1. introdução o objetivo deste trabalho é discutir o tema supervisão
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(Artigo publicado no Livro “Avaliação de Riscos – Manual de Boas Práticas”. São Paulo, Abrapp/ICSS/Sindapp, 2008, p. 157-173.)
A supervisão baseada em riscos na previdência complementar no Brasil: estágio atual e perspectivas
Ricardo Pena e Geraldo Galazzi 1
Resumo: O trabalho ressalta a importância da supervisão baseada em riscos para o segmento da previdência complementar fechada. Para esse fim, faz breve incursão em aspectos conceituais de riscos e de gestão de riscos. A supervisão baseada em riscos é abordada em seus itens gerais para fundos de pensão, além de uma síntese da experiência internacional e nacional no tema, chegando ao ambiente brasileiro de previdência complementar, seu estágio atual e perspectivas. O objetivo do trabalho é discutir a metodologia da supervisão baseada em risco e sua aplicação para o regime de previdência complementar fechada no Brasil. A conclusão apresenta proposta de recomendação da Secretaria de Previdência Complementar a ser envida ao Conselho de Gestão de Previdência Complementar, os desafios a serem enfrentados por regulador, supervisor e o próprio sistema na implementação dessa abordagem, assim como a oportunidade que representa a aprovação da Superintendência Nacional de Previdência Complementar (PREVIC) como facilitador desse processo. Sumário: 1. Introdução 2. Gestão de Riscos 3. Aspectos gerais da supervisão baseada em riscos para fundos de pensão 4. Experiência internacional de supervisão baseada em riscos 5. A supervisão baseada em riscos no Brasil 6. A supervisão baseada em riscos no ambiente da previdência complementar 7. Estágio atual e perspectivas da supervisão baseada em riscos para a previdência complementar no Brasil 8. Conclusão 9. Referências bibliográficas. Palavras-chave: riscos; gestão de riscos; supervisão baseada em riscos; fundos de pensão; previdência complementar; regulação e supervisão; fiscalização. 1. Introdução
O objetivo deste trabalho é discutir o tema supervisão baseada em riscos como abordagem
de supervisão a ser utilizada amplamente pelas autoridades reguladora e supervisora do regime de
previdência complementar, operado pelas entidades fechadas de previdência complementar, no
desenvolvimento de suas competências legais.
No intuito de facilitar a compreensão, antes de adentrar no objetivo estabelecido, fez-se
breve explanação a respeito de aspectos conceituais de riscos e de gestão de riscos como processo
organizacional, de forma a construir uma linha de raciocínio da origem até a possibilidade de se
atuar, no âmbito do sistema de fundos de pensão, com uma abordagem de supervisão baseada em
riscos. 1 Ricardo Pena é economista e demógrafo, com pós-graduação em finanças e atuária pela Faculdade de Economia e Administração da USP e doutor pela Faculdade de Ciências Econômicas da UFMG. É Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda. Foi Diretor de Assuntos Econômicos e atualmente exerce o cargo de Secretário de Previdência Complementar do Ministério da Previdência Social. É professor de pós-graduação em Previdência Complementar pela FGV-DF e autor do livro “A demografia dos fundos de pensão”, da coleção MPS, 2007. Geraldo Galazzi é administrador, com especialização em Engenharia da Informação pela Universidade Federal do Espírito Santo (UFES) e mestrando em Administração pela Universidade de Brasília (UNB). É Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda em atividade, desde 2007, na Coordenação Geral de Planejamento e Acompanhamento da Ação Fiscal do Departamento de Fiscalização da Secretaria de Previdência Complementar do Ministério da Previdência Social.
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Assim, o presente trabalho compõe-se, além desta introdução, de sete tópicos. O segundo é
dedicado à gestão de riscos. O terceiro, o quarto, o quinto, o sexto e o sétimo tópicos contemplam a
supervisão baseada em riscos em fundos de pensão; internacionalmente; no Brasil; no ambiente da
previdência complementar e o estágio atual, além das perspectivas dessa abordagem de supervisão
nesse ambiente. O oitavo tópico dedica-se a concluir os escritos.
2. Gestão de riscos
O futuro é incerto. Decorrentes dessa incerteza advêm os riscos. Porém, em sentido estrito,
nem toda incerteza é risco. A incerteza passa a ser risco quando comporta em si a possibilidade de
causar impacto em pelo menos um objetivo dentro de determinado contexto em análise. Assim, ao
partir da trilogia futuro, incerteza e risco, pode-se definir risco como a incerteza futura que pode ser
mensurada em termos de probabilidade e impacto em relação a um objetivo planejado.
Os riscos podem ser concebidos tanto como ameaça quanto como oportunidade. Na
concepção como ameaça, os riscos têm como conseqüência a possível materialização de perdas
(downside), enquanto que, na concepção como oportunidade, têm como conseqüência a
possibilidade de materialização de ganhos (upside).
