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XV ENCONTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS DO NORTE E NORDESTE PRÉ-ALAS BRASIL 04 a 07 de setembro UFPI, Teresina - PI
GT 09 – SOCIEDADE, MERCADO E SUSTENTABILIDADE
Governança e impactos ambientais na instalação de empreendimentos urbanos
Josinês Barbosa Rabelo UFPE-PE
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Governança e impactos ambientais na instalação de empreendimentos urbanos
Josinês Barbosa Rabelo
1 Introdução
Para se pensar no desenvolvimento sustentável, a abordagem sistêmica na
tomada de decisões do uso e gestão dos recursos naturais1 é uma das
condicionantes mais importantes para o planejamento e a gestão ambiental.
Trata-se de uma abordagem em que engloba as interações socioeconômicas,
políticas e físico-ambientais.
O surgimento de questões relacionadas às formas de degradação da natureza
tem despertando o interesse do poder público e da sociedade gerando grandes
conflitos na relação entre sociedade-natureza e desenvolvimento econômico e
preservação ambiental tendo como paradigma a sustentabilidade como critério
de desenvolvimento.
Na busca da sustentabilidade, tem-se discutido a importância do envolvimento
da sociedade na resolução dos problemas ambientais. Assim, a temática da
governança, nos últimos anos, tem se constituído o objeto de vários estudos,
especialmente, no que se refere à instalação de grandes empreendimentos que
nos últimos anos tem-se assistido no Brasil.
Esses empreendimentos têm ocupado áreas geográficas naturais e são vistos
pelo poder público e pela iniciativa privada como oportunidade de
investimentos com potencial para promover o desenvolvimento local e regional.
Contudo, os empreendedores devem considerar os aspectos ambientais e
sociais na direção de adotar posturas que levem em conta a sustentabilidade
em suas várias dimensões e envolvem a necessidade de avaliar os impactos
socioambientais considerando as alterações na natureza e no cotidiano das
populações atingidas por esses empreendimentos.
1 Moraes (2007, p. 17-18) distingue duas modalidades de recursos: naturais e ambientais.
Explica que os recursos naturais “referem-se a produtos, quantidades de materiais depositados na superfície terrestre que se apresentam nos fluxos econômicos como mercadorias, passíveis de terem preços médios aferidos no mercado.” Os recursos ambientais para o autor “referem-se a condições de vida e produção, circunscrevendo fatores de difícil contabilização, como a beleza cênica ou a originalidade paisagística, por exemplo.” [grifos do autor]
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O licenciamento se constitui em um instrumento legal essencial ao
desenvolvimento sustentável, para garantir que os empreendedores
implementem práticas ambientalmente corretas como determina a Lei Nacional
de política Ambiental n. 6.938/81 e as Resoluções do CONAMA nos 001/86 e
237/97.
Nessa direção, a instalação de grandes empreendimentos urbanos exige
instrumentos de regulação ambiental e envolvem interesses de diversos atores:
do Estado, da iniciativa privada na articulação de seus interesses econômicos e
da sociedade na busca de justiça ambiental.
Os grandes empreendimentos são aqui entendidos como grandes projetos
públicos ou privados que mobilizam um grande volume de recursos e mão de
obra instalados em áreas com atributos ecológicos relevantes e que produzem
alterações nos ecossistemas e no cotidiano das populações do território2 onde
são implantados.
O objetivo deste texto é refletir o processo de governança licenciamento
ambiental na instalação de grandes empreendimentos urbanos em áreas
geográficas naturais e os impactos ambientais decorrentes. É importante
destacar que, no Brasil, a abordagem do desenvolvimento sustentável e a sua
relação com a governança ainda tem incorporado de forma marginal a
problemática ambiental, justificando nesse trabalho o uso do termo governança
ambiental, especialmente quando se trata do processo de licenciamento.
Para refletir sobre esse processo, toma-se como estudo empírico a instalação
do empreendimento imobiliário turístico Reserva do Paiva, localizado no
município do Cabo de Santo Agostinho, litoral sul de Pernambuco. Quanto aos
aspectos metodológicos, a construção deste texto considerou o conceito de
governança e a interpretação do EIA/RIMA. Nesse sentido, fez-se a opção
metodológica direcionada para o campo da abordagem qualitativa. Os dados
foram coletados através de leitura de documentos (leis e EIA/RIMA) e
entrevistas com os atores envolvidos no processo.
2 Território é aqui adotado como produto histórico do trabalho humano que resulta na
construção de uma delimitação territorial que considera aspectos os econômico, social, cultural e político permeados pelas relações de poder.
