UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA POLITÉCNICA

MESTRADO EM ENGENHARIA AMBIENTAL URBANA

JULIANA FREITAS DE CERQUEIRA GUEDES

SEGURO CATÁSTROFE APLICADO À GEOTECNIA: UMA ANÁLISE

ECONÔMICA

SALVADOR

2010

JULIANA FREITAS DE CERQUEIRA GUEDES

SEGURO CATÁSTROFE APLICADO À GEOTECNIA: UMA ANÁLISE

ECONÔMICA

Projeto de dissertação apresentado ao Mestrado em Engenharia Ambiental Urbana da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Engenharia Ambiental Urbana.

Área de concentração: Gestão do Território e Sistemas de Transporte.

Orientador: Prof. DSc. Roberto Bastos Guimarães.

Co-orientador: Prof. MSc. Ihering Guedes Alcoforado de Carvalho.

SALVADOR2010

RESUMO

Este trabalho parte da constatação que entre um fenômeno e um desastre natural temos uma situação de vulnerabilidade, aquela na qual o agente é suscetível de sofrer dano e tem dificuldade de recuperar-se dele. Apóia-se também no entendimento da Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD de que os riscos associados com desastres de grande escala, ou seja, as catástrofes podem infligir considerável dano à infraestrutura, principalmente de transportes, suprimento de água e aos sistemas vitais sobre os quais se assentam a economia e a sociedade. Consideramos que o desastre como uma “problemática econômica” é esboçado através do modelo da Fronteira de Possibilidades de Produção - FPP da economia do bem-estar. Ao passo que os desastres e as catástrofes afetam a produtividade e os efeitos econômicos das calamidades se traduzem através da redução da curva de Fronteira de Possibilidades de Produção ou diminuição do bem-estar social provocada pelos desastres naturais, a qual depende da vulnerabilidade. Deteremos-nos aos desastres e catástrofes no âmbito da geotecnia e, para tanto, introduzimos o risco de rompimento de barragens, ressaltando as questões associados às discussões referentes ao seguro: a tomada de decisão nas perspectivas dos donos de barragens, formuladores de política e dos seguradores, para logo em seguida nos debruçarmos sobre a questão do seguro: i) origem e evolução, ii) fundamentos microeconômico do seguro em geral e do seguro catástrofe em particular (HARDAKER, 2004 et al.; OZAKI, 2005; CARRERA-FERNANDEZ, 2001, GOLLIER, 2005). Sendo assim, sugerimos algumas medidas: i) mecanismos de transferência de riscos (GOLLIER, 2005) ii) a ativação do seguro obrigatório nos projetos de construção de barragens a fim de que os prejuízos caso uma barragem rompa sejam cobertos (PL 4038/04) iii) sugerir substitutivos ao Projeto de Lei original em relação aos riscos correlacionados.

Palavras-chave: risco, vulnerabilidades, prejuízos sócio-econômicos, seguro catástrofe, geotecnia.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Gráfico 1 – Fronteira de Possibilidades de Produção p. 29

Gráfico 2 - FPP com Maior Retração no Eixo Horizontal p. 31

Gráfico 3 – FPP com Maior Retração no Eixo Vertical p. 31

Gráfico 4 – FPP com Retração Igual em Ambos os Eixos p. 32

LISTA DE SIGLAS

FEMA Federal Emergency Management Agency

FPP Fronteira de Possibilidades de Produção

FTE Foundation for Teaching Economics

NFIP National Flood Insurance Program

OECD Organisation for Economic Co-operation and Development

PAE Plano de Ação Emergencial

PNSB Plano Nacional de Segurança de Barragens

SNISB Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens

SINDEC Sistema Nacional de Defesa Civil

UN United Nations

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO 7

2 OBJETIVOS 92.1 OBJETIVO GERAL 92.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 9

3 METAS 10

4 JUSTIFICATIVA 10

5 PROBLEMA 10

6 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA 11

7 METODOLOGIA 28

8 FATORES ADVERSOS 33

9 CRONOGRAMA 34 REFERÊNCIAS 35

7

1 INTRODUÇÃO

Este trabalho parte da constatação que entre um fenômeno e um desastre natural temos

uma situação de vulnerabilidade, aquela na qual o agente é suscetível de sofrer dano e

tem dificuldade de recuperar-se dele. Apóia-se também no entendimento da

Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD de que os riscos

associados com desastres de grande escala, ou seja, as catástrofes podem infligir

considerável dano à infraestrutura, principalmente de transportes, suprimento de água e

aos sistemas vitais sobre os quais se assentam a economia e a sociedade. E, em

decorrência, deve ser tratado como um risco econômico, já que, de uma maneira geral

aumentam a escassez e reduzem a produção e, em decorrência o bem-estar, de forma

socialmente diferenciada.

As diversas composições do capital humano e dos bens de capital1 em termos de

família, empresa e território sofrem e reagem aos impactos dos desastres naturais de

forma distinta. No entanto, essa capacidade de reação ao desastre é variável, a depender

não só da sua forma de manifestação: uma epidemia, um desastre natural com alerta ou

súbito, mas também da vulnerabilidade ao evento, configurando distintas

vulnerabilidade e resiliências. Seguindo o raciocínio de Ligi (2009) de que a particular

condição de vulnerabilidade de uma determinada sociedade é o “elemento chave” para a

compreensão de um desastre, ressaltamos que a vulnerabilidade é da sociedade como

um todo e dos afetados pelo desastre em particular.

Tendo isto em mente, consideramos que o desastre como uma “problemática

econômica” é esboçado através do modelo da Fronteira de Possibilidades de Produção -

FPP da economia do bem-estar, a partir do qual inferimos que a economia com a

operacionalização dos seus instrumentos, ao criar as condições de recomposição da FPP

pode ser considerada, no campo dos estudos dos desastres, como uma componente da

resiliência. Neste trabalho resiliência é expressa por meio das características destacadas

por Ahmed (2006):

a) the amount of change the system can undergo but still retain the same control on functions and structure, or still be in the same state, with in the same domain of attraction (i.e. absorb shock); b) the degree to which the system capable of reorganization (i.e. bounce back); and c) the ability to build and increase the capacity for learning and adaptation, it is suggested that a resilient communities, like ecosystems, can

1 Máquinas e equipamentos disponíveis.

8

better withstand “disturbance” (i.e, hazards, disasters) and adapt to change when needed. (AHMED, 2006, p. 9).

Ao passo que os desastres e as catástrofes afetam a produtividade e os efeitos

econômicos se traduzem através da redução da curva de FPP ou diminuição do bem-

estar social provocada pelos desastres, cuja recuperação depende em parte dos

instrumentos econômicos possíveis de ser manejados. Neste contexto, os instrumentos

econômicos ao focar sua contribuição na criação das condições de possibilidade de

recuperação da sociedade da sua FPP antes dos desastres revelam-se como uma

componente da resiliência e, nesta condição que eles serão submetidos a uma análise

institucional comparativa, de forma a que possamos entender sua mecânica e assim

manejá-lo de forma a maximizar o esforço de recuperação do desastre.

Isto posto, deteremos-nos aos desastres no âmbito da geotecnia e, para tanto,

introduzimos o risco de rompimento das barragens, ressaltando que o funcionamento

das mesmas utiliza um bem comum2, que é a água, em que os benefícios são

privatizados enquanto que os riscos, em especial os ambientais, são socializados e tendo

em mente firmar posição acerca das contribuições que os instrumentos econômicos

podem dar na ampliação da resiliência. Faremos uma análise institucional comparativa

de algumas das suas possíveis contribuições (UN, 2002), para nos determos nas

questões associadas não só na sua justificação institucional, mas também técnica do

seguro obrigatório proposto pelo Projeto de Lei 4.038/04.

Na análise institucional comparativa desvelamos os mecanismos/interesses subjacentes

a tomada de decisão/posicionamento nas perspectivas dos donos de barragens,

formuladores de política e dos seguradores, para logo em seguida nos debruçarmos

sobre a questão do seguro: i) origem e evolução, ii) fundamentos microeconômico do

seguro em geral e do seguro catástrofe em particular (HARDAKER, 2004 et al.;

OZAKI, 2005; CARRERA-FERNANDEZ, 2001).

