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ESTRATÉGIA PARA UMA GESTÃO SUSTENTÁVEL

DO PATRIMÓNIO IMOBILIÁRIO MUNICIPAL

Versão preliminar da

DMGP/CML

entregue aos Representantes dos

Grupos Municipais e Deputados

Independentes em 16 de maio de 2016

Estratégia para uma Gestão Sustentável do Património Imobiliário Municipal

1

Índice 1. Nota Introdutória ................................................................................................................. 3

2. A Gestão do Património Imobiliário Municipal nos últimos anos ...................................... 5

3. Controlo do solo e forma urbana ....................................................................................... 11

4. Política de ordenamento e de gestão do património no quadro legal do ordenamento e

do urbanismo. – Competências municipais ............................................................................... 14

5. O PVP – Um programa inovador ........................................................................................ 26

6. Programa de Governos e Política de Solos ........................................................................ 29

7. Princípios de uma Gestão Sustentável do Património Imobiliário Municipal .................. 38

Gestão do Património e Programa do Governo da Cidade ................................................... 38

Legalidade: .............................................................................................................................. 38

Dever de Bem Administrar ..................................................................................................... 38

Interesse Público, Onerosidade e Racionalidade Económica ............................................... 39

Concorrência e Transparência: ............................................................................................... 39

Dinâmica e Subsidiariedade: .................................................................................................. 41

Consignação: ........................................................................................................................... 41

Informação e Controle de Gestão: ......................................................................................... 41

8. Dinâmica da Gestão Patrimonial ........................................................................................ 42

8.1. Dominialidade ............................................................................................................. 42

8.2. Domínio Público.......................................................................................................... 42

8.3. Domínio Privado ......................................................................................................... 42

8.4. Gestão do Domínio Privado Municipal ...................................................................... 44

8.5. Regime da Gestão Condicionada ............................................................................... 45

8.6. Reserva Imobiliária ..................................................................................................... 46

8.7. Regime de Execução ................................................................................................... 47

8.8. Dinâmica da Gestão Sustentável do Património Municipal...................................... 47

9. Reserva Estratégica para um Desenvolvimento Sustentável ............................................ 49

9.1. Disponibilidade de solo municipal nas áreas a consolidar do P.D.M. ...................... 49

9.2. Atrair mais famílias e habitantes ............................................................................... 52

9.3. Atrair mais empresas e mais emprego ...................................................................... 54

9.4. Melhor Cidade ............................................................................................................ 56

10. Reserva Imobiliária e Sustentabilidade do projeto urbano de Lisboa .......................... 57

ANEXOS ....................................................................................................................................... 59

ANEXO 1 – Quadro legal da gestão patrimonial ........................................................................ 59


2

1. Enquadramento Jurídico Geral .......................................................................................... 59

2. Formas de Aquisição, Modificação e Extinção do Direito de Propriedade Municipal sobre

Imóveis ........................................................................................................................................ 63

Anexo 2 – Caracterização do Acervo Patrimonial Imobiliário do município ............................ 65

1. Caracterização do Acervo Patrimonial Imobiliário Municipal .......................................... 65

Anexo 3 – Dados Estatísticos Alienações do programa Reabilita Primeiro Paga Depois e

Património Disperso ................................................................................................................... 69


3

1. Nota Introdutória

A dinâmica introduzida nos últimos anos na gestão do património imobiliário municipal tem

sido suportada por regras próprias aprovadas para cada um dos programas e ações, assim

suprindo as lacunas decorrentes de um Regulamento de Património que data de 1968 e que

está hoje desadequado e em boa parte em desuso.

Em cumprimento do programa de governo da Cidade, e acolhendo o previsto nas

Recomendações n.ºs 4/82 (1ª Comissão) e 1/83 e 4/82, e na Moção n.º 25/2015, aprovada por

unanimidade, pela Câmara Municipal de Lisboa em 15 de julho de 2015, pretende-se agora

que o Município de Lisboa adapte os seus instrumentos de gestão patrimonial ao tempo

presente e à importância e natureza pública que a matéria reveste e à legislação em vigor num

quadro de transparência, rigor e flexibilidade estratégica.

Concretizam-se tais objetivos através da aprovação de um novo Regulamento de Património,

já em fase de projeto, alicerçado na concetualização de um quadro de referência estratégica

para a gestão do património imobiliário municipal, que aqui se desenvolve.

A definição de uma estratégia para a gestão do património imobiliário municipal tem em vista

estabelecer o modo como as orientações políticas expressas no Programa de Governo da

Cidade de Lisboa deverão concretizar-se ao nível da gestão patrimonial, com especial enfâse:

Na reconquista de população e empresas para o território municipal,

Na resposta às funções sociais do Município e colocando os ativos imobiliários ao

serviço da Cidade, por forma a contribuir para a coesão social e territorial do

Município.

Na dinamização de processos de reabilitação e regeneração urbana,

Na aposta num papel regulador entre a oferta e a procura e num equilíbrio entre

habitação própria, arrendamento, comércio e serviços,

No desenvolvimento de modelos que valorizem os imóveis municipais e sejam

geradores de recursos financeiros para uma gestão racional e equitativa do património

municipal,

Numa gestão patrimonial dinâmica, suportada em processos claros, transparentes e

com a mais ampla e efetiva subordinação a mecanismos de concorrência material.


4

Essas opções terão necessariamente de se estribar no quadro legal aplicável, máxime os

princípios gerais vertidos no Decreto-Lei n.º 280/2007, de 07 de agosto, na Lei n.º 31/2014, de

30 de maio, Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de

Urbanismo, no Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, “Regime Jurídico dos Instrumentos de

Gestão Territorial”, Regime Jurídico da Reabilitação Urbana – Lei 32/2012 de 14 de agosto,

bem como nos instrumentos de gestão territorial, e nas cartas de equipamentos.

Considerar-se-á também o aprofundamento e extrapolação para o universo do património

imobiliário municipal dos princípios consignados no Programa Local de Habitação (PLH) e no

Programa de Valorização do Património Habitacional (PVP), aprovados em 2010 e 2011,

respetivamente, onde se fixaram os objetivos estratégicos, critérios, prioridades de

intervenção, usos potenciais e modelos de atuação correspondentes para o património

imobiliário habitacional do Município de Lisboa.

A estratégia de gestão do património imobiliário não pode também ignorar que é decisivo para

a prossecução das políticas a cada momento fixadas pelos órgãos competentes que o

Município salvaguarde uma reserva imobiliária, porque fundamental a uma visão de futuro e a

uma efetiva capacidade de intervenção no território.

A coerência das decisões em matéria patrimonial deverá decorrer da fixação desse quadro

estratégico de referência e de um programa estruturante naquele alicerçado, permitindo

antecipar e justificar objetiva e racionalmente as opções concretamente tomadas pela gestão,

em homenagem à transparência e boa gestão pública.


5

2. A Gestão do Património Imobiliário Municipal nos últimos anos

O património imobiliário municipal – edifícios e terrenos – tem uma função social relevante

para a prossecução de políticas públicas municipais. Não obstante o solo urbano ser um bem

finito, o Município de Lisboa destaca-se por ser proprietário de um número relevante de

edifícios e terrenos, que na sua maioria vieram à posse do município em meados do século

passado.

Entre as décadas de 60 e 80, constituiu prática corrente a aquisição de terrenos nas áreas de

expansão da cidade para urbanização e alienação de lotes para construção por promotores

privados, ou apenas para promoção de novos bairros de iniciativa municipal. Nos anos 90,

foram adquiridos principalmente edifícios, em alguns casos palácios de elevado valor cultural,

mas fundamentalmente pequenos imóveis nos bairros históricos a necessitar de reabilitação.

A partir de 2008 desenvolveu-se uma estratégia concertada de alienação e aquisição de

património imobiliário, tendo naquele ano sido realizada uma primeira hasta pública, no caso

concreto para alienação de alguns palácios e casas apalaçadas. A partir de 2012 a alienação do

património municipal foi orientada sobretudo para pequenos imóveis devolutos do património

disperso, no quadro do programa Reabilita primeiro Paga Depois, bem como para alguns dos

palácios que anteriormente não haviam sido vendidos e outro património disperso.

Património Municipal do Domínio Privado

Edifícios

2.360

332

1.428

824

607

5.551

Nº Edifícios

Equipamentos

Habitacional

Compropriedade

Património Disperso

Bairros Municipais Habitacional

22.663

4.519

1.311

28.493

Nº Unidades Autónomas Municipais

Compropriedade




6

Terrenos

2.1. A estratégia de desenvolvimento municipal, explanada na Carta Estratégica de Lisboa -

2010 /2024, posteriormente declinada nos vários documentos elaborados, quer gerais, quer

sectoriais, sintetiza-se no conceito: Mais pessoas, mais emprego, melhor cidade.

Esta visão para o futuro de Lisboa está implícita no P.D.M. e nos outros instrumentos de gestão

territorial. Em todos eles se preconiza a reutilização de instalações obsoletas, a reabilitação de

edifícios residenciais, de equipamentos e espaços públicos e a regeneração de áreas

degradadas.

Em 2010 e 2011, respetivamente, foram aprovados o Programa Local da Habitação (PLH) e o

Programa de Valorização do Património Habitacional Municipal (PVP), um primeiro passo na

definição de uma estratégia de gestão do património habitacional municipal sustentável, o

qual assenta na função social de património municipal e propõe como objetivos:

O papel regulador do município no mercado imobiliário;

A necessidade de assegurar o equilíbrio entre a oferta e a procura;

A valorização dos ativos para a mobilização de recursos financeiros;

2.2. Ordenar Lisboa é reforçar a coesão social e territorial o que se traduz em consolidar a

Estrutura Ecológica, defender a paisagem urbana, compactar a cidade existente, urbanizar

vazios urbanos, reconverter espaços ocupados por grandes instalações públicas e

infraestruturas desativadas, para o que, em muitos casos, é necessário proceder a operações

fundiárias, alienações, aquisições, transferências dominiais ou cedências de utilização, numa

estratégia dinâmica de gestão patrimonial.

723

264

575

534

2096

Nº Terrenos

<100m²

>1.000m²

500m² a 1.000m²

100m² a 500m²

26.000178.000189.000

3.877.000

4270000

TerrenosSoma de Áreas (m²)

>1.000m²

500m² a 1.000m²

100m² a 500m²

<100m²


7

Para fixar mais pessoas é indispensável aumentar a oferta de alojamentos de iniciativa pública

e privada, em edifícios reabilitados e em construções novas, instalar os equipamentos

coletivos e construir as infraestruturas indispensáveis à qualidade de vida dos residentes.

Para criar empregos são necessários mais espaços para atividades, promovidas pela iniciativa

privada ou disponibilizadas em condições mais atrativas pelo Município.

Para consolidar a estrutura ecológica, é necessário renaturalizar terrenos e reconstruir a

paisagem, o que pode implicar a desafetação de usos obsoletos de terrenos municipais

cedidos a privados, e, a aquisição e integração de novo património no domínio público

municipal.

O redesenho do espaço público implica, em alguns casos, a demolição de construção para abrir

novos arruamentos e praças.

A concretização das políticas municipais de Habitação, Educação, Ação Social, Emprego,

Cultura, Ambiente e Mobilidade passa pela afetação de terrenos e edifícios a programas

municipais ou a sua disponibilização a instituições culturais e do terceiro sector.

Os diferentes serviços urbanos municipais requerem espaços para exercer as suas funções. A

racionalização dos recursos justifica que ao longo de anos tenha sido alterada a localização de

instalações municipais. Atualmente assiste-se a um duplo movimento de concentração de

serviços centrais e simultaneamente dispersão de unidades de intervenção local.

A reforma administrativa de 2012 implicou a cedência às Juntas de Freguesia de equipamentos

diversos e de cerca de 80 prédios urbanos municipais, em regime de comodato, porque

necessários para as suas sedes e para a instalação de serviços ou atividades correspondentes

ao exercício das suas competências.

Nos últimos 5 anos (2010 / 2015), reconhecendo a importância dos seus ativos patrimoniais

imobiliários, o Município tem desenvolvido políticas ativas que os colocam ao serviço da

cidade e dos objetivos da governação, sempre com base numa gestão dinâmica e subordinada

a critérios de legalidade, oportunidade, racionalidade económica e valorização do património

municipal.


8

2.3. Esta gestão dinâmica do património imobiliário tem também permitido assegurar a

sustentabilidade da reserva fundiária e de edificado na perspetiva do longo prazo,

designadamente gerando recursos e oportunidades para recompor o universo da propriedade

imobiliária do Município.

O recurso a uma diversidade de formas jurídicas de atuação sobre os ativos imobiliários, tende

para um equilíbrio entre as aquisições e as alienações, embora num primeiro momento

(2012/2014) tenha sido orientado para a realização de receita extraordinária que permitisse a

redução da dívida de médio e de longo prazo.

Entre 2012 e o momento presente a receita resultante da alienação de património imobiliário

municipal atingiu um total de 471 milhões de euros, 271 milhões dos quais correspondentes

ao acordo com o Governo para transmissão da propriedade dos terrenos do Aeroporto,

totalmente canalizados para a redução de dívida a médio e longo prazo.

No mesmo período de tempo o valor das aquisições de património feitas pelo Município

ascende a 231 milhões de euros, com especial relevo para a aquisição dos terrenos da futura

Feira Popular de Lisboa, os terrenos do Vale de Stº António, os quatro prédios da Praça do

Município, para futura concentração dos serviços naquele local, o terreno dos Olivais para

expansão das atuais instalações ali existentes.

No período em referência, se desconsiderarmos a receita gerada pelo acordo com o Estado

sobre os terrenos do aeroporto, que foi diretamente para redução da dívida de médio e longo

prazo, o valor das aquisições já supera o das alienações.

AQUISIÇÕES ENTRE 2012 E 2016 ALIENAÇÕES ENTRE 2012 E 2016

248,5M € 482,8M € 4 Prédios Praça Município – 19,21M € Terrenos Vale de Santo António – 39M € Terreno dos Olivais – 3,4M € Terrenos Futura Feira Popular – 7,3M € Terreno de Entrecampos – 62M € Convento do Desagravo – 7,8M € Complexo Desportivo da Lapa – 9,9M € Outros – 99,89M €

Terrenos do Aeroporto – 271M € Prédios RPPD – 16,8M € Instalações Alcântara – 18,3M € Palácios – 8,8M € Tribunal Boa Hora – 6M € Praça Espanha – 12M € EPAL Amoreiras – 9,3M € Terreno CCB – 6M € Postos de Abastecimento – 11,4M € Centro de Artes EDP – 4,6M € Outros – 118,6M €


9

Podemos hoje afirmar que o produto da alienação do património municipal foi aplicado em

cerca de 49% (236.572.000€) na redução da dívida de médio e longo prazo e os remanescentes

51% (246.228.000€) em novas aquisições de prédios e terrenos.

