Esse dispositivo transforma os estados no principal nível institucional

para analisar o efeito das políticas públicas sobre a violência. O contraste entre

21

as tendências das taxas de homicídio do Sudeste e do Nordeste, e entre os

estados que compõem essas regiões, no mesmo período, demonstra a

importância desse nível.

Porém, aumentos e reduções nas taxas de homicídio não dependem

apenas da população desses estados, mas também de seus governos. Bons

governos estaduais implementam programas inteligentes e salvam vidas.

Quantas vidas? Há duas maneiras padronizadas de estimar esse

número: tomar o ano anterior à implementação de políticas públicas como

base, ou tomar a média das taxas dos anos anteriores como base, subtraindo

dessa base o número real de mortos. A diferença representa o número de

vidas salvas no ano estudado. Outra maneira toma em conta as tendências

anteriores: a partir delas, estimamos valores das taxas de homicídio para a

unidade territorial em questão (como o estado ou o município), em cada mês

ou ano subtrai desse valor a taxa real observada e o resto representa as vidas

salvas. Infelizmente, elas também se aplicam aos aumentos, e os restos

representam vidas perdidas.

Onde quer que olhemos, permanece válida a afirmação: bons governos

salvam vidas.

22

BIBLIOGRAFIA

ANSELIN, L. (2005), Exploring Spatial Data with GeoDaTM: A Workbook. Disponível em: http://geodacenter.asu.edu/system/files/geodaworkbook.pdf.

ANSELIN, L. (2003), GeoDa 0.9 User’s Guide. Urbana-Champaign: University of Illinois. Disponível em: http://geodacenter.org/downloads/pdfs/geoda093.pdf.

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23

APÊNDICE 1: NOTAS METODOLÓGICAS

Nossa fonte primária de dados é o Sistema de Informações de

Mortalidade (SIM) do Ministério da Saúde (DATA-SUS). Analisamos as taxas

estaduais de homicídio no período de 1980 a 2009, último ano disponibilizado

pelo SIM até o momento de construção da base de dados para este estudo.

Para elaboração dos mapas utilizamos taxas de homicídio calculadas para os

municípios partir do microdado do SIM, apuradas segundo o município de

ocorrência do homicídio. As taxas foram calculadas em relação à população

municipal informada pelo IBGE nos respectivos anos.3

As taxas de homicídio municipais foram georeferenciadas para a análise

espacial. Utilizamos as malhas municipais disponibilizadas pelo IBGE (Sinopse

do Censo 2010) em formato Shape (Sirgas 2000, escala 1: 2.500.000). Como a

malha municipal é de 2010, há os casos de municípios que foram sendo

instalados durante o período em estudo. Estes casos não receberam

tratamento especial. Por exemplo, um determinado município instalado após

2002, permaneceu na base de dados com taxa zero neste ano e anteriores.

Consideramos que para os fins propostos da análise espacial exploratória este

procedimento não prejudica a identificação dos padrões espaciais. Outras

análises podem requerer tratamento específico destes casos.

No caso de taxas, além do problema metodológico da agregação de

contagens em áreas – conhecido como falácia ecológica, que reduzimos com a

adoção do município como unidade de análise, há o problema da instabilidade

da variância. Devido às taxas altas obtidas nas unidades territoriais de menor

contingente populacional, por exemplo, numa primeira leitura dos mapas

podemos ter uma falsa impressão, pois estes municípios, na verdade, têm

poucas ocorrências, mas se destacam em cores fortes devido as taxas

elevadas. 3 Fontes da população estadual e municipal empregada no cálculo das taxas: 1980, 1991, 2000

e 2010: IBGE - Censos Demográficos; 1996: IBGE - Contagem Populacional; 1981-1990, 1992-1999, 2001-2006: IBGE - Estimativas preliminares para os anos intercensitários dos totais populacionais, estratificadas por idade e sexo pelo MS/SE/Datasus; 2007-2009: IBGE - Estimativas elaboradas no âmbito do Projeto UNFPA/IBGE (BRA/4/P31A) - População e Desenvolvimento. Coordenação de População e Indicadores Sociais.

24

Uma das técnicas para minimizar a instabilidade da variância das taxas

é a estimação bayesiana empírica que supõe que as taxas das diferentes

regiões estão autocorrelacionadas, e leva em conta o comportamento dos

vizinhos para estimar uma taxa mais realista para as regiões de menor

população. No estimador bayesiano empírico as regiões têm suas taxas re-

estimadas aplicando-se um peso inversamente proporcional à população da

região. Assim, unidades com baixo contingente populacional apresentam

reduções, enquanto unidades mais populosas mantêm taxas mais próximas

das originalmente medidas.