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O presente artigo está estruturado, primeiramente, com as formulações
teóricas do conceito de governança ambiental. Num segundo momento,
aborda-se sobre o processo de instalação do empreendimento Reserva do
Paiva e os impactos ambientais. Finalmente, abordam-se as análises que
focalizam a temática governança e da participação no processo de
licenciamento do empreendimento.
2 Governança ambiental
O modelo de desenvolvimento adotado pelas sociedades modernas impõe a
humanidade novos padrões de relacionamento com o meio ambiente e seus
recursos que estão relacionados com os estilos de vida, com a dinâmica e a
organização do espaço, entre outros.
A discussão sobre a governança ambiental aparece como uma nova forma de
pensar a gestão ambiental local de forma compartilhada e democrática na
direção da sustentabilidade. Nesse contexto, o tema governança ambiental se
constitui em uma categoria-chave nas reflexões sobre desenvolvimento
sustentável alinhado a outras categorias como negociação, participação,
controle social, parceria, sociedade civil, entre outras (ZHOURI, 2008). É um
termo chave na implementação de políticas públicas voltadas à questão
ambiental e representa uma possibilidade da existência de um processo
político mais amplo e justo.
O termo governança foi difundido pelo Banco Mundial que o define como “a
maneira em que o poder é exercido na gestão dos recursos econômicos e
sociais de um país visando o seu desenvolvimento”3 (WORLD BANK,1992, p.1)
e implica na forma como o Estado planeja, formula e implementa as políticas
públicas. Essa abordagem de governança está centrada no modo de operação
das políticas públicas e na relação entre demandas sociais e a capacidade do
Estado em atendê-las (SANTOS Jr., 2001).
Diniz (1997) conceitua governança como a capacidade do Estado de definir as
suas estratégias e ações. Para Melo (1995) a governança está relacionada ao
3 Texto original: “Governance is defined as the manner in which power is exercise in the
management of a country's economic and social resources for development.”
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formato político-institucional dos processos decisórios, à articulação público-
privada nas políticas, à participação e descentralização e ao financiamento das
políticas públicas.
Rosenau (2000) ressalta que para a governança funcionar é preciso que o
sistema de ordenação seja aceito pela maioria, enquanto que os governos
podem funcionar mesmo que haja oposição à sua política. Pode-se caracterizar
a governança como meio e processo capaz de produzir resultados eficazes,
bem como a participação dos atores em sua realização (GONÇALVES, 2005).
O processo de decisões políticas, antes concentrado no Estado, passou a ser
compartilhado com outros atores: ONGs, o mercado e seus agentes,
evidenciando as transformações da autoridade política que estão na base do
conceito de governança. Nesse sentido, o conceito de governança pode
também ser apreendido através das transformações na relação entre Estado e
sociedade. Dessa forma, governança tem sido identificada como uma
tendência da gestão pública e das políticas públicas visando a melhoria da
ação do poder público e democratização dos processos decisórios locais.
A governança apesar de estar associada à agenda político-econômica
neoliberal e ter sua origem nas formulações das agências multilaterais sobre
eficiência do Estado e no exercício do bom governo, quando referida às
relações da sociedade com os recursos da natureza, utiliza-se o termo
governança ambiental.
O conceito de governança ambiental está ligado à busca de solução de
problemas ambientais seja no que diz respeito ao alcance dos resultados e/ou
na forma como são executadas essas soluções. Implica como o poder é
exercido, como são definidas e pensadas as soluções desses problemas. A
sua existência pressupõe a existência do sistema democrático. Logo, a
governança ambiental se constitui em um conjunto de procedimentos que
possibilitem a construção coletiva de soluções para os problemas ambientais
com a participação dos atores sociais.
Esse processo nem sempre é fácil, haja vista que cada ator tem os seus
interesses e exerce o poder de forma diferenciada. Sendo assim, a governança
é fruto de ações e interesses de três atores: Estado, sociedade civil e mercado
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que formam um eterno triângulo (TEHRANIAN, 2002). É através da negociação
de conflitos ambientais, da discussão e formas de solução de problemas
ambientais que se pode falar em exercício do poder.
Nessa direção, a governança ambiental pode ser entendida como um conjunto
de “regras, instituições, processos e comportamentos tanto formais quanto
informais que afetam a maneira como os poderes são exercidos na esfera de
políticas ou ações ligadas às relações da sociedade com os recursos e funções
da natureza” (CAVALCANTI, 2006, p. 2). Requer vontade política e a
consciência do papel dos recursos naturais para a manutenção da vida no
planeta. Pressupõe da existência de um conjunto heterogêneo de atores
sociais envolvidos (movimentos sociais, empresas privadas, instituições
públicas, Organizações Não-Governamentais-ONGs, pesquisadores, entre
outros) na tomada de decisões das políticas públicas voltadas às questões
ambientais.