Com exceção da alienação dos Terrenos do Aeroporto e o cumprimento de contratos

anteriores, as alienações de património efetuadas neste período 97% resultaram de processos

abertos à concorrência, nomeadamente de hastas públicas amplamente participadas.

No período entre 2011 e 2015 foram também resolvidas muitas situações patrimoniais que se

encontravam por regularizar, anulados ónus, e estabelecidos critérios e procedimentos para

uma gestão transparente e não casuística do património municipal. Apenas a título de

exemplo, aqui se identificam as seguintes situações:

A regularização e transmissão para o Estado dos terrenos do Aeroporto da Portela;

A incorporação no universo do Município de todo o acervo patrimonial da EPUL e a

gestão dos contratos com os particulares que com aquela empresa contrataram;

O lançamento de hastas públicas para concessão de postos de abastecimento de

combustível na Cidade, em bases jurídicas distintas das anteriormente adotadas e mais

favoráveis ao interesse municipal;

A regularização com o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social de todos os

terrenos sobrantes do Bairro de Alvalade, hoje já património Municipal:

A regularização das situações patrimoniais para nos Bairros do Alto do Chapeleiro e

PRODAC Norte, com a transmissão para os moradores de direitos sobre a propriedade

municipal;

O saneamento dos direitos de superfície constituídos pelo Município ao longo dos

anos, atuando sobre situações de incumprimento e definindo novas regras para

constituições futuras;

A regularização dos processos de aquisição de propriedades desenvolvidos pelo então

Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso, desbloqueando centenas de situações que

nunca tinham sido formalizadas e pagando aos proprietários o que lhes era devido;

A realização de hastas públicas para arrendamento comercial de frações do património

municipal disperso, sobretudo nos bairros históricos, contribuindo para o

empreendedorismo e para o enraizamento do comércio tradicional;


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A aprovação de uma alteração ao Regulamento Municipal de Alienação em

Complemento de Lote e a fixação de mecanismos da melhor articulação entre o

urbanismo e a gestão patrimonial;

Iniciou-se o levantamento sistemático do património imobiliário municipal;

A elaboração do cadastro predial do município, em fase de conclusão, instrumento

indispensável a um ordenamento do território rigoroso, que já permitiu regularizar

muitas situações registrais e de transferências de propriedade que há décadas

estavam pendentes. Entre 2012 e 2015 foram efetuadas 1.250 regularizações de

cadastro e respetivos registos.

2.4. A função do município na regulação do mercado imobiliário em geral é vasta, sendo

múltiplos os instrumentos ao seu dispor, como adiante se explanará. A gestão do Património

municipal, em sentido amplo, é certamente o mais importante desses instrumentos.

O Regulamento do Património, cujo projeto se encontra concluído, consubstancia o normativo

a adotar nessa gestão e é o reflexo de uma estratégia que junta a função social do património

municipal e a responsabilidade intergeracional da sua gestão.


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3. Controlo do solo e forma urbana

Breve nota histórica

3.1. Ao longo da História o processo de fundação, construção e desenvolvimento das

cidades foi quase sempre conduzido pelo poder público.

A necessidade de proteção das cidades contra os invasores confinou a urbe ao interior das

muralhas mandadas erigir por ordem Régia até ao final do período medieval.

Nos períodos seguintes, em que a cidade extravasa os antigos limites das muralhas, o controlo

da sua forma urbana, os seus planos de expansão, as melhorias de infraestruturação e, no caso

de Lisboa, a sua reconstrução, na sequência do grande terramoto de 1755, ocorre através

controlo régio e do planeamento da Engenharia Militar.

No século XIX e durante mais de metade do século XX, a expansão da cidade é conduzida pela

Administração Central e Local que planeiam e promovem diretamente o processo de

urbanização, não obstante, algumas exceções de bairros promovidos por empresários em geral

ligados à industria e a uma expansão urbana orgânica e não regulada.

Assim, até à publicação do Decreto-Lei n.º 46673, em 29 de Novembro de 1965, os poderes

públicos detêm o monopólio do processo de urbanização, circunscrevendo-se a intervenção

dos particulares à edificação subsequente, na sequência da alienação das parcelas prediais

urbanizadas.

Nesse quadro, e com o objetivo de consolidar Lisboa enquanto Capital do Império, Duarte

Pacheco, assume simultaneamente funções de Ministro e Presidente da Câmara Municipal de

Lisboa, entre 1938 e 1943, iniciando o Plano Geral de Urbanização e Expansão de Lisboa, que

será aprovado em 1948.

Com vista à concretização do plano, para se ultrapassar as dificuldades sentidas pelos Serviços

Técnicos da Câmara na aplicação da Lei de 26 de Julho de 1912, que enquadrava o “Regime

Geral de Expropriações por Utilidade Pública”, é publicado o Decreto-Lei n.º 28 797, de 1 de

Julho de 1938, que, com o pretexto de concretização do “programa de obras e melhoramentos

que o Governo propõe levar a efeito para a comemoração dos Centenários da Fundação da


12

Nacionalidade”, vem enquadrar a aquisição pública maciça de solo em Lisboa, que se

prolongou até ao final da década de 40 do Século XX.

Essa dinâmica de aquisição de solos por parte da Autarquia e do Estado, permitiu o

desenvolvimento dos novos Bairros Económicos, do Plano de Alvalade e do Restelo. A

continuação desta política até à década de 1980, permitiu o desenvolvimento da urbanização

na Zona Oriental da Cidade, nos Olivais e Marvila.

3.2. A faculdade aberta em 1965 aos particulares de conduzirem o processo de urbanização,

através das operações de loteamento, não veio anular uma dinâmica de intervenção municipal

na condução do processo de urbanização, quer através de meios próprios, em que assume

maior expressão a concretização do Plano Especial de Realojamento de famílias (PER) com

origem em bairros de barracas, ou por mediação de uma empresa municipal (EPUL), como são

exemplo Telheiras e Alto do Restelo, ou de um processo especial de concessão de urbanização

como foi o caso do Alto do Lumiar.

Curiosamente, também a pretexto de uma Exposição Mundial, Expo 98, o Estado conduziu na

última década do Século XX e primeiras do Século XXI o processo de reconversão de um

importante troço da zona ribeirinha oriental da Cidade, dando origem ao Parque das Nações,

através de uma empresa de Capitais Públicos que assumiu as funções de promotor e

urbanização.

A urbanização privada, que nos seus primeiros momentos originou um processo de

desenvolvimento urbano desintegrado e fragmentado, teve como contrapartida a cedência de

terrenos destinados à infraestruturação, aos espaços verdes e de utilização coletiva e aos

equipamentos urbanos, desonerando, por essa via, a necessidade de aquisição pública dessas

mesmas áreas, dos custos de concretização das infraestruturas e espaços verdes e de

utilização coletiva, e proveu meios de financiamento suplementares para a concretização da

rede de equipamentos e de reforço das infraestruturas gerais. Porém, a regra das cedências

nem sempre foi seguida, sendo substituída pelas compensações em numerário, o que

contraria o equilíbrio desejado.

Com vista a combater a lógica de fragmentação do tecido urbano, resultado de uma promoção

circunscrita aos limites cadastrais dos proprietários privados, a Lei de Bases de 1998 veio

prever mecanismos de execução dos planos, com recurso às Unidades de Execução,


13

Perequação Compensatória e Expropriação, tornando mais uma vez a Política de Solos como

peça instrumental fundamental para a sustentabilidade de uma Política de Desenvolvimento

Urbano da Cidade.

Por outro lado, as Unidades de Execução (UE) vieram dar mais garantias que o solo necessário

à construção de equipamentos, áreas verdes e urbanização, gerado pela sobrecarga

urbanística das novas operações urbanísticas, virá à posse do município.


14

4. Política de ordenamento e de gestão do património no quadro legal do

ordenamento e do urbanismo. – Competências municipais

4.1. O solo urbano, Constituição da República e competências das autarquias

O solo enquanto suporte de todas as atividades humanas constitui um instrumento

indispensável para qualquer política pública e, em especial, no campo das atribuições das

autarquias locais e, em particular, dos municípios.

O caráter essencial do solo e da gestão patrimonial para efeitos da política pública de

ordenamento do território e urbanismo é reconhecido, desde logo, ao nível constitucional.

Nesse sentido, o artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa, ao cometer ao Estado,

às regiões autónomas e às autarquias locais, a definição das regras de ocupação, uso e

transformação dos solos urbanos, estabelece, também, que lhes cabe proceder às

expropriações dos solos que se revelem necessárias à satisfação de fins de utilidade pública

urbanística.

As atribuições dos municípios ao nível do ordenamento do território e urbanismo, previstas na

alínea n) do n.º 2 do artigo 23.º do regime jurídico das autarquias locais, constante da Lei n.º

75/2013, de 12 de setembro, são acompanhadas, assim, pelas razões expostas, de várias

competências atribuídas aos órgãos municipais, não apenas ao nível do estabelecimento de

regras de uso do solo, através da aprovação de instrumentos de gestão territorial, mas

atinentes à gestão do património municipal (cfr. alínea i) do n.º 1 do artigo 25.º e alíneas g), h)

e vv) do n.º 1 do artigo 33.º da citada Lei n.º 75/2013). De resto, conforme resulta, também,

do artigo 238.º da Constituição, as autarquias locais têm património e finanças próprios e têm

direito, ainda, como receitas próprias, às provenientes da gestão do seu património.

4.2. A Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de

Urbanismo (Lei n.º 31/2014, de 30 de maio)

Constituem fins da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo,

entre outros, a valorização das potencialidades do solo, salvaguardando a sua qualidade e a

realização das suas funções ambientais, económicas, sociais e culturais, enquanto suporte

físico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades, fonte de matérias-


15

primas e de produção de biomassa, reservatório de carbono e reserva de biodiversidade, e a

garantia do desenvolvimento sustentável, a competitividade económica territorial, a criação

de emprego e a organização eficiente do mercado fundiário, tendo em vista evitar a

especulação imobiliária e as práticas lesivas do interesse geral, conforme as alíneas a) e b) do

art.º 2.º da LBGPSOTU.

Cfr. o n.º 3 do art.º 19.º da LBGPSOTU, incumbe às autarquias locais promover por sua

iniciativa ou em cooperação com os particulares a reestruturação da propriedade, com vista a:

Reduzir ou eliminar os inconvenientes socioeconómicos da fragmentação e da

dispersão da propriedade;

Viabilizar a reconfiguração de limites cadastrais de terrenos;

Contribuir para a execução de operações de reabilitação e regeneração;

Assegurar a implementação da política pública de solos prevista nos programas e

planos territoriais;

Ajustar a dimensão e a configuração dos prédios à estrutura fundiária definida pelo

programa ou plano territorial;

Distribuir equitativamente, entre os proprietários, os benefícios e encargos resultantes

da entrada em vigor do plano territorial;

Localizar adequadamente as áreas necessárias à implantação; de infraestruturas,

equipamentos, espaços verdes ou outros espaços de utilização coletiva,

designadamente as áreas de cedência obrigatória.

De acordo com o art.º 23.º da LBGPSOTU, os bens imóveis do domínio privado da autarquias

locais podem ser afetos à prossecução de finalidades de política pública de solos, com vista,

designadamente, à:

Regulação do mercado do solo, tendo em vista a prevenção da especulação fundiária e

a regulação do respetivo valor;

Aplicação de princípios supletivos associados aos mecanismos de redistribuição de

benefícios e encargos;

Localização de infraestruturas, de equipamentos e de espaços verdes ou de outros

espaços de utilização coletiva;


16

Realização de intervenções públicas ou de iniciativa pública, nos domínios da proteção

civil, da agricultura, das florestas, da conservação da natureza, da habitação com fins

sociais e da reabilitação e regeneração urbana;

Execução programada dos planos e programas territoriais.

4.3. O Plano Diretor Municipal

O PDM de 2012 estabelece nas suas prioridades atrair mais habitantes, mais empresas e mais

emprego e qualificar a Cidade, de onde emergem as políticas de reabilitação e regeneração.

Em conformidade com o quadro legal estabelecido, para a prossecução destas políticas

urbanísticas e execução do modelo territorial programado nos planos municipais de

ordenamento do território é necessária a obtenção de reserva de solos que permita,

designadamente a viabilização das redes de equipamentos, ecológica e de mobilidade.

Por outro lado, para a concretização dos dois primeiros objetivos, mais pessoas e mais

emprego, uma política pública de solos por parte do Município constitui um potente

instrumento, se preconizar a obtenção e mobilização de ativos fundiários, também para

colmatar falhas de mercado, que não permitem disponibilizar espaços destinados a acolher

novas famílias e novas atividades, excluídas pelo elevado valor fundiário praticado na Cidade

de Lisboa, e promover a coesão territorial.

Nessa medida, no relatório do PDM, para concretização destes objetivos, aponta-se como

instrumentos:

A promoção de habitação a custos acessíveis;

A mobilização do património edificado e fundiário municipal, explorando novas

formas de cedência que garantam menores rendas aos utilizadores, com o objetivo

de atrair empresas, em particular de base tecnológica, indústrias criativas e de

economia verde.

Por outro lado, a possibilidade legal de intervenção direta do Município, na execução do PDM

e demais planos municipais de ordenamento do território, através dos sistemas de cooperação

e de imposição administrativa, previstos no Regime jurídico dos Instrumentos de Gestão

Territorial, torna fundamental a obtenção de uma reserva de solo municipal.


17

O art.º 82.º do Regulamento do PDM prescreve a constituição de um Fundo Municipal de

Urbanização destinado à satisfação dos encargos com os estudos e realização de projetos

relativos a operações e trabalhos de urbanização, construção e reconstrução de habitação a

cargo da autarquia.

O capítulo II do Regulamento do PDM regula o regime de cedências e compensações a aplicar

às operações urbanísticas, com vista à dotação de áreas destinadas a espaços verdes e de

utilização coletiva, a equipamentos de utilização coletiva, a infraestruturas, nomeadamente

arruamentos viários e pedonais e a estacionamento público na cidade.

O n.º 1 do art.º 90.º do Regulamento do PDM estabelece que o princípio de perequação

compensatória a que se refere o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial

(RJIGT) deve ser aplicado em acordo com o disposto no presente Regulamento diretamente

nas áreas sujeitas a plano de pormenor ou nas unidades de execução que venham a ser

delimitadas e indiretamente, para todo o território municipal, através das taxas urbanísticas,

cedências, compensações e créditos de construção.

O mecanismo da perequação compensatória está igualmente previsto no Regime Jurídico da

Reabilitação Urbana (Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto), nos termos do qual quando sejam

adotados mecanismos de perequação compensatória no âmbito das operações de reabilitação

urbana, podem ser constituídos fundos de compensação com o objetivo de receber e pagar as

compensações devidas pela aplicação daqueles mecanismos de compensação, conforme artigo

68.º do RJRU.