O estimador bayesiano pode ser generalizado para incluir efeitos

espaciais: o estimador bayseano espacial. Neste caso é feito a estimativa

bayesiana localmente, convergindo em direção a uma média local e não a uma

média global. Aplica-se o mesmo método anterior, considerando-se como

região a vizinhança. Este foi o método empregado neste estudo.

Utilizamos o sistema GeoDa para o cálculo do estimador bayseano

espacial, as análises de autocorrelação espacial (Índice de Moran) e a

produção dos mapas de cluster e diagramas de espalhamento de Moran.

O Índice de Moran é similar ao coeficiente de correlação de Pearson, e

também varia no intervalo entre 1 e -1. Os valores positivos indicam

autocorrelação espacial positiva (existência de clusters), e quanto mais próximo

de 1, mais agrupado regionalmente é o padrão.

Os mapas de cluster classificam a unidade espacial em quatro

categorias: alto-alto, alto-baixo, baixo-alto e baixo-baixo. Na identificação do

binômio, o primeiro alto da categoria alto-alto, por exemplo, refere-se à variável

na unidade espacial (neste caso o município) em relação à média em todos os

municípios. O segundo alto refere-se à variável nos grupamentos de municípios

e seus vizinhos, em relação à média destes grupamentos. Se o município é

classificado como alto-alto, a taxa de homicídio é alta, em relação à média das

taxas em todos os municípios, e também a média no grupo de vizinhos é alta.

A quinta categoria refere-se às unidades não significativas.4

4

Sobre métodos para tratamento do problema da instabilidade da variância nas taxas

disponibilizados no GeoDa, conferir Anselin (2003, 2005). Sobre autocorrelação espacial, Índice de Moran global (univariado e bivariado), mapas de cluster e matrizes de vizinhança, diagramas de espalhamento de Moran, conferir (Smith, Goodchild, and Longeley 2007) e Terron (2009, 56-68).

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APÊNDICE 2: GOVERNADORES ELEITOS (DIRETA E INDIRETAMENTE) E

PARTIDOS, POR PERÍODO DE GOVERNO, 1979 a 2010

Tabela 1 - São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro

Fonte: TSE.

Tabela 2 - Alagoas e Bahia

Fonte: TSE.

Tabela 3 - Pernambuco e Ceará

Fonte: TSE.

Período São Paulo Minas Gerais Rio de Janeiro

Governador Partido Governador Partido Governador Partido

1979-1982 Paulo Maluf ARENA Francelino Pereira ARENA Chagas Freitas MDB/PP

1883-1986 Franco Montoro PMDB Tancredo Neves PMDB Leonel Brizola PDT

1987-1990 Orestes Quércia PMDB Newton Cardoso PMDB Moreira Franco PMDB

1991-1994 Luis Fleury Filho PMDB Hélio Garcia PRS Leonel Brizola PDT

1995-1998 Mário Covas PSDB Eduardo Azeredo PSDB Marcello Alencar PSDB

1999-2002 Mário Covas PSDB Itamar Franco PMDB Anthony Garotinho PDT

2003-2006 Geraldo Alckmin PSDB Aécio Neves PSDB Rosinha Garotinho PSB

2007-2010 José Serra PSDB Aécio Neves PSDB Sérgio Cabral PMDB

Período Alagoas Bahia

Governador Partido Governador Partido

1979-1982 Guilherme Palmeira PDS Antonio Carlos Magalhães PFL

1883-1986 Divaldo Suruagy PDS João Durval Carneiro PDS

1987-1990 Fernando C de Mello PMDB Waldir Pires PMDB

1991-1994 Geraldo Bulhões Barros PMDB Antonio Carlos Magalhães DEM

1995-1998 Divaldo Suruagy PMDB Paulo Souto DEM

1999-2002 Ronaldo Santos PSB Cesar Borges DEM

2003-2006 Ronaldo Santos PSB Paulo Souto DEM

2007-2010 Teotônio Vilela Filho PSDB Jacques Wagner PT

Período Pernambuco Ceará

Governador Partido Governador Partido

1979-1982 Marco Maciel PFL Virgilio Távora PDS

1883-1986 Roberto Magalhães Melo PPS Gonzaga Mota PMDB

1987-1990 Miguel Arraes PSB Tasso Jereissati PSDB

1991-1994 Joaquim F de Carvalho PTB Ciro Gomes PSDB

1995-1998 Miguel Arraes PSB Tasso Jereissati PSDB

1999-2002 Jarbas Vasconcelos PMDB Tasso Jereissati PSDB

2003-2006 Jarbas Vasconcelos PMDB Lucio Alcântara PR

2007-2010 Eduardo Campos PSB Cid Gomes PSB