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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
NELSON RUBENS COUTINHO FILHO
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E CRISE ESTRUTURAL NO
BRASIL (1950-2014)
Natal, 2015.
NELSON RUBENS COUTINHO FILHO
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E CRISE ESTRUTURAL NO
BRASIL (1950-2014)
Trabalho de Conclusão de Curso
apresentada ao Departamento de
Economia da Universidade Federal do Rio
Grande do Norte (UFRN) como exigência
para obtenção do título de Bacharel em
Ciências Econômicas.
Orientador: Professor Dr. Denílson da
Silva Araújo
NATAL, 2015
Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA
Coutinho Filho, Nelson Rubens.
Desenvolvimento econômico e crise estrutural no Brasil (1950-2014) / Nelson
Rubens Coutinho Filho. - Natal, RN, 2015.
113f.
Orientador: Prof. Dr. Denílson da Silva Araújo.
Monografia (Graduação em Economia) - Universidade Federal do Rio Grande
do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Departamento de Economia. Curso
de Graduação em Ciências Econômicas.
1. Economia – Brasil - Monografia. 2. Crescimento econômico – Brasil -
Monografia. 3. Estrutura produtiva – Monografia. 4. Intervencionismo –
Monografia. 5. Neoliberalismo – Monografia. I. Araújo, Denílson da Silva. II.
Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
RN/BS/CCSA CDU 338.1
NELSON RUBENS COUTINHO FILHO
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E CRISE ESTRUTURAL NO
BRASIL (1950-2014)
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao
Departamento de Economia da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) como
requisito para conclusão do curso de Ciências
Econômicas, 2015.2.
Aprovado em: Natal,____de _________________ de 2015.
_________________________________________
Professor Dr. Denílson da Silva Araújo (Orientador)
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
________________________________________
Professor Dr. Fabrício Pitombo Leite
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
AGRADECIMENTOS
A Deus, o criador de todas as coisas que me deu a força e a sabedoria para alcançar meu
objetivo.
A minha esposa, Onida, agradeço pela paciência, pela compreensão e pelo companheirismo
nos momentos mais difíceis.
Aos meus pais, Nelson e Rosina, que apesar da distância que nos separam sempre me deram
muito apoio.
Aos meus filhos, Yago e Leonardo, pela compreensão que tiveram da ausência sentida.
Ao meu orientador, Denílson da Silva Araújo, que muito mais do que um orientador, sempre
foi um amigo, agradeço pela confiança, dedicação, incentivo e orientação.
A todos os professores do Departamento de Economia que muito contribuíram para a
minha formação acadêmica.
A todos da turma de Ciências Econômicas 2011.1, pelo convívio harmonioso, pela ajuda,
principalmente nos trabalhos e seminários. Agradeço a todos que contribuíram com a sua
amizade e apoio.
Agradeço a todos, pois sem a ajuda recebida não alcançaria o objetivo. Esse trabalho é fruto
de muita dedicação e do companheirismo das pessoas que estiveram ao meu lado.
“O conhecimento nos faz responsáveis”.
(Che Guevara)
RESUMO
Esta pesquisa de natureza quantitativa e qualitativa teve como objetivo estudar as
transformações ocorridas na estrutura produtiva e no comércio externo brasileiro no período
de 1950 a 2014, a partir dos modelos intervencionista e liberal adotados nos distintos períodos
abordados pelo estudo. Foram analisados três períodos. O primeiro abordou a ascensão e crise
da industrialização no período de 1950 a 1980. Enfatizou-se nesse período, as transformações
econômicas verificadas nas décadas de 1950, 1960 e 1970 em função dos Planos de
Desenvolvimentos implementados e a crise econômica da década de 1980 que ocorreu em
função da alteração da conjuntura internacional. O segundo capítulo tratou da abertura
econômica, financeira e da desestruturação produtiva ocorrida nas décadas de 1990 e 2000, a
partir da reforma neoliberal implementada pelo Estado brasileiro. O terceiro compreendeu a
análise da consolidação da especialização produtiva em commodities, bem como as
perspectivas de crescimento do PIB de longo prazo. Foi dada ênfase à concentração da pauta
exportadora em poucos produtos, bem como ao estreitamento da relação comercial entre o
Brasil e a China, mostrando os riscos e as possibilidades para o crescimento do PIB brasileiro
no longo prazo. O construto teórico utilizado para o balizamento da pesquisa foi o
Keynesiano. O método utilizado para o embasamento da pesquisa foi o histórico indutivo que,
acredita-se, substancia o Estruturalismo Cepalino e o Neoestruturalismo, tendo fortíssima
identidade com a teoria keynesiana.
PALAVRAS-CHAVE: estrutura produtiva; crescimento econômico; especialização
produtiva; vantagens comparativas; intervencionismo; neoliberalismo.
ABSTRACT
This quantitative and qualitative research aimed to study the changes occurred in the Brazilian
productive structure and Brazilian foreign trade from 1950 to 2014, from the interventionist
and liberal models adopted in the different periods covered by this study. Three periods were
analyzed. The first addressed the rise and crisis of industrialization from 1950 to 1980. It is
emphasized, during this period, the economic transformations verified in the 1950s, 1960s
and 1970s according to the developments plans implemented and the economic crisis of the
1980s that was due to the change in the international conjuncture. The second chapter dealt
with the economic and financial opening and productive destructuration occurred in the
decades of 1990 and 2000, from the neoliberal reforms implemented by the Brazilian State.
The third included the analysis of the consolidation of productive specialization in
commodities as well as the long-term GDP growth prospects. Emphasis was placed on the
concentration of the export basket on a few products, as well as the closer trade relationship
between Brazil and China, showing the risks and the possibilities for the Brazilian long-term
GDP growth. The theoretical framework used as base of the research was the Keynesian. The
method used for the foundation of the research was the inductive history which, it is believed,
is the substance for ECLAC's structuralism and Neostructuralism, having very strong identity
with Keynesian theory.
KEY-WORDS: production structure; economic growth; productive specialization;
comparative advantages; GDP growth; interventionism; neoliberalism.
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1- Participação % total das exportações da Tríade no total das exportações
mundiais. ................................................................................................................................. 71
Gráfico 2- Participação % das exportações do BRICs no total das exportações mundiais.
.................................................................................................................................................. 73
Figura 3- Preços de exportação dos produtos primários básicos, 2003-2013, em dólares
(índices 2005=100). ................................................................................................................. 77
Gráfico 4- Participação (%) dos principais produtos brasileiros exportados. ................. 81
Gráfico 5- Variação percentual da concentração da pauta exportadora brasileira......... 83
Gráfico 6- Percentual de exportação dos principais produtos exportados para os BRIS e
demais países. .......................................................................................................................... 85
Gráfico 7- Participação percentual de minério de ferro, soja e óleos brutos de petróleo
do total exportado para a China. .......................................................................................... 87
Gráfico 8- Perceptual de participação dos países da América do Sul nas exportações dos
principais produtos brasileiros. ............................................................................................. 89
Gráfico 9- Percentual de participação das exportações brasileiras de produtos
alimentícios e de minério de ferro em relação ao total das exportações mundiais (índices
de preços de 2005). .................................................................................................................. 92
Gráfico 10- Índice de Vantagem Comparativa Revelada (IVCR). .................................. 101
Gráfico 11- Índice de intensidade de comércio entre China - Brasil e Brasil – China. .. 103
LISTA DE TABELAS
Tabela 1- Investimentos requeridos pelo Plano de Metas 1965/1961. ............................... 19
Tabela 2- Siderurgia (1.000 t). ............................................................................................... 20
Tabela 3- Composição percentual dos recursos financeiros para o Plano de Metas –
estimativa realizada e 1957. ................................................................................................... 20
Tabela 4- Crescimento previsto para a indústria de base (mil t), 1974 -1979. .................. 22
Tabela 5- Meta energética e investimento previsto, 1974 – 1979. ...................................... 23
Tabela 6- Investimento em transporte previsto no II PND. ............................................... 24
Tabela 7- Recursos à disposição do BNDE para financiamento do II PND (milhões de
Cr$). ......................................................................................................................................... 25
Tabela 8- Déficit em transações correntes (US$ bilhões), 1983-1989................................. 34
Tabela 9- Fluxos de Capitais globais¹ (Médias anuais em US$), 1975-1989...................... 36
Tabela 10- PIB setorial: taxas de crescimento (% a.a.), 1981-1989. .................................. 40
Tabela 11- Participação total das exportações da Tríade no total das exportações
mundiais. ................................................................................................................................. 70
Tabela 12- Participação % das exportações do BRICs no total das exportações
mundiais. ................................................................................................................................. 71
Tabela 13- Comércio de mercadorias da China com os principais parceiros comerciais,
preços FOB 2003-2013 (bilhões de dólares). ........................................................................ 74
Tabela 14- Preços de exportação dos produtos primários básicos, 2003-2013, em dólares
(índices de preço 2005 = 100). ................................................................................................ 76
Tabela 15- Participação percentual dos principais produtos na pauta de exportação
brasileira. ................................................................................................................................. 79
Tabela 16- Variação percentual da concentração da pauta exportadora brasileira. ....... 82
Tabela 17- Participação dos principias produtos exportados para os BRICS e para os
demais países. .......................................................................................................................... 84
Tabela 18- Participação percentual dos três principais produtos brasileiros exportados
para a China. ........................................................................................................................... 86
Tabela 19- Participação dos países da América do Sul nas exportações dos principais
produtos brasileiros. ............................................................................................................... 88
Tabela 20- Percentual de participação das exportações brasileiras de produtos
alimentícios e de minérios de ferro em relação ao total das exportações mundiais (preços
FOB em bilhões de dólares de 2005). .................................................................................... 90
Tabela 21- Saldo comercial brasileiro de manufaturados, preços FOB em bilhões de
dólares (2003-2013). ................................................................................................................ 94
Tabela 22- Índice de Vantagem Comparativa Revelada (IVCR) 2003 – 2012.................. 99
Tabela 23- Índice de intensidade de comércio entre China e Brasil. ............................... 102
Tabela 24- Índice de intensidade de comércio entre Brasil e China. ............................... 103
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS.
BANERJ: Banco do Estado do Rio de Janeiro
BC: Banco Central do Brasil
BASA: Banco da Amazônia S. A
BNDE: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
BNDES: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BNH: Banco Nacional de Habitação
BNB: Banco do Nordeste Brasileiro
BRICS: Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul.
CEPAL: Comissão Econômica para América Latina e o Caribe
FGTS: Fundo de Garantia Por Tempo de Serviço
FMI: Fundo Monetário Internacional
FUNAG: Fundação Alexandre de Gusmão
IDE: Investimento direto estrangeiro
IPEA: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
I PND: Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento
II PND: Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento
III PND: Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento
IVCR: Índice de vantagens comparativas reveladas
MDIC: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
MERCOSUL: Mercado Comum do Sul
MRE: Ministério das Relações Exteriores
ONU: Organização das Nações Unidas
OMC: Organização Mundial de Comércio
PAEG: Plano de Ação Econômica do Governo
PASEP: Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
PIB: Produto Interno Bruto
PIS: Programa de Integração Social
PUC: Pontifícia Universidade Católica
VCR: Vantagens comparativas reveladas
SUMÁRIO
I - INTRODUÇÃO ................................................................................................................. 12
CAPÍTULO 1- ASCENSÃO E CRISE DA INDUSTRIALIZAÇÃO BRASILEIRA
(1950-1980) .............................................................................................................................. 17
1.1 Estado e Desenvolvimento Econômico no Brasil: (1950-1980) .................................... 17
1.1.1 Os Limites do Desenvolvimentismo no Brasil: consequências e alternativas à crise
da dívida (1980-1990) ...................................................................................................... 28
1.1.2 Redemocratização e estabilização econômica ......................................................... 41
CAPÍTULO 2 – ABERTURA ECONÔMICA E DESESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA
NA DÉCADA DE 1990 ........................................................................................................... 44
2.1. A Década de 1990: reforma neoliberal, desestatização e baixo crescimento econômico
.............................................................................................................................................. 44
2.1.2. Neoliberalismo e Desestatização: o Consenso de Washington .............................. 51
2.13. A Era do Real: abertura econômica e modernização conservadora ........................ 60
CAPÍTULO 3.- A CONSOLIDAÇÃO DA INSERÇÃO SUBORDINADA DA
ECONOMIA BRASILEIRA À ECONOMIA INTERNACIONAL (2001-2014) ............. 66
4 - CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................................... 104
5 - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................................... 110
12
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E CRISE ESTRUTURAL NO
BRASIL (1950-2014)
Nelson Rubens Coutinho Filho
I - INTRODUÇÃO
A economia mundial alcançou a partir do pós Segunda Guerra até a década de 1970 um
nível de crescimento jamais visto no sistema capitalista. O período de 1949 a 1973 ficou
conhecido como “os anos dourados do capitalismo” dado o fato de que o PIB mundial cresceu
4,9% ao ano nesse período. O Ciclo virtuoso do pós Segunda Guerra ocorreu em um período
que a teoria econômica keynesiana regia os passos do capital. Sob a batuta do keynesianismo
a economia mundial se transformou e houve uma combinação positiva e ascendente entre três
importantes pilares de sustentação do sistema capitalista: o lucro, o emprego e a renda. O
modelo intervencionista utilizado nesse período garantiu o investimento e o consumo
necessários para manter o ciclo ascendente e de longo prazo. Esses três componentes
cresceram ininterruptamente até o surgimento da primeira crise do petróleo, quando o
keynesianismo começou a ser contestado e o crescimento do PIB mundial declinou nas três
décadas seguintes.
O modelo adotado pela economia mundial, bem como pelo Brasil, nesse período,
baseado nos preceitos da Teoria Geral, permitiu aos governos dos países subdesenvolvidos
criarem as condições necessárias para promover a transição do modelo agrário exportador
para o modelo industrial que foi baseado no processo de Substituição de Importações. A
contragosto da teoria liberal, os países em desenvolvimento implementaram políticas
desenvolvimentistas que não apenas partiam do planejamento do Estado como,
preponderantemente, tinham o Estado como principal agente econômico. Dessa forma, é
possível afirmar que na periferia, notadamente no Brasil, o arcabouço teórico keynesiano não
cedeu lugar à condenação liberal das iniciativas intervencionistas. As principais ações
praticadas no período observado foram: o controle sobre os fluxos de capitais e sobre o
câmbio fixo; a proteção do mercado interno; e a intervenção estatal em todos os setores
considerados estratégicos para o desenvolvimento e para a garantia da soberania econômica
nacional.
13
O modelo de Substituição de Importações permitiu o Brasil crescer acima da média
mundial no período de 1950 a 1980, 6,80%. Esse excepcional crescimento foi obstado por
vários fatores internos e externos inerentes à acumulação capitalista nacional e internacional
que estão registrados nos capítulos abaixo. Nas décadas seguintes, quando o Brasil abandonou
o modelo intervencionista e promoveu a abertura comercial e financeira o crescimento do PIB
declinou acentuadamente. Nos períodos de 1980 a 1990 e de 1990 a 2000 a renda cresceu às
taxas de 2,20% e 2,40% respectivamente (CARNEIRO, 2002, p. 30). Durante a década de
2000, o Brasil cresceu em média 3,65%. (IPEADATA, 2013). Os dados mostram que, quando
o Brasil deixou o mercado gerir a economia doméstica as taxas de crescimento do PIB
declinaram significativamente.
Complementando o conteúdo exposto anteriormente, deve ser registrado que a pesquisa
se justifica pelo esforço em se reunir em um único texto as diversas fases da inserção
internacional da economia brasileira. A princípio, a inserção internacional da economia
brasileira esteve atrelada a um intenso e longo processo de industrialização, processo esse
conhecido como desenvolvimentista ou apenas substituídor de importações. Em seguida, a
inserção da economia nacional à internacional seria atribuída ao sucesso que o drive
exportador passou a ter sobre a renda a partir da intensificação comercial entre os países.
O crédulo das exportações como indutoras do crescimento e do desenvolvimento
nacional tomou forma e conteúdo econômico e político sob a égide dos governos e das
políticas neoliberais que teve início na década de 1990, mas que teve na primeira década de
2000 a sua máxima manifestação real, dado muito mais e notadamente o aumento da demanda
internacional, sobretudo chinesa, do que essencialmente um aumento de produção e de
produtividade da economia brasileira. Por essa razão, há a necessidade de compreender
porque no período de 2002 a 2012 as exportações mundiais cresceram 283,31% e as
brasileiras cresceram apenas 38,31% (MDIC, OMC, 2002 a 2012). Outro aspecto importante
que a pesquisa abordou foi se a abertura comercial e financeira, bem como o processo de
privatização da década de 1990, contribuíram negativamente para o crescimento econômico
das décadas seguintes.
Dessa forma, o trabalho em tela tem como objetivo comparar o período
desenvolvimentista (1950-1980) com o período neoliberal (1990-2003) e com o assim
chamado novo período desenvolvimentista (2004-2014); e fazer uma análise dos limites e das
possibilidades de elevação da participação brasileira no comércio internacional e do
14
crescimento sustentado do PIB, no longo prazo, a partir da abertura comercial e financeira da
década de 1990 e da priorização das exportações de commodities.
A Hipótese da pesquisa é de que a reinserção comercial e financeira feita pelo Brasil na
década de 1990 e a priorização da exportação de produtos intensivos em recursos naturais
contribuíram para a modesta elevação da participação do país no comércio internacional, mas
não contribuíram para a modificação de suas estruturas produtivas exauridas e esgotadas,
notadamente de sua indústria.