Destacando que há diferentes pontos de vistas e vulnerabilidades envolvidas: i) os donos

das barragens; ii) as companhias de seguros e iii) os formuladores de política. Os dos

donos das barragens são o de auferir lucros com a geração de energia elétrica,

2 A tragédia dos comuns envolve um conflito entre os interesses individuais e o bem comum no uso dos recursos finitos. Ou seja, um indivíduo ganha todas as vantagens enquanto que as desvantagens são compartilhadas entre todos (HARDIN, 1968).

9

abastecimento de água, contenção de rejeitos industriais; o da indústria de seguro é a

dificuldade de aninhar o risco catástrofe, às vezes gerando uma situação de

insegurabilidade; e o dos formuladores de políticas públicas é o de encontrar uma

solução que consiga acolher o risco catástrofe na situação explicitada. Ressaltamos que

o ponto de vista do trabalho é o do formulador de política pública, ou seja, o policy

maker.

De forma a fundamentar a sugestão de algumas medidas: i) mecanismos de

transferência de riscos (GOLLIER, 2005) ii) a ativação do seguro obrigatório nos

projetos de construção de barragens a fim de que os prejuízos caso uma barragem rompa

sejam cobertos (PL 4038/04) iii) sugerir substitutivos ao Projeto de Lei original em

relação aos riscos correlacionados.

2 OBJETIVOS

2.1 OBJETIVO GERAL

Apresentar os riscos e as catástrofes geotécnicas como inseridos em uma problemática

econômica e revelar a capacidade de recuperação econômica como um componente da

resiliência e o papel dos instrumentos econômicos.

2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

a) Identificar e fundamentar medidas de mitigação públicas e privadas dos efeitos dos

desastres tais como: seguro, fundo, parceria público-privada, micro finanças, frentes

de trabalho e mecanismos de poupança.

b) Justificar o papel do seguro na proteção dos riscos nas situações vulneráveis,

destacando as limitações do modelo clássico de seguro diante do risco catástrofe

associados ao rompimento das barragens.

c) Propor e Fundamentar um mecanismo institucional que acolha o risco catástrofe

(com cobertura de danos físicos e prejuízos materiais às pessoas físicas e jurídicas

domiciliadas a jusante) no âmbito do Projeto de Lei 1.181/03 que propõe estabelecer

a Política Nacional de Segurança de Barragens – PNSB.

10

d) Sugerir substitutivos ao PL 4.038/04 em relação aos riscos correlacionados.

3 METAS

Fundamentar substitutivos ao PL 4.038/04 em relação aos riscos correlacionados.

Publicar artigos e apresentar trabalhos nos congressos da Sociedade Brasileira de

Economia Política, da Associação Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Ambiente

e Sociedade, no Fórum Nacional de Defesa Civil com o intuito de desenvolver as

questões da dissertação.

4 JUSTIFICATIVA

Os desastres geotécnicos, em especial as barragens, podem vir a causar grandes

prejuízos econômicos, sociais e ambientais. Segundo Menescal (2007), nos últimos 5

anos mais de 400 acidentes com barragens foram registrados no Brasil. No entanto, há

grandes dificuldades de formulação das políticas públicas de enfrentamento dos

mesmos. Os principais obstáculos são: poucas metodologias de avaliação de risco, a

insegurabilidade de parte deste tipo de risco, tentativa de mitigação dos impactos por

meio de um seguro obrigatório, falta de uma Política Nacional de Segurança de

Barragens. Assim, esta proposta de pesquisa visa colaborar com estudos sobre o tema

proposto e sugerir algumas medidas para a mitigação dos riscos de desastres

geotécnicos, principalmente no âmbito da transferência de riscos e das parcerias

público-privadas, além de fortalecer o debate sobre a questão.

5 PROBLEMA

Os riscos, ao se transformarem em desastres, além de provocarem graves danos

ambientais, de uma maneira geral aumentam a escassez e reduzem a produção e, em

decorrência o bem-estar, mas com intensidades diferentes nas distintas composições de

classe. E a despeito das catástrofes afetarem a produtividade e os efeitos econômicos

das calamidades se traduzirem através da redução da curva de Fronteira de

Possibilidades de Produção, com deslocamento à esquerda, ou diminuição do bem-estar

social provocada pelos desastres, e das vítimas não serem necessariamente beneficiados

11

com a operação do artefato sinistrado, inexiste um mecanismo institucional que

assegure o retorno do sinistrado a um nível anterior ao acidente.

6 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

Esta revisão visa sistematizar a problemática em tela, tanto através da assimilação dos

marcos analíticos, como por meio da caracterização do artefato exposto ao risco, de

maneira que na primeira parte 6.1 introduzimos os desastres e catástrofes no âmbito das

barragens. Em seguida, introduzimos as barragens como um instrumento de política de

redução de risco que na verdade apenas desloca, concentra e aumenta a incerteza do

sinistro em 6.2. Posteriormente tratamos da normatização do processo em 6.3.

6.1 DESASTRES E CATÁSTROFES NO ÂMBITO DAS BARRAGENS

Um desastre é uma situação extremamente crítica que se produz quando um agente

potencialmente destrutivo, de origem natural ou tecnológica, impacta sobre uma

população em condições de vulnerabilidades físicas ou socialmente produzidas. A

circunstância desastrosa se apresenta quando as esferas ambiental, social e tecnológica

interagem de uma maneira específica, desencadeando um processo de nexo causal entre

os eventos que ocorrem na cadeia (LIGI, 2009).

Segundo Ligi (2009, p. 11), a noção tecnocentrista de desastre incorpora:

Desastre (D)

=

(I) Agente de impacto físico Efeito físico

(natural ou tecnológico) (em termos de danos a pessoas e coisas)

Juntamente com o conceito tecnocentrista nasceu a necessidade de desenvolver o

conceito de desastre sócio-antropológico, pois, os desastres também são fenômenos

sociais. Em termos antropológicos um desastre é primeiro um fenômeno social que se

manifesta com uma vistosa desarticulação da estrutura social. O conceito antropológico

de vulnerabilidade é o primeiro fator variável essencialmente sócio-cultural que

12

caracteriza o sistema social e a comunidade (LIGI, 2009). Sendo assim, a forma mais

abrangente de se configurar um desastre é (LIGI, 2009, p. 18):

D= I (variável física) X V (variável antropológica)

A relação entre um agente físico (I), natural ou tecnológico, e a vulnerabilidade sócio-

cultural (V) é específica de uma determinada comunidade atingida. O nível de

vulnerabilidade pode amplificar ou diminuir o efeito físico do agente destrutivo.

Interpretar um desastre como um fenômeno social e conectar-se ao conceito de

vulnerabilidade tem a vantagem de eliminar o evento que desencadeia a conotação de

fatalidade inevitável, tendo em mente que para ser classificado como um desastre é

preciso ter algum interesse humano em jogo (LIGI, 2009).

Desta forma, pelo termo desastre entendemos a destruição grave, relativamente súbita e

frequentemente inesperada, da estrutura organizacional normal de um sistema social,

causada por uma força natural ou social, interna ou externa ao sistema, em que o

sistema em si não tem o controle completo (LIGI, 2009). Já o termo catástrofe, segundo

o site da Defesa Civil Brasileira, é um desastre de grandes proporções, envolvendo alto

número de vítimas e/ou danos severo.

A questão social dos riscos também é observada em Dauphiné (2003) que tipifica os

riscos de catástrofes como de origem técnica, natural, costeiros e de montanha, da vida3

urbanos, social e político. Beck (2006) também está atento para a questão em seu livro

“A Sociedade de Risco” e aponta que na sociedade moderna e tecnicamente avançada, a

produção social de riqueza vem acompanhada pela produção social de riscos. Ao passo

que mais cedo ou mais tarde, na continuidade dos processos de modernização, começam

a sobrepor as situações e conflitos sociais de uma sociedade “repartidora de riquezas”

com a de uma sociedade “repartidora de riscos” (BECK, 2006).

