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UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ
Telma Regina Machado
PEDÁGIO-ASPECTOS SOCIAIS, POLÍTICOS E JURÍDICOS
CURITIBA
2011
Telma Regina Machado
PEDÁGIO-ASPECTOS SOCIAIS, POLÍTICOS E JURÍDICOS
Monografia apresentada ao Curso de Direito da Faculdade de Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Péricles Coelho
CURITIBA
2011
TERMO DE APROVAÇÃO
Telma Regina Machado
PEDÁGIO-ASPECTOS SOCIAIS, POLÍTICOS E JURÍDICOS
Esta monografia foi julgada e aprovada para a obtenção do grau de Bacharel em Direito da
Universidade Tuiuti do Paraná.
Curitiba, _____ de _______________ de 2011.
______________________________________
Prof. Eduardo de Oliveira Leite Coordenador do Núcleo de Monografias
Faculdade de Ciências Jurídicas Orientador: ________________________________________ Prof. Péricles Coelho ________________________________________ Prof.
Universidade Tuiuti do Paraná ________________________________________ Prof.
Universidade Tuiuti do Paraná
Dedico esta monografia, à minha querida mãe Hilda, que não mediu esforços
para criar sozinha eu meus dez irmãos, que mesmo com muito sacrifício nunca
desistiu de nos ver prosperar, ao meu marido e meus filhos, que sempre me
apoiaram, motivos da minha perseverança.
AGRADECIMENTOS
Ao professor Péricles, em especial, orientador entusiasta do Direito Tributário,
por ter acreditado no meu potencial, mesmo com grandes dificuldades, tenho a
honra e o privilégio de poder ter sido aluna.
Aos meus familiares, pelo carinho e apoio incondicional.
“Feliz aquele que transfere o que sabe e
aprende o que ensina”.
(Jorge Icaza)
RESUMO
O presente trabalho tem a finalidade de apresentar o instituto do pedágio do ordenamento jurídico brasileiro. Será exposto como se deu as primeiras rodovias pavimentadas no Brasil, bem como onde e como se iniciaram a cobrança do instituto, quais as espécies de tributos existentes atualmente e como o pedágio se encontra representado dentro do arcabouço jurídico tributário. Adiante, demonstrar-se-á brevemente como se dá o instituto em outros países, um panorama de como outras nações se comportam diante do tema. Por fim, apresentar-se-á as divergências que esse instituto provoca entre a sociedade e os juristas. Palavras-chave: Pedágio, natureza jurídica, aspectos sociais e políticos.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 8
1 HISTÓRIA DAS RODOVIAS NO BRASIL, ORIGEM DO PEDÁGIO ................... 10
2 CONCEITO DE PEDÁGIO .................................................................................... 12
2.1 ORIGEM DO INSTITUTO NO BRASIL ............................................................... 13
2.2 BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DO PEDÁGIO NO EXTERIOR ............ 16
3 CONCEITO DE TRIBUTOS .................................................................................. 20
4 ESPÉCIES E CLASSIFICAÇÕES DE TRIBUTOS ............................................... 21
4.1 IMPOSTOS ......................................................................................................... 21
4.2 TAXAS ................................................................................................................ 22
4.3 CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA ....................................................................... 25
4.4 EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO ........................................................................ 27
4.5 CONTRIBUIÇÕES .............................................................................................. 27
4.5.1 Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico ..................................... 28
4.5.2 Contribuições de Interesse de Categorias Profissionais ou Econômicas ......... 29
4.5.3 Contribuições de Seguridade Social ................................................................ 29
5 PEDÁGIO UMA FIGURA SUI GENERIS .............................................................. 31
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 35
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 38
8
INTRODUÇÃO
O instituto do pedágio no direito brasileiro vem sendo discutido com bastante
cautela pelos operadores da área. Seja pelo fato de envolver uma sociedade de
forma seleta, como também, invadir outros ramos do direito.
No trabalho apresentado, se verificará que o pedágio além de não ter
amparo de forma individualizada na lei, se faz muitas vezes de forma análoga.
A taxa, a tarifa e o preço público, são institutos que o Direito Tributário, o
Direito Administrativo, bem como o Direito Constitucional tratam de forma
abrangente, porém, o pedágio como fora introduzido no ordenamento jurídico
brasileiro, ainda não tem uma definição precisa, sendo bastante conflitante o seu
conceito.
Em que pese o pedágio ser autorizado pela Constituição Federal de 1988,
em seu artigo 150, inciso V, este traz inúmeros questionamentos pelos doutrinadores
e sociedade em geral.
Tais divergências doutrinárias e jurisprudenciais serão apresentadas
adiante, com o intuito de demonstrar os pontos relevantes do instituto,
especialmente natureza jurídica do pedágio.
Como ponto de partida a evolução histórica das estradas brasileiras, como
era a sua construção e manutenção desde a época das primeiras estradas
pavimentadas do Brasil.
O instituto do pedágio não é algo exclusivamente brasileiro, muitos outros
países, se utilizam desta espécie para obter recursos para manutenção e construção
de novas estradas, como se demonstrará a seguir.
9
De certa forma ficará evidenciado que mesmo sendo considerado essencial,
o pedágio poderia ser cobrado de forma diferenciada, de modo a não atingir de
forma devastadora e abusiva os direitos do cidadão protegidos pela Constituição.
O presente trabalho também irá analisar como são definidos os bens
públicos, e como as estradas rodoviárias estão inseridas deste conceito.
Outro ponto a ser brevemente esclarecido, será a respeito de como as
malhas rodoviárias pavimentadas estrangeiras se comportam diante do instituto do
pedágio.
Por fim, dentre outros aspectos, veremos como o Supremo Tribunal Federal,
se manifesta diante desta categoria.
10
1 HISTÓRIA DAS RODOVIAS NO BRASIL, ORIGEM DO PEDÁGIO
Nem sempre no Brasil, tivemos as estradas para trafegar revestidas de
asfalto e prontas para receber veículos. Os caminhos de carroças ligavam cidades e
vilas brasileiras desde o século XVI.