O equilíbrio externo ficou condicionado, no período de 2000 a 2014, ao aumento da
demanda internacional de primários, principalmente a chinesa que foi decisiva para que o país
mantivesse saldos comerciais positivos e acumulasse divisas. A Prática de vantagens
comparativas em commodities mostrou que a economia brasileira teve baixa elasticidade-
renda para as exportações e elevada elasticidade-renda para as importações. Essa assimetria
entre as elasticidades criou entraves para o Brasil se beneficiar do aumento de renda dos
parceiros comerciais, mas permitiu que esses países se beneficiassem da elevação da renda
doméstica, e que, no longo prazo, restringirá o crescimento econômico e poderá provocar
déficits recorrentes na balança comercial.
O construto teórico utilizado para o balizamento da pesquisa será o Keynesiano, que é
contrário aos teoremas clássico e neoclássico. A teoria keynesiana mostrou a necessidade da
condução pelo Estado da economia para garantir os níveis adequados de investimento,
emprego e renda dos países. A inovação tecnológica é indispensável para a utilização mais
eficiente dos insumos produtivos, bem como para a criação de produtos de maior valor
agregado e de maior elasticidade para as exportações. O investimento é indispensável para a
elevação da escala produtiva e, consequentemente, para a diminuição do custo produtivo, o
que torna os produtos mais competitivos no mercado internacional. A utilização desse
paradigma na pesquisa tem como intenção colocar em relevo as limitações que uma
especialização produtiva provoca no crescimento de longo prazo, haja vista a baixa
elasticidade-renda para a exportação de bens intensivos em recursos naturais.
O método utilizado para o embasamento da pesquisa será o histórico indutivo que,
acredita-se, substancia o Estruturalismo Cepalino e o Neoestruturalismo, tendo fortíssima
identidade com a teoria keynesiana. Com essa base teórica a pesquisa será realizada a partir
de uma análise histórico-estrutural das transformações da estrutura produtiva brasileira nos
distintos períodos que foram analisados. Esses modelos foram utilizados para a verificação do
15
comportamento da produção e da pauta exportadora brasileira no período de 1950 a 2014,
com ênfase no período de 2001 a 2014.
Segundo Furtado (2005) o subdesenvolvimento na periferia latino-americana tende a
ser preservado por muito tempo devido à dificuldade de superar suas duas condições básicas:
o subemprego e a inadequada diversificação da atividade produtiva. Para o referido autor, o
subdesenvolvimento não é um estágio de desenvolvimento, mas um fenômeno histórico da
divisão internacional do trabalho no qual as economias periféricas são encarregadas de
fornecer produtos naturais para as nações desenvolvidas e adquirir destas os produtos
intensivos em tecnologia. A superação desse fenômeno somente poderá ocorrer com
dedicação e intenção política tenaz e prolongada. A utilização do modelo neoestruturalista
servirá como complementação teórica do estruturalismo, pois aquele modelo incorpora as
variáveis macroeconômicas necessárias para uma análise mais atual do processo de
verificação da pertinência da especialização produtiva pela qual passou o Brasil nas últimas
décadas. Ademais, acrescenta-se à metodologia registrada anteriormente o fato de que a
análise aqui realizada foi do tipo mista, ou seja, foram utilizadas as abordagens qualitativas e
quantitativas. As abordagens qualitativas e quantitativas tornaram a pesquisa mais robusta
dado que possibilitaram a verificação empírica (validade ou não validade) da hipótese.
As fontes de dados utilizadas foram as pesquisas bibliográficas sobre as diversas
correntes heterodoxas que explicam a melhor forma de inserção comercial. Foram levantados,
também, dados junto aos órgãos oficiais de pesquisa como: FMI; FUNAG; IBGE; OMC;
MDIC; IPEA; Banco Mundial; CEPAL; ONU, entre outros. Esses dados foram coletados
basicamente de fontes secundárias com o intuito de dar embasamento para a análise da pauta
exportadora brasileira no período delimitado pela pesquisa.
Com o intuito de aprofundar as informações estatísticas, utilizou-se o Índice de
Vantagens Comparativas Reveladas (IVCR) para a exportação de produtos primários e para
os manufaturados, que foi desenvolvido inicialmente por Balassa (1965). Esse Índice revela
que se um país tiver vantagem comparativa em um determinado produto, irá exportar este
produto proporcionalmente mais que o resto do mundo. Dessa forma, calculou-se o índice de
intensidade de comércio entre o Brasil e o principal parceiro comercial que permitiu verificar
se o fluxo bilateral de comércio entre os dois países foi maior do que entre um desses países e
o resto do mundo. Ademais, foram construídas Tabelas e Gráficos com a finalidade de
quantificar os dados da pauta exportadora brasileira no período de 2001 a 2014.
16
Para que os dados fossem utilizados de forma adequada foram sistematizados e
padronizados. Isso foi feito através dos instrumentos de deflacionamento, conversão de
moedas e compatibilização de periodicidade. Utilizou-se o padrão monetário do dólar para a
quantificação dos valores das transações comerciais entre os países.
A presente pesquisa foi composta, além dessa introdução e das considerações finais, por
mais três capítulos, estruturados da seguinte forma: no primeiro capítulo foram analisadas as
transformações econômicas que ocorreram no período de 1950-1980, quando o Brasil
promoveu a aceleração da industrialização utilizando os mecanismos intervencionistas
heterodoxos da teoria keynesiana. Foram abordadas as consequências das crises do petróleo e
da subida dos juros internacionais promovidos pela economia norte-americana no final da
década de 1970 bem como o consequente impacto desses fatos sobre a instabilidade monetária
pela qual o Brasil passou na década de 1980.
No segundo capítulo foram analisados os processos de abertura comercial e financeira,
o processo de privatização das empresas estatais e a estabilidade econômica possibilitada pelo
Plano Real. Todas essas transformações foram abordadas para se compreender a influência
que exerceram sobre o processo de especialização produtiva da década seguinte, sobre o baixo
crescimento do PIB e da elevação da dívida pública na década de 1990.
No terceiro capítulo foram analisadas as transformações na economia brasileira no
período de 2001 a 2014, com a finalidade de se compreender as consequências da elevação
acentuada dos preços internacionais dos primários para a estrutura produtiva brasileira, bem
como o comportamento da balança comercial. Foram analisadas as causas pelas quais as
reservas internacionais brasileiras alcançaram o patamar de US$ 378.613 milhões em 2012
(IPEADATA, 2013), escondendo a vulnerabilidade do setor externo brasileiro. Por fim,
dentro desse capítulo, foram analisadas as possibilidades e os riscos externos e internos do
Brasil continuar mantendo uma política de incentivo às exportações de bens primários sem
nenhum projeto de longo prazo para a endogeneização dos ganhos do comércio internacional
para a modificação quanto-qualitativa das estruturas produtivas nacionais, sobretudo a que diz
respeito à indústria de transformação.
17
CAPÍTULO 1- ASCENSÃO E CRISE DA INDUSTRIALIZAÇÃO BRASILEIRA
(1950-1980)
O processo de industrialização do Brasil foi pautado no modelo de Substituição de
Importação iniciado na década de 1930 com ampla participação do Estado. Nessa década o
Estado fez investimentos em infraestrutura e começou a organizar sua participação mais
efetiva como principal financiador e fomentador tecnológico. Nos anos de 1940 e 1950 teve
início a formação do setor produtivo estatal, com o Estado ocupando setores estratégicos da
economia, os quais não havia empresas em condições ou, por se tratar de empreendimentos de
riscos elevados e/ou retornos sobre os investimentos demorados, não queriam se estabelecer
nesses setores. Portanto, no Brasil, a participação do Estado na economia ocorreu através da
implementação do modelo keynesiano de acordo com a realidade da periferia, ou seja, devido
à industrialização incipiente, somente a elevação dos gastos públicos não garantiria o
crescimento industrial do país, haja vista a incapacidade das empresas privadas brasileiras em
protagonizar a industrialização. Foi necessário o poder público ser o agente empreendedor e
financiador da modernização da economia através da criação de novas estruturas produtivas.
A participação do Estado nas atividades econômicas, portanto, foi inevitável. Não
decorreu de uma atitude deliberada com vistas a ocupar o espaço do setor privado. O objetivo
foi consolidar o sistema capitalista no país, tendo em vista a eliminação de alguns percalços às
transformações urgentes na estrutura econômica: a existência de um setor privado
relativamente pequeno; a necessidade de enfrentar crises econômicas internacionais; uma
atitude nacionalista de controlar a participação do capital estrangeiro, principalmente nos
setores de utilidade pública e recursos naturais; além do objetivo de promover a
industrialização rápida em um país, até então com uma economia, basicamente,
agroexportadora.
O modelo de industrialização brasileiro foi desenvolvido endogenamente, ou seja, a
produção visava suprir primordialmente o mercado interno. Esse processo para ter sucesso
necessitou, além da participação direta de empresas estatais, de um arcabouço jurídico voltado
para a proteção das empresas nacionais, tanto privadas quanto públicas. Esse sistema permitiu
que as empresas brasileiras conseguissem competir de forma mais igual com as estrangeiras e,
no limite da concorrência com aquelas, ao menos manter-se no mercado, dada a grande
proteção do Estado às mesmas direcionada.
1.1 Estado e Desenvolvimento Econômico no Brasil: (1950-1980)
18
A proteção ao capital nacional e a toda estrutura de Substituição de Importações teve o
amparo de uma legislação específica direcionada ao comércio exterior brasileiro que previa:
tarifas elevadas para as importações de produtos com similar nacional; cotas de importação de
produtos e matérias primas, para os quais a produção nacional era considerada estratégica
para o crescimento industrial; reserva de mercado para as empresas nacionais em setores
estrategicamente escolhidos, como por exemplo, o setor de informática. O câmbio era
mantido apreciado ou se utilizava câmbios diferenciados para cada tipo de produto a ser
importado, conforme a estratégia preestabelecida, com a finalidade de desestimular ainda
mais as importações e, dessa forma, manter, mesmo que artificialmente, a competitividade das
empresas nacionais.
Havia também a preocupação em garantir a continuidade do processo de
industrialização, pois a dependência do mercado externo tornava a economia brasileira
vulnerável às crises internacionais, sejam econômicas ou oriundas de conflitos bélicos entre
os países, que provocavam a suspensão das importações de insumos produtivos,
comprometendo todo o processo industrial. Essas crises contribuíram para justificar a criação
das estatais e propagar na sociedade brasileira o que se entendia então como sendo a
segurança e a soberania nacional.
O Governo brasileiro além de assumir a função de empresário, foi o principal
financiador da industrialização brasileira1. Não havia no início do processo um mercado de
capitais desenvolvido que permitisse as empresas captarem recursos necessários para
realizarem os investimentos industriais. Nesse contexto foram criadas as instituições
financeiras federais e estaduais que tinham como função captar capital tanto no mercado
externo quanto interno, o qual seria utilizado na criação de linhas de crédito subsidiadas para
as empresas nacionais, as quais previam: condições favoráveis à obtenção de financiamento
externo e de longo prazo com baixa taxa de juros e a longos prazos de quitação.
O Plano de Metas, implantado a partir de 1957, representou o primeiro
grande esforço de planejamento pró-industrialização do país. O plano
priorizava o aprofundamento da estrutura industrial e a construção da
infraestrutura necessária para tal objetivo. Ao Estado caberiam os
investimentos no setor de energia/transporte e em algumas atividades
industriais básicas como siderurgia e refino de petróleo, além dos incentivos
aos investimentos privados para a expansão e diversificação da indústria de
transformação, com ênfase nos setores produtores de insumos básicos e bens
de capital (GIAMBIAGI; DE ALÉM, 2008).
1Sobre esse assunto ver maiores detalhes em LESSA (1986).
19
Conforme observado na citação, os planos de industrialização, que marcaram o
processo de desenvolvimento brasileiro das décadas de 1950, 1960 e 1970, foram iniciados
com o Plano de Metas, que visava à criação da infraestrutura necessária para se acelerar o
crescimento econômico, bem como garantir o suprimento de energia e insumos básicos para
as empresas.
Conforme observado na Tabela 1, o Plano de metas priorizou os investimentos em
energia transportes e indústria de base, deu pouca importância ao setor agropecuário e a
educação.
Tabela 1- Investimentos requeridos pelo Plano de Metas 1965/1961.
SETOR
Custo
estimado
dos bens e
serviços
produzidos
no país
(bilhões de
Cr$)
Bens e serviços
importados
Em
milhões
de US$
Equivalênc
ia em
bilhões de
Cr$
Investim
ento total
estimado
em
bilhões
de Cr$
% do
total
Energia
Transportes
Alimentação
Ind. de base
Educação
110,0
75,3
4,8
34,6
12,0
862,2
582,2
130,9
742,8
44,3
30,0
6,7
38,1
154,3
105,3
11,5
72,7
12,0
43,4
29,6
3,2
20,4
3,4
Total 236,0 2318,5 119,1 355,8 100,0
Fonte: LESSA, 1986, p. 35.
A Tabela 2 permite observar que o efeito do investimento público no setor siderúrgico
gerou uma elevação da produção em torno de 80% no período entre 1956 e 1961 e contribuiu
para que a importação de aço em lingotes e laminados sofresse redução acentuada entre 1959
a 1961.
20
Tabela 2- Siderurgia (1.000 t).
Ano
Aço em lingotes Laminados
Produção
Nacional
Importações Produção
Nacional
Importação
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1 365
1 470
1 659
1 866
2 279
2 485
339
509
279
651
558
433
1 074
1 130
1 304
1 492
1 707
1 928
242
383
205
499
434
331
Fonte: LESSA, 1986, p. 43.
A Tabela 3 mostra a composição percentual dos recursos utilizados no Plano
de Metas. Os investimentos industriais foram oriundos dos capitais estatal, multinacional e
privado nacional. Os maiores montantes couberam as estatais e as multinacionais.
Tabela 3- Composição percentual dos recursos financeiros para o Plano de Metas –
estimativa realizada e 1957.
Energia Transporte Siderurgia
Automo-
bilística
Outras
Indústrias
Demais
Metas
Orçamento
Federa
Estadual
Recursos
Próprios
Financia-
Mentos
Públicos
27,40
21,60
40,20
10,80
67,80
0,30
19,40
12,50
10,06
12,18
24,20
53,70
-
-
92,00
8,00
6,90
-
65,80
27,30
60,20
7,60
24,50
9.70
Fonte: LESSA, 1986, p. 69.
O processo industrial brasileiro foi dividido da seguinte forma: ao capital estatal coube
a responsabilidade pelo investimento pesado em infraestrutura, energia, transportes e de
insumos básicos; ao multinacional caberia o investimento na indústria leve metal-mecânica; e
21
ao capital privado nacional coube, principalmente, o investimento em setores de distribuição e
fornecedores para as grandes empresas multinacionais.
Assim, com o propósito de acelerar o projeto de industrialização nacional, foram
colocados em prática vários Planos Nacionais de Desenvolvimento Econômico. O Primeiro
Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) foi lançado em 1971 e tinha como objetivo
básico o crescimento econômico em detrimento de outros objetivos possíveis como a
estabilização econômica e melhoria na distribuição de renda. Este envolveu grandes
programas de investimentos, com valor superior a US$ 1 bilhão, com duração de cinco anos.
Nesse momento o propósito era consolidar a infraestrutura econômica e desenvolver as
indústrias básicas, ou seja, tinha-se como objetivo dar continuidade, bem como ampliar, os
investimentos iniciados com o Plano de Metas. Esse Plano contemplava vários setores
considerados estratégicos para o desenvolvimento industrial: o Programa de Expansão da
Siderurgia; o Programa Petroquímico; a Implantação dos Corredores de Transportes: o
Programa de Construção Naval; o Programa Básico de Energia Elétrica, nos moldes da
Primeira Central Nuclear e do conjunto de usinas hidrelétricas acima de 500 mil KW cada
uma; o Programa de Comunicações, com ênfase no plano de um milhão de telefones; o
Programa de Mineração, abrangendo além do minério de ferro, um conjunto de projetos de
grande dimensão para lavra e industrialização.
O I PND tinha uma aspiração grandiosa de tornar o Brasil uma potência industrial
mundial independente. Com o objetivo de permitir a acumulação capitalista e garantir o
investimento necessário, o governo Médici utilizou vários instrumentos legais financeiros e
fiscais. Como exemplo de mecanismos financiadores, foram utilizadas as instituições
financeiras federais e estaduais: Banco Central Banco do Brasil; Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico (BNDE), que mais tarde viria a se tornar o BNDES; Banco
Nacional de Habitação (BNH); Caixa Econômica Federal; Banco Nacional do Comércio
(BNC), Banco do Nordeste do Brasil (BNB); e Banco da Amazônia S. A. (BASA), entre
outas instituições financeiras públicas federais e estaduais. O Segundo Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND) foi implantado em 1974, coincidindo com o período do primeiro
choque do petróleo. O II PND visava à continuidade do crescimento real do PIB com taxas
elevadas e tinha como principal objetivo diminuir a dependência externa dos setores
produtores de insumos básicos e de bens de capital, que apesar das iniciativas anteriores ainda
permaneciam pouco desenvolvidos. A ideia era completar o processo de Substituição de
Importações, tornando o país menos vulnerável aos choques externos.
22
Conforme observado na Tabela 4, o II PND deu muita importância à produção de
insumos básicos para as indústrias e ao setor de bens de capital. Esses dois setores juntamente
com o de transporte e o de energia formavam os pilares da aceleração da industrialização
brasileira.
Tabela 4- Crescimento previsto para a indústria de base (mil t), 1974 -1979.