Por outro lado, a Deliberação n.º 43/CM/2015 de 28 de janeiro que procedeu à criação do já

citado Fundo Municipal de Urbanização (Fundo Municipal de Sustentabilidade Ambiental e

Urbanística de Lisboa) determinou que ficam consignadas a este Fundo:

As receitas provenientes da alienação do património municipal entregue à Câmara

Municipal para integrar o domínio privado municipal, no âmbito das compensações

urbanísticas em espécie, aplicável às operações de loteamento e às operações de

impacte relevante e/ou semelhante a loteamento e ao abrigo dos mecanismos de

perequação compensatória dos benefícios e encargos decorrentes dos planos

territoriais vinculativos dos particulares;


18

As receitas provenientes da alienação de prédios ou de parcelas de terrenos

municipais para complemento de lote.


19

4.4. A Reestruturação da Propriedade

Os planos de pormenor e as unidades de execução, que podem ser delimitadas a partir de

planos de urbanização ou do PDM, para além de poderem estabelecer reservas de solo para a

execução de infraestruturas urbanísticas, de equipamentos e de espaços verdes e outros

espaços de utilização coletiva, conforme artigo 154.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de

Gestão Territorial (DL n.º 80/2015, de 14 de maio), possibilitam a reestruturação da

propriedade. Cfr. n.º 3 do artigo 162.º do RJIGT, as operações de reestruturação da

propriedade visam:

Viabilizar a reconfiguração de limites cadastrais de terrenos;

Contribuir para a execução de operações de regeneração e reabilitação urbanas;

Assegurar a implementação de políticas públicas e de planos territoriais;

Ajustar a dimensão e a configuração do solo à estrutura fundiária definida pelo

plano intermunicipal ou plano municipal;

Distribuir equitativamente, entre os proprietários, os benefícios e encargos

resultantes do plano intermunicipal ou plano municipal;

Localizar as áreas a ceder obrigatoriamente pelos proprietários destinadas à

implantação de infraestruturas, de espaços verdes ou de outros espaços e

equipamentos de utilização coletiva.

De acordo com os nºs 4, 5, 6 e 7 do artigo 162.º do RJIGT, as operações de reestruturação em

solo urbano são promovidas pela câmara municipal, por associação de municípios ou pelos

proprietários dos solos urbanos. As operações de reestruturação de iniciativa pública podem

ser promovidas mediante imposição administrativa ou mediante proposta de acordo para

reestruturação da propriedade sobre as unidades prediais a reestruturar. O Município pode

proceder à expropriação por causa da utilidade pública da execução do plano:

Se os proprietários não subscreverem o acordo proposto ou outro alternativo no

prazo fixado;

Ou se os mesmos não derem início às obras ou não as concluírem nos prazos

fixados.

Nesta situação, os edifícios devem ser alienados pela Câmara Municipal em hasta pública,

tendo os anteriores proprietários direito de preferência.


20

Também o atual Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto)

consagra novos mecanismos e meios de atuação que reforçam a capacidade de intervenção do

Município.

Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 54.º do RJRU, o Município, enquanto entidade

gestora das operações de reabilitação urbana, pode utilizar os seguintes instrumentos de

execução de política urbanística:

Imposição da obrigação de reabilitar e obras coercivas;

Empreitada única;

Demolição de edifícios;

Direito de preferência;

Arrendamento forçado;

Servidões;

Expropriação;

Venda forçada;

Reestruturação da propriedade

A reestruturação da propriedade, através da expropriação por utilidade pública, apenas pode

ser utilizada nas operações de reabilitação urbana sistemática (assim como a constituição de

servidões, expropriação e venda forçada), que consistem numa intervenção integrada de

reabilitação urbana de uma determinada área, dirigida à reabilitação do edificado e à

qualificação das infraestruturas, dos equipamentos e dos espaços verdes e urbanos de

utilização coletiva, visando a requalificação e revitalização do tecido urbano, associada a um

programa de investimento público.

4.5. O Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI)

O código do IMI fixa o valor patrimonial tributário dos imóveis.

O valor tributário é utilizado como referência do valor de um imóvel, não obstante se situar, na

maioria dos casos, cerca de 20% a 30% abaixo do valor de mercado, sendo que nos casos de

imóveis de construção mais antiga as divergências tendem ainda a ser superiores.


21

Haverá ainda que considerar que o desfasamento entre as áreas reais dos prédios e o

traduzido na matriz obriga a especiais cuidados com aquela valorização. A reavaliação feita em

2012 melhorou a situação em termos gerais, embora, pelo curto período de tempo em que foi

executada e pelo universo de intervenção (mais de 5 milhões de imóveis urbanos), o rigor não

seja o desejável.

Há sentenças transitadas em julgado que aceitam o valor patrimonial tributário para efeito de

indemnização por expropriação e no caso de Lisboa esta é também a base de cálculo para o

pagamento em numerário de compensações urbanísticas, bem como de fixação de equilíbrios

entre as partes no âmbito de operações de perequação compensatória, o que, não poderá

deixar de ponderar o anteriormente referido a propósito das fragilidades do sistema.

Os regulamentos municipais, - RMUEL, Complemento de Lote, Incentivos Urbanísticos

(créditos) – remetem para o CIMI para efeitos de cálculo dos valores patrimoniais a apurar.

Sucede que um fator importante do código do CIMI é o coeficiente de localização (CL), que no

caso de Lisboa varia, hoje, entre 1,0 e 3,5, o que provoca significativas variações de valor entre

terrenos de edificabilidade idêntica, em razão das diferenças relativas dos respetivos

coeficientes de localização.

Este coeficiente, que espelha a variação da renda fundiária no território municipal, é o reflexo

das variações de qualidade urbana ao longo do território, nomeadamente: o nível de serviço

do transporte público, a proximidade a equipamentos coletivos, as vistas e o desafogo, a

importância das vias que servem o local, o estatuto social e natureza das atividades na

envolvente, etc. Em suma, o coeficiente de localização acaba por contribuir, ele próprio, para

contrariar a coesão territorial do município. Se este mesmo coeficiente for analisado a nível

metropolitano a variação percentual aumenta, pelo que, servindo ele de base a políticas

públicas de habitação, como por exemplo o Porta 65, discrimina negativamente Lisboa em

relação aos restantes municípios da AML.

Pela sua relevância, também para a receita municipal, a fixação do valor do coeficiente de

localização exige uma participação ativa e relevante dos Municípios, e no de Lisboa em

especial, muito para lá da simples participação na Comissão (CNAPU) que periodicamente revê

a delimitação das áreas e seus respetivos coeficientes. Justifica-se, por isso mesmo, uma

revisão do quadro legal, densificando as condições de participação dos Municípios no processo


22

de determinação dos coeficientes de localização enquanto instrumento de gestão territorial,

política de solos e de habitação, captação de investimento, etc.

4.6. O RMUEL

O Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação de Lisboa (RMUEL) envolve a

regulamentação de matérias de particular relevância, simultaneamente, para a gestão

urbanística e para a gestão patrimonial do Município – as cedências e a compensação

urbanística.

Face aos princípios e à disciplina estabelecida nesta matéria, o princípio da integral execução

das cedências obrigatórias e o carácter excecional da compensação urbanística, a que alude o

artigo 10.º do RMUEL, pode afirmar-se que as cedências e compensações urbanísticas foram

concebidas, ao nível da disciplina constante da Revisão do PDM de Lisboa e do RMUEL, como

formas criteriosas de prosseguir necessidades de requalificação da cidade e do espaço de

utilização coletiva, como veículos de estímulo a comportamentos que contribuam para

melhorar o espaço público, sem prejuízo dos seus reflexos na gestão patrimonial e das

exigências que coloca neste domínio.

Por um lado, o RMUEL estabelece, desde a sua versão inicial, publicada no Diário da República,

2.ª série, n.º 8, de 13/01/2009, as situações que se devem considerar como obra de impacte

relevante ou semelhante a operação de loteamento, nos termos do n.º 5 do artigo 44.º e dos

n.ºs 5 e 6 do artigo 57.º, ambos do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), e nas

quais, à semelhança do que acontece nas operações de loteamento, é obrigatória a realização

de cedências para o domínio municipal, de parcelas de terreno para implantação de espaços

verdes públicos, equipamentos de utilização coletiva e infraestruturas.

Em segundo lugar, o RMUEL inclui, ainda, desde a alteração a que foi sujeito e que foi

publicada no Diário da República 2.ª série, n.º 74, de 16 de abril de 2013, os princípios e

critérios aplicáveis às compensações devidas pelas operações urbanísticas a levar a efeito na

área do município de Lisboa, assim como as normas relativas ao processamento das respetivas

operações de liquidação e cobrança.

A matéria das compensações urbanísticas encontrava-se, até então, prevista no Edital n.º

122/93, publicado no Diário Municipal n.º 16754, de 15/11/1993, cuja disciplina tinha tido por


23

base o regime jurídico dos loteamentos urbanos previsto no Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de

novembro, assim como os parâmetros de ocupação resultantes das Normas Provisórias do

PDM e que antecederam a vigência do próprio PDM de 1994.

Em 2013, com a Revisão do PDM praticamente ultimada e existindo condições, nessa

conformidade, para se poder ir ao encontro da sua disciplina, entendeu-se de promover a

atualização das normas regulamentares relativas à compensação urbanística, e em benefício

do princípio da codificação e da simplificação administrativa, optou-se por condensar no

RMUEL a matéria das compensações, a qual foi vertida no seu capítulo III.

A fórmula de cálculo da compensação urbanística, que foi estabelecida no artigo 63.º- B do

RMUEL, visa encontrar a valorização a atribuir à diferença entre as áreas efetivamente cedidas

ao município e as que deveriam ser cedidas, diferença essa que deve então ser compensada.

Para o efeito, entendeu-se, que se deveria partir do valor base dos prédios tributados,

calculado nos termos do disposto no artigo 39.º do CIMI, assim como o coeficiente de

localização a que se refere o artigo 42.º do mesmo Código.

Sem prejuízo de se considerar, ainda, na fórmula de cálculo, o índice de edificabilidade

definido na Revisão do PDM de Lisboa e o denominado “Fator F”, o qual permite a

ponderação, não só do peso das compensações no conjunto do investimento geral da cidade,

como ainda a discriminação positiva das operações urbanísticas que ocorram em zonas da

cidade onde se pretenda incentivar a reabilitação urbana.

O designado “Fator F”, cuja fundamentação económico-financeira consta do Anexo II ao

RMUEL, é aprovado pela Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal, admitindo-

se que possam ser definidos um ou mais fatores de ponderação, em razão, precisamente da

intenção de incentivar a reabilitação urbana.

O RMUEL estabeleceu, ainda, nos termos do n.º 4 do artigo 44.º do RJUE, que as

compensações podem ser prestadas em numerário ou em espécie, permitindo que a Câmara

Municipal, face às circunstâncias do caso concreto, possa ponderar e decidir sobre esta última

forma de pagamento, o que traduz uma opção que permite ao Município uma gestão mais

ativa e adequada às necessidades que se façam sentir em cada momento.


24

Contudo, o RMUEL veio inovar, neste domínio, do pagamento em espécie, prevendo, em

abono da transparência e da equidade, que deve ser assumido que o valor dos prédios rústicos

ou urbanos, a serem entregues em pagamento da compensação, é o que resulta da avaliação

feita nos termos do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI).

Além do pagamento em espécie, o artigo 63.º-F RMUEL prevê uma forma de compensação que

interessa, em particular, à gestão patrimonial – a “compensação em estrutura edificada para

estacionamento de uso público”, a qual foi prevista nos termos do n.º 4 do artigo 89.º da

Revisão do PDM.

Relativamente compensação em estrutura edificada para estacionamento de uso público, o

artigo 63.º-F do RMUEL define o número mínimo de lugares a incluir em estrutura edificada e à

superfície, a possibilidade e as condições em que a superfície de implantação deste tipo de

infraestrutura pode ser parcialmente contabilizada para efeitos de cálculo da compensação

para espaços verdes e de utilização coletiva e equipamentos de utilização colectiva, assim

como a possibilidade de estas estruturas edificadas se manterem na titularidade privada,

sujeitas a um ónus de utilização pública e em observância dos termos e condições de

funcionamento, exploração e gestão dos parques de estacionamento de acesso público, a

definir em regulamento municipal.

4.7. Ordenamento do território, urbanismo e gestão patrimonial

O quadro legal que rege o ordenamento do território, o urbanismo, a edificação e a

reabilitação urbana produzido na última década, tem vindo a aumentar a capacidade dos

municípios intervirem na política de solos e na gestão do património público e privado e

diversificando os instrumentos ao seu alcance.

Esta panóplia de instrumentos disponíveis para o ordenamento e para a concretização de

políticas públicas que visam a coesão social e territorial, é demonstrativa de que para além da

gestão ativa do seu próprio património, os municípios tem um poder regulador sobre o

imobiliário nomeadamente a promoção urbanística e a utilização do património imobiliário

privado.

Por esta razão, a gestão do património imobiliário municipal e a regulação do imobiliário em

geral, não deve ser vista apenas na ótica de valorização financeira e de receita gerada para o


25

município, mas não se deve ignorar a enorme importância que tem como regulador do

mercado em geral, contribuindo assim para uma cidade mais justa e equitativa.


26

5. O PVP – Um programa inovador

As Propostas n.ºs 382/2011 e 679/2011, aprovaram o Programa de Valorização do Património

Habitacional (PVP), onde se estabeleceram os objetivos estratégicos, critérios, prioridades de

intervenção, usos potenciais e modelos de atuação correspondentes para o património

imobiliário habitacional do Município de Lisboa que mantêm plena atualidade e justificam

aprofundamento e extrapolação para o universo do património imobiliário municipal nos

restantes domínios.

O Programa de Valorização do Património Municipal visou criar a base de avaliação estratégica

para a definição das diferentes formas de atuação sobre o património imobiliário municipal

(no caso de natureza habitacional), um conjunto de Programas de Intervenção em face da

situação concreta do património, uma metodologia para verificação sistemática dessas

condições e uma listagem dinâmica de ativos.

É competência dos órgãos municipais definir a cada momento quais as funções e objetivos a

atingir com a gestão do património imobiliário habitacional municipal. Tendo presente o

estabelecido no Programa de Governo da Cidade e na Deliberação 382/CM/2011, podemos

identificar os seguintes objetivos estratégicos, enquadrados por um denominador comum que

passa por uma gestão dinâmica que coloque os ativos imobiliários municipais ao serviço da

Cidade:

a) Garantir a função social do Município com uma visão de médio e longo prazo, através

do cumprimento dos diferentes programas setoriais, evidenciando de modo

transparente e quantificando os benefícios sociais que se pretendem alcançar para a

Cidade;

b) Assegurar um papel regulador no mercado fundiário e imobiliário, por intervenção

direta ou indireta, no primeiro caso com as diferentes formas de aquisição e alienação

de propriedade, no segundo caso com uma participação ativa na definição das

diferentes políticas, designadamente, fiscal, de gestão urbanística, de infraestruturas

de transporte e da acessibilidade em geral e da prevenção de riscos;

c) Contribuir para um equilíbrio entre a oferta e a procura nos diferentes segmentos do

mercado, com equilíbrio sustentável nos usos;


27

d) Obter recursos financeiros com a valorização dos ativos imobiliários não estratégicos

que a cada momento estejam disponíveis, tendo em vista uma gestão equitativa e

sustentável do património no seu todo;

e) Contribuir ativamente para a dinamização de processos de reabilitação e regeneração

urbana;

f) Apostar num equilíbrio tendencial entre as aquisições e alienações de património

municipal, fundamental para a manutenção de uma reserva estratégica de ativos,

orientada para ciclos de 10 anos;

g) Dotar o Município de um quadro regulamentar que balize e enquadre a gestão do

património imobiliário, devidamente adaptado às exigências do tempo e subordinado

aos princípios da legalidade, da transparência, da prossecução do interesse público, da

concorrência e da solidariedade intergeracional, entre outros;

h) Disponibilizar informação transparente e acessível sobre o acervo patrimonial

municipal e as diferentes políticas a que se encontra afeto;

A elegibilidade dos ativos patrimoniais que integram cada um dos diferentes programas

resultou de uma análise nas condições intrínsecas, ponderando o estado de conservação de

cada ativo, a relação custo benefício de eventual intervenção de reabilitação, incluindo

encargos diretos e indiretos e as condições de que disponha (dimensão, localização,

morfologia, etc.) para o cumprimento dos objetivos.

A experiência recolhida com a execução dos diferentes programas desde a entrada em vigor

do PVP é também muito enriquecedora e, por isso mesmo, um valioso elemento de estudo

para a definição das ações futuras, merecendo especial atenção o que tem a ver com o

Programa Reabilita Primeiro Paga Depois e com o Programa de Alienações do Património

Disperso.

No Programa Reabilita Primeiro Paga Depois foram, entre 2012 e 2015, alienados 100 imóveis

para os quais foram apresentados 88 processos de licenciamento, sendo que:

a) 18 têm obra concluída;

b) 40 estão em obra;

c) 5 aguardam o pedido de emissão de Alvará

d) 4 aguardam a entrega do projeto de especialidades e

e) 16 estão em apreciação


28

Entre 2012 e 2016, com programas da direta responsabilidade da DMHDL, temos ainda a

considerar:

A alienação de 287 frações a moradores, no âmbito do Regulamento Alienação de

Imóveis Municipais;

A colocação de 148 frações no programa de renda convencionada, para um universo

de 5.978 candidaturas;

O início do programa de arrendamento estudante.


29

6. Programa de Governos e Política de Solos

6.1. O Programa de Governo da cidade para o mandato 2013/2017

O Programa de Governo da cidade assenta numa visão para Lisboa sintetizável na seguinte

ideia:

Mais pessoas

Mais emprego

Melhor cidade

Três objetivos se interligam num triângulo virtuoso orientando a ação municipal na defesa dos

direitos sociais, no combate à crise, mobilizando todos os ativos de Lisboa, pondo em prática

um modelo de governo colaborativo.

Para a prossecução destes objetivos, fixaram-se 5 grandes eixos de atuação:

Lisboa mais próxima

Lisboa inclusiva

Lisboa empreendedora

Lisboa sustentável

Lisboa global

Que se deverão traduzir:

O Eixo Lisboa Mais Próxima - Cidade de Bairros, Cidade mais próxima dos cidadãos,

Cidade Segura e Cidade de serviços urbanos de qualidade.

O Eixo Lisboa Inclusiva - Direito à habitação, à educação, aos direitos sociais, à saúde,

ao desporto e ao bem-estar, na cidade solidária, intergeracional e coesa.

O Eixo Lisboa Empreendedora - cidade do trabalho e de criação de Empresas, de

Inovação, Aberta às empresas, cidade do Comércio.

O Eixo Lisboa Sustentável - cidade Reabilitada e Reabitada, com espaço público

amigável, Ecológico e acessível a todos.

O Eixo Lisboa Global - cidade da Cultura e da Criatividade, do diálogo e de

interculturalidade, do Turismo, do mar e na cidade metropolitana.


30

Este programa, em todas as suas linhas de atuação, tem reflexos tanto na mobilização do

património imobiliário municipal como na regulação do património imobiliário privado.

A afetação de ativos do domínio privado municipal a um fim específico deverá ser explícita e

ter sempre em consideração o programa do Governo.

6.2. P.D.M. (Revisão 2012)

Segundo o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT)1, O plano diretor

municipal é o instrumento que estabelece a estratégia de desenvolvimento territorial

municipal, a política municipal de solos, de ordenamento do território e de urbanismo, o

modelo territorial municipal, as opções de localização e de gestão de equipamentos de

utilização coletiva e as relações de interdependência com os municípios vizinhos, integrando e

articulando as orientações estabelecidas pelos programas de âmbito nacional, regional e

intermunicipal.

Entre outros aspetos, incluem-se no seu conteúdo material: os objetivos de desenvolvimento

económico local e as medidas de intervenção municipal no mercado de solos; a referenciação

espacial dos usos e das atividades, nomeadamente através da definição das classes e das

categorias de espaços; a identificação das áreas de interesse público para efeitos de

expropriação, bem como a definição das respetivas regras de gestão; os critérios para a

definição das áreas de cedência e a definição das respetivas regras de gestão, assim como a

cedência média para efeitos de perequação; os critérios de compensação e de redistribuição de

benefícios e encargos decorrentes da gestão urbanística, a concretizar nos planos previstos

para as unidades operativas de planeamento e gestão.

O novo PDM foi elaborado num contexto em que se tornam preponderantes os aspetos

ligados à programação do solo.

Nessa medida, tal como já referido no ponto 4.3 da presente estratégia, o conteúdo material

acima referido tem implicações diretas na política municipal de solos, designadamente no que

se refere à constituição do Fundo Municipal de Urbanização, perequação compensatória e

regime de cedências e compensações.

1 Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio


31

Por outro lado, a qualificação do solo teve em conta o grau de consolidação da malha urbana e

respetiva implicação ao nível dos instrumentos de programação do solo. Assim, o novo PDM

prevê, para além da clássica qualificação funcional (usos dominantes), a qualificação operativa:

distingue os espaços consolidados e os espaços a consolidar.

Conforme se refere adiante, no ponto 6.6, a propósito das unidades de execução, essa

distinção operativa vai ter consequências no modelo de execução do plano.

Dada a elevada consolidação da Cidade, que se desenvolve com uma dimensão metropolitana,

na área de jurisdição do Município de Lisboa os espaços a consolidar correspondem a menos

de 20% do total do seu território.

Ainda que possam parecer relativamente residuais, os espaços a consolidar constituem a bolsa

estratégica de expansão urbana, de possibilidade de criar novos polos urbanos de regeneração

de áreas centrais e de recomposição e de verteberação de malhas urbanas periféricas.

É também nesses espaços que se programa o completamento das redes de infraestruturas de

transporte, a instalação dos equipamentos de maior dimensão (superiores a 1Ha) e o

estabelecimento de continuidades da estrutura ecológico.

Atualmente o Município dispõe de uma elevada concentração de bolsas de terrenos

municipais nestes espaços, que correspondem a quase 49% do seu total. Essas bolsas de

terrenos são particularmente expressivas nos espaços destinados a equipamentos e estrutura

ecológica, em que já tem em sua propriedade mais de 60% do seu total.

Se a disponibilidade de terreno municipal nos espaços a consolidar constitui um importante

ativo para a concretização das redes de infraestruturas, de equipamentos e ecológica,

programadas no PDM, também deve ser encarada, nos espaços a consolidar centrais e

residenciais, de polaridade urbana e de atividades económicas, como instrumento estratégico

de atuação do Município no mercado fundiário e na definição de políticas públicas de

atratividade residencial e de modernização da base económica.


32

6.3. Planos de Urbanização

Segundo o RJIGT, O plano de urbanização desenvolve e concretiza o plano diretor municipal e

estrutura a ocupação do solo e o seu aproveitamento, fornecendo o quadro de referência para

a aplicação das políticas urbanas e definindo a localização das infraestruturas e dos

equipamentos coletivos principais.

O seu conteúdo material inclui, entre outros aspetos, a conceção geral da organização urbana,

a partir da qualificação do solo, definindo a rede viária estruturante, a localização de

equipamentos de uso e interesse coletivo, a estrutura ecológica, bem como o sistema urbano

de circulação, de transporte público e privado e de estacionamento, e a definição do

zonamento para localização das diversas funções urbanas.

Em Lisboa encontram-se aprovados e em vigor 10 planos de urbanização, dos quais 6

destinam-se a enquadrar a reabilitação e regeneração de áreas centrais ou históricas da

Cidade e 4 a reconverter e estruturar áreas urbanas obsoletas ou degradas.

No primeiro grupo, os que se destinam a enquadrar a reabilitação e regeneração de áreas

centrais ou históricas da Cidade, a intervenção ao nível da política de solos encontra-se mais

circunscrita à cativação das áreas destinadas a equipamentos coletivos e espaços verdes e de

utilização coletiva.

Dentro deste grupo, englobam-se os planos de urbanização de Carnide/Luz, da Avenida da

Liberdade e Zona Envolvente, dos Núcleos Históricos da Madragoa, da Mouraria, de Alfama e

Colina do Castelo, e do Bairro Alto e Bica.

O PU de Carnide/Luz é o que exige uma intervenção mais ativa do Município na aquisição de

solos privados para concretização da rede de equipamentos e de espaços verdes e de

utilização coletiva previstos.

No segundo grupo, os destinados a reconverter e estruturar áreas urbanas obsoletas ou

degradas, englobam-se os planos de urbanização da Zona da Expo, de Alcântara, do Alto do

Lumiar e do Vale de Santo António.


33

Pela natureza destes planos, para além da necessidade de cativar áreas destinadas a

infraestruturas, equipamentos coletivos e espaços verdes e de utilização coletiva, a sua

execução exige operações de transformação fundiária, que se devem programar

conjuntamente com a concretização do quadro geral de infraestruturação.

Nessa medida, a intervenção do Município no que concerne às operações fundiárias

subjacentes à respetiva execução é muito mais acutilante nestes planos que nos destinados a

regular a reabilitação e regeneração de áreas consolidadas.

6.4. Planos de Pormenor

De acordo com o RJIGT, o plano de pormenor desenvolve e concretiza em detalhe as propostas

de ocupação de qualquer área do território municipal, estabelecendo regras sobre a

implantação das infraestruturas e o desenho dos espaços de utilização coletiva, a implantação,

a volumetria e as regras para a edificação e a disciplina da sua integração na paisagem, a

localização e a inserção urbanística dos equipamentos de utilização coletiva e a organização

espacial das demais atividades de interesse geral.

O plano de pormenor adota o conteúdo material apropriado às condições da área territorial a

que respeita, aos objetivos e aos fundamentos técnicos previstos, no qual estabelece,

designadamente, as operações de transformação fundiária preconizadas e a definição das

regras relativas às obras de urbanização, assim como o desenho urbano, exprimindo a

definição dos espaços públicos, incluindo os espaços de circulação viária e pedonal e de

estacionamento, bem como o respetivo tratamento, a localização de equipamentos e zonas

verdes, os alinhamentos, as implantações, a modelação do terreno e a distribuição

volumétrica.

Encontram-se em vigor 24 planos de pormenor, dos quais 2 têm características de salvaguarda

ou destinam-se a enquadrar a reabilitação urbana de áreas consolidadas ou históricas, 15

enquadram operações de reconversão ou estruturação de malha urbana e 7 apresentam

características mistas, de reabilitação e reconversão ou estruturação de nova malha urbana.

No primeiro grupo englobam-se os planos de pormenor de Recuperação da Zona Sinistrada do

Chiado e de Salvaguarda da Baixa Pombalina.


34

No segundo grupo englobam-se os 6 planos de pormenor da Expo 98, o de Alvalade XXI, da

Avenida José Malhoa, da Artilharia Um, da Malha 14 do PUAL, da Matinha, das Amoreiras, da

Envolvente ao Mercado de Benfica, da Pedreira do Alvito e do Parque Oriente.

No terceiro grupo incluem-se os planos de pormenor do Parque Mayer, da Palma de Baixo, de

Reabilitação Urbana do Campus de Campolide, do Aterro da Boavista Nascente, do Calhariz de

Benfica, do Eixo Urbano Luz/Benfica e do Centro de Congressos de Lisboa.

Os dois últimos grupos de planos de pormenor implicam operações de transformação

fundiária, pelo que exigem do Município um papel mais atuante em matéria de gestão

patrimonial, principalmente quando está presente património imobiliário municipal, como são

exemplo os planos de pormenor do Parque Mayer, Aterro da Boavista Nascente e Eixo Urbano

Luz/Benfica.

6.5. Cartas de Equipamentos

O Decreto-Lei nº 7/2003 de 15 de Janeiro vem impor a obrigatoriedade de elaboração da Carta

Educativa de cada município, tendo subjacente a implementação da política educativa

delineada e consensualizada pelos diferentes órgãos municipais, para o seu território

geográfico.

Conforme consubstanciado no art.º 4º do mesmo diploma legal, o processo de elaboração e de

atualização da Carta Educativa, deve resultar da estreita colaboração entre os órgãos

municipais e os serviços do Ministério da Educação, colocando como objetivo fulcral a

satisfação das necessidades atuais e futuras, tendo subjacente o quadro prospetivo de

desenvolvimento demográfico e socioeconómico do município. Trata-se de um instrumento

fundamental para o ordenamento da rede de oferta de educação e de ensino, a partir do qual

são definidas e fundamentadas as estratégias de investimento municipal, nos domínios da

reserva de solo, construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos da

educação aos níveis de ensino pré-escolar e básico.

De acordo com o art.º 19 º do referido diploma, a elaboração da Carta Educativa é de

competência municipal, devendo integrar o Plano Diretor Municipal do respetivo município, e

estar sujeito a ratificação governamental, mediante parecer vinculativo do Ministério da

Educação.


35

Embora as demais cartas de equipamentos, de Saúde, de Desporto e as Orientações

direcionadas para o segmento etário mais jovem – creches - não disponham de

enquadramento legal, que lhes confiram caracter imperativo e vinculativo, o Município

elaborou-as e aprovou-as através de deliberações da Assembleia Municipal. Tal opção revelou-

se importante, na medida em que permitiu efetuar um diagnóstico da oferta existente, ao

nível de cada uma dessas valências, quer em termos qualitativos, quer em termos

quantitativos, e possibilitou identificar geograficamente o tipo e a natureza das carências

sentidas pela população atual e projetada.

Neste contexto, as cartas de equipamentos constituíram um suporte robusto à programação

contida no novo PDM, com reflexos na qualificação do solo, onde se reservaram áreas

destinadas à concretização de novos equipamentos que necessitam de maiores áreas de

terreno.