3 O empreendimento Reserva do Paiva no contexto da instalação de
grandes empreendimentos urbanos
A forma como são instalados grandes empreendimentos urbanos em um dado
território é um ponto de partida para compreender o processo de governança
ambiental. Aqui o destaque é dado para as cidades litorâneas, especialmente
em Pernambuco, na direção de compreender as relações que são
estabelecidas entre os diversos atores: poder público, empreendedores e a
população nativa, bem como a interrelação entre o empreendimento e a
sociedade local. Essas interrelações são fontes de conflitos quando interfere no
modo de vida da população e/ou a expõe à riscos ambientais decorrentes da
degradação da qualidade ambiental provocada pelas atividades desses
empreendimentos.
Pode-se dizer que o empreendimento urbano em foco está inserido no contexto
das políticas de desenvolvimento adotadas pelos estados nordestinos que
associam o turismo ao desenvolvimento da região.
A década de 1980 foi marcada pela implantação de megaempreendimentos
estimulados pelo poder público através da criação de parques hoteleiros. Na
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década seguinte, um novo cenário de competitividade global, de marketing
urbano se forma exigindo novas estratégias e redefinição do turismo que passa
a ser visto pelos gestores públicos como meio para se vislumbrar um
desenvolvimento em escala internacional (SILVA e FERREIRA, 2008).
Leal (2010) afirma que esse modelo de expansão apresenta as seguintes
características: a) construção de empreendimentos em áreas de grande valor
imobiliário; b) os projetos arquitetônicos são elaborados visando oferecer
equipamentos de lazer e segurança; c) deslocamento de áreas tradicionais
para localidades onde as restrições legais são facilitadoras no sentido de
compensar a localização desfavorável, agregando a esses empreendimentos
serviços, amenidade de vizinhança, segurança; d) as edificações criam novos
espaços e novos padrões de desigualdade e segregação urbana; e) as
edificações são construídas em áreas de beleza natural na forma de
condomínios fechados; f) o surgimento do mercado imobiliário-turístico
associado ao capital financeiro internacional.
Esse movimento está relacionado às transformações do mercado globalizado
com evidências nos Estados Unidos, Espanha, Portugal, México e República
Dominicana. O litoral nordestino aparece como uma alternativa competitiva aos
capitais europeus com o foco nas edificações de segunda residência de alto
luxo. Destarte, além do mercado residencial o turismo imobiliário está presente
na produção de equipamentos, tais como: hotéis, flats, shoppings,
restaurantes, construídos em locais privilegiados de beleza natural constituindo
o turismo imobiliário hoteleiro. Esses empreendimentos agregam a natureza-
paisagem em que a natureza passa a ser concebida como uma mercadoria, um
símbolo para os empreendimentos (RIBEIRO, 2007; LEAL, 2010).
Outro aspecto da dinâmica do setor imobiliário, no caso do estado de
Pernambuco, é identificado através do deslocamento das elites locais para
territórios afastados e privilegiados da Região Metropolitana do Recife. São
áreas de grandes proprietários de terras e de latifúndios pertencentes à
indústria açucareira, localizadas em municípios da RMR, no litoral sul do
estado e estão sendo transformadas em locais para a construção de
condomínios fechados, comunidades cercadas, enclaves fortificados de luxo.
“Esses condomínios proporcionam segurança, exclusão, homogeneidade
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social, amenidades e serviços”, os moradores desses condomínios ficam longe
do que consideram “o caos, sujeira e o perigo da cidade” (CALDEIRA 2000, p.
264-265).
Pode-se dizer que o setor imobiliário tem um forte papel na degradação
ambiental que avançando para o litoral degrada os ambientes naturais. Nesse
contexto, a natureza é tida como uma mercadoria que não tem um valor
através do que ela proporciona para o desenvolvimento sustentável, mas pela
importância que assume como título rentável nos mercados financeiros
(CAMPOS, 2007). Isso porque, a lógica de valorização das cidades litorâneas
no Brasil, tem se consolidado nos últimos anos como uma nova modalidade de
produção do espaço em que a praia é transformada em mercadoria para uma
parcela da população com poder aquisitivo superior aos habitantes nativos,
emergindo novos atores sociais nessas localidades e a produção de
empreendimentos imobiliários sejam eles para fins residenciais ou econômicos.