1974 Previsto para
1979
Aumento no
período (%)
Indústria de Bens de Capital
Produção Total (mil t) 2.000 3.400 70
Maquinaria Mecânica e Elétrica (mil t) 898 1.603 79
Tratores (mil unidades) 44 84 91
Construção Naval (mil TPB) 410 1.140 178
Material Ferroviário (mil t) 122 214 75
Siderurgia e Metalurgia (Capacidade Instalada,
em mil t)
Aço em lingotes 8.600 22.300 159
Laminados Planos e Perfis Pesados 4.100 13.100 220
Laminados Não-Planos e Aços Especiais 4.600 8.300 80
Alumínio 120 190 58
Cobre 10 60 500
Zinco 33 58 76
Química (Capacidade Instalada, em mil t)
Ácido Sulfúrico 986 3.388 244
Soda Cáustica e Barrilha (em NA20) 273 700 156
Cloro 212 593 179
Fertilizantes (NPK) 585 1199 105
Resinas Termoplásticas 408 851 118
Fibras Artificiais e Sintéticas 176 253 43
Elastômeros Sintéticos 144 239 66
Detergentes (em DDB) 27 75 178
Eteno 343 718 109
Amônia 268 577 115
Bens Intermediários Não-Metálicos (Capacidade
Instalada em mil t) (Projetos conhecidos até
30.06.74)
Cimento 17.130 26.190 53
Celulose 1.547 2.860 85
23
Papel 2.267 2.900 28
Mineração
Produção de Minério de Ferro (milhões t) 60 138 130
Exportação de Minério de Ferro (milhões t) 44 98 123
Dispêndios em Pesquisas de minérios Nucleares
(Cr$ milhões de 1975) 304 660 117
Fonte: LESSA, 1998. p. 20.
É importante ressaltar que havia uma preocupação com o aumento das importações,
principalmente devido aos déficits comerciais provocados pela elevação acentuada do
preço do petróleo. Pretendia-se diminuir o déficit comercial através de duas medidas:
elevação das exportações com produtos mais intensivos em capital, de preços mais
elevados; e diminuir as importações, principalmente de petróleo, o qual, após a primeira
crise, passou a ser o maior responsável pelos déficits recorrentes da balança comercial do
país.
Conforme Tabela 5, a ampliação da oferta de energia foi um dos principais
objetivos do II PND, pois o sucesso da pretendida industrialização acelerada dependia da
disponibilidade de energia para as empresas. Havia também a preocupação com os déficits
que a importação de petróleo poderia gerar no balanço de pagamentos, principalmente
após a primeira crise do petróleo.
Tabela 5- Meta energética e investimento previsto, 1974 – 1979.
1974 Previsto para
1979
Aumento no
período (%)
Energia Elétrica
Potência Instalada (milhões de kW) 17,60 28,00 59,00
Consumo (bilhões de kW/h) 61,00 107,00 75,00
Petróleo
Capacidade de Refino (mil barris/dia) 1020,00 1650,00 62,00
Investimento em Exploração e
Desenvolvimento da Produção (em
Cr$ bilhões de 1975)
2,20 8,00 264,00
24
Investimento Total (Cr$ bilhões de
1975) 26,00 56,00 115,00
Fonte: LESSA, 1998, p. 22.
A ampliação da malha de transporte rodoviária, ferroviária e também da frota visava
à diminuição do custo de transporte de carga e de pessoas. O desenvolvimento dos meios
de transporte contribuiria para a integração das regiões, e facilitaria a circulação de
insumos e produtos entre as empresas dos diferentes estados. Um sistema de transporte
mais eficiente em um país de dimensões continentais, diminuiria significativamente o
custo dos produtos exportados, dos importados e reduziria a diferença de preços dos
produtos consumidos nos estados brasileiros. A Tabela 6 contém informação sobre o
montante significativo de investimento previsto em transporte e os resultados pretendidos,
Tabela 6- Investimento em transporte previsto no II PND.
1974 Previsto
para 1979
Aumento no
período (%)
Transporte
Rodovias
Rede Rodoviária Federal Pavimentada (mil km) 41,20 63,00 53,00
Rede Rodoviária Federal implantada e não
pavimentada (mil km) 33.5 45,80 37,00
Ferrovias
Total de Investimentos (Cr$ bilhões de 1979) 12,50 28,00 124,00
Navegação
Total da Frota (mil tpb) 4.205,00 9.438,00 124,00
Total da Frota de Longo Curso (mil tpb) 3.436,00 8.079,00 135,00
Total da Frota de Cabotagem (mil tpb) 612,00 967,00 58,00
Total da Frota de Navegação Interior (mil tpb) 157,00 392,00 149,00
Petroleiros (mil tpb) 1.297,00 2.280,00 75,00
Graneleiros (mil tpb) 783,00 2089,00 167,00
Mistos (mil tpb) 819,00 2.546,00 211,00
Fonte: LESSA, 1998, p. 25.
O II PND foi o mais amplo programa de intervenção estatal que ocorreu na
economia do país. O referido Plano transformou significativamente o parque industrial
25
brasileiro com a implantação dos polos de insumos básicos e de bens de capital
(TAVARES; DE ASSIS, 1985).
A Lei Complementar nº 19 de 25 de junho de 1974, duplicou os recursos à disposição
do BNDE tornando-o o principal financiador do II PND. As principais fontes dos recursos
foram o Programa de Integração Social (PIS) e o Programa de Formação do Patrimônio do
Servidor Público (PASEP). Os recursos desses dois programas foram utilizados para os
investimentos nos setores de insumos básicos, equipamentos básicos, financiamento de
máquinas e equipamentos, infraestrutura de transporte, comercialização e distribuição e para o
fortalecimento da empresa nacional, conforme observado na Tabela 7.
Tabela 7- Recursos à disposição do BNDE para financiamento do II PND (milhões de
Cr$).
Julho 1974/
Junho 1975
Julho 1975/
Junho 1976
FONTES
I- PIS 4.850 10.000
II – PASEP 3.450 6.100
TOTAL 8.300 16.100
USOS
I - INSUMOS BÁSICOS 1.500 4.000
1. Mineração 100 400
2. Siderurgia 600 1.200
3. Não-Ferrosos 120 300
4. Química e Petroquímica 220 600
5. Fertilizantes 120 500
6. Celulose e Papel 140 500
7. Cimento 200 500
II- EQUIPAMENTOS BÁSICOS 350 950
1. Bens de Capital s/encomenda 160 450
2. Outros equipamentos 190 500
III - FINAME 700 1.200
IV - INFRA-ESTRUTURA 550 1.150
I. Corredores de transporte 100 250
2. Rodovias alimentadoras e de integração nacional 200 300
3. Outros setores 250 600
26
V - SISTEMAS DE COMERCIALlZAÇÃO /
DISTRIBUIÇÃO DE CONSUMO BÁSICO 300 500
VI - FORTALECIMENTO DA EMPRESA
NACIONAL 4.900 8.300
1. Modernização/reorganização de indústrias - FMRI 400 700
2. Financiamento Capital de Giro- Empresas Líderes
da Indústria - (Progiro) 1.000 1.600
3. Reforço de capital das Empresas 600 1.500
4. Financiamento através de agentes 1.700 2.500
5. Pequenas operações 1.200 2000
TOTAL 8.300 16.000
Fonte: LESSA, 1998, p. 96.
Em 1979 o Governo brasileiro lançou o III PND, que tinha como prioridade tentar
conciliar a manutenção do crescimento econômico com um combate gradual à inflação. A
preocupação com a estabilização econômica surge pela primeira vez através do lançamento de
um plano de desenvolvimento, pois, até então, os planos de desenvolvimento anteriores
priorizavam basicamente a aceleração do crescimento econômico por meio da
industrialização.
O Plano tinha como objetivo adequar o Projeto Brasil Potência à nova situação da
economia brasileira na primeira metade da década de 1980. Esse Plano não quantificava
metas nem possuía um detalhamento das ações do Estado em relação à economia. Havia a
preocupação em estimular a economia e de buscar o equilíbrio das contas externas sem
comprometer o crescimento econômico. Essa empreitada não foi fácil de ser conseguida,
principalmente pela restrição externa em que o país se encontrava. As duas crises do petróleo
alteraram profundamente a conjuntura econômica internacional durante a década de 1970.
Houve escassez de capital internacional disponibilizado para empréstimo, o que fez os juros
se elevarem acentuadamente, comprometendo ainda mais as contas externas brasileiras,
principalmente porque no período o Brasil tomou empréstimos de grande monta para
financiar o seu crescimento2.
2Ver detalhes do assunto em Baer (1989).
27
Na década de 1970, mais especificamente no ano de 1973, ocorreu o primeiro choque
do petróleo, com início após a Guerra do Yom Kippur, entre Israel e os países árabes, o que
provocou redução acentuada da oferta de petróleo. Com a redução da oferta, o preço do barril
passou de 3 para 12 dólares em três meses, causando uma forte recessão na economia
mundial. Em 1979 houve outro choque do petróleo que elevou novamente do preço do barril.
Mesmo com o choque de oferta do petróleo o Brasil, na década de 1970, cresceu a uma taxa
anual média de 8,7%, contrariando a tendência de crescimento da economia mundial.
As consequências das crises do petróleo foram devastadoras para o balanço de
pagamento brasileiro. Além de acentuar do déficit comercial, pois o Brasil nesse período
importava a maior parte do petróleo que consumia, elevou acentuadamente o pagamento de
juros da dívida, haja vista a elevação da taxa de juros internacional advindas das crises. O
consumo aparente de petróleo em 1973 era de 870 mil barris/dia e a produção nacional não
passava de 170 mil barris/dia. Todo o resto era importado e essas importações representavam
aproximadamente 850 milhões de dólares ao ano. Com a correção do preço, as despesas
brasileiras com petróleo pularam de 850 milhões para 2,2 bilhões de dólares, em 1974.
(FISHLOW, 1986)
A segunda crise do petróleo provocou novo impacto negativo no balanço de pagamento,
elevando ainda mais o déficit em transações correntes. O déficit somente com a importação do
petróleo saltou de 2,2 bilhões para 5,7 bilhões de dólares em 1980 (FISHLOW, 1986). Isso
ocorreu mesmo com o estímulo a produção interna e a diminuição da importação, pois a
elevação de preço do barril foi muito acentuada.
Outro impacto negativo da crise do petróleo no balanço de pagamento brasileiro foi em
relação ao pagamento de juros da dívida pública externa. A taxa de juros internacional sofreu
influência direta da subida dos juros da economia norte-americana. Paul Volcker, o então
presidente do Federal Reserve (Fed), o banco central dos EUA, após assumir a presidência em
agosto de 1979, elevou a taxa básica de juros americana de um patamar de 10,94% ao ano
para um pico de 19,1%, em junho de 1981 que tinha como objetivo combater a inflação dos
Estados Unidos. Essa medida fez a taxa de juros internacional líquida passar de 0,7% em 1974
para 6,3% em 1980 (FISHLOW, 1986), prejudicando demasiadamente as contas externa
brasileiras.
Os dois choques do petróleo provocaram dois efeitos negativos nas contas externas do
Brasil: um comercial devido à elevação acentuada do preço do petróleo, o qual provocou
elevação do valor pago pelas importações; e outro financeiro, pois essas crises fizeram a taxa
28
de juros real por empréstimos internacionais se elevarem acentuadamente, fazendo o estoque
da dívida brasileira crescer nesse período.
Na década seguinte, a partir da segunda metade dos anos 1980 os países periféricos, e
mesmo os centrais, passaram a sofrer pressão, principalmente das praças financeiras de Nova
York e de Londres, para a liberalização dos sistemas financeiros domésticos e para a adesão
ao princípio da livre mobilidade dos capitais, como parte do processo de globalização
financeira. Ao concordarem com esse caminho, os países em desenvolvimentos estariam
negando o caminho desenvolvimentista, com a diversificação industrial sendo a mola
propulsora do crescimento e do desenvolvimento econômico.
Os países periféricos por estarem endividados e, portanto dependentes dos fluxos de
capital estrangeiro para fecharem o balaço de pagamentos, foram obrigados pelo Fundo
Monetário Internacional e pelo Banco Mundial a abrir seus sistemas financeiros, o que
significava, na prática, tanto a eliminação das barreiras ao ingresso de investimentos
estrangeiros de portfólio quanto à entrada de instituições financeiras estrangeiras que
passariam a controlar o mercado financeiro local mediante a aquisição do controle acionário
das instituições locais e/ou instalação de subsidiárias. Dessa forma, a década de 1980,
denominada – jornalisticamente – de década perdida para uns e de década da crise da dívida
para outros, representou, além do endividamento de toda a periferia, a diminuição da
autonomia dos países periféricos quanto a políticas macroeconômicas voltadas para o
mercado externo, bem como para o interno, pois a cada socorro financeiro dos organismos
multilaterais (FMI e Banco Mundial), esses países eram obrigados a cumprir às exigências da
cartilha neoliberal como parte dos acordos de empréstimos. A imposição dos termos do ajuste
econômico pelas instituições financeiras internacionais acima mencionadas – para o
pagamento de juros, amortizações e demais serviços da dívida externa – eivou de obstáculos a
condução autônoma da política nacional de desenvolvimento econômico nos países
periféricos em geral e, particularmente, no Brasil.
A década de 1980 foi marcada pela crise dá dívida e pela ausência de Planos de
Crescimento Econômico. Houve a priorização da estabilização econômica interna por meio de
Planos que não surtiram o efeito desejado. Durante a referida década o crescimento
1.1.1 Os Limites do Desenvolvimentismo no Brasil: consequências e alternativas à crise da
dívida (1980-1990)
29
econômico diminuiu acentuadamente e se tornou irregular. O PIB crescia muito mais em
função da expansão da demanda em períodos de curta estabilização que os Planos
Econômicos propiciavam enquanto conseguiam, momentaneamente, reduzir a inflação, mas
com o retorno da inflação, a demanda diminuía, fazendo o produto também se reduzir.
Contou como mais um entrave ao crescimento o fato de que as taxas de juros
internacionais se mantiveram elevadas e, dessa forma, não permitiram que o Governo Militar
(sobretudo, o de João Baptista de Figueiredo) mantivesse os investimentos necessários para
continuar a modernização da infraestrutura brasileira, como também comprometeram o
desempenho econômico das estatais que, por causa dessa restrição, não conseguiram
alavancar o crescimento industrial, pois a maior fonte de capital vinha dos credores
internacionais.
A elevação da dívida externa também comprometeu muito o crescimento, pois os
esforços foram direcionados para o equilíbrio externo, ou seja, para diminuir o déficit no
balanço de pagamentos. O Brasil estimulou as exportações e restringiu as importações o que
comprometeu a indústria, pois os insumos e o capital que as empresas nacionais precisavam
importar tiveram seus preços significativamente elevados e muitos não tinham similar
nacional.
A excelente performance da economia brasileira no período de 1950 a meados de 1980
foi consequência da combinação dos fatores internacionais e domésticos3, os quais foram
responsáveis pela dinâmica do capitalismo brasileiro. Quando o elo dessa corrente foi
quebrado, ou seja, os fatores internacionais deixaram de contribuir positivamente para o
crescimento, os fatores internos, criados pela intervenção estatal, não foram capazes de
sozinhos manterem o crescimento no mesmo patamar das décadas anteriores.
As dimensões territoriais continentais e o amplo mercado interno permitiu ao Brasil
usar o padrão de comércio internacional import-led growth (crescimento orientado para – e
pela – importação) como estratégia de crescimento de longo prazo. O crescimento da renda
baseada na expansão do mercado interno tornou o crescimento econômico brasileiro
dependende da aquisição de divisas internacionais que foram usadas para a importação de
insumos, capital e tecnologia utilizados na aceleração industrial. Nesse ponto, deve ser
3Do ponto de vista internacional deve ser lembrado que a Europa, nos anos 1950 e 1960, estava em plena
reestruturação econômica, com a Alemanha em ascensão produtiva (sob a tutela administrativa norte-americana)
no setor de bens de capital, mobilizando economias internacionais através da importação de matérias primas e
alimentos e, na Ásia, o Japão se preparava para dar início ao seu vigoroso Plano de Industrialização. Do ponto de
vista nacional os sucessivos Planos Desenvolvimentistas, de 1950 ao final de 1970, sustentaram taxas
expressivas de crescimento econômico.
30
observado que a balança comercial brasileira no período de 1950 a 1980 não foi capaz de
gerar as divisas necessárias para financiar integralmente o ciclo econômico, por isso o país
necessitou contratar empréstimos nas praças credoras europeias e norte-americana. Essa
necessidade combinada com o excesso de liquidez da reciclagem dos petrodólares fez o
governo brasileiro acreditar que a conjuntura econômica internacional do início dos anos de
1970 se manteria no longo prazo. Mas a conjuntura de alta liquidez internacional mudou
radicalmente a partir da segunda crise do petróleo e da subida dos juros nos Estados Unidos
no ano de 1979. Esses dois fatos prejudicaram demasiadamente os países periféricos que eram
tomadores de crédito, dentre esses figurava o Brasil.4
A estratégia de elevação dos juros da economia norte-americana foi para permitir a
retomada da hegemonia tecnológica e comercial americana. Os Estados Unidos utilizaram os
fluxos de capital para a sua economia para financiar o novo ciclo tecnológico da Terceira
Revolução Industrial. A estratégia foi bem sucedida. Os norte-americanos modernizaram os
setores considerados importantes para a manutenção da hegemonia e lançaram a economia
mundial em um ciclo recessivo. A subida da taxa de juros obrigou os demais países
desenvolvidos a buscarem os superávits comerciais para financiar os déficits da conta de
capital e a realizarem políticas fiscais e monetárias restritivas com a finalidade de diminuir a
absorção doméstica5. (CARNEIRO, 2002).