A sociedade do risco global tem como característica, de um lado, a “irresponsabilidade

organizada”, no âmbito do mercado global, que é uma forma institucionalizada e

impessoal de não ter responsabilidades, até com si próprio e, do outro lado, a

“impossibilidade” da cobertura de todos os seus riscos, ou seja, uma controlabilidade 3 Diz respeito principalmente aos transgênicos (DAUPHINÉ, 2003).

13

limitada dos perigos que criamos para nós mesmos (BECK, 1999). O que de certa forma

explica algumas lacunas institucionais que dificultam não só o estabelecimento de uma

política de gerenciamento dos riscos, mas também a sua proteção por mecanismos como

o seguro privado, por exemplo.

Uma barragem é uma estrutura construída no caminho das águas e destinada a retê-la

para os mais diversos fins: abastecimento de água, energia hidroelétrica, irrigação,

controle de enchente e da erosão, canalização dos rios, retenção de resíduos. As

barragens podem ser classificadas como de concreto, aterro, terra, erocamento e cada

um destes tipos têm características de construção diferentes, solicitações diversas e

desempenho distintos. No entanto, as barragens têm sempre algumas características

únicas enquanto obra de engenharia: fazer acumulação de grande massa de água e

material de construção, provocando, portanto, altas pressões na fundação; tem

influência destrutiva da água sobre a fundação e a própria estrutura, podendo causar

escoamento, erosão e mesmo ruptura da obra; estar sempre localizada em um vale; tem

sempre sérias consequências no caso de uma ruptura (GUSMÃO FILHO, 2006).

Duas são as condições que as barragens devem atender, qualquer que seja o seu tipo:

segurança e economia. A segurança diz respeito especialmente às fundações e

encontros, que devem ser adequados para o tipo de barragem usado. Quanto à

economia, estudando-se entre outros fatores, a conveniência da topografia, a

disponibilidade de material para construção e o tratamento das fundações pela

importância que têm. A segurança está sempre associada ao risco. No que respeita à

estabilidade, é inerente, à segurança de uma barragem, o risco de desmoronar, trincar.

Sendo assim, as causas mais frequentes de rupturas são: o transbordamento, durante as

enchentes por sangradouro inadequado ou não funcionamento das comportas e a erosão

interna, ao longo do maciço sob a forma de “piping” ou das fundações de barragem.

Outras causas menos frequentes são: o recalque e erosão das fundações, sismicidade

com liquifação, erro humano, com muitos erros não identificados no projeto, construção

e supervisão (GUSMÃO FILHO, 2006).

As barragens são a expressão de um tipo característico de risco: o risco fabricado

(GONÇALVES, MARCHESINI E VALENCIO, 2009). Este tipo de risco é criado

socialmente pela interação e impacto das transformações humanas junto à natureza

(GIDDENS, 2005 apud GONÇALVES, MARCHESINI E VALENCIO, 2009). Cabe

14

ressaltar que as barragens apropriam benefícios como o lucro, enquanto que os riscos

são distribuídos socialmente.

Nos últimos 5 anos mais de 400 acidentes com barragens foram registrados no Brasil

(MENESCAL, 2007). A ocorrência da ruptura de uma barragem gera sérias

conseqüências como perdas de vida, perdas econômicas nas propriedades e grande

prejuízo monetário (GUSMÃO FILHO, 2006). Há também os danos materiais extra-

econômicos e danos imateriais (GONÇALVES, MARCHESINI E VALENCIO, 2009).

Além do que, problemas com obras hídricas também acarretam sérios transtornos

ambientais (MENESCAL, 2007).

A percepção da barragem enquanto risco é tardia, pois, ocorre por meio do desastre

(GONÇALVES, MARCHESINI E VALENCIO, 2009). Segundo Gonçalves,

Marchesini e Valencio (2009), as barragens nascem da necessidade de segurança e bem-

estar e criam como efeito colateral a insegurança, que decorre dos problemas do sistema

perito responsável pela construção das barragens. O sistema perito abordado em

Gonçalves, Marchesini e Valencio (2009) é balizado nas reflexões de Giddens (1991)

que diz que os sistemas peritos são as pessoas ou o ambiente institucional que são tidos

como conhecedores de um determinado assunto. Desta forma, os problemas dos

sistemas peritos são dois: i) da perícia; ii) do perito (GONÇALVES, MARCHESINI E

VALENCIO, 2009).

Quanto à perícia, diz respeito à falta de 100% de segurança em engenharia civil aliado a

possibilidade de limites de conhecimento em relação às mudanças climáticas. Ou seja,

cálculos de segurança de barragem podem estar defasados devido à alteração do regime

de precipitação pluviométrica (GONÇALVES, MARCHESINI E VALENCIO, 2009).

Já em relação aos sistemas peritos, há erros na concepção dos projetos de barragens

(GONÇALVES, MARCHESINI E VALENCIO, 2009): projetos inadequados, erros nos

estudos hidrológicos e hidráulicos, estruturas mal dimensionadas e sistemas de

drenagem insuficientes; falta de elaboração do “as built”, indicando todas as adequações

e alterações realizadas no projeto executivo; falta de elaboração do plano de primeiro

enchimento do reservatório; falta de apresentação do plano de operação e manutenção

da obra; falta de inclusão de ações sociais e ambientais nos projetos (MENSECAL,

2007).

15

Nesse sentido, o rompimento da barragem de Camará, no município de Alagoa Grande

– PB é emblemático. A barragem tinha por objetivo acumular água para abastecer

alguns municípios do brejo paraibano. Mas com seu rompimento teve-se perda de bens

materiais, perdas de culturas agrícolas, danos psicológicos e prejuízos econômicos. Os

impactos econômicos se relacionaram principalmente à destruição total e parcial das

casas comerciais, pois, o rompimento da barragem aconteceu no segundo mês mais

lucrativo do ano, junho de 2004, acarretando a queda nas vendas, perda de estoque, e

em determinados casos, a paralisação do comércio em até 72 dias após o acidente

(SILVA et al., 2006).

A cidade de Alagoa Grande foi atingida direta e indiretamente, gerando uma

transformação da paisagem urbana e rural, do ponto de vista geográfico e humano. Os

habitantes sofreram um grande abalo psicológico e, muitos perderam a autoestima.

Quanto às indenizações os comerciantes receberam apenas 40% do valor total, e a

maioria da população recebeu apenas a primeira parcela das indenizações que

correspondeu à R$ 1060, 00 (SILVA et al., 2006).

Se as barragens criam vulnerabilidades, é a Defesa Civil a instituição responsável por

atuar minimizando-as. Os desastres relacionados com o colapso de barragens costumam

ser compreendidos pelos leigos como uma fatalidade e então como um evento súbito.

No entanto, o histórico de ocorrência revela o fenômeno como somatório de eventos

adversos. Os diferentes níveis do sistema de defesa civil, do âmbito local ao federal,

devem ser acionados quando o problema precisa ser resolvido para além da condição

própria de ação e é nesse ponto que a estrutura mostra-se frágil (GONÇALVES,

MARCHESINI E VALENCIO, 2009).

Atente-se que num contexto como o descrito acima, o seguro pode ter dois papeis,

aparentemente contraditórios. No primeiro, a disponibilidade de seguros pode

desencorajar o investimento na mitigação. Já no segundo papel, pode ser entendido

como uma correção do primeiro, constatando-se que se bem concebidos podem

incentivar regimes de seguro de risco adequado pela redução dos prêmios de gestão ao

cumprimento dos códigos e regulamentos de construção (UN, 2002).

O desenho do instrumento de política é de extrema importância para a gestão dos riscos,

e é destes instrumentos que passamos a discorrer.

