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"Qual democracia? O uso de referenciais normativos em estudos comparativos"

Yuri Kasahara Introduo

A utilizao da comparao no campo da cincia poltica filia-se a uma tradio

iniciada, para muitos, pelos estudos de Aristteles sobre as constituies das diversas

Cidades-Estado gregas, tendo continuidade com textos clssicos de autores como

Montesquieu, no sculo XVIII, e John Stuart Mill, no sculo XIX. Com a pretenso de dar

seguimento a essa tradio, a cincia poltica norte-americana, a partir da segunda metade

do sculo XX, passou a empreender um esforo sistemtico no sentido de institucionalizar

os estudos de poltica comparada, seja por meio da criao de departamentos universitrios

ou pela obteno de generosos financiamentos pblicos e privados para pesquisas. O

sucesso desse esforo pode ser visto, por exemplo, no espao adquirido pela chamada

comparative politics na produo acadmica norte-americana nas ltimas dcadas.

Em relao aos aspectos tericos que sustentam essa ascenso, a comparao pode

ser considerada como um mtodo indispensvel para a produo de teorias e a confirmao

ou refutao de hipteses. Por meio dela, podemos encontrar caractersticas recorrentes ou

contrastes que nos ajudem a explicar semelhanas ou diferenas. No caso da poltica

comparada, podemos descobrir recorrncias ou singularidades que nos possam explicar

melhor a dinmica de fenmenos polticos em diferentes pases, produzindo teorias mais

slidas e confiveis. Foi com a utilizao de argumentos como esses destacando a

importncia cientfica dos estudos comparados que muitos dos defensores da poltica

comparada conseguiram consolidar seu campo de estudo. Nesse sentido, a defesa da

comparao como recurso legtimo para a produo do conhecimento na cincia poltica

prevalece at hoje, mesmo que sua excessiva institucionalizao gere discusses sobre a

validade de se considerar a poltica comparada como um ramo autnomo de conhecimento

ou apenas como uma frutfera metodologia de pesquisa1.

Professor da Escola de Direito da FGV-Rio. E-mail p/ contato: yuri.kasahara@fgv.br 1 Para esse debate ver Collier (1993) e Lijphart (1971).

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Sem entrar no mrito desta discusso, muito menos nos debates sobre as novas

possibilidades abertas pela introduo de modernas tcnicas estatsticas nessa rea de

estudo, parece importante destacar como alguns paradigmas tericos influenciaram e tm

influenciado de forma decisiva a produo acadmica de um vasto universo de estudos

comparativos. Dessa forma, o objetivo deste trabalho discutir a relao existente entre o

surgimento desses paradigmas e o contexto poltico e econmico experimentado pelos EUA

a partir do ps-guerra, a fim de traar uma breve trajetria dos conceitos-chave utilizados

pela cincia poltica contempornea, tais como democracia e estabilidade poltica.

Analisando esses paradigmas, esperamos tornar mais claros os aspectos normativos

implcitos nas teorias que nortearam a produo da poltica comparada na segunda metade

do sculo XX e sua influncia recente sobre estudos ligados ao desenvolvimento

econmico de naes perifricas. Para tanto analisaremos alguns dos principais estudos

realizados nesse mbito, referentes aos pases em desenvolvimento ou do antigo

Terceiro Mundo. Assim pretendemos dar nfase aos trabalhos ancorados na chamada

teoria da modernizao e queles dedicados a analisar os processos de transio

democrtica e de reformas econmicas, em particular, na Amrica Latina.

Comparao, Valores e Contexto

Com essa pretenso cabe-nos, antes de tudo, estabelecer as particularidades do uso

da comparao no contexto das cincias sociais. Nesse domnio, a comparao assume

caractersticas bem distintas daquelas apresentadas quando utilizada nas cincias ditas

exatas ou naturais (hard sciences). Se podemos estabelecer formas razoavelmente objetivas

e universais para mensurar, por exemplo, a velocidade ou a temperatura de dois fenmenos

naturais a fim de determinar qual o mais rpido ou qual o mais quente, nas cincias

sociais esta mensurao depender de parmetros arbitrariamente escolhidos e construdos

pelo pesquisador. Nessa escolha, passam a atuar elementos ligados subjetividade do

pesquisador ou ao contexto histrico em que est inserido, tornando importante uma

constante crtica dos prprios critrios utilizados na atividade comparativa. Nas cincias

sociais, a antropologia e a economia talvez tenham sido os ramos que mais levaram a srio

a existncia dessa subjetividade. No primeiro caso, a antropologia passa a encarar a prpria

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subjetividade como um dos principais parmetros da produo do conhecimento, enquanto

a economia evoluiu na direo de tentar abolir qualquer brecha para a subjetividade por

meio da adoo de critrios como eficincia e racionalidade instrumental como base para

seus modelos tericos.

A despeito desta caracterstica das cincias sociais, no foram poucos os esforos e

debates para se encontrar formas de validar o conhecimento produzido a partir da

comparao. Entre os intelectuais que merecem destaque nesse debate encontra-se a figura

de Max Weber (2003). Seu esforo em delimitar o campo e o mtodo de atuao das

cincias sociais exemplar na medida em que assume os conceitos que nos servem para

estabelecer uma comparao no campo das cincias sociais como termos repletos de

valores contingentes. Valores, esses, fornecidos a partir do contexto poltico e cultural de

cada poca histrica, que nos ditariam o que e como comparar. Nesse sentido as cincias

sociais, enquanto cincias morais, ou seja, voltadas para o estudo dos valores e sentidos

experimentados e vivenciados pelos seres humanos, estariam inelutavelmente ligadas aos

fenmenos advindos do fluxo histrico.

Mesmo no processo de elaborao de seus tipos ideais conceitos arquetpicos

retirados a partir da observao de fenmenos histricos, construdos a fim de servir como

parmetros para a comparao Weber no ignorava a possvel influncia de valores da

poca ou de modismos acadmicos, pregando uma ateno redobrada para a elaborao de

conceitos e critrios a serem utilizados pelas cincias sociais.

No campo do conhecimento poltico em particular, os critrios desenvolvidos para

o exerccio comparativo poderiam ser considerados como aqueles que sofrem uma

influncia considervel do contexto de relaes de fora em que so produzidos. Em grande

medida, essa afirmao pode ser sustentada pelo fato de que, historicamente, os critrios

utilizados para comparar os objetos do mundo poltico como, por exemplo, regimes de

governo, encontram-se em ntima ligao com as tenses e relaes de fora estabelecidas

entre grupos que apiam este ou aquele regime.

Richter (2002), por exemplo, nos mostra como durante o sculo XVIII, a

comparao era utilizada por diferentes intelectuais europeus como recurso retrico para a

sustentao de posies particulares sobre os regimes polticos sob os quais viviam,

extrapolando nitidamente interesses exclusivamente tericos:

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Comparisons and contrasts became crucial weapons in all major eighteenth

century disagreements dividing Europeans among themselves, as well as in

theories of where they stood in relation to the rest of the world. However

cosmopolitan political theorists might be in theory, they lived within nations

divided by different estates, parties, factions, classes, interests, churches and

sects. Comparisons were used by some writers to state and justify those

arrangements they preferred at home, or else to criticize or condemn them.

(p.200)

A comparao, alm de servir como recurso retrico na arena de debates

domsticos, tambm era utilizada de forma recorrente para a caracterizao e a

diferenciao das identidades nacionais dentre os diferentes Estados europeus. Eram

comuns, por exemplo, ao longo do sc. XVII comparaes entre o parlamentarismo ingls

em vias de consolidao e a monarquia absolutista francesa, sendo considerada tirnica por

grande parte da classe poltica inglesa. Em outro plano, a comparao, no raramente, era

utilizada como forma de definio de uma identidade europia apresentada, na maioria dos

casos, como superior em termos civilizatrios a culturas ou povos estrangeiros3. Nesses

dois nveis de debate, o destaque dado a diferenas e semelhanas entre povos era uma

prtica que se mesclava aos debates domsticos travados entre os arautos dos ideais

iluministas e seus opositores, defensores do ancien rgime:

This comparative mode of analysis was not and could not be disinterested

and non-partisan. It became an indispensable weapon in conflicts between

champions of enlightment and its enemies; in attacks on and defenses of

established churches; in the sharp disagreements separating defenders of

absolutism from those opposed to it; in the disputes separating advocates of

mercantilism and physiocracy from those favoring the market and free trade.

(Richter 2002, p.200)

3 Exemplos clssicos desta utilizao seriam a caracterizao da forma de governo desptica ou oriental feita por Montesquieu em sua obra O Esprito das Leis ou o mito do bom selvagem imortalizado por Rousseau.