Com o propósito de permitir uma melhor equidade no acesso aos equipamentos, o PDM vem

regular a obrigatoriedade de cedência de terrenos para esse fim no âmbito do controlo das

operações urbanísticas. Tendo em vista adequar a cedência efetiva à colmatação de

assimetrias geográficas, o novo PDM veio pela primeira vez prever que as cedências podem ser

efetuadas quer na área sujeita a operação urbanística, quer noutro ponto da Cidade, onde tal

se mostre mais adequado.

Por outro lado, também na regulamentação de desenvolvimento do PDM, se previu a

possibilidade de compensação em espécie, com a entrega de espaço construído destinado à

colmatação de carências de equipamentos sociais. Essa opção veio revelar-se adequada para

viabilizar a densificação da rede de equipamentos nas áreas consolidadas, onde a morfologia

urbana e a exiguidade ou falta de espaço livre dificultavam a cativação de áreas destinadas a

estes equipamentos.

Atendendo à diversidade urbana existente, aos novos desafios de reabilitação e regeneração

urbana, em detrimento de uma lógica assente na expansão do tecido urbano, a concretização

das redes de equipamentos de suporte à qualificação da Cidade obriga à formulação de novas

políticas de gestão patrimonial ao serviço dos objetivos de repovoamento das áreas centrais e

de equidade no acesso aos equipamentos coletivos.


36

6.6. Unidades de Execução

A execução do planeamento territorial é promovida pelos municípios, de forma coordenada e

programada, com a colaboração das entidades públicas e privadas, procedendo à realização,

das infraestruturas e dos equipamentos de acordo com o interesse público, os objetivos e as

prioridades estabelecidas nos planos intermunicipais e municipais, recorrendo aos meios

previstos na lei.

O RJIGT determina que os planos territoriais são executados através dos sistemas de iniciativa

dos interessados, de cooperação e de imposição administrativa, com recurso a unidades de

execução delimitadas pela Câmara Municipal, por iniciativa própria ou a requerimento dos

particulares.

Constitui exceção à prévia delimitação de unidades de execução quando a execução do plano

possa ser realizada por meio de operações urbanísticas, em zonas urbanas consolidadas e

quando a delimitação de unidades de execução se revelar impossível ou desnecessária, à luz

dos objetivos delineados pelo próprio plano2.

Os planos podem assim ser executados de forma sistemática, através de prévia delimitação de

unidades de execução, e assistemática, diretamente através de operações urbanísticas.

O Regulamento do PDM, no n.º 2 do art.º 39.º e no n.º 2 do art.º 58.º, de acordo com as

orientações do RJIGT, vem precisamente esclarecer que constitui regra geral de execução do

plano: de forma assistemática nos espaços consolidados e sistemática nos espaços a

consolidar.

No n.º 3 do art.º 39.º e no n.º 5 do art.º 58.º, são admitidas exceções a esta regra geral;

definindo-se os casos em que se torna necessária a prévia delimitação de unidade de execução

em espaços consolidados e dispensa da sua delimitação nos espaços a consolidar.

O RJIGT define que a delimitação de unidades de execução consiste na fixação em planta

cadastral dos limites físicos da área a sujeitar a intervenção urbanística, acompanhada da

identificação de todos os prédios abrangidos. E aponta que estas devem ser delimitadas de

modo a assegurar um desenvolvimento urbano harmonioso e a justa repartição de benefícios e

2 N.º 3 do art.º 147 do RJIGT


37

encargos pelos proprietários abrangidos, devendo integrar as áreas a afetar a espaços

públicos, a infraestruturas ou a equipamentos previstos nos programas e nos planos

territoriais.

As unidades de execução não constituem instrumentos de planeamento urbano, cuja tarefa se

encontra reservada aos planos territoriais. Constituem instrumentos de concretização dos

planos, que garantem o desenho urbano coerente (na execução do PDM e dos PU), a justa

repartição de benefícios e encargos entre proprietários envolvidos e viabilizam a afetação dos

terrenos necessários às infraestruturas urbanas.

Na área do município encontram-se delimitadas três unidades de execução: Alcântara

Nascente, Quarteirão dos Marianos e Torre do Fato.

Encontram-se com o processo de delimitação iniciado 5 unidades de execução: Bairro das

Furnas, Praça de Espanha, Parque Urbano da Pontinha, A Poente da Gare do Oriente e

Marquês de Olhão.

Com exceção da UE Quarteirão dos Marianos, cujo modelo de execução decorre da iniciativa

do interessado, o qual faz a devida cedência e compensações das áreas a afetar a

equipamentos e espaços verdes e de utilização coletiva, as demais unidades de execução são

conduzidas pelo Município através dos sistemas de cooperação ou de imposição administrativa

(UE Parque Urbano da Pontinha).

Nessas unidades de execução, o Município atua simultaneamente enquanto autoridade

administrativa gestora do território e proprietário de parcelas fundiárias. O que aumenta a sua

capacidade de intervenção na regulação do solo: definição da forma urbana, programa a

desenvolver e definição concreta da perequação (benefícios e encargos entre proprietários).


38

7. Princípios de uma Gestão Sustentável do Património Imobiliário Municipal

Gestão do Património e Programa do Governo da Cidade

A estratégia de gestão do património imobiliário municipal deve refletir os grandes desígnios

fixados no Programa de Governo da Cidade de cada mandato, acomodando a visão e o modelo

de desenvolvimento urbano ali consagrado. Não obstante a extensão do património

imobiliário municipal, não se pode esquecer nunca que trata de recursos finitos, que

determinam a gestão patrimonial, a sua utilização racional, eficiente e responsável por forma a

não onerar as gerações futuras.

Legalidade:

Toda a atuação no âmbito da gestão do património imobiliário municipal está subordinada à

Lei, ficando imperativamente vinculada à observância dos princípios gerais de Direito, aos

princípios patrimoniais específicos e aos Regulamentos aplicáveis;

Dever de Bem Administrar

O dever de bem administrar incide sobre todo o património imobiliário municipal,

independentemente de integrar o domínio público ou privado.

A gestão patrimonial deve valorizar e procurar a maior rendibilidade para todos os ativos a

preservar na esfera jurídica do Município, designadamente realizando as obras de

manutenção, conservação e valorização adequadas, arrendando quando se justificar

economicamente e não permitindo, em caso algum, a sua depreciação ou utilização para fins

sem relevância para o interesse público e sem racionalidade económica.

Bem administrar passa por saber ajustar o tempo à finalidade última, o que se poderá traduzir

por utilizações temporárias e efémeras do património municipal que não correspondam ao fim

último fixado nos instrumentos de gestão territorial, em unidades de execução ou

loteamentos.

Bem administrar deverá também traduzir-se na transmissão dos ativos imobiliários municipais,

por venda, permuta ou demais figuras legalmente admitidas, sempre que tal seja condição


39

para a sua rentabilização e respetiva reabilitação, incluindo por iniciativa particular, ou para a

prossecução de atribuições municipais mediante contrapartidas sociais e económicas.

Interesse Público, Onerosidade e Racionalidade Económica

Todas as operações patrimoniais do Município, com entidades públicas ou privadas, ficarão

obrigatoriamente condicionadas ao cumprimento de fins de interesse público, critérios de

racionalidade económica e ao princípio da onerosidade. Consequentemente, as decisões sobre

aquisição, alienação, oneração e simples afetação de uso da propriedade municipal estarão

sempre subordinadas à determinação da solução que melhor sirva a prossecução do interesse

público, avaliado com base em critérios de oportunidade e racionalidade económica.

O princípio da onerosidade será aplicado nas cedências de utilização a entidades públicas ou

privadas ou a oneração da propriedade municipal e, tendencialmente e de forma gradual, nas

afetações internas de património para cumprimento de missões municipais, incluindo

funcionamento de serviços.

Excecionalmente, e só em casos devidamente justificados, a cedência de património municipal

poderá acontecer a título gratuito ou com valor bonificado, mas terá sempre natureza precária

ou temporária, ficando subordinada nos termos da Lei à prossecução de finalidades que se

inscrevam no domínio das atribuições municipais.

Concorrência e Transparência:

A constituição a título oneroso de direitos a favor de terceiros sobre património imobiliário

municipal far-se-á sempre através da realização de hasta pública, salvo quando se verificar

uma das seguintes condições:

a) Exista norma legal ou regulamentar habilitante ou a prossecução do interesse público

o imponha;

b) O sujeito passivo da relação jurídica não tenha no seu objeto social, a título principal

ou acessório, a prossecução de atividades de natureza mercantil e o ativo imobiliário

municipal envolvido no negócio jurídico não seja nem possa vir a ser utilizado para fins

que não sejam de interesse público;


40

c) A natureza da relação jurídica a estabelecer determine que a adoção de procedimento

concorrencial possa prejudicar o cumprimento dos fins de interesse público

subjacentes que o negócio jurídico visa concretizar.


41

Dinâmica e Subsidiariedade:

A gestão do património imobiliário municipal deverá ser dinâmica e pró ativa, alicerçada numa

visão prospetiva e orientada para a identificação em tempo oportuno das soluções que melhor

sirvam o interesse público.

De acordo com os princípios da necessidade ou da proporcionalidade, regra geral, deve o

Município adquirir os ativos imobiliários que sejam necessários para a prossecução das suas

atribuições, pela via do direito privado ou do direito público, exceto quando, em obediência a

critérios de oportunidade, racionalidade económica e melhor aproveitamento, seja outra a

forma de atuação recomendada.

Consignação:

O produto da venda de bens imóveis não deverá, em princípio, ser destinado a suportar

despesas correntes, mas sim de investimento, nomeadamente para novas aquisições de

património e despesas de manutenção e conservação do existente, bem como na

concretização das redes de equipamentos, espaço público, ecológica e de mobilidade ou à

redução do endividamento, de acordo com as opções a exprimir em sede de orçamento e

plano a aprovar pelo órgão deliberativo do Município.

Informação e Controle de Gestão:

No exercício das suas competências, a Direção Municipal competente nesta matéria elaborará

e disponibilizará em tempo real, preferencialmente, por meios eletrónicos, informação

atinente ao planeamento e controlo de gestão e à caraterização cadastral do acervo de bens

imóveis do Município.

A elaboração e disponibilização em tempo real de indicadores de desempenho e informação

relativa à caraterização dos ativos imobiliários municipais é um objetivo fundamental da boa

gestão patrimonial. É necessário dispor dos dados relevantes para os poder converter em

informação apta a gerar e potenciar conhecimento. Assim deverá acontecer em decorrência

dos princípios da transparência, da responsabilidade e da boa administração, mas também

porque é essencial para capacitar a decisão e reforçar os níveis de confiança de todos os que,

interna e externamente, se relacionam com estas matérias.


42

8. Dinâmica da Gestão Patrimonial

8.1. Dominialidade

O acervo de ativos imobiliários municipais – solos e edifícios insere-se em 2 grandes

categorias:

O Domínio Público Municipal

O Domínio Privado Municipal

8.2. Domínio Público

Existem regimes jurídicos distintos para os bens imóveis, consoante integrem o domínio

público ou o domínio privado do Município.

Os primeiros são classificados pela Constituição e pela Lei. Estão sujeitos a um regime de

Direito público que inclui plenos poderes de uso, administração, tutela e defesa por parte do

Município. Encontram-se fora do comércio jurídico, não podem ser objeto de direitos privados

ou de transmissão por instrumentos de direito privado (inalienabilidade), sendo insuscetíveis

de aquisição por usucapião (imprescritibilidade) e são absolutamente impenhoráveis.

Estes bens imóveis do domínio público só deixam de estar sujeitos a este regime quando sejam

desafetados das utilidades públicas que justificaram a sujeição àquela disciplina passando a

ingressar no domínio privado do Estado, Regiões Autónomas ou Autarquias, consoante a

titularidade.

O domínio público municipal enquadra todos os ativos que, pela sua natureza, ou efetiva

utilização, estejam afetos a usos públicos, não estando sujeitos ao regime da disponibilidade

nem da gestão condicionada que caracterizam o domínio privado municipal.

8.3. Domínio Privado

Diferentemente, os bens do domínio privado das Autarquias locais ao contrário dos bens do

domínio privado do Estado ou dos Institutos Públicos, não estão sujeitos a qualquer regime

jurídico especial de direito público, exatamente porque não revestem aquela importância nem

estão adstritos pela sua natureza à prossecução daqueles objetivos.


43

É do domínio privado o património que não deva legalmente integrar o domínio público,

estando aquele, ao contrário deste, sujeito a um princípio de registo predial e inscrição

matricial.

Aplica-se o direito privado aos negócios jurídicos incidentes sobre imóveis que integram o

domínio privado, sem as limitações anteriormente referidas, sejam eles de constituição de

direitos reais ou obrigacionais, o que não significa que esse regime seja apenas regulado pelo

Direito Civil, completamente à margem dos princípios públicos estruturantes ou de

“vinculações de natureza jurídico-públicas” de outros regimes especiais e da natureza pública

dos sujeitos jurídicos.

O princípio da especialidade das pessoas coletivas públicas, mesmo quando atua sobre as

formas de direito privado, contém um limite de licitude intransponível face à iniciativa privada

que é o da subordinação ao interesse público que lhe delimita a extensão da sua capacidade

jurídica bem como a legitimidade e competência pública dos seus órgãos.

A Lei 75/2013, na sua redação atual, retomou a tradição da “cláusula geral de competência

autárquica” ao dispor no seu artigo 23.º n.º2 através de enumeração exemplificativa que os

Municípios dispõem de atribuições no domínio do Património e no domínio da promoção e

desenvolvimento.

A grande maioria das operações de gestão patrimonial do Município são concretizadas através

de formas jurídico-privadas, mas esta utilização do direito privado através dos seus diplomas

estruturantes, designadamente o Código Civil e o Regime Jurídico do Arrendamento Urbano,

não é idêntica à utilização do direito privado pelos privados atenta a sujeição às referidas

“Vinculações Jurídico-Públicas da Atividade de Direito Privado da Administração Pública” bem

como aos valores previstos na norma de controlo interno do Município de Lisboa

nomeadamente aos seguintes:

Excelência, desenvolvendo a qualidade, eficiência e eficácia, imparcialidade;

Igualdade, atuando de forma justa, isenta e independente;

Informação e comunicação, partilhando e difundido a informação verdadeira, coerente

e transparente;

Inovação e criatividade, mobilizando vontades, conhecimento e competências;


44

Integridade, adotando comportamentos profissionais, correção, boa-fé, honestidade,

respeito e lealdade;

Participação no sentido de incentivar a uma participação ativa, procurando antecipar

necessidades e encontrar soluções eficazes e eficientes;

Responsabilidade social, agindo de forma responsável e solidária, promovendo bem-

estar social e proteção ambiental;

Transparência, decidindo com base em regras claras e critérios objetivos, com

publicitação de resultados e adoção de comportamentos que reforcem confiança e

credibilidade.

No âmbito do domínio privado dos entes públicos, os modos de aquisição de direito privado

cingem-se, essencialmente, às modalidades aquisitivas de bens constantes do Código Civil,

dedicando o RJPIP especial atenção à compra, permuta e locação financeira, enquanto formas

de aquisição onerosa, e à doação e sucessão mortis causa, enquanto formas de aquisição

gratuita.

8.4. Gestão do Domínio Privado Municipal

Como opção de gestão propõe-se dois regimes diferentes de gestão, o regime de gestão

condicionada e o regime de disponibilidade.

O regime de gestão condicionada aplica-se aos ativos:

Afetos a um uso específico;

Que integrem a reserva imobiliária.

A reserva imobiliária desagrega-se em:

Ativos com vínculo de não alienação

Ativos estratégicos

O regime de disponibilidade aplica-se aos ativos suscetíveis de alienação e oneração a médio

prazo ou de imediato.


45

Assim, esquematicamente:

8.5. Regime da Gestão Condicionada

Ativos afetos a um uso

Os ativos imobiliários do domínio privado municipal que satisfaçam diretamente um fim

público de relevância municipal, ou que sejam necessários para o prosseguimento de

atribuições próprias, estarão sujeitos a um regime de gestão condicionada.

Enquanto sujeitos a regime de gestão condicionada, ficam excecionados do princípio da

disponibilidade, significando que o município não tenciona proceder a atos de alienação ou

oneração sobre os mesmos, sem prejuízo da prática pelos serviços que os tenham sob sua

gestão de todos os atos que integram a Boa Administração.

A sujeição ao regime de gestão condicionada resulta de um ato interno, sem qualquer eficácia

externa que altere a titularidade dos ativos. Tem também natureza temporária mantendo-se,

se e enquanto, perdurarem os pressupostos que levaram à sua fixação, sem prejuízo da

transição automática dos ativos imobiliários municipais para o regime de valorização, sempre

que ocorra alteração dos respetivos pressupostos.

Enquanto em regime de gestão condicionada, os ativos imobiliários municipais ficarão sujeitos

a compromisso inscrito em cadastro.

Património Imobiliário Municipal

(Terrenos + Edifícios)

Domínio Publico

Domínio Privado

Regime de Gestão Condicionada

Afeto a um uso

Reserva Imobiliária

Vinculados

Estratégicos

Regime de Execução

Médio Prazo

Imediata


46

Os ativos prediais municipais passarão a estar sujeitos a regime de gestão condicionada nas

situações seguintes:

a) Sejam necessários para a instalação e funcionamento de serviços municipais ou outras

finalidades de interesse público;

b) Estejam afetos ao cumprimento de programas municipais setoriais, nomeadamente nas

áreas da habitação, da educação, da cultura, dos direitos sociais, do desporto e de

atividades económicas;

c) Sejam necessárias a programas da regeneração urbana ou da urbanização programada;

8.6. Reserva Imobiliária

A Reserva Imobiliária Municipal corresponde ao conjunto de ativos municipais que se

consideram necessários ao desenvolvimento da cidade, mas que por razões de diferente

natureza, não é possível concretizar no curto prazo.

Esta é uma bolsa de geometria variável, na medida que as circunstancias tornem possível a sua

mobilização para o objeto definido, ou que haja uma alteração das políticas do município.

O acervo patrimonial a preservar neste domínio deverá ser dinâmico e especialmente apto

para assegurar os prédios urbanos necessários a um desenvolvimento a longo prazo que

prossiga os objetivos de atrair mais pessoas e mais emprego e qualificar a cidade. A Reserva

Estratégica deverá também servir para prevenir efeitos especulativos em áreas a consolidar,

para alavancar intervenções municipais ou privadas de reabilitação e regeneração urbana e

para garantir com base em critério de oportunidade e racionalidade económica a possível

auto-suficiência no desenvolvimento de programas próprios, designadamente nos domínios da

habitação, na construção de equipamentos de utilização coletiva, na requalificação do espaço

público e consolidação da Estrutura Ecológica.

A Reserva integrará ativos imobiliários por três vias:

Os que por lei ou contrato tenham uso vinculado, não podendo o Município deles

dispor;

Os que venham à propriedade municipal com usos pré definidos, por força de

cedências no âmbito de operações urbanísticas;


47

Os que venham à propriedade municipal com uso vinculado em consequência de

expropriação;

Os necessários para a concretização da estratégia de desenvolvimento sustentável da

Cidade, aqui se incluindo:

a) Os terrenos que estejam reservados para a construção de equipamentos públicos,

espaços verdes, infraestruturas viárias ou estacionamento, definidos como

necessários em IGT;

b) Os terrenos que integrem a estrutura ecológica municipal

c) Os ativos que estejam previstos vir a ser utilizados em Programas municipais;

d) Áreas a consolidar com mais de 3 Ha, ou com área inferior sempre que integradas

num conjunto de parcelas que agrupadas ultrapassem os 5 Ha.

8.7. Regime de Execução

No regime de disponibilidade incluem-se os ativos em duas categorias:

Ativos que, embora não estejam incluídos em nenhuma das categorias anteriores, têm

potencial de valorização em razão da condição de mercado ou da valorização da zona

envolvente por força de investimentos públicos ou privados, e, nesse caso devam ser

alienados a médio prazo;

Ativos Disponíveis para serem colocados no mercado, permutados ou entregues como

dação em pagamento com vista à angariação da receita, valorização de património

municipal ou satisfação de compromissos.

8.8. Dinâmica da Gestão Sustentável do Património Municipal

A desafetação de ativos do domínio público para o domínio privado municipal, têm carater

excecional, sendo o órgão municipal competente para a decisão a Assembleia Municipal.

A passagem de um ativo do regime de gestão condicionada para o regime de execução

será automática quando este deixar de estar afeto a um uso e não se justificar integrar

a Reserva Imobiliária, seja porque não tem um vínculo de não alienação, seja porque

não é estratégico para a prossecução de um programa municipal específico

A decisão de retirar um prédio da Reserva Estratégica de Património Imobiliário

Municipal para o passar ao Regime de Execução deverá ser tomada com a aprovação

do Plano de Atividades e Orçamento, ou, excecionalmente, por razões de


48

oportunidade, de interesse público e de racionalidade económica, por decisão da

Câmara, sempre devidamente justificado.

A decisão de manter um ativo no regime de execução a médio prazo cabe ao

Presidente da Câmara numa avaliação da oportunidade, ponderada a situação do

mercado e a expetativa da valorização futura do local em consequência dos

investimentos públicos ou privados programados.

A sustentabilidade da gestão patrimonial municipal será assegurada por um equilíbrio

tendencial entre aquisições e alienações, mantendo sempre uma reserva estratégica,

no mínimo para um ciclo de 10 anos (prazo de vigência do P.D.M.)

Os ativos disponíveis deverão ser geridos para a prossecução dos objetivos fixados no

programa de Governo de cada mandato por forma a responder a uma procura

específica ou, a induzir uma oferta que se pretende estimuladora, como seja o caso da

atração de novos residentes e atividades económicas;

A proposta de oneração de ativos municipais, seja por venda, permuta ou cedência nos

direitos de superfície, será sempre informada por justificação detalhada do fim que se

pretende atingir e do seu enquadramento no Programa de Governo.


49

9. Reserva Estratégica para um Desenvolvimento Sustentável

9.1. Disponibilidade de solo municipal nas áreas a consolidar do P.D.M.

A renda fundiária em Lisboa é, no quadro da Área Metropolitana, a mais elevada, o que coloca

obstáculos acrescidos à concretização dos objetivos de repovoar a cidade e aumentar os

espaços para atividades económicas.

Segundo a Imoestatística, no 4º trimestre de 2014, a Cidade apresenta os seguintes valores

médios quando comparada com a restante AML:

9,4€/m2 de renda para habitação, contra 7,8€/m23 do segundo município com valor

mais elevado, em Cascais, e 4,2€/m24 dos dois municípios que apresentam valores

mais baixos, Moita e Montijo;

2.598€/m2 de venda para habitação, contra 2.065€/m25 do segundo município com

valor mais elevado, Cascais, e 828€/m26 do município que apresenta valor mais baixo,

Moita;

13€/m2 de renda para escritórios, contra 12€/m27 dos dois seguintes municípios com

valor mais elevado, Odivelas e Almada, e 8€/m28 do município que apresenta valor

mais baixo, Montijo.

De acordo com a mesma fonte, no quadro da crise económica e financeira que Portugal

atravessou nos últimos anos, Lisboa apresenta uma maior resiliência no que concerne à

sustentação da queda de valor no setor imobiliário e maior moderação na queda dos preços de

arrendamento, relativamente aos restantes municípios da AML e uma apreciação de preços de

venda no setor habitacional, contra uma tendência generalizada de queda.

A evolução do processo de urbanização na AML, associado ao desenvolvimento da rede de

mobilidade metropolitana, que sofreu grande impulso nos anos 90 do Século XX, através do

primeiro quadro comunitário de apoio, tem contribuído para a perda de capacidade de

polarização da Cidade de Lisboa.

3 82,9% do valor de Lisboa 4 44,6% do valor de Lisboa 5 79,4% do valor de Lisboa 6 31,8% do valor de Lisboa 7 92,3% do valor de Lisboa 8 61,5% do valor de Lisboa


50

Essa perda de polarização tem sido mais expressiva, desde a década de 60 do Século XX, com a

perda de mais de 300 mil habitantes até 2001. De acordo com os dados da Imoestatística, em

2014, Lisboa concentra apenas 28% do total de fogos para arrendamento e 18% dos fogos para

venda do total da AML.

No que se refere ao emprego, essa perda de polarização tem sido menos evidente, porque

mais recente, sendo que, de acordo com a Imoestatística, no 4º trimestre de 2014 a Cidade de

Lisboa ainda concentrava 64% da oferta de áreas de escritórios para arrendamento do total da

AML. No entanto, segundo os quadros de pessoal, registados pelo Ministério do Emprego,

Solidariedade e Segurança Social, Lisboa perdeu em 3 anos (entre 2010 e 2013) 3% do

emprego privado: 361.743 postos de trabalho em 2010 contra 351.413 em 2013.

Para além dos fatores ligados à melhoria das acessibilidades e do quadro geral de

infraestruturação do território metropolitano, a dispersão de população e emprego pelo AML,

com perda de centralidade de Lisboa está também associada à falta de competitividade

derivada da elevada renda fundiária praticada na cidade face à restante área metropolitana.

Em termos sociais, assiste-se a uma tendência de polarização social, em que o mercado

imobiliário tem como alvo a franja com maior poder aquisitivo, onde se inclui nos últimos anos

um novo contingente de população estrangeira, e o arrendamento de curta duração, enquanto

a classe média, sem acesso aos programas sociais de habitação, encontra resposta para as suas

aspirações já na terceira coroa periférica metropolitana.

No PDM enunciam-se claramente dois instrumentos de política de solos com vista a recentrar

a AML na Cidade de Lisboa, cativando o aumento de população, de empresas e de emprego:

Um programa de habitação acessível,

A mobilização de solo municipal para a localização de emprego qualificado, com preço

de arrendamento competitivo.

O PDM também enuncia uma estratégia de qualificação urbana, expressa no objetivo de

melhor Cidade. Pretende-se que Lisboa seja uma capital atrativa e competitiva, à escala global

e regional.


51

Para o efeito, a mobilização de solo para o completamento da infraestruturação, da

programação da rede de equipamentos coletivos e consolidação da estrutura ecológica

municipal torna-se crucial.

Tomando como referência o PDM em vigor, as áreas de expansão da Cidade compreendem os

espaços a reconverter e a estruturar, englobados nos espaços a consolidar, que perfazem

cerca de:

492,3 ha em espaços centrais e residenciais;

146,5 ha em espaços centrais e residenciais polaridade urbana;

77,5 ha em espaços de atividades económicas;

356,3 ha destinados a espaços verdes;

129,5 ha destinados a equipamentos.

Tomando como referência as mesmas áreas, o património municipal totaliza cerca de:

189,9 ha em espaços centrais e residenciais (cerca de 38% do total);

62,9 ha em espaços centrais e residenciais polaridade urbana (cerca de 43% do total);

21,6 ha em espaços de atividades económicas (cerca de 28% do total);

229,5 ha destinados a espaços verdes (cerca de 64% do total);

81,1 ha destinados a equipamentos (cerca de 63% do total).

Para as áreas urbanizadas devemos tomar como referência os dados dos Censos de 2011, nos

quais se apuram para o total da Cidade: 322.865 alojamentos clássicos, dos quais 237.247

destinam-se a residência habitual, 35.409 a uso sazonal e 50.209 vagos.

De acordo com os mesmos dados, dos 50.209 alojamentos vagos, 7.513 encontram-se para

venda e 10.903 para arrendamento.

Assim, relativamente ao universo global de alojamentos clássicos obtemos que:

5,7% de fogos destinam-se a folga de operação (vagos destinados a venda e

arrendamento);

10,9% de fogos destinam-se a uso sazonal.


52

De acordo com o INE o número médio de pessoas por família tem vindo a baixar

consideravelmente há várias décadas, revelando alterações na organização familiar, bem como

o envelhecimento da população residente na Cidade. Em 2011, o número médio de pessoas

por família no total da Cidade cifra-se em apenas 2,2.

Na atual freguesia do Parque das Nações, que pode ser usada como amostra relativamente ao

padrão das áreas mais recentes, obtemos um número médio de pessoas por família mais

elevado: 2,5.

Para efeitos de projeção da capacidade de alojamento nas áreas urbanizadas, tendo por

referencial os dois valores acima referidos do número médio de pessoas por família, por

ocupação dos 31.793 fogos vagos que não correspondem a folgas de operação, seria

expectável um acréscimo populacional que se cifra entre cerca de 70 a 79 mil novos

habitantes.

Porém, entre 2011 e 2015, estes dados alteraram-se por força de dois movimentos paralelos e

complementares: o acelerar da reabilitação do edificado e o lançamento no mercado do

arrendamento temporário de muitos fogos, até então vagos, pelo que a reserva é hoje

bastante menor e, sobretudo, a valores dificilmente comportáveis para a maioria dos lisboetas.

9.2. Atrair mais famílias e habitantes

O desiderato estratégico de atração de mais famílias e habitantes interliga-se com os objetivos

de captar mais empresas e mais empregos e de uma melhor Cidade.

A escolha de local de habitação é, em muitos casos, ditada pela proximidade ao local de

emprego, à ligação de uma rede de suporte ao funcionamento familiar, onde emergem as

redes de sociabilidade, as acessibilidades e transportes, os equipamentos coletivos e a

possibilidade de usufruto do espaço público.

No caso de Lisboa, a elevada renda fundiária apresenta-se como fator que distorce a

capacidade de opção de muitas famílias na escolha do local de morada. Esse facto pode ser

extrapolado pelo inquérito realizado no âmbito do Programa Local de Habitação para apurar

as razões de escolha da atual habitação realizadas a habitantes de Lisboa e da restante AML e

mais recentemente para delinear o Programa da Renda Acessível.


53

Nessa medida, a intervenção dos poderes públicos, no âmbito da Política de Solos, torna-se

crucial para corrigir a tendência de polarização social na Cidade e travar uma expansão

insustentável da urbanização na AML.

No PDM aponta-se para a criação habitação a custos acessíveis, como instrumento de

intervenção pública corretora.

O programa de habitação acessível apresenta-se com duas vias de concretização:

A mobilização dos promotores imobiliários, através do recurso a créditos de

construção previstos no art.º 84º do Regulamento do PDM que pode chegar até 25%

dos fogos a promover em cada operação9;

A mobilização de solos municipais, através do programa já lançado de renda acessível.

O recurso a créditos de construção para fins de habitação a custos acessíveis ainda não

arrancou por falta de regulamentação específica de desenvolvimento e porque se assistiu um

abrandamento da construção nova por efeito da crise económica e financeira.

O Programa de Rendas Acessíveis foi entretanto lançado pelo Município, com a mobilização de

património imobiliário municipal, será desenvolvido, num primeiro momento, em 15 locais da

Cidade: Avenida Marechal Teixeira Rebelo, Rua de São Lázaro, Paço da Rainha, Rua Gomes

Freire, Avenida Marechal Gomes da Costa, Vale de Santo António, Restelo, Rua Pardelhas

Sanches, Lumiar, Bairro das Laranjeiras, Alto da Ajuda, Bairro das Furnas, Bairro da Flamenga,

Quinta Marquês de Abrantes e Bairro do Condado.

Prevê-se a construção nestes 15 locais entre 5 e 7 mil fogos de tipologias T0, T1 e T2 e com

rendas entre os 250 e os 450 euros, muito abaixo dos valores praticados pelo mercado.

Caso se mobilizasse todo o património fundiário municipal para este fim, obteríamos uma

capacidade máxima de acolhimento de cerca de mais 92 mil residentes em Lisboa, tomando

como referencial um cenário de 30m2/habitante e o esgotamento dos índices majorados do

PDM. Num cenário intermédio, eventualmente mais realista, de 75 mil habitantes com o índice

de referência do PDM.

9 Corresponde ao diferencial que o PDM admite pelo preenchimento com créditos de construção para

atingir a majoração máxima de índice.


54

Utilizando o cenário intermédio obtemos, através de programas municipais, uma capacidade

máxima de alojamento de novos habitantes que se cifra em cerca de 57% da capacidade

máxima de atração de novos habitantes para a Cidade, por esgotamento de todos os espaços a

consolidar.

Para a captação de mais famílias e habitantes, a política municipal de solos deve exprimir-se

nos seguintes eixos de atuação estratégicos:

1. Criação de uma bolsa de solos municipais integrada na Reserva Imobiliária que dê

continuidade ao programa municipal de arrendamento acessível;

2. A regulamentação e mobilização dos promotores imobiliários para a criação de uma

bolsa privada de habitação a custos acessíveis, através do recurso a créditos de

construção;

3. A continuação dos incentivos à reabilitação urbana, conjugados com a aquisição ou

venda forçada e posse administrativa temporária por parte do Município nas situações

em que se demonstre necessário para concretização de operações de reabilitação

urbana sistemática ou onde não haja capacidade de iniciativa dos proprietários

privados.

Com a conjugação destes três eixos de atuação será possível perspetivar que cerca de 60%

dos novos habitantes de Lisboa possam ser beneficiários de habitação a custos acessíveis.

9.3. Atrair mais empresas e mais emprego

A dispersão de emprego pela AML durante os anos 90 do Século XX alimentou-se de uma

dispersão da habitação, que se iniciou nas três décadas anteriores, na consolidação da rede de

acessibilidades regionais, que suportou um modelo baseado no transporte individual,

privilegiando como fatores de localização: a conexão aos nós das grandes vias de distribuição

regional e a disponibilidade de terrenos para se dimensionar parques de escritórios providos

de um elevado número de lugares de estacionamento.

Esse modelo, foi favorecido pelos fatores de renda fundiária: os elevados preços de Lisboa

contra os baixos preços praticados na periferia. (50% a 40% superiores em Lisboa para os

parques empresariais da primeira coroa da AML)


55

Trata-se de um modelo de desenvolvimento insustentável, sob o ponto de vista ambiental,

pelo consumo de solo e pela elevada dependência do transporte individual, com

consequências nos consumos energéticos e de poluição.

Trata-se também de um modelo insustentável sobre o ponto de vista financeiro para sua

respetiva manutenção, porque estende infraestruturas, ao mesmo tempo que abandona e

desaproveita as infraestruturas criadas ao longo de várias gerações.

Por outro lado, os setores económicos mais dependentes dos fatores de inovação rapidamente

concluíram que este modelo não favorece a criatividade, a interligação com os consumidores

dos bens e serviços, a interligação com os demais agentes incluídos na cadeia valor, porque

não conectado com vida urbana.

Essa conclusão, a par de uma maior consciência da pegada ecológica e da necessidade de

maior racionalização de recursos, leva a que seja necessário recentrar a atividade económica

nos centros urbanos, onde Lisboa tem um papel preponderante na rede urbana metropolitana.

Nesse sentido, para captação de mais empresas e mais emprego, o PDM já preconizava a

mobilização de solo municipal para programas de captação de emprego, designadamente nos

setores mais inovadores, que fixe preços de arrendamento competitivos à escala

metropolitana.

Caso se mobilizassem todos os solos municipais, na componente de atividades económicas,

seria possível, com o índice majorado do PDM atrair cerca de 197 mil novos postos de trabalho

e num cenário intermédio, com o índice de referência, cerca de 61 mil novos postos de

trabalho, o que corresponde a cerca de 37% da capacidade de acréscimo total de postos de

trabalho, por concretização dos espaços a consolidar.

Para captação de mais empresas e mais emprego, a política municipal de solos deve exprimir-

se nos seguintes eixos de atuação estratégicos:

1. Mobilização de uma bolsa municipal de solos para o desenvolvimento de novos polos

de atividades económicas, de acordo com o modelo territorial expresso no PDM e

demais instrumentos de gestão territorial;

2. Melhor aproveitamento dos polos empresariais do IAPMEI e LISPOLIS;


56

3. Mobilização de uma bolsa de solos e edifícios desativados do Estado para um

programa específico de desenvolvimento de áreas com renda competitiva;

4. Mobilização de património imobiliário disperso a baixo custo para desenvolvimento da

economia social, designadamente a de suporte às populações mais vulneráveis e

necessária a iniciativas de autoemprego e de regeneração de BIP/ZIP.

A conjugação destes quatro eixos estratégicos de atuação permitem que o município seja

interveniente direto na criação de, pelo menos, 30% de novos postos de trabalho na cidade

com capacidade de serem gerados por concretização dos espaços a consolidar, o que

corresponderia a um acréscimo em mais de 10% do emprego privado, face a 2013.

9.4. Melhor Cidade

Para a concretização do objetivo de melhor Cidade, emergem as políticas de reabilitação e

regeneração urbana, de requalificação de frente ribeirinha, de concretização das redes de

equipamentos, infraestruturas e da estrutura ecológica.

O Município já é detentor de mais de 60% dos solos afetos à concretização dos grandes

equipamentos e da estrutura ecológica programados no PDM em vigor.

Nesse sentido a política municipal de solos deve priveligiar os seguintes eixos estratégicos:

1. Privilegiar a cedência de espaços para equipamentos e espaços públicos e verdes de

utilização coletiva nas operações que impliquem a urbanização;

2. Afetar anualmente parte da receita do fundo municipal de urbanização à aquisição

progressiva dos solos necessários para a concretização das redes de acessibilidades,

equipamentos coletivos e estrutura ecológica;

3. Afetar anualmente parte da receita do fundo municipal de urbanização a projetos

estratégicos de regeneração e reabilitação urbana, bem como de requalificação da

frente ribeirinha e consolidação da estrutura verde de Lisboa;

4. Adquirir os solos necessários à concretização dos planos municipais de ordenamento

do território, sempre que não seja possível a adesão dos proprietários privados.

A política de solos, na componente de regeneração da cidade, deve contribuir para a

concretização dos planos municipais de ordenamento do território.


57

10. Reserva Imobiliária e Sustentabilidade do projeto urbano de Lisboa

Como se referiu logo no início deste documento, o solo urbano é um bem finito. Lisboa está

consolidada em mais de 80% do seu território e como se viu a reserva de património municipal

é uma parte relevante das áreas que faltam consolidar.

Da avaliação que se aponta como base nos estudos do P.D.M., existem condições físicas para

uma significativa recuperação do potencial demográfico, reforçando simultaneamente as

condições de sustentabilidade ambiental por consolidação da estrutura ecológica.

Num futuro mais ou menos longínquo, consoante o ritmo de desenvolvimento que se

conseguir imprimir, os terrenos por urbanizar, tanto privados como públicos tenderão a

esgotar-se, acentuando-se então a importância da reconversão para novos usos das áreas de

grande dimensão, do património público desativado ou obsoleto, repetindo-se aqui um

processo idêntico ao de várias cidades em que o estado da consolidação e densificação dos

respetivos territórios é superior ao de Lisboa.

A promoção de habitação e de espaços para atividades económicas – comércio, serviços e

logística urbana – pela iniciativa privada, visa, naturalmente a máxima rendabilidade que o

mercado proporciona. Veja-se o caso, muito recente, do alojamento tanto para residentes

estrangeiros temporários como para arrendamento temporário e os desequilíbrios que estão a

causar.

A correção destes desequilíbrios impõe uma política pública ativa destinada a concretizar os

objetivos de reabitar Lisboa, fixar mais empresas e qualificar a cidade.

O Programa de Renda Acessível – Lisboa PRA Todos – complementado com novos programas

de habitação social, o Programa Reabilitar para Arrendar, os programas B.a.Bá, Escola Nova,

Biblioteca XXI, Unidades de Saúde Familiar, Residências Assistidas, equipamentos sociais e

desportivos, o Polo Tecnológico Municipal e os espaços para novas Startups, são exemplos de

intervenções municipais que o município se propõe desenvolver.

Em síntese, a estratégia de gestão do património imobiliário municipal que propomos, assenta

nas seguintes proposições:


58

Utilizar a reserva fundiária municipal como uma alavanca de desenvolvimento da

cidade compensando os desequilíbrios gerados pela promoção privada;

Assegurar que o património em gestão condicionada se mantém como tal enquanto

cumprir integralmente as suas funções e não exista alternativa que melhor assegure o

serviço à comunidade;

A venda do património disponível deverá visar um objetivo do programa de governo

da cidade, após uma avaliação criteriosa dos custos benefícios da sua reabilitação e

utilização, condições de mercado, e consideração das necessidades de financiamento

do orçamento municipal para amortização da dívida de médio e longo prazo;

Prosseguir uma política de aquisições com sentido de oportunidade e especial enfoque

no exercício do direito de preferência.

Para tanto, é indispensável um inventário do património municipal e um conhecimento

aprofundado do funcionamento do mercado imobiliário. Importa por isso dispor de

indicadores sólidos, máxime por via das comunicações para efeitos de direito de preferência, e

monitorizar de forma sistemática o funcionamento do mercado imobiliário na Cidade,

determinando as melhores oportunidades da aquisição e os momentos para a sua colocação

em venda direta, em arrendamento ou alienação de direito de superfície, ou pura e

simplesmente integrando a reserva estratégica que preserve as melhores condições de

valorização e sirva os objetivos do Município a médio prazo.


59

ANEXOS

ANEXO 1 – Quadro legal da gestão patrimonial

1. Enquadramento Jurídico Geral

No plano jurídico-constitucional os Municípios são pessoas coletivas públicas territoriais, ou

seja, são sujeitos de direitos e obrigações, dispõem de personalidade e capacidade jurídica,

incluindo a capacidade jurídico-privada necessária à prossecução das suas atribuições públicas

e demais competências definidas pela Lei ordinária.

No entanto, e, justamente, por serem pessoas coletivas públicas, a medida da sua capacidade

não está apenas limitada pela Lei, como sucede com as pessoas coletivas privadas. A montante

desta limitação, a capacidade para agir (facere) também se encontra expressamente prevista

através de um feixe de competências necessárias à prossecução das suas atribuições públicas

igualmente definidas por Lei.

Trata-se do princípio da legalidade, princípio estruturante do Estado de Direito Democrático

que dita a Constituição e a Lei como limite e fundamento de toda a atuação pública na sua

dupla vertente, da precedência e da prevalência de Lei.

Tal não significa que a administração municipal só possa recorrer a formas de direito público

para a prossecução das suas atribuições legais Significa, apenas, que onde a Lei não imponha, e

em regra impõe, o uso e o regime direito público, como sucede com os bens imóveis do

domínio público, os Municípios podem usar as formas de direito privado que se revelem

necessárias à gestão dos imóveis do seu domínio privado para a melhor prossecução das suas

finalidades públicas ou atribuições legais, precisamente por terem a capacidade de gozo e

exercício de direitos que decorre da personalidade jurídica associada às pessoas coletivas.

Em traços gerais, importará referir que existem regimes jurídicos distintos para os bens

imóveis do domínio público e do domínio privado do Município. Os primeiros são classificados

pela Constituição e pela Lei. Estão sujeitos a um regime de Direito público que inclui plenos

poderes de uso, administração, tutela e defesa por parte do Município. Encontram-se fora do

comércio jurídico, não podem ser objeto de direitos privados ou de transmissão por


60

instrumentos de direito privado (inalienabilidade), sendo insuscetíveis de aquisição por

usucapião (imprescritibilidade) e são absolutamente impenhoráveis.

Estes bens imóveis do domínio público só deixam de estar sujeitos a este regime quando sejam

desafetados das utilidades públicas que justificaram a sujeição àquela disciplina passando a

ingressar no domínio privado do Estado, Regiões Autónomas ou Autarquias, consoante a

titularidade.

Este regime específico decorre do facto dos bens do domínio público assumirem uma

importância fundamental enquanto expressão da identidade natural, histórica e cultural e para

a realização das liberdades fundamentais visando a preservação da solidariedade

interageracional e para a efetivação do bem estar económico e social.

Diferentemente, os bens do domínio privado das Autarquias locais ao contrário dos bens do

domínio privado do Estado ou dos Institutos Públicos, não estão sujeitos a qualquer regime

jurídico especial de direito público porque não revestem aquela importância nem estão

adstritos pela sua natureza à prossecução daqueles objetivos.

Assim, aplica-se o Direito privado aos negócios jurídicos incidentes sobre tais bens, sejam eles

de constituição de direitos reais ou obrigacionais, o que não significa que esse regime seja

apenas regulado pelo Direito Civil à margem dos princípios públicos estruturantes ou de

“vinculações de natureza jurídico-públicas” de outros regimes especiais e da natureza pública

dos sujeitos jurídicos.

Por conseguinte, o princípio da especialidade das pessoas coletivas públicas mesmo quando

atua sobre as formas de direito privado contém um limite de licitude intransponível face à

iniciativa privada que é o da subordinação ao interesse público que lhe delimita a extensão da

sua capacidade jurídica bem como a legitimidade e competência pública dos seus órgãos.

A Lei 75/2013, na sua redação atual, retomou a tradição da “cláusula geral de competência

autárquica” ao dispor no seu artigo 23.º n.º2 através de enumeração exemplificativa que os

Municípios dispõem de atribuições no domínio do Património e no domínio da promoção e

desenvolvimento.


61

No entanto, ressalvada a previsão específica nomeadamente no que se refere à competência

dos órgãos municipais para aprovar as operações patrimoniais imobiliárias e sobre o recurso à

hasta pública para a aquisição, alienação e oneração de imóveis em conformidade com o

regime jurídico das autarquias locais e salvo as disposições aplicáveis sobre a gestão dos

imóveis do domínio público de acordo com o Regime Jurídico da Património Imobiliário do

Público, não existe legislação especial diretamente aplicável aos Municípios para a

prossecução das suas atribuições públicas no domínio da gestão do Património Imobiliário

integrado no domínio privado para além do Direito Comum.

A grande maioria das operações de gestão patrimonial do Município são concretizadas através

de formas jurídico-privadas, mas esta utilização do direito privado através dos seus diplomas

estruturantes, designadamente o Código Civil e o Regime Jurídico do Arrendamento Urbano,

não é idêntica à utilização do direito privado pelos privados atenta a sujeição às referidas

“Vinculações Jurídico-Públicas da Atividade de Direito Privado da Administração Pública”,

como ensina a melhor doutrina.

Significa isto que os Municípios não podem aplicar o direito privado onde a Lei especial lhes

prescreve a utilização do direito público, mas apenas na margem consentida para a utilização

do direito privado que for indispensável à prossecução das atribuições no domínio do

Património e essa utilização não só não dispensa o princípio da especialidade que lhe delimita

a competência, como impõe a sua subordinação a incontornáveis vinculações públicas,

nomeadamente as seguintes:

a) Sujeição ao interesse público (cf. Artigo 266.º n.º 1 da CRP e artigo 4.º do CPA) sob

pena de desvio de poder;

b) Princípio da legalidade e da juridicidade entendidos como absoluta subordinação à Lei

e ao Direito no mais amplo sentido da plenitude do ordenamento jurídico (cf. Artigo

266.º n.º 2 da CRP artigo 3.º do CPA),

c) Princípio da boa administração na gestão imobiliária de acordo com os princípios da

economia, eficiência, eficácia tendo a vista o crescimento e a redução da despesa na

ótica do interesse público municipal (cf. Artigo 266.º da CRP, artigo 5.º da CPA e artigo

10.ºE da LEO, por força do n.º 6 do artigo 3.º daquele diploma);

d) Vinculação aos princípios do Regime do Património Imobiliário Público;

e) Respeito pelas finalidades de política pública de solos nomeadamente a garantia do

desenvolvimento sustentável, da regeneração do território e promoção da


62

requalificação das áreas degradadas, da solidariedade intra e interageracional, da

equidade e da participação dos cidadãos (Cf. Lei de Bases Gerais da Política Pública de

Solos, de Ordenamento do Território e Urbanismo, Regime Jurídico dos Instrumentos

de Gestão Territorial e Plano Diretor Municipal);

f) Vinculação aos princípios constitucionais, direitos e garantias fundamentais bem como

ao regime jurídico de responsabilidade (cf. Parte I, título I e artigos 266.º, 268.º e 271.º

da CRP e Parte I, Capítulo II do CPA);

g) Sujeição a regras procedimentais claras e transparentes sobre os termos em que a

administração recorre à atuação contratual privada, definição dos poderes das partes,

garantias jurisdicionais, incluindo o recurso à arbitragem voluntária;

h) Princípio da adequação procedimental e da celebração dos acordos

endoprocedimentais rigorosos, transparentes e capazes de garantir a salvaguarda do

interesse público no âmbito da atuação jurídica-privada (cf. Artigo 56.º e 57.º do CPA);

i) Autovinculação em todos procedimentos de gestão imobiliária ao Código de Conduta,

bem como aos valores previstos na norma de controlo interno do Município de Lisboa

nomeadamente aos seguintes:

Excelência, desenvolvendo a qualidade, eficiência e eficácia, imparcialidade;

Igualdade, atuando de forma justa, isenta e independente;

Informação e comunicação, partilhando e difundido a informação verdadeira,

coerente e transparente;

Inovação e criatividade, mobilizando vontades, conhecimento e competências;

Integridade, adotando comportamentos profissionais, correção, boa-fé,

honestidade, respeito e lealdade;

Participação no sentido de incentivar a uma participação ativa, procurando

antecipar necessidades e encontrar soluções eficazes e eficientes;

Responsabilidade social, agindo de forma responsável e solidária, promovendo

bem-estar social e proteção ambiental;

Transparência, decidindo com base em regras claras e critérios objetivos, com

publicitação de resultados e adoção de comportamentos que reforcem

confiança e credibilidade.

Sujeição à jurisdição e fiscalização do Tribunal de Contas nos termos da Lei,

independentemente da natureza jurídica do ato ou contrato a celebrar no

âmbito das operações patrimoniais imobiliárias bem como à tutela inspetiva

de natureza não jurisdicional levada a cabo pela inspeção-geral de Finanças.


63

2. Formas de Aquisição, Modificação e Extinção do Direito de Propriedade Municipal

sobre Imóveis

A propriedade na esfera jurídica dos entes públicos, neste caso de ativos imobiliários, tem um

ciclo de vida que se inicia com a aquisição daquele direito, passa pelas formas várias de

modificação do mesmo e encerra com a sua extinção.

No âmbito do domínio privado dos entes públicos, os modos de aquisição de direito privado

cingem-se, essencialmente, às modalidades aquisitivas de bens constantes do Código Civil,

dedicando o RJPIP especial atenção à compra, permuta e locação financeira, enquanto formas

de aquisição onerosa, e à doação e sucessão mortis causa, enquanto formas de aquisição

gratuita.

Podem-se no entanto adquirir bens para o domínio privado municipal por qualquer uma das

formas contratuais permitidas na lei civil, ou outras que derivem do princípio de liberdade

contratual próprias deste ramo de direito, importando distinguir as que revestem carácter

oneroso e as que são a título gratuito.

A concreta regulamentação destas formas de aquisição de património imobiliário, incluindo as

competências para as respetivas autorizações, far-se-á no âmbito do Regulamento de

Património, pelo que nesta sede importa essencialmente enunciar e caracterizar brevemente

os diferentes tipos, enquanto instrumentos de prossecução da estratégia de gestão.

Consideram-se como aquisições onerosas aquelas que se concretizam em troca de um

sacrifício ou de uma contraprestação por parte dos entes públicos, que ocorre,

designadamente, na compra, na permuta e na locação financeira, contrariamente às formas de

aquisição a título gratuito, em que não há lugar a qualquer contraprestação por parte dos

entes públicos.

Importará no entanto não confundir a inexistência de uma contraprestação de natureza

pecuniária com o caráter gratuito do negócio jurídico, sendo certo que a qualificação de um

determinado negócio jurídico como gratuito ou oneroso tem sempre que resultar do seu

conteúdo concreto e não do declarado pelas partes, mais especificamente da denominada

economia do contrato.


64

Em algumas das situações infra identificadas, é notório que o Estado e os entes públicos usam

de prerrogativas que lhe permitem aceder, com base na Lei, à aquisição de bens para o

respetivo domínio privado de forma privilegiada, impondo a destruição do vínculo que liga as

coisas ao seu proprietário e, ao mesmo tempo, a sua passagem ao domínio privado dos entes

públicos.

A aquisição de bens imóveis para o domínio privado pode operar por via do direito privado ou

por via do direito público, relevando neste âmbito as especificidades próprias do direito

administrativo, vertidas num contrato administrativo ou em meros atos de autoridade.

Identificam-se de seguida de modo esquemático as formas de aquisição, modificação ou

extinção do direito de propriedade na esfera jurídica do Município, para em momento

subsequente apreciar individualizadamente cada um desses segmentos e os tipos jurídicos que

os integram.


65

Anexo 2 – Caracterização do Acervo Patrimonial Imobiliário do município

1. Caracterização do Acervo Patrimonial Imobiliário Municipal

A gestão patrimonial imobiliária do Município de Lisboa corresponde ao cerne das atribuições

e competências da Direção Municipal de Gestão Patrimonial, plasmadas no Despacho n.º

5347/2015, publicado no Diário da República n.º 98, 2ª Série, de 21 de maio de 2015, podendo

segmentar-se em dois grandes eixos, um orientado para a gestão e outra para a administração

patrimonial, não esquecendo que, em sentido lato, esta integra aquela.

As orientações estratégicas anteriormente enunciadas deverão ser desenvolvidas através de

um conjunto de instrumentos regulamentares, procedimentos administrativos e ações

concretas correspondentes às atribuições e competências do Município, todas elas direta, ou

indiretamente, incidentes sobre bens imóveis do domínio público ou do domínio privado, quer

sejam terrenos ou edifícios da propriedade municipal.

A elaboração destes instrumentos regulamentares e procedimentos administrativos inserem-

se em competências específicas de diferentes Direcções Municipais, designadamente das Dm

de Finanças, DM Urbanismo e DM Habitação.

Porque não se pode decidir bem sobre a parte sem bem conhecer o todo, impõe-se uma breve

caraterização do universo constituído pelos edifícios e terrenos propriedade municipal,

quantidades e afetações funcionais, para que melhor se perceba o sentido, alcance, implicação

prática e sentido útil das linhas de orientação estratégica agora definidas.

Opta-se por tratar individualizadamente os imóveis e os terrenos propriedade municipal, os

primeiros numa lógica de número de ativos, afetação e titularidade, os segundos com o foco

na quantidade e áreas respetivas, não cuidando no entanto do enquadramento urbanístico e

potencial de edificabilidade a que possam vir a estar sujeitos. Aliás, a propriedade fundiária

oferece particulares dificuldades na sua caraterização, dado que sendo cadastrada a partir da

respetiva localização e coordenadas registrais, quando existentes ou conhecidas, e estando na

maioria esmagadora dos casos tratada como parcelas não individualizadas dos “prédios mãe”,

pode conduzir a significativos erros de apreciação ao nível da informação estatística.

Antecipadamente se consigna um alerta para a natureza precária dos números que agora se

apresentam, consequência de uma dupla circunstância: Por um lado, o caráter preliminar de


66

que se revestem, consequência de um trabalho de inventariação e cadastro que ainda não está

concluído e pode por isso mesmo vir a sofrer ajustamentos; por outro lado, porque a dinâmica

própria da gestão patrimonial nas suas diversas dimensões faz com que só uma atualização em

tempo real possa evitar a permanente desatualização da informação prestada.

O Município dispõe neste momento de um total de 5.551 edifícios, a que correspondem

28.493 unidades autónomas – não se fala em frações dado que em muitos casos a propriedade

horizontal não está constituída -, distribuídos do seguinte modo:

824 edifícios, a que correspondem 3.538 unidades autónomas, afetas

predominantemente a uso habitacional;

607 edifícios onde funcionam equipamentos de diferente natureza (sociais, culturais e

desportivos);

332 edifícios integrando o património disperso com utilização predominantemente

não habitacional;

2.019 edifícios correspondem a bairros municipais, para um total de 22.663 unidades

autónomas;

341 edifícios em bairros municipais com uso predominantemente não habitacional, a

que correspondem 981 unidades autónomas;

e ainda,

1.428 imóveis dos quais o Município só é parcialmente proprietário, a que

correspondem 1.311 unidades autónomas.

Para que melhor se percecione a relação entre o acervo patrimonial imobiliário municipal

existente e os resultados da execução do Plano de Valorização e Rentabilização que tem

vindo a ser prosseguido, apresenta-se a respetiva representação gráfica. Como aí se

observa, entre 2013 e 2015 foram alienados em hasta pública 118 edifícios, 6 terrenos,

25 unidades autónomas e 175 frações autónomas a inquilinos municipais no âmbito do

respetivo regulamento municipal.

Em outras operações patrimoniais, no mesmo período, têm de ser considerados 3

edifícios, em operações de regularização patrimonial com a Santa Casa da Misericórdia de

Lisboa, 1 direito de superfície, 89 unidades autónomas, referentes a operações BIP/ZIP e

65 terrenos, dos quais a grande maioria corresponde a regularizações patrimoniais no

âmbito de AUGIS.


67

2.360

332

1.428

824

607

5.551

Nº Edifícios

Equipamentos

Habitacional

Compropriedade



22.663

4.519

1.311

28.493

Nº Unidades Autónomas Municipais

Compropriedade



723

264

575

534

2096

Nº Terrenos

<100m²

>1.000m²

500m² a 1.000m²

100m² a 500m²


68

26.000178.000189.000

3.877.000

4270000

TerrenosSoma de Áreas (m²)

>1.000m²

500m² a 1.000m²

100m² a 500m²

<100m²

25

18

100

6

149

Nº de Imóveis Alienados em Hasta Pública

Terrenos

RPPD

Edifícios

Frações Autónomas


69

Anexo 3 – Dados Estatísticos Alienações do programa Reabilita Primeiro Paga Depois e Património Disperso

7 3 2 2 100

42 25 33 100

42 25 33

Total 2013 2014 2015 2016

Programa Reabilita Primeiro e Paga Depois

Hastas

Prédios

Arrematados

Escriturad

os 81 …

Sem escritura 19 …

Deferidos 64

91%

Sem deferiment

o …

Em obra

40 49%

Sem obra

42 51%

Obra concluída 18

45%

Por concl

uir 22

55%

Com proje

to 70

86%

Sem proje

to 11

14%

Sociedades

65 63%

P. Singulares 38

37%

6.835.000 € 5.822.000 € 6.695.500 € 8.688.000 € 8.824.500 €

14.304.500 €

0 € 0 € 2.138.200 € 0 €

2013 2014 2015 2016

Preço base

Preço arrematação

Receita Cobrada

27% 52%

114%

0%


70

Frações

Autónomas Estacionamentos

Parcelas de Terreno

Prédios Dispersos

Nº Hastas 3 1 4 3

Nº Imóveis em hasta 33 9 10 21

Nº Imóveis Arrematados 16 9 5 18

Nº Imóveis Escriturados 16 5 5 18

Valor Total Arrematado 4.083.007€ 213.800€ 45.273.442€ 28.118.700€

Diferença entre Valor Base e Valor Arrematação

65.357€ (2%)

6.800€ (3%)

1.393.702€ (3%)

4.508.100€ (19%)

Valor Total Arrematação 77.688.949€

23.103.700 €

31.698.000 €

Total de preço base Total arrematado

460 €

811 €

preço m² preço base preço m² arrematado

10 0 5 5 0

49

0 27 22 0

Total 2013 2014 2015 2016

Alienação de ativos municipais património disperso

Nº Atos Públicos

Prédios arrematados

37%76%

www.cm-lisboa.pt

versão preliminar da dmgp/cml - am-lisboa.pt€¦ · programa de valorização do património...

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