Nesse sentido, pode-se dizer que os segmentos do setor imobiliário turístico
vêm assumindo, nas últimas décadas, um papel de destaque na apropriação
dos espaços urbanos com características ambientais para a produção
imobiliária de habitações de segunda residência e empreendimentos turísticos.
Em Pernambuco, esse processo é verificado na zona litorânea sul, área de
grande valor ambiental e cultural e de interesse de grupos imobiliários que
associados às empresas do segmento turístico têm produzido
empreendimentos imobiliários turísticos com a presença de grupos
estrangeiros articulados ao capital financeiro local vinculado ao capital
imobiliário.
O capital financeiro internacional associado ao segmento imobiliário brasileiro
passou a disputar os nichos ecológicos embora haja uma retração do mesmo
com a crise internacional em 2008, grupos portugueses e espanhóis ainda
estão presentes na instalação de empreendimentos turísticos nos estados de
Pernambuco, Bahia, Ceará, Natal e Rio Grande do Norte, por exemplo, e que
vêm atingindo áreas antes preservadas, a despeito dos planos e da legislação
ambiental existentes, influenciando o padrão de urbanização dessas áreas.
Essa modificação ocorreu, conforme Ribeiro (2009), face às transformações
econômicas locais e internacionais em que a demanda de novos
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empreendimentos, atrelada aos segmentos turísticos (gastronômicos, lazer,
ócio, ecológico, cultural, entre outros) favoreceu a capacidade das empresas
de atrair capitais diversos. Além disso, o investimento no Brasil, tal como na
China e Índia comparando com países de economia mais consolidada,
representa para os investidores retornos mais rápidos à custa do valor mais
baixo do solo urbano, da mão de obra e da facilidade de negociação de
impostos com os setores públicos para a obtenção de licenças para a
instalação do empreendimento e de avaliação de impacto ambiental.
Nesse contexto, o setor imobiliário turístico apresenta à sociedade seus
projetos tendo como principal característica a conservação e preservação
ambiental como estratégia de marketing. Essa propaganda ambiental
representa o discurso hegemônico capitalista global em relação à emergência
das questões ambientais que indica a necessidade de implementar políticas
públicas para o estabelecimento de mais qualidade de vida nas cidades. Nessa
direção, Campos (2009, s. p.) alerta que
[...] o discurso oficial para conservação e preservação ambiental nas
cidades passa a ser símbolo de uma ordem ambiental imposta pelo
mercado capitalista, visando seduzir e incorporar uma consciência
ambiental na sociedade para neutralizar opções da luta política contra
a desigualdade de classes provenientes da hegemonia de grupos
dominantes, principalmente oriundas do setor imobiliário nas grandes
metrópoles brasileiras. As campanhas alternativas de consumo da
natureza representam também uma nova forma empreendedora de
capitalizar a consciência ambiental de indivíduos através de símbolos
ambientais.
A mercantilização da natureza é acompanhada por processos de destruição
das condições de vida das populações e dos recursos naturais cada vez mais
irreversíveis com rebatimento na qualidade de vida nas cidades, e em especial
nas zonas litorâneas onde se verifica de forma mais visível a apropriação e uso
dos recursos naturais como mercadoria através de símbolos ambientais
utilizados para consolidar os empreendimentos turísticos. A instalação de
empreendimentos turísticos privatiza espaços de ambientes naturais como
faixas de praias de uso coletivo, transformando-os em mercadoria como
processo da simbologia ambiental (selo verde). Assim, as empresas tem
realizado alto investimento no marketing ecológico que “se encarrega de
executar sua tarefa clássica, em forjar demandas e criar necessidades na
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população, onde o Mercado dialoga com a Sociedade, lançando o apelo pela
preferência ao politicamente correto consumo verde” (LAYRARGUES, 2003, p.
99). Estratégia adotada pelos empreendedores para apresentar um
posicionamento de apropriação da preservação da natureza como diferencial
de mercado, buscando aumentar seu nível de competitividade sinalizando para
uma mudança nas práticas cotidianas sem, contudo, representar um
comprometimento socioambiental efetivo. Ou seja, a valorização da
mercadoria-natureza se constitui em uma nova feitura do capitalismo que pode
ser visualizada nas atividades do setor imobiliário turístico.