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Admitindo a existncia dessa relao entre contexto histrico e os critrios

utilizados para o exerccio da comparao no campo poltico, podemos considerar esses

prprios critrios como objetos histricos, passveis de anlise. Um meio de historicizar

esses critrios consider-los como formulaes lingsticas resultantes de conflitos de

interesses e disputas circunscritos a determinados contextos histricos. Desta forma a

anlise dessas tenses pode nos ajudar a compreender melhor a ascenso e delimitao

semntica desses mesmos critrios (Richter 2002, p.202).

Se autores como Montesquieu, Hume, Voltaire, Herder, Rousseau e tantos outros

manejavam referncias e informaes sobre outros povos e naes a fim de elaborar

categorias comparativas capazes de sustentar suas posies em relao aos regimes

polticos e ao contexto social nos quais viviam, no absurdo admitir a hiptese de que a

produo da cincia poltica norte-americana em particular no ramo da poltica

comparada tambm permeada por posturas prprias ao momento histrico no qual

produzida. Passemos, ento, a um estudo das condies de estabelecimento institucional da

cincia poltica norte-americana no ps-guerra.

A Inveno da Cincia Poltica

O envolvimento dos EUA na Segunda Guerra Mundial pode ser considerado como

o episdio que definir a identidade da cincia poltica produzida neste pas nas dcadas

subsequentes. A despeito de episdios como a Grande Depresso e as polticas promovidas

pelo New Deal terem promovido uma certa valorizao da atuao de cientistas sociais e

cientistas polticos em geral, somente a partir da participao desses profissionais nos

projetos voltados para as atividades de guerra teramos sua entrada definitiva no mundo

pblico como formadores de opinio.

A participao de cientistas sociais na formulao das polticas de guerra

promovidas pelo governo americano sustentava-se em argumentos que defendiam a

capacidade destes profissionais em preverem o comportamento humano. Dessa forma,

segundo Terence Ball, na hierarquia do conhecimento cientfico, as cincias sociais no

ocupariam um lugar de desprezo: Physicists might say how atoms behaved and engineers

how weapons worked, but social scientists could explain, predict, and, possibly, help to

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control the behavior of those who pulled the triggers and dropped the bombs (2002,

p.209). Com essa misso, cientistas sociais foram convocados para empreender pesquisas

com temticas variadas tais como estudar o comportamento de soldados, o efeito da

propaganda de guerra sobre a populao civil ou as polticas de subsdios do governo a

agricultores americanos.

Segundo Ball (2002), o engajamento em atividades burocrticas e a necessidade de

apresentao de resultados concretos teriam feito com que muitos cientistas sociais e, em

particular, cientistas polticos tomassem contato com uma realidade diferente da

experimentada, at ento, nas universidades. Demandava-se agora que cientistas sociais

formulassem teorias capazes de predizer o comportamento humano e formas de melhor

control-lo. As discusses de carter moral ou filosfico sobre conceitos e formas de

governo j no eram capazes de oferecer respostas razoveis a essas novas demandas.

Por isso, com o intuito de lanar bases cientficas para novas pesquisas, no incio

dos anos 50 a cincia poltica norte-americana tomada de assalto por um movimento

conhecido como revoluo behaviorista. Seu projeto era tornar o estudo do fenmeno

poltico mais objetivo, voltando-se para a anlise do comportamento dos atores polticos e

de sua interao com realidade que os envolve. A discusso tradicional sobre modelos

institucionais legtimos passaria a ser encarada como tarefa a ser realizada pela filosofia

poltica. A cincia poltica, dessa forma, deveria antes de qualquer coisa se constituir em

uma cincia do comportamento humano real.

A nfase na cientificidade dos estudos sobre o comportamento poltico poderia ser

vista como um movimento interno da prpria disciplina, onde a mudana de paradigma

decorreria de limitaes do aparato conceitual anterior, entretanto no podemos

desconsiderar certos incentivos externos fornecidos pelo contexto scio-poltico dos anos

50. Como Ball (2002) nos sugere, o esforo institucional da cincia poltica americana em

se mostrar um conhecimento com utilidade prtica no ocorre num vazio histrico. A esse

respeito, dois episdios merecem destaque: 1) a crtica de setores da sociedade norte-

americana s cincias sociais e 2) o contexto de disputa ideolgica experimentado ao longo

da Guerra Fria.

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A Luta por Reconhecimento

Mesmo conquistando um espao at ento inexistente em projetos governamentais

norte-americanos, os cientistas sociais ainda no possuam a confiana generalizada de

polticos e de diversos setores da sociedade. Uma confiana que se mostraria indispensvel

para a obteno posterior de recursos e financiamentos para a consolidao e expanso de

pesquisas na rea. Dessa forma, vistos como subversivos ou pedantes, os cientistas sociais

da poca despertavam a desconfiana de polticos em relao eficcia de seus mtodos e a

validade dos resultados que encontravam. Alm disso, a idia de controle social derivada da

defesa da capacidade de previso das cincias sociais despertava em diversos congressistas

americanos o fantasma de uma sociedade planificada e controlada como a sovitica. Todas

essas desconfianas eram vistas pelos cientistas sociais como um desafio, estimulando-os a

elaborarem um discurso capaz de sustentar a neutralidade cientfica e tcnica de seus

mtodos, assim como a utilidade prtica dos resultados encontrados. Nesse sentido, Ball

nos resume a lgica do argumento apresentado por cientistas sociais em sua tentativa de

convencer congressistas americanos sobre a validade cientfica de suas pesquisas:

The social scientists testifying before congressional committees stressed the

scientific character of their disciplines. All the sciences, natural and social,

were said to subscribe to a single method the scientific method of objective

observation and controlled inquiry. The only differences between the natural

and social sciences were one of degrees of probability; otherwise they were

essentially identical (2002, p.212).

No obstante a nfase no carter cientfico da rea e do apoio de setores militares, as

cincias sociais demoraram alguns anos para obter uma diviso prpria na National Science

Foundation instituio governamental de fomento atividade cientfica nos EUA, criada

em 1950. Somente em 1954, os cientistas sociais passaram a contar com uma diviso

dedicada exclusivamente a financiar seus projetos4.

Essa vitria poltica pode ser atribuda menos eficincia do lobby promovido

insistentemente por cientistas sociais do que ao ambiente proporcionado pela Guerra Fria

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que se instala definitivamente a partir da dcada de 50. A percepo cada vez mais

dominante de que a Guerra Fria was above all a war of ideas and ideologies, of

psychology and propaganda5 criou o ambiente propcio para que as perspectivas de

conhecimento apresentadas por cientistas sociais fossem vistas como armas promissoras

por polticos e militares. Em grande parte essa percepo ganhou fora no mbito

domstico com o macartismo e, no mbito externo, com a revoluo cubana e o processo de

descolonizao de pases na frica e na sia. A possibilidade de que pases vizinhos ou

recm-independentes cassem sob a esfera de influncia sovitica e a atuao do inimigo

interno eram ameaas que deveriam ser enfrentadas com armas apropriadas. Assim, em

um cenrio onde a batalha tem por objetivo conquistar coraes e mentes, ser capaz de

prever o comportamento dos seres humanos configura-se em um recurso preventivo

indispensvel.

Diante das condies apresentadas, as condies que proporcionaram a legitimidade

obtida por cientistas sociais americanos frente a agncias de financiamento governamentais

e privadas tiveram efeitos diretos sobre sua produo terica posterior. Se no podemos ser

taxativos e dizer que os financiamentos concedidos por tais agncias passaram a determinar

diretamente o andamento e resultados das pesquisas que patrocinavam, pelo menos uma

forte influncia nas temticas e formas de abordagem inegvel. No caso da cincia

poltica, essa influncia melhor percebida quando observamos as temticas de estudos

financiadas de forma recorrente nos anos posteriores: o comunismo e suas bases de

sustentao social, estabilidade poltica ou comportamento eleitoral.

Alm do direcionamento nas temticas a serem estudadas, a produo posterior da

cincia poltica norte-americana passou gradativamente a perder seu carter crtico e de

reforma social. Em parte essa postura se deve nfase na neutralidade cientfica promovida

pela revoluo behavioralista. Segundo Raymond Seidelman, essa postura significou uma

ruptura com uma tradio da cincia poltica norte-americana de interveno poltica e de

crtica social: Behavioral scientists of the 1950s and 1960s might have been the first

generation of social scientists to consider democratic publics and American institutions as

mere objects of inquiry rather than as subjects of political change .6

4 BALL, T. (2002), p.215 5 Ibid, p.210 6 Seidelman (2002), p.317

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Outro fator importante capaz de explicar a domesticao do potencial contestador de

cientistas polticos o crescente envolvimento que estes passaram a ter com projetos

relacionados elaborao da poltica externa e de defesa norte-americanas. Financiados

com o intuito de ajudar na batalha ideolgica contra o comunismo, muitos cientistas

polticos norte-americanos passaram a enxergar que o momento no era favorvel para a

verbalizao de crticas contra o sistema que os sustentava (Gendzier 1985).