16

6.2 INSTRUMENTOS DE POLÍTICA

Para o Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC, as barragens são elementos de

redução de riscos e minimização de desastres e vulnerabilidades relacionadas ao acesso

e uso dos recursos hídricos (BRASIL, 2006 apud GONÇALVES, MARCHESINI E

VALENCIO, 2009). Sendo assim, a visão da obra como uma medida de prevenção

contra desastres como secas e enchentes incidem sobre as práticas de prevenção em

relação aos riscos dos cursos d’água e suas enchentes, silenciando as inseguranças da

própria barragem o que, por sua vez, obscurece os riscos e a extensão deles

(GONÇALVES, MARCHESINI E VALENCIO, 2009).

A vulnerabilidade aumenta quando os órgãos de Defesa Civil dos municípios à jusante

não estão preparados para gerir riscos e situações de desastres em razão do poder

público municipal não valorizar essa instituição como ponto de acesso, num diálogo

com a população para aperfeiçoar sua estrutura. O despreparo refere-se, dentre outros, à

incapacidade técnica de desenvolver medidas preventivas que reconheçam a barragem

como risco fabricado e, sendo assim, tecer sua legitimidade a partir do envolvimento

social local no processo de diminuição da sua própria vulnerabilidade (GONÇALVES,

MARCHESINI E VALENCIO, 2009).

A avaliação de risco permite estimar a importância relativa de perigos, para subsidiar

decisões acerca da melhoria da segurança da sociedade; comparar os riscos associados a

obras de barragens a partir da formação de bases de dados consistentes; priorizar

melhorias na segurança das barragens; agilizar o acionamento dos órgãos de resposta

aos desastres. Das análises mais destacadas encontram-se a metodologia da Companhia

de Gestão e Recursos Hídricos do Estado do Ceará – COGERH; análise de risco e

metodologia de tomada de decisões para barragens da Companhia de Saneamento de

São Paulo – SABESP; metodologia do Corpo de Engenheiros do Exército dos Estados

Unidos da América (U. S. Army Corps of Engineers – USACE) e a metodologia de

segurança de barragens da Companhia Energética de Minas Gerais – CEMIG.

Recentemente surgiu uma nova proposta metodológica de avaliação de riscos em

barragens do nordeste brasileiro (FONTENELLE, 2007 apud FRANCO, 2008).

17

Devido ao histórico de ocorrência de eventos emergenciais, deficiência na estrutura

federal e estadual, necessidade de ações intersetoriais e ao acidente do rompimento de

barragem ocorrido em Cataguases – MG, em 2003, foi criado o Plano Nacional de

Prevenção, Preparação e Resposta Rápida a Emergências Ambientais com Produtos

Químico Perigosos, mais conhecido como P2 R2, envolvendo órgãos federais, estaduais

e municipais (BRASIL, 2009).

O acidente em Cataguases foi decorrente do rompimento de duas barragens da empresa

Cataguazes Papel e Celulose, em que o reservatório de rejeito se rompeu liberando 1,2

bilhões de litros de resíduos. A poluição atingiu o córrego Cágados e depois o Rio

Pomba, em Minas, que por sua vez contaminou o Rio Paraíba do Sul, no Rio de Janeiro,

chegando até o mar (GONÇALVES, ALMEIDA e LINS, 2007). Segundo Brasil (2009),

o material tóxico composto por lignina, soda cáustica, chumbo, enxofre, sulfeto de sódio

estava depositado há 14 anos nas duas barragens. As conseqüências do acidente foram:

mortandade de peixes, desabastecimento d’água em seis cidades fluminenses, onde mais

de 600 mil pessoas ficaram sem água por duas semanas, além da poluição de pequenas

propriedades rurais.

Os objetivos do P2 R2 são: prevenir a ocorrência de acidentes com produtos químicos

perigosos e aprimorar o sistema de preparação e resposta a emergências químicas no

país. O Plano possui dois enfoques: preventivo e corretivo. O enfoque preventivo

pretende prevenir, coibir, inibir e/ou desmotivar práticas que levem à ocorrência de

acidentes. Já o enfoque corretivo tem a finalidade de preparar, capacitar, integrar e

otimizar os sistemas de atendimento de emergência, de forma a responder rápida e

eficazmente aos acidentes (BRASIL, 2009). O P2 R2 está no âmbito da defesa civil, não

incorporando as questões pertinentes às relações entre o seguro e os riscos de desastres

ou catástrofes.

No contexto de segurança de barragens, o documento eficaz e necessário no

desenvolvimento e alternativas para se reduzir o risco intitula-se Plano de Ação

Emergencial - PAE. O PAE é, portanto, um documento formal que identifica riscos em

potencial associados a uma represa, especifica responsabilidades e propõe uniformidade

de ações previamente planejadas que devem ser postas em prática de forma sistemática.

Especifica procedimentos e informações para auxiliar o proprietário do empreendimento

e os órgãos envolvidos na segurança global da população no sentido de estabelecer

18

sinais de alerta a jusante para reduzir o efeito surpresa, além de padronizar a forma de

notificação oficial sobre o ocorrido. A preparação do PAE requer planejamento

coordenado com todas as partes envolvidas nas respostas às emergências que podem

surgir, bem como a segurança da população, em geral (FRANCO, 2008).

6.3 A NORMATIZAÇÃO DO RISCO CATASTROFE DAS BARAGENS

O Projeto de Lei 1.181/03 propõe estabelecer a Política Nacional de Segurança de

Barragens – PNSB devido ao elevado risco decorrente da inexistência de política

nacional de segurança de barragens e a necessidade da definição de um agente público

responsável pela sua implementação e pela coordenação dos vários órgãos licenciadores

de barragens. O substitutivo ao referido Projeto de Lei definiu os instrumentos de

política, a saber: o sistema de classificação de barragens por categoria de risco e por

dano potencial; o Plano de Segurança de Barragens; o Sistema Nacional de Informações

sobre Segurança de Barragens – SNISB e a educação e comunicação sobre segurança de

barragens. Ficou definido, também, que cabe ao Conselho Nacional de Recursos

Hídricos zelar pela implementação da Política Nacional de Segurança de Barragens e

que incube à Agência Nacional de Águas – ANA implantar e gerir o SNISB.

O Projeto de Lei 4.038/04 obriga a empresa construtora a contratar seguro contra o

rompimento de barragem. O projeto original cria seguro obrigatório para barragens de

cursos de água cujo rompimento possa provocar inundação de áreas habitadas ou em

que haja atividade econômica. Barragens destinadas à contenção de rejeitos industriais e

de esgotos sanitários, que, em caso de rompimento, possam provocar poluição ou

contaminação do solo ou de aqüíferos também ficam sujeitas à cobertura obrigatória. A

contratação do seguro ainda que no período de implantação, visa à cobertura de danos

físicos, inclusive morte, e prejuízos materiais às pessoas físicas e jurídicas domiciliadas

a jusante. Deverão contar com seguro as barragens mencionadas, sejam os proprietários

pessoa física ou jurídica. A ausência de seguro constitui infração ambiental e sujeita os

representantes dos proprietários da barragem aos termos dos arts. 68, 70 e 72 da Lei nº

9.605, de 1998.

O Projeto de Lei argumenta que os efeitos devastadores gerados pelos erros técnicos de

projeto ou pelas deficiências de manutenção são geralmente arcados pela população

atingida. Desta forma, a contratação de seguro facilitará a indenização e ensejará a

19

realização de auditorias e de fiscalização por parte das seguradoras, o que estimulará

que os projetos e a manutenção das barragens sejam realizados com maior rigor técnico.

O seguro é uma das instituições mais antigas idealizadas pelo homem pra lidar com

eventos incontroláveis, de maneira a reduzir a incerteza ou o risco presente no mundo

real (OZAKI, 2005). O primeiro contrato de seguro foi descoberto em 1347 e o primeiro

co-seguro em 1370, ambos em Gênova e ligados à navegação mercantil. No Brasil, a

primeira companhia seguradora foi criada com a vinda da Família Real para o país, em

1808 (AZEVEDO, 2008). Se um indivíduo adquire um contrato de seguro, uma taxa ou

prêmio é pago à firma seguradora em troca de um pagamento ou indenização futura,

caso um evento incerto especificado a priori ocorra (OZAKI, 2005).

