universidade federal do rio grande do norte … · se comprovar o dolo dos agentes públicos, pois,...
TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ
CAMPUS DE CAICÓ
NIEGE MEDEIROS DE FARIA
AS IMPLICAÇÕES E CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS DA LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA NA ESFERA JUDICIAL
CAICÓ
2015
NIEGE MEDEIROS DE FARIA
AS IMPLICAÇÕES E CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS DA LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA NA ESFERA JUDICIAL
Trabalho de Conclusão de Curso desenvolvido e
apresentado ao curso de graduação em Direito da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como
exigência parcial para obtenção do título de Bacharel
em Direito.
Orientador: Prof. Winston de Araújo Teixeira.
CAICÓ
2015
NIEGE MEDEIROS DE FARIA
AS IMPLICAÇÕES E CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS DA LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA NA ESFERA JUDICIAL
Trabalho de Conclusão de Curso desenvolvido e
apresentado ao curso de graduação em Direito da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como
exigência parcial para obtenção do título de Bacharel
em Direito.
Orientador: Prof. Winston de Araújo Teixeira.
Data de Aprovação: ____/_____/_____
BANCA EXAMINADORA
_________________________________________
Prof. Winston Teixeira de Araújo
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
_________________________________________
Prof. Luísa Medeiros Brito
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
_________________________________________
Prof. Saulo de Medeiros Torres
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Dedico este trabalho a minha mãe, Rosa, a
quem eu devo o dom da vida, pois sem ela
sequer existiria, e ao meu pai, Salviano, por
nunca ter medido esforços para proporcionar
uma educação de qualidade e me ajudar a
realizar os meus sonhos.
AGRADECIMENTOS
Registro meus agradecimentos a todos os responsáveis por me auxiliarem, seja de
forma direta ou indireta, a trilhar mais este caminho em minha vida, por meio de incentivo e
de palavras de apoio, fundamentais para que eu concluísse essa pesquisa.
Minha gratidão, primeiramente, a Deus, por nunca ter me abandonado, sempre me
iluminando e me enriquecendo de saúde para enfrentar os momentos mais difíceis da minha
vida.
Agradeço, especialmente, à minha mãe e ao meu pai, por todo o apoio empreendido,
bem como por terem acreditado na minha competência.
Ao meu namorado, que esteve sempre ao meu lado, oferecendo apoio, carinho, amor e
compreendendo as minhas ausências.
À minha tia Gorette e ao meu tio Adelson, por contribuírem de forma fundamental
para a minha educação e formação como ser humano, exercendo papel de segundos pais.
Ao meu professor orientador, Winston, por todo o auxílio prestado nesses últimos
meses, pelas suas orientações precisas e pelas incisivas pontuações, essenciais para a
elaboração deste trabalho.
À 3ª Promotoria de Justiça na Comarca de Caicó/RN e a todos os servidores do Órgão,
por terem facilitado tanto o acesso como a análise dos documentos essenciais para a
construção do estudo de caso, ressaltando, por oportuno, a honra que foi fazer parte desta
instituição, responsável por parcela significativa do meu aprendizado.
Ao corpo docente do curso de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte – CERES – Campus Caicó, por ter compartilhado seus ensinamentos e sabedoria.
A todos os meus colegas da Turma 2011.1, particularmente, às minhas amigas
Amanda Maia, Mariana Araújo, Mayara Loíse e Rafaela de Castro, pela amizade sedimentada
no decorrer de todo o curso. Valeram a pena os momentos de conversas, discussões e
angústias.
A todos, muito obrigada e um abraço.
RESUMO
A presente monografia objetiva analisar e obter dados a respeito da atuação do Ministério
Público do Rio Grande do Norte frente às demandas de improbidade administrativa e como
ocorre o trâmite dessas ações no Poder Judiciário Brasileiro, buscando verificar se, de fato, a
Lei nº 8.429/92, denominada de “Lei de Improbidade Administrativa”, é um mecanismo
efetivo no combate e repreensão à corrupção. Por meio das pesquisas documentais realizadas
na sede da 3ª Promotoria de Justiça da Comarca de Caicó/RN, aliados aos dados consultados
no sítio eletrônico do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, foi possível
averiguar que, das 09 (nove) ações de improbidade ajuizadas nos últimos 05 (cinco) anos, 04
(quatro) foram julgadas, havendo uma única condenação, confirmando, na prática, a
necessidade de melhor aparelhamento dos órgãos investigatórios e do próprio Judiciário.
Noutro norte, também se observou a necessidade de alteração desse diploma legislativo, a fim
de lhe dar maior efetividade.
PALAVRAS CHAVE: Improbidade Administrativa; Corrupção; Efetividade.
ABSTRACT
This monograph aims to analyze and obtain data about the action of State Prosecution Office
of Rio Grande do Norte against the administrative misconduct demands and how the
processing of these actions occurs in the Brazilian Judiciary, seeking to verify if, in fact, the
No. 8.429/92 Law, called "Administrative Improbity Law" is an effective mechanism to
combat and rebuke corruption. Through the documentary research realized at the headquarters
of the 3rd Prosecutor's Office of the District of Caico/RN, combined with the data found on
the website of the Court of Justice of Rio Grande do Norte State, it was possible to verify that,
in 09 (nine) administrative misconduct actions filed in the last five (05) years, four (04) were
judged, where there were a single condemnation, confirming, in practice, the need for better
equipment of investigative organs and the Judiciary itself. Elsewere, it also was noted the
need of changing this legislation text, in order to give it greater effectiveness.
KEYWORDS: Administrative Misconduct; Corruption; Effectiveness.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1 - Levantamento da quantidade de Ações Civis Públicas judicializadas, nos anos de
2010 a 2014 ............................................................................................................................. 36
Quadro 2 - Detalhes do trâmite processual da demanda de 2010 ........................................... 37
Quadro 3 - Detalhes do trâmite processual das demandas de 2012 ........................................ 38
Quadro 4 - Detalhes do trâmite processual das demandas de 2013 ........................................ 41
Quadro 5 - Detalhes do trâmite processual das demandas de 2014 ........................................ 46
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................. 10
2 NOÇÃO E EVOLUÇÃO NO ORDENAMENTO JURÍDICO DA IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA ............................................................................................................ 12
3 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ............ 16
4 A IMPORTÂNCIA DA JUDICIALIZAÇÃO DAS AÇÕES DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA ............................................................................................................ 21
5 A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE DO NORTE NO
COMBATE À CORRUPÇÃO ............................................................................................. 29
6 ESTUDO DE CASOS CONCRETOS ............................................................................. 36
7 CONCLUSÃO ................................................................................................................... 51
REFERÊNCIAS .................................................................................................................... 53
10
1 INTRODUÇÃO
Na presente monografia será abordada quais as implicações jurídicas produzidas pela
Lei de Improbidade Administrativa (LIA) na seara judicial, no tocante a sua efetividade, isto
é, verificar se o diploma legislativo atingiu o resultado pretendido, qual seja: prevenção e/ou
diminuição considerável dos casos de corrupção. Além disso, também irá ser estudado a
imprescindibilidade da atuação do Ministério Público para concretização desse objetivo legal,
uma vez que ele é o principal legitimado para propor a respectiva Ação Civil Pública ou então
intervir nas demandas como fiscal da lei (art. 17), pois é o responsável por atuar na defesa do
patrimônio público, consoante preconizado na Carta Magna.
A fim de dar maior ênfase no campo prático, será incluído no estudo a desenvoltura da
3ª Promotoria de Justiça da Comarca de Caicó/RN nas demandas judicializadas pertinente à
temática, tendo em vista que ela, no âmbito de sua jurisdição, é o órgão ministerial
responsável pelas matérias referentes à defesa do patrimônio público e combate à sonegação
fiscal, entre outras atribuições.
Conforme será discutido adiante, há um aumento exponencial de casos de corrupção
ocorrendo em todo o país e, em contrapartida, nota-se, por parte do Parquet, o crescimento de
procedimentos investigatórios, como o Inquérito Civil, e o ajuizamento de ações pertinentes.
Todavia, na prática, a referida instituição acaba encontrando dificuldades para efetivar o
disposto na LIA e no art. 129, inciso III, da Carta Magna, principalmente devido à demora do
trâmite processual, mediante o uso indiscriminado de recursos pelos réus, e à dificuldade de
se comprovar o dolo dos agentes públicos, pois, dos 03 (três) atos de improbidade definidos
pela legislação, apenas um deles, aqueles que causam prejuízo ao erário (art. 10 da LIA),
admitem a modalidade culposa.
Diante do exposto, verifica-se a relevância do tema não só para o âmbito jurídico e
acadêmico, mas também para toda sociedade, já que se tentará esclarecer e aprofundar os
motivos que fazem com que, pelo menos aparentemente, os agentes públicos e particulares em
colaboração saíam impunes das investigações e/ou demandas judiciais instaurados com o
objetivo de combater as atuações ímprobas e efetivar as penas previstas no art. 37, §4º da
Constituição Federal e, esmiuçadas e ampliadas no art. 12 da LIA.
Saliente-se que o objetivo principal do presente estudo é verificar se de fato a Lei nº
8.429/92 cumpre com o objetivo para o qual foi criada, bem como constatar as dificuldades
e/ou empecilhos encontrados pela 3ª Promotoria de Justiça da Comarca de Caicó/RN para
11
concretizar o disposto no mencionado diploma legislativo. Pretende-se também elucidar como
se desenvolve a atuação do mencionado órgão ministerial frente às ações de improbidade
administrativa.
O método científico utilizado na elaboração desse trabalho foi a pesquisa bibliográfica,
documental e jurisprudencial, e, por meio do método dedutivo, se chegou à conclusão
almejada pela presente monografia: a obtenção de dados que demonstrem a (in)efetividade
prática da LIA.
A pesquisa foi embasada pelos seguintes autores: Alexandre Mazza, Alisson Nichel,
Celso Antônio Bandeira de Mello, Fábio Medina Osório, Fabrício Bolzan, Fernanda Marinela
de Souza Santos, Flávia Cristina Moura Andrade, Gustavo Scatolino, Hely Lopes Meirelles,
João Trindade, José dos Santos Carvalho Filho, Lucas dos Santos Pavione, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, Matheus Carvalho e Mauro Roberto Gomes de Mattos.
Este trabalho está dividido em 06 (seis) capítulos, incluindo a presente introdução. Em
seguida, tem-se o segundo capítulo com a apresentação do conceito de improbidade
administrativa, bem como a sua evolução histórica no ordenamento brasileiro nos contextos
constitucionais.
O terceiro capítulo trata sobre as condutas definidas pelo legislador como
caracterizador da improbidade administrativa: os atos que importam em enriquecimento
ilícito, que causam prejuízo ao erário e aqueles que atentam contra os princípios da
Administração Pública. Tal tópico também explicita a necessidade de demonstração de dolo
ou culpa para configuração dos atos ímprobos.
Já o quarto capítulo se refere às especificidades das ações de improbidade
administrativa, ou seja, da judicialização do caso eventualmente investigado, abordando a
composição do rol dos sujeitos processuais e mecanismos procedimentais diferenciados,
como a notificação prévia, além das sanções aplicadas em caso de condenação.
No quinto capítulo é traçado o perfil histórico-institucional do Ministério Público,
destacando-se a importância da atuação extrajudicial e judicial no combate à corrupção, a
partir da promulgação da Constituição Federal de 1988.
Por fim, no sexto capítulo serão analisados casos concretos de atuação da 3ª
Promotoria de Justiça da Comarca de Caicó/RN nas ações civis públicas por ato de
improbidade administrativa propostas na 1ª Vara Cível da mesma comarca nos últimos cinco
anos, notadamente os seus aspectos práticos e prazo médio de tramitação.
12
2 NOÇÃO E EVOLUÇÃO NO ORDENAMENTO JURÍDICO DA IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
A improbidade administrativa pode ser conceituada, de uma maneira geral, como todo
ato ilegal ou que vá de encontro aos princípios basilares da Administração Pública, praticado
por agente público ou terceiro a ele equiparado, durante o exercício de função pública ou
decorrente desta.
Entretanto, convém esclarecer que a improbidade administrativa possui certas
nuances, tendo em vista que diversas vezes o conceito de imoralidade e improbidade acabam
erroneamente se confundindo, pois nem todo ato imoral será considerado necessariamente
ímprobo, podendo se caracterizar como mera irregularidade. Coadunam com tal entendimento
os doutrinadores Gustavo Scatolino e João Trindade1, que assim ensinam:
A improbidade seria mais grave que o desrespeito a moralidade. Os atos de
improbidade são atos violadores do dever de moralidade do agente público que
receberam tratamento especial do ordenamento jurídico, com consequências mais
severas. Reveste-se de uma imoralidade qualificada. A improbidade ocorre quando o
ato fere a moralidade, e a lesão penetra no seu ponto mais sensível. Trata-se de uma
imoralidade com caráter de desonestidade.
Para reforçar ainda mais a distinção entre moralidade administrativa e improbidade,
merece destaque as palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro2:
[...] quando se fala em improbidade como ato ilícito, como infração sancionada pelo
ordenamento jurídico, deixa de haver sinonímia entre as expressões improbidade e
moralidade, porque aquela tem um sentindo muito mais amplo e muito mais preciso,
que abrange não só os atos desonestos ou imorais, mas também e principalmente
atos ilegais.
Assim, a moralidade administrativa norteia e direciona a atuação dos agentes públicos,
que devem agir, segundo preceitua o aludido princípio, e de acordo com a boa administração,
objetivando o bem comum. Nesse sentido se posiciona Emerson Garcia e Rogério Pacheco
Alves3:
[...] a moralidade torna obrigatório que o móvel do agente e o objetivo visado
estejam em harmonia com o dever de bem administrar. Ainda que os contornos do
1SCATOLINO, Gustavo; TRINDADE, João. Manual de Direito Administrativo. 3. ed. Salvador: jusPODIVM,
2015, p. 145. 2DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 971. 3 GARCIA, E.; ALVES, R. P. Improbidade Administrativa. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 137-138.
13
ato estejam superpostos à lei, será ele inválido se resultar de caprichos pessoais do
administrador, afastando-se do dever de bem administrar e da consecução do bem
comum.
A moralidade limita e direciona a atividade administrativa, tornando imperativo que
os atos dos agentes públicos não subjuguem os valores que defluam dos direitos
fundamentais dos administrados, o que permitirá a valorização e o respeito à
dignidade da pessoa humana. Além de restringir o arbítrio, preservando a
manutenção dos valores essenciais a uma sociedade justa e solidária, a moralidade
confere aos administrados o direito subjetivo de exigir do Estado uma eficiência
máxima dos atos administrativos, fazendo que a atividade estatal seja
impreterivelmente direcionada ao bem comum, buscando sempre a melhor solução
para o caso.