Contudo, o momento no foi somente de esvaziamento do esprito crtico de boa

parte da cincia poltica norte-americana. No s as crticas ao establishment e propostas

reformistas foram abandonadas como diversos estudos passaram a apresentar teoricamente

as instituies polticas norte-americanas como o pice do desenvolvimento democrtico.

Ignorando por completo as tenses e contradies experimentadas pela sociedade norte-

americana, os trabalhos dos cientistas polticos mais renomados dessa gerao passaram a

eleger seu arranjo institucional domstico como modelo emprico a inspirar formulaes

tericas ufanistas. A realidade norte-americana vista por esses trabalhos passa a ser

encarada como o melhor dos mundos possveis. Consequentemente, essa transformao da

sociedade norte-americana e de suas instituies em modelo terico possibilitou-lhe ocupar

o posto de referncia normativa para a realizao de anlises comparadas. Em outras

palavras, quanto mais distante da configurao apresentada pela sociedade norte-americana

uma outra sociedade se mostrasse, menos moderna ou desenvolvida ela seria.

Veremos a seguir, como a cincia poltica operou esse processo de transformao da

realidade em teoria, passando a encarar antigos vcios da vida poltica norte-americana

como novas virtudes indispensveis para a manuteno da democracia moderna.

Estabelecendo os Critrios da Comparao

No campo terico, um dos principais debates travados por cientistas polticos,

antes mesmo da guerra, dizia respeito definio conceitual da democracia e de quais

seriam os mecanismos responsveis pelo seu bom funcionamento. No centro desse debate

destacavam-se duas abordagens: a primeira era representada pelo esforo em tentar

estabelecer uma definio conceitual de democracia capaz de proporcionar parmetros para

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mensurar quo realmente democrtico seria um governo7; a segunda, em relao direta com

a primeira, dizia respeito delimitao das condies sociais responsveis pela manuteno

da ordem democrtica. Nessa discusso despontavam as tenses entre correntes liberais,

afeitas s questes ligadas conteno das prerrogativas do governo sobre os indivduos, e

tericos preocupados com a baixa representatividade ou engajamento dos cidados na vida

poltica norte-americana. Esse debate, inspirado diretamente na tradio constitucionalista

norte-americana e na anlise tocquevilleana sobre a organizao scio-poltica desse pas,

pecaria, no entanto, como seria acusado posteriormente, por ser um debate moral ou

idealista despreocupado com a anlise emprica da realidade.

Em relao primeira temtica, a obra de Joseph Schumpeter, Capitalismo,

Socialismo e Democracia, pode ser considerada como a principal referncia terica para os

trabalhos de cientistas polticos no ps-guerra. Neste livro, Schumpeter esfora-se por

afastar idias que alinhem a superioridade do sistema democrtico com valores ticos ou

morais. A democracia no deveria ser analisada pelo que as pessoas esperam ou acham

dela, mas deveria ser tratada pelo que realmente seria: um sistema de formao de

governos. Um sistema que, segundo Schumpeter, seria definido nos seguintes termos: (...)

o mtodo democrtico aquele acordo institucional para se chegar a decises polticas em

que os indivduos adquirem o poder de deciso atravs de uma luta competitiva pelos votos

da populao.8 Dessa forma, a superioridade da democracia enquanto sistema de governo

restringir-se-ia ao carter formal de permitir que os governados pudessem escolher seus

governantes por meio de eleies peridicas. Apesar de seu ntido vis elitista, visto que a

atividade cvica passa a ser encarada exclusivamente como participao eleitoral, a

delimitao da democracia como um processo de formao de governos por meio de

eleies fornecia um referencial simples para sua distino de regimes ditatoriais.

Essa definio conceitual do regime democrtico, dada a sua alta aplicabilidade

prtica, passou a alimentar diretamente os estudos de cientistas e tericos polticos sobre o

comportamento eleitoral, o funcionamento institucional, a organizao partidria e a

organizao de interesses na sociedade americana. A hiptese principal de muitos desses

7 No debate norte-americano, a definio corrente de democracia como governo para o povo e pelo povo, imortalizada por Abraham Lincoln, mostrava-se difcil de ser operacionalizada, apesar de seu grande apelo retrico. 8 Schumpeter (1961), p.336

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estudos era assumir que a perenidade da democracia norte-americana s poderia ser

sustentada por meio de uma vida cvica vibrante refletindo o interesse dos cidados pelo

bom funcionamento das instituies polticas.

Os resultados de muitos desses estudos, entretanto, apresentavam uma realidade que

colocava em xeque o entendimento clssico sobre quais seriam as condies necessrias

para o bom funcionamento das instituies democrticas. Parecendo confirmar as previses

feitas por Tocqueville sobre o despotismo consentido para o qual a sociedade norte-

americana tinha srios riscos de se encaminhar as anlises sobre o processo de escolha

eleitoral dos cidados apresentaram um comportamento poltico marcado pela apatia, falta

de informao qualificada sobre o mundo pblico e, em casos extremos, pela completa

irracionalidade da escolha feita por eleitores (Berelson, 1954).

Esse quadro, para a perplexidade de muitos cientistas polticos, apresentava um

paradoxo notvel: como uma democracia pode funcionar de maneira satisfatria com um

nvel to baixo de engajamento poltico? Afinal, se a participao e o engajamento cvicos,

tradicionalmente considerados como as virtudes motoras do sistema democrtico, estavam

ausentes, como explicar a boa sade poltica da sociedade americana pela apatia e pela

completa ignorncia de boa parte dos eleitores sobre o que se passa na esfera pblica? A

resposta para esse paradoxo, segundo Bernard Berelson e seus colegas, parecia residir em

uma reformulao da prpria teoria democrtica, a partir do abandono de sua nfase

excessiva no engajamento poltico dos indivduos:

That is the paradox. Individual voters today seem unable to satisfy the

requirements for a democratic system of government outlined by political

theorists. But the system of democracy does meet certain requirements for a

going political organization. The individual members may not meet all the

standards, but the whole nevertheless survives and grows. This suggests that

where the classic theory is defective is in its concentration on the individual

citizen. What are undervalued are certain collective properties that reside in the

electorate as a whole and in the political and social system in which it

functions.9

9 Berelson et al. (1954), p.312

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Segundo essa interpretao, o sucesso da democracia norte-americana no seria

compreendido pelas qualidades individuais de seus cidados, mas sim em caractersticas

mais gerais de seu sistema poltico, no qual o vcio da apatia torna-se uma virtude til ao

bom funcionamento das instituies. Tendo como referncia o modelo sistmico

desenvolvido por David Easton (1953), a falta de interesse dos cidados pela esfera pblica

seria benfica, pois diminuiriam as chances de haver um excesso de demandas (inputs) que

poderia vir a sobrecarregar o sistema poltico (as instituies democrticas) em sua

capacidade de atend-las satisfatoriamente (outputs). A sobrecarga do sistema poltico

representaria uma instabilidade que, a longo prazo, poderia gerar descrena crescente na

capacidade da prpria democracia em responder eficazmente a demandas da populao.

Segundo essa lgica, quanto mais continuado fosse o ativismo poltico dos cidados, maior

seria o risco de surgirem conflitos e tenses entre diferentes grupos e interesses,

prejudicando em termo que seria cunhado mais tarde a governabilidade da elite

poltica eleita.

Alm da ausncia de interesse no jogo eleitoral, outras caractersticas da sociedade

norte-americana passaram a ser consideradas como benficas ao funcionamento das

instituies democrticas, tais como: a ausncia de clivagens polticas profundas

(religiosas, tnicas, ideolgicas ou de classe), a diversidade da vida associativa capaz de

garantir uma representao ampla de interesses individuais e a existncia de uma trajetria

histrica que soube superar as contradies das sociedades industriais por meio da adoo

de um sistema meritocrtico. Segundo essa perspectiva, o baixo interesse na poltica formal

seria compensada pelo dinamismo da vida associativa americana que, de tempos em

tempos, mobilizaria interesses de grupos descontentes a fim de pressionar decises das

diferentes esferas do governo. O sistema poltico norte-americano no seria sustentado pela

fora mobilizadora de seus partidos, mas sim pela capacidade de lobby da sociedade civil.