A grande maioria dos riscos apresenta consequências econômicas, e são estes riscos e

estas conseqüências que interessam ao mercado segurador. No entanto, nem todos os

tipos de riscos são seguráveis. Os critérios básicos para a segurabilidade são: a perda

esperada deve ser calculável; as circunstâncias de uma perda devem ser possíveis de

definição; deve haver um grande número de unidades expostas, homogêneas e

independentes para que se possa obter uma previsão com certo nível de exatidão das

perdas médias futuras; o prêmio deve ser economicamente viável; não haja perda

catastrófica; o seguro não deve ameaçar o interesse público (BOOTH et al. , 1999;

HART et al. , 1996; REDJA, 1995; SKEES e BARNETT, 1999; TROWBRIDGE, 1989

apud OZAKI, 2005).

Os seguros desempenham um papel fundamental no funcionamento das economias

modernas. Os contratos de seguro de transferência de riscos individuais para os

mercados financeiros através de acionistas de companhias de seguros permitem a

redução dos riscos suportados pela sociedade através da diversificação. Também

permite a transferência de riscos para os agentes que têm uma vantagem comparativa

para assumir riscos, ou seja, mais agentes tolerantes ao risco. O valor acrescentado para

a economia é considerável: ele aumenta diretamente o bem-estar dos segurados avessos

ao risco, mas também induz os empresários avessos ao risco em investir mais em

atividades de risco, aumentando assim o crescimento e o emprego (GOLLIER, 2005).

20

O modelo padrão das trocas econômicas prevê que a concorrência dos mercados de

seguros de risco leva a uma alocação ótima de Pareto4. Desta forma, todos os riscos

serão agrupados nos mercados financeiros e de seguros. Além disso, a sistemática

residual do risco na economia será suportada pelos agentes que têm uma vantagem

comparativa na gestão de riscos, como as seguradoras e os investidores ricos. Em

resumo, isto significa que todos os riscos são seguráveis (GOLLIER, 2005).

No entanto, este ponto de vista sobre o funcionamento das nossas economias é idealista.

Há várias razões porque uma grande parte dos acontecimentos incertos não pode ser

segurada de forma eficiente por parte dos mercados de seguros competitivo,

particularmente aqueles relacionados às catástrofes. Há um grande conjunto de

raciocínios econômicos para explicar por que alguns riscos não podem ser segurados no

mercado. Os economistas têm desenvolvido durante os últimos trinta anos um modelo

canônico para lidar com o seguro ideal/partilha de riscos e prevenção de riscos

(GOLLIER, 2005).

6.3.1 O modelo clássico de partilha de risco

No modelo clássico de partilha de risco há um grande número de agentes na economia,

cada agente tem uma dotação de risco, é permitido a correlação entre os riscos, os

agentes são maximizadores da utilidade esperada com uma função de utilidade5

crescente e côncava. As seguintes suposições são feitas (GOLLIER, 2005):

Não há custos de transação6; a função de distribuição dos riscos é de conhecimento

comum; a função distribuição pode depender dos esforços de prevenção pelos agentes;

os esforços são observáveis sem qualquer custo; as perdas são observáveis sem qualquer

custo; há responsabilidades; o modelo é estático ou existe um conjunto completo dos

mercados de seguro para riscos futuros. Sob estas condições obtemos os seguintes

resultados bem conhecidos: para cada evento possível pelo menos um agente é afetado e

haverá um mercado competitivo de créditos condicionais para esse evento; os agentes

4 No sentido de que não existe nenhuma outra alocação factível de riscos que poderiam aumentar a utilidade esperada de um agente sem reduzir a utilidade esperada de pelo menos outro agente de riscos na economia (GOLLIER, 2005).

5 Ordenação dos benefícios que estão disponíveis a uma pessoa, de acordo com a satisfação que lhe trarão (CARRERA-FERNANDEZ, 2001).

6 Custos necessários para a realização de contratos de compra e venda (SANDRONI, 2005).

21

vão trocar contratos que pode ser analisado como um contrato de seguro; os mercados

competitivos geram uma alocação ótima de Pareto dos riscos na economia (GOLLIER,

2005).

Apesar dos riscos dependerem de esforços para impedi-los, não há problema de risco

moral7. A condição de cada parte é que a aceitação do contrato gere uma prevenção do

risco pela outra parte. Por exemplo, uma seguradora irá proporcionar uma melhor taxa

de prêmio para empresários que aceitem investir em extintores de incêndios em seus

edifícios. Para ilustrar a ideia, não havendo risco sistemático8, no equilíbrio, um

aumento de 1 Euro no esforço de prevenção por qualquer agente gera um aumento de 1

Euro esperado na riqueza agregada na economia. Conclui-se, portanto, que no problema

clássico de seguros e prevenção de riscos não há a necessidade de intervenção pública

(GOLLIER, 2005).

No entanto, estes resultados não se encaixam no mundo real. Os seguros e os

mecanismos de resseguro9 são bons em repartir o padrão de riscos de uma forma muito

eficiente através de uma comunidade mundial de investidores que obtêm um retorno

para o risco da carteira que tomaram. Este é o caso do automóvel, do incêndio e riscos

de maiores responsabilidades, por exemplo. Este não é o caso da maioria dos riscos

catástrofes (GOLLIER, 2005).

A prevalência dos custos de transação no setor de seguro é bem estabelecida de fato.

Para muitos ramos de seguro, como o seguro de automóvel, o valor da transação custa

até 30% do prêmio. Esta é uma diferença marcante em relação aos mercados

financeiros, em que os custos de transação não são geralmente maiores que 2 ou 3%. Os

mercados de seguros são confrontados com os custos de transação muito maiores

porque são adequados aos riscos individuais, que são difíceis de observar (GOLLIER,

2005). Sendo assim, a informação tem um papel relevante para a alocação de recursos

de forma eficiente. No entanto, podem existir custos associados à geração, transferência

e utilização da informação. Na ausência de informação perfeita, os indivíduos serão 7 Relacionado à assimetria de informação, ou seja, uma parte na transação possui mais informações que a outra (SANDRONI, 2005).

8 Risco geral do mercado como os aspectos políticos, sociais ou econômicos do mundo (SANDRONI, 2005).

9 “É um tipo de pulverização em que o segurador transfere a outrem (ressegurador), total ou parcialmente, o risco assumido, sendo, em resumo, um seguro do seguro.” (AZEVEDO, 2008, p. 183).

22

incapazes de saber, com certeza, quais as conseqüências de determinadas decisões

tomadas em certas situações (OZAKI, 2005).

O fenômeno da assimetria de informação10 gera falhas no equilíbrio de mercado

provocando fenômenos como a seleção adversa e o risco moral (AKERLOF, 1970). No

caso do mercado de seguros, o problema da seleção adversa, é observado na situação de

que quanto mais elevados forem os prêmios11, as pessoas com menor risco são

desmotivadas a comprar a cobertura de seguro, devido ao seu elevado custo do prêmio,

passando a interessar somente aos indivíduos de maior risco. Desta forma, os cidadãos

mais propensos ao sinistro12 são mais estimulados a comprar o seguro. Ao passo que

cobrindo riscos maiores, os prejuízos do seguro podem se agravar até torná-lo inviável

(FERREIRA, 2008).

Quanto ao risco moral, ocorre em uma situação na qual um lado do mercado não pode

observar as ações do outro lado (FERREIRA, 2008). Se a companhia de seguro pudesse

observar o nível de cuidado que o seu segurado teria no sentido de prevenir a ocorrência

do sinistro, a empresa poderia assegurá-lo completamente contra a perda. No entanto, o

nível de cuidado que o indivíduo tem em relação à prevenção do sinistro, em geral, não

é observado, de modo que a companhia de seguro não assegura totalmente seus clientes

contra as perdas. A intuição por trás deste fato é que, se o seu cliente estivesse

totalmente assegurado, ele não teria incentivo algum de investir na prevenção de

sinistros (CARRERA-FERNANDEZ, 2001).