De igual modo, pode-se definir a moralidade administrativa como sendo a
correspondência entre os motivos determinantes da conduta administrativa e suas finalidades
concretas, ou seja, deve ocorrer a adequação entre os meios e os fins visando o interesse
público. Além disso, essa expressão diz respeito ao conteúdo ético do trabalho administrativo
(FAZZIO JÚNIOR, 2014, p. 92).
Dessa forma, percebe-se que o conceito de improbidade está intimamente relacionado
à desonestidade, pois decorre da violação não só do princípio da moralidade administrativa,
mas também de todos os outros previstos no caput do art. 37 da Constituição Federal, como a
legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.
Com relação a evolução no meio jurídico do tema em análise, vale mencionar que
antes da promulgação da Constituição Federal de 1988 já existiam no ordenamento brasileiro
diplomas legislativos preocupados em combater as condutas corruptas dos administradores.
A Carta Magna de 1934 foi a primeira constituição responsável por assegurar aos
cidadãos a legitimidade para anular os atos lesivos ao patrimônio de qualquer um dos entes
federados, conforme previa o seu art. 133, item 38.
Posteriormente, a Constituição Federal de 1946 trouxe à tona as sanções para os casos
de enriquecimento ilícito do agente público, consoante depreende-se da leitura da parte final
do seu art. 141, §31, que assim dispõe “a lei disporá sobre o sequestro e o perdimento de bens,
no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou
de emprego em entidade autárquica”.
Visando dar efetividade ao disposto acima, foi editada a primeira norma
infraconstitucional tratando da temática, a Lei nº 3.164/57, que ficou popularmente conhecida
como Lei Pitombo-Godói Ilha. Tal diploma legislativo foi responsável, entre outras coisas,
por impor a necessidade de registro público dos valores e bens integrantes do patrimônio
privado dos ocupantes de cargos ou função pública da União e autarquias (art. 3º).
14
No ano seguinte, foi sancionada a Lei nº 3.502/58 (Lei Bilac Pinto) com o intuito de
complementar a supracitada Lei nº 3.164/57, que se encarregou de esmiuçar as hipóteses de
enriquecimento ilícito decorrentes do abuso de cargo ou função. Segundo Maria Sylvia
Zanella Di Pietro4, as mais importantes alterações trazidas pela norma ora em comento foram:
a) deixou claro que o sequestro e a perda dos bens são aplicáveis ao servidor público
e ao dirigente ou empregado de autarquia; b) considerou como servidor público
todas as pessoas que exercessem na União, nos Estados, nos Territórios, no Distrito
Federal e nos Municípios, quaisquer cargos, funções ou empregos, civis ou
militares, nos órgãos dos três Poderes do Estado; [...] g) deixou claro que o sequestro
é medida acautelatória que deveria ser seguida da ação principal, cujo objeto era a
perda dos bens sequestrados em favor da pessoa jurídica autora ou litisconsorte,
além do ressarcimento integral de perdas e danos sofridos pela entidade.
Reconhecendo a importância do tema, a constituinte, quando da promulgação da atual
Constituição Federal em 1988, incorporou novamente ao texto constitucional a questão acerca
dos atos de improbidade administrativa (art. 37, §4º), contudo, sem regulamentá-lo, função
esta que coube à legislação infraconstitucional, especificamente a Lei nº 8.429/92, a qual, em
seu art. 25, revogou expressamente os 02 (dois) antigos diplomas citados acima.
Outrossim, a LIA cuidou em ampliar consideravelmente as hipóteses de atos
considerados ímprobos, tendo em vista que nas Constituição passadas e nas 02 (duas)
revogadas leis, sua caracterização limitavam-se às condutas que ocasionassem enriquecimento
ilícito. Também foi a partir da entrada em vigor da LIA que as punições previstas no art. 37,
§4º da Carta Magna de 1988 aos demais atos ímprobos (lesão ao erário e violadores dos
princípios administrativos) puderam finalmente ser aplicadas.
Assim, realizada a presente explanação histórica sobre a evolução da improbidade
administrativa, restou nítida a atenção e importância dada pelo constituinte e, posteriormente,
pelo legislador ordinário, em dar maior ênfase à necessidade de se proteger o patrimônio
público dos mal administradores.
Tal busca pela moralização na Administração Pública ganhou, recentemente, mais um
mecanismo legal, quando da sanção da Lei nº 12.846/03, denominada “Lei Anticorrupção”,
em vigor desde 2014, cuja meta é a “responsabilização objetiva administrativa e civil de
pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira”
(art. 1º).
4DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, op. cit., p. 973.
15
Discorrendo acerca desse novíssimo diploma legislativo, o advogado Alisson Nichel5
declarou em artigo que a principal inovação trazida por ele consistira no fato de que as
punições aos atos de corrupção também se estenderiam às pessoas jurídicas, ou seja, as
sanções não mais se restringiriam à pessoa do agente público ou privado que
praticar/participar do ato ilegal, como ocorre na LIA. Outra diferença apontada pelo
supramencionado autor em comparação com a LIA ocorre no tocante ao principal alvo da
Lei nº 12.846/03, cujo objetivo é a responsabilização dos corruptores, deixando em segundo
plano os agentes públicos corrompidos.
5NICHEL, Alisson. Afinal, o que muda com a lei anticorrupção. Jornal Gazeta do Povo, [S.I] ago. 2014.
Disponível em: <http://www.gazetadopovo.com.br/vida-publica/justica-direito/artigos/afinal-o-que-muda-com-
a-lei-anticorrupcao-ebsr7q3gxnqgt3obf560wxzri>. Acesso em: 27 out. 2015.
16
3 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Os atos de improbidade administrativa, segundo classificação prevista na própria Lei
nº 8.429/92, enquadram-se em 03 (três) modalidades, quais sejam: os atos que importam em
enriquecimento ilícito, os que ocasionam prejuízo ao erário e, por fim, os violadores dos
princípios da Administração Pública.
Preliminarmente, é importante mencionar que o rol trazido nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA
são meramente exemplificativos, conforme já pacificado na doutrina, tendo em vista que a
expressão “notadamente” trazida no caput de cada um desses dispositivos deixa bastante
explícito tal característica. Dessa forma, basta que a conduta praticada pelo sujeito ativo do
ato se encaixe no elemento nuclear dos tipos para restar caracterizado o ato ímprobo.
Nesse diapasão, os doutrinadores Gustavo Scatolino e João Trindade6 esclarecem de
forma sucinta que “a enumeração dos atos, nos artigos 9º, 10 e 11 é apenas exemplificativa. É
possível o ato ilícito praticado não estar expresso nos referidos artigos, mas, ainda sim, o
agente ser enquadrado na Lei de Improbidade”.
Seguindo a sequência prevista na Lei nº 8.429/92, os atos de improbidade que
importam em enriquecimento ilícito são aqueles em que o agente aufere algum tipo de
vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou
atividade nas entidades da administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa
incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja
concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual,
bem como aquelas que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de
órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual (art. 1º).
Logo, da leitura do supramencionado dispositivo, percebe-se que o conceito de
Administração Pública previsto na LIA abarca todas as pessoas jurídicas cujo capital social é
composto também por dinheiro público, abrangendo a administração direta e indireta de
qualquer dos poderes, em todos os níveis. Em síntese, as pessoas jurídicas atingidas por atos
de improbidade e, consequentemente, que passam a deter a legitimidade subjetiva ativa da
respectiva ação são os entes federativos, os órgãos administrativos centrais em todas as
esferas, as entidades da Administração indireta, órgãos dos parlamentos, dos judiciários, do
6SCATOLINO, Gustavo; TRINDADE, op. cit., p. 760.
17
Ministério Público tanto no âmbito estadual, quanto federal; dos tribunais de contas de todos
os níveis, empresas incorporadas e/ou dependentes do controle do Poder Público e, por fim,
pelas entidades privadas que gerem qualquer espécie de verbas provenientes de incentivos
públicos (FAZZIO JÚNIOR, 2014, p. 25).
Dessa forma, recairá nessa espécie de improbidade prevista no art. 9º da referida
norma todo aquele que:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer
outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem,
gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente
público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição,
permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas
entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação,
permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal
por preço inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores
públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de
contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de
tal vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer
declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro
serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de
mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º
desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou
função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à
evolução do patrimônio ou à renda do agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente
público, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de
verba pública de qualquer natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para
omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta
lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.
Assim, da leitura atenta do supracitado dispositivo legal, percebe-se que o cerne para
configuração do ato de enriquecimento ilícito, na hipótese ora discutida, é justamente a
obtenção de vantagem econômica nas suas mais variadas formas.
18
Em seguida, prevê a norma aqui debatida os atos que ocasionam prejuízo ao erário
serão qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades, consoante
assegura o seu art. 10, substancialmente quando o agente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio
particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou
regulamentares aplicáveis à espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que
de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das
formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do
patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a
prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por
preço superior ao de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para
celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los
indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou
regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz
respeito à conservação do patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir
de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de
servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
XIV - celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de
serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades
previstas na lei;
XV - celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia
dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei;
XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio
particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos
transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de
parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie;
XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens,
rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a
entidade privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a
observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
19
XIX - frustrar a licitude de processo seletivo para celebração de parcerias da
administração pública com entidades privadas ou dispensá-lo indevidamente;
XX - agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de
contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;
XXI - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com
entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de
qualquer forma para a sua aplicação irregular.
Por fim, o art. 11 da LIA também dispõe que se caracteriza como improbidade
administrativa todo ato que atenta contra os princípios da Administração Pública, ou qualquer
ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
às instituições, notoriamente quando o agente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele
previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que
deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da
respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o
preço de mercadoria, bem ou serviço.
VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de
contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;
IX - deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na
legislação.
Então, constata-se que essas 03 (três) modalidades de atos ímprobos possuem um
escalonamento de gravidade, pois variam dentre as condutas mais gravosas para a sociedade
(art. 9º), até as mais brandas, mas não menos importantes, como os atos que atentam contra os
princípios administrativos (art. 11). Tal gradação pode ser verificada nas sanções que são
estipuladas para cada um desses atos, as quais serão posteriormente discutidas.
Saliente-se ainda que, da análise das hipóteses elencadas nos supracitados dispositivos,
é nítida a preocupação do legislador em configurar como ato ímprobo aqueles que diretamente
confrontam o dever de probidade, que deve predominar na Administração Pública.
Evidenciando tal percepção, o doutrinador Hely Lopes Meirelles7 ensina que:
O dever de probidade está constitucionalmente integrado na conduta do
administrador público como elemento necessário à legitimidade de seus atos. O
velho e esquecido conceito romano do probus e do improbus administrador público
está presente na nossa legislação administrativa, como também na Constituição da
7MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 97.
20
República que pune a improbidade na Administração, com sanções políticas,
administrativas e penais [...].
Portanto, caso a conduta realizada pelo sujeito ativo acabe se enquadrando
simultaneamente em todos os tipos, ou seja, se a mesma conduta transgredir mais de uma
espécie de improbidade administrativa, deverá ser aplicadas as sanções previstas para a
infração mais grave8.
Para caracterização desses atos, é preciso que seja comprovado o dolo ou a culpa do
agente público, uma vez que a LIA adotou a responsabilidade subjetiva. Contudo, os atos que
importam em prejuízo ao Erário admitem a modalidade culposa. Esclarecendo o assunto, o
doutrinador Alexandre Mazza9 afirma que:
É ponto pacífico na doutrina e jurisprudência que não há responsabilidade objetiva
na Lei de Improbidade (STJ: Resp 414.697). [...] Atos de improbidade que importam
enriquecimento ilícito do agente (art. 9º) e os que atentam contra princípios da
Administração (art. 11) só podem ocorrer diante de condutas dolosas. Porém, os atos
de improbidade que causam lesão ao erário (art. 10) admitem forma culposa ou
dolosa. Segundo o STJ, a conduta culposa ocorre quando o agente não pretende
atingir o resultado danoso, mas atua com negligência, imprudência ou imperícia
(Resp 1.127.143). [...] Portanto, se a conduta do agente não foi maliciosa,
intencional ou de má-fé, falta-lhe o elemento subjetivo imprescindível para
caracterização da improbidade que causa enriquecimento ilícito ou atentatória contra
princípios da Administração.
Como se percebe, o elemento subjetivo das condutas descritas nos arts. 9º e 11 acima
transcritos restringem-se ao dolo; neles, a culpa não se compadece com a fisionomia do tipo.
Em miúdos, não se pode dizer que o agente público receba vantagem indevida ou viole um
princípio por imprudência, imperícia e negligência. Contudo, entendeu o legislador quando a
conduta do servidor resultar unicamente um comprovado prejuízo ao erário, aí sim, não
importará se agiu com dolo ou culpa para caracterização do ato ímprobo.
8ANDRADE, Flávia Cristina Moura; PAVIONE, Lucas dos Santos. Improbidade Administrativa. Salvador:
JusPODIVM, 2010, p. 167. 9MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 617-618.
21
4 A IMPORTÂNCIA DA JUDICIALIZAÇÃO DAS AÇÕES DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
As ações de improbidade administrativa possuem natureza civil, uma vez que no seu
processamento será utilizada, subsidiariamente, e naquilo que não for conflitante, a Lei nº
7.347/85, pois os dispositivos da LIA são mais específicos e tratam apenas das peculiaridades
que devem constar nas respectivas ações.
O doutrinador José dos Santos Carvalho Filho10 conceitua essa ação da seguinte
maneira:
É aquela em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade
na Administração perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a
consequente aplicação das sanções legais, com escopo de preservar o princípio da
moralidade administrativa.
Diante disso, será o sujeito passivo na ação judicial exatamente o sujeito ativo do ato
de improbidade administrativa, que, segundo a própria Lei nº 8.429/92, é o agente público que
exerce, ainda que transitoriamente com ou sem remuneração, por eleição, nomeação,
designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior (art. 2º). Ainda poderá
figurar no polo passivo da demanda o particular que, mesmo não sendo agente público, induza
ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma
direta ou indireta (art. 3º).
Então, da análise dos dispositivos acima citados, percebe-se que rol dos sujeitos que
podem figurar no polo passivo da demanda é muito amplo, pois envolve os agentes públicos,
independentemente do vínculo que possuam com a Administração Pública, além de incluir
qualquer particular beneficiado. Celso Antônio Bandeira de Mello11 ensina que a LIA adotou
o conceito genérico de agentes públicos, a saber:
Esta expressão – agentes públicos – é a mais ampla que se pode conceber para
designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como
instrumentos expressivos de sua vontade ou de sua ação, ainda quando o façam
apenas ocasional ou episodicamente.
10CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23. ed. Rio de Janeiro: L. Juris,
2010, p. 1166. 11MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p.
244.
22
Ademais, tratando sobre o sujeito ativo do ato de improbidade administrativa, dispõe
Waldo Fazzio Júnior12:
Nessa conceituação do sujeito ativo de ato de improbidade administrativa, réu no
respectivo processo, o legislador desconsidera expressamente o tempo de exercício,
a modalidade remuneratória e a natureza do vínculo.
A integração dos textos dos arts. 1º e 2º da Lei nº 8.429/92 produz um conceito de
agente público que não se ajusta à grande parte da doutrina administrativa, ao
envolver partícipes de entidades privadas em que há participação de recursos
públicos.
Sintetizando tal entendimento, fica perfeitamente claro que pode ser réu em ação de
improbidade, qualquer pessoa, desde que capaz, vinculada de qualquer modo à Administração
Pública, em caráter permanente ou temporário, com ou sem remuneração, podendo ter sido
nomeada, designada, comissionada, eleita ou contratada, para exercício em algumas das
pessoas jurídicas previstas no art. 1º e seu parágrafo da LIA (FAZZIO JÚNIOR, 2014. p. 49).
Objetivando sanar qualquer dúvida sobre o enquadramento de terceiros como réus na
ação de improbidade, Flávia Cristina e Lucas dos Santos13 exemplificam as hipóteses de
ocorrência da seguinte forma:
Atuação de Terceiro: examinemos a atuação do terceiro no cometimento de ato de
improbidade administrativa:
Indução para a prática do ato: neste caso, o terceiro incita o agente à prática do ato
de improbidade, entendendo-se como um suporte moral ou psicológico dado. Não
importa se o terceiro tenha logrado algum proveito, econômico ou não, com sua
conduta.
Concorrência para a prática do ato: o ato de concorrência é mais amplo, e
geralmente implica numa ação do terceiro, consubstanciado no fornecimento de
alguma prestação material ou qualquer outra modalidade de auxílio, não importando,
também nesse caso, se o terceiro auferirá algum benefício com o ato de
improbidade.
Lograr Proveito com o Ato: ainda que o terceiro não participe diretamente da prática
do ato de improbidade, ainda assim será responsabilizado caso se beneficie, direta
ou indiretamente do mesmo. O proveito aqui referido deve ser considerado de
maneira ampla, não se restringindo ao seu aspecto econômico.
Contudo, esclareça-se que a imputação das sanções previstas na Lei de Improbidade
Administrativa aos particulares somente é cabível quando haja ato de improbidade praticado
por agente público, ao qual adere por indução, concorrência ou mediante a percepção dos
frutos que sabe serem decorrentes do ilícito qualificado. Significa dizer que não é possível
responsabilizar o terceiro particular quando não há um agente público no caso concreto. Tal
12 FAZZIO JÚNIOR, W. Improbidade Administrativa. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 48-49. 13ANDRADE, Flávia Cristina Moura; PAVIONE, Lucas dos Santos, op. cit., p. 44-45.
23
entendimento, inclusive, já se encontra consolidado no Superior Tribunal de Justiça (STJ), a
saber:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO
DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PROPOSTA APENAS CONTRA
PARTICULAR. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. AUSÊNCIA DE
AGENTE PÚBLICO NO POLO PASSIVO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO
NÃO PROVIDO. PRECEDENTES.
I - A abrangência do conceito de agente público estabelecido pela Lei de
Improbidade Administrativa encontra-se em perfeita sintonia com o construído pela
doutrina e jurisprudência, estando em conformidade com o art. 37 da Constituição
da República.
II - Nos termos da Lei n. 8.429/92, podem responder pela prática de ato de
improbidade administrativa o agente público (arts. 1º e 2º), ou terceiro que induza ou
concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer
forma direta ou indireta (art. 3º).
III - A responsabilização pela prática de ato de improbidade pode alcançar terceiro
ou particular, que não seja agente público, apenas em três hipóteses: a) quando tenha
induzido o agente público a praticar o ato ímprobo; b) quando haja concorrido com o
agente público para a prática do ato ímprobo; ou c) tenha se beneficiado com o ato
ímprobo praticado pelo agente público.
IV - Inviável a propositura de ação de improbidade administrativa contra o
particular, sem a presença de um agente público no polo passivo, o que não
impede eventual responsabilização penal ou ressarcimento ao Erário, pelas vias
adequadas. Precedentes.
V - Recurso especial improvido. (REsp 1405748/RJ, Rel. Ministra MARGA
TESSLER (JUÍZA FEDERAL CONVOCADA DO TRF 4ª REGIÃO), Rel. p/
Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em
21/05/2015, DJe 17/08/2015, grifo nosso)14.
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LITISCONSÓRCIO
PASSIVO. AUSÊNCIA DE INCLUSÃO DE AGENTE PÚBLICO NO PÓLO
PASSIVO. IMPOSSIBILIDADE DE APENAS O PARTICULAR RESPONDER
PELO ATO ÍMPROBO. PRECEDENTES.
1. Os particulares que induzam, concorram, ou se beneficiem de improbidade
administrativa estão sujeitos aos ditames da Lei nº 8.429/1992, não sendo, portanto,
o conceito de sujeito ativo do ato de improbidade restrito aos agentes públicos
(inteligência do art. 3º da LIA).
2. Inviável, contudo, o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente e
apenas contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no
polo passivo da demanda.
3. Recursos especiais improvidos. (REsp 1171017/PA, Rel. Ministro SÉRGIO
KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 25/02/2014, DJe 06/03/2014, grifo
nosso)15.
14BRASÍLIA. Superior Tribunal de Justiça. REsp nº 1405748/RJ. Data da Publicação: 17 ago. 2015.
Necessidade da presença de agente público para responsabilização por improbidade administrativa. Disponível
em: <http://www.jusbrasil.com.br/diarios/103635164/stj-06-11-2015-pg-2828-2829>. Acesso em: 09 nov. 2015. 15BRASÍLIA. Superior Tribunal de Justiça. REsp nº 1171017/PA. Data da Publicação: 06 mar. 2014.
Inviabilidade de propositura de ação civil pública por improbidade administrativa apenas em desfavor de
particular. Disponível em: <http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/24973962/recurso-especial-resp-1171017-
pa-2009-0242733-1-stj/inteiro-teor-24973963>. Acesso em: 09 nov. 2015.
24
Em contrapartida, o rol dos sujeitos ativos é bastante restrito porque a legitimidade
para propor recai apenas ao Ministério Público ou a pessoa jurídica interessada, de acordo
com o art. 17 da LIA. Explicando com maestria sobre a última pessoa citada, tem-se o
ensinamento de Waldo Fazzio Júnior16:
A LIA utiliza, no seu art. 17, caput, a expressão “pessoa jurídica interessada” para
designar um dos legitimados à propositura da ação civil pública de improbidade. É o
sujeito passivo do ato de improbidade, aquela contra quem foi praticado, a que foi
lesionada no seu patrimônio ou na sua integridade como ente administrativo, por
conduta ímproba de agentes públicos e terceiros.
Em outras palavras, sujeito passivo imediato do ato de improbidade administrativa é
a pessoa jurídica interessada que, sob o aspecto processual, tem legitimação
concorrente para acionar o agente público que, ao seu serviço, infringiu as normas
ético-jurídicas da probidade.
Destaque-se ainda, que quando o autor for o Parquet, a entidade jurídica prejudicada
deverá ser intimada para, caso queira, atuar como litisconsorte ativo (§3º). Por outro lado
quando o autor for a própria pessoa jurídica lesada, o órgão ministerial atuará como fiscal da
lei, sob pena de nulidade (§4º). Nesse ponto, mostra-se incontroverso a importância do órgão
ministerial no combate à corrupção, tendo em vista que ele será o principal executor da ação
de improbidade administrativa, que configura, nos dias atuais, como um dos principais meios
para obtenção de tal objetivo.
Apesar de tal ação seguir o rito ordinário, o art. 17 da LIA prevê uma série de
peculiaridades. A fundamental delas acontece quando a ação é recebida no foro competente,
pois, se isso ocorrer, deverá ser notificado o acusado para, no prazo de 15 (quinze) dias,
apresentar defesa prévia, conforme o §7º do dispositivo em análise. Segundo o autor Matheus
Carvalho17, a função desse mecanismo é oportunizar ao acusado “convencer o juiz a indeferir
a petição inicial de plano, considerando a inadequação da via eleita”. Mencionada notificação
ocorre em momento anterior à decisão de deferimento ou não da peça exordial pelo autor,
visando oportunizar ainda mais o direito à ampla defesa e ao contraditório.
Portanto, após a apresentação da defesa prévia por parte do acusado, se o magistrado
decidir sobre a adequação da ação proposta, confirmará o recebimento da petição inicial, e,
consequentemente, ordenará a citação do Réu, com fulcro no §9º do art. 17 da LIA. Ressalta-
se que, a partir desse ponto, a ação seguirá normalmente o rito ordinário, uma vez que o
sujeito passivo tomará ciência da demanda.
16 FAZZIO JÚNIOR, W., op. cit., p. 26. 17CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 2. ed. Salvador: JusPODIVM, 2015, p. 962.
25
Nessa fase judicial, ocorre outra singularidade, pois da decisão que receber a peça
pórtica caberá agravo de instrumento (§10). De acordo com o doutrinador Matheus Carvalho18
“isso é uma peculiaridade da ação de improbidade, haja vista o fato de que nas ações
ordinárias não há previsão de recurso em face do recebimento da petição inicial, considerada
como mero despacho”. Em que pese não haja previsão legislativa expressa, no caso de
indeferimento da inicial o recurso cabível é o de apelação, consoante consolidado na doutrina
e jurisprudência.
Por fim, convém mencionar que o STJ possui o entendimento de que para inicial
acusatória de improbidade ser recebida é preciso apenas que o autor demonstre meros indícios
da prática do ato ímprobo, uma vez que nessa etapa deve predominar o princípio do in dubio
pro societate. Seguem abaixo os julgados que confirmam tanto o posicionamento do STJ,
bem como de outros tribunais pátrios:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. POSSÍVEL PROMOÇÃO PESSOAL EM
PROPAGANDA OFICIAL. INDÍCIOS SUFICIENTES PARA O RECEBIMENTO
DA PETIÇÃO INICIAL. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO
SOCIETATE. REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO E PROBATÓRIO NO
CASO EM CONCRETO. INOCORRÊNCIA. CONCLUSÃO ALCANÇADA A
PARTIR DOS FUNDAMENTOS UTILIZADOS NO ACÓRDÃO RECORRIDO.
OCORRÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DOS DISPOSITIVOS TIDO
COMO VIOLADOS.
1. De acordo com a orientação jurisprudencial deste Sodalício, existindo meros
indícios de cometimento de atos enquadrados na Lei de Improbidade
Administrativa, a petição inicial deve ser recebida, fundamentadamente, pois,
na fase inicial prevista no art. 17, §§ 7º, 8º e 9º, da Lei n. 8.429/92, vale o
princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar o maior resguardo do
interesse público. Precedentes. 2. No caso em tela, a análise dos fundamentos expostos no acórdão recorrido - sem
que com isso seja necessário realizar o revolvimento do conjunto fático e probatório
constante dos autos - há indícios de prática de ato de improbidade, tendo em vista
que a promoção pessoal em informes publicitários oficiais é conduta que pode ser
enquadrável nos ditames da Lei nº 8.429/92, não havendo, assim, que se falar na
ausência de justa causa para o processamento da demanda.
3. Além disso, observa-se ser por demais prematura a extinção do processo com
julgamento de mérito, tendo em vista que nesta fase da demanda, a relação jurídica
sequer foi formada, não havendo, portanto, elementos suficientes para um juízo
conclusivo acerca da demanda.
4. Não houve o revolvimento de provas e fatos - o que é vedado na via recursal
eleita a teor da Súmula 7/STJ - tendo em vista que, no caso em concreto, a
circunstância quanto à existência de indícios de prática de ato qualificado por
improbidade administrativa fora retirada do próprio acórdão, quando afirmou que a
parte ora agravante - agente público do Município de Vitória/ES - inseriu seu nome
no informe publicitário veiculado para estimular o contribuinte a pagar em dia o
IPTU.
5. Além disso, não há que se falar em falta de prequestionamento dos dispositivos
tidos como violados nas razões do recurso especial - art. 17, §§ 8º e 9º da Lei nº
18CARVALHO, Matheus, op. cit., p. 963.
26
8.429/92 - tendo em vista que houve manifestação expressa a respeito dos mesmos
no acórdão recorrido. Inviabilidade, assim, de aplicar as Súmulas 282 e 356, do
Supremo Tribunal Federal.
6. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ, Relator: Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 07/03/2013, T2 - SEGUNDA
TURMA, grifo nosso)19.
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO.
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA PELO
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. VERBAS FEDERAIS SUJEITAS À
PRESTAÇÃO DE CONTAS PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO.
COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. INDÍCIOS SUFICIENTES DA
EXISTÊNCIA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
RECEBIMENTO DA INICIAL. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO IN DUBIO
PRO SOCIETATE. AGRAVO NÃO PROVIDO.
1. A presença do Ministério Público Federal, órgão da União, na relação jurídica
processual como autor faz competente a Justiça Federal para o processo e
julgamento da ação (competência ratione personae), consoante o art. 109, inc. 1, da
Constituição Federal/88. (Precedente do STJ).
2. A verba utilizada pelo município no caso em tela é oriunda da União, estando
sujeita à prestação de contas perante órgão à ela pertencente, legitimando a atuação
do MPF, fato que corrobora a necessidade de processamento do feito perante a
Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, CF/88 e da Súmula 208 do Superior
Tribunal de Justiça.
3. A decisão que recebe a inicial da ação civil pública de improbidade administrativa
está condicionada apenas à existência de indícios suficientes da prática de ato de
improbidade (art. 17, § 6º, da Lei 8.429/92), não comportando a análise do mérito
em sua inteireza.
4. Constatada a presença de indícios mínimos da participação do agravante, na
qualidade de chefe do gabinete da Prefeitura do Município de Ilhéus/BA, que teria
se beneficiado de simulação societária para burlar procedimento licitatório, o qual
pode ter ensejado violação aos princípios da Administração Pública, deve ser
recebida a inicial, nos termos do art. 17, § 9º, da Lei 8.429/92.
5. Agravo de instrumento não provido. Embargos de declaração prejudicados. (TRF-
1 - AG: 705933520134010000, Relator: DESEMBARGADORA FEDERAL
MONICA SIFUENTES, Data de Julgamento: 02/12/2014, TERCEIRA TURMA,
Data de Publicação: 12/12/2014)20.