Por derivao lgica, esses atributos da sociedade norte-americana so

transformados em condies sine qua non para o bom funcionamento de qualquer

sociedade que se considere democrtica10. No causa espanto que a partir dessa teoria

10 Um exemplo dessa lgica so as anlises pessimistas que muitos cientistas polticos norte-americanos faziam nas dcadas de 50 e 60 sobre a viabilidade da democracia em pases europeus. O grande peso de partidos trabalhistas e socialistas na vida poltica europia era entendido como um reflexo de clivagens graves na estrutura social. A instabilidade das instituies democrticas nesses pases, portanto, seria um resultado altamente previsvel.

23

consagrada posteriormente como pluralista alguns cientistas polticos renomados, como

Seymour Lipset, pudessem afirmar que a sociedade norte-americana seria o exemplo cabal

de boa sociedade em funcionamento11.

O modelo de sociedade perfeita que despontava a partir dessas formulaes tericas

poderia ser considerado, assim, como o primeiro resultado da aliana entre cientistas

polticos, policymakers e militares. Uma aliana cujo objetivo parecia bem claro: criar uma

fundamentao terica capaz de sustentar um consenso em torno da superioridade do

modelo poltico norte-americano no contexto da Guerra Fria.12

Expandindo os Horizontes da Anlise

Os anos que se seguiram ao fim da Segunda Guerra Mundial marcaram o incio de

um ativismo sem precedentes na poltica externa norte-americana. Diante de um contexto

em que a Europa estava destruda e com a declarao de independncia generalizada de

suas antigas possesses coloniais na frica e sia, uma srie de acordos, como o Plano

Marshall e outros planos de ajuda econmica, militar e tecnolgica, so realizados com

pases localizados em reas consideradas estratgicas para a geopoltica norte-americana.

Por trs dessa ajuda sistemtica aos povos do mundo, havia a clara percepo de que os

Estados Unidos deveriam ter um papel preponderante na conteno do avano sovitico.

Sustentando esse planejamento, havia a convico de que os EUA no deveriam permitir

que a conjuntura de instabilidade social e econmica experimentada por esses pases

ocasionasse a ascenso ao poder de governos simpticos ou alinhados diretamente aos

interesses soviticos. Para os principais formuladores da poltica externa norte-americana,

esse objetivo era claro: In their work in these countries (...) should be our objective to use

our assistance programs to shape and guide social and economic developments in these

countries in ways which will help us to attain our political goals.14

Em contraste com o pragmatismo de militares e policymakers, no plano terico,

cientistas sociais se deparavam com tarefas complexas. Uma de suas principais misses era

formular teorias capazes de prever os rumos do processo de modernizao enfrentado por

11 Ball (2002), p.219 12 Gendzier (1985), p.55 14 Gendzier (1985), p.27

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pases perifricos. A modernizao, no campo terico, era vista predominantemente como

um meta-processo social englobando fenmenos como urbanizao, industrializao,

desenvolvimento dos meios de comunicao, aumento da participao popular na vida

poltica e, consequentemente, a criao de instituies democrticas. Como resultado bem-

sucedido desse processo, deveramos esperar por sociedades nos moldes estabelecidos pela

teoria pluralista com sua viso particular sobre o funcionamento da sociedade norte-

americana.

Essa interpretao dominante sobre o fenmeno da modernizao encontra-se

sintetizada na teoria de estgios de desenvolvimento, idealizada pelo economista W. W.

Rostow. Segundo Rostow (1966), a passagem de uma sociedade tradicional para a

modernidade era marcada por estgios sucessivos e graduais de desenvolvimento social,

econmico e poltico. Na dinmica por ele imaginada, processos scio-econmicos de

urbanizao e industrializao levariam a uma crescente organizao de camadas populares

reivindicando melhores condies de vida. O desenvolvimento scio-econmico criaria as

condies de superao do tradicionalismo e da rgida hierarquia social presente em pases

perifricos com economias agrrias, favorecendo a implantao de instituies

democrticas como forma de organizao poltica.

As hipteses presentes nessa teoria sobre a modernizao rapidamente difundida

em diferentes ramos das cincias sociais foram apropriadas por cientistas polticos em

seus esforos para entender e poder controlar melhor os efeitos de processos como

urbanizao e industrializao nos pases perifricos. Seguindo os preceitos estabelecidos

pela revoluo behaviorista, os cientistas polticos tinham diante de si a tarefa de entender o

comportamento poltico praticado por habitantes desses pases e identificar aqueles mais

favorveis implantao de instituies democrticas. Nesse sentido, dentre os vrios

estilos de estudos desenvolvidos no campo da poltica comparada podemos destacar duas

formas predominantes de abordagem do problema: uma de carter psicolgica e

funcionalista, e outra de carter institucionalista. Apesar de algumas diferenas no enfoque,

como veremos a seguir ambas, se apiam sobre a referncia comum das teorias elitistas-

pluralistas em relao democracia e aos resultados encontrados a partir da interpretao

do caso norte-americano.

25

A primeira abordagem, representada pelos trabalhos de Gabriel Almond e seus

colaboradores, pode ser encarada como um apanhado terico que mescla premissas da

teoria sobre a modernizao de Rostow, da teoria sistmica de Easton e de estudos sobre

comportamento eleitoral. Segundo essa abordagem, a modernizao encarada como um

processo de crescente complexidade que se d paulatinamente ao longo da histria das

sociedades. O gradualismo dessas transformaes, como apresentadas pelo caso norte-

americano e ingls, amenizaria seus impactos disruptivos sobre a estrutura social. Em um

ritmo acelerado, no entanto, a modernizao poderia afetar negativamente a capacidade do

sistema poltico dessas sociedades em processar os conflitos de interesses, ao mesmo tempo

em que deveria integrar de modo satisfatrio novos grupos emergentes da diversificao da

ordem social. A velocidade do processo de modernizao, dessa forma, seria contrria a

uma expanso e consolidao sucessiva de direitos civis, polticos e sociais, consagrada por

T.H. Marshall (1950) em sua descrio evolutiva sobre a construo da cidadania moderna.

Em The Politics of the Developing Areas, Almond apresenta sua definio de

sistema poltico como sendo that system of interactions to be found in all independent

societies wich performs the functions of integration and adaptation (...) by means of the

employement, or threat of employment, of more or less, legitimate physical compulsion.

The political system is the legitimate, order maintaining or transforming system in the

society.14 Essa definio genrica permitiria cincia poltica estabelecer uma taxonomia

neutra de funcionamento dos diferentes sistemas polticos existentes no mundo, no

importando se fossem ocidentais ou no, democracias capitalistas ou ditaduras comunistas.

Resgatando a concepo weberiana sobre o Estado moderno, o sistema poltico seria

responsvel pela coordenao das interaes sociais valendo-se do uso monopolstico de

recursos de coero fsica.

Segundo Almond, o sistema poltico saudvel seria aquele que conseguiria

processar os fenmenos de complexificao social, integrando os interesses dos grupos

emergentes prpria dinmica do sistema, por meio da socializao poltica de suas

lideranas (elites). Rupturas, representadas por episdios revolucionrios, seriam

consideradas como sinais da fragilidade do sistema poltico pr-existente. Um exemplo

bem-sucedido desse processo, administrado de maneira lenta, gradual e controlada poderia

14 Almond e Coleman (1960), p.7

26

ser percebido facilmente em pases como EUA e Inglaterra. A estabilidade e o

desenvolvimento alcanados historicamente por esses pases seriam demonstraes de

como sistemas polticos podem, no longo prazo, administrar as presses exercidas pelo

processo de modernizao de forma a favorecer a consolidao da democracia.

Na demonstrao do sucesso desse processo, fica claro o carter behaviorista deste

trabalho. Segundo Almond, o bom funcionamento de um sistema poltico poderia ser

apreendido como reflexo das atitudes e valores que os indivduos possuem em relao a ele.

Dessa forma, o equilbrio positivo alcanado pelos sistemas polticos de pases anglo-

saxes poderia ser identificado por meio de um conjunto de atitudes de seus cidados em

relao a seus sistemas polticos, constituindo aquilo que Almond chamaria posteriormente

de cultura cvica.

Em seu trabalho posterior The Civic Culture (1965), Almond apresenta um estudo

comparado entre cinco pases considerados democrticos, tentando delimitar quais seriam

as caractersticas de uma cultura cvica compatvel com o funcionamento pleno de

instituies democrticas. As culturas cvicas mais condizentes seriam aquelas apresentadas

por EUA e Inglaterra, pois suas caractersticas sobrepostas de passividade e participao,

adquiridas ao longo da histria, seriam as mais indicadas para manter o funcionamento

estvel do sistema democrtico por meio da atuao das elites eleitas. A cultura cvica

desses pases seria marcada pelo mito da participao, cuja funo seria a de incutir nos

indivduos a imagem de que poderiam participar do processo poltico no momento em que

lhes fosse mais conveniente: a cultura cvica democrtica seria, ento, um conjunto de

atitudes potenciais que poderiam vir a ser empreendidas pelos cidados. A utilidade

funcional dessa atitude aptica, obviamente, a de no sobrecarregar o sistema poltico

com um excesso de ativismo e demandas por parte dos cidados.

Os pases em vias de modernizao, sobretudo os recm-independentes,

enfrentariam, por sua vez, um excesso de presses sobre seus sistemas polticos. A

modernizao, com seu conflito de interesses, e a necessidade de construir uma identidade

nacional colocar-se-iam como srios obstculos para lidar de forma gradual e controlada

com as demandas e os novos atores oriundos desses fenmenos. A estabilidade do sistema

poltico nesses pases estaria, portanto, ameaada pela velocidade e sobreposio de

transformaes e suas conseqncias:

27

The problem in the new nations of the world is that such gradualness is not

possible. (...) Tremendous problems of social change must be faced all at once.

And what may be most crucial: the very acts of creating national boundaries

and national identity must go on at the same time. A slow political development

may foster a civic culture, but what the new nations of the world lack is the time

for this gradual development.15

O resultado dessa falta de tempo, inevitavelmente, poderia fazer com que pases

menos desenvolvidos optassem por solues autoritrias e, no pior dos casos, optassem por

modelos socialistas como forma de resolver as instabilidades experimentadas por seus

sistemas polticos. Seguindo uma lgica funcionalista, essas opes seriam feitas, pois o

prprio sistema poltico desses pases, guiado por seu instinto de sobrevivncia e

preservao, optaria por bloquear o acesso de novos atores com suas demandas

inexeqveis. O processo de modernizao, sob esse prisma, no se mostrava to

compatvel assim com a consolidao da democracia no curto e mdio prazo em pases

perifricos, contrariando as premissas da teoria de Rostow.

A tenso existente entre modernizao e democracia, apresentada por essa

abordagem funcionalista, passou a ser enfatizada tambm por anlises posteriores de cunho

institucionalista. Corroborando o cenrio de incerteza apresentado pela abordagem

funcionalista para pases perifricos, os institucionalistas passam a identificar o processo de

modernizao como um fenmeno que, longe de criar condies para o estabelecimento de

instituies democrticas, traz ameaas graves para a prpria manuteno do sistema

poltico, podendo levar a srios retrocessos institucionais ou ao caos social. Para tanto, a

cincia poltica deveria isolar a anlise das instituies polticas de outros efeitos

produzidos pela modernizao.

Nas palavras de um dos principais representantes dessa abordagem, Samuel P.

Huntington, seria necessrio

distinguish political development from modernization and to identify political

development with institutionalization of political orgnizations and procedures.

15 Almond e Verba (1965), p.369-370.

28

Rapid increases in mobilization and participation, the principal political aspects

of modernization, undermine political institutions. Rapid modernization, in

brief, produces not political development, but political decay.16

O ponto de partida de Huntington criticar os estudos comparativos realizados

anteriormente por seu excesso de otimismo e preocupaes interdisciplinares. Segundo o

autor, o apego ao pressuposto de que a modernizao seria um processo intrinsecamente

positivo para o desenvolvimento poltico das naes do Terceiro Mundo, teria feito com

que suas anlises ignorassem ou minimizassem a instabilidade poltica produzida por

golpes de Estado, revoltas e levantes populares, conflitos tnicos e guerras civis que se

propagavam ao redor do mundo. A idia de que esses pases estariam sofrendo, ao invs de

desenvolvimento, um retrocesso poltico, dessa forma, no poderia ser uma realidade

ignorada pela teoria.

A despeito dessa divergncia, as premissas tericas da abordagem institucionalista

no se diferenciam tanto das que fundamentam a abordagem funcionalista. Mesmo com sua

nfase na organizao e articulao das instituies polticas, Huntington continua a se

valer de termos semelhantes aos utilizados pela abordagem funcionalista. Pares de

oposies como simplicidade-complexidade, adaptao/rigidez, autonomia/subordinao,

coerncia/fragmentao so reaproveitados de teorias funcionalistas e utilizados em sua

anlise sobre instituies. Alm disso, Huntington opera segundo a mesma lgica sistmica

de Easton, valendo-se da premissa de que a mobilizao social promovida pela

modernizao aumenta as demandas (inputs) sobre as instituies polticas,

impossibilitando que respondam eficazmente (outputs), produzindo, portanto, uma crise de

governabilidade.

O que aparentemente inovador na abordagem institucionalista sua radicalizao

do carter elitista e conservador presente na abordagem funcionalista: qualquer forma de

mobilizao social, a despeito de seu carter legtimo ou no, passa a ser vista como

ameaa potencial ordem institucional vigente. Nesse sentido, esta abordagem no mostra

receios em prescrever uma agenda de aes governamentais cujo objetivo seria controlar os

efeitos nocivos do processo de modernizao sobre a ordem institucional. Ao que parece,

16 Huntington (1965), p.386)

29

seguindo essa lgica, diante de uma modernidade que traz inexoravelmente consigo

instabilidade aos sistemas polticos, restaria aos cientistas polticos estabelecer uma agenda

capaz de preservar as instituies polticas de pases perifricos.

Com esse intuito, Huntington apresenta duas linhas de ao conjugadas para

garantir um desenvolvimento institucional slido. A primeira gama de aes seria composta

por medidas capazes de diminuir a mobilizao social e a organizao extensiva de

interesses contrrios ao sistema. Esse objetivo poderia ser alcanado por meio da adoo de

trs estratgias distintas: 1) o aumento da complexidade da estrutura social, gerando uma

diversidade de interesses que impedisse a concentrao e fortalecimento de posies

radicalmente contrrias ao governo; 2) a limitao ou reduo dos meios-de-comunicao

de uma sociedade, diminuindo a possibilidade de disseminao de opinies que incitem o

descontentamento dos cidados; ou 3) a diminuio da competio entre segmentos da elite

poltica por meio da cooptao e domesticao de seus interesses. Dessa forma, a

possibilidade de uma crise de governabilidade gerada por excesso de demandas seria

minimizada.

A segunda linha de ao seria o processo de criao institucional. Em paralelo a

esses modos de controle social deveria ser empreendida a construo de um aparato

institucional capaz de, a longo prazo, garantir a limitao do poder das diferentes elites e

uma competio poltica estvel. A liberao da competio em larga escala s poderia

ocorrer num momento posterior construo de instituies fortes sobretudo em termos

coercitivos capazes de responder eficazmente s presses e demandas emergentes.

Por motivos bvios, para o sucesso desse empreendimento, Huntington prescreve

medidas de carter extremamente autoritrio e repressor. Se os pases do Terceiro Mundo

no possuem tempo para garantir o surgimento de uma cultura cvica democrtica, a cincia

poltica, ao menos, pode fornecer os instrumentos maquiavlicos para que no caiam em

uma completa anarquia social. Dessa forma, para os pases perifricos o ideal da

democracia s poderia ser alcanado no longo prazo, aps inevitveis momentos de

autoritarismo poltico.

Em relao poltica externa norte-americana, Huntington apresenta de forma clara

como sua teoria deveria ser adotada por policy makers para evitar que pases instveis

institucionalmente cassem nas mos de foras alinhadas aos interesses soviticos.

30

Respeitando sua premissa de fortalecimento e estabilizao da ordem poltica, a maior

preocupao norte-americana deveria ser em apoiar grupos capazes de centralizar a

autoridade, proporcionado a preservao das instituies existentes:

American policy should be directed to the creation within modernizing

countries of at least one strong non-Communist political party. If such a party

already exists and is in a dominant position, support of that party should be the

keystone of policy. Where political life is fragmented and many small parties

exist, American backing should go to the strongest of the parties whose goals

are compatible with ours.(...) Where no parties exist and the government (wheter

traditional, military, or charismatic) is reasonaly cooperative with the U.S.,

american military, economic, and technical assistance should be conditioned

upon the governments making efforts to develop a strong supporting party

organization.17

Essa declarao assertiva pode ser encarada apenas como uma radicalizao

pessimista de uma possibilidade j apontada pela abordagem sistmica. A instabilidade

poltica inerente ao processo de modernizao deveria, portanto, ser enfrentada e controlada

da melhor maneira possvel. A validade dessa afirmao se daria, a partir do momento em

que, apesar de veredictos um pouco diferentes, os princpios heursticos que movem essas

abordagens se mostram os mesmos. Esses princpios comuns, segundo Mark Kesselman,

seriam melhor percebidos se vislumbrssemos que(...) political development and order

refer to a particular vision of the nation-state highly organized, centralized, stratified, and

controlled (penetrated) by large instititutions (both public and private).18 Na medida em

que sociedades perifricas no seriam agraciadas com o mito da participao presente em

pases democrticos, nem com instituies polticas e associaes civis capazes de produzir

esse mito, o caminho mais propcio parecia ser a adoo de uma trajetria inversa. A

construo da autoridade poltica deveria preceder a organizao da sociedade.