No ano de 1674, foi criado um caminho provisório para os bandeirantes, o
qual fora chamado de “embrião” da União indústria. Porém este caminho que ligava
Rio de Janeiro a Minas Gerais era perigoso devido ao fato de haverem piratas que
atuavam na baía de Angra dos Reis, além do motivo de que o trajeto durava 100
dias. Por isso houve a implantação de uma estrada permanente entre Minas Gerais
e Rio de Janeiro, no ano de 1861, o que se tornou a primeira estrada de rodagem do
Brasil, contudo ainda sem asfalto.
Por não serem asfaltadas, as estradas de ferro eram o único meio de
transportar produtos do Estado de Minas Gerais até Rio de Janeiro, sendo na época
os grãos de café a maior produção agrícola. A primeira estrada de ferro foi criada em
1854 e se chamava Estrada de Ferro Mauá, que ligava a cidade de Juiz de Fora à
Rio de Janeiro.
Apenas em 1928, com a Rodovia Washington Luís (oficialmente denominada
SP-310) que pertence ao estado de São Paulo, é que se pode considerar que houve
um divisor de aguas em relação às estradas de rodagem do Brasil.
Esta rodovia foi a primeira asfaltada do Brasil e, posteriormente, foi
incorporada pela atual BR 040, que liga o Rio de Janeiro a Belo Horizonte e Brasília.
Em 2007, uma pesquisa rodoviária realizada pela Confederação Nacional de
11
Transportes, considerou que esta rodovia esta classificada em primeira posição do
ranking das mais bem conservadas rodovias do país.
A partir das décadas de 1940 e 1950, as construções de rodovias ganharam
uma extensão devido a três fatores principais: a criação do Fundo Rodoviário
Nacional, em 1946, que estabeleceu um imposto sobre combustíveis líquidos, usado
para financiar a construção de estradas pelos estados e a União; a fundação da
Petrobrás, em 1954, que passou a produzir asfalto em grande quantidade; e a
implantação da indústria automobilística nacional, em 1957.
O Fundo Rodoviário Nacional, instituído pelo Decreto nº 8.463/1945 de 27
de dezembro de 1945, conhecido por Lei Joppert, tinha sua fonte no imposto sobre
combustíveis e lubrificantes. Na época o Brasil contava com uma malha rodoviária
pavimentada de 968 km.
Do ano de 1948 até 1988, os recursos do Fundo permitiram ao governo
federal financiar a construção de rodovias pelos Estados, aumentando a malha
pavimentada da ordem de 12% anuais no período de 1956 até 1980.
No ano de 1999, o total de malha rodoviária brasileira pavimentada era de
164.247 km, ou seja, a pavimentação teve grande aumento com a implantação dos
fatores que impulsionaram o desenvolvimento das estradas.
12
2 CONCEITO DE PEDÁGIO
Se analisar a palavra pedágio definida pelo dicionário Michaelis, verificar-se-
á que a figura tem diferentes sentidos, tais como:
1. Tributo de passagem por uma ponte; passagem. 2. Taxa que se paga ao governo ou a uma autarquia para se ter o direito à
passagem por uma estrada, quer por veículos, quer por pessoas ou gado.
3. Posto fiscal, localizado nas estradas, encarregado de cobrar essa taxa. 4. Propina paga por delinquentes a policiais para não serem presos.
1
Contudo, a história nos apresenta que, o instituto teve no curso da vida
humana em sociedade, diferentes sentidos, tais como apresenta o autor José
Antonio Savaris o qual registra a idéia de Ribeiro de Moraes que “na Idade Média
bastava a simples passagens pelos caminhos ou áreas predeterminadas, seja a pé
(pedágio), a cavalo, através de barco (barcagem) ou de veículo (rodágio), para ser
devido o pedágio”.2
O autor Jose Antonio Savaris acrescenta que “etimologicamente, pedágio,
do latim pés, pedis (latim popular: pedaticum), significa “o direito de pôr o pé” ou
“onde se põe o pé”.3
Para se demonstrar que esse instituto não é algo novo, o autor ainda
comenta que
o pedágio é um velho companheiro da humanidade (...), escritos antigos como a obra Arthasastra, elaborada na Índia por Kautilya (321 a.C.), já registravam sua prática.Também se relata a cobrança pela utilização de vias
1 MICHAELIS: Moderno dicionário da língua portuguesa. São Paulo: Cia. Melhoramentos, 1998.
2 SAVARIS, José Antonio. Pedágio: pressupostos jurídicos. 1. ed., 3ª tiragem. Curitiba: Juruá, 2006.
p. 35. 3 Ibidem, p. 35.
13
que ligavam a Síria à Babilônia, há mais de 4 mil anos. Roma se converteu na civilização móvel, capaz de controlar todo o mundo, por meio de suas estradas que constituíam uma rede de 85.000 km. A onipresente rede romana de estradas pavimentadas, feitas de pedra em piso terraplanado, teve um custo altíssimo ao longo dos oito séculos de construção.
4
O autor ainda registra que
em face da insuficiência dos recursos, criou-se a figura do administrador de estrada, os curatores viarum, que tinham atribuições para impor contribuições destinadas à reparação de estradas e construções de novas. Eram os direitos de pedágio e os impostos de importação e exportação, que se cobravam nas portas das cidades. A cobrança nas entradas das cidades note-se, se dava por uma questão lógica, a saber, a impossibilidade de controle de evasão se acaso o pedágio fosse exigido em trechos das abertas estradas.
5
Já na Idade Média, o autor José Antonio Savaris, descreve a idéia do
escritor francês, Xavier Bezançon o qual comenta que “os pedágios representam a
mais antiga fonte de fiscalização ou renda para o rei, os senhores e os conventos. O
direito de pedágio resultava dos poderes reais: era o rei que o concedia e assim
também o rei que o retirava”.6
2.1 ORIGEM DO INSTITUTO NO BRASIL
Na Constituição Federal de 1946, já era possível verificar-se como o pedágio
seria incluído na vida dos cidadãos, em seu artigo 27 autorizou a cobrança de
pedágio conforme segue:
4 SAVARIS, 2006, op. cit. p. 36.
5 Ibidem, p. 37.
6 Idem.
14
Art. 27- É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer limitações ao tráfego de qualquer natureza por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de taxas, inclusive pedágio, destinada exclusivamente à indenização das despesas de construção, conservação e melhoramento de estradas.