O risco se faz presente em toda atividade humana, inclusive viver é uma constante superação
e aproveitamento de riscos cotidianos, nesse sentido pronunciou-se João Guimarães Rosa em sua
obra-prima, o romance Grande Sertão: Veredas, “viver é negócio muito perigoso...” (ROSA, 2001,
p. 26).
Dessa forma, a atividade econômica, como uma das atividades humanas, é permeada de
riscos dos mais variados tipos. Atualmente, com a complexidade e volatilidade em que estão
envolvidos os negócios econômicos e com a ampliação de seus horizontes para a esfera global, os
riscos têm assumido comportamento exponencial a moldar a dinâmica dos negócios modernos e
imprimindo-lhes todo tipo de desafio.
Ao assumir que o comportamento dos riscos está se desenvolvendo exponencialmente, é
imperioso que as organizações estabeleçam um processo formal e estruturado de gestão de riscos
com o objetivo de minimizá-los, quando se tratar de ameaça, ou aproveitá-los, quando se tratar de
oportunidade. Fundamental nesse processo é mensurar os riscos e estabelecer o apetite da
organização em relação a eles a fim de alcançar o necessário equilíbrio entre a exposição a riscos e
a capacidade para suportá-la.
Esse comportamento dos riscos, aliado a fatos, como, por exemplo, a quebra do banco inglês
Barings em 1995 e outros escândalos subseqüentes (Enron, 2001), fez com que a gestão de riscos
viesse a ganhar contornos metodológicos e passasse a ser um processo formal nas organizações,
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inicialmente nas instituições financeiras bancárias, visando estabelecer controle sobre adversidades
e dar maior estabilidade ao mercado e segurança a investidores, clientes e órgãos de supervisão.
Atualmente, além da atividade bancária, a aplicação da gestão de riscos tem-se estendido
para outras organizações financeiras, a exemplo das seguradoras de modo geral, e também para
organizações privadas, para entes públicos e suas respectivas organizações públicas.
Nas organizações privadas, até mesmo por força de ordenamento legal dos órgãos
supervisores, os bancos estão mais avançados em termos de formalização de estrutura e de
metodologia para a gestão de riscos. Contudo, nas organizações privadas a gestão de riscos vem
sendo adotada gradativamente e, mesmo que não se encontrem referidas formalidades, observam-se
ações estratégicas para evitar, transferir e partilhar riscos, como pode ser notado nas decisões de
terceirização, contratação de seguros e desenvolvimento partilhado de projetos.
Para os entes públicos e respectivas organizações, no que diz respeito à melhoria da
capacidade de governo de lidar com o risco e a incerteza, observa-se que os governos têm três
papéis em relação à gestão de riscos. Quanto a sua própria atividade de Estado, prestador de serviço
à coletividade ou empreendedor, os governos são responsáveis pela gestão dos riscos dessas
atividades. Quanto aos riscos sem origem específica, cabe aos governos a responsabilidade de
proteger a população ou abrandar as conseqüências. Finalmente, quando indivíduos e organizações
impõem riscos uns aos outros, a responsabilidade dos governos é estabelecer e aplicar as regras para
reger essa relação como agente regulador e supervisor.
Em termos conceituais, “pode-se entender gestão de riscos como o processo sistemático de
identificar, avaliar, classificar e mitigar os fatores de riscos que poderiam atrapalhar os objetivos
estratégicos de uma organização. Não se trata simplesmente de reduzir o trade-off entre risco e
retorno, mas de otimizá-lo.”
Do conceito apresentado, pode-se extrair que o processo de gestão de riscos na organização,
além de permitir o conhecimento e o monitoramento da exposição a todos os tipos de risco, deve ser
estruturado, desenhado e executado de forma integrada a outros processos e áreas de negócio e
alinhado à estratégia organizacional, a fim de agregar valor para a organização e para todos que nela
tenham qualquer tipo de interesse (stakeholders), ou seja, é um processo que vem ao encontro do
estabelecimento de uma efetiva governança corporativa na organização.
Normalmente, o processo de gestão de riscos envolve um ciclo composto pela identificação,
avaliação (mensuração), mitigação (tratamento) e monitoramento dos riscos. A norma australiana e
neozelandesa de gestão de riscos (2004) traz, porém, uma metodologia mais ampla em que o
processo compreende sete etapas: comunicação e consulta; estabelecimento dos contextos;
identificação de riscos; análise de riscos; avaliação de riscos; tratamento de riscos; monitoramento e
análise crítica.
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Em fundos de pensão, a gestão de riscos atuariais pode ser visualizada de um ponto de vista
ortodoxo, em que citados riscos são reduzidos a elementos de volatilidade que entram nos modelos
matemáticos, a exemplo dos riscos biométricos e os riscos de mercado. No entanto, uma visão
moderna dessa gestão de riscos deve levar em conta outros fatores intervenientes, como os riscos
institucionais que influenciem no sucesso ou fracasso da gestão estruturada desses riscos.