Voltamos, portanto, s nossas origens: ordem, estabilidade, integrao, autoridade

institucional seriam, assim, caractersticas derivadas de uma viso que teorias pluralistas e

sistmicas teriam do processo de modernizao e construo institucional experimentada

17 Huntington (1965), p.429

31

pelos EUA. Elementos que, por sua vez, encontrar-se-iam ausentes ou de maneira frgil na

maioria das sociedades perifricas. A trajetria da boa sociedade norte-americana

mostrava-se paradoxalmente um experimento difcil de ser replicado.

A transposio dessa concepo de mundo para anlises comparadas, naturalmente,

passou a encarar qualquer possibilidade de distrbio na ordem institucional e social como

uma espcie de patologia ou mal, ignorando-se a legitimidade daqueles que ousavam

perturbar a paz. O que temos, ento, so teorias que pregam abertamente a manuteno da

ordem a qualquer preo, mesmo que essa ordem tenha que ser mantida a fim de preservar

no governo elites mais preocupadas com seu prprio bem-estar do que com o de seus

governados.

Dizer que essas teorias guiaram de maneira decisiva a poltica externa norte-

americana talvez no seja exagero. Teorias conspiratrias parte, os diversos casos de

ditaduras e golpes promovidos ao redor do mundo com o auxlio direto ou respaldo dos

EUA so inegveis. Em relao a esse aspecto, os cientistas polticos parecem ter sido bem-

sucedidos em sua misso de construir um aparato terico capaz de guiar e justificar as

aes do governo norte-americano em seu esforo para ganhar a guerra ideolgica contra o

comunismo. Sua idealizao da realidade americana se mostra mais claramente se notarmos

a ausncia de qualquer meno, no trabalho desses autores, s lutas, muitas vezes violentas,

pelos direitos civis empreendidas por minorias negras ou a casos de corrupo oriundos da

oligopolizao da vida poltica norte-americana e ao predomnio dos interesses de grandes

corporaes na formulao da agenda pblica. As discriminaes scio-econmicas e

polticas sofridas por minorias tnicas, nesse momento, no pareciam abalar a confiana de

que o modelo norte-americano seria a melhor expresso dos ideais democrticos em uma

sociedade moderna.

Em defesa desta corrente da cincia poltica norte-americana, o que poderamos

dizer que sua preocupao no seria a de criar justificativas discursivas ou ideolgicas

para as aes de seu governo durante a Guerra Fria, mas apenas de tentar encontrar

respostas cientficas para que pases do terceiro mundo pudessem garantir a rota mais

segura para seu desenvolvimento poltico. Infelizmente, sobre esse aspecto, os custos

humanos e morais mostraram-se demasiadamente elevados.

18 Kesselman (1973), p.154

32

Algumas Vozes Crticas

Vista como um todo, a academia norte-americana no aderiu integralmente s

premissas do mainstream terico do ps-guerra. Um exemplo de questionamento ao

otimismo da teoria pluralista e excessiva preocupao com a questo da estabilidade do

sistema poltico podem ser encontrados, respectivamente, nos trabalhos de E. E.

Schattschneider e Barrington Moore.

Schattschneider, em The Semisovereign People (1975 [1960]), procura demonstrar

como grupos de interesse e suas causas ganham relevncia na arena poltica institucional a

partir de duas variveis: 1) a capacidade de mobilizar diferentes segmentos da sociedade e

2) a capacidade de mobilizar o sistema partidrio. O principal problema da teoria pluralista,

segundo o autor, seria acreditar numa distribuio homognea dessas variveis entre os

grupos de presso, tendo estes igual capacidade de organizao para pressionar o governo e

de penetrao nas estruturas partidrias. A realidade da sociedade norte-americana,

entretanto, seria bem diversa por uma srie de fatores: 1) dados empricos mostrariam que

os grupos mais bem organizados esto fortemente correlacionados com os substratos mais

ricos e melhor educados da populao; 2) o sistema bipartidrio americano seria a principal

forma de coletivizao de conflitos, mas atuaria de maneira altamente seletiva na escolha

de quais pleitos seriam mais apropriados para adentrar o debate pblico da poltica

nacional.

A partir desses dois dados temos um quadro no qual grupos com maior poder scio-

econmico possuem melhor forma de organizao e maior capacidade de influncia sobre

os partidos, na medida em que podem contribuir de maneira decisiva para o financiamento

dos elevados custos da poltica partidria. Prevaleceria, na verdade, uma tendncia no

vislumbrada de privatizao dos conflitos polticos, marcada por acordos entre partidos e

organizaes com maiores recursos ou poder de barganha. Dessa forma, grupos de presso

com posies privilegiadas buscariam resolver suas questes em salas fechadas com

33

lideranas partidrias a socializar seus interesses na arena pblica como forma de

pressionar o governo. O que temos, ento, o predomnio de lobbies bem organizados

comandando a pauta governamental em setores especficos, a despeito do melhor interesse

pblico a ser obtido pelo debate aberto.

O resultado prtico desse arranjo institucional, segundo Schattschneider, seria a

percepo de que o jogo democrtico visa somente aos objetivos de parte da sociedade

em particular aquela com maiores recursos econmicos. Os baixos ndices de participao

eleitoral e conhecimento poltico, ao contrrio, seriam indcios de que boa parte da

populao americana no se identificaria com a oferta poltica disponvel no cenrio

partidrio. A no-participao, contrariando o fundamento do mito da participao, seria,

na verdade, uma forma de protesto contra essa situao de baixa representatividade e oferta

escassa apresentada pelo sistema poltico. Nesse sentido, a denncia de Schattschneider

busca mostrar que os conflitos experimentados por boa parte da populao no tm

encontrado voz na competio eleitoral, tendo suas pretenses abortadas previamente por

interesses que j se encontram fortemente enraizados no jogo poltico democrtico.

Essa crtica seria corroborada por estudos posteriores que mostram a alta correlao

entre segmentos menos favorecidos da estrutura scio-econmica (com menor renda e

baixos graus de escolaridade) e baixa atividade associativa e poltica. A partir desses dados

j disponveis, por exemplo, na poca em que The Civic Culture escrito Carole

Pateman (1981) critica o fundamento plutocrtico/aristocrtico existente de forma implcita

na valorizao da apatia cvica pela teoria pluralista. Ao defenderem a funcionalidade de

um nmero considervel de cidados estarem fora do sistema poltico formal, os tericos

pluralistas engessariam a democracia em um perptuo jogo eleitoral cujo resultado j

estaria pr-estabelecido pelos interesses de elites econmicas e polticas.

A crtica de Moore, em The Social Origins of Dictatorship and Democracy (1993

[1966]), ressalta a importncia da articulao dos interesses materiais de elites econmicas

e polticas na implementao de modos capitalistas de produo. A partir dessa tica, o

processo de modernizao visto fundamentalmente como a introduo de formas

capitalistas de produo em uma sociedade. Um processo que envolve dinmicas de

alianas e conflitos entre interesses de elites agrrias tradicionais, burguesias comerciais e

industriais, trabalhadores urbanos e camponeses. Nessa perspectiva so enfatizados os

34

recursos de poder efetivos existentes por cada um desses segmentos, fazendo com que, por

exemplo, o sucesso do sistema parlamentar ingls seja explicado pela aliana fortuita entre

setores comerciais da nobreza agrria e a burguesia comercial e financeira. A formao

dessa aliana, alimentada por desavenas religiosas e interesses econmicos contrariados,

teria produzido conflitos bem-sucedidos pela limitao do poder real, capazes de garantir,

de modo colateral, o respeito de direitos individuais, sobretudo de propriedade, e um

Parlamento forte capaz de representar os interesses vitoriosos. Mas o fato a ser destacado

por Moore a violncia com que demandas redistributivas exteriorizadas por camponeses

e artesos so fortemente reprimida ao longo desse processo. Da mesma forma, o sucesso

da democracia norte-americana residiria na capacidade de elites comerciais e industriais

conseguirem promover um arranjo institucional no qual a defesa dos seus interesses

produziu efeitos colaterais positivos para o restante da populao19.