O risco moral é a principal razão para que as companhias de seguro não assegurem

completamente seus clientes. A franquia, ou seja, parte da perda que não é coberta pelas

companhias de seguro é, portanto, uma forma de fazer com que os seus clientes tenham

algum incentivo no sentido de prevenir o sinistro, tomando alguns cuidados com o bem

assegurado (CARRERA-FERNANDEZ, 2001).

10 Uma das partes tem mais informação do que a outra em um negócio ou acordo (FERREIRA, 2008).

11 É o valor pago pelo segurado para a contratação do seguro que se efetiva com a emissão da apólice por parte da seguradora (CARRERA-FERNANDEZ, 2001).

12 “Ocorrência do acontecimento previsto no contrato de seguro e que, legalmente, obriga a seguradora a indenizar.” (AZEVEDO, 2008, p. 97).

23

A assimetria de informação, a seleção adversa e o risco moral geram a existência dos

custos de transação, que é especialmente importante no caso dos riscos catastróficos,

pois, os mesmos são susceptíveis de desencadear ondas de reclamações de segurados

atingidos pelo mesmo evento, tudo ao mesmo tempo. A auditoria destas reivindicações

simultâneas exige uma grande capacidade de contas em um prazo razoável. Como a

tecnologia de auditoria deve apresentar retornos decrescentes de escala13, o custo da

auditoria esperado por clientes é susceptível de ser maior para riscos de catástrofes em

relação a outros ramos de seguro (GOLLIER, 2005).

No mesmo espírito, a capacidade de auditoria limitada vai obrigar as companhias de

seguro a randomizar14 as auditorias, quando confrontado com ondas de reivindicações.

Esta é antecipada por tomadores oportunistas que podem ser tentados a exagerar seus

prejuízos quando ocorre uma catástrofe. Como conseqüência, o problema dos custos de

transação em mercados de seguro é ampliado no caso de riscos catastróficos

(GOLLIER, 2005).

Assim, os custos de transação são uma fonte de insegurabilidade parcial. Em Arrow

(1965) apud Gollier (2005) observamos que a franquia do seguro é o melhor

compromisso entre a vontade de cobrir o maior risco com o objetivo de limitar os custos

de transação. A intuição é que a vontade de pagar para a cobertura depende da variação

das perdas. Quando se reduz o tamanho t do risco, a disposição para pagar o seguro

diminui t², enquanto que os custos de transação diminuem como t. Isto implica que

apenas os grandes riscos são segurados (GOLLIER).

Há uma contradição com a observação de que não há problemas em encontrar um

seguro contra rachaduras de um para-brisas, mas não se pode facilmente encontrar o

seguro contra riscos muito maiores como o seguro de terremoto. Concluímos que a

existência de custos de transação não é uma explicação convincente para as falhas do

mercado de seguros para grandes riscos. Kahneman e Tversky (1979) apud Gollier

(2005) realizaram experimentos que tendiam a estabelecer que as pessoas são muito

mais afetadas pelas perdas do que pelos ganhos de riqueza. Sendo assim, essa aversão à

perda deve aumentar a demanda por seguros, tornando assim, o argumento dos custos

13 A produção aumenta numa proporção menor que o aumento dos insumos (SANDRONI, 2005).

14 Selecionar de forma aleatória (SANDRONI, 2005).

24

de transação como uma fonte de insegurabilidade ainda menos aceitável (GOLLIER,

2005).

6.3.2 Insegurabilidade dos riscos catástrofes e iniciativas governamentais

Rothschild e Stiglitz (1976) reconheceram que o fato das seguradoras enfrentarem uma

população heterogênea de consumidores é uma fonte de ineficiência nos mercados de

seguros. Supondo-se que os riscos individuais são heterogêneos na população e as

características observáveis dos agentes não é perfeitamente correlacionado com a

intensidade do seu risco, o problema da seleção adversa tem origem na observação de

que se as companhias de seguro calculam a taxa do prêmio em função da distribuição de

probabilidade média da população, sendo que os agentes menos arriscados vão comprar

uma menor quantidade de seguros do que os agentes de maior risco.

No caso extremo, o agente de baixo risco encontra-se a uma taxa de prêmio muito

grande com relação à sua probabilidade de perda. As seguradoras anteciparão essa

reação e vão aumentar a taxa de prêmio para quebrar mesmo só sobre a população de

tomadores de alto risco. A recomendação de política que é relevante para reduzir a

seleção adversa é tornar público todas as informações relevantes sobre os riscos. No

entanto, permitir que as companhias de seguro discriminem preços de acordo com suas

informações sobre a exposição ao risco dos seus clientes levanta uma questão ética:

suponha que o grupo de maior risco dos agentes é, em média, mais pobre do que o

grupo menos exposto (GOLLIER, 2005).

A discriminação de preços no mercado de seguros aumenta a taxa do prêmio para os

consumidores mais pobres ao lado do problema da redistribuição, o que pode gerar um

problema de solvência da demanda de seguros. Estes dois problemas podem ser

resolvidos através da imposição da regra da não-discriminação de empresas de seguros

(ROCHET, 1991 apud GOLLIER, 2005). A fim de eliminar o problema da seleção

adversa que esta recomendação política produz é necessário combinar a regra da não-

discriminação com a cobertura de seguro obrigatório.

Isto é o que é feito na França, no caso do seguro de catástrofes naturais, por exemplo.

Dadas as dificuldades para regular os mercados de seguros deve-se pensar na política

alternativa que consiste na redistribuição da riqueza entre os clientes de baixo risco e os

25

de alto risco através de um regime fiscal simples. Entretanto, a recomendação política

de permitir que as seguradoras discriminem preços entre os tomadores de seguro,

permitindo a discriminação, é uma forma de fornecer aos tomadores incentivo para

investir em atividades de redução de risco (GOLLIER, 2005).

A existência de custos de falência ampla sobre os mercados financeiros implica que os

riscos de catástrofe não podem ser segurados sem que o governo pague o papel de

segurador de última instância. Este é um elemento chave no sucesso de ambos os

seguros de risco do terrorismo do programa nos Estados Unidos e os seguros de

catástrofes naturais na França, por exemplo. É de salientar que esta intervenção pública

para a atribuição de risco na economia só é viável se for claramente definida ex-ante.

Esta é uma condição necessária para o funcionamento eficiente dos mercados de (re)

seguros (GOLLIER, 2005).

Há muitos casos em que a variável aleatória que descreve o risco não tem distribuição

de probabilidade objetiva. Isto pode ser devido à ausência de dados históricos. Ou

porque é do nosso conhecimento científico imperfeito, para aqueles que acreditam em

um mundo determinista. Para ilustrar, quem sabe a distribuição da probabilidade real da

temperatura média da terra aumentar em mais de 3 graus centígrados durante o próximo

século? A falta de previsibilidade também pode ser devido a um ambiente volátil, como

é o caso das normas de responsabilidade futuras da política ambiental em muitos países.

A ambigüidade sobre a distribuição de probabilidade levanta várias questões. É

suficiente para explicar o problema da segurabilidade ambígua tipicamente associada

aos riscos? Como calcular um prêmio de seguro justo? Como avaliar os benefícios de

um contrato de seguro para o segurado? O que seria uma afetação eficiente dos riscos na

economia? (GOLLIER, 2005).

Diante da insegurabilidade dos riscos catástrofes a literatura aponta diversas

alternativas. Sendo que uma delas é organizar um sistema implícito ou explícito de

solidariedade para com os “cidadãos azarados” através de uma indenização financiada

pelos contribuintes como um substituto para o mercado de seguros. A segurança social é

o exemplo mais óbvio. A decisão do governo dos Estados Unidos de indenizar os

familiares das vítimas do “11 de setembro” e os acionistas das companhias aéreas é

outro exemplo. A França é o modelo perfeito de um país que estabeleceu um sistema

implícito de solidariedade para com os “cidadãos azarados”. Agricultores e

26

caminhoneiros podem invocar o Estado para obter compensações pelos choques

adversos de seus lucros, por exemplo. Vítimas de inundações podem esperar obter

indenizações que dependem do poder dos seus representantes locais no Parlamento

(GOLLIER, 2005).

No entanto, os rendimentos de solidariedade geram problemas no sistema que são

semelhantes aos do mercado de seguros: a seleção adversa, o risco moral e a fraude.

Além disso, o sistema está implícito que gera alguma incerteza sobre o nível da

indenização, por causa da natureza política da intervenção. Mas a maior dificuldade está

relacionada com a não-estabilidade da convivência do sistema de solidariedade. Se os

cidadãos acreditam que o Estado irá compensá-los por seus prejuízos, eles preferem não

segurar o risco. A ausência de cobertura de seguro ex-post obriga o Estado a intervir.

Pode-se atenuar este problema pedindo que o Estado especifique explicitamente as

condições e os limites da solidariedade nacional. No entanto, esse compromisso pode

ser difícil (GOLLIER, 2005).

Um aspecto essencial da questão política aqui é, portanto, a capacidade do Estado se

comprometer em um tratamento ex-post das vítimas de catástrofes. Este compromisso

pode ser organizado através de uma lei específica que organiza os mecanismos de

solidariedade sob regras peculiares, como é feito, nos Estados Unidos através da

passagem do Terrorism Risk Insurance Act de 2002, por exemplo. O qual a gestão do

regime de solidariedade é delegada para uma instituição independente, se tornando uma

estratégia alternativa para o problema do compromisso (GOLLIER, 2005).

Nos Estados Unidos há também o National Flood Insurance Program - NFIP que foi

criado em 1968 pelo Congresso americano com o intuito de oferecer seguro contra

inundações para proprietários, inquilinos e donos de negócios se a comunidade participa

do NFIP. As comunidades participantes concordam em adotar e aplicar preceitos que

atendem ou excedem as exigência da Federal Emergency Management Agency - FEMA

para reduzir o risco de inundações. A apólice do seguro custa em média 540 dólares por

ano. Este Programa engloba também as pessoas que podem ser afetadas com as falhas

de barragens (ESTADOS UNIDOS, 2008).

Em relação ao contexto europeu, a maioria dos proprietários de barragens escandinava

tem a sua própria companhia de seguros, a NEFO, que conseguiu assegurar a exposição

ao risco através da criação de um dos maiores programas de responsabilidade

27

internacional. Na Noruega foi aprovado em 1º de janeiro de 2001 uma lei que inclui

uma recomendação aos proprietários de barragens para subscrever um seguro de

responsabilidade civil. A solução NEFO é mencionada na lei como um exemplo de uma

boa solução com um preço baixo (MAEHLUM, 2001). Já na Espanha, Azañedo e

Córdova (2001) sustentam que uma análise de risco pode ser uma ferramenta muito útil

para o governo possibilitando estabelecer políticas de seguro para cobrir os prejuízos

decorrentes de situações excepcionais o que acaba permitindo às companhias de seguro

participar na gestão dos riscos nas barragens.

Regimes de seguros e de resseguros devem ser complementados por outros de baixo

risco do custo de mecanismos de partilha nas comunidades mais pobres, como as redes

de parentesco, os programas de micro finanças e de obras públicas para aumentar a

capacidade de enfrentamento. Também é importante que todos os projetos de

desenvolvimento devam incluir uma análise crítica de riscos de desastres e

vulnerabilidade, e as políticas e programas destinados a reduzir os riscos de desastres

estejam incluídos nos programas de redução de risco (UN, 2002).

Uma parceria público-privada ideal é obtida pela combinação das vantagens dos dois

sistemas. Seguradoras e resseguradoras privadas são boas para a seleção,

acompanhamento de preços de riscos individuais e em reivindicações de auditoria. Eles

podem transferir eficientemente uma primeira camada de tais riscos para os mercados

financeiros. No entanto, não são boas em manter a camada superior dos riscos

agregados, dadas as restrições de solvência, que não permite suavizar choques ao longo

do tempo. O Estado pode fazer isso de forma eficiente, usando a capacidade fiscal dos

cidadãos antes e após as catástrofes ocorrem, assim, há tempo de diversificar os riscos

catastróficos. Sendo assim, é por isso que devem desempenhar o papel de segurador de

última instância (GOLLIER, 2005).

As barragens representam muitos riscos e no Brasil falta um Plano Nacional de

Segurança de Barragens, assim como uma política de ressarcimento de danos

provocados por falhas nas mesmas. Os Projetos de Lei nº 1.181/03 e nº 4.038/04 são de

extrema importância para a criação de uma política de gestão de riscos no âmbito das

barragens. No entanto, o seguro obrigatório só conseguirá cobrir os riscos

28

independentes15 não conseguindo abarcar os correlacionados16, sendo assim, há a

necessidade de uma parceria público-privada.

7 METODOLOGIA

Serão abordadas as limitações do modelo clássico de partilha de risco e sua

insegurabilidade diante dos riscos catástrofes. O desastre será modelado através da

Fronteira de Possibilidades de Produção – FPP e a recomposição da mesma será

justificada através de políticas públicas, visando recuperar a FPP. Nesta direção será

feita análises institucionais comparativas dos instrumentos e sugestões de propostas de

políticas públicas no Brasil no âmbito das falhas no ambiente macro e micro

institucionais das barragens

7.1 AS LIMITAÇÕES DO MODELO CLÁSSICO DE PARTILHA DE RISCO

DIANTE DOS RISCOS CATÁSTROFES

No modelo clássico os riscos são independentes e, portanto, passíveis de cálculos

estatísticos de probabilidade. No entanto, este modelo não se aplica ao risco catástrofe,

pois, os sinistros catastróficos estão na categoria dos riscos correlacionados. Ou seja,

nem todas as perdas são passiveis de previsão ou estimação dado que são riscos que

podem afetar toda uma região (FERREIRA, 2008).

Sendo assim, em relação à insegurabilidade dos riscos catástrofes será feita uma revisão

bibliográfica da literatura acerca das diversas alternativas apontadas para o problema.

Os principais serão: BOHM e HALL, 1999; KLEINDORFER e KUNREUTHER, 1999;

GRON, 1999; KLEIN, 1998; MARTINEZ, 2004, BRADFORD e LOGUE, 1999;

GOLLIER, 2005; CUNHA, 2002; OSAKI, 2005; FERREIRA, 2008.

7.2 MODELO CATÁSTROFE E A FRONTEIRA DE POSSIBILIDADES DE

PRODUÇÃO

O risco passa a ser um problema quando acarreta um desastre. No entanto, para estarem

inseridas em uma “problemática econômica” as consequências do desastre precisam ser

15 São passíveis de cálculos estatísticos de probabilidade (FERREIRA, 2008).

16 Nem todas as perdas são passiveis de previsão ou estimação dado que são riscos que podem afetar toda uma região (FERREIRA, 2008)

29

modeladas, e uma possibilidade é sua representação por meio da Fronteira de

Possibilidades de Produção - FPP. Com este recurso, o desastre passa a ser percebido

como um deslocamento da FPP, à esquerda, com a destruição dos recursos ou da

tecnologia de produção reduzindo a produção e o bem-estar social. Este artifício insere e

representa o desastre como uma “problemática econômica”, a partir do que passamos a

poder equacioná-lo como um problema econômico, mitigáveis em seus efeitos através

de uma política governamental.

O gráfico de FPP é um modelo econômico, que mostra a combinação de produto ou

categoria de produtos que a economia pode potencialmente produzir, dados os fatores

de produção e a tecnologia disponíveis. Neste caso, para um maior grau de ilustração, o

modelo se vale da combinação das categorias de produtos intensivos em trabalho e dos

intensivos em capital. Por categoria de produtos intensivos em trabalho entendemos os

que necessitam da força de trabalho, que provém das pessoas; já por categoria de

produtos intensivos em capital entendemos os bens de capital e a infraestrura

disponível.

y

xGráfico 1 – Fronteira de Possibilidades de Produção

Fonte: MANKIW, 2008; FTE, 2009.

O eixo y representa a combinação dos produtos intensivos em capital e o eixo x

representa a combinação dos produtos intensivos em trabalho. A FPP mostra um

tradeoff que se apresenta à sociedade: uma vez alcançados os pontos eficientes sobre a

fronteira, a única maneira de se obter mais de um bem é obtendo menos do outro. A

FPP é convexa, isto significa que o custo de oportunidade17 da combinação dos produtos

intensivos em trabalho em termos da combinação dos produtos intensivos em capital

depende de quanto de cada conjunto de bens a economia está produzindo (MANKIW,

2008).

17 O custo de alguma coisa é do que você desiste para obtê-la (MANKIW, 2008).

30

Quando a economia usa a maior parte dos seus recursos para fazer os bens intensivos

em trabalho, a FPP é bastante inclinada. Cada bem intensivo em trabalho do qual a

economia abre mão permite um aumento substancial na produção dos bens intensivos

em capital. Ao contrário, quando a economia utiliza a maior parte dos seus recursos para

fabricar os bens intensivos em capital, a FPP é bem menos inclinada. Neste caso, os

recursos mais adequados à fabricação dos bens intensivos em capital já se encontram na

indústria deste tipo de bem e cada bem intensivo em trabalho do qual a economia

desiste rende apenas um pequeno aumento no número dos bens intensivos em capital

(MANKIW, 2008).

Embora no mundo real as economias registrem a produção de milhares de bens e

serviços são imaginados apenas dois conjuntos de bens. Sendo assim, a FPP simplifica

uma economia complexa para destacar e esclarecer algumas idéias fundamentais. Há

eficiência se a economia está obtendo tudo o que for possível a partir dos recursos

escassos disponíveis, ressaltando que pontos dentro da curva indicam ineficiência e

pontos sobre a curva indicam eficiência econômica (MANKIW, 2008).

Os pressupostos do modelo FPP são: todos os recursos são utilizados para produzir os

dois produtos (ou categoria de produtos), nos eixos x e y; em todos os pontos da curva,

os recursos são integralmente utilizados, dada a tecnologia disponível; pontos dentro da

curva representam os resíduos ou a utilização ineficiente dos recursos, pontos fora da

curva não são possíveis porque a curva representa a produção máxima, a fronteira; os

aperfeiçoamentos tecnológicos ou a descoberta de novos recursos torna mais possível a

produção, a curva se move para fora, à direita; destruição dos recursos ou da tecnologia

de produção torna a produção menos possível, a curva de move para dentro, à esquerda

(MANKIW, 2008).

Uma epidemia, por exemplo, tem um impacto maior sobre atividades que demandam

um maior uso da força de trabalho (agricultura de subsistência) do que atividades que

demandam um maior uso de bens de capital (processamento de informação ou de

produção que necessitam de máquinas e equipamentos), como mostrado pela maior

retração no eixo horizontal da FPP (FTE, 2009).

y

31

xGráfico 2 - FPP com Maior Retração no Eixo Horizontal

Fonte: FTE, 2009.

Já furacões e tornados (com alerta precoce e evacuação eficaz de pessoas que vivem na

área afetada) têm um impacto maior sobre bens de capital do que sobre a força de

trabalho (FTE, 2009).

y

xGráfico 3 – FPP com Maior Retração no Eixo Vertical

Fonte: FTE, 2009.

No entanto, súbitas catástrofes naturais, como terremotos maciços, inundações ou erupções vulcânicas que geram morte e destruição encolhem a Fronteira de Possibilidades de Produção em ambos os eixos (FTE, 2009).y

xGráfico 4 – FPP com Retração Igual em Ambos os Eixos

Fonte: FTE, 2009.

Embora o modelo de Fronteira de Possibilidades de Produção não incorpore claramente

as complexidades e os impactos de qualquer desastre do mundo real, nos ajuda a

entender por que às vezes as catástrofes podem parecer boas para a economia (FTE,

2009).

32

7.2.1 Análise institucional comparativa das medidas de mitigação

A nossa metodologia apoiar-se-á em Aoki (2001) e Williamson (2000). Do primeiro

tomaremos sua compreensão histórica das instituições em geral, como uma etapa na

apreensão do ambiente institucional dos instrumentos econômicos mitigadores dos

riscos dos desastres, para em seguida examinar cada um destes instrumentos em

distintos ambientes institucionais configurados por meio dos quatro níveis institucionais

explicitados por Williamson (2000): i) o nível das crenças e dos valores, ii) o das

instituições formais, iii) da estrutura de governança e iv) alocação dos recursos.

A partir da identificação das diversas medidas de mitigação dos riscos (seguro,

microfinancças, mecanismo de poupança e frente de trabalho) analisar-se-a o

aninhamento institucional de cada uma delas em distintos ambientes institucionais.

7.2.1.1 Justificação técnica do seguro de barragens

Serão coletadas informações acerca dos riscos referentes às barragens e dos principais

acidentes ocorridos no Brasil nos últimos anos, como Cataguases (MG) em 2003 e

Alagoa Grande (PB) em 2004 através de: GONÇALVES, MARCHESINI E

VALENCIO, 2009; SILVA et al., 2006; GONÇALVES, ALMEIDA e LINS, 2007;

FRANCO, 2008; GUSMÃO FILHO, 2006; MENESCAL et al. 2005; MENESCAL,

VIEIRA e OLIVEIRA, 2005; MENESCAL, 2007, de forma a assimilar sua natureza

técnica e, em seguida examinar sua adequação a natureza também técnica dos distintos

tipos de seguros.

Também será analisado o Projeto de Lei 1.181/03 que propõe estabelecer a Política

Nacional de Segurança de Barragens – PNSB, a fim de encontrar uma solução que

consiga acolher o risco catástrofe e o Projeto de Lei 4.038/04 que obriga a empresa

construtora a contratar seguro contra o rompimento de barragem a fim de investigar se

será possível a cobertura de danos físicos e prejuízos materiais às pessoas físicas e

jurídicas domiciliadas a jusante somente pelo setor privado. Será sugerido substitutivos

ao PL 4.038/04 em relação aos riscos correlacionados.

8 FATORES ADVERSOS

33

Grande parte da literatura em relação ao seguro catástrofe é em língua estrangeira, além

de não ter encontrado trabalhos que relacionem o seguro catástrofe com os acidentes de

barragens no Brasil.

9 CRONOGRAMA

MESES Atividades (AS MESMAS ATIVIDAES LISTADAS ACIMA) 1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º 9º 10

º11º

12º

Utilização de modelos econômicos clássicos referentes ao risco e o seguro.

x x x x x x

Utilização de modelos econômicos não-clássicos referentes ao risco e o seguro.

x x x x x x

Examinar metodologias de análise de risco em barragens nos Brasil. x x x x x x x xConsultas com especialistas geotécnicos. x x x x x xSerão coletadas informações acerca dos principais acidentes geotécnicos ocorridos no Brasil nos últimos anos, como Cataguases (MG), em 2003 e Alagoa Grande (PB), em 2004.

x x x x x x

Serão coletadas informações acerca do seguro em relação aos eventos independentes e correlacionados.

x x x x x x

Será analisado o PL 4.038/04 x x xLeitura de livros. x x x x x x x x x xLeitura de dissertações e teses. x x x x x x x x x xLeitura de artigos científicos. x x x x x x x x x xAnalisar se os desastres e as catástrofes geotécnicas geram grandes prejuízos econômicos.

x x x x x x x x x

Analisar se os riscos independentes conseguem ser abarcados pelo seguro.

x x x x x x x x x

Analisar por que os riscos correlacionados não conseguem ser abarcados pelo seguro.

x x x x x x x x x

Chegar à conclusão se há a necessidade ou não de interferência governamental no que diz respeito aos riscos correlacionados.

x x x x x x x x x

Encontros semanais com orientador. x x x x x x x x x x x xApresentação do projeto. xApresentação do seminário. xApresentação da dissertação. x

34

REFERÊNCIAS

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