Observa-se que o referido entendimento jurisprudencial está em consonância com o
disposto no §6º do art. 17 da LIA, uma vez que exige a instrução da ação com documentos ou
justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade. Para
Flávia Cristina e Lucas dos Santos21 “o dispositivo não exige prova pré-constituída, que se
comprove cabalmente o ato de improbidade, contentando-se o legislador com a existência de
indícios suficientes para firmar a convicção do magistrado [...]”.
19BRASÍLIA. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no REsp 1317653 SP (2011/0273537-2). Data da Publicação:
07 mar. 2013. Aplicação do princípio do in dúbio pro societate na fase de recebimento da inicial de improbidade
administrativa. Disponível em: <http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/23082034/agravo-regimental-no-
recurso-especial-agrg-no-resp-1317653-sp-2011-0273537-2-stj>. Acesso em: 19 set. 2015. 20BRASÍLIA. Tribunal Regional Federal (1ª Região). AG 105665220144010000. Data da Publicação: 22 nov.
2014. Prevalência do princípio in dubio pro societate na fase de recebimento de ação de improbidade.
Disponível em: <http://trf-1.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/164680436/agravo-de-instrumento-ag-
105665220144010000>. Acesso em: 19 set. 2015. 21ANDRADE, Flávia Cristina Moura; PAVIONE, Lucas dos Santos, op. cit., p. 217.
27
Diante do exposto, verifica-se a importância da judicialização dos casos que envolvam
improbidade administrativa como forma de coibir e/ou repreender as práticas desonestas dos
agentes públicos, pois elas possuem especificidades essenciais para tramitação de uma
demanda tão complexa, bem como punir aqueles que, de alguma forma, surrupiaram o erário
público.
Sobre as sanções, o art. 37, §4º da Constituição Federal dispõe “os atos de
improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário [...]”.
Constata-se, a partir desse dispositivo, que há o mínimo de 04 (quatro) consequências
no caso de cometimento de um ato de improbidade. Por sua vez, o art. 12 da norma
infraconstitucional ora em análise ampliou o rol estabelecido na Carta Magna, instituindo
como forma punitiva o pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, bem como estabeleceu a
gradação para cada modalidade de ato ímprobo.
Segundo os juristas Fernanda Marinela e Fabrício Bolzan22, a natureza jurídica dessas
sanções se enquadra em um novo ramo do ordenamento jurídico, denominado “Direito
Sancionador Judicial”. Em sua obra, ensinam que:
Ele se situa entre o Direito penal e o Direito administrativo (em outras palavras: está
fora do Direito penal e do Direito administrativo, mantendo com eles apenas alguns
pontos de interconexão). Distingue-se do Direito penal porque não se permite a
aplicação de penas privativas de liberdade; de outro lado, suas sanções não
produzem o efeito secundário típicos das sanções penais (antecedentes criminais,
reincidência etc). Também não se situa na linha do Direito administrativo porque é
aplicado pelo juiz e não por uma autoridade administrativa.
As penalidades previstas na lei de improbidade administrativa ficaram regulamentadas
da seguinte forma:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na
legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato:
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até
três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
22SANTOS, Fernanda Marinela de Souza (Org.); BOLZAN, Fabrício (Org.). Leituras Complementares de
Direito Administrativo. 2. ed. Salvador: JusPODIVM, 2010, p. 16-17.
28
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de
multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de
multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. (grifo nosso)
Assim, da leitura do caput do supramencionado dispositivo, restou nítido que a
aplicação dessas penas ocorrerá por meio da via judicial, uma vez que cabe ao magistrado
definir quais as sanções irão ser aplicadas no caso concreto, de acordo com a extensão do
dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente (parágrafo único).
Esmiuçando esse entendimento, Matheus Carvalho23 esclarece que:
É interessante ressaltar que, em julgado recente, o Superior Tribunal de Justiça,
passou a entender que a aplicação de todas as penalidades, decorrentes do ato de
improbidade e previstas no art. 12 da lei 8.429/92, podem ser aplicadas,
independentemente, do pedido explícito pelo autor da ação. In casu, não se estaria
diante de sentença extra petita uma vez que todas as sanções previstas em lei são
pedidos implícitos da ação de improbidade.
Logo, caso o Ministério Público proponha a ação de improbidade e não inclua entre
seus pedidos expressos a aplicação de multa, por exemplo, tal sanção poderá, ainda
assim, ser aplicadas, se o juiz entender cabível, diante da gravidade da infração
praticada.
No mesmo sentido, Gustavo Scatolino e João Trindade24 discorrem que “[...] caberá ao
Poder Judiciário, com a autonomia que lhe é atribuída, decidir quais sanções serão aplicadas
em cada caso, dentro dos limites definidos pela lei”.
Portanto, como bem destacado pelos doutrinadores, verifica-se que o entendimento da
Corte Superior (STJ) é no sentido de que o juiz não está vinculado aos pedidos da exordial de
improbidade administrativa, ou seja, o magistrado que julgar os fatos poderá aplicar qualquer
uma das sanções previstas no art. 12 da LIA, mesmo que não expresso na inicial.
23CARVALHO, Matheus. op. cit., p. 964. 24SCATOLINO, Gustavo; TRINTADE, João. op. cit., p. 748.
29
5 A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE DO NORTE NO
COMBATE À CORRUPÇÃO
Após a promulgação da Constituição Federal (CF) de 1988, o Ministério Público
passou a ter maior independência de atuação, tendo em vista que foi prevista a sua autonomia
funcional e administrativa, conforme §§ 1º e 2º do art. 127 da CF. Assim, deixou de ser
vinculado aos outros Poderes da República, já que a Carta Magna de 1967, em seu art. 138,
§2º, instituía que seria o Parquet responsável por representar a União em juízo, isso fazia com
que ficasse estritamente relacionado com a persecução dos interesses do Poder Executivo.
Ademais, a atual Carta Magna foi a responsável por outorgar ao órgão ministerial a
independência e autonomia para exercer de forma eficaz, as suas funções previstas no caput
do art. 127: “o Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do
Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos
interesses sociais e individuais indisponíveis” (grifo nosso).
Dessa forma, ficou o Ministério Público encarregado de tutelar, entre outras coisas, o
patrimônio público e, consequentemente, a moralidade administrativa, conforme preceitua o
art. 129, inciso III da CF, ipsis litteris: “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para
a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos”. Por conseguinte, o Parquet acabou assumindo um relevante papel de supervisão
da Administração Pública, uma vez que está diretamente relacionada à ideia de patrimônio
público.
Dessa maneira, acaba atuando tanto na esfera judicial, quanto na extrajudicial, já que é
o responsável pela instauração de procedimentos investigatórios, bem como propõe as ações
civis públicas. Então, quando o Parquet atua com base na Lei nº 8.429/92, está objetivando
atender aos interesses difusos e coletivos, e, portanto, funciona como legitimado
extraordinário, pois postula em nome próprio o direito de toda a coletividade (alheio),
configurando a substituição processual. Logo, contra as condutas ímprobas devidamente
constatadas, poderá se utilizar da ação de improbidade prevista na supramencionada lei.
A partir dessa explanação, vale destacar ainda que, no âmbito da Comarca de
Caicó/RN, cabe à 3ª Promotoria de Justiça o papel de combate à corrupção, tendo em vista
que está encarregada, dentre outras matérias, da defesa do patrimônio público e do controle
dos atos da Administração Pública que importem em improbidade administrativa, conforme
30
art. 1º, inciso III, da Resolução nº 004/2009 do Colégio de Procuradores de Justiça (CPJ) do
Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte (MPRN), que dispõe:
Art. 1º Os Promotores de Justiça da Comarca de Caicó, de 3ª entrância, exercerão
suas atribuições da seguinte forma:
[...]
III - O 3º PROMOTOR DE JUSTIÇA, perante a 1ª Vara Cível e de forma
cumulativa, judicial e extrajudicialmente, com atribuições cíveis, para o combate à
Sonegação Fiscal; defesa do Patrimônio Público e controle dos atos da
Administração Pública que importem em improbidade administrativa; tutela de
Fundações e Entidades de Interesse Social; defesa do Meio Ambiente, Urbanismo,
bens de interesse histórico, artístico, cultural, turístico e paisagístico; e defesa da
Cidadania.
Portanto, na persecução de tal objetivo, a referida unidade ministerial atua em 02
(duas) vertentes, sendo a primeira delas na esfera extrajudicial, por meio de diversos
mecanismos, dentre eles, alguns tipos de procedimentos instituídos na Lei Orgânica Nacional
(Lei nº 8.625/93). No âmbito do MPRN, o órgão ministerial dispõe dos seguintes
procedimentos: Notícias de Fato (NF), Procedimentos Preparatórios (PP), Inquéritos Civis
(IC). Tais procedimentos servem para apurar fatos que possam autorizar a tutela de interesses
ou direitos a cargo do Ministério Público, além de servir para a coleta de elementos
probatórios, que irão nortear a sua atuação.
A Resolução nº 002/2008 do CPJ é a utilizada pelo MPRN para regulamentar à
instauração e tramitação desses procedimentos, em especial o IC e o PP. De acordo com essa
norma, o Parquet optará pelo segundo procedimento, quando os elementos iniciais existentes
não forem suficientes para instauração direta de um inquérito civil (art. 2º).
Assim, na teoria, a regra é que sejam instaurados Inquéritos Civis para viabilizar as
investigações. Entretanto, na prática, em virtude do princípio da celeridade processual e da
instrumentalidade das formas, se for verificado que na denúncia ou representação existam
documentos que atestem a materialidade de indícios de irregularidades, poderá ser instaurado
qualquer um desses dois citados procedimentos administrativos, ficando a escolha à critério
do Promotor de Justiça.
No caso do órgão de execução do MPRN perceber que o tempo provável para a
colheita de informações e solução seja mais demorado devido à complexidade do caso será
instaurado de plano um IC, pois o art. 29 da mencionada Resolução estabelece o prazo
máximo de duração de 01 (um) ano, prorrogável pelo mesmo período, por até 03 (três) vezes,
mediante decisão fundamentada.
31
Em contrapartida, se ficar nítido que o tempo para colher os elementos probatórios
será mais célere, devido à baixa complexidade do caso, bem como de uma fácil resolução do
problema, optará pela instauração de um PP, porque de acordo com o art. 30 da mesma
resolução, o seu prazo é de 90 (noventa) dias, prorrogável por igual prazo, uma única vez, em
caso de motivo justificável.
Recentemente, por meio da Resolução nº 015/2014, o CPJ alterou a já citada
Resolução nº 002/2008 para nela inserir a instauração e tramitação da Notícia de Fato. Tal
procedimento será escolhido se a representação ou denúncia feita não dispuser de documentos
contundentes, já que o prazo dela é bem menor que o do PP e IC, sendo de 30 (trinta) dias,
prorrogável uma única vez por igual período (art. 3º, §1º). Caso esse prazo seja esgotado e for
verificada a necessidade de maiores diligências e/ou investigações, poderá ser instaurado o
procedimento preparatório ou inquérito civil em seu lugar, conforme art. 5º, incisos IV e V da
supracitada Resolução. Vale aqui destacar que, antes mesmo da edição desse ato normativo,
tal instrumento sempre foi utilizado pelo Parquet estadual, de modo que buscou o CPJ
regularizar um hábito já praticado pelos seus membros.
Partindo para o campo prático, nessas atuações extrajudiciais, via de regra, se for
verificado forte indício de cometimento de um ato ímprobo, a 3ª Promotoria de Caicó/RN,
antes de entrar com a ação de improbidade administrativa, emite um Recomendação para
tentar convencer o agente público a cessar a irregularidade identificada. Restando ele inerte,
não haverá dúvidas quanto ao dolo da conduta desse agente, facilitando sua comprovação na
via judicial.
Desse modo, percebe-se que a intervenção judicial por parte do MPRN, em geral, está
condicionada às suas atuações em procedimentos investigatórios, uma vez que só utilizará da
ação de improbidade quando tiver colecionado as provas necessárias, bem como caracterizado
o dolo do agente.
No entanto, em que pese exista clara essencialidade do Parquet nos casos envolvendo
patrimônio público, não pode ele sozinho combater os atos ímprobos, pois isso exige, além de
uma atuação contundente, um processamento célere e prudente dessas demandas no Poder
Judiciário Brasileiro, para que consiga obstar a reincidência dessa espécie de corrupção, sem,
contudo desrespeitar as garantias constitucionais como a presunção de inocência e o devido
processo legal conferidos aos réus.
Ademais, outro mecanismo que vem tentando ser utilizado pelos órgãos ministeriais
brasileiros no combate à corrupção é o instituto da delação premiada nas ações de
32
improbidade administrativa, que consiste em uma forma de facilitar o andamento das
investigações por meio da ajuda de terceiros envolvidos na ocorrência de algumas das
condutas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA. A estes delatores, em contrapartida, seria
concedido alguns benefícios como moeda de troca. No entanto, a sua utilização na área cível é
bastante controvertida, uma vez que tal instituto pertence ao direito penal, estando previsto,
sobretudo, nos arts. 13 e 14 da lei nº 9.807/99.
Além de ser utilizado majoritariamente na esfera criminal, o art. 17, §1º da Lei nº
8.429/92 é categórico ao impor a vedação de qualquer espécie de transação, acordo ou
conciliação nas ações de improbidade, fazendo com que a sua utilização nessas ações torne-se
bastante discutível, pois a ocorrência desse instituto não deixa de ser uma espécie de acordo,
em troca de amenizações nas sanções, que venham a ser por ventura aplicadas.
A jurisprudência parece ser no sentido da impossibilidade de aplicação da delação
premiada pelos argumentos expostos acimas. Seguem os julgados do Tribunal Regional
Federal da 1ª Região (TRF1) e do Tribunal de Justiça do Distrito Federal (TJDFT):
ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
NULIDADE QUE NÃO SE CONFIGURA EM RAZÃO DE SUPOSTO
IMPEDIMENTO DO JUIZ A QUO. INEXISTÊNCIA DE PRERROGATIVA DE
FORO EM AÇÃO DE IMPROBIDADE. FUSÃO DE RECURSOS FEDERAIS E
ESTADUAIS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. INDEFERIMENTO
DE PROVA PERICIAL. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO
CARACTERIZADO. INOCORRENCIA DE BIS IN IDEM. ESQUEMA
GAFANHOTO. ART. 10, I, XI E XII, DA LEI Nº 8.429/92. COMPROVAÇÃO.
DEMONSTRAÇÃO DE DOLO.. EXTENSÃO DOS BENEFÍCIOS DA DELAÇÃO
PREMIADA. IMPOSSIBILIDADE. ART. 17, § 1º, DA LEI Nº 8.429/92.
SENTENÇA REFORMADA EM PARTE EM RELAÇAO AOS RÉUS QUE
OBTIVERAM DELAÇÃO PREMIADA. SENTENÇA CONFIRMADA EM
RELAÇÃO AOS DEMAIS RÉUS.
1. Verifica-se não merecer acolhida a alegação de nulidade do réu Neudo Ribeiro
Campos em virtude do suposto impedimento do MM. Juiz a quo para a condução do
presente feito. Ora, a circunstância de o magistrado haver se declarado suspeito em
outro processo no qual o ora apelante figurava igualmente como réu, não conduz à
conclusão de que estaria o mesmo impedido de funcionar na presente demanda.
2. Também não há que se cogitar em foro privilegiado por prerrogativa de função
nas ações de improbidade administrativa, tendo em vista que a questão já se
encontra superada, no âmbito jurisprudencial, com o julgamento da ADIn nº 2.797-
DF, pelo egrégio Supremo Tribunal Federal, em que restou reconhecida a
inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/2002. Aplicação de precedentes
jurisprudenciais do egrégio Supremo Tribunal Federal.
3. Do mesmo modo, não há que se falar, na espécie, na incompetência da Justiça
Federal para o processamento e julgamento da presente ação. Tem-se, na hipótese
em discussão, que a fusão dos recursos federais com os estaduais, em conta única
estadual, por si só, já inclui, proporcionalmente, verba federal nos pagamentos,
lícitos ou não, circunstância que bastaria para materializar, em caso de pagamentos
ilícitos, o interesse da União na apuração dos fatos, que, supostamente, teriam
lesionado o erário federal. Aplicação de precedente jurisprudencial deste Tribunal
Regional Federal.
33
4. In casu, verifica-se que a produção de prova pericial em questão mostra-se
dispensável, considerando haver nos autos prova documental suficiente e hábil a
demonstrar a origem dos valores desviados, tais como a Informação nº 027/2003-
SR/RR (fls. 207/209) e o Laudo n.º 204/03-SR/RR (fls. 494/515). Dessa forma, não
há que se falar, na hipótese em discussão, em cerceamento de defesa pelo
indeferimento da prova pericial, uma vez que existindo nos autos pareceres técnicos
ou elementos elucidativos suficientes, com base nos artigos 420, II e 427 do CPC, o
juiz pode indeferir a produção de prova pericial. Além disso, na forma do artigo 130
do CPC, cabe ao julgador avaliar a necessidade de sua produção, para o fim de
formar o seu convencimento.
5. Não merece prosperar a alegação de ocorrência, in casu, de bis in idem, tendo em
vista que, na forma do disposto no art. 12 da Lei nº 8.429/92, o agente que pratica
ato de improbidade administrativa encontra-se sujeito às diferentes esferas de
responsabilidade previstas no ordenamento jurídico - administrativa, judicial, civil e
penal, não havendo que falar, portanto, no caso, em dupla punição.
6. No caso em exame, verifica-se que restou evidenciado o ato de improbidade que
consistia na distribuição de cotas pelo governador à deputada, a qual, através de
funcionária de seu gabinete, atuava como procuradora de pessoas comuns
prometendo ajuda financeira e as relacionava como falsos servidores para serem
incluídos em folha de pagamento do Departamento de Estradas de Rodagem -
DER/RR ou do Estado de Roraima, dentro de sua cota.
7. A conduta ímproba atribuída aos réus, ora apelantes, subsume àquela prevista no
art. 10, incisos, I, XI e XII, da Lei nº 8.429/92. É o que se depreende da apreciação
dos documentos do Inquérito Policial nº 253/2003 que instrui a inicial (fls. 53/824),
mais precisamente os de fls. 207/209 e 494/515, assim como dos depoimentos
prestados pelos requeridos Carlos Eduardo Levischi e Diva da Silva Bríglia (fls.
125/128 e 366/378) e pelas testemunhas em juízo (mídias de fls. 1.483 e 1.513a e
1.513b).
8. Não se afigura juridicamente possível a extensão dos benefícios da delação
premiada aos requeridos em ação de improbidade, uma vez que se trata de
benefício penal e a legislação não prevê qualquer extensão dos benefícios à
esfera cível, como fez o julgador. 9. De fato, diferentemente do que ocorre na ação civil pública regida pela Lei nº
7.347/85, em se tratando se ação civil por ato de improbidade administrativa, não há
que cogitar na mitigação do princípio da indisponibilidade do interesse público, por
aplicação, na espécie, do estabelecido no art. 17, § 1º, da Lei nº 8.429/92.
10. Sentença reformada em parte em relação aos réus Carlos Eduardo Levischi, Diva
da Silva Bríglia e a Lize da Rocha Pereira, para afastar a aplicação do benefício da
delação premiada, devendo ser extraída cópia integral dos autos a ser remetida à
origem, a fim de que o magistrado profira nova sentença, como entender de direito
no que concerne a esse réus, sem o aludido benefício. Parcial ressalva do
entendimento da relatora que entendia aplicável o disposto no artigo 515, I, do CPC.
11. Sentença confirmada em relação aos réus Neudo Ribeiro Campos e Suzete de
Macedo Oliveira.
12. Apelações dos réus desprovidas.
13. Apelações do Ministério Público Federal e da União parcialmente providas.
(TRF-1 - AC: 1741520044014200, Relator: JUÍZA FEDERAL CLEMÊNCIA
MARIA ALMADA LIMA DE ÂNGELO (CONV.), Data de Julgamento:
08/04/2014, QUARTA TURMA, Data de Publicação: 02/06/2014, grifo nosso)25.
APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INSTITUTO
CANDANGO DE SOLIDARIEDADE. IRREGULARIDADES NO CONTRATO
DE GESTÃO Nº 22/2004, FIRMADO COM A CODEPLAN. PRETENSÃO DE
APLICAÇÃO DA DELAÇÃO PREMIADA E DO PERDÃO JUDICIAL.
25BRASÍLIA. Tribunal Regional Federal (1ª Região). Apelação Cível nº 200442000001738. Data da
Publicação: 02 jun. 2014. Impossibilidade de extensão dos benefícios da delação premiada nas ações de
improbidade. Disponível em: <http://trf-1.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/161368422/apelacao-civel-ac-
1741520044014200>. Acesso em: 29 set. 2015.
34
IMPROPRIEDADE DA ANALOGIA. INSTITUTOS RESTRITOS AO ÂMBITO
PENAL.
1. VERSANDO A PRESENTE HIPÓTESE SOBRE ATOS DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, NÃO HÁ COMO APLICAR,
ANALOGICAMENTE, OS BENEFÍCIOS DA DELAÇÃO PREMIADA E DO
PERDÃO JUDICIAL, INSTITUTOS ESPECÍFICOS DA ESFERA PENAL,
MORMENTE CONSIDERANDO QUE A PROCEDÊNCIA DO PEDIDO
DECORREU DA ANÁLISE CONJUNTA DOS CONTRATOS FIRMADOS
PELO INSTITUTO, CORRESPONDENTES TERMOS ADITIVOS, DA
DOCUMENTAÇÃO ORIUNDA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO
DISTRITO FEDERAL E DA DIFERENÇA CONSTATADA ENTRE AS
NOTAS FISCAIS EMITIDAS. ALEGAÇÃO DE LEGALIDADE DA
COBRANÇA DA TAXA DE ADMINISTRAÇÃO AFASTADA.
IMPOSSIBILIDADE DE A ORGANIZAÇÃO SOCIAL OBTER LUCRO.
DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. DANO AO ERÁRIO.
COMPROVAÇÃO. DOLO DO AGENTE DEMONSTRADO. PRETENSÃO
DE REDUÇÃO DA MULTA CIVIL. IMPOSSIBILIDADE.
ARBITRAMENTO JÁ FIXADO NO MÍNIMO LEGAL. 2. É ILÍCITA A COBRANÇA DA TAXA DE ADMINISTRAÇÃO PELO
INSTITUTO CANDANGO DE SOLIDARIEDADE, SEJA PORQUE
INEXISTENTE PREVISÃO LEGAL OU CONTRATUAL NESSE SENTIDO,
SEJA PORQUE NÃO CONSIDERADOS OS CUSTOS DE CADA ATIVIDADE
DESENVOLVIDA, SEJA, AINDA, PORQUE AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS
NÃO PODEM OBTER FINS LUCRATIVOS. 3. A CONDUTA DOLOSA DO
RÉU RESTOU DEVIDAMENTE DEMONSTRADA, EIS QUE, NO EXERCÍCIO
DA PRESIDÊNCIA DO INSTITUTO, ANUIU COM O INCREMENTO DOS
VALORES DOS CONTRATOS DE GESTÃO SEM AS CAUTELAS DEVIDAS E
PROPICIOU O FAVORECIMENTO DE TERCEIROS.
4. NÃO HÁ QUE SE FALAR EM REDUÇÃO DA MULTA CIVIL APLICADA,
EIS QUE JÁ FIXADA NO MÍNIMO LEGAL (UMA VEZ O VALOR DO DANO).
ALEGAÇÃO DO DIRETOR DE GESTÃO DA COODEPLAN DE QUE NÃO
POSSUÍA CIÊNCIA DA FRAUDE NEM COMPETÊNCIA PARA DISPENSAR O
PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. REJEIÇÃO. CONDENAÇÃO NA ESFERA
CRIMINAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. PREVALÊNCIA. SENTENÇA
MANTIDA.
5. O FATO DE O RÉU NÃO TER SIDO DENUNCIADO NOS AUTOS DE AÇÃO
PENAL ORIGINÁRIA NÃO O SOCORRE, PORQUANTO JÁ PROCESSADO E
DEFINITIVAMENTE CONDENADO NA ESFERA CRIMINAL PELA
CONDUTA DE TER DISPENSADO ILICITAMENTE LICITAÇÃO.
6. DIANTE DA PRESENÇA DOS REQUISITOS AUTORIZADORES DA
CONDENAÇÃO DO RÉU PELO CRIME DO ARTIGO 89 DA LEI Nº 8.666/1993,
COM MAIOR RAZÃO DEVE SER MANTIDA A SUA CONDENAÇÃO PELO
ATO DE IMPROBIDADE DESCRITO NO INCISO VIII DO ARTIGO 10 DA
LIA, EIS QUE AQUELA ESFERA, COMO É SABIDO, É MAIS EXIGENTE E
RIGOROSA.
7. APELAÇÕES DOS RÉUS NÃO PROVIDAS. (TJ-DF - APO: 20050110533584
DF 0011872-67.2005.8.07.0001, Relator: J.J. COSTA CARVALHO, Data de
Julgamento: 26/03/2014, 2ª Turma Cível, Data de Publicação: Publicado no DJE :
15/04/2014 . Pág.: 123, grifo nosso)26.
26DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Justiça do Distrito Federal. APO 20050110533584 DF (0011872-
67.2005.8.07.0001). Data da Publicação: 14 abr. 2014. Inaplicabilidade da deleção premiada em sede de
improbidade administrativa. Disponível em: <http://tj-df.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/116666114/apelacao-
reexame-necessario-apo-20050110533584-df-0011872-6720058070001/inteiro-teor-116666134>. Acesso em:
29 set. 2015.
35
No entanto, o doutrinador Matheus Carvalho27 se posiciona no sentido de
admissibilidade deste instituto nas ações de improbidade, fazendo as ponderações que se
seguem:
Outrossim, deve-se considerar que a Lei de Improbidade Administrativa, criada
como instrumento para combate à corrupção, apresenta dificuldades no que tange às
investigações mormente nos casos que envolvem grandes associações criminosas e
esquemas de corrupção com agentes de alto escalão.
Assim, a delação premiada seria uma forma de auxiliar o poder público no combate
a condutas violadoras da moralidade pública, permitindo a punição dos responsáveis
por grandes esquemas de corrupção, permitindo ao Ministério Público atingir o topo
da pirâmide, alcançando todos os responsáveis pelos atos danosos.
Saliente-se, ainda, que não se vislumbra empecilho legal à aplicação analógica do
instituto da colaboração premiada, uma vez que a Lei de Introdução às normas do
Direito Brasileiro (Decreto-lei nº 4.657/42) estabelece, no seu art. 4º, que “quando a
lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os
princípios gerais de direito”.
Todavia, embora se mostrem coerentes os argumentos trazidos pelo supramencionado
autor, aparenta ser mais acertada a posição de inadmissibilidade de aplicação do instituto ora
em análise no âmbito da improbidade administrativa. Também tratando sobre o tema, o
advogado Mauro Roberto Gomes de Mattos28, em um artigo, destaca que a delação premiada
serviria, no máximo, para dar ensejo a uma investigação por meio dos procedimentos
administrativos, como, o Inquérito Civil, buscando a produção de outras provas que fossem
capazes de demonstrar indícios de autoria e materialidade da prática algum ato ímprobo.
27CARVALHO, Matheus. op. cit., p. 972. 28MATTOS, Mauro Roberto Gomes. Delação premiada não serve para fins admissibilidade de ação de
improbidade administrativa. Rio de Janeiro, dez. 2014. Disponível em:
<http://www.gomesdemattos.com.br/artigos/DELACAO_PREMIADA_NAO_SERVE_PARA_FINS_DE_ADM
ISSIBILIDADE_DE_ACAO_DE_IMPROBIDADE_ADMINISTRATIVA.pdf>. Acesso em: 24 ago. 2015.
36
6 ESTUDO DE CASOS CONCRETOS
Com o resultado da análise documental e de material concedido pela 3ª Promotoria de
Justiça na Comarca de Caicó/RN em 05 e 06 de outubro do ano corrente, foi possível a
obtenção de dados importantes e precisos capazes de demonstrar como ocorre a atuação
prática do supracitado órgão ministerial.
Saliente-se que todos os dados e situações fáticas obtidas e citados na presente
pesquisa estão de acordo com as informações obtidas das petições iniciais e demais
documentos pertencentes à supracitada unidade ministerial, bem como das peças processuais,
como sentenças, despachos e decisões fornecidos virtualmente, por meio de consulta
processual, no site do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte
(www.tjrn.jus.br).