Se Inglaterra e EUA, a despeito de seus conflitos e movimentos repressivos, foram

felizes na construo de uma trajetria capaz de combinar um processo de modernizao

capitalista consolidao gradativa de instituies democrticas graas fora de suas

elites burguesas, o problema residiria em pases nos quais essas foras fossem fracas ou

incipientes. Pases com economias industrializadas, mas marcados por governos de cunho

fascista ou autoritrio, como Alemanha e Japo, seriam exemplos nos quais a fraqueza da

burguesia comercial e industrial no cenrio poltico forou a realizao de uma aliana com

elites agrrias conservadoras. A partir dessa aliana, a idia de um regime democrtico

representaria uma ameaa manuteno do status quo. Regimes comunistas, por sua vez,

seriam marcados pela existncia de um grande contingente de camponeses a ser mobilizado

por hbeis vanguardas revolucionrias, inspiradas em ideais socialistas, para a

implementao de um processo de modernizao em larga escala. Entretanto, apesar de seu

discurso abertamente contrrio explorao capitalista e a favor da igualdade entre os

indivduos, esses modelos teriam se caracterizado por um autoritarismo excessivo

decorrente da centralizao do poder nas mos de elites burocrticas.

19 Moore ressalta, para o caso norte-americano, o papel preponderante da existncia de uma farta extenso de terras frteis a serem colonizadas. A existncia dessas terras foi fundamental para a criao nos EUA de uma classe de pequenos proprietrios rurais zelosa pela proteo de direitos individuais, em detrimento de uma classe camponesa nos moldes tradicionais. Alm disso, o mito da colonizao seria funcional para que as presses sociais existentes nos grandes centros urbanos fossem mitigadas.

35

Essa anlise, apesar de mostrar mais claramente a dinmica de interesses por trs de

processos de modernizao, no apresentaria alternativas muito promissoras para pases

perifricos. Em certa medida, o trabalho de Moore serviu para corroborar a tese de que a

democracia liberal s pode ser bem-sucedida mediante a existncia de um consenso entre

elites polticas e econmicas que satisfizessem as demandas populares de modo gradual

dentro do marco capitalista. Moore, indiretamente, mostrava a mesma compatibilidade

entre fascismo e capitalismo defendida por Huntington.

Posies dissonantes como a de Schattschneider e Moore, no entanto, no

encontravam muita receptividade acadmica ou efetividade poltica, tornando, no

raramente, seus porta-vozes em prias que s receberiam alguma ateno dcadas mais

tarde20. A descoberta de que a democracia pluralista seria o modelo a inspirar o mundo

contra a ameaa socialista e que os cientistas polticos norte-americanos dispunham de um

caminho para os pases perifricos atingirem esse objetivo no abria muito espao para

auto-crticas.

Dessa forma, a despeito das crticas, a hegemonia de certas teorias responsveis por

explicar o bom funcionamento das instituies americanas permitiu que a cincia poltica

obtivesse um conjunto de premissas a serem utilizadas como referncia para estudos

comparativos. Estavam lanadas as bases para se entender quais as condies necessrias

para o desenvolvimento de um regime democrtico e capitalista nos pases do Terceiro

Mundo e a consequente conteno da ameaa sovitica.

Perpetuando Paradigmas

As generalizaes feitas pelas teorias da modernizao desenvolvidas por cientistas

polticos norte-americanos passaram a receber duras crticas a partir dos anos 70, em

relao tanto a sua consistncia interna e histrica (Tilly, 1975) quanto a sua subservincia

aos interesses geo-polticos americanos (Kesselman, 1973). Seus princpios, entretanto,

ainda continuavam claramente a predominar no senso comum ou no mundo acadmico.

Afinal, o processo de institucionalizao da prpria cincia poltica se deu na contnua

20 Para referncias a outros autores crticos teoria pluralista ver Gendzier (1985), p.113-115.

36

formao de profissionais, no mbito domstico e internacional, que operassem com base

nesses paradigmas, reformulando-os em novos contextos histricos.

Um exemplo dessa continuidade so os estudos desenvolvidos em funo dos

processos de transio democrtica que ocorrem a partir da dcada de 80, com maior fora

na Amrica Latina. Fiis s preocupaes tericas do campo, a principal preocupao

desses trabalhos analisar as formas com que governos autoritrios permitem a instalao

de novos regimes democrticos e entender suas possibilidades de perpetuao. Os

principais trabalhos dessa literatura apiam-se em duas premissas bsicas: 1) a democracia

como sistema eleitoral competitivo; e 2) a democracia vista como um jogo reiterado entre

elites polticas. Esses dois pressupostos, por sua vez, relacionam-se diretamente

preocupao com a questo da manuteno da estabilidade do sistema poltico em um novo

contexto de hegemonia poltica e econmica dos EUA aps o fim da Guerra Fria. Com o

colapso do comunismo sovitico, a maior ameaa a essas democracias emergentes passa a

ser sua prpria capacidade de sobrevivncia em um sistema capitalista globalizado.

Em relao ao primeiro ponto, apesar da ntida influncia da obra de Schumpeter,

esses estudos parecem se apoiar na concepo desenvolvida posteriormente por Robert

Dahl (1971). Considerado um dos principais tericos revisionistas da democracia, Dahl

esfora-se em desenvolver um modelo no qual a democracia, chamada agora de poliarquia,

encarada como um processo crescente de institucionalizao de regras de competio

poltica associado expanso da participao eleitoral. A partir dessa concepo, a

preocupao com a estabilidade poltica em transies democrticas se traduziria nos

seguintes termos: como estabelecer um arranjo institucional que assegure a troca peridica

de elites polticas simultaneamente a um processo gradual de universalizao de direitos

civis e polticos?

A partir dessa pergunta temos a atuao do segundo foco de anlise, baseado na

percepo da democracia como um jogo de elites. A democracia, nessa perspectiva, s seria

possvel caso houvesse uma ruptura na cpula do governo autoritrio, fazendo com que

dissidentes buscassem apoio em outros segmentos da sociedade, sejam eles empresariais

ou, de forma restrita, populares. No caso desse ltimo, lideranas de movimentos populares

ou sindicais s poderiam ter uma participao significativa na transio caso agissem de

modo estratgico arrefecendo suas demandas em prol de um apoio amplo democracia

37

emergente. Adotando essa postura, movimentos populares e sindicais integrar-se-iam ao

sistema poltico por meio da socializao de suas lideranas, procurando diminuir a

intensidade de suas reivindicaes.

Adam Przeworski (1986) apresenta de maneira desencantada o resultado dessa

combinao de premissas tericas: a instalao de um arranjo institucional democrtico

estvel s seria possvel em sociedades onde faces de governos autoritrios pudessem se

associar a setores moderados da sociedade, tanto empresariais quanto sindicais. Esse

contexto criaria expectativas de um processo de liberalizao gradual onde os interesses do

governo autoritrio no seriam contrariados at a sua sada da cena poltica. Como

resultado deveramos ter um acordo poltico que envolvesse an almost complete docility

and patience on the part of the organized workers (...) for a democratic transformation to

succeed.9 A perseguio intransigente de interesses associados a classes trabalhadoras

acarretaria em contrariar interesses de elites empresariais, fazendo com que essas retirassem

seu apoio ao processo de institucionalizao democrtica e fossem criadas instabilidades

econmicas e polticas que culminariam no retorno do autoritarismo. O preo, ento, para

se ter a liberdade poltica seria abrir mo de reivindicaes para a melhoria de condies de

vida dos segmentos populares. Reivindicaes que seriam postas de lado pelas presses da

integrao financeira e comercial das dcadas subsequentes.

A anlise realista, desiludida, de Przeworski tem o mrito de nos apresentar um dos

principais focos emergentes de preocupao da cincia poltica na dcada de 90: a relao

entre performance econmica e instituies democrticas, sobretudo aquelas recm-

estabelecidas. A decadncia e fim do modelo sovitico marcaram as bases da vitria do

modelo capitalista e da hegemonia poltica norte-americana a ser exercida a partir dos anos

90. Nesse novo contexto, as sociedades do antigo Terceiro Mundo no teriam mais como

ameaa o socialismo sovitico, mas sim suas prprias incapacidades institucionais em

promover um conjunto de reformas, vistas por organismos financeiros e investidores

internacionais, como as nicas capazes de modernizar suas economias e garantir sua

integrao no capitalismo global. Dessa forma, a necessidade de investimentos por parte

desses pases faria com que as reformas econmicas de carter liberalizante consagradas

38

posteriormente como Consenso de Washington20 despontassem como a nica opo de

modernizao vivel. O capitalismo e a democracia, em sua verso liberal, teriam sido

alados condio de the only game in town.

A partir dessa premissa, The Political Economy of Democratic Transitions (1991)

escrito por Stephan Haggard e Robert Kaufman tem pretenses exemplares: descobrir quais

as caractersticas necessrias para que um sistema poltico em transio possa realizar com

sucesso reformas macro-econmicas que visem a liberalizao de mercados possibilitando

uma insero competitiva desses pases na economia global. A hiptese a ser demonstrada

seria a de que democracias sucessoras de regimes autoritrios incapazes de realizar

reformas e ajustes econmicos profundos herdariam a tarefa de implementar medidas

econmicas extremamente impopulares. Uma misso que traria insatisfao popular em

paralelo a um aumento de demandas impossveis de serem atendidas, levando essas jovens

democracias a uma instabilidade institucional crnica.