Segundo José Antonio Savaris,
os pedágios rodoviários no Brasil tiveram três fases distintas. Antes da Constituição de 1988, eram exigidos, desde 1969, nas rodovias federais de pista dupla, inclusive na Ponte Rio-Niterói e, desde 1947, nas auto-estradas de São Paulo. Nesta fase, estes pedágios eram operados pelos próprios governos, e a maioria era deficitária.
7
Além destes pedágios em locais específicos, a partir das décadas de 1940 e
1950, como já mencionados, a criação do Fundo Rodoviário Nacional, em 1946, fez
com que as rodovias brasileiras aumentassem a pavimentação. Contudo no final da
década de 1970, o país começou a ter sérias dificuldades econômicas, que
causaram uma grande destruição da malha rodoviária.
Com a crise, as construções de novas estradas ficaram paralisadas e a
manutenção se deu de forma lenta e em muitos casos não se realizava. Tal
situação, fez com que a economia tivesse prejuízos bem como as pessoas que
viajavam, corresse risco de morte nas estradas degradadas que geravam acidentes.
Em 1988, houve a extinção do Fundo Nacional Rodoviário, e com a
escassez de recursos, foram criadas outras formas alternativas de manutenção e
construção de novas estradas; dentre elas, a criação do Selo Pedágio, com a
instituição da Lei nº 7.712/1988.
Ainda para José Antonio Savaris, houve a segunda fase que “se refere à
desativação dos pedágios federais, logo após a promulgação da Constituição de
7 SAVARIS, 2006, op. cit. p. 49.
15
1988, com a instituição do selo - pedágio na área federal, na tentativa frustrada de
generalizar a cobrança de pedágio”.8
A lei do selo-pedágio disciplinava a cobrança de pedágio pela utilização de
rodovias federais, pontes e obras de arte especiais que as integravam.
Dentre seus artigos se faz mister analisar o que dispunha os artigos 2º, 3º e
5º, da Lei ,conforme segue:
Art. 2º- Contribuinte do pedágio é o usuário de rodovia federal sob jurisdição do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER. Art. 3º- O montante calculado para ser arrecadado com o pedágio não poderá ultrapassar ao necessário para conservar as rodovias federais, tendo em vista o desgaste que os veículos automotores, utilizados no tráfego, nelas provocam, bem como a adequação dessas rodovias às necessidades de segurança do trânsito. Parágrafo único. Fica aprovada a tabela anexa de valores do pedágio, para o exercício de 1989, que será anualmente ajustada na lei de diretrizes orçamentárias. [...] Art. 5º. Quando o veículo for encontrado trafegando em rodovia federal sem o comprovante do pagamento do pedágio ou fora do período de tolerância de três dias de sua validade, o usuário sujeitar-se-á ao recolhimento de seu valor, acrescido de multa equivalente a 100% (cem por cento), calculada sobre o valor atualizado. § 1º O disposto neste artigo não será aplicável em trecho de rodovia federal que se encontre sob jurisdição do Estado ou do Município, ou em trecho situado no perímetro urbano do Município onde o veículo esteja licenciado.
Porém, em 16 de agosto de 1990, esta Lei foi revogada pela Lei nº
8.075/1990.
Segundo José Antonio Savaris,
a terceira e atual fase é caracterizada pela intensificação do pedágio, com a adoção do regime de concessões à iniciativa privada, a partir de 1996, por meio da Lei 9.277, que permitiu a delegação de rodovias federais a Estados e Municípios, mediante convênios com a União, e a implantação de novos pedágios por concessões privadas.
9
8 SAVARIS, 2006, op. cit. p. 49.
9 Idem.
16
Com isso as rodovias pavimentadas aumentaram consideravelmente, pois
os recursos começaram a vir dos usuários que começaram a pagar pelo uso das
estradas brasileiras.
2.2 BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DO PEDÁGIO NO EXTERIOR
Conforme se constata, o pedágio não é um instituto cobrado apenas no
Brasil, na resenha escrita por Neuto Gonçalves dos Reis10 comenta a respeito do
livro “Concessões de rodovias: mito e realidade”, do engenheiro e ex-deputado
paulista, Kal Machado, o pedágio é apresentado das seguintes formas nos
diferentes países:
Verifica-se que no Reino Unido, nas palavras de Neuto Gonçalves Reis,
aconteceu chamado pedágio-sombra:
O governo britânico usa um mecanismo muito semelhante ao que era adotado pela Prefeitura de São Paulo para os ônibus urbanos, no qual o valor recebido do usuário é diferente do preço pago ao concessionário. A concessionária é remunerada por um “pedágio-sombra”, enquanto o pedágio real destina-se à constituição de um fundo. Alguns contratos adotam o regime DBFOT (Draw, Build, Operate, Finance and Transfer), no qual o operador projeta, constrói, opera, financia a estrada e, no final do contrato, devolve-a ao governo.
11
O que o Brasil nunca pensou em fazer, a Espanha, conforme comenta
Neuto, desenvolveu um método interessante, criou muitos atrativos:
10
Mestre em Engenharia de Transportes, jornalista e Assessor Técnico da Associação Nacional do Transporte de Cargas (NTC). 11
REIS, Neuto Gonçalves dos. Um livro a favor do pedágio. (Resenha) Disponível em: http://www.ntcnet.org.br/Kal_Machado.htm. Acesso em: 25 fev. 2011.
17
Embora a legislação espanhola permita a exploração de pedágios desde 1953, somente em meados da década de 60 as concessões vieram a florescer, graças ao Plano Nacional de Autopistas, que oferecia muitos atrativos para as empresas: a) Isenção de impostos na compra das ações das concessionárias; b) Garantias do governo para empréstimos obtidos no exterior; c) Seguro contra variação cambial das dívidas; d) Possibilidade de depreciação do investimento; e) Subsídios nos primeiros anos de operação em forma de dinheiro o vantagens. De 1964 a 1980, foram concedidos 3.000 km de vias expressas. Em 1982, o governo socialista aboliu o plano de concessões, os benefícios às concessionárias, assim como seguros cambiais e garantias de empréstimos, e criou uma estatal para coordenar o sistema de rodovias.
12
Outro país que se preocupou em fornecer incentivos fiscais foi a França,
mas de maneira diferente, Neuto informa que o país criou
quatro sociedades, nas quais os recursos privados não chegavam a 10% dos investimentos e que acabaram sendo incorporadas pelo governo entre 1982 e 1986. Compreendendo 5.726 km de vias expressas com VDM superior a 25 veículos por dia, a rede concedida francesa é gerida por nove empresas, das quais oito são de economia mista controladas pelo poder público (Área, ASF, Escota, SAPN, Sanef e STMB) e apenas uma, a Coferoute, responsável por 700 km da malha, é privada.A harmonização dos pedágios é ditada pela entidade pública ADF – Autoroutes de la France, que detém 34% do capital das empresas. O governo garante 75% dos empréstimos feitos no exterior pelas empresas de economia mista e 40% a 70% dos recursos tomados pela concessionária privada. As receitas de pedágio respondem pela metade da construção, manutenção e operação da rede federal, de 36 mil km, enquanto a rede total chega a 900 mil quilômetros. O modelo francês caracteriza-se pelo pragmatismo, relação de confiança entre os parceiros e a participação de grandes empresas, estimulada pelos incentivos econômicos. O sistema usa parte da lucratividade em trechos isolados para garantir o equilíbrio da malha explorada pela concessionária. Há ainda mecanismos para eqüalizar os recursos entre as concessionárias.
13
Também do sistema de sociedade de economia mista, o autor da resenha
informa em texto que a Itália, foi o país que primeiro implantou o regime de
concessão, que aconteceu em 1925. O autor relata que
a Itália possui 6.175 km de vias expressas concedidas, gerenciadas pela SPA Societá Autostrade, de economia mista, com 51% de ações estatais. Deste total apenas 3.200 km são concedidos a outras administrações públicas e particulares (vias de menor importância). A construção e a manutenção das rodovias são financiadas pelo pedágio. Desde 1950, o
12
REIS, 2011, op. cit. 13
Idem.
18
conceito adotado é o de arrecadar recursos para conservar não uma única rodovia, mas uma malha completa, por meio de subsídios cruzados, ou seja, receitas transferidas de uma estrada para outra. Apenas uma entre as 25 concessionárias italianas (a que explora o trecho de Turim a Milão, de 127 km) é privada. As restantes contam com capital público e apoio de organismos regionais ou locais.
14
Outro país que também adotou o sistema de pedágio foi o México, contudo
conforme apresenta a resenha foi um grande fracasso, Neuto comenta que
prevista pela legislação mexicana desde 1926, a concessão de rodovias só deslanchou em 1988, por meio do ambicioso Programa Nacional de Autopistas Concesionadas. Tido na época como o maior do mundo, sua meta era chegar a 2.000 com 15 mil quilômetros de novas rodovias, dos quais 75% operadas mediante pedágio. O programa dobrou a rede mexicana, que passou de 4.500 km em 1989 para 9.900 km em 1994. Foram realizadas 53 concessões, das quais 44 (5.120 km) estavam em operação em 1995. Investimentos de US$ 13 bilhões em 1989 e 1994 foram financiados por bancos comerciais locais (mais da metade), governos federais e estaduais (US$ 2,5 bilhões) e pelas concessionárias. No entanto, a subestimação dos investimentos e dos custos de operação acabou inviabilizando o projeto. Os bancos locais sofreram calote de cerca de US$ 5 bilhões. Enquanto isso, os usuários passaram a pagar um dos mais altos pedágios do mundo. Uma das vias expressas construídas foi a México-Acapulco, com pedágio de US$ 15,00 a cada 100 km, o que reduziu o tráfego médio mensal a menos de mil veículos por dia.
15
O autor comenta em sua resenha que na Argentina a reação popular foi
baixa em relação ao pedágio, pois
a Argentina possui uma rede rodoviária de 448 mil quilômetros, dos quais, 60 mil são pavimentados e 48 mil, embora não pavimentados, receberam melhorias. Em 1990, foram concedidos a treze empresas, por doze anos, 9 293 km de estradas em 19 corredores viários. Os contratos previam o pagamento pela concessionária do cânon, tarifa destinada a recuperar e manter o restante da malha.Aos valores estabelecidos, já bastante elevadas no início (US$ 1,50 por cem quilômetros para automóveis e US$ 6,00 para caminhões), logo subiram para US$ 2,30 devido à inflação, e passaram a ser taxados pelo governo. Forte reação popular levou governo a suspender os pedágios em 1991 e a congelar seus valores de 1992 a 1995, sob a promessa, não cumprida, de subsidiar as concessionárias. Em 1995, os preços foram aumentados em 30%. A redução das tarifas elevou a demanda e obrigou o governo a prolongar o prazo das concessões para 28 anos, com inclusão de novas obras.
16
14
REIS, 2011, op. cit. 15
Idem. 16
Idem.
19
Outro estado comentado na resenha diz respeito ao Estados Unidos, onde
o na resenha o autor assegura que
segundo Machado, no início dos anos 90, as estradas pedagiadas nos Estados Unidos representavam 6,5% do sistema rodoviário interestadual e 7% do tráfego (supõe-se que também interestadual). Segundo dados apresentados pelo consultor G.P. Bodeli em 1998 durante seminário promovido pela Gazeta Mercantil, a extensão norte-americana de rodovias concedidas não passava de 7.150 km. Como se sabe, a malha total pavimentada dos Estados Unidos ultrapassa 5 milhões de quilômetros.Em geral, as turnpikes (rodovias construídas com recursos do pedágio) americanas são gerenciadas por uma authority, que capta recursos por meio de bonds (títulos). São poucos e bem recentes os casos da participação da iniciativa privada nos investimentos em obras públicas. Isso passou a ocorrer depois da edição do Istea – Intermodal SurfaceTransportation Efficiency Act, que reconheceu a necessidade de atrair capitais privados para a construção de rodovias.
17
Ainda o autor comenta que “a lista dos adeptos do pedágio inclui ainda
Japão, Rússia, Malásia, China, Paquistão, Cingapura, Hungria, Filipinas e
integrantes da Comunidade Européia”.18
Como podemos notar, inúmeros países adotaram o sistema de pedágio
tendo em vista o alto custo para manter conservadas as rodovias. No entanto, todos
tem suas particularidades, tanto no sentido de incentivar, como de regular o instituto.