Pois bem, nessa etapa, foi realizado um levantamento do número total de ações civis
públicas de improbidade administrativa instauradas nos anos de 2010 até 2014, isto é, em um
lapso temporal de 05 (cinco) anos, através de uma avaliação estatística baseada em valores
absolutos, chegando-se ao seguinte resultado:
Quadro 1: Levantamento da quantidade de Ações Civis Públicas judicializadas
Total de
Ações Civis
Públicas
Ajuizadas
em 2010
Total de Ações
Civis Públicas
Ajuizadas em
2011
Total de Ações
Civis Públicas
Ajuizadas em
2012
Total de
Ações Civis
Públicas
Ajuizadas
em 2013
Total de
Ações Civis
Públicas
Ajuizadas
em 2014
Total de
Ações Civis
Públicas
Ajuizadas nos
últimos 5 anos
1 0 2 5 1 09 Fonte: Elaborado pela autora
De posse desses dados, percebe-se que o número de ações ajuizadas foi bastante
inconstante, pois quando parecia que iria haver um aumento crescente da quantidade de
inicias produzidas pelo Parquet, logo, em seguida do ano que houve maior número das ações
de improbidade instauradas (2013), ocorreu uma redução significativa para apenas um
ajuizamento em todo o ano de 2014.
A par disso, faz-se necessário verificar como se sucedeu a atuação do supracitado
órgão do MPRN, bem como analisar o trâmite processual de cada demanda judicializada.
Dando início à análise, verifica-se que, no ano de 2010, houve a judicialização de uma
única Ação Civil Pública (ACP) protocolado pelo nº 0004482-98.2010.8.20.0101, cujos
demais detalhes seguem abaixo:
37
Quadro 2: Detalhes do trâmite processual da demanda de 2010
Número do Processo de
Improbidade
Partes
Sentença
Recursos
Interpostos
Trânsito
em
Julgado
0004482-98.2010.8.20.0101
Ministério
Público do RN x
Valdenir Batista
de Araújo
Proferida
em
25/06/2012
-
Procedente
03 Recursos
pelo Réu –
Embargos de
Declaração,
Apelação e
Recurso
Especial
Não
Fonte: Elaborado pela autora
Com relação ao processo acima, vale ressaltar que a inicial da ACP foi elaborada pelo
Promotor de Justiça Diogo Maia Cantídio, tendo como objetivo a condenação do Réu
Valdenir Batista de Araújo pela prática de enriquecimento ilícito e violação ao princípio da
moralidade administrativa, com fundamento nos arts. 9°, caput, e 11, caput, inciso I, todos da
LIA, pois o mesmo teria se apropriado indevidamente de valores advindos de 379 (trezentos e
setenta e nove) processos, no período em que exerceu a função pública de diretor do Juizado
Especial Cível e Criminal em Caicó/RN, de julho de 2002 até janeiro de 2007.
Destaque-se que ao longo desse processo, foi comprovado que a parte demandada teria
se apropriado do valor de R$ 83.389,81 (oitenta e três mil, trezentos e oitenta e nove reais e
oitenta e um centavos), referente aos pagamentos de dívidas e obrigações decorrentes de
processos judiciais, aos quais o réu tinha a posse em razão do cargo. Apesar do Sr. Valdenir
Batista ter comprovado a quitação do débito antes do julgamento da presente demanda,
conforme certidão anexada aos autos, tal fato não impediu a sua condenação no ato de
improbidade, uma vez que a Sentença, proferida em 25/06/2012, acabou reconhecendo a
prática do ato de enriquecimento ilícito (art. 9º da LIA), por meio do julgamento de mérito
(art. 269, I do CPC) e, consequentemente, a condenação nas sanções do art. 12, inciso I, da
Lei n° 8.429/92, nos seguintes termos:
[...] 1º) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de oito anos; 2º) proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos; 3º) perda da função ou cargo
público ocupado quando do trânsito em julgado desta sentença e 4º) multa civil no
valor de 20% (vinte por cento) do valor apropriado.
38
Acontece que, apesar da referida sentença ter sido proferida há mais de 03 (três) anos,
ela ainda não transitou em julgado. Portanto, não houve a efetivação das penas cominadas,
tendo em vista que dependem do trânsito em julgado. Ficou nítido, por meio de consulta
processual realizada pelo site do Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Norte, que o
Réu interpôs 03 (três) recursos ao longo da lide, o último foi o Recurso Especial perante o
Superior Tribunal de Justiça, que se encontra ainda pendente de julgamento desde
10/03/2015, ocasião em que os autos foram encaminhados ao supramencionado Tribunal.
Quanto ao ano de 2011, não foi ajuizada perante à 1ª Vara Cível da Comarca de
Caicó/RN nenhuma ação de improbidade administrativa de autoria da 3ª Promotoria de
Justiça, motivo pelo qual, passa-se a análise do ano seguinte.
Em 2012, ocorreu a judicialização de 02 (duas) Ações Civis Públicas de improbidade
administrativa, ambas distribuídas em 22/11/2012, tendo sido protocoladas, respectivamente,
sob o nº 0006743-65.2012.8.20.0101 e 0005314-63.2012.8.20.0101, detalhadas abaixo:
Quadro 3: Detalhes do trâmite processual das demandas de 2012
Número do Processo de
Improbidade
Partes
Sentença
Recursos
Interpostos
Trânsito
em
Julgado
0006743-65.2012.8.20.0101
Ministério Público
do RN x Rivaldo
Costa, Janduí
Fernandes, Delane
Maria de Araújo
Medeiros e
Wilson Rodrigo
Bezerra Ribeiro
Não, processo
suspenso
desde
27/05/2014.
03 Recursos
por um dos
Réus –
Embargos de
Declaração,
Agravo de
Instrumento e
Embargos de
Declaração em
sede recursal.
Não.
0005314-63.2012.8.20.0101
Ministério Público
do RN e Estado
do RN x Marcos
Antônio de Jesus
Moreira
Proferida em
25/11/2014
-
Improcedente
01 Recurso
pelo Autor –
Apelação
Não
Fonte: Elaborado pela autora
Referente ao primeiro processo do quadro acima, a inicial foi elaborada com base no
Procedimento Preparatório nº 002/2011, cujo objeto era apurar possível irregularidade
ocorrida em inexigibilidade de licitação aprovada por Wilson Rodrigo de Bezerra Ribeiro,
Presidente da Comissão de Licitação, requerida pela Secretária Municipal de Administração
de Caicó/RN à época, Sr.ª Delane Maria de Araújo Medeiros, e que teria culminado na
39
contratação dos serviços técnicos especializados do Instituto Nacional de Advocacia,
Pesquisas, Estudos e Eventos (INAPE), representada por Janduí Fernandes, na quantia de R$
84.000,00 (oitenta e quatro mil reais), tudo durante a gestão do Prefeito de Caicó, Rivaldo
Costa.
Portanto, o Parquet acabou entendendo que os requeridos supracitados teriam
contribuído, direta ou indiretamente, para a lesão ao patrimônio público, pois todos
concorreram para efetivar a mencionada contratação, quando concordaram com a proposta
apresentada e ao propor a inexigibilidade de licitação, beneficiando a referida empresa em
detrimento do erário municipal e dos princípios constitucionais, todas essas informações
levantadas da inicial da ACP.
Como o magistrado da 1ª Vara Cível da Comarca de Caicó entendeu pela existência de
indícios contundentes da ocorrência de improbidade administrativa, acabou recebendo a ação
de improbidade administrativa, dando-se regular andamento do feito de acordo com o art. 17,
§9º da LIA e também devido ao fato que nessa fase processual vigora o princípio do in dubio
pro societate, conforme explicado anteriormente.
Em virtude desse recebimento, apesar do magistrado ter agendado Audiência de
Instrução e Julgamento para o dia 02/04/2014, o processo acabou ficando suspenso, devido ao
Agravo de Instrumento interposto contra a supramencionada Decisão, cumprindo o
determinado no art. 17, §10 da LIA. Portanto, nesse caso concreto não se chegou sequer a
realização de audiência e a se proferir sentença, apesar de já ter se passado mais de 02 (dois)
anos desde o recebimento da inicial. Além desse recurso, também foram interpostos 02 (dois)
embargos de declaração, um no juízo a quo e outro no juízo ad quem.
Destaque-se ainda a demora de tramitação do supramencionado Agravo interposto
pelo Réu, tendo transcorrido mais de 02 (dois) anos, apenas, no Egrégio Tribunal de Justiça,
já que o processo foi distribuído por dependência em 30/10/2013, e, foi encerrado somente em
17/10/2015.
Em contrapartida, com relação a segunda Ação Civil Pública por Improbidade
Administrativa protocolada em 2012, possui como objetivo a condenação do Réu Marcos
Antônio de Jesus Moreira nas sanções do art. 12, III, da Lei nº 8.429/92, em razão da suposta
prática de ato de improbidade administrativa que importou em violação de princípios da
administração pública, com base no art. 11, inciso II, da Lei nº 8.429/92, quando exerceu o
cargo de Diretor do Presídio Estadual do Seridó (PES), consistente no ocultamento de faltas
de apenados, através de alteração e inserção de declarações falsas das suas respectivas fichas
40
de frequência, fazendo constar sua presença, impedindo, em ambos os casos, a análise e
julgamento de eventuais sanções disciplinares; ocultamento de fugas dos apenados ao Juízo
de Execuções Penais e do Ministério Público, dificultando a sua recaptura; exigiu supostos
pagamentos indevidos e em proveito próprio pelo uso de espaço do estabelecimento prisional;
teria se apropriado de verbas destinadas a detentos pelo trabalho desenvolvido dentro da
unidade presidiária, de acordo com a inicial de autoria do Parquet.
A inicial foi recebida em 21/10/2013, com fulcro no art. 17, §§ 6º e 9º da LIA, isto é,
mais de 01 (um) ano após o protocolamento da exordial. Em seguida, ocorreu o ingresso do
Estado do Rio Grande do Norte como litisconsorte ativo da demanda. O Réu apresentou
Contestação em 10/02/2014. Foi marcada Audiência de Instrução e Julgamento para o dia
12/08/2014, tendo sido resignada para o dia 18/09/2014, quando então foi realizada, contando
com a presença dos representantes do Estado do Rio Grande do Norte e do Ministério Público
do Estado do Rio Grande do Norte, por meio, respectivamente, do Procurador do Estado Dr.
Francisco de Sales Matos e do Promotor de Justiça Dr. José Alves de Rezende Neto, além da
parte ré e seu causídico, o Dr. Sebastião Rodrigues Leite Júnior. No mesmo ato também
procedeu-se à oitiva das testemunhas arroladas no processo.
A Sentença foi proferida em 25/11/2014, e diferentemente da já analisa em 2010,
julgou improcedente a demanda com resolução de mérito, fundamentada no art. 269, I do
CPC, alegou o magistrado que diferentemente da fase inicial, vigoraria agora o princípio do in
dubio pro reu, pelo qual somente diante da certeza quanto à responsabilização pela prática de
ato de improbidade administrativa é que seria possível operar uma eventual condenação.
Diante disso, acabou entendendo que não teriam provas contundentes nos autos capaz de
justificar uma condenação pela prática dos supostos supramencionados atos de improbidade
administrativa, pois não restaram comprovados pela prova testemunhal e depoimentos
prestados, ademais ressaltou que o dolo do agente não ficou comprovado, bem como que no
caso concreto o demandado não tinha plena consciência da ilicitude e reprovabilidade da
conduta praticada.
Diante disso, o Ministério Público acabou interpondo o recurso de Apelação, que foi
recebida no efeito devolutivo e suspensivo, consoante Decisão Interlocutória proferida em
28/05/2015 e remetida ao Egrégio Tribunal de Justiça em 03/09/2015. Portanto, percebe-se
que o processo já está com mais de 03 (três) anos de tramitação e não houve o trânsito em
julgado da supracitada sentença, bem como que em sede recursal está com pouco mais de 02
(dois) meses em andamento no juízo ad quem.
41
Continuando, 2013 foi o ano que mais foram ajuizadas Ações Civis Públicas de
improbidade administrativa de autoria do órgão ministerial analisado em comparação ao
demais anos, pois apenas neste ano ocorreu o protocolamento de 05 (cinco) petições inicias e
que serão analisadas na sequência estabelecida no quadro abaixo:
Quadro 4: Detalhes do trâmite processual das demandas de 2013
(continua)
Número do Processo de
Improbidade
Partes
Sentença
Recursos
Interpostos
Trânsito
em
Julgado
0104870-04.2013.8.20.0101
Ministério
Público do RN x
José Orlando de
Medeiros,
Aldenira Dalva
Lima de
Medeiros e
SAFET
Não, concluso
para sentença
desde
10/09/2015
Não houve
interposição de
recurso
Não
0104867-49.2013.8.20.0101
Ministério
Público do RN x
Paulo Emídio de
Medeiros, José
Nivan dos
Santos, Genilson
Medeiros Maia e
M.P Vale,
representada por
Maria Patrocina
Vale
Não, na
Secretaria para
agendar
audiência de
instrução e
julgamento
desde
13/07/2015
01 Recurso por
um dos Réus –
Agravo de
Instrumento
Não
0103290-36.2013.8.20.0101
Ministério
Público do RN e
Município de
Caicó x Rivaldo
Costa,
Montagem
Produção &
Eventos LTDA,
Godofredo
Fernandes Neto,
Clédina Simone
Gomes e Wilson
Rodrigo Bezerra
Ribeiro.
Não
01 Recurso por
um dos Réus –
Agravo de
Instrumento
Não
42
Quadro 4: Detalhes do trâmite processual das demandas de 2013
(conclusão)
Número do Processo de
Improbidade
Partes
Sentença
Recursos
Interpostos
Trânsito
em
Julgado
0101075-87.2013.8.20.0101
Ministério
Público do RN e
Município de
Caicó x Rivaldo
Costa,Montagem
e Produção &
Eventos LTDA
ME, Godofredo
Fernandes Neto,
Clédina Simone
Gomes
Não
03 Recursos
pelos Réus – 02
Embargos de
Declaração e
Agravo Retido
Não
0101072-35.2013.8.20.0101
Ministério
Público do RN x
Dilson Freitas
Fontes e Sídilon
Maia Thomaz de
Nascimento
Proferida em
14/05/2015 –
Improcedente
(não
recebimento
da inicial).
01 Recurso pelo
Autor –
Apelação
Não
Fonte: Elaborado pela autora
Em relação a primeira ACP proposta no ano de 2013, foi distribuída em 23/12/2013,
possuindo como pretensão a condenação dos requeridos José Orlando de Medeiros, na
qualidade de Presidente da Câmara de Vereadores do Município de São Fernando/RN, e
Aldenira Dalva Lima de Medeiros, na qualidade de representante legal e executora dos
serviços prestados pela empresa Serviços de Assessoria Técnica e Financeira, nas sanções
fixadas no art. 12, II, da Lei nº 8.429/92, pela suposta infração ao disposto no art. 10, caput,
incisos I e II, e art. 11, V, do mesmo diploma legislativo. Na ocasião, entendeu o Ministério
Público que os réus firmaram irregularmente um contrato administrativo onde a empresa
SATEF prestaria serviços especializados na área de assessoria técnica, financeira, legislativa e
administrativa à Câmara Municipal de Vereadores de São Fernando/RN.
Tal contratação, segundo o órgão ministerial, almejava beneficiar a empresa
contratada, configurando contratação de pessoal em substituição ao regular concurso público,
tendo em vista que processo nº 093/2010 que originou o contrato objeto dos autos não teria
sido precedido de procedimento administrativo de dispensa de licitação, o que evidenciaria
uma suposta afronta ao princípio constitucional da legalidade, por inobservância das normas
da Lei nº 8.666/93.
43
Recebida a inicial, por meio da Decisão Interlocutória Proferida em 13/05/2015, foi
designada Audiência de Instrução e Julgamento para o dia 09/07/2015, que aconteceu
regularmente, contando com a presença da parte autora, representada pelo Promotor de Justiça
Dr. Vicente Elísio de Oliveira Neto e os réus.
Entretanto, desde a apresentação das alegações finais por ambas as partes, datada de
10/09/2015, isto é, desde finda a fase instrutória do processo, ele se encontra concluso para
sentença, conforme consulta processual realizada no site do Poder Judiciário do Rio Grande
do Norte. Portanto, em que pese já tenha se transcorrido quase 02 (dois) anos do ajuizamento
da lide, sua finalização se mostra iminente.
A segunda ACP do ano de 2013 foi protocolada sob o nº 0104867-49.2013.8.20.0101
e distribuída em 08/01/2014, cujo objeto consiste na condenação dos seus demandados Paulo
Emídio de Medeiros, José Nivan dos Santos, Genilson Medeiros Maia e a empresa M.P. Vale
(Fabril Fashion), essa representada pela Sra. Maria Patrocina Vale, pelo suposto dano ao
erário público ocasionado e violação os princípios da Administração Pública em razão da
cessão de bem imóvel público, para fins particulares alheios ao interesse público, realizada de
forma irregular e em desacordo com ditames legais.
Ao despachar a inicial, houve o recebimento da peça vestibular em 26/11/2014 apenas
em face dos réus Paulo Emídio de Medeiros, José Nivan dos Santos e a empresa M.P. Vale
(Fabril Fashion), tendo o magistrado entendido não haver justa causa na inclusão de Genilson
Medeiros, no polo passivo da demanda. Após a apresentação de Contestação pelos requeridos
e tendo o Ministério Público apresentado impugnações as mesmas, o processo está
aguardando agendamento de Audiência de Instrução e Julgamento desde 13/07/2015.
Destaque-se que, apesar do processo não estar sentenciado, mesmo possuindo 01 (um)
e 09 (nove) meses de tramitação, um dos réus, o Sr. José Nivan dos Santos, já se utilizou do
recurso de Agravo de Instrumento contra a citada decisão que recebeu a inicial em seu
desfavor. No entanto não obteve a suspensividade da decisum, bem como que o recurso ainda
está em tramitação no juízo ad quem desde 10/02/2015.
A terceira ACP detalhada no quadro acima foi distribuída em 02/09/2013 e
protocolada sob o nº 0103290-36.2013.8.20.0101, pelo suposto cometimento de atos que
teriam causados lesão ao erário e/ou atentados contra os princípios da Administração Pública
c/c ressarcimento dos danos causados, ajuizada em face de Rivaldo Costa, ex-prefeito do
Município de Caicó/RN, a empresa Montagem Produção & Eventos Ltda ME, Godofredo
Fernandes Neto, Clédina Simone Gomes e Wilson Rodrigo Bezerra Ribeiro, ex-presidente da
44
comissão permanente de licitação do Município de Caicó/RN, almejando a condenação dos
demandados nas sanções fixadas no art. 12, incisos II e III, pela suposta infração ao disposto
no art. 10, caput, inciso VIII, e art. 11, caput, inciso I, todos da Lei nº 8.429/92, pelo fato de
terem contribuído para a contratação da empresa citada, por meio da inexigibilidade de
licitação, para que promovesse o Carnaval de 2009 na cidade de Caicó/RN irregularmente,
porque tal situação violaria o art. 25, III, da Lei nº 8.666/93.
Diante disso, o magistrado acabou recebendo a inicial em face de todos os réus em
14/05/2014. Em seguida, ocorreu a apresentação das Contestações pela parte passiva e da
impugnação por parte do autor, procedendo-se ao agendamento de Audiência de Instrução e
Julgamento para o dia 28/07/2015, no entanto, a pedido do próprio Ministério Público, houve
o adiamento para 19/08/2015, ocasião em que a audiência foi iniciada, e contou com a
presença do Representante do Ministério Público, Dr. José Alves de Rezende Neto, do
Município de Caicó, representado pelas Procuradoras Dra. Ana Kalyne Dias Guedes,
OAB/RN 9930-D, e Dra. Kamila Gentil de Araújo, OAB/RN 9448, dos réus Rivaldo Costa e
Wilson Rodrigo Bezerra Ribeiro, acompanhados do causídico Hindenberg Fernandes Dutra,
OAB/RN 3838, e dos réus Clédina Simone Gomes e Godofredo Fernandes Neto,
acompanhados do causídico Síldilon Maia Thomaz do Nascimento, OAB/RN 5806.
No entanto, a referida audiência restou prejudicada devido ao fato do advogado dos
réus Clédina Simone, Godofredo Fernandes e a empresa Montagem e Produção também
exercer o cargo público de provimento efetivo e/ou em comissão na Câmara Municipal de
Caicó, integrando a pessoa jurídica do Município de Caicó, assim, o representante das
mencionadas partes estaria impedido de atuar em face ou contra a Fazenda com a qual possui
vínculo administrativo de trabalho, motivo pelo qual foi determinado pelo juiz da 1ª Vara
Cível que, no prazo de 10 (dez) dias, as supracitadas partes sanassem o defeito de
representação.
Portanto, o processo tramita há pouco mais de 02 (dois) anos e está pendente da
mencionada diligência para que possa ser efetivamente realizada a audiência de instrução e
julgamento e, consequentemente, seja devidamente sentenciado. Por fim, o demandado
Wilson Bezerra interpôs Agravo de Instrumento contra a decisão de recebimento, que
igualmente ainda está em tramitação no Egrégio Tribunal de Justiça desde 27/06/2014, data
em que foi distribuído no juízo ad quem.
A quarta ACP de improbidade relacionada no quadro acima foi protocolada sob o nº
0101075-87.2013.8.20.0101 e distribuída em 22/03/2013, possuindo algumas das partes da
45
anterior ACP analisada, quais sejam: Rivaldo Costa, Montagem Produção & Eventos Ltda -
ME, Godofredo Fernandes Neto e Clédina Simone Gomes, mas, dessa vez, fundada no fato do
Prefeito de Caicó ter ludibriado o processo licitatório na modalidade pregão presencial,
incluindo exigências que comprometeram, restringiram ou frustraram o seu caráter
competitivo no intuito de garantir a vitória da empresa citada para fornecer a apresentação de
várias bandas musicais durante o carnaval de 2011, violando o disposto no art. 3º, § 1º, I, da
Lei nº 8.666/93.
Argumentou o Ministério Público que todos os réus praticaram o ato de improbidade
que viola os princípios da administração pública, bem como lesionaram o erário, pois, além de
impedir a apresentação de propostas que poderiam ser mais vantajosas economicamente ao
Município de Caicó/RN, firmaram contratos acima dos valores médios praticados no
mercado. Diante disso, houve o recebimento da inicial em 31/07/2013. Em seguida, foi
agendada Audiência de Instrução e Julgamento para o dia 23/04/2015, que ocorreu
regularmente, contando com a presença do Representante do Ministério Público, Dr. José
Alves de Rezende Neto, o réu Rivaldo Costa acompanhado do causídico Hindenberg
Fernandes Dutra, OAB/RN 3838, e os réus Clédina Simone Gomes e Godofredo Fernandes
Neto, acompanhados do causídico Síldilon Maia Thomaz do Nascimento, OAB/RN 5806,
com a oitiva das testemunhas indicadas.
Ato contínuo, o Município de Caicó/RN foi habilitado nos autos como litisconsorte
ativo. Por fim, foi reconhecida a mesma impossibilidade de representação dos réus pelo
advogado que também exerce a função de procurador da Câmara Municipal de Vereadores de
Caicó, sendo determinado, por meio de Decisão Interlocutória proferida em 30/09/2015, que
Clédina Simone e Godofredo Fernandes sanassem o problema da representação processual,
com a substituição do causídico.
Desse modo, constata-se que o processo está tramitando há cerca de 02 (dois) anos e
07 (sete) meses e ainda não se encontra sentenciado. Vale ainda mencionar que foram
interpostos 03 (três) recursos durante seu trâmite, sendo 02 (dois) Embargos de Declaração
contra a decisão de recebimento, bem como 01 (um) Agravo Retido.
Partindo-se para a análise da última ACP proposta pela 3ª Promotoria de Justiça da
Comarca de Caicó/RN no ano de 2013, bem como seguindo a ordem exposta no quadro
acima, ela foi protocolada sob o nº 0101072-35.2013.8.20.0101 e distribuída em 21/03/2013
em desfavor de Dilson Freitas Fontes, Presidente da Câmara Municipal de Caicó, e Síldilon
Maia Thomaz do Nascimento, Procurador Geral da referida Casa Legislativa, almejando a
46
condenação deles pela suposta prática de ato de improbidade administrativa previsto no art.
11, caput, da Lei nº 8.429/92, pois supostamente violaram o princípio da legalidade e do
concurso público quando não procederam com a criação dos cargos efetivos de procurador e
de contador da casa legislativa e, consequentemente, não os incluíram no concurso público
deflagrado na época.
Logo de início foi arguido exceção de suspeição, motivo pelo qual o andamento do
processo ficou suspenso pelo período de 20/06/2013 a 22/04/2015, data em que o processo foi
reativado.
Após isso, em 14/05/2015, o magistrado acabou entendendo pelo não recebimento da
inicial, através de Sentença, alegando ausência de justa causa, a teor do disposto no art. 17,
§8º. As razões para a rejeição da inicial consistiram basicamente no fato de não ter havido
qualquer recomendação do órgão ministerial para que os supramencionados cargos fossem
criados como de provimento efetivo.
Consequentemente, o Parquet interpôs o recurso de Apelação, que foi recebida no
efeito suspensivo e devolutivo, conforme Decisão proferida em 19/07/2015. No entanto, os
autos ainda não foram remetidos ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do
Norte.
Quanto ao ano de 2014, foi ajuizada perante o órgão judiciário competente uma única
ACP de improbidade administrativa, protocolada sob o nº 0103253-72.2014.8.20.0101 e
distribuída em 15/08/2014 de autoria do Promotor de Justiça José Alves de Rezende Neto,
cujo resumo processual segue abaixo:
Quadro 5: Detalhes do trâmite processual das demandas de 2014
Número do Processo
Partes
Sentença
Recursos
Trânsito
em
Julgado
0103253-72.2014.8.20.0101
Ministério
Público do RN x
Rita Rejane
Pereira de
Araújo,
Município de
São Fernando,
Genilson de
Medeiros Maia
e Souza &
Freitas LTDA
Proferida em
27/11/2014 –
Improcedente
(não
recebimento
da inicial).
01 Recurso pelo
Autor –
Apelação
Não
Fonte: Elaborado pela autora
47
O processo acima detalhado foi proposto em face das pessoas supramencionadas no
quadro acima, pois os demandados teriam incorrido em ato de improbidade previsto no art.
11, caput, da Lei nº 8.429/92, pelo fato da Secretária Municipal de Saúde ter violado o
princípio da impessoalidade quando utilizou de recursos públicos para mandar confeccionar
1000 (mil) leques com suposto intuito de promoção pessoal, durante as festividades da
padroeira do Município de São Fernando/RN, mediante dispensa de licitação para contratação
da empresa requerida.
Por meio de Decisão Interlocutória datada de 19/09/2014 foi indeferida a medida
cautelar de indisponibilidade de bens dos requeridos e determinada a notificação prevista no
art. 17, §7º da LIA.
Ato contínuo, o magistrado da 1ª Vara Cível da Comarca de Caicó, por meio de
Sentença proferida em 27/11/2014, acabou não recebendo a inicial, julgando improcedente de
plano a demanda, devido à falta de justa causa, pois entendeu que no leque acostado aos
autos, constava apenas o hino de louvor à Festa de Nossa Senhora do Patrocínio e, no verso,
uma mensagem de incitação da população a participar dos festejos de comemoração da
mencionada padroeira. Reconheceu o juiz que apesar desse apetrecho ter sido confeccionado a
partir de recursos públicos, entendeu não existir qualquer manifestação de cunho político ou
de necessária promoção pessoal nele, além do valor gasto com tal divulgação ter sido ínfimo.
Ademais, também não visualizou nenhuma espécie de conluio entre a sociedade empresária e
do gestor público municipal demandado.
Em contrapartida, o Ministério Público interpôs Apelação, almejando a reforma da
supracitada sentença, que foi recebida no efeito devolutivo e suspensivo, consoante Decisão
datada de 29/09/2015. Contudo, ainda não foi remetida ao juízo ad quem, pois a juntada das
contrarrazões por parte dos demandados só ocorreu em 27/10/2015.
Dessa forma, corroborando com as postulações da presente análise, é possível
observar algumas constatações. A primeira delas é de que dos nove processos averiguados,
apenas 04 (quatro) possuem sentença proferida, sendo que apenas 01 (uma) delas foi julgada
procedente, enquanto as demais foram contrárias ao pleiteado, sendo 02 (duas) pela recusa
imediata da inicial e a restante proferida após a devida instrução, com as coletas de provas,
inclusive em audiência.
Além disso, verificou-se que em todos os processos em que as sentenças foram
desfavoráveis, a 3ª Promotoria de Justiça da Comarca de Caicó, prontamente e
tempestivamente, interpôs recurso de apelação. Vale salientar ainda que, nenhuma das
48
sentenças transitaram em julgado, seja por causa da interposição de recurso por parte do polo
passivo, seja pela interposição pelo polo ativo.
Assim, percebe-se que do universo de 04 (quatro) sentenças proferidas, somente 01
(uma) foi favorável à condenação do réu nas sanções do art. 12 da lei nº 8.429/92.
Sem entrar no mérito da questão, afere-se que existe uma dificuldade por parte do
Parquet em juntar elementos probatórios e deixar nítido o dolo do agente, já que tal elemento
é indispensável para caracterização de um ato ímprobo.
Outra circunstância desfavorável para concretização da efetividade da Lei de
Improbidade Administrativa é o tempo do processo, porque a tramitação dessas demandas no
Poder Judiciário costumam ser mais demoradas do que processos comuns, cujo direito
material seja mais simples e de fácil resolução por meio de conciliação.