Respeitando a premissa da estabilidade poltica, os autores chegam concluso de

que as democracias mais estveis e bem-sucedidas na realizao das reformas so aquelas

resultantes de regimes autoritrios que mantiveram sua unidade poltica e sua capacidade de

retaliao concentradas durante o processo de transio. Essas condies garantiriam,

durante a transio, a execuo imediata de reformas econmicas extremamente

impopulares cujo objetivo seria debelar as crises da economia mundial experimentadas ao

longo da dcada de 80. Dessa forma, as democracias oriundas de tais contextos estariam

mais aptas a sobreviverem numa economia global extremamente competitiva e menos

propensas a sofrerem presses de setores insatisfeitos. Reeditando com outros termos a tese

de Huntington, os autores definem seus achados com as seguintes palavras:

Those best suited [institutions] for managing political and economic

crises were those in which authority was concentrated.(...) Those

[authoritarian] regimes that fell in the face of crisis were those in which

external pressures fragmented the ruling coalition. (...)Those [authoritarian]

20 O Consenso de Washington foi o termo associado a uma agenda de reformas macro-econmicas vistas como necessrias para que pases da Amrica Latina superassem seus processos inflacionrios e seus endividamentos externos crescentes. Composta por uma srie de medidas recomendando a diminuio dos gastos pblicos, liberalizao de mercados e privatizao de empresas estatais, essa agenda foi associada por

39

regimes that survived had developed centralized organizational means for

controlling internal dissension, primarily by concentrating both political and

military authority in the hands of a single individual. We also found that

dominant-party authoritarian systems in middle-income countries proved more

adept than military regimes at managing conflicts within the government and

controlling and coopting broader political chalenges.21

Mesmo no negando as restries polticas que uma democracia pode ter ao resultar

de um governo autoritrio forte, os autores defendem a idia de que os arranjos

institucionais democrticos desenvolvidos nesses casos (como, por exemplo, no Chile e na

Coria do Sul) so os mais bem-sucedidos para a promoo de polticas macro-econmicas

estveis. Na medida em que o autoritarismo precedente desmobilizara setores organizados

da oposio, seria difcil encontrar vozes dissonantes ativas no novo contexto democrtico.

Por outro lado, pases onde essa concentrao do poder no existiu encontrariam srias

dificuldades em coordenar o carter extremamente impopular das reformas econmicas. A

necessidade simultnea de construir consensos polticos e sociais que as implementem e

legitimem lanaria incertezas sobre a possibilidade de consolidao institucional da

democracia. No horizonte destes pases estaria se configurando mais uma crise de

governabilidade, causada pelo excesso de demandas e expectativas reprimidas ao longo de

anos de governos autoritrios.

Sem exageros, talvez pudssemos dizer que essas anlises no se diferenciam em

sua lgica interna das teorias desenvolvidas ao longo das dcadas de 50 e 60. Na trilha para

o desenvolvimento econmico e a modernizao de pases perifricos coloca-se novamente

a questo de saber como a democracia pode se configurar no melhor arranjo institucional

para tal desafio. A diferena que, agora, ao lado da mera estabilidade poltica temos a

eficincia econmica como premissas meta-tericas. Se a democracia apenas um mtodo

de seleo de elites governantes, o desafio que a cincia poltica coloca agora para si o de

identificar quais os elementos institucionais capazes de lhes permitir condies para a

gesto eficiente da economia em um mundo dinmico e globalizado. Democracias que no

atendem a esses requisitos passam a ser consideradas lentas, ineficientes e instveis. Mais

segmentos polticos e populares aos interesses de credores internacionais quando implementadas. Para uma discusso sobre o termo ver Kuczynsky e Williamson (2003). 21 Haggard e Kaufman (1991), p.367

40

uma vez, a democracia, sob a tica de um segmento considervel da cincia poltica, s se

mostraria vlida quando capaz de atender a certas vises hegemnicas sobre o mundo.

Neoliberalismo e Neopopulismo na Amrica Latina

O desenvolvimento de uma agenda de pesquisa com inspirao nesse novo

paradigma democrtico, tomando como objeto a trajetria recente de pases latino-

americanos, consolidou uma literatura que passaria a defender reformas institucionais

favorveis centralizao de poderes na figura do Poder Executivo nacional,

principalmente em seu corpo tcnico e alterao de regras eleitorais com o intuito de

favorecer a criao de maiorias legislativas por meio da diminuio do nmero de partidos

(Williamson & Haggard, 1994).22 Concedendo pouca importncia s crticas recorrentes ao

excesso de prerrogativas concedidas aos chefes do executivo de pases latino-americanos,

essas alteraes, como vimos, teriam o objetivo de viabilizar um lcus institucional slido

capaz de implementar de forma abrangente reformas econmicas liberalizantes.

Ao longo da dcada de 90, a hegemonia de facto de governos latino-americanos

alinhados s reformas liberalizantes23 criava um contexto poltico favorvel ao

desenvolvimento dessa percepo de que o fortalecimento do executivo poderia acelerar o

processo de reformas. No entanto, a eleio sucessiva de governos de esquerda na dcada

subseqente que passariam a adotar polticas destoantes, em graus variados, do receiturio

neo-liberal, explicitariam os aspectos teleolgicos desse modelo e a contradio de suas

propostas.

A eleio de governos com nfase em polticas redistributivas a partir dos anos

2000, colocaria em xeque as propostas de cientistas polticos e economistas que viam no

fortalecimento do executivo um recurso vlido para acelerar o ritmo de reformas

liberalizantes. Nas mos de governantes com concepes alternativas de desenvolvimento

econmico, um executivo fortalecido teria a capacidade de implementar mais facilmente

reformas no sentido oposto ao idealizado. Ironicamente, a reao mais recorrente do meio

22 Para uma atualizao desses argumentos ver Navia & Velasco, 2003. 23 Como Stokes (2001) demonstra, a Amrica Latina da dcada de 90 foi marcada por inmeros switches polticos no mbito do executivo nacional, ou seja, a existncia de fortes discrepncias entre a plataforma de governo apresentada ao longo das eleies e as polticas adotadas efetivamente aps a posse do cargo. Nesse contexto, destaca-se que todas essas mudanas favoreceram reformas econmicas liberalizantes ou ortodoxas.

41

acadmico tem sido a de recuperar antigas classificaes em associao a esses governos,

com destaque para a idia de neo-populismo. Desse modo, governos que buscassem

propostas e polticas alternativas ao modelo neo-liberal seriam vistos como irresponsveis

economicamente, naturalmente propensos a flertar como o autoritarismo e promotores de

polticas sociais de carter assistencialista. exceo do Chile, nenhum dos governos de

esquerda eleitos nos ltimos anos da regio escapou de ser taxado nesses termos.

Castaeda (2006) em seu artigo Latin Americas Left Turn deixa clara essa

decepo com os rumos da Amrica Latina ao elaborar uma tipologia dicotmica dos

governos de esquerda da regio. Uma esquerda correta ou boa seria aquela que teria

incorporado s premissas de uma economia de mercado e da ortodoxia monetria e fiscal,

buscando polticas redistributivas nesse cenrio cujos exemplos seriam o Chile, o Uruguai e

em menor grau o Brasil. A esquerda errada ou ruim, segundo Castaeda, seria aquela

movida pelo fantasma do populismo latino-americano apresentando as caractersticas

descritas acima. Nesse caso, teramos a Venezuela de Chvez, a Argentina de Kirchner e a

Bolvia de Morales como tpicos representantes do retrocesso na regio.

A despeito dessa tipologia estabelecer uma classificao muito simplista da

realidade das esquerdas no continente, um aspecto interessante desse artigo, no entanto,

sua defesa de uma neutralidade norte-americana em relao s aes desses governos, uma

vez que possuem a seu favor a legitimidade democrtica. A retrica anti-americana e a

adoo de polticas econmicas heterodoxas deveriam ser respeitadas at o momento em

que esses governos tomassem atitudes que prejudicassem claramente a competio eleitoral

ou rompessem com o sistema democrtico. Dessa forma, a ausncia de respeito aos

resultados do processo democrtico em pases latino-americanos e da percepo de que a

dinmica democrtica diz respeito muito mais a regras do que a resultados especficos so,

provavelmente, as principais causas dos inmeros desacertos e equvocos da cincia

poltica em seu processo de institucionalizao desde o ps-guerra.

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