Desse entendimento, percebe-se que o escopo deve ser ampliado para outros tipos de risco,
como o estratégico, o sistêmico, o operacional, o legal, de crédito, de liquidez, de solvência, tudo
considerado de forma integrada, a fim de objetivamente alcançar efetiva gestão dessa categoria de
risco, no constante desafio de manter a solidez dos planos de benefícios.
Nesse sentido, há entendimento de que uma efetiva gestão de riscos, dentre outros atributos,
é aquela que mantém equilíbrio entre a exposição a riscos e os controles estabelecidos. De outro
modo, se há desequilíbrio, com a exposição a riscos assumindo maior peso, há excesso de exposição
e os objetivos organizacionais estão comprometidos, ou, ainda, se a fonte de desequilíbrio for maior
peso verificado no lado dos controles, há excesso de custos para mitigar a exposição a riscos e
engessamento organizacional na busca de seus objetivos.
A adoção gradual da gestão de riscos pelas organizações, a sua relevância nos contextos
organizacionais, assim como a sua maturidade vêm permitindo o avanço do tema para outras áreas
do conhecimento. Dessa forma, as áreas de auditoria e de supervisão têm evoluído no sentido de
provocar e incorporar o progresso da gestão de riscos nas organizações, com a inclusão desse tema
em suas propostas de trabalho, empregando as denominações auditoria baseada em riscos e
supervisão baseada em riscos. Essa última é mais afeita a órgãos públicos de supervisão com
competência legal para regular e supervisionar o mercado.
Nesse aspecto, a adoção da abordagem de supervisão baseada em riscos, por órgãos
reguladores e supervisores no desenvolvimento de suas atribuições regimentais, está em
consonância com a responsabilidade dos governos de regular e, por conseqüência, supervisionar as
relações de mercado quando indivíduos e organizações impõem riscos uns aos outros.
3. Aspectos gerais da supervisão baseada em riscos para fundos de pensão
As atividades de supervisão dos fundos de pensão, de modo geral, desenvolvem-se segundo
duas abordagens.
Uma tradicional que, dentre outras particularidades, verifica a conformidade com as leis e
regulamentos e tem como foco mais perceptível os fatos presentes e passados.
Outra baseada em riscos, evolução e aprimoramento da abordagem tradicional, que centra
em aspectos do supervisionado que serão verificados mais intensa e detalhadamente e tem nos
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eventos futuros o seu foco principal, ou seja, aqueles aspectos das atividades do regulado sujeitos a
maiores riscos que possam atentar contra os princípios de uma efetiva governança corporativa de
qualidade.
Em maiores detalhes, a abordagem tradicional verifica a conformidade, não contempla
especificidades, e, sobretudo, é reativa, pois atua sobre os sintomas. A abordagem baseada em
riscos, por sua vez sem deixar de observar a conformidade, utiliza-se de uma ampla visão do
sistema e do ambiente, visa à sólida estabilidade do sistema, verifica a exposição a riscos e os
controles sobre eles exercidos, induzindo, portanto, à gestão de riscos, e, essencialmente, é proativa,
pois, de forma prudencial, atua sobre as causas e está atenta às adversidades e oportunidades
decorrentes de cenários de incertezas futuras.
Uma satisfatória atividade de supervisão deve observar as duas abordagens mencionadas.
Resumidamente, a tradicional porque se constitui em risco legal o supervisionado não estar em
conformidade com o ordenamento jurídico a que se sujeita, mormente em países de direito
positivado, como é o caso do Brasil. Já a baseada em riscos porque a atuação do supervisor,
prioritariamente, deve estar atenta aos aspectos essenciais, discernindo-os dos acidentais, ao
supervisionar o sistema sob sua área de competência.
Tabela 1 – Características gerais das abordagens de supervisão aplicadas aos fundos de pensão.
TRADICIONAL BASEADA EM RISCOS Reativa (sintomas, fatos presentes e passados) Proativa (causas, riscos e controles) Prescritiva Prudencial Conformidade Escopo ampliado Uniformidade Diferenciação Induz a evitar riscos Induz à gestão de riscos Maior relação esforço/resultado Menor relação esforço/resultado Visão mais pontual Visão sistêmica e pontual Intermitente Contínua
Fonte/Elaboração dos autores.
A tabela 1 traz uma visão geral das características da atuação de supervisão que considere as
duas abordagens, sendo que entre a abordagem tradicional e a baseada em riscos não se encontra
uma linha divisória claramente delineada. O que deve ocorrer na prática é a percepção de que, em
determinada ação específica, a atividade de supervisão está mais próxima de uma ou de outra
abordagem, conforme se aproxima de uma de suas características. Quanto à atuação em si, o órgão
supervisor pode lançar mão da abordagem baseada em riscos sempre que as condições de evolução
e aprimoramento permitirem e forem mais oportunas, e da tradicional sempre que esta se mostrar a
mais adequada à necessidade, ou, ainda, utilizar-se das duas abordagens a fim de alcançar um
resultado mais coeso.
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A supervisão baseada em riscos pode ser aplicada de forma direta e indireta. Salienta-se que
as duas formas devem coexistir na mais absoluta integração e harmonia, no sentido de que a indireta
subsidia a direta e esta retroalimenta aquela, na busca por fatos e eventos de risco, com a finalidade
de alcançar a higidez do sistema supervisionado.
4. Experiência internacional de supervisão baseada em riscos
Internacionalmente, a regulação e supervisão baseadas em riscos têm sido objeto de
recomendação do Comitê da Basiléia de Supervisão Bancária, em busca de convergência
internacional de atuação de autoridades supervisoras de cada país em relação à atividade bancária.
Especificamente para fundos de pensão, o Banco Mundial (BIRD) está implementando um
projeto de supervisão baseada em riscos, em conjunto com a International Organisation of Pension
Supervisors (IOPS), na Holanda, Dinamarca, Austrália e México e, seguindo esses pioneiros, a
África do Sul, Quênia, Alemanha, Reino Unido e Croácia estão se movendo, numa segunda geração
de sistemas de supervisão baseada em riscos. Na América Latina, além do México, contudo sem
exaurir, Brasil e Chile têm caminhado no sentido da supervisão baseada em riscos em relação a
fundos de pensão.
De acordo com a IOPS, “o principal objetivo da supervisão de pensão privada é promover a
estabilidade, segurança e boa governança de planos e fundos de pensão e proteger o interesse dos
seus membros e beneficiários”.
Para isso, estabeleceu dez (10) princípios de supervisão a serem seguidos na atividade de
supervisão de fundos e planos de pensão pessoais e ocupacionais, em que são consideradas uma
série de diversidades, dentre elas, a estrutura do supervisor, a forma de contribuição, a
obrigatoriedade ou faculdade para participação, de modo a identificar boas práticas que possam ser
aplicadas universalmente. A tabela 2 compila os mencionados princípios e traz um breve resumo da
descrição de cada um deles.
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Tabela 2 – Princípios de supervisão da previdência privada, segundo a IOPS (2006) Nº Princípio Enunciado 1 Objetivos As leis nacionais devem assinalar claramente e explicitar os objetivos para as
autoridades supervisoras de pensão. 2 Independência Autoridades supervisoras de pensão devem ter independência operacional. 3 Recursos adequados Autoridades supervisoras de pensão exigem adequados recursos financeiros,
humanos e outros. 4 Poderes adequados Autoridades supervisoras de pensão devem ser dotadas de poderes de investigação
e de execução necessários para cumprir suas funções e alcançar seus objetivos. 5 Orientação para o risco Supervisão de pensão deve buscar mitigar os maiores riscos potenciais para o
sistema de pensão. 6 Proporcionalidade e
consistência Autoridades supervisoras de pensão devem assegurar que as exigências de investigação e execução são proporcionais aos riscos que estão sendo mitigados e que suas ações são consistentes.
7 Consulta e cooperação Autoridades supervisoras de pensão devem consultar o sistema supervisionado e cooperar com outras autoridades supervisoras.
8 Confidencialidade Autoridades supervisoras de pensão devem tratar informações confidenciais apropriadamente.
9 Transparência Autoridades supervisoras de pensão devem conduzir suas operações de maneira transparente.
10 Governança A Autoridade supervisora deve aderir a seu próprio código de governança e deve ser responsável.
Fonte: IOPS, 2006. Elaboração dos autores.
Os sistemas de pensão privada dos países pioneiros na implantação da supervisão baseada
em riscos citados têm características bastante distintas. A Holanda e a Dinamarca têm sistemas
semi-obrigatórios por força de acordos de trabalho a que se vincula a maioria dos trabalhadores,
enquanto a Austrália e o México têm sistemas obrigatórios. A cobertura da força de trabalho fica
inferior no México com 29%, na Dinamarca é de 80% e na Holanda e Austrália é de 90%. Também
em relação ao PIB, o México apresenta a menor proporção com 8% e a Austrália, Holanda e
Dinamarca estão com 104%, 120% e 124%, respectivamente.
A Austrália, Holanda, Dinamarca e México têm, pela ordem, 1.004, 700, 111 e 18 fundos de
pensão. A estrutura legal dos fundos de pensão é ocupacional na Holanda, ocupacional e aberto na
Dinamarca e Austrália e aberto no México. Na Austrália e no México os planos são na modalidade
de contribuição definida, na Holanda predomina o plano de benefício definido e na Dinamarca, o
plano de contribuição definida.
Numa avaliação preliminar dos primeiros resultados da implementação da abordagem de
supervisão baseada em riscos nesses países, o Banco Mundial concluiu que a referida abordagem de
supervisão é aplicável à diversidade de características dos sistemas de pensão de cada um, e que há
diferença em sua aplicação, sendo que para os planos de benefício definido o foco é a solvência e
para os planos de contribuição definida é o dever fiduciário do administrador. Alertou que a
supervisão baseada em riscos em fundos de pensão deve estar alinhada à natureza de seus riscos,
como, por exemplo, à natureza de longo prazo no desenvolvimento de suas atividades.
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Essa linha de atuação tem levado a uma tendência mundial de adoção de mecanismos
baseados em riscos para priorizar as ações de regulação e supervisão, com o objetivo de alcançar
melhor qualidade de planejamento e execução das atividades de supervisão, utilização mais efetiva
dos recursos de que se dispõe em prol da solidez do sistema supervisionado e em benefício de seus
usuários.
5. A supervisão baseada em riscos no Brasil
No Brasil, o Conselho Monetário Nacional, o Banco Central do Brasil, a Comissão de
Valores Mobiliários, o Conselho Nacional de Seguros Privados, a Superintendência de Seguros
Privados, o Conselho de Gestão de Previdência Complementar e a Secretaria de Previdência
Complementar, órgãos integrantes da estrutura normativa e de supervisão do sistema financeiro
nacional, têm atuações em consonância com a regulação e supervisão baseadas em riscos, conforme
pode ser observado em atos legislativos emanados pelos entes citados, seguindo tendência mundial
de adoção de mecanismos baseados em riscos para priorizar as ações de regulação e supervisão.
O Banco Central do Brasil (Bacen) foi pioneiro, desde 1998 (Resolução 2554), na adoção
dessa abordagem de supervisão no Brasil. A sua atuação tem como princípios os três pilares de
Basiléia, quais sejam: exigência de capital mínimo, processo de revisão da supervisão e disciplina
de mercado.
O contexto de mudanças no cenário mundial, a partir dos anos 1980, afetou o sistema
financeiro internacional e os órgãos reguladores e supervisores. As operações financeiras
alcançaram maior complexidade, a internacionalização financeira avançou e surgiram problemas
com organizações que operam nesse sistema e com o próprio controle das operações realizadas.
Esse ambiente tornou-se preocupante para reguladores e supervisores e fez com que o Comitê da
Basiléia viesse a produzir orientações para o enfrentamento da situação.
Baseado nessas orientações, o Bacen passou a empregar a metodologia de supervisão
global, consolidada e contínua, que veio a ser denominada internacionalmente de supervisão
baseada em riscos, e representou a primeira grande mudança em sua forma de atuação. Na prática, o
Bacen se utiliza de procedimentos de supervisão indireta e direta com escopo e periodicidade
variáveis, conforme as características de cada instituição financeira, empregando sistema de
apuração e registro de riscos.
A programação de supervisão do Banco é anual, com revisão semestral, podendo haver
excepcionalidades em razão de fatos novos. Ela é feita a partir de informações internas, do mercado,
de autoridades supervisoras internacionais, de outros órgãos, da imprensa, de cenários
macroeconômicos, do resultado de inspeções anteriores, das auditorias, do acompanhamento
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indireto e do sistema de riscos. A esse conjunto de informações são agregadas orientações da
diretoria e do departamento de supervisão, para análise e fechamento da programação das atividades
de monitoramento das operações bancárias.
Atualmente, o Bacen encontra-se numa segunda grande mudança para uma nova supervisão
baseada em riscos das instituições financeiras. Sob essa ótica, o foco parte da estrutura legal e
regulamentar que formam os mandatos legais da autoridade supervisora. Os riscos passam a ser
analisados do ponto de vista da exposição do supervisor, no sentido de não cumprir adequadamente
com os seus mandatos. A ação passa a ser a maximização de recursos para as ações que possam
mitigar os riscos do supervisor. A partir dessa concepção, o Bacen incorpora a dimensão de
governança na sua relação com a sociedade e com o setor público.
A Superintendência de Seguros Privados (Susep) vem atuando, desde 2002, com vistas a
adequar seus instrumentos normativos e implementar efetivamente a supervisão baseada em riscos.
O objetivo é supervisionar e fiscalizar focado na gestão de riscos das companhias seguradoras, com
a finalidade de assegurar a solvência e a capacidade econômico-financeira dos supervisionados.
As diretrizes da supervisão baseada em riscos naquele órgão supervisor compreendem: (i)
divulgar e implementar a cultura de riscos; (ii) monitorar os controles internos das empresas; (iii)
monitorar a adequação de capital, o passivo atuarial e a qualidade dos ativos; e (iv) acompanhar o
cenário econômico-nacional e internacional e seus efeitos sobre o mercado.
Para a atuação baseada em riscos, o escopo é a avaliação da governança corporativa, do
sistema de controles internos e do gerenciamento dos riscos. A metodologia empregada visa ao
entendimento do modelo de negócios das sociedades e entidades, por meio de seus principais
processos, identificando os principais riscos e controles internos.
Na prática, a atuação da Susep como supervisor dá ênfase a avaliações mais qualitativas,
considerando questões de organograma, processos, fluxos de trabalho, gestão, pessoas e sistemas
informatizados. Ao final dos trabalhos, é possível estabelecer um prazo para adequações e é feito
acompanhamento posterior do supervisionado.
A Comissão de Valores Mobiliários (CVM) encontra-se em fase de implantação da
abordagem de supervisão baseada em riscos. Em dezembro de 2006, o Conselho Monetário
Nacional, por meio de resolução, determinou que a CVM adotasse modelo de regulação e
supervisão baseado em riscos para o mercado de capitais.
O modelo de supervisão baseada em riscos da CVM partiu de referência internacional da
Financial Services Authority (FSA), autoridade reguladora e supervisora do Reino Unido para os
mercados financeiro, de capitais e de seguros. Esse modelo está em sintonia com a segunda grande
mudança na forma de supervisão do Bacen, ou seja, a regulação e a supervisão baseada em riscos na
CVM prioriza as atividades daquela autarquia com a finalidade de alcançar o cumprimento dos
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mandatos legais a ela conferidos. Assim, risco de a CVM não cumprir adequadamente seus
mandatos legais é o conceito de risco por ela adotado.
Metodologicamente, a supervisão baseada em riscos na CVM é realizada em função do grau
de risco que o supervisionado representa, apurado em uma matriz de probabilidade e impacto. Para
supervisionados com grau de risco alto, a supervisão é intensiva, enquanto no extremo oposto há
um monitoramento básico.
Alternativamente, quando o risco é comum a um grupo de supervisionados, a CVM emprega
a supervisão temática. Por esse método, o tema que representa risco é selecionado e a ação de
supervisão perpassa todos os supervisionados daquele grupo.
O planejamento de supervisão baseada em riscos da CVM ocorre na forma de um plano
bienal tornado público pelo Conselho Monetário Nacional a partir de proposição da CVM, em que
serão definidas as prioridades de regulação e de fiscalização a serem observadas nos dois anos
seguintes. O monitoramento do plano é feito por intermédio de relatório semestral.
6. A supervisão baseada em riscos no ambiente da previdência complementar
A previdência social no Brasil está calcada basicamente em três regimes. O regime geral de
previdência social que engloba a força de trabalho da iniciativa privada, o regime próprio de
previdência dos servidores públicos e o regime de previdência complementar operado por entidades
abertas e fechadas.
O regime de previdência complementar operado pelas entidades fechadas é regulado pelo
Conselho de Gestão de Previdência Complementar (CGPC) e supervisionado pela Secretaria de
Previdência Complementar (SPC) do Ministério da Previdência social (MPS). Esse regime é
composto por, aproximadamente, 370 entidades fechadas de previdência complementar (EFPC) que
administram 1.050 planos de benefícios, que reúnem 2.360 patrocinadores e 250 instituidores, com
6,7 milhões de pessoas a ele vinculados, na condição de participantes, de assistidos e dependentes, e
com 456 bilhões de ativo garantidor, representando 17% do PIB.
Em termos de transição da abordagem tradicional de supervisão para a baseada em riscos,
pode-se remontar ao item 27 da exposição de motivos da LC 109/2001, que, em 1999, já sinalizava
que o objetivo do supervisor não é arrecadar recursos por meio de multas, mas inibir a prática de
irregularidades, assegurar a solvência do regime e defender o direito dos participantes e assistidos.
Em desenvolvimento a esse embrião, seguiu-se a Resolução CGPC nº 13, de 2004, que
estabelece princípios, regras e práticas de governança, gestão e controles internos a serem
observados e determina que todos os riscos que possam comprometer a realização dos objetivos da
EFPC devem ser continuamente identificados, avaliados, controlados e monitorados.
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Na mesma linha, a Resolução do CMN nº 3.456, de 2007, evidenciou a preocupação da
gestão de riscos no processo de aplicação dos recursos garantidores dos planos de benefícios. Ela
dispõe que a entidade fechada de previdência complementar (EFPC) deve identificar, avaliar,
controlar e monitorar os riscos sistêmico, de crédito, de mercado, de liquidez, operacional e legal e
a segregação de funções do gestor e do agente custodiante, bem como observar o potencial conflito
de interesses e a concentração operacional, com o objetivo de manter equilibrados os aspectos
prudenciais e a gestão de custos.
Além das duas normas apontadas que fazem referências mais diretas, no sentido da SPC está
supervisionando as EFPC e os planos de benefícios que administram de acordo com a qualidade e
maturidade da gestão de riscos, a legislação do regime, como um todo, traz uma série de
dispositivos prudenciais, e por isso estão em sintonia com a abordagem de supervisão baseada em
riscos. Essa constatação pode ser observada nas ementas dos instrumentos legais do regime e
também ao destacar dispositivos legais internamente a esses instrumentos voltados para o
desenvolvimento prudencial da gestão de planos de benefícios pelas EFPC.
Recentemente, o governo federal enviou ao Congresso Nacional o projeto de lei nº
3962/2008, propondo a criação da Superintendência Nacional de Previdência Complementar
(PREVIC). Da exposição de motivos depreende-se que a regulação e a formulação de políticas e
diretrizes da previdência complementar permanecem no âmbito do MPS, ficando as atribuições
regulatórias a cargo do Conselho Nacional de Previdência Complementar em substituição ao atual
CGPC. As atribuições de julgamento, inclusive em instância recursal, permanecerão sob a
responsabilidade da Câmara de Recursos da Previdência Complementar, função acumulada pelo
CGPC atualmente. Ressalta-se também que a PREVIC, autarquia de natureza especial, vinculada ao
MPS, será o instrumento de fiscalização das EFPC.
É perceptível a convergência da iniciativa de lei proposta com a abordagem de supervisão
baseada em riscos, no que diz respeito à atuação dos órgãos reguladores e supervisores. De modo
geral, percebe-se a nítida segregação de funções entre formulação de políticas e diretrizes,
regulação, julgamento e fiscalização. Mais especificamente, a criação da PREVIC vem ao encontro
dos princípios da IOPS, pois proporcionará maior independência operacional, recursos próprios e
poderes adequados para exercer suas atribuições, estando ainda mais afastada de qualquer
interferência.
Assim, estão sendo dados passos importantes que permitem e reforçam a iniciativa da SPC
em transigir de uma atuação baseada unicamente na abordagem tradicional de supervisão para
incorporar a supervisão baseada em riscos.
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7. Estágio atual e perspectivas da supervisão baseada em riscos para a previdência
complementar no Brasil
Atualmente, de acordo com a legislação, diversas ações da SPC, em suas diversas áreas,
estão em sintonia com a abordagem de supervisão baseada em riscos para os fundos de pensão.
Em busca de um regime sólido, levando-se em conta a proatividade da abordagem de
supervisão baseada em riscos, pode-se afirmar que a previsão legal de autorização prévia e expressa
de constituição e funcionamento das EFPC, das reorganizações societárias relativas a elas, das
retiradas de patrocínio e das transferências de planos previdenciários é uma atividade consistente
com essa abordagem de supervisão, de forma que o regime se constitua e evolua em adequada
exposição a riscos.
Como já foi dito, a atividade de supervisão baseada em riscos pode ser realizada direta (on-
site) e indiretamente (off-site). Nesse sentido, diretamente, a SPC formula, aprova e executa seu
programa anual de fiscalização (PAF) – documento síntese da fiscalização dos fundos de pensão –
com base em uma matriz de risco e, indiretamente, realiza o monitoramento contínuo das ações de
gestão e operações das EFPC em relação aos planos de benefícios por ela administrados.
O planejamento é centralizado na Secretaria – a execução é descentralizada para os
escritórios regionais de fiscalização – e resulta no programa anual de fiscalização a partir de
indicadores-chave de risco para os planos de benefícios, sendo que os planos são posicionados em
uma matriz de risco de acordo com a probabilidade e o impacto de sua exposição a riscos. Esse
posicionamento na matriz vai demonstrar uma alta, média ou baixa exposição a riscos do plano
previdenciário.
Os planos com alta exposição a riscos (ver figura 1) demandam uma ação de supervisão
direta (on-site) da Secretaria, os de média exposição recebem ação de supervisão indireta (off-site)
mais intensa e, eventualmente, podem receber uma ação direta, enquanto os de baixa exposição são
monitorados de acordo com os trabalhos de rotina.
Figura 1 – Matriz de Risco dos planos de benefícios operados pelas EFPC.
ProbabilidadeAlta probabilidade Alta probabilidade Alto impacto Baixo impacto
(RISCO ALTO) (RISCO MÉDIO)
Baixa probabilidade Baixa probabilidade Baixo impacto Alto impacto
(RISCO BAIXO) (RISCO MÉDIO)
Impacto Fonte/Elaboração dos autores.
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O monitoramento contínuo (ação de supervisão indireta) realizado por meio de informações
recebidas das EFPC, de outras autoridades supervisoras e de atores relacionados (Cetip, BM&F,
CBLC, Anbid e Selic), tem a importante finalidade de identificar operações que possam implicar
riscos para o regime e que demandam ação interventiva por parte da Secretaria. Ademais, essa
atividade, além de subsidiar o desenvolvimento da supervisão direta, serve como sinalizador de
eventuais necessidades de ajustes no programa anual de fiscalização, como base para
desenvolvimento de estudos, pesquisas, atualizações regulatórias e para produção de relatórios
gerenciais.
A fiscalização (ação de supervisão direta) é realizada de forma descentralizada, a partir do
programa anual de fiscalização, pelos auditores lotados nos seis escritórios regionais de supervisão.
Esse tipo de fiscalização pode ser geral, modular e específica, e resulta na não identificação de
irregularidades, em situações que demandam análise mais aprofundada, recomendações,
determinações, em situações corrigidas pelo infrator e, em última instância, no auto de infração.
Tabela 3 – Programa Anual de Fiscalização da SPC: resultados do 1º semestre/2008.
Início Desenvolvimento Finalização Conclusão
(situação verificada – 1º Sem/2008)
Escritório Regional
“in loco”
Fato Regular (23%)
Análise (4%)
PAF Recomendação (19%)
2008: 153 Planos (controles) Fiscalização
Relatório de
Determinação (40%)
CGPA e CGFD (2)
§2º, Art. 22 (7%)
(consulta)
COC/Defis (1) Auto Infração (7%)
Fonte: DEFIS/SPC.
Elaboração dos autores.
(1) COC/Defis: Comitê de Orientação e Consulta do Departamento de Fiscalização.
(2) CGPA e CGFD: Coordenação-Geral de Planejamento e Acompanhamento da Ação Fiscal e Coord. Geral de Fiscalização Direta.
A título de exemplo, a tabela 3 traz o resultado das fiscalizações realizadas pela Secretaria
de Previdência Complementar no 1º semestre de 2008, que apontam para seis (6) tipos de resultado:
a não identificação de irregularidade dos itens de risco verificados; situações ainda pendentes de
análise pelas áreas técnicas da SPC; recomendação; determinação, aplicação do parágrafo 2º do art.
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22 do Decreto 4.942, de 2003, que trata da não aplicação de penalidade diante de correção; e a
lavratura do auto de infração aos dirigentes dos fundos de pensão.
A partir do estágio em que se encontra, levando em conta as possibilidades atuais das
ferramentas técnicas informatizadas e de comunicação de dados, a necessidade de o órgão público
supervisor melhor alocar os recursos finitos à sua disposição, a amplitude geográfica e a
complexidade crescente dos negócios, e considerando, ainda que, o negócio das EFPC é fazer a
gestão de riscos de suas atividades como administradoras de planos de benefícios, torna-se
imprescindível a SPC ampliar e acelerar o processo de evolução na aplicação da abordagem de
supervisão baseada em riscos ao sistema supervisionado.
8. Conclusão
Com vistas a ampliar e acelerar a sua atuação de supervisão baseada em riscos, a SPC está
em vias de submeter ao CGPC uma proposta de recomendação para que a Secretaria possa
implementar, em bases legais e com horizonte temporal compatível, a aplicação dessa abordagem
de supervisão no desenvolvimento de suas competências regimentais de supervisão do regime de
previdência complementar operado pelas EFPC.
Em sentido amplo, o objetivo da recomendação é que a Secretaria venha a ter uniformidade
de atuação baseada em riscos, implante uma metodologia integrada para aplicação dessa abordagem
e tenha estrutura específica para desenvolvê-la, coordená-la e atualizá-la, de forma que a sua
aplicação por todas as áreas da Secretaria venha a induzir o sistema supervisionado à efetiva gestão
de sua exposição a riscos. Assim, a população coberta pela previdência complementar pode usufruir
de benefícios condizentes com as contribuições aportadas em um longo período contributivo e com
as reservas a partir delas formadas.
Esse processo pode ser potencializado com a aprovação da PREVIC pelo Congresso
Nacional. Como já foi defendido, é perceptível a convergência da iniciativa de lei proposta com a
abordagem de supervisão baseada em riscos, mormente nos aspectos estratégicos relativos à
segregação de funções e independência operacional.
Nesse sentido, merece destaque o fato de que a institucionalização da PREVIC vai
demandar mudanças nos atuais valores, cultura, processos de trabalho do órgão supervisor,
portanto, na esteira dessas mudanças, forma-se clima mais favorável para a efetiva implementação
dessa abordagem.
Para citar um exemplo de facilitação desse processo, tem-se, pelo projeto de lei, a criação de
novos cargos que vai demandar a realização de concurso público para provimento. Isso significa
oportunidade de formação de novos profissionais, tendo por base a orientação para a supervisão
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baseada em riscos, sem a resistência dos valores e culturas arraigados em profissionais egressos da
estrutura predecessora.
Por fim, deve-se considerar que a implementação da abordagem de supervisão baseada em
riscos não é um processo que ocorre em curto espaço de tempo. Corroboram essa assertiva os
desafios enfrentados nessa tarefa por órgãos reguladores e supervisores, e pelo sistema
supervisionado dos fundos de pensão.
Para ambos, ou individualmente, os desafios se apresentam (i) na produção de ordenamento
legal e regulamentar compatível; (ii) na atribuição de poderes adequados; (iii) na criação de
estrutura organizacional específica; (iv) no desenvolvimento e informatização de metodologia; (v)
na coleta, comunicação e trabalho de dados; (vi) na capacitação e gestão de pessoas; (vii) no tempo
de implementação necessário; (viii) na subjetividade da análise do risco; (ix) na maturidade da
gestão de riscos do sistema; e, no divisor de águas nesse processo, (x) na internalização da cultura
de riscos.
Em síntese, o desafio dos fundos de pensão é fazer a efetiva gestão de riscos, e o dos órgãos
reguladores e supervisores é exercer seus mandatos legais orientados para os riscos, a fim de
conduzir o sistema de previdência complementar para um ambiente mais favorável à solidez
sustentável.
9. Referências Bibliográficas
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11. PROJETO DE LEI 3962/2008. Cria a Superintendência Nacional de Previdência Complementar – PREVIC. Brasília: 2008.
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