Observou-se também que, mesmo existindo processo em andamento desde 2010, ainda
não foi possível a sua execução, devido à ausência do trânsito em julgado. Além disso, outro
fator que pode ter influenciado no insucesso dessas ações de improbidade é que o órgão
ministerial visitado desde 2010 vem sendo ocupado por promotores de justiça substitutos, ou
seja, que estão passando transitoriamente por tal Comarca.
Portanto, diante dessas constatações, ficou nítido que existe uma série de óbices para a
concretização do disposto na lei no tocante ao combate à corrupção, bem como ficou
comprovado que, para a Lei nº 8.429/92 possa, de fato, diminuir esses casos existentes na
Administração Pública Brasileira, isto é, seja efetiva, apenas a existência da norma em si no
ordenamento jurídico é insuficiente, sendo também necessário aparelhar os principais
responsáveis pela sua aplicação, quais sejam, o Ministério Público em sua função
investigativa, e o Judiciário na priorização e/ou especialização dos julgamentos em demandas
dessa natureza, como já ocorre na Justiça da Infância e Juventude.
Buscando uma solução à morosidade judiciária de uma maneira geral, o Conselho
Nacional de Justiça (CNJ), fazendo uso da sua importante função constitucional, traçou metas
a ser cumpridas pelos Tribunais. Segundo informações retiradas no próprio sítio eletrônico do
CNJ (http://www.cnj.jus.br), essas metas, de aplicação nacional, tratadas inicialmente como
metas de nivelamento, foram definidas pela primeira vez no 2º Encontro Nacional do
Judiciário, que aconteceu em Belo Horizonte, Minas Gerais, em 2009. Ao final do Encontro,
os tribunais brasileiros traçaram 10 (dez) metas de nivelamento para o Judiciário ainda para
aquele ano de 2009. O grande destaque foi a Meta 2, que determinou aos tribunais que
49
identificassem e julgassem os processos judiciais mais antigos, distribuídos aos magistrados
até 31/12/2005.
Nos dias 5 e 6 de novembro de 2012, durante o 6º Encontro Nacional, o CNJ
finalmente decidiu priorizar o tema debatido no presente trabalho, a proteção da probidade
administrativa, ocasião em que as metas para 2013 foram aprovadas. Dentre elas, destacou-se
aquela que se denominou como Meta 18, que almejava “identificar e julgar, até 31/12/2013,
as ações de improbidade administrativa e ações penais relacionadas a crimes contra a
administração pública, distribuídas até 31/12/2011”.
A supramencionada meta, que envolveu vários órgãos de todas as esferas da
jurisdição, destacou a necessidade de priorizar o processo e julgamento de ações relativas às
práticas lesivas ao patrimônio público e aos princípios da administração pública. Ainda de
acordo com o CNJ, seria por causa disso, que tais ações continuaram sendo acompanhadas em
2014, com renumeração da Meta 18 para Meta 4, com o objetivo de “identificar e julgar até
31/12/2014 as ações de improbidade administrativa [...], sendo que: na Justiça Estadual [...] as
ações distribuídas até 31 de dezembro de 2012 [...]”.
Atualmente, para o ano de 2015, foi mantida tal meta, inclusive com a mesma
numeração, só que agora com a seguinte redação:
META 4 – Priorizar o julgamento dos processos relativos à corrupção e à
improbidade administrativa (STJ, Justiça Federal, Justiça Estadual e Justiça Militar
da União e dos Estados).
Identificar e julgar até 31/12/2015:
Na Justiça Estadual, pelo menos 70% das ações de improbidade administrativa e das
ações penais relacionadas a crimes contra a administração pública distribuídas até
31/12/2012 [...].
Diante disso, verificou-se nos Estudos de Caso realizados que a 1ª Vara Cível da
Comarca de Caicó/RN conseguiu cumprir a Meta 18 original, nascida em 2012, já que, dentre
os analisados anos de 2010 até 2014, a única ACP de improbidade administrativa ajuizada até
a data limite de 31/12/2011 (processo nº 0004482-98.2010.8.20.0101) foi devidamente
julgado em 25/06/2012.
O mesmo se observou na Meta 4 de 2014. Há nos dados levantados a informação de
que, em 2012, foram ajuizadas 02 (duas) ACP’s de improbidade. Nessa ocasião, observou-se
que o processo nº 0005314-63.2012.8.20.0101, distribuído em 22/08/2012, foi julgado em
25/11/2014, ou seja, dentro do prazo estabelecido. Por sua vez, embora o processo nº
0006743-65.2012.8.20.0101, distribuído em 22/11/2012, ainda não tenha sido sentenciado,
50
importa esclarecer que ele se encontra dentro da Meta 4 de 2015, a qual determina a redução
de 70% (setenta por cento) das demandas referentes à improbidade, distribuídas até final de
2012, estabelecendo o seu julgamento até o termo de 31/12/2015.
Conclui-se que, na medida do possível, o Juízo analisado vem conseguindo cumprir
com as denominadas metas nacionais, uma vez que as demandas mais antigas encontram-se
julgadas. No entanto, o mesmo não se pode afirmar das ações ajuizadas mais recentemente,
que, em sua maioria, estão pendentes de julgamento.
Logo, a interposição dessas ações ainda se mostra indispensável, pois apenas o fato de
existir uma demanda dessa natureza em desfavor de um agente público já gera um grande
efeito à imagem do Ministério Público frente à sociedade.
Em consonância com o exposto, tem-se a opinião do advogado e doutor em direito
administrativo, Fábio Medina Osório29, exposta na Revista de Doutrina da 4ª Região, onde o
mesmo ressalta a importância da LIA como sendo uma das grandes conquista da sociedade
brasileira e, que após o seu nascedouro vem ocorrendo um avanço no combate a má gestão
pública, sobretudo, devido ao fato das ações de improbidade estarem sendo manejada por
instituições republicanas independentes. No entanto, também reconhece a necessidade de
avanços na atuação ministerial para concretizar o disposto na lei nº 8.429/92, pois ao final do
seu texto afirma que apesar dos avanços, ainda existem lacunas e falhas nas instituições
fiscalizadoras que merecem ser diagnosticadas e corrigidas.
29OSÓRIO, Fábio Medina. Conceito e tipologia dos atos de improbidade administrativa. Revista de Doutrina
da 4ª Região, Porto Alegre, n.50, out. 2012. Disponível em:
<http://www.revistadoutrina.trf4.jus.br/artigos/edicao050/Fabio_Osorio.html>. Acesso em: 22 out. 2015.
51
7 CONCLUSÃO
Como já dito alhures, a Lei nº 8.429/92 revela-se um importante instrumento para se
alcançar a diminuição da corrupção no Brasil, bem como se mostra como precursora do
desenvolvimento do país, pois almeja expurgar da Administração Pública os agentes que
tentam desvirtuar a coisa pública e impedir o progresso nacional.
No entanto, tendo em vista o paralelo traçado entre a repressão aos atos corruptos
representada pelo número de ações interpostas e de condenações transitadas em julgado,
chegou-se a conclusão, por meio do cruzamento desses dados, que a supracitada norma não
possui efetividade prática, já que as ações de improbidade ajuizadas entre 2010 até 2014 pela
3ª Promotoria de Justiça de Caicó/RN tiveram pouco impacto, levando-se em consideração a
importância do tema e a frequência com que tais atos costumeiramente acontecem, além de
não ter ocorrido o trânsito em julgado de nenhuma das 09 (nove) demandas ajuizadas.
Independentemente dos fatores que possam influenciar nessa constatação,
demonstrou-se no estudo que o número de condenações é ínfimo em relação às ações
propostas. Ademais, verificou-se que apesar de um único agente público ter sido condenado
(Valdenir Batista de Araújo), ele ainda não foi efetivamente punido, tendo em vista a ausência
do trânsito em julgado da ACP correspondente, demonstrando que embora muitas vezes
identificado o corrupto, sua sanção acaba demorando demasiadamente.
Assim, com relação à constatação de poucas ACP’s ajuizadas, isso não retira a
importância da atuação do Ministério Público no combate aos atos de improbidade, mas
mostra que a caminhada ainda será longa e árdua, devendo o Parquet continuar buscando a
sua máxima eficiência para diminuir a corrupção, por meio de seu melhor aparelhamento
interno (aprimoramento, especialização e modernização) e externo (auxílio das Polícias
Judiciárias, órgãos de fiscalização, parcerias estratégicas etc).
No tocante ao Poder Judiciário, apesar de certa forma ter se conseguido atingir as
metas impostas pelo CNJ, ainda evidencia-se que deve haver uma maior dedicação às ações
de improbidade administrativa, através, por exemplo, de criação de varas especializadas no
assunto, não mais sendo concebível que continuem persistindo na demora excessiva e baixos
resultados em ações dessas espécies, pois, frise-se, não houve o trânsito em julgado de
nenhum dos processos analisados, apesar do mais antigo ter sido distribuído em 2010.
Tendo em vista que os réus nas ações de improbidade acabam apresentando duas
espécies de defesa (prévia e contestação), outra solução viável para tentar reduzir a falta de
52
efetividade do diploma legislativo ora em comento seria a implementação de alterações na sua
área processual, como deslocar a notificação e apresentação de defesa prévia disposta no art.
17, §7º, para a fase pré-processual, ou seja, para o procedimento administrativo disciplinar do
órgão vinculado ou procedimentos investigatórios instaurados pelo Ministério Público,
concedendo o mesmo prazo de 15 (quinze) dias para o investigado exercer o direito de defesa.
Essa possibilidade de apresentação de defesa preliminar ainda na fase administrativa, além de
otimizar o trâmite processual dessas demandas, serviria para minimizar a quantidade de ações
de improbidade temerárias.
Por fim, pode-se concluir que a Lei de Improbidade e a sua respectiva ação estão
distantes de atingir o ponto aceitável, em termos de efetividade e celeridade, já que existem
muito entraves, e para eles serem superados será necessário contar com a iniciativa do
legislador e dos operadores do direito, medidas estas, infelizmente, de adoção de médio a
longo prazo.
53
REFERÊNCIAS
ANDRADE, F. C. M.; PAVIONE, L. dos S. Improbidade Administrativa. Salvador:
JusPODIVM, 2010.
BRASIL. Constituição Federal (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso
em: 01 set. 2015.
______. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes
públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou
função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm>. Acesso em: 02 ago.
2015.
______. Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização
administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública,
nacional ou estrangeira, e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm>. Acesso em: 27
out. 2015.
______. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no REsp 1317653 SP (2011/0273537-2). Data
da Publicação: 07 mar. 2013. Aplicação do princípio do in dúbio pro societate na fase de
recebimento da inicial de improbidade administrativa. Disponível em:
<http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/23082034/agravo-regimental-no-recurso-especial-
agrg-no-resp-1317653-sp-2011-0273537-2-stj>. Acesso em: 19 set. 2015.
______. Superior Tribunal de Justiça. REsp nº 1405748/RJ. Data da Publicação: 17 ago.
2015 Necessidade da presença de agente público para responsabilização por improbidade
administrativa. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/diarios/103635164/stj-06-11-
2015-pg-2828-2829>. Acesso em: 09 nov. 2015.
______. Superior Tribunal de Justiça. REsp nº 1171017/PA. Data da Publicação: 06 mar.
2014. Inviabilidade de propositura de ação civil pública por improbidade administrativa
apenas em desfavor de particular. Disponível em:
<http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/24973962/recurso-especial-resp-1171017-pa-2009-
0242733-1-stj/inteiro-teor-24973963>. Acesso em: 09 nov. 2015.
______. Tribunal Regional Federal (1ª Região). AG 105665220144010000. Data da
Publicação: 22 nov. 2014. Prevalência do princípio in dubio pro societate na fase de
recebimento de ação de improbidade. Disponível em: <http://trf-
1.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/164680436/agravo-de-instrumento-ag-
105665220144010000>. Acesso em: 19 set. 2015.
______. Tribunal Regional Federal (1ª Região). Apelação Cível nº 200442000001738. Data
da Publicação: 02 jun. 2014. Impossibilidade de extensão dos benefícios da delação premiada
nas ações de improbidade. Disponível em: <http://trf-
54
1.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/161368422/apelacao-civel-ac-1741520044014200>. Acesso
em: 29 set. 2015.
CARVALHO, M. Manual de Direito Administrativo. 2. ed. Salvador: JusPODIVM, 2015.
CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de Direito Administrativo. 23. ed. Rio de Janeiro:
L. Juris, 2010.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Justiça do Distrito Federal. APO 20050110533584 DF
(0011872-67.2005.8.07.0001). Data da Publicação: 14 abr. 2014. Inaplicabilidade da deleção
premiada em sede de improbidade administrativa. Disponível em: <http://tj-
df.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/116666114/apelacao-reexame-necessario-apo-
20050110533584-df-0011872-6720058070001/inteiro-teor-116666134>. Acesso em: 29 set.
2015.
FAZZIO JÚNIOR, W. Improbidade Administrativa. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
GARCIA, E.; ALVES, R. P. Improbidade Administrativa. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2013.
MATTOS, M. R. G. Delação premiada não serve para fins admissibilidade de ação de
improbidade administrativa. Rio de Janeiro, dez. 2014. Disponível em:
<http://www.gomesdemattos.com.br/artigos/DELACAO_PREMIADA_NAO_SERVE_PAR
A_FINS_DE_ADMISSIBILIDADE_DE_ACAO_DE_IMPROBIDADE_ADMINISTRATIV
A.pdf>. Acesso em: 24 ago. 2015.
MAZZA, A. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.
MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
NICHEL, A. Afinal, o que muda com a lei anticorrupção. Jornal Gazeta do Povo, [S.I], ago.
2014. Disponível em: <http://www.gazetadopovo.com.br/vida-publica/justica-
direito/artigos/afinal-o-que-muda-com-a-lei-anticorrupcao-ebsr7q3gxnqgt3obf560wxzri>.
Acesso em: 27 out. 2015.
OSÓRIO, F. M. Conceito e tipologia dos atos de improbidade administrativa. Revista de
Doutrina da 4ª Região, Porto Alegre, n.50, out. 2012. Disponível em:
<http://www.revistadoutrina.trf4.jus.br/artigos/edicao050/Fabio_Osorio.html>. Acesso em: 22
out. 2015.
SANTOS, F. M. de S. (Org.); BOLZAN, F. (Org.). Leituras Complementares de Direito
Administrativo. 2. ed. Salvador: JusPODIVM, 2010.
SCATOLINO, G.; TRINDADE, J. Manual de Direito Administrativo. 3. ed. Salvador:
JusPODIVM, 2015.