17
REIS, 2011, op. cit. 18
Idem.
20
3 CONCEITO DE TRIBUTOS
Segundo Eduardo Sabbag,
o Estado necessita, em sua atividade financeira, captar recursos materiais para manter sua estrutura, disponibilizando ao cidadão-contribuinte os serviços que lhe compete, como autêntico provedor das necessidades coletivas. A cobrança de tributos se mostra como principal fonte de receitas públicas, voltadas ao atingimento dos objetivos fundamentais, insertos no art. 3º da Constituição Federal, tais como a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da marginalização, tendente à redução das desigualdades sociais e regionais, bem como a promoção do bem estar da coletividade.
19
Para Sacha Calmon Navarro Coêlho
a tributação é sem sombra de dúvida, o instrumento d que se tem valido a economia para sobreviver. Sem ela não poderia o Estado realizar os seus fins sociais, a não ser que monopolizasse toda a atividade econômica. O tributo é inegavelmente a grande e talvez a única arma contra a estatização da economia.
20
O Código Tributário Nacional, em seu artigo 3º estatui que tributo é “toda
prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir
que não constitua sanção de ato ilícito, instituído em lei e cobrada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada.”
Ou seja, não existe uma faculdade em respeitar e obedecer o ordenamento
tributário.
19
SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 1. 20
COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 375.
21
4 ESPÉCIES E CLASSIFICAÇÕES DE TRIBUTOS
O CTN no artigo 5º, dispõe que tributos são: impostos, taxas e contribuição
de melhoria. A Constituição Federal no artigo 148 menciona que a união ainda
poderá instituir empréstimos compulsórios, e no artigo 149 instituir contribuições
sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesses das categorias
profissionais ou econômicas.
4.1 IMPOSTOS
O CTN no artigo 16 define imposto, como sendo o tributo cuja obrigação tem
por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal especifica
relativa ao contribuinte.
Conforme Roque Antonio Carrazza “imposto é uma modalidade de tributo
que tem por hipótese de incidência um fato qualquer, não consistente numa atuação
estatal (...) os impostos são, pois, prestações pecuniárias desvinculadas de qualquer
relação de troca ou utilidade”.21
Na opinião de Hugo de Brito Machado
em se tratando de imposto, a situação prevista em lei como necessária e suficiente ao nascimento da obrigação tributária não se vincula a nenhuma atividade específica do Estado relativa ao contribuinte. Assim, quando o Estado cobra o imposto de renda, por exemplo, toma em consideração, exclusivamente, o fato de alguém auferir renda. Não importa que o Estado
21
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 25. ed., rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 531.
22
tenha ou não prestado algum serviço, executado alguma obra, ou desenvolvido alguma atividade relacionada com aquele de quem vai cobrar o imposto.
22
Para Paulo de Barros Carvalho, “podemos definir imposto como tributo que
tem por hipótese de incidência (confirmada pela base de cálculo) um fato alheio a
qualquer atuação do Poder Público. Tal enunciado concerta bem com a definição
que o Código Tributário nos oferece”.23
O imposto configura assim uma figura vinculada, coercitiva e
obrigatoriamente descrito em lei.
4.2 TAXAS
O Código Tributário Nacional, em seu artigo 77, define que taxas são
cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no
âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do
poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e
divisível, prestado ao contribuinte ou posto a sua disposição.
Na definição de Aliomar Baleeiro
taxa é o tributo cobrado de alguém que se utiliza de serviço público especial e divisível, de caráter administrativo ou jurisdicional, ou tem à sua disposição, e ainda quando provoca em seu benefício, ou por ato seu, despesa especial dos cofres públicos. Quem paga a taxa recebeu serviço ou vantagem: goza de segurança decorrente de ter o serviço à sua disposição, ou enfim, provocou uma despesa do poder público.
24
22
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 31. ed. rev., atual. e ampliada. São Paulo: Malheiros Editores, 2010. p. 315. 23
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 21. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 36. 24
BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2010. p. 540.
23
Para Flavio de Azambuja Berti,
taxa constitui o que pode ser chamado de segundo tipo ou segunda espécie tributária vigente no ordenamento jurídico nacional. Consoante a classificação que divide os tributos em vinculados e não-vinculados, ela estaria compreendida no primeiro grupo. Mais precisamente fala-se que taxa é um tributo diretamente vinculado a uma atuação estatal em benefício do particular.
25
Segundo Paulo de Barros Carvalho,
taxas são tributos que se caracterizam por apresentarem, na hipótese da norma, a descrição de fato revelador de uma atividade estatal, direta e especificadamente dirigida ao contribuinte, (...) o direito positivo vigente prevê duas espécies de taxas:a) taxas cobradas pela prestação de serviços públicos; e b) taxas cobradas em razão do exercício do poder de polícia.
26
O Código Tributário Nacional, em seu artigo 78, define o poder de polícia:
Art. 78- Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 28.12.1966) Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
Para o autor Hugo de Brito Machado, a taxa cobrada pelo exercício regular
do poder de polícia, acontece quando
o poder de polícia, ou mais exatamente, a atividade de polícia, manifesta-se das mais diversas maneiras. O artigo 78 do CTN reporta-se ao interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
25
BERTI, Flávio de Azambuja. Pedágio: natureza jurídica. 3. ed. Curitiba: Juruá, 2009. p. 79. 26
CARVALHO, 2009, op. cit. p. 38-39.
24
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Essa enumeração, como se vê, é assaz abrangente. Há quem sustente ser a mesma de caráter taxativo. Ainda assim, em face da plasticidade dos conceitos empregados, sua abrangência é praticamente ilimitada. Desde que se possa vislumbrar interesse público, pode o Estado utilizar o seu poder de polícia para protegê-lo.
27
Considerando que não existe dúvida em relação ao poder de polícia, do qual
o Estado tem para nos proteger e com isso o direito cobrar a devida taxa, resta
agora entender qual a definição de serviço público que autoriza a cobrança da taxa
especificada no artigo 77 do Código Tributário Nacional, bem como estatui a
Constituição Federal em seu artigo 145, inc. II.
Na definição de José Eduardo Soares de Melo
os serviços públicos se dividem em gerais e específicos. Os serviços públicos gerais, ditos também universais, são os prestados uti universi, isto é, indistintamente a todos os cidadãos. Eles alcançam a comunidade, como um todo considerada, beneficiando número indeterminado ( ou, pelos menos, indeterminável) de pessoas. É o caso de serviços de iluminação pública, de segurança pública, de diplomacia, de defesa externa do país etc.
28
Para o autor todos os serviços acima considerados gerais, não poderão ser
cobrados pelo instituto da taxa, e sim pelas receitas gerais, ou seja os impostos
cobrados dos cidadãos.
Contudo, José Eduardo Soares de Melo, remete ao tipo de serviço que pode
ser cobrado por meio de taxa, e assim os define
os serviços públicos e específicos, também chamados singulares, são os prestados uti singuli. Referem-se a uma pessoa ou a um determinado (ou pelos menos, determinável) de pessoas. São de utilização individual e mensurável. Gozam, portanto, de divisibilidade, é dizer, da possibilidade de avaliar-se a utilização efetiva ou potencial, individualmente considerada. É o caso de serviços de telefone, de transporte coletivo, de fornecimento
27
MACHADO, 2010, op. cit. p. 450. 28
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 8. ed. São Paulo: Dialética, 2008. p.64.
25
domiciliar de água potável, de gás, etc. Estes, sim, podem ser custeados por meio de taxas de serviço.
29
Na explicação de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a definição de serviço
público é
toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público.
30
Para Celso Antonio Bandeira de Mello, serviço público
é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faças as vezes, sob um regime de Direito Público- portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais-, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.
31
Sendo assim, é necessário para que se possa cobrar o instituto da taxa, a
utilização individual pelo contribuinte do serviço prestado de forma autônoma, sem
que este seja confundido com aqueles serviços gerais, que já são cobrados pelo
Estado através dos impostos.
4.3 CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA
O artigo 81 do Código Tributário Nacional expõe que:
29
MELO, 2008, op. cit. p. 64. 30
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2009. p. 102. 31
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22. ed. rev. e atual. até Emenda Constitucional 53, de 19.12.2006. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 652.
26
Art. 81- A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
A respeito de Contribuição de Melhoria, José Eduardo Soares de Melo
destaca que “a hipótese de incidência é a valorização imobiliária causada por obra
pública, tendo como base imponível a valorização (diferença positiva de valor de um
imóvel antes e depois da obra)”.32
Para o autor Paulo de Barros Carvalho,
as contribuições de melhoria levam em conta a realização de obra pública que, uma vez concretizada, determine a valorização dos imóveis circunvizinhos. A efetivação da obra pública por si só não é suficiente. Impõe-se um fator exógeno que, acrescentado à atuação do Estado, complemente a descrição factual. E a valorização imobiliária nem sempre é corolário da realização de obras públicas.Muitas há que, sobre não acarretarem incremento de valor nos imóveis adjacentes, até colaboram para diminuição de seu preço no mercado (...), as contribuições de melhoria se distinguem por dois pontos expressivos: pressupõem uma obra pública e não serviço público; e dependem de um fator intermediário, que é a valorização do bem imóvel.
33
Segundo o autor Hugo de Brito Machado, contribuição de melhoria “é um
tributo vinculado, cujo fato gerador é a valorização de imóvel do contribuinte,
decorrente de obra pública”.34
Completando, Ruy Barbosa Nogueira menciona que “como se vê cada Fisco
tem competência constitucional para criar e exigir contribuição de melhoria, em
relação às suas respectivas obras”.35
32
MELO, 2008, op. cit. p. 82. 33
CARVALHO, 2009, op. cit. p. 41-42. 34
MACHADO, 2010, op. cit., p. 459. 35
NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de direito tributário. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 1994. p. 164.
27
4.4 EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO
Vem amparado pelo artigo 148 da Constituição Federal de 1988, que dispõe
que:
Art. 148- A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b". Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição
Segundo José Eduardo Soares de Melo, “é uma prestação em dinheiro que,
nos termos da lei (complementar), a União coativamente exige das pessoas que
praticam certos fatos lícitos. Posto sob o regime tributário o empréstimo compulsório
é um tributo”.36
O empréstimo compulsório, não é um tributo que é cobrado de forma
habitual do contribuinte, como se vê , ele apenas tem sua exigência quando se der o
fato exposto no artigo 148 da Constituição Federal de 1988, e cessa com o término
do ocorrido.
4.5 CONTRIBUIÇÕES
A Constituição Federal em seu artigo 149 autoriza a instituição de
contribuições, da seguinte forma:
36
MELO, 2008, op. cit. p. 85.
28
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
Na opinião de José Eduardo Soares de Melo, “é o tributo vinculado cuja
hipótese de incidência consiste numa atuação estatal indireta e mediatamente
(mediante uma circunstância intermediária) referida ao obrigado”37, completa ainda
que “consiste na sua vinculação a fundos, entidades, categorias profissionais,
beneficiando indiretamente a terceiros, que não os seus contribuintes”.38
Segundo Hugo de Brito Machado, “a função das contribuições sociais, em
face da vigente Constituição, decididamente não e a de suprir o Tesouro Nacional de
recursos financeiros”.39
As contribuições sociais, entendida como gênero, tem como espécies, a)
contribuições de intervenção no domínio econômico; b) contribuições de interesse
das categorias profissionais ou econômicas; c) contribuições de seguridade social.
4.5.1 Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico
Para Hugo de Brito Machado,
esta espécie de contribuições sociais caracteriza-se por ser instrumento de intervenção no domínio econômico. É certo que todo e qualquer tributo interfere do domínio econômico. Mesmo o tributo considerado neutro, vale dizer, com função predominantemente fiscal, posto que a simples transposição de recursos do denominado setor privado para o setor público,
37
MELO, 2008, op. cit. p. 87-88. 38
Idem. 39
MACHADO, 2010, op. cit. p. 433.
29
que realiza, configura intervenção no domínio econômico. Por isso se há de entender que a intervenção no domínio econômico que caracteriza essa espécie de contribuições sociais é apenas aquela que se produz com objetivo específico perseguido pelo órgão estatal competente para esse fim, nos termos da lei.
40
4.5.2 Contribuições de Interesse de Categorias Profissionais ou Econômicas
Conforme autor Hugo de Brito Machado, “a contribuição social caracteriza-se
como de interesse de categoria profissional ou econômica quando destinada a
propiciar a organização dessa categoria, fornecendo recursos financeiros para a
manutenção de entidade associativa”.41
4.5.3 Contribuições de Seguridade Social
O artigo 195 da Constituição Federal, estatui que:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na
forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou
creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não
incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
40
MACHADO, 2010, op. cit. p. 434. 41
Ibidem, p. 436.
30
III - sobre a receita de concursos de prognósticos. IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a
ele equiparar.
Ainda para o autor Hugo de Brito Machado, “as contribuições de seguridade
social constituem a espécie de contribuições sociais cujo regime jurídico tem suas
bases mais bem definidas na vigente Constituição”.42
42
MACHADO, 2010, op. cit. p. 437.
31
5 PEDÁGIO UMA FIGURA SUI GENERIS
Para o autor Jose Eduardo Soares de Melo, o instituto do pedágio é
“cobrável de quem trafegue pela via pública e por isso, frui a utilidade propiciada
pela obra do Estado.”43 Em sua obra o autor, não define com exatidão a natureza
jurídica do pedágio, ora diz que se compara a taxa, quando é cobrada pelos
especiais serviços públicos (pistas duplas, iluminação feérica, vigilância constante,
serviços de telefonia à margem, constante manutenção das pistas de rolamento e de
placas ou signos de sinalização etc.), e quando se constitui na remuneração de
concessionário será tarifa.
Pois bem, os institutos que mais se assemelham com o pedágio são: taxa,
tarifa ou preço público, que possuem as seguintes definições:
Tarifa, conceituada por José Eduardo, “é a remuneração devida pelos
usuários de serviços públicos, explorados por concessionárias, ou permissionários,
sob regime de Direito administrativo”.44
Se tarifa advêm da remuneração pelos serviços públicos, então é importante
analisar o que se pode entender como serviço público, já que esse é o motivo para a
imposição do pagamento. Continuando com o pensamento de Maria Sylvia Zanella
Di Pietro pertinente a serviço público, combinam-se, em geral três elementos para a
definição: o material (atividades de interesse coletivo), o subjetivo (presença do
Estado) e o formal (procedimento de direito público).45
Porém, a tarifa conforme Flávio de Azambuja Berti, “não tem natureza
tributária, posto que decorrente de um contrato (voluntariedade) sendo cobrada por
43
MELO, 2008, op. cit. p. 68. 44
Idem. 45
DI PIETRO, 2009, op. cit.
32
uma concessionária ou permissionária, pessoa jurídica de direito privado vencedora
de um procedimento licitatório prévio”.46
Preço, segundo José Eduardo,
é uma contraprestação por um serviço particular ou por um serviço particular ou por uma compra e venda ou retribuição por um serviço, o regime jurídico é de direito privado(...), é a remuneração contratual livremente pactuada entre as pessoas públicas (despidas de privilégios), e os usuários de serviços realizados sob regime de Direito Privado, apesar de haver singela referência na CF(art.150,§ 3º), no caso de serviços relacionados com exploração de atividades econômicas, regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, fora do alcance da imunidade recíproca. Por outro lado nada impede que preços públicos sejam juridicamente transformados em taxas. Para tanto seria necessário: a) que se tornem, por lei, compulsórios; b) que os serviços a eles correspondentes sejam efetivamente prestados aos contribuintes, ou postos à sua disposição; e c) que aludidos serviços atendam aos requisitos da especificidade e divisibilidade; observados estes parâmetros, caberá ao Estado prestador definir o regime de contraprestação dos serviços públicos.
47
No mesmo sentido vem a Súmula 545, do STF:
Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daquelas, são compulsórias e tem sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu.
Para o autor José Antonio Savaris,
uma via alternativa gratuita guarda correspondência à outra de acesso remunerado, prestando-se à mesma comunicação rodoviária. Não é imprescindível que seja paralela e tampouco deva oferecer as mesmas condições da via remunerada, em termos de conforto, segurança e fluxo de tráfego.
48
46
BERTI, 2009, op. cit. p. 186. 47
MELO, 2008, op. cit. p. 73. 48
SAVARIS, 2006, op. cit. p. 193.
33
Sendo assim, com a via alternativa, não haveria problema quanto a
cobrança, pois o usuário só faria uso se assim optasse, e ainda com a existência da
lei.
Para José Antonio Savaris significa dizer que
a ausência de marco regulatório da cobrança de pedágio não implica autorização para que esta se realize nas rodovias federais sem a observância da condição de via alternativa gratuita. Ao contrário, deve-se lembrar que, no vazio legislativo, é a Administração que não teria autorização legal para promover arrecadação de pedágios sem que exista uma via alternativa.
49
Corroborando com o autor, a respeito da via alternativa, a quarta turma do
Tribunal Regional Federal da 4ª região do Rio Grande do Sul, sob processo n
2000.04.01.102450-1:
Decisão: A TURMA, POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO. Ementa: AGRAVO DE INSTRUMENTO CONTRA DEFERIMENTO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PEDÁGIO. RODOVIAS. Os requisitos à concessão da antecipação de tutela pleiteada são expressos em lei, com o que, estando presentes, a decisão guerreada é de ser mantida, inclusive como forma de prestigiar as relações processuais. Tratando-se de pedágio, exige-se que a estrada apresente condições especiais de tráfego (via expressa de alta velocidade) e ofereça possibilidade de alternativa para o usuário (outra estrada que conduza livremente ao mesmo destino), embora em condições menos vantajosas de tráfego. A ausência desta via alternativa lesa o direito dos usuários submetidos à cobrança irregular e, de outro lado, o dano de toda a sociedade, que teve o seu direito de locomoção limitado. (DJ 20/12/2000, Quarta Turma-RS, p. 219, Relator Edgard Antônio Lippmann Júnior, Data da Decisão: 05/12/2000).
A legalidade talvez seja o tronco do direito tributário, por isso importante as
palavras do autor Francisco Pinto Rabello Filho, o qual comenta que
no Brasil impera o princípio genérico da legalidade, estampado no artigo 5º, inciso II da Constituição Federal, que espalhando seus raios por todo o universo jurídico-positivo, exige a presença de lei (lato sensu) para que alguém fique, bem por isso, obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
49
SAVARIS, 2006, op. cit. p. 201.
34
coisa. E, na liça do direito tributário, aquele cânone adquire força hercúlea no que diz respeito á instituição (descrição de regra- matriz de incidência) e à majoração (aumento de alíquota ou base de cálculo) de tributos, k por força do princípio da estrita legalidade, explícito no artigo 150, inciso I, da Carta Política, categoricamente proibindo a qualquer dos detentores de competência tributária exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.
50
Portanto no ordenamento jurídico brasileiro, não existe lei que assim defina o
instituto, ou seja, nenhuma espécie de norma para disciplinar o pedágio.
50
RABELLO FILHO, Francisco Pinto. O princípio da anterioridade da lei tributária. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 49.
35
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Fazendo uma análise comparativa, não se pode entender que pedágio é
taxa, pois conforme já relatados, os requisitos da taxa não se enquadra na descrição
acima, principalmente em respeito a divisibilidade; não se pode comparar com tarifa,
pois no pedágio inexiste a liberdade para contratar, preço público, também não cabe
pois no pedágio não vale o que se pactuou.
O que resta a compreender que o instituto do pedágio trata-se de uma figura
sui generis no ordenamento jurídico brasileiro.
Se a Lei do Selo pedágio, Lei nº 7.712/88, foi revogada pela Lei nº 8075/90,
a qual instituiu a extinção do instituto, qual a ei que regulamenta hoje o pedágio?
Na idéia apresentada por Francisco Pinto Rabello Filho, entende-se que a lei
é o ponto de partida para se cobrar um tributo, ora, se não existe lei, então não
estaria sendo respeitado o princípio da Legalidade, o qual predomina nos ramos de
Direito que alberga o instituto do pedágio.
Ao analisarmos como é feita a cobrança do pedágio em outros países, pode-
se notar que o requisito predominante além de que as rodovias são impecavelmente
duplicadas e muito bem conservadas, é o fato de que existem paralelamente à
rodovia cobrada pedágio, outra de livre acesso, de forma gratuita, ou seja, uma via
alternativa.
Se de fato existisse em toda malha rodoviária onde fosse cobrado o instituto
do pedágio, outra alternativa, aí sim poderíamos entender que o pedágio seria uma
tarifa, que o usuário poderia ou não contratar , tornando-se assim uma faculdade e
não uma coercetividade.
36
Como não existe nenhuma lei, entende-se que a administração pública não
poderia cobrar o pedágio, pois se para o ato administrativo, se faz necessário uma
lei, o que não esta na lei não poderia ser exigido. Para José Antonio Savaris significa
dizer que
a ausência de marco regulatório da cobrança de pedágio não implica autorização para que esta se realize nas rodovias federais sem a observância da condição de via alternativa gratuita. Ao contrário, deve-se lembrar que, no vazio legislativo, é a Administração que não teria autorização legal para promover arrecadação de pedágios sem que exista uma via alternativa.
51
Para o autor Aloísio Surgik,
quanto ao pedágio, é sabido que se trata do negócio mais lucrativo da atualidade, só superado pelo narcotráfico, segundo informação divulgada pelo Fórum Nacional contra o Pedágio, não obstante a elevada carga tributária que já onera o cidadão brasileiro e sem que haja o devido retorno à sociedade.
52
No que diz respeito à gigantesca arrecadação, ainda no comentário de
Aloísio Surgik, nota-se que
somente em São Paulo, segundo dados apresentados pela Artesp ( Agência de Transportes do Estado de São Paulo) e publicados pelo jornal Folha de S. Paulo, em 25 de dezembro de 2009, a arrecadação de pedágios nas rodovias paulistas atingiu a elevada cifra de R$5,55 bilhões, nível recorde - 17% superior à arrecadação de 2008.
53
Sem lei, sem via alternativa de rodovia para que o cidadão não seja obrigado
a contratar, e sem ser um serviço divisível, esta figura não poderia fazer parte das
espécies tributárias, presente no ordenamento jurídico brasileiro. Bem como não
poderia ser cobrado da sociedade, cabendo ao Estado arcar com a construção e
51
SAVARIS, 2006, op. cit. p. 201. 52
SURGIK, Aloísio. Viajando pela História. Curitiba: Ed. Scherer, 2010. p. 5. 53
Ibidem, p. 5-6.
37
manutenção das rodovias brasileiras, ou tomar as respectivas atitudes para que a
cobrança do pedágio possa ser regulamentada, cujo custo deferia ser suportado
pelas rubricas orçamentárias consideradas não vinculadas.
38
REFERÊNCIAS
BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro. 11. ed. atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2010. BERTI, Flávio de Azambuja. Pedágio: natureza jurídica. 3. ed. Curitiba: Juruá, 2009. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2009. CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 25. ed., rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2009. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 21. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2009. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 31. ed. rev., atual. e ampliada. São Paulo: Malheiros Editores, 2010. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22. ed. rev. e atual. até Emenda Constitucional 53, de 19.12.2006. São Paulo: Malheiros, 2007. MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. 8. ed. São Paulo: Dialética, 2008. MICHAELIS: Moderno dicionário da língua portuguesa. São Paulo: Cia. Melhoramentos, 1998. NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de direito tributário. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 1994. RABELLO FILHO, Francisco Pinto. O princípio da anterioridade da lei tributária. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. REIS, Neuto Gonçalves dos. Um livro a favor do pedágio. (Resenha) Disponível em: http://www.ntcnet.org.br/Kal_Machado.htm. Acesso em: 25 fev. 2011. SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 2009. SAVARIS, José Antonio. Pedágio: pressupostos jurídicos. 1. ed., 3ª tiragem. Curitiba: Juruá, 2006. SURGIK, Aloísio. Viajando pela História. Curitiba: Ed. Scherer, 2010.