No tocante a gestão, os agentes estatais buscam intervir nos conflitos de uso
ou intercedem por uma das partes envolvidas, através da criação de fóruns e
da legitimação de planos e projetos ou abrindo exceções nos próprios limites
estabelecidos. É nesse sentido que o Estado enquanto produtor de espaços e
através de seus diversos órgãos é o maior agente impactante “[...] com a
capacidade de reverter tendências de ocupação e gerar novas perspectivas de
uso, principalmente pela imobilização de áreas (através do seu tombamento) e
pela instalação de grandes equipamentos ou dotação de infra-estruturas [...]”
(MORAES, 2007, p. 27), visto que cabe ao Estado a criação de leis como
principal mecanismo de valorização da natureza através do planejamento e da
gestão do uso e ocupação do solo.
É pertinente frisar que a instalação de grandes empreendimentos turísticos nas
áreas litorâneas, conforme preconiza a Lei Federal 6.938/81 e a Resolução
CONAMA 237/1997 requer o atendimento aos procedimentos de Avaliação de
Impacto Ambiental. Esses empreendimentos utilizam os recursos naturais
como mercadoria, revelam contradições entre o desenvolvimento e a
preservação do meio ambiente que só poderão ser compreendidas no contexto
do processo de apropriação da natureza pelo capital e o seu uso através da
simbologia ambiental (CAMPOS, 2009) que ao ser considerados sustentáveis,
discurso que é incorporado pelos atores políticos e privados consolidam uma
nova linguagem. É nesse contexto em que se insere o
ecomegaempreendimento Reserva do Paiva. Nos dias atuais em função do
Complexo Industrial Portuário de Suape emergem empreendimentos com
características distintas a exemplo das Cidades Planejadas.
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O empreendimento está localizado no município do Cabo de Santo Agostinho
em uma área de grande valor ambiental e cultural, na zona estuarina dos rios
Pirapama e Jaboatão e adjacente às reservas ecológicas de Mata Atlântica da
Região Metropolitana do Recife, onde se verifica várias Unidades Conservação
estaduais nas proximidades do empreendimento. O município do Cabo de
Santo Agostinho situa-se na porção sul da Região Metropolitana do Recife
(RMR), distando 41 km da capital. Abrange uma área de 448,4km2,
correspondente a 16,28% da RMR e 0,45% do território estadual (Figura 2).
Limita-se ao Norte com os municípios de Vitória de Santo Antão, Moreno e
Jaboatão dos Guararapes, a Sul com os municípios de Escada e Ipojuca, a
Leste com o Oceano Atlântico e a Oeste com os municípios de Escada e
Vitória de Santo Antão.
Figura 2 – Mapa de localização do município do Cabo de Santo Agostinho Fonte: Assis (1999, p.02).
O Projeto Reserva do Paiva é um empreendimento imobiliário turístico. A área
do empreendimento, que era antes um loteamento da família Brennand, mede
5.50 km2 e se estende por cerca de 8.09 km do litoral. Visando dotar a Reserva
do Paiva de infraestrutura, foi estabelecido como prioridade a construção da
Via Parque e a Ponte do Paiva (Fig. 3 e Fig. 4).
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Figura 3 – Localização da Via Parque e Ponte do Paiva Disponível em: <http://orealizacoes.com.br/Novos- Destinos-Urbanos- Conceito.aspx?id=21#>. Acesso em: 20 ago. 2011.
A ponte foi construída através da concessão patrocinada entre o Estado de
Pernambuco e a Via Parque S/A numa Parceria Público-Privada4 com o
objetivo de realizar as obras de construção, operação e manutenção da Ponte
do Paiva sobre o rio Jaboatão com aproximadamente 300m de extensão
ligando os municípios de Jaboatão dos Guararapes e Cabo de Santo
Agostinho, e da Via Parque, de 6,2 km. O financiamento inicial da obra viária
proveniente do setor privado com posterior contraprestação pecuniária do setor
público. Constitui-se em um conjunto de sistema viário para facilitar o
deslocamento da população e servir de conexão com a RMR.
Esse tipo de relação remete ao que Harvey (1989) chama de
empreendedorismo urbano (urban enterpreneurialism) e aponta para mudanças
no papel do poder público no tocante à economia e ao desenvolvimento local
introduzindo uma nova forma de governança que busca assegurar vantagens
para as cidades no contexto da competitividade urbana. A cidade é vista como
um negócio e nesse contexto, o Estado tem o papel de ser o articulador de
forças nas novas formas de interação entre o poder público, mercado e
sociedade.
A construção da ponte prescindiu da supressão de vegetação e para viabilizar
a sua construção foi elaborado o Projeto de Lei Ordinária n. 1373/2009 de
autoria do governo do estado para permitir a supressão do mangue e propiciar
4 A Lei n. 11.079/2004 instituiu as parcerias público-privadas que trata da possibilidade do
poder público de estabelecer parcerias com a iniciativa privada na gestão de recursos ou sistemas públicos, mediante a formalização de um contrato de prestação de serviços com prazo e valores determinados de impacto na implantação de infraestrutura, com posterior remuneração da empresa privada e o serviço ofertado à população.
Figura 4 – Ponte do Paiva
Fonte: Google Earth, 2007.
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a execução de vários empreendimentos privados que atualmente ainda se
encontram em construção do Projeto Reserva do Paiva.
O Projeto do Paiva é constituído de estruturas residenciais, de turismo e lazer.
Tem projetado a construção de âncoras de turismo e de lazer, vila comercial,
bares, boates, restaurantes, além da construção de hotéis e condo-hotéis no
formato de bangalôs e apartamentos hoteleiros integrados à paisagem com
aproveitamento da faixa de praia. Estão previstas 7.776 unidades. As obras
foram projetadas para serem construídas em 10 etapas que se sucedem a
cada dois anos com uma estimativa populacional de 32.639 pessoas com
previsão de conclusão para 2023 (PIRES ADVOGADOS E CONSULTORES,
2005). A primeira etapa já concluída é constituída de um condomínio (Morada
da Península) com 67 casas de alto padrão (Fig. 5) voltado para a população
oriunda das camadas de maior poder aquisitivo. Com esse empreendimento o
município começa a presenciar mudanças em sua paisagem urbana.
Figura 5 – Vista aérea do Condomínio Morada da Península e perspectiva ilustrada da sua estrutura Fonte: Disponível em: < http://www.orealizacoes.com.br/Empreendimentos-Galeria-De- Imagens.aspx?id=35#>. Acesso em: 20 ago. 2011.
3 Os impactos ambientais do empreendimento Reserva do Paiva
Os impactos ambientais são as grandes mudanças que ocorrem na natureza e
na sociedade. A avaliação de impactos obedece a critérios que possibilitam
definir se determinada ação ou atividade econômica produz resultados
positivos ou negativos. A descrição dos impactos do Projeto Reserva do Paiva,
toma-se como referência o EIA/RIMA (Quadro 2).
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Impactos na fase de implantação Impactos na fase de operação
Meio físico Meio biológico
Meio antrópico Meio físico Meio biológico
Meio antrópico
- emissão de efluentes gasosos; - geração de ruídos; - processos erosivos; - impactos no solo/subsolo e recursos hídricos subterrâneos; - processo erosivo da restinga; - a instalação de marinas causará alterações no sistema estuarino e aumento do tráfego de embarcações.
- supressão de vegetação (mata atlântica e mangue) e de espécies cultivadas; - fauna que dependem do solo.
- alteração da paisagem local; - alteração na rotina da população; - os impactos na saúde causados pelos níveis de ruído e da poluição do ar; - alteração nas formas tradicionais de uso do espaço;
- geração de ruídos; - impactos referentes aos efluentes sanitários; - geração de resíduos sólidos e efluentes líquidos; - impactos no meio aquático associados às marinas e navegação recreativa.
- impactos na biota aquática em função das embarcações; - as ações de turismo e lazer trarão impactos na vegetação e fauna terrestre.
- alteração da dinâmica populacional; - alteração da dinâmica do comércio, serviços e lazer; - pressão sobre as áreas de preservação; - intensificação da circulação de veículos e poluição decorrente; - prejuízos às atividades de pesca na área do estuário devido ao tráfego aquático.
Quadro 2 – Impactos do empreendimento
Fonte: Pires Advogados e Consultores (2005).
O EIA/RIMA (PIRES ADVOGADOS E CONSULTORES, 2005, cap. 8, p.2)
apresenta as propostas para mitigar cada impacto, que segundo os consultores
que elaboraram o documento,
[...] foram identificados a avaliados através do preenchimento de matrizes em reuniões com a equipe multidisciplinar responsável pela elaboração deste estudo, de forma a se ter uma visão holística e sinérgica de cada intervenção e seus impactos.
No entanto, não fica claro como os prejuízos às atividades de pesca e as
alterações no cotidiano das comunidades serão mitigadas. Outro aspecto
observado, apesar do projeto destacar a sustentabilidade e a valorização dos
ecossistemas como diretrizes do empreendimento, não é apresentado os
cenários futuros na perspectiva de orientar políticas de sustentabilidade
visando o empreendimento em 2023, quando todo o projeto estiver em plena
operação, a exemplo dos impactos sobre as áreas de preservação, na
dinâmica populacional, entre outros.
Merece destacar que o desenvolvimento de forma sustentável não se limita às
adequações ecológicas, mas a construção de um modelo de desenvolvimento
que leve em conta a viabilidade econômica, social, cultural, espacial e a
ecológica, tendo como elemento chave desse processo a participação dos
atores sociais, implicando num formato de governança ambiental.
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Novas comunidades poderão surgir no entorno na busca de trabalho e renda
que poderá dar surgimento a favelas e potencializar a segregação
socioespacial, visto que há uma separação entre o empreendimento e as
comunidades nativas localizadas no entorno do empreendimento. Faz-se
mister destacar que a produção imobiliária do Projeto do Reserva do Paiva é
voltada para a classe média alta. Logo, há a tendência dos espaços planejados
se confrontarem com as comunidades existentes e com outros espaços que
podem se reproduzir estabelecendo uma dicotomia socioespacial.
Os impactos negativos elencados no quadro 2 são vistos como insignificantes
pelo Estado e consultoria que elaborou o EIA/RIMA valoriza os impactos
positivos. Para os empreendedores, o Programa Gerencial Ambiental composto
por onze projetos, merecendo destaque três que são voltados para a promoção
da cidadania das comunidades do entorno: o projeto de comunicação,
educação ambiental e coleta seletiva, todos coordenados pela Rede
Sustentável, órgão do empreendimento. As atividades dos projetos são cursos
e oficinas de geração de renda, a exemplo artesanato com estímulo ao
empreendedorismo.
Observa-se, como em tantos outros EIA/RIMA, que o conteúdo é insuficiente
para dar conta da realidade. Em geral, nesses documentos, a abordagem dos
aspectos socioeconômicos é feita de forma superficial. Verifica-se que cerca de
90% do diagnóstico ambiental são apresentados os dados físicos do território
onde o empreendimento vai ser instalado. Restando cerca de 10% do conteúdo
do documento para apresentar os dados socioeconômicos que são elaborados
sem a participação das comunidades. Esse dado indica a necessidade de se
pensar em outra forma de elaborar o EIA/RIMA.
O Brasil ainda caminha a passos lentos na elaboração da Avaliação Ambiental
Estratégica (AAE) que já é adotado pela comunidade europeia desde 2000 e se
constitui em uma forma de avaliação das consequências ambientais de
políticas, planos e programas no âmbito do poder público, embora possa
também ser aplicada à iniciativa privada.
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4 Governança e participação no licenciamento ambiental do Projeto
Reserva do Paiva
A governança ambiental, como dito anteriormente, é mantida por um sistema
de atores em que cuja articulação é permeada pelas relações de poder no
processo de decisão sobre o uso e gestão dos recursos naturais. É um
processo de construção de mecanismos com diferentes atores (Estado,
mercado e sociedade) e interesses na busca de resolver problemas que
transcendem as relações econômicas. Nesse contexto, coloca-se a questão do
licenciamento ambiental do empreendimento imobiliário turístico Reserva do
Paiva.
A instalação de grandes empreendimentos turísticos nas áreas litorâneas,
conforme preconizam a Lei Federal 6.938/81 e as Resoluções CONAMA
01/1986 e 237/19975 requer o atendimento aos procedimentos de Avaliação de
Impacto Ambiental. Esses empreendimentos utilizam o meio ambiente como
mercadoria e se consideram sustentáveis, discurso que é incorporado pelos
atores políticos, consolidando uma nova linguagem em se tratando dos
grandes empreendimentos do setor imobiliário turístico incidindo nos arranjos
de governança ambiental local.
O licenciamento é um instrumento importante para o desenvolvimento
sustentável na perspectiva de garantir que práticas corretas sejam
desenvolvidas, tanto nos novos empreendimentos como na renovação da
licença6 de empreendimentos existentes. Tem como finalidade controlar os
impactos ambientais provocados por atividades e empreendimentos que
utilizam os recursos naturais, ou que sejam considerados potencialmente
poluidores com riscos de causar degradação ambiental e ao bem estar da
população.
5 A Resolução CONAMA n. 01/1986 define as responsabilidades e critérios para Avaliação de
Impacto Ambiental, bem como as atividades que necessitam de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA). Já a Resolução CONAMA n. 237/97 dispõe sobre o sistema de licenciamento ambiental, a regulamentação de seus aspectos na forma da Política Nacional de Meio Ambiente e estabelece critérios para o exercício da competência para o licenciamento a que se refere o art. 10 da Lei 6.938/81 e outras providências. 6 O licenciamento ganhou força com a criação da Lei Federal n. 6.938/81 que estabelece as
diretrizes da Política Nacional de Meio Ambiente e é constituído de três fases: Licença Prévia (LP), licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO).
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A participação durante as etapas do licenciamento se aplica às etapas
obrigatórias do procedimento administrativo (audiências públicas) e nas
atividades de comunicação social e educação ambiental (reuniões prévias às
audiências públicas, reuniões de negociação e outros tipos de encontros).
As audiências de participação pública definidas pelo Estado são momentos de
consultivos e não decisórios e obedecem a um ritual com normas de conduta
pré-estabelecidas como requisitos de participação. São instâncias formais
pautadas pelo regulamento oficial. É o momento em que os participantes
encaminham as suas dúvidas à Mesa Diretora composta por membros do
órgão ambiental licenciador, que no caso de Pernambuco é a Agência Estadual
de Meio Ambiente – CPRH, representantes dos empreendedores e dos
consultores responsáveis pelo EIA/RIMA.
No licenciamento do projeto Reserva do Paiva, a participação ocorreu em
reuniões prévias de audiência pública. Segundo o empreendedor e consultoria,
foram realizadas oito reuniões com o objetivo de apresentar e discutir o projeto
momento em que a equipe de consultores identificou os anseios da população
do entorno do projeto e incorporados no EIA/RIMA.
Para as organizações sociais entrevistadas, esse momento teve como principal
objetivo apresentar a proposta dos empreendedores e ressaltar os impactos
positivos do empreendimento que é a dinamização da economia com a
possibilidade da mão de obra local ser absorvida visando apresentar os
benefícios do empreendimento e desse modo, obter as licenças sem conflitos.
No processo de licenciamento do empreendimento Reserva do Paiva não foi
realizada a audiência pública. Segundo o órgão ambiental licenciador e
consultoria, esse procedimento não é ilegal. A explicação dada foi que ninguém
solicitou a sua realização. Esse fato evidencia um problema de governança,
visto que as audiências públicas se constituem em um componente importante
da governança do processo de licenciamento ambiental. Essa situação chama
também a atenção para a falha do processo participativo, para a fragilidade da
participação nos procedimentos de avaliação de impacto ambiental de grandes
empreendimentos.
18
4 Considerações finais
A compreensão do processo de governança ambiental amplia o debate sobre a
participação no licenciamento ambiental. A intenção deste texto foi refletir sobre
esse processo tomando com referência o licenciamento do empreendimento
Reserva do Paiva.
Na perspectiva de seguir a trilha do sonhado desenvolvimento local sustentável
e da geração de empregos, bem como da inserção dos fluxos produtivos, o
Estado abre exceções ou encontram soluções para resolver questões dos
promotores imobiliários, incorporadores e grupos do mercado imobiliário-
turístico, referentes à legislação ambiental resultando na expansão de forma
indiscriminada das atividades do setor imobiliário turístico colocando em risco a
diversidade dos ecossistemas costeiros.
O Projeto da Reserva do Paiva, além de mudar a paisagem alterou também a
dinâmica da vida da população local que passaram a conviver com os impactos
nas fases de instalação e operação do empreendimento.
Os investimentos do Estado, bem como a instalação de equipamentos
implantados pelo mercado imobiliário turístico não beneficiam diretamente a
população local que não tem acesso a esses espaços que são privados. Não
obstante, o investimento público em determinadas áreas da cidade em
detrimento a outras, além de aprofundar a segregação socioespacial amplia
também as diferenças entre as comunidades tomadas pelo turismo equipadas
com infraestruturas como saneamento básico, comunicação e transportes,
além de maior possibilidade de acesso a empregos e as demais que não estão
no circuito do turismo, sem infraestrutura e serviços públicos. A ação do Estado
é no sentido de estimular a ação do mercado imobiliário turístico a desenvolver-
se e consolidar-se no município.
Verifica-se que o EIA/RIMA não é instrumento que democratiza os
procedimentos de avaliação de impactos ambientais. A sociedade precisa se
apropriar do conteúdo dos grandes projetos para que seja mais democrático e
efetivamente participativo. No caso analisado, as reuniões se constituíram na
instância de participação e foram realizadas no sentido de apresentar o projeto
e as decisões tomadas, não existindo a capacidade de interferência das
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comunidades no projeto podendo ser caracterizado como uma aceitação
pública sem audiência pública. Por outro lado, da parte da sociedade não
houve questionamentos sobre o empreendimento que provocasse discussões
do projeto evidenciando a fragilidade da participação por falta de acesso às
informações que é papel do Estado publicizá-las.
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