A subida dos juros permitiu que os Estados Unidos financiassem os déficits em
transações correntes sem ter que realizar política fiscal contracionista combinada com a
desvalorização do dólar. A opção da majoração da taxa de juros fez a economia norte-
americana mergulhar em uma recessão, mas permitiu a manutenção da autonomia da sua
política econômica doméstica. Os Estados Unidos utilizaram a “diplomacia do dólar” para a
retomada da hegemonia comercial e tecnológica e ainda penalizaram o resto do mundo que
entrou em recessão na década de 1980.
As medidas adotadas por Volcker repercutiram negativamente na dívida externa latino-
americana, pois, a partir das crises do petróleo, os empréstimos passaram a ser contratados
4Paul Volcker foi nomeado pelo então presidente Jimmy Carter para o cargo de presidente do Federal Reserve
(Fed), o banco central dos EUA, em 1979. Após assumir a presidência em agosto de 1979, elevou a taxa básica
de juros americana de um patamar de 10,94% ao ano para um pico de 19,1%, em junho de 1981, chegando a
superar 20% em alguns momentos. Como adepto da teoria monetarista, Volcker elevou os juros com a finalidade
de combater a inflação da economia norte-americana mediante o controle da oferta de moeda. A estratégia deu
certo e a inflação decresceu de 13,5 % em 1980 para 3,2 % em 1983, mas provocou a elevação da dívida pública
norte-americana, bem como provocou também a apreciação do dólar em virtude do fluxo abundante de capital
financeiro para os Estados Unidos. 5Ver mais sobre o assunto em Carneiro (2002) e Tavares (1997).
31
com juros flutuantes e por isso sofreram forte impacto da elevação das taxas de juros
americanas. O serviço da dívida tornou-se elevado demais, o que levou alguns países a
optarem pelo calote. A América Latina, como era totalmente dependente do fluxo de capital
externo para financiar o seu ciclo econômico, mergulhou em uma década de baixo
crescimento, contrariando a tendência das últimas três décadas.
O Brasil até o final da década de 1970 era receptor de capital externo e, portanto, o
superávit na conta de capital compensava o déficit em conta corrente. Na década seguinte, a
partir da subida dos juros internacional, os déficits em conta corrente se elevaram
acentuadamente em função do pagamento dos juros da dívida e os superávits na conta capital
e financeira diminuíram em função do fluxo de dólares para a economia americana,
comprometendo o equilíbrio do balanço de pagamentos brasileiro.
A boa capacidade produtiva criada durante a vigência dos PNDs, sobretudo o II PND,
foi desviada para as exportações com a finalidade de permitir a entrada de divisas para
cumprir o compromisso de pagamento dos juros da dívida externa. O ônus imposto à
economia brasileira foi tão pesado que em fevereiro de 1987, as reservas cambiais do país
atingiram níveis muito baixos, obrigando o governo a suspender o pagamento dos juros da
dívida externa. Essa moratória provocou a suspensão da renegociação da dívida, bem como a
aquisição de futuros empréstimos, mais foi uma alternativa temporária para impedir que as
divisas se esgotassem.
O FMI foi convocado, na década de 1980, para impedir o colapso do sistema bancário
das praças financiadoras do desenvolvimento industrial da América Latina, principalmente o
do sistema bancário norte-americano. Isso significava que as medidas econômicas
recomendadas – na maioria das vezes impostas – por esse Fundo tinham como objetivo
preservar o capital dos bancos europeus e dos Estados Unidos. Não tinham, portanto, o
objetivo de recuperar as economias latino-americanas. As políticas recessivas impostas
comprometeram ainda mais o crescimento da América Latina. O efeito negativo só não foi
pior porque a economia norte-americana voltou a crescer no terceiro trimestre de 1982.
(CARNEIRO, 2002).
Como consequência dessa política imposta pelo FMI, os países da América Latina
passaram de importadores de capital a exportadores líquidos de capital. Transfeririam para o
exterior, entre 1982 e 1991, US$ 195 bilhões de dólares, quase o dobro, em valores
atualizados, do que os Estados Unidos concederam, como doação, à Europa ocidental entre
1948 e 1952, sob o Plano Marshall (BATISTA, 1994).
32
A priorização do pagamento da dívida externa provocou consequências muito negativas
para a economia brasileira: houve uma desaceleração elevada do crescimento do PIB tanto na
década de 1980 quanto na década de 1990; o desemprego se elevou; os salários reais
diminuíram, bem como a participação na Renda Nacional; as importações diminuíram,
comprometendo a produção das indústrias que necessitavam importar insumos e capital.
A grave situação fiscal por qual passava o governo brasileiro devido à necessidade de
pagamento do serviço da dívida impôs ao Estado duas possibilidades: elevação da
arrecadação mediante aumento da alíquota dos impostos ou emissão monetária. O governo
optou pela segunda, pois não tinha apoio político para elevar a carga tributária e, ademais,
elevar a carga tributária, comprometeria ainda mais o crescimento econômico. A emissão de
moeda funcionou como um imposto inflacionário compulsório necessário para o governo
conseguir arcar com a despesa corrente. Essa medida teve consequências desastrosas para a
estabilização econômica, pois fez o Brasil ingressar no período hiperinflacionário, o qual
durou até a década seguinte, bem como impôs o maior ônus às classes assalariadas, as quais
não tinham meios de se proteger da inflação.
O FMI e o Banco Mundial diante da grave crise econômica da América Latina –
recessão conjugada com inflação – reconheceram a necessidade de elevação do crescimento
do PIB para a melhoria da capacidade de pagamento desses países. A estratégia inicial foi a
tentativa de implementação do Plano Baker, em 1985, que previa a concessão de novos
empréstimos privados para projetos de desenvolvimento sob coordenação e fiscalização
dessas instituições multilaterais. Os novos empréstimos não se efetivaram, o que ocorreu foi a
introdução do Banco Mundial na cogestão da dívida latino-americana, bem como houve maior
interferência desses organismos nos assuntos econômicos e políticos internos dos devedores.
O insucesso do Plano Baker agravou ainda mais a situação econômica na América Latina. A
relação da dívida Externa com a receita de bens e serviços exportados se elevou, entre 1985 e
1989, de 185% para 278% (BATISTA, 1994).
Na tentativa de melhorar a situação da economia latino-americana, foi proposto no final
do ano de 1988, o Plano Brady, que tinha como estratégia substituir a dívida antiga por uma
nova até 35% inferior, com prazos de quitação mais elevados e taxas de juros fixas e menores.
Esse Plano, apesar de ter chegado com seis anos de atraso, significou um avanço na
negociação da divida desses países. Seus resultados foram inferiores aos propostos
inicialmente, pois as dívidas, nas renegociações, reduziram menos que 20%.
33
A adoção do Plano foi possível porque os bancos credores já haviam acumulado
reservas suficientes e, consequentemente, o risco de exposição no mercado financeiro
internacional se tornou mais baixo. Outro fator que também contribuiu para a implementação
do Plano foi a intenção do Governo Norte-americano em melhorar a situação dos setores
exportadores para a América Latina, pois com a crise os Estados Unidos passaram a ter
déficits comerciais com esses países.
Com a recuperação da economia e a apreciação do dólar, os Estados Unidos criaram
uma abundante demanda para o resto do mundo A elevação da dívida americana contribuiu
para evitar uma crise financeira global, pois os papeis do governo americano deram mais
qualidade aos ativos dos bancos credores, ou seja, foi uma alternativa que preservou os lucros
dos bancos em um momento que a América Latina tinha muitas dificuldades de cumprir com
os compromissos dos pagamentos do serviço da dívida.
Na década de 1980 os impulsos desenvolvimentistas do passado (o Plano de Metas; a
substituição de importações; e os Planos de Desenvolvimento Econômicos) sofreram um forte
abalo. O Brasil em todo o período desenvolvimentista necessitou de poupança externa, pois a
interna se mostrou insuficiente para alavancar o investimento. Com a restrição de liquidez
internacional, principalmente para a América Latina, as empresas brasileiras, notadamente as
estatais, diminuíram o investimento comprometendo o crescimento em toda a década. A
passagem que segue dá relevo ao fraco desempenho do crescimento nacional recente quando
colocado frente a frente com o crescimento do período desenvolvimentista:
O exame da trajetória da economia brasileira permite identificar um elevado
dinamismo ao longo do período da moderna industrialização, entre 1930 e
1980, com taxas médias de crescimento em torno de 6% ao ano. Poucos são os
países que durante esses cinquenta anos conseguem lograr a mesma
performance, O declínio da taxa de crescimento no período 1980-2000 para
um valor próximo a um terço da média anterior marcou também uma perda de
posição relativa perante outros países. Embora essa etapa seja caracterizada
por uma redução global das taxas de crescimento, a performance do Brasil o
afasta do grupo de países em desenvolvimento dinâmicos (CARNEIRO,
2002).
Apesar de toda a crítica sofrida pelo modelo de substituição de importação, é inegável a
sua contribuição para o crescimento econômico do Brasil. No período de 1950 a 1980 o Brasil
cresceu a uma taxa média de 6,8 % ao ano, apenas os Tigres Asiáticos e o Japão cresceram a
taxas superiores no mesmo período. Até mesmo a China, no mesmo período, cresceu a taxas
menores (CARNEIRO, 2002). Sem esse modelo, a América Latina não teria conseguido obter
o êxito econômico que conseguiu. Na passagem abaixo forma registrados os mecanismos que
possibilitaram o Brasil alcançar taxas significativas de crescimento econômico:
34
A combinação de um amplo aparato regulador com a propriedade de empresas
produtivas e financeiras conferiu ao Estado brasileiro uma significativa
capacidade de intervenção e coordenação na economia. Esse foi, sem dúvida,
um elemento essencial, pois permitiu ao capitalismo brasileiro ir além do que
teria sido possível a partir das forças de mercado, em termos de dinamismo do
crescimento e diferenciação da estrutura produtiva (CARNEIRO, 2002).
Não tem como negar que a conjuntura de expansão da economia internacional,
principalmente da norte-americana, a abundância de liquidez internacional, a relativa
estabilidade tecnológica da segunda revolução industrial e o controle sobre os fluxos de
capitais que os países podiam exercer nesse período combinado com a prática de câmbio fixo
contribuíram significativamente para que a periferia latino-americana conseguisse os meios
necessários para implementar as políticas industrial-desenvolvimentista nos anos dourados do
capitalismo.
Na década de 1980 o Brasil se viu obrigado a restringir as importações e,
principalmente estimular as exportações, para tentar diminuir o déficit em conta corrente que
se elevou em função dos pagamentos dos juros da dívida externa. A conta de transações reais
apresentou um superávit crescente durante essa década. A conta renda de capital manteve-se
negativa com uma média deficitária de US$11,36 bilhões. Apenas a partir de 1988 a conta de
transações correntes passou a apresentar saldos positivos (VER TABELA 8)
Tabela 8- Déficit em transações correntes (US$ bilhões), 1983-1989.
Anos 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Transações Correntes -6,80 0,10 -0,40 -5,30 -1,40 4,20 1,50
a) Transações Reais 5,20 12,10 11,70 6,80 10,00 17,70 15,00
Balança Comercial 6,50 13,10 12,50 8,30 11,20 19,20 16,10
Serviços Produtivos -1,30 -1,00 -0,80 -1,50 -1,20 -1,50 -1,10
b) Rendas de Capital -11,00 -11,50 -11,30 -11,10 -10,30 -12,10 -12,20
c) Outros Serviços -1,10 -0,70 -0,90 -1,10 -1,20 -1,50 -1,30
d) Transferências unilaterais 0,10 0,20 0,10 0,10 0,10 0,10 0,20
Fonte: CARNEIRO, 2002, p. 123.
35
A economia brasileira entrou na década de 1980 com uma estrutura produtiva
diversificada graças aos planos de desenvolvimento implementados nas décadas de 1950 a
1980, em especial o período compreendido entre o final da década de 1960 e a década de
1970. Esse esforço transformou a economia tornando-a capaz de engendrar ciclos de
crescimento baseados não apenas nos fatores puramente endógenos, mas também nos
exógenos.
Um fator que prejudicou o crescimento brasileiro foi que, na necessidade de priorizar o
pagamento dos juros da dívida, faltaram divisas para que o país conseguisse engendrar ciclos
próprios de inovação tecnológica, pois com o advento da Terceira Revolução Industrial o
investimento tecnológico passou a ser indispensável para a melhoria da competitividade
internacional. A partir dos meados dos anos de1980 a mudança tecnológica foi inequívoca. O
paradigma da microeletrônica disseminou-se por vários setores produtivos, tornando muito
mais difícil a internalização dos setores produtivos. Assim, nos segmentos sob processo de
mudança, tornou-se muito mais difícil a internalização dos setores produtivos correspondentes
em razão da indisponibilidade de tecnologia e das escalas de produção.
Para além dos determinantes tecnológicos, deve ser registrado que a alteração nas
condições internacionais dos fluxos de capitais prejudicou extremamente as economias latino-
americanas. A nova postura neoliberal de ausência de regulação sobre a movimentação dos
capitais provocou uma elevada volatilidade no financiamento à periferia, bem como
comprometeram a autonomia das políticas econômicas domésticas. A volatilidade dos capitais
dificultou a implantação dos projetos de maturação de longo prazo, principalmente aqueles de
infraestrutura que necessitam de vários anos para surtirem o efeito desejado na economia.
A principal razão para a incapacidade de o Brasil criar um núcleo de geração e de
inovações tecnológicas foi a significativa presença de filiais estrangeiras nos setores
estratégicos para o desenvolvimento. As multinacionais (transnacionais) têm seu núcleo de
pesquisa nos países sedes desses capitais. Não há o interesse de transferir tecnologia para as
filias localizadas na periferia. Outro fator importante que dificultou a pesquisa de ponta no
Brasil foi que não houve uma integração para a geração de conhecimento aplicado entre as
Universidades, o Estado (por meio de suas forças armadas) e os capitais nacionais. Estes
capitais não tinham uma força oligopolista que lhes permitissem exercer um poder de
mercado internacionalmente, bem como viabilizar a atuação desses capitais na fronteira
tecnológica. O Brasil perdeu a oportunidade de criar oligopólios nacionais no momento das
privatizações ocorridas no final da década de 1980 e na década de 1990, quando vários setores
36
estratégicos para a economia foram vendidos sem privilégio de compra para os capitais
nacionais.
A desregulamentação dos mercados combinada com a subida da taxa de juros norte
americana provocou a migração majoritária dos capitais privados para a praça financeira dos
Estados Unidos. Devido a essa restrição, restaram às economias latino-americanas os
empréstimos públicos. Esses empréstimos eram avalizados pelo FMI e pelo Banco Mundial.
Para conseguirem os financiamentos desejados, o Brasil teve que aceitar a imposição das
políticas recessivas neoliberais, que estavam mais preocupadas em garantir que o país tivesse
condições de honrar os compromissos financeiros assumidos. Com auxílio da Tabela 9
observa-se que os países desenvolvidos absorveram os maiores montantes dos fluxos de
capitais, notadamente o privado, ocorridos no período analisado:
Tabela 9- Fluxos de Capitais globais¹ (Médias anuais em US$), 1975-1989.
Países 1975-79 1980-84 1985-89
Desenvolvidos 99,10 175,70 463,30
Públicos 21,00 40,10 63,80
Privados 78,10 135,60 399,50
Subdesenvolvidos 52,10 105,50 110,00
Públicos 32,10 66,70 74,30
Privados 19,90 38,80 35,80
(1) Exclui movimentos de reservas e fluxos bancários de curto prazo
Fonte: CARNEIRO, 2002, p. 120.
A ruptura dos financiamentos privados não atingiu igualmente todos os países
subdesenvolvidos. Os países asiáticos continuaram recebendo os fluxos financeiros privados
enquanto para a América Latina foram suspensos em alguns momentos e em outros,
restringidos. Há várias explicações para essa postura dos capitais privados internacionais: os
credores subjetivamente consideraram o risco de se emprestar para a Ásia muito menor do
que para a América Latina; havia também a questão estratégica dos Estados Unidos em conter
o avanço do Socialismo Real para aquele continente, enquanto para este continente esse risco
não havia.
A redução acentuada da taxa de crescimento do PIB brasileiro na década de 1980
suscitou várias interpretações dos economistas. Dentre elas podemos destacar três
interpretações principais: a primeira diagnosticava como causa do baixo desempenho a
incompatibilidade entre o crescimento doméstico e a transferência de recursos para o exterior;
37
a segunda interpretação defendia que havia a possibilidade de crescimento desde que o
crescimento tivesse sido reorientado para compatibilizá-lo com a restrição externa; para a
terceira não havia obstáculo externo ao crescimento.
De acordo com a primeira vertente, a compatibilidade entre crescimento e transferência
de recursos para o exterior só seria possível na etapa de recuperação do ciclo, quando o
crescimento ocorreria com elevação da utilização da capacidade ociosa. Atingido o pleno
emprego dos fatores, a elevação da taxa de crescimento passaria a depender da elevação do
investimento, o que provocaria a elevação da absorção interna e, consequentemente, a redução
do saldo comercial. Para que fosse viável o crescimento no longo prazo a taxa de poupança
deveria ser suficiente para permitir a elevação da taxa de acumulação e a transferência de
recursos reais para o exterior. Todavia, historicamente a poupança doméstica se mostrou
insuficiente para custear apenas a acumulação de capital, quanto mais para sustentar também
a transferência de recursos para o exterior.
Para a segunda vertente, havia a possibilidade de crescimento com transferência de
recursos reais para o exterior. Para se conseguir o ajustamento deveria ser reduzido o déficit
em transações correntes compatibilizando-o com as novas restrições dos financiamentos
externos. Para se conseguir esse equilíbrio, o déficit público deveria ser reduzido, a poupança
doméstica deveria ser aumentada, principalmente a do setor público, que era o principal
devedor; o coeficiente das exportações deveria ser ampliado e o das importações diminuído.
Entre 1979 e 1984 buscou-se a desvalorização cambial como método mais eficaz de diminuir
o desequilíbrio das contas externas, bem como contribuir para a redução do déficit público.
Essa medida teve como objetivo a mudança dos preços relativos, melhorando a
competitividade externa e permitindo a diminuição dos incentivos à importação, ou seja, o
câmbio mais favorável teria um triplo papel: incentivar as exportações; desincentivar as
importações e melhorar a situação fiscal.
Para a terceira versão, defendida pelo ministro da economia Delfim Netto (1984), não
havia incompatibilidade entre o crescimento e a transferência de recursos reais para o exterior.
Em sua opinião, as alterações estruturais ocorridas na economia brasileira durante o segundo
PND, principalmente, sobretudo em relação à matriz energética, a principal responsável pelo
desequilíbrio externo, seriam capazes de permitir o Brasil crescer a taxas elevadas e ainda
arcar com o ônus do juro da dívida externa. Na visão dessa corrente, o país tinha condições de
financiar déficits em transações correntes reduzidos e crescer com base nas exportações. Para
ter sucesso, deveria ter uma taxa de incremento das exportações crescente, sendo capaz de
38
financiar as importações e essa diferença ser superior à taxa de juros incidente sobre a dívida
externa, garantindo, dessa maneira, um déficit em transações correntes declinante. Dessa
forma, segundo Delfim, o Brasil melhoraria a sua imagem junto aos banqueiros
internacionais. Nessas condições, seria viável retornar ao mercado de crédito internacional e
obter financiamento para a parcela não coberta desse déficit. (Carneiro, 2002)
As evidências empíricas estiveram mais adequadas à primeira versão, pois o país não
foi capaz de elevar o crescimento do produto interno em função do crescimento médio do
investimento negativo na década de 1980. O investimento se mostrou muito instável: no
período de 1981 a 1989 decresceu 1,4%; de 1981 a 1983 decresceu 11,7%; de 1984 a 1986
cresceu 10,50% e de 1987 a 1989 decresceu 1,6% (CARNEIRO, 2002). Outro fator que
também contribuiu para o baixo crescimento foi a deterioração persistente dos termos de
intercâmbio com o exterior.
A instabilidade do investimento, durante toda a década de 1980, provocou variações no
saldo comercial. Nos momentos recessivos, quando o investimento se retraiu, ocorreu uma
redução das importações e aceleração das exportações. Já nos períodos de expansão ocorreu o
contrário: o investimento voltou a crescer, provocando a elevação das importações e a
diminuição do saldo comercial. Os dados macroeconômicos, portanto, mostraram uma
incompatibilidade entre a manutenção do superávit comercial e o aumento do investimento.
Historicamente, o consumo doméstico sempre foi o componente macroeconômico que mais
dinamizou o crescimento do PIB. A baixa inserção internacional da economia brasileira
inviabilizou o crescimento da economia pelo drive exportador, apenas para os setores em que
o Brasil possuía vantagens comparativas absolutas, foi possível apresentar uma taxa crescente
para as exportações.
O investimento na economia brasileira foi comprometido em função da diminuição do
investimento público, e este dependia do financiamento externo para ser realizado o qual se
esgotou para a América Latina a partir da elevação dos juros da economia norte-americana,
como mencionado anteriormente. O ajuste fiscal necessário para viabilizar o pagamento dos
juros da dívida externa comprometeu o investimento estatal em infraestrutura e na produção
de insumos básicos para as indústrias, áreas consideradas estratégicas para o crescimento
sustentado no longo prazo. O investimento privado não foi capaz de alavancar o crescimento
nessa década e, devido à instabilidade macroeconômica do período, oscilou muito em função
da mudança de expectativa dos agentes. Nos momentos de congelamento dos preços o
39
investimento se expandia, mas nos momentos de inflação elevada o capital fluía para os
investimentos especulativos.
Na perspectiva de obter superávit primário o consumo interno foi demasiadamente
atingindo de forma negativa. O que ocorreu foi que nos períodos recessivos, conforme a
renda diminuía, para manter o nível de consumo dos bens essenciais nos mesmos patamares
do ciclo anterior, a população diminuía o consumo dos bens duráveis e dos não essenciais;
nos períodos de expansão da renda, o consumo dos bens duráveis e dos não essenciais se
elevou mais do que os demais bens, pois estes sofreram menos influência da variação da
renda do que aqueles. Outro fator que influenciou o consumo dos bens duráveis foi a
instabilidade da economia. Nos períodos de queda da inflação provocada pelo congelamento
dos preços a classes de maior renda acabavam antecipando o consumo desses bens, em
virtude da incerteza futura sobre a manutenção da estabilidade econômica. Houve também
uma tendência de elevação do consumo de bens duráveis de elevado valor nos períodos de
hiperinflação. As classes mais abastadas para se protegerem da inflação elevada convertiam
seus ativos financeiros em ativos reais.
Observando a Tabela 10, pode ser verificado por que o Brasil não conseguiu conciliar o
crescimento do PIB com a transferência de recursos reais para o exterior. O crescimento da
renda se deu mais em função do crescimento do setor agropecuário do que em função do
crescimento da indústria. O crescimento das exportações dos agropecuários e dos minerais
metálicos e a diminuição das importações foram os principais fatores que contribuíram para a
elevação do superávit comercial na década. A razão exportações/importações cresceu ao
longo da década, representando o esforço na geração de superávits comercial, necessários
para amenizar o déficit do balanço de pagamentos. O desempenho só não foi melhor porque
houve diminuição dos preços dos produtos primários no mercado internacional, mas o
quantum exportado cresceu em relação à década anterior. As indústrias de transformação e de
construção apresentaram baixo desempenho. Apenas a indústria extrativa mineral, em função
da produção de petróleo e da exportação de minérios, apresentou um crescimento no mesmo
patamar da década anterior. O setor de serviços de utilidade pública também apresentou um
bom crescimento em função da ocupação de capacidade de produção oriunda das grandes
inversões públicas realizadas até o início da década, sobretudo em energia elétrica.
40
Tabela 10- PIB setorial: taxas de crescimento (% a.a.), 1981-1989.
Anos Total
Agropecuária Indústria
Total Vegetal Animal Total
Extrat.
Mineral
Transfor
mação Construção
Serv. Ind.
Util. Pub.
1981-89 2,5 3,1 3,4 2,4 1,1 7,2 0,8 0,1 6,7
1981-83 -1,6 2,4 1,4 3,9 -5,4 6,4 -5,7 -7,8 5,8
1984-86 7,4 1,5 3,3 -1,7 9,0 14,5 8,5 10,3 10,2
1987-89 2,0 5,5 5,4 5,3 0,2 1,2 0,1 -1,2 4,1
Fonte: CARNEIRO, 2002, p. 154.
A inserção comercial brasileira na década de 1980 se mostrou muito desigual,
principalmente em relação à indústria. Os dados do coeficiente exportado anual, medidos pelo
quociente exportação/vendas, apresentaram números elevados apenas para as indústrias
intensivas em recursos naturais e em mão de obra. Exceção a essa regra foi a indústria
automobilística que apresentou elevado desempenho em função da consolidação do mercado
regional do Cone Sul. Podemos destacar os seguintes setores na década: metalúrgica;
mecânica; material de transporte; madeira; celulose, papel e papelão; couro e peles; indústria
têxtil; vestuário, calçado e tecido; produtos alimentares e fumo. As demais indústrias
apresentaram baixo coeficiente.
Além do baixo crescimento do PIB, a década de 1980 é marcada pela redemocratização
e pelas experiências malsucedidas de estabilização da inflação. Durante o período do governo
de José Sarney, foram lançados três planos de estabilização que se mostraram ineficazes para
conter a inflação: Plano Cruzado que foi lançado em 1986; Plano Bresser, lançado em 1987 e
o Plano verão, em 1989.
A partir de 1984 o ambiente político brasileiro começou a sofrer transformações
importantes. Havia 20 anos que o país vivia em um regime de ditadura militar, que se
sustentou, por todo esse período, em função dos sucessos econômicos dos Planos
desenvolvimentistas do final da década de 1960 e década de 1970. Com o surgimento das
crises do petróleo e dos juros, o país ingressou em uma trajetória de endividamento que veio à
tona na década de 1980. A necessidade de cumprir com o compromisso de pagamento dos
juros da dívida comprometeu o investimento público, bem como a sobrevivência das estatais,
que foram o motor do desenvolvimento/crescimento das décadas anteriores.
41
No mesmo período e ainda como consequência de uma devastadora crise econômica,
nos últimos anos da década de 1980 alguns movimentos sociais e políticos foram às ruas
reivindicar não apenas mudanças econômicas urgentes, mas, pari passu a essas reivindicações
estruturais, exigiram diversas alterações políticas, com destaque para as eleições diretas para
os governos estaduais e federal. Com a anistia e a abertura política, o movimento
democrático da eleição direta para presidente da república ganhou força frente à população. O
movimento político veio acompanhado de reivindicações sociais, fator que ficou esquecido
durante o regime militar. O movimento das “Diretas Já” representava não apenas o direito de
escolher o presidente pelo voto direto, mas significava também a recuperação da liberdade
civil e política.
A confiança era de que a redemocratização recolocaria o país nos trilhos do
desenvolvimento e a partir daí os problemas econômicos e sociais seriam resolvidos. O
movimento foi ganhando força e o seu ápice ocorreu nos comícios pró-diretas, ocorridos nas
semanas que antecederam a votação da emenda Dante de Oliveira, a qual previa que a
constituição fosse emendada para permitir a eleição direta para presidente do Brasil. Mas
apesar do movimento popular e da pressão da mídia a emenda constitucional não foi aprovada
por falta de quórum e o país teve que se contentar com a eleição indireta para presidente.
Ironicamente, o primeiro presidente pós-regime militar tinha suas raízes políticas na
Arena, partido do governo militar, no qual ingressou em 1970. Sarney, que substituiu
Tancredo Neves na presidência da república não tinha as habilidades de Tancredo para
conciliar forças antagônicas da “Nova República” (1985-1989), o que era extremamente
necessário para conduzir o processo de redemocratização do país. O novo presidente não tinha
a força política necessária, nem o apoio do congresso para implementar as medidas
necessárias para combater a inflação e manter o crescimento do PIB, que após o período
recessivo de 1981-83, parecia dar sinais de melhora com o crescimento da renda de 5,4 % em
1984 e de 7,8% em 1985 (BARROS DE CASTRO, 2005). O principal problema a ser
enfrentado por Sarney era o da inflação elevada que superou os 200% ao ano em 1984.
As crises do petróleo da década de 1970 contribuíram para que o Modelo Keynesiano
fosse contestado, principalmente pela incapacidade de explicar o fenômeno da estagflação,
estagnação econômica associada à inflação. Na realidade o que ocorreu foi uma crise de
1.1.2 Redemocratização e estabilização econômica
42
lucros do capital, provocada pelo choque de oferta do petróleo, matéria prima essencial para o
processo industrial mundial. Essa crise resgatou as ideias neoliberais, até então adormecida
pelo crescimento acelerado dos anos dourados do capitalismo.
Os economistas da época divergiam quanto ao método que deveria ser utilizado para
combater a inflação. Havia unanimidade apenas sobre a necessidade de se eliminar o
mecanismo de correção monetária, introduzido no Plano de Ação Econômica do Governo
(PAEG), mas não havia consenso de como fazê-lo. Em 1984, havia basicamente quatro
propostas de desindexação sendo discutidas: “Pacto Social”, proposto por economistas do
PMDB e da Unicamp; o “Choque ortodoxo”, defendido por alguns economistas da FGV; o
“Choque heterodoxo” de Francisco Lopes, da PUC do Rio de Janeiro; e a “Reforma
Monetária” de André Lara Resende e Pérsio Arida, ambos também da PUC-Rio (BARROS
DE CASTRO, 2005).
A interpretação dos defensores do “Pacto Social” era de que a inflação era resultado da
disputa entre os diversos setores da sociedade pela maior participação na renda nacional, ou
seja, o conflito distributivo entre esses grupos, os quais buscavam se apropriar de uma parcela
maior da renda, provocava a elevação da inflação. Através de suas reivindicações, os diversos
grupos sociais conseguiam aumento dos rendimentos nominais e não dos reais o que
provocava a inflação. Para controlar a inflação, o governo deveria realizar um pacto social
que o permitisse arbitrar sobre os ganhos dos trabalhadores e sobre os lucros das empresas.
O “Choque Ortodoxo” era baseado na teoria quantitativa da moeda. Para esta corrente,
a inflação brasileira não tinha nada de peculiar e era causada pela expansão excessiva da base
monetária, a qual era utilizada pelo governo para financiar o seu déficit, ou seja, tratava-se de
um imposto inflacionário. Para o controle da inflação, o governo deveria reduzir a oferta de
moeda, elevar a carga tributária e cortar os gastos públicos. Somente com essas medidas
contracionistas o governo conseguiria adequar o consumo à oferta e controlar a inflação.
Os adeptos do “Choque Heterodoxo” tinham como hipótese para a inflação o
componente inercial, ou seja, a inflação presente era influenciada pela inflação passada. Os
agentes tinham uma expectativa futura de inflação e essa expectativa era incorporada na
inflação presente.
Os defensores da “Reforma Monetária” como medida para controlar a inflação também
acreditavam que o problema da inflação brasileira estava no componente indexador, que há
muitos anos já estava inserido na economia brasileira e já fazia parte das expectativas dos
agentes. Para essa corrente, a inflação não era causada pela variação no hiato do produto e
43
nem pelo elevado déficit público. Conforme cálculos econométricos feitos, um hiato do
produto de cerca de 15% provocaria uma redução da inflação entre 4% e 6%. O déficit do
governo também não exercia uma influência significativa sobre a inflação, descontados os
efeitos da correção monetária e cambial, o déficit atingiria apenas 3,0% do PIB, nível
semelhante aos dos países como Estados Unidos e França (BARROS DE CASTRO, 2005).
O insucesso dos programas recessivos, impostos ao Brasil pelo FMI na primeira metade
da década de 1980, comprovava que a inflação não tinha como causa o excesso de demanda
em relação à estrutura da oferta, mas estava relacionada com o fator indexador da correção
monetária que se perpetuava ao longo do tempo.
As propostas apresentadas pelos economistas da PUC eram vistas com bons olhos pelos
dirigentes políticos. Primeiro porque a promessa de estabilização dos preços não continha
medidas restritivas de demanda. O segundo porque o programa estabilizador se mostrou
neutro em relação à distribuição da renda, ou seja, não traria a solução para a má distribuição
da renda, mas também não provocaria a sua concentração. Posteriormente, com o fim da
inflação, a situação das classes de menor renda melhoraria, pois são os mais prejudicados com
a inflação.
Os economistas da PUC chegaram a um consenso de que a inflação brasileira tinha
como causa a indexação, mas não havia unanimidade em relação ao plano de estabilização
que deveria ser utilizado. Para o economista Francisco Lopes o problema da estabilização
poderia ser resolvido com um congelamento de preços. Já para Pérsio Arida e André Lara
Resende o congelamento era inadequado, pois eliminava o mecanismo de autorregulação dos
mercados via preços, causando várias distorções alocativas. Os planos de estabilização da
Nova República (Cruzado, Bresser e Verão) seguiram a proposta de congelamento enquanto
que, o Plano praticado na década de 1990, o Plano Real, adotou a proposta “Larida”. Este
Plano tinha como proposta desindexar a economia através da introdução de uma moeda
indexada paralelamente à moeda oficial brasileira que posteriormente seria substituída por
outra.
O Brasil inicia a década de 1990 com os mesmos problemas da década anterior: baixo
crescimento econômico, comprometido pela insuficiência de investimentos produtivos,
principalmente os das estatais; inflação elevada; instabilidade política; endividamento
externo; déficit elevado em transações correntes e problemas sociais graves. Os presidentes
sucessores de Sarney enfrentaram esses problemas com medidas econômicas ortodoxas
baseadas na diminuição do Estado e na abertura econômica indiscriminada, que, além de não
44
solucionar os problemas econômicos, entregaram o patrimônio estatal aos capitais privados,
em sua maioria, estrangeiros.
CAPÍTULO 2 – ABERTURA ECONÔMICA E DESESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA
NA DÉCADA DE 1990
O patrimônio estatal brasileiro acumulado entre as décadas de 1930 até o final da
década de 1970 foi, em quase sua totalidade, privatizado entre 1991 e 2003, período que
abrange os governos neoliberais de Fernando Collor de Melo e de Fernando Henrique
Cardoso. Várias empresas dos setores considerados estratégicos para o desenvolvimento
nacional, como o setor energético e de telecomunicações, foram vendidas a capitais nacionais
e estrangeiros sem nenhum objetivo nacional-desenvolvimentista, como aqueles que
motivaram as suas criações.
O governo para ter o apoio da opinião pública veiculou na mídia inverdades em
relação à situação financeira e técnica das estatais. A bandeira das privatizações defendia a
necessidade de se transferir para a gerência dos capitais privados as empresas públicas para
que elas se tornassem mais produtivas e, consequentemente, ofertassem produtos e serviços
de melhor qualidade e a preços mais baixos. Essa propaganda fez a opinião pública, em sua
grande maioria, apoiar o processo de privatização. A venda das estatais, segundo o governo,
serviria para atrair dólares, reduzindo a dívida do Brasil com o resto do mundo – e “salvando”
o Real. Dessa forma, o dinheiro arrecadado com a venda serviria ainda, segundo o governo,
para reduzir também a dívida interna (BIONDI, 1999).
Com essas justificativas o Governo brasileiro conduziu o processo das privatizações de
forma duvidosa. As privatizações provocaram enormes prejuízos para os cofres públicos e
pouca alteração em relação à qualidade dos serviços ofertados pelas empresas privatizadas. ,
Apenas alguns setores, como o de telecomunicações, tiveram uma melhoria significativa dos
serviços prestados à população.
Um ponto defendido pelo governo que justificaria as privatizações foi a restrição fiscal
que impossibilitaria o poder público realizar os investimentos necessários para elevar a oferta
e melhorar a qualidade dos serviços. Todavia, essa justificativa conflitava com os gastos do
Estado com as empresas privatizadas dado que muitas estatais tiveram que ser saneadas e
2.1. A Década de 1990: reforma neoliberal, desestatização e baixo crescimento econômico
45
mesmo muitos investimentos foram realizados no período anterior as privatizações. Muitos
desses investimentos não foram computados no cálculo dos ativos da empresa para fins de
levantamento do preço de venda. O governo foi tão benevolente que aceitou o pagamento com
as cognominadas “moedas podres”, utilizou dinheiro público do próprio Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para financiar os compradores, fato este
inaceitável, haja vista que uma das justificativas para as privatizações era que o Estado não
tinha fundos para fazer os investimentos nas estatais e também seria uma forma de atrair
capitais estrangeiros para o país. (ARAÚJO, 1997)
O negócio das privatizações apresentou uma relação risco/retorno muito baixa e,
portanto, se mostrou muito atrativo para os capitais que arremataram as estatais,
principalmente pelos favorecimentos do governo a esses capitais. Assim foi a privatização
brasileira: o governo financiou a compra no leilão, vendeu “moedas podres” a longo prazo e
ainda financiou os investimentos que os compradores precisavam fazer (BIONDI, 1999).
A justificativa da venda das empresas brasileiras para a atração de dólares, os quais
serviriam para reduzir a dívida externa brasileira e também salvaria o real, bem como
permitiria a diminuição da divida interna, não foi comprovada na realidade, pois o que
ocorreu foi justamente o contrário: a dívida interna se elevou, dado que o governo se
responsabilizou pelo passivo das estatais, seja financeiro operacional ou trabalhista, antes de
vendê-las; a dívida externa também se elevou, pois as empresas multinacionais ou brasileiras
que compraram as estatais não usaram capital próprio, mas tomaram empréstimos junto aos
banqueiros internacionais.
Para convencer a opinião pública de que a privatização era o melhor dos mundos o
governo utilizou-se de muitos argumentos falsos6: a melhor eficiência das empresas privadas,
quando comparadas com as públicas; a privatização provocaria a diminuição das tarifas
públicas em virtude da melhor eficiência dos serviços públicos prestados pelas empresas
privatizadas; os elevados salários pagos aos funcionários das estatais muito superiores ao da
iniciativa privada, os quais contribuíam, significativamente, para os déficits orçamentários
dessas empresas; os elevados prejuízos aos cofres públicos que as empresas públicas
provocavam em virtude de seus déficits operacionais; a necessidade de atração de capitais
para equilibrar o balanço de pagamentos brasileiros, necessário para o sucesso do Plano Real,
entre vários outros que foram divulgados pela mídia no período anterior ao das privatizações.
6Sobre o discurso privatizador ver Araújo (1997).
46
Em relação a melhor eficiência das empresas privadas em comparação às públicas, a
inverdade se dá porque o governo não expôs a verdadeira causa de alguns serviços públicos
serem de baixa qualidade. As empresas estatais vinham sofrendo com o baixo investimento
realizado pelo poder público, bem como pelo achatamento das tarifas, pois estas tinham um
caráter político eleitoreiro, serviam como mecanismos para o controle da inflação e, por isso,
eram mantidas, em muitas situações, abaixo do necessário o que comprometia a receita das
empresas, bem como os investimentos que deveriam realizar.
A expectativa de diminuição das tarifas não ocorreu após as privatizações. A maioria
das tarifas acabou se elevando porque o poder público, para atrair o interesse das empresas
privadas, elevou os preços, bem como os contratos de concessão previam reajustes anuais
com índices, muitas vezes, superiores a inflação do período considerado, contrariamente ao
que outros países fizeram. Estes exigiam que as concessionárias reduzissem gradualmente os
valores das tarifas públicas conforme iam amortizando os investimentos feitos. O mais
surpreendente foi que o governo brasileiro fez muitos investimentos anteriormente às
privatizações e ainda reajustou as tarifas, o que é injustificável, pois as empresas
concessionárias não tinham investimentos para amortizar, fato que justificaria os reajustes
acima da inflação.
O argumento dos elevados salários pagos aos funcionários das estatais muito superiores
ao da iniciativa privada, o qual criava uma imagem perante a opinião pública de que esses
funcionários eram verdadeiros marajás que sugavam o orçamento público, foi, talvez, a maior
fábula entre todas que o governo veiculou na mídia. Esse argumento foi desmentido quando o
governo teve necessidade de montar seu quadro técnico para as agências nacionais
reguladoras e teve muitas dificuldades de contratar mão de obra qualificada para preencher os
cargos, pois os profissionais que tinham as qualificações necessárias não se candidataram,
visto que a iniciativa privada oferecia salários bem superiores para os mesmos empregos.
Os elevados prejuízos aos cofres públicos que as empresas públicas provocavam em
virtude de seus déficits operacionais, segundo o governo, eram as causas da falta de dinheiro
para os setores da saúde, educação, investimento em infraestrutura entre outras necessidades.
Mais uma vez as notícias foram veiculadas de forma tendenciosa e com o objetivo de sempre:
colocar as empresas estatais como as causadoras de todos os problemas econômicos e sociais
do país durante o período da crise da dívida. Não era explicado para a população que, assim
como toda a economia, as estatais sofriam com a restrição fiscal do Estado, que comprometeu
todo o investimento público, inclusive o das estatais.
47
O governo inverte de propósito a relação causa e efeito, ou seja, a causa: restrição
orçamentaria, que provocou os déficits das estatais e os baixos investimentos sociais e em
infraestrutura, passou a ser a consequência dos elevados déficits das estatais, como se estes
fossem responsáveis mais significativos da elevação do déficit público.
A necessidade de prosseguir com o processo de privatização para equilibrar o balanço
de pagamentos brasileiro, foi outra falácia. Os arrematantes do patrimônio público não
trouxeram divisas para o país como o governo dissera, pois os capitais que foram utilizados,
em sua maioria, vieram dos empréstimos concedidos pelo próprio governo através do BNDES
ou foram tomados pelos arrematantes no exterior, ou seja, um montante muito reduzido de
capital próprio foi utilizado pelas empresas nacionais ou estrangeiras que participaram do
processo de compra desse patrimônio. A relação fluxo de capital estrangeiro entrante para as
privatizações/valor do patrimônio público vendido foi muito baixa, o que demonstrou que o
dinheiro utilizado foi, em sua maioria, oriundo de “moedas podres”, de empréstimos públicos
ou de capital nacional privado que aqui já estava e, portanto, pouco contribuiu para amenizar
o déficit das contas externas7.
Uma conta que o governo não colocou no balanço das privatizações dos serviços
públicos considerados monopólio natural foi que, para tornar o serviço mais eficiente por
meio da elevação da escala produtiva, a concessão foi feita a apenas uma empresa, um capital
monopolista. Estes capitais acabaram tendo uma força econômica muito elevada na economia
nacional, pois estavam nos setores considerados estratégicos para o desenvolvimento
nacional. Para amenizar ou tentar controlar esses capitais, o governo teve que criar agências
nacionais reguladoras, o que provocou gasto público em capital físico e humano, ou seja, o
governo transferiu a prestação do serviço público para a iniciativa privada, mas continuou
tendo gasto com esses setores. Para além dos referidos gastos, perdeu a arrecadação que tinha
antes, quando prestava diretamente o serviço. A população também perdeu, pois passou a
pagar um valor de tarifa pública muito superior ao que pagava às empresas estatais, pois estas
não tinham como essência a busca do lucro, mas a prestação do serviço à população
indistintamente.
Um aspecto que foi omitido à opinião pública durante e após as privatizações foi que a
iniciativa privada, por ter o lucro como objetivo principal exigiu que o governo fizesse
diminuições consideráveis nos quadros de funcionários nos períodos que antecederam as
7Quanto aos irrisórios valores arrecadados pelo PND depois de privatizado o setor siderúrgico, de fertilizantes e
químico no período Collor de Mello, ver, em especial, Araújo (1997). Para o período FHC, ver em especial,
Biondi (1999).
48
privatizações. Com as referidas demissões o governo arcou com todo o ônus trabalhista,
transferindo aos arrematantes empresas totalmente saneadas e prontas para dar lucros rápidos
aos capitais investidos.
Em relação ao aspecto renda do trabalho, o processo de privatização representou
significativa diminuição na participação dos salários na renda dos setores privatizados, pois
essas empresas passaram a pagar salários mais baixos para a maioria dos trabalhadores,
principalmente para os menos qualificados, bem como a folha salarial diminuiu também em
função da redução do quadro de funcionários.
Em resumo, não foi levada em consideração a função participação do salário no
montante da renda dos setores privatizados, ou seja, houve uma transferência da renda do
trabalho para a renda do capital e, um montante significativo dessa renda, acabou sendo
transferida para o exterior em função da nacionalidade dos capitais.
Um exemplo escandaloso de privatização que provocou um prejuízo enorme aos
cofres públicos foi o caso do Banco do Estado do Rio de Janeiro (BANERJ). Para privatizá-
lo, o governo assumiu todos os compromissos futuros do plano de pensão dos funcionários. O
governo do estado tomou um empréstimo de 3,3 bilhões de Reais, mesmo sabendo que o
banco seria vendido por apenas 330 milhões de reais, isto é, um preço dez vezes menor
(BIONDI, 1999). Várias outras empresas foram privatizadas da mesma forma, com o Estado
assumindo todo o passivo e vendia apenas o ativo das estatais, mesmo que provocasse
prejuízos elevados aos cofres públicos. Muitos desses ativos não foram contabilizados
adequadamente no processo de avaliação das empresas. O governo subestimou os preços de
venda das estatais. Vários ativos acabaram ficando fora do cálculo do preço mínimo do leilão
o que causou ainda mais prejuízos aos governos federal, estaduais e municipais.
A utilização de “moedas podres” para a compra de empresas estatais foi, sem dúvida, o
mecanismo que mais provocou desconfiança em relação à idoneidade do processo de
privatização. Não só pela aceitação dessas moedas para a compra do patrimônio público, mas
principalmente a forma como foi aceita. O governo além de aceitá-las as vendia à prazo,
financiadas pelo BNDES em até 12 anos para pagar e com juros privilegiados e depois as
recebias de volta nos pagamento dos leilões. Os arrematantes, em muitos processos de compra
de estatais, não desembolsaram qualquer quantia, pois o governo para incentivar a compra das
“moedas podres” autorizou o BNDES realizar empréstimos integrais às empresas
compradoras e depois as recebeu na venda das estatais. O que realmente ocorreu foi que
muitas estatais foram compradas muito abaixo do preço de mercado e ainda financiadas pelo
49
próprio governo. A passagem abaixo é emblemática ao apontar as benesses de empréstimos e
facilidades nas compras de grandes estatais:
Em resumo, o governo está vendendo empresas a prestação, fornecendo
“metade” da “entrada” nos leilões, financiando até a “compra” de “moedas
podres”... Mas não se contenta com isso. Os felizes “compradores” das
estatais brasileiras têm ainda novos presentes à sua espera: o BNDES lhes
oferece empréstimos bilionários, depois que eles tomam posse das empresas,
para executarem – com dinheiro do banco estatal, logo nosso – os
“investimentos” que se comprometeram a fazer. Ninguém se espante: depois
do caos nos serviços de energia elétrica no Rio, no começo de 1998, a Light
ganhou um empréstimo de nada menos que 730 milhões de reais do BNDES.
A Companhia Siderúrgica Nacional, comprada com “moedas podres”
financiadas, também foi imediatamente presenteada com um empréstimo de
1,1 bilhão de reais do BNDES para execução de um plano de expansão de
cinco anos. Tudo, sempre, com juros privilegiados, abaixo dos níveis de
mercado. Explicam-se, assim, os rápidos e crescentes lucros dos
“compradores” de estatais... Com dinheiro nosso, a baixo custo (BIONDI,
1999, p 18 e 19).
Como se não bastasse, o governo ainda fez vários investimentos nos anos que
antecederam a venda da Telebrás. Em 1996, foram investidos 7,5 bilhões de Reais, 8,5 bilhões
de Reais em 1997 e mais 5 bilhões no primeiro semestre de 1998, totalizando, portanto, 21
bilhões de Reais de investimentos em dois anos e meio (BIONDI, 1999), desmistificando a
justificativa de que privatizava-se o sistema de telecomunicação porque não tinha recursos
para realizar os investimentos necessários para modernizar o setor.
No governo de Itamar Franco havia a intenção de realizar as privatizações com moedas
sociais (FGTS, PIS, PASEP). Nesse processo, a sociedade brasileira continuaria a ser a dona
do patrimônio público mediante a troca dessas moedas pelas ações das empresas públicas, o
que pulverizaria os ativos das estatais ao invés de concentrá-los nas mãos de oligopólios
internacionais ou nacionais. O fracionamento do capital impediria, ou pelo menos dificultaria,
que essas empresa exercessem um poder de mercado, que, de certa forma, acabou sendo
exercido pelos capitais oligopolizados que se tornaram proprietários de empresas privatizadas
dos setores estratégicos. Essa forma foi utilizada por vários países europeus como Inglaterra,
França e Itália. No governo de Fernando Henrique Cardoso, essa proposta foi abandonada
pela privatização sem qualquer critério nacionalista e/ou social onde praticamente foi entregue
quase todo o patrimônio público à iniciativa privada, provocando um prejuízo financeiro e
social abissal.
O governo ludibriou a opinião pública com sua contabilidade falsa feita sobre a
arrecadação com as privatizações. Em suas contas a União e os estados arrecadaram 68,7
bilhões de Reais com a venda das estatais, até dezembro de 1998, além dos 16,5 bilhões de
representados pelas dívidas repassadas aos os compradores, totalizando 85,2 bilhões de Reais
50
(BIONDI, 1999). O governo não descontou desse cálculo os bilhões que gastou: em
investimentos anteriores às privatizações; com as dívidas trabalhistas e previdenciárias
assumidas. Não contabilizou também os prejuízos: no recebimento das “moedas podres”; com
os juros que deixou de receber devido aos empréstimos favorecidos às empresas arrematantes.
O governo assumiu todos esses prejuízos e ainda ficou sem a fonte de renda das estatais, não
conseguiu explicar por que privatizou empresas que receberam investimento, as quais tiveram
as suas contas saneadas e, portanto, estavam aptas a dar lucros, o que realmente ocorreu nos
anos posteriores à privatização.
A justificativa principal do governo para convencer a opinião pública que deveria
privatizar as estatais era a necessidade do equilíbrio fiscal, mas ironicamente o próprio
ministro da fazenda, Pedro Malan, confessou a dificuldade que o governo teria em equilibrar
as suas contas devido ao fato de que não contava mais com os lucros das estatais. Esse fato foi
inclusive inserido na carta de intenções que o ministro da fazenda enviou ao FMI explicando
que seria muito difícil o Brasil cumprir as exigências desse Fundo para diminuir o déficit
fiscal, pois perdera a renda valiosa das suas empresas.
A entrega do patrimônio estatal ao capital estrangeiro contribuiu negativamente para
as contas externas brasileiras. A balança comercial foi impactada negativamente pelas
importações que as estatais passaram a fazer após as privatizações, haja vista que a maior
parte do capital público passou para as mãos de capitais estrangeiros, os quais passaram a
priorizar a importação de insumos ao invés de adquiri-los no mercado doméstico. Só o peso
das importações do setor de telecomunicações deixou um déficit setorial de 2,5 bilhões de
dólares de 1993 a 1998 (BIONDI, 1999). A balança de serviços também sofreu impacto
negativo pela remessa dos lucros, pagamentos dos juros sobre os empréstimos feitos
internacionalmente para a compra das estatais e outros serviços contratados externamente por
essas empresas. As remessas de dólares às matrizes ou fornecedoras localizadas no exterior,
contabilizadas para todos os setores passaram de algo entre 600 milhões e 700 milhões de
dólares por ano para atingir a faixa dos 7,8 bilhões de dólares em 1998 (BIONDI, 1999).
O cenário econômico que já não era bom, após as privatizações ficou pior. Se a
intenção do governo era atrair dólares para a economia com o intuito de ajudar no equilíbrio
do balanço de pagamentos e ajudar na manutenção da âncora cambial do Plano Real, o
resultado foi justamente o contrário. Os capitais que entraram durante o processo de
privatizações foram reduzidos e após o processo passaram a sair maciçamente. O governo
pela sua própria incompetência colocou a economia em uma encruzilhada: não tinha mais
51
patrimônio para vender; o desequilíbrio das contas externas se acentuava; o crédito
internacional estava escasso; o déficit público crescia aceleradamente devido aos juros muito
elevados; e a saída emergencial era se sujeitar aos acordos recessivos do FMI.
No período pós-privatização as empresa passaram a elevar acentuadamente os seus
lucros. Mas isso não ocorreu porque passaram a ser geridas pelo capital privado e/ou porque
se livraram dos funcionários marajás. Os fatores que permitiram essa reviravolta foram: as
tarifas públicas se elevaram, bem como os preços dos produtos foram descongelados; os
investimentos que o próprio governo fez no período anterior às privatizações; as empresas não
tinham passivos para amortizar, pois estes foram assumidos pelo poder público; os contratos
de concessão previam reajustes superiores à inflação do período considerado; os empréstimos
que fizeram junto ao BNDES previam pagamentos de juros abaixo do mercado. Todos esses
incentivos se tivessem sido feitos sem a venda das estatais elas, também, teriam elevado
consideravelmente seus lucros e o governo não teria comprometido o equilíbrio fiscal.
O governo culpou as próprias estatais pelos serviços públicos de baixa qualidade
ofertados, pelos baixos lucros, pela incapacidade de investimento e pelo seu déficit público.
Dessa forma, justificou todo o processo de privatização perante a opinião pública, como se
fosse a solução para todos os problemas fiscais. Não reconhecia que a situação pela qual
passava as estatais estavam relacionada à política praticada pelo governo em relação a essas
empresas, as quais acumularam problemas financeiros e técnicos por culpa dos acionistas
majoritários que eram a União, os estados e os municípios. As estatais, na realidade, eram
apenas as vítimas da incapacidade do Estado em gerir seu patrimônio em prol do
desenvolvimento econômico e social brasileiro.
O programa de governo do presidente Fernando Henrique Cardoso previa um amplo
processo de privatização que tinha como objetivos: a diminuição do tamanho do Estado;
diminuir a sua interferência na economia; a diminuição da dívida pública; a elevação da
competitividade das empresas brasileiras, principalmente aquelas pertencentes ao setor
secundário. As privatizações no período de FHC, em 1995, deram continuidade ao Programa
Nacional de Desestatização (PND), praticado no período Collor de Mello. O Governo de
FHC, através de seu plano de privatização, justificava as privatizações em sete pontos:
2.1.2. Neoliberalismo e Desestatização: o Consenso de Washington
52
1º) via nas privatizações uma forma de diminuir a dívida pública com o dinheiro
arrecadado com a venda do patrimônio público, principalmente com as vendas das estatais,
além de permitir a diminuição do gasto com os investimentos futuros necessários para o
reaparelhamento das estatais;
2º) as privatizações se justificavam pelo “excedente” de capital (dinheiro) que poderia
ser utilizado nas funções essenciais do Estado: segurança; saúde e educação, bem como
poderia ser utilizado, também, na melhoria da infraestrutura;
3º) as privatizações resultariam em melhoras na competitividade das empresas
possibilitando as mesmas oferecerem bens e serviços de melhores preços e qualidades, já que
o Governo propagou junto à opinião pública que as empresas estatais eram ineficientes;
4º) as privatizações livrariam o Estado das empresas deficitárias, pois a relação
investimento/retorno elevava os gastos públicos sem perspectivas de alteração nesse quadro;
5º) as privatizações permitiriam o ingresso da tecnologia de ponta no país através,
principalmente, da entrada das empresas multinacionais muito mais modernas que as estatais
brasileiras;
6º) as privatizações atrairiam a poupança externa para financiar o investimento na
economia brasileira, principalmente através do investimento externo direto facilitado pelas
privatizações; e
7º) as privatizações diminuiriam o tamanho do Estado, que, na visão neoliberal do
Governo, era responsável direto pelo baixo crescimento que a economia brasileira vinha
apresentando nos últimos anos.
Analisando o primeiro objetivo verifica-se que não foi alcançado, pois a dívida, tanto
interna, quanto externa não diminuiu, pelo contrário, se elevou acentuadamente,
principalmente devido ao Plano Real e a valorização cambial. O montante arrecadado com as
privatizações foi insignificante comparado com os gastos com pagamento dos juros da dívida
pública e do financiamento dos déficits recorrentes no balanço de pagamento.
O segundo ficou só na propaganda justificadora da implementação do PND, pois o
dinheiro arrecadado com as privatizações não foi usado para a melhoria dos serviços
essenciais do Estado. A capacidade fiscal do Governo não foi influenciada pelas
privatizações, em virtude das empresas brasileiras terem sido leiloadas, em sua maioria,
abaixo do preço de mercado e muitas vezes com moedas podres. Tal prática foi justificada
pela tentativa do governo melhorar a sua credibilidade junto ao mercado.
53
O terceiro objetivo não foi alcançado. A elevação da competitividade pretendida não foi
capaz de promover a redução dos preços dos produtos ofertados, bem como não foi verificada
redução dos preços das tarifas dos serviços públicos, mesmo para aqueles que são ofertados
por empresas detentoras de monopólio natural. As privatizações não trouxeram os
investimentos necessários para a elevação da qualidade e da oferta, principalmente no setor
energético. Nesse setor houve um descompasso entre o crescimento da demanda por energia
elétrica e da oferta o que provocou vários racionamentos na década de 2000, ou seja, os
investimentos insuficientes não foram capazes de proporcionar a elevação da oferta necessária
para satisfazer a demanda crescente nessa década.
A quarta justificativa de livrar o Estado de atividades deficitárias é infundada, pois
muitas empresas estatais tiveram o seu desempenho prejudicado em função da redução dos
investimentos na década de 1980, que ocorreu devido à crise fiscal do Estado brasileiro nessa
década. Outra inverdade era que todas as estatais davam prejuízo aos cofres públicos e por
isso deveriam ser privatizadas. Como exemplo, pode ser citada a Vale do Rio Doce empresa
moderna e lucrativa que foi vendida em 1997 pela bagatela de R$ 3,3 bilhões de Reais, sendo
parte do dinheiro financiado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES). O
valor estimado na época do leilão era de R$ 92 bilhões de Reais, ou seja, valor 28 vezes maior
do que o que foi pago pela empresa, o que mostra a condição duvidosa em que o leilão foi
feito. A Vale dava um lucro líquido anual de mais de R$ 20 bilhões de Reais o que expõe a
falácia envolvendo a sua privatização.
A quinta envolvia a atração de tecnologia de ponta para as empresas brasileiras com as
privatizações. O que não ocorreu, pois as empresas que aqui se instalaram eram, em sua
maioria, multinacionais, empresas de produção globalizada que buscavam primordialmente a
elevação do lucro. O processo produtivo dessas empresas ocorreu de forma desconcentrada e
mundializada, ou seja, envolveu a participação de várias empresas coligadas que produziam
componentes em vários países, conforme a estratégia competitiva da empresa. No caso do
Brasil que junto com o processo de privatização promoveu a abertura da economia, como já
registrado anteriormente, permitia essas empresas importarem seus insumos mais baratos do
que se escolhessem produzir internamente no país.
O sexto objetivo, a atração de poupança, de certa forma foi conseguido mais com a
finalidade de compensar o desequilíbrio provocado pelo Plano Real. O investimento não foi
realizado como se pretendia, pois os juros elevados o desestimulavam, pelo contrário,
54
incentivaram à especulação financeira, prática comum inclusive pelas empresas, as quais
passaram a apresentar em seus balancetes anuais elevação nas receitas não operacionais.
O último objetivo, a diminuição do tamanho do Estado, não ocorreu, pois o Estado
deixou de ser empresário com a venda das estatais, mais teve que criar agências reguladoras
para regular e fiscalizar o fornecimento dos serviços públicos. Com a privatização a mão de
obra qualificada das estatais foi para as empresas privadas, o que dificultou a formação das
agências reguladoras, pois estas foram criadas a partir de funcionários que não tinham a
experiência adequada para o desempenho das funções.
Deve ser observado que toda iniciativa privatizante foi apenas uma parte componente do
chamado Consenso de Washington marcando assim um tipo específico de inserção (ou
reinserção) do Brasil, bem como de toda a América Latina, no comércio internacional nos
novos moldes neoliberais da nova divisão internacional do trabalho, idêntica aos velhos
moldes do início do século XX, ou seja, o documento do Banco Mundial de 1989 previa que o
Brasil deveria realizar a abertura econômica praticando vantagens comparativas baseadas na
reprimarização da pauta exportadora.
Mais que uma imposição americana, o Consenso de Washington foi aceito sem
resistência dos países latino-americanos8. No caso do Brasil, um país industrializado, a nova
inserção representará um retorno ao período agroexportador anterior a 1950, isto é, significará
ao país mais de 40 anos de retrocesso em sua economia.
As reformas liberais (neoliberais) foram propostas como métodos de correção dos
supostos erros cometidos pelos países latino-americanos no período desenvolvimentista
nacionalista, ou seja, a propaganda em defesa do neoliberalismo culpava o excesso de
intervenção estatal nas economias desses países como causa principal da crise da dívida
latino-americana da década de 1980. O diagnóstico feito pelo FMI e pelo Banco Mundial para
a estagflação dessa década, na América Latina, bem como pela própria elite política e
econômica interna, era que a grave crise econômica, pela qual todo o continente passava,
tinha causas internas (erros de política interna), não era, portanto, devido a alteração da
conjuntura econômica internacional, ou seja, não era consequência da elevação do preço do
8O que não é compreensível é que a própria Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), o órgão
máximo da indústria paulista endossa, sem ressalvas, uma sugestão de volta ao passado, de inversão do processo
nacional de industrialização, como se a vocação do Brasil, às vésperas do século XXI, pudesse voltar a ser a de
exportador de produtos primários, como o foi até 1950 (BATISTA, 1994).
55
petróleo, da alta dos juros internacionais e da deterioração dos termos de troca comerciais.
Portanto, o consenso geral era que: como a crise tinha causas internas, a solução também teria
como foco a alteração das políticas desses países.
As propostas modernizadoras, as quais, segundo aceitação de todos, resolveria a crise e
faria os países retornarem aos trilhos do desenvolvimento, tinha como base a teoria neoliberal:
minimização do Estado (através das privatizações), não intervenção estatal nos mercados,
abertura financeira e comercial, reinserção com práticas das vantagens comparativas,
aceitação da propriedade intelectual, equilíbrio fiscal. Essas práticas, no Brasil, começaram a
ser implantadas no governo Fernando Collor e foram aprofundadas nos dois governos de
Fernando Henrique Cardoso.
Sem nenhuma hesitação, sem maior estudo, as elites latino-americanas antecipariam sua
anuência a uma integração inevitavelmente desequilibrada para nossas débeis economias,
sobretudo se levada a efeito caso a caso, por via bilateral (BATISTA, 1994).
Batista (1994) mostrou que a abertura econômica não foi imposta pelos Estados Unidos
aos demais países latino-americanos, pelo contrário, as elites desses países se mostraram
muito receptivas às ideias modernizadoras. Não se pode afirmar se essas elites acreditavam de
fato que essas práticas eram a única alternativa para a saída da crise ou se eram, no conjunto,
uma estratégia de se manterem no poder, mesmo à custa da perda de autonomia
macroeconômica, ou seja, se elas acreditavam que o sacrifício da dependência econômica
poderia ser compensado pela manutenção do poder político.
Os acordos bilaterais propostos, como alternativa ao comércio entre Brasil e Estados
Unidos, significavam uma perda de mercado sul-americano para as manufaturas brasileiras.
A quebra das barreiras comerciais colocariam as empresas brasileiras contra as norte-
americanas internacionais em uma concorrência desleal, pois estas são mais produtivas que as
brasileiras e também não havia nenhuma compensação prevista ou um período de tempo
suficiente para que as empresas nacionais pudessem se adaptar às mudanças.
A aceitação das políticas de cunho neoliberal representava o reconhecimento da tese da
falência do Estado, ou seja, a incapacidade dos governos latino-americanos de implementarem
políticas econômicas independentes (notadamente a política monetária, a fiscal e a financeira)
que proporcionassem um crescimento sustentado no longo prazo. Representava também a
56
transferência, para os organismos multilaterais (FMI e Banco Mundial), da reponsabilidade da
execução das políticas macroeconômicas para toda a América Latina9.
O foco principal das políticas macroeconômicas para a América Latina nas décadas de
1980 e 1990 foi a estabilização econômica, mesmo que significasse o comprometimento do
crescimento econômico e da geração de empregos. A cartilha imposta pelo FMI aos países
latino-americanos tinha como objetivo garantir a rentabilidade do capital financeiro
internacional, ou seja, exigia elevação do superávit primário, orçamento equilibrado e
apreciação cambial. Todas essas medidas visavam garantir que o país tivesse condições de
cumprir com os compromissos assumidos com os emprestadores internacionais.
As medidas defendidas pelas instituições multilaterais financeiras internacionais
defendiam que havia incompatibilidade clássica entre nacionalismo e livre mercado, isto é,
para que as políticas neoliberais fossem implantadas eficientemente na América Latina, os
países deveriam abdicar da autonomia macroeconômica, comercial e política10
.
O Consenso de Washington não previa o desenvolvimento social dos países, não
contemplava projetos de desenvolvimento que visassem o combate à pobreza, melhoria da
educação, melhor distribuição da renda e elevação do padrão da saúde populacional. Na visão
neoliberal essas práticas não se aplicam, pois não se admite intervenção estatal para a
correção das desigualdades sociais.
A melhoria das condições de vida da população seria consequência do mercado
inteiramente autorregulável, pois, para a doutrina política neoliberal, o livre mercado garante
a eficiência na alocação dos recursos produtivos e assim permite a elevação da renda através
do pleno emprego dos fatores. Portanto, para os defensores dessa doutrina, há
incompatibilidade entre alocação eficiente dos recursos e intervenção estatal, mesmo que vise
à correção de problemas sociais, pois qualquer prática governamental de interferência nos
mercados compromete a eficiência econômica.
9Os dirigentes desses países não levaram em consideração, ou sabiam conscientemente, que essas instituições
multilaterais eram dominadas pelo interesse americano, bem como as medidas liberais não levavam em conta a
heterogeneidade do desenvolvimento econômico das nações latino-americanas. (BATISTA,1994) 10
A perda de autonomia, no caso do Brasil, representou até a influência na gerência de recursos naturais valiosos
como os da Amazônia, que passou a ser considerada patrimônio da humanidade. Havia uma proposta de gestão
conjunta desses recursos entre o Brasil, os organismos multilaterais e as organizações não governamentais dos
países desenvolvidos. A estratégia que seria utilizada para limitar a exploração imediata da Floresta Amazônica
pelo Brasil seria a demarcação de imensas faixas territoriais, transformadas em reservas indígenas, as quais
passariam a ser monitoradas e pesquisadas pelas ONGs dos países centrais com financiamento do Banco
Mundial. Essa cogestão não se intensificou, apesar de haver muitas ONGs na Amazônia, porque o Banco
Mundial não conseguiu reunir os recursos necessários para a implantação dos projetos de pesquisa e
monitoramento, pois os países interessados na exploração não se predispuseram a financiá-los.
57
Algumas políticas sociais seriam até admitidas desde que não comprometesse o
equilíbrio fiscal do Estado, mas os projetos sociais não tinham como ser feitos, porque o
Estado perdera a capacidade fiscal de reunir os recursos necessários, os quais estavam
comprometidos com o pagamento dos juros da dívida pública; e perdeu, também, a autonomia
da política fiscal, que passou a ser imposta pelos FMI e Banco Mundial.
O Consenso de Washington significou para toda a América Latina um retrocesso
econômico, notadamente industrial, ou seja, com a adoção das medidas impostas ou aceitas
livremente esses países perderam mercado industrial internacional, abririam os seus
mercados, o que representava, também, a perda do mercado industrial interno. Portanto,
retornariam a condição de exportadores de mercadorias intensivas em recursos naturais e mão
de obra, o que significava, no caso do Brasil, abdicar de recuperar o processo nacional
industrial-desenvolvimentista.
O retrocesso foi demasiado prejudicial, pois esses países abriram as suas economias,
mas não tiveram contrapartida dos Estados Unidos, ou seja, este país impôs as medidas
neoliberais à América Latina, mas não as praticou, não abriu o seu mercado nem para as
manufaturas nem para os primários, o discurso mais uma vez não acompanhou a prática11
. Na
realidade isso era de se esperar, pois nenhum país desenvolvido conseguiu ao longo do
período pós-revolução industrial elevar o PIB, crescer economicamente, melhorar as
condições de vida da população sem medidas protecionistas e intervenção estatal, e muito
menos na fase atual do capitalismo oligopolista em que as medidas protecionistas fazem parte
das políticas macroeconômicas dos países do primeiro mundo. (CHANG, 2009).
As propostas de abertura comercial eram perversas, pois não vinham acompanhadas de
projetos desenvolvimentistas, tinham um caráter ideológico liberal que, na realidade
objetivava incorporar a América Latina à nova ordem financeira e industrial oligopolista
internacional. A intenção Norte Americana era garantir a liberdade dos fluxos comerciais,
financeiros, bem como o movimento interfronteiriço das multinacionais e por isso as práticas
neoliberais deveriam ser completas: deveria envolver a abertura comercial, financeira, bem
como o processo de privatização, pois este garantiria a supremacia das empresas americanas
dentro das fronteiras latino-americanas.
O Consenso de Washington, contrariamente ao que foi praticado na abertura do
Primeiro Mundo e nos países asiáticos que atualmente conduzem ciclos econômicos de sólido
crescimento com transformações de suas estruturas produtivas, não previu a observância de
11
Ver mais sobre o conselho neoliberal norte-americano e suas práticas protecionistas aos seus mercados e
capitais em Chang (2009).
58
três princípios básicos que beneficiariam as empresas da América Latina no processo de
abertura: a obtenção de contrapartidas equivalentes dos parceiros comerciais; a admissão de
cláusulas de salvaguarda contra a concorrência desleal ou capaz de desorganizar mercados; e
a gradualidade na redução das barreiras tarifárias (BATISTA, 1994). Essa forma de inserção
desestruturou totalmente as empresas desses países, provocando a falência de muitas ou a
incorporação dos seus capitais pelas empresas estrangeiras.
A exigência ideológica que condicionava o crescimento econômico à abertura
comercial não levou em consideração o processo histórico industrial individual dos países
americanos. Principalmente no caso do Brasil que teve a sua industrialização impulsionada,
no período da década de 1930 até a década de 1970, pela expansão do mercado interno.
Período este em que o crescimento médio da economia alcançou índices muito significativos,
principalmente em fins da década de 1960 e em toda a década de 1970.
Buscando como exemplo de parceria público-privada, pode ser citado o êxito
econômico conquistado pelos países asiáticos como a Coréia do Sul e Taiwan, os quais
alcançaram com um forte apoio promocional do Estado, e mediante elevados subsídios para a
criação de oligopólios de capitais privados nacionais, a competitividade das empresas
nacionais privadas no mercado internacional de forma igualitária com os capitais estrangeiros.
Os exemplos acima citados demonstram historicamente que o desenvolvimento
econômico e industrial da periferia ocorreu sob a direção do Estado, não em virtude de
práticas neoliberais. A rigor, essa análise pode ser estendida para os países de economias
centrais, afirmando que não há exemplo no primeiro mundo de qualquer país que alcançou o
status de desenvolvido praticando políticas de cunho neoliberal. Esses países podem ser
comparados aos fariseus: pregam as ideologias neoliberais mais nunca às praticam12
.
A diferença dos países latino-americanos para os asiáticos foi que estes, mesmo
endividados, conseguiram resistir às imposições neoliberais de abertura irrestrita do mercado
interno, e, com isso, tiveram mais autonomia na direção das políticas desenvolvimentistas. As
elites dirigentes dos países latino-americanos não conseguiram ou não quiseram resistir ao
assédio do capital internacional, privilegiaram a manutenção do poder à custa da autonomia
macroeconômica interna.
O Consenso de Washington implicava o reconhecimento da igualdade de privilégio que
deveria ser dado ao capital transnacional comparado ao nacional, ou seja, o Brasil garantiria
12
Ha-Joon Chang fez uma crítica acirrada aos conselhos desenvolvimentistas neoliberais dos Estados
desenvolvidos e às instituições internacionais parceiras dos mesmos como: o FMI, o Banco Mundial e a
Organização Mundial do Comércio, chamando-os de “Maus Samaritanos” título do seu livro publicado em 2009.
59
no mínimo tratamento igual ao investimento estrangeiro sem ter garantia de que o capital
nacional teria o mesmo tratamento caso quisesse investir nos Estados Unidos, principalmente
em áreas consideradas estratégicas como: radiodifusão, televisão, transporte aeronáutico e
marítimo, energia, telecomunicações etc.
O Investimento Estrangeiro Direto (IED), quando cria capacidade produtiva nova, é
mais importante para os países periféricos do que os empréstimos especulativos, pois geram
empregos, impostos, tem um caráter temporal duradouro, produzem riquezas e, em muitos
casos, contribuem para o equilíbrio do balanço de pagamentos dos países recebedores desses
empréstimos. Todavia, deve ser observado que o IED é também vantajoso para as economias
centrais, pois permite que os capitais continuem se expandido, condição necessária para a
manutenção dos níveis de lucro; a exploração dos recursos naturais e da mão de obra a baixo
custo; e a reserva do mercado interno.
Deve ser observado que o grande capital internacional envia lucros para os seus países
sedes. Uma empresa transnacional quando se instala em um país periférico ocupa uma fatia do
mercado local que poderia ser ocupado por uma empresa nacional. O lucro gerado nessa
atividade, caso a empresa fosse nacional seria do próprio país e poderia ser reinvestido
nacionalmente ou exportado para outro país, mas, no final, sempre retorna ao país de origem.
O processo de desnacionalização, ocorrido na periferia nas décadas de 1980 e 1990,
representou, principalmente, a transferência de titularidade dos capitais pertencentes às
empresas estatais e privadas nacionais para os capitais internacionais, ou seja, na maioria dos
casos não houve instalação de capacidade produtiva nova, mas somente a transferência de
propriedade de capitais já instalados.
Apesar de defenderem a livre mobilidade e iniciativa dos capitais, os Estados Unidos
controlam tanto os investimentos estrangeiros em seu território como também, os
investimentos norte-americanos no exterior. O controle dos fluxos de capitais, bem como a
instalação de multinacionais no exterior faz parte da estratégia geopolítica hegemônica Norte-
americana, não segue os princípios neoliberais impostos aos demais países sob sua influência
política e econômica.
Quando conveniente, os Estados Unidos estabelecem restrições de ordem econômica
ou política, quando obrigam, por exemplo, suas multinacionais a aumentar suas remessas de
dividendos para o país ou proíbem que as mesmas exportem para países sob sanções
econômicas norte-americanas (BATISTA, 1994). Ao que tudo indica, esse controle sobre o
movimento dos capitais nacionais pouco tem a ver com neoliberalismo.
60
A política cambial praticada após a abertura comercial teve como estratégia principal a
busca da estabilização da economia, mesmo com sacrifício da competitividade externa, ou
seja, a âncora cambial tinha como objetivo permitir a competição dos produtos importados
com os nacionais forçando a queda dos preços destes e, consequentemente, a queda da
inflação interna. Os efeitos negativos do câmbio apreciado sobre a competitividade das
exportações foram intensificados pelas políticas fiscais neoliberais, pois estas não permitiram
quaisquer práticas de incentivos à exportação. A conjugação desses dois fatores (câmbio
valorizado e ausência de políticas de incentivo à exportação) representou um duro golpe nas
exportações latino-americanas na década de 1980.
Fazendo um balanço das economias latino-americanas, em especial a brasileira, após a
aceitação do Consenso de Washington, observa-se que a adoção desse princípio neoliberal
ocorreu por duas formas: pressão econômica e persuasão política. Esta última funcionou
muito mais do que aquela, ou seja, as elites latino-americanas aceitaram essa ideologia sem
resistência alguma, seja porque acreditavam realmente que as práticas neoliberais resolveriam
todos os problemas econômicos dos países ou porque viam uma oportunidade de se perpetuar
no poder com o alinhamento incondicional ao capital estrangeiro. Não quiseram seguir o
exemplo dos países asiáticos, os quais estavam tão endividados quanto os latino-americanos,
mas conseguiram resistir às pressões e, dessa forma, obtiveram resultados econômicos muito
superiores aos latino-americanos. Aqueles países fizeram uma abertura econômica com
direção do Estado e proteção das empresas nacionais, enquanto estes escancararam as suas
economias sem nenhuma contrapartida Norte-americana e o pior, as empresas Norte-
americanas acabaram tendo mais privilégios do que as nacionais.
Os resultados não poderiam ser outros: miséria crescente; altas taxas de desemprego;
tensão social; desequilíbrio no balanço de pagamentos; elevação acentuada da dívida pública;
perda de autonomia nas políticas macroeconômica; desindustrialização; baixas taxas de
crescimento do PIB, entre outros resultados negativos. Positivamente ficou apenas a
estabilização econômica, mas foi conseguida com um sacrifício social muito elevado.
A industrialização brasileira no período de 1950 a 1980 foi sustentada por três pilares
básicos: direção política e empresarial do Estado; protecionismo dos setores produtivos
internos; financiamento externo com aval do Estado. Esse programa industrializador, embora
2.13. A Era do Real: abertura econômica e modernização conservadora
61
tenha trazido alguns problemas de ordem social e regional, levou o Brasil a taxas de
crescimento elevadas, bem como ao milagre do crescimento econômico ocorrido no período
de 1969 e 1973, quando as taxas de crescimento estiveram acima de 10% ao ano.
No início da década de 1990, a partir do governo Fernando Collor de Mello, o Brasil
incorporou a doutrina política neoliberal, mas foi nos dois governos do presidente Fernando
Henrique Cardoso que o país adere totalmente às práticas neoliberais. Deve ser observado que
na aparência o discurso do referido presidente era significativamente progressista. Abaixo foi
abordado uma das muitas passagens de seus discursos onde o reconhecimento da injustiça
social era exaltado:
O Brasil não é mais um país subdesenvolvido. É um país injusto. Em apenas
trinta anos, entre 1950 e 1980, a economia brasileira cresceu de forma
extraordinária e as próprias estruturas da sociedade mudaram
substancialmente. Montou-se ou ampliou-se a infraestrutura econômica.
Edificou-se uma indústria razoavelmente integrada e moderna para a época.
Aumentou a capacidade competitiva e diversificou-se muito a pauta de
exportações do país. Houve criação de empregos, o país urbanizou-se
velozmente, abriram-se oportunidades de ascensão social para muitos e
ampliou-se o consumo de bens de todo tipo. Mas também se acumularam
distorções graves e pagou-se um elevado preço social por esse salto
qualitativo, o que hoje se expressa na pobreza e na marginalização de
enormes contingentes populacionais (CARDOSO, 2008, p 02).
Conforme a citação acima do presidente Fernando Henrique Cardoso encontrada na
segunda página do plano de governo do seu primeiro mandato presidencial, o mesmo
reconheceu o crescimento extraordinário da economia entre o período de 1950 e 1980. Nesse
período a infraestrutura se alterou, o país deixou de ser agroexportador e os manufaturados
passaram a representar mais de 40% da pauta exportadora, a urbanização foi acentuada e o
Brasil se tornou o país mais industrializado da América Latina, chegando ao Milagre
econômico entre os anos de 1969 a 1973, período no qual houve crescimento superior a 10%
ao ano.
Na visão de FHC, o Brasil teve crescimento acelerado mais não teve desenvolvimento,
pois nem toda a população participou do processo de crescimento, como também não
modernizou as suas estruturas produtivas. O Estado atuando de forma intervencionista na
economia, como empresário, através das estatais e, como financiador e avalista das empresas
privadas provocou a elevação da concentração de renda, contribuindo, dessa forma, para a
elevação dos problemas sociais tanto na área urbana quanto rural.
No seu Plano de Governo, FHC relatou que a causa do atraso tecnológico do parque
industrial brasileiro em relação aos dos países desenvolvidos foi o excesso de intervenção e
62
proteção das empresas brasileiras, as quais, por este motivo, se tornaram ineficientes e não
tinham condições de competir no mercado internacional.
Para FHC a única forma de resolver o problema do esgotamento do modelo de
substituição de importação era abrir a economia ao capital estrangeiro, o que seria conseguido
em duas etapas: uma comercial, que ocorreria com a redução das tarifas de importação, e
outra financeira, que seria feita com a desregulamentação dos fluxos financeiros, para que o
capital pudesse financiar o investimento real, os déficits no balanço de pagamentos e permitir
a elevação das reservas cambiais. Com a redução das tarifas alfandegárias, as empresas
brasileiras se modernizariam e se tornariam mais competitivas internacionalmente e os
consumidores internos passariam a ter acesso a produtos de tecnologia superior.
O plano de governo de Fernando Henrique tinha como base para o crescimento
econômico a estabilidade econômica, condição sine qua non a previsibilidade indispensável
ao cálculo empresarial de médio e longo prazo, o que está de acordo com os preceitos
neoclássicos da racionalidade dos agentes econômicos. Para conseguir essa estabilidade,
algumas medidas foram adotadas. Para combater a inflação foi dada continuidade ao Plano
Real, o qual fora lançado em julho de 1994 no governo do então presidente Itamar Franco.
Esse Plano tinha como elemento central a âncora cambial. Com o plano, o câmbio seria fixado
inicialmente a uma paridade de R$1 = US$1, mas em certos momentos essa paridade
diminuiu apreciando ainda mais o real. A valorização cambial tinha como objetivo expor os
produtos nacionais à competição dos importados, provocando a redução dos preços relativos
nacionais e, consequentemente, a redução da inflação, mesmo que essa prática tivesse reflexos
altamente negativos no balanço de pagamentos em transações correntes. Para compensar a
saída de divisas via importações e, consequentemente, os déficits recorrentes em conta
corrente, o plano previa a elevação das taxas de juros em patamares bem superiores aos
praticados internacionalmente, necessária para atrair capital financeiro em uma situação de
risco elevado pela qual o Brasil passava. Os produtos nacionais sofreram com uma
competição ainda mais acirrada, pois já havia ocorrido entre os anos de 1988 e 1989 uma
redução acentuada das tarifas de importação: a tarifa média se reduziu de 41,2% para 17,8%
(AVERBUG, 1999).
Esse programa de governo defendia que para o sucesso um novo modelo de
desenvolvimento deveria ter, necessariamente, uma dimensão internacional,
fundamentalmente caracterizada pela internacionalização dos processos de produção e
comercialização, o que representaria para o Brasil uma nova forma de inserção internacional,
63
ou seja, o retorno às práticas comerciais baseadas nas vantagens comparativas brasileiras e na
perda de autonomia macroeconômica. De acordo com a defesa das vantagens comparativas
“de FHC” era preciso usar de forma inteligente nossos recursos naturais e nossas vantagens
comparativas atuais para produzir, gerar riqueza, investir, consumir e exportar (CARDOSO,
2008, p 119).
Na concepção de Fernando Henrique, com a abertura comercial, a atração de
investimento direto e de outros fluxos de capitais, o Brasil seria beneficiado, pois a entrada de
multinacionais, principalmente via processo das privatizações, traria a tecnologia necessária
para a modernização do parque industrial brasileiro que, na sua concepção, era totalmente
obsoleto. A expectativa era que as transnacionais transferissem tecnologia para os demais
setores da economia via encadeamento a montante e a jusante e, no médio prazo, o país
estaria totalmente integrado ao processo de globalização tecnológica.
Os fluxos financeiros positivos tinham três intenções básicas: equilibrar o balanço de
pagamentos; acumular divisas; e gerar poupança interna via atração de investimentos
produtivos. O equilíbrio em conta corrente permitiria o país manter o nível de importação de
matéria prima, máquinas e equipamentos necessários para o crescimento econômico. A
acumulação de divisas protegeria o Brasil contra especulações cambiais e financeiras, o que
era necessário haja vista a situação de apreciação do câmbio brasileiro, principalmente em
relação ao dólar. A geração de poupança permitiria as empresas nacionais e multinacionais
captarem os recursos necessários para a elevação dos investimentos, o que está totalmente em
conformidade com a teoria neoclássica de causalidade respectiva entre poupança e
investimento.
Analisando os dois períodos do governo de Fernando Henrique Cardoso, chega-se à
conclusão de que os objetivos, em sua maioria, não foram atingidos. Em relação ao combate
da inflação o Plano Real foi um remédio exitoso, mas os efeitos colaterais foram muito
perversos, o que fez a economia enfraquecer e se tornar muito vulnerável.
A intenção da abertura comercial era modernizar o parque industrial brasileiro, elevar a
produtividade e a competitividade, o que de certa forma ocorreu para os setores que já eram
competitivos antes da abertura, os demais acabaram sucumbindo ou foram incorporados pelas
empresas multinacionais, ou seja, a melhoria da competitividade ocorreu mais pela inserção
de tecnologia estrangeira do que pela modernização das empresas brasileiras.
A melhoria tecnológica do parque manufatureiro brasileiro não foi suficiente para
alterar a composição da pauta exportadora do país. Entre os anos de 1988 e 1997 a
64
composição relativa das exportações brasileiras, por setor, permaneceu basicamente estável,
com os manufaturados representando em torno de 55% do total exportado, os básicos cerca de
25% e os semimanufaturados ao redor de 15%. (AVERBUG, 1999).
Outra característica desse período foi o descompasso entre o crescimento das
importações e o das exportações, este foi muito inferior àquele, transformando a balança
comercial brasileira de superavitária a deficitária conforme verificado na citação de Averbug,
(1999, p. 06):
Entre 1988 e 1997, as exportações brasileiras passaram de US$ 33,8 bilhões
para US$ 53 bilhões, um aumento de 57%, com crescimento médio anual de
4,6%. No mesmo período, as importações quadruplicaram, crescendo em
média 15,4% a.a. e atingindo US$ 61,3 bilhões. Essa assimetria nos ritmos de
crescimento levou a uma inversão no sinal do saldo da balança comercial: o
superávit de US$ 19,2 bilhões em 1988 transformou-se no déficit de US$ 8,4
bilhões em 1997. Em 1998, as exportações caíram 3,5% em razão da crise
internacional impulsionada pela crise asiática e pelo menor crescimento do
comércio mundial, quando, ao contrário, no início do ano previa-se que as
exportações teriam crescimento similar ao de 1997. Como as importações
caíram 6,2%, o déficit comercial ficou em US$ 6,4 bilhões.
A abertura comercial iniciada no governo Collor e aprofundada nos governos de
Fernando Henrique foi equivocada, pois não alterou a composição da pauta exportadora e
comprometeu a balança comercial, tornando-a deficitária. A apreciação do câmbio também
teve grande influência no crescimento das importações, pois teve como efeito a elevação dos
preços relativos domésticos, diminuindo ainda mais a competitividade dos produtos
brasileiros.
Outra prática macroeconômica que não surtiu os efeitos desejados foi a apreciação e
fixação do câmbio, ou melhor, foi eficiente apenas para estabilizar e conter o processo
inflacionário. Para a economia, essa prática foi devastadora, pois o crescimento da economia
na década de 1990 foi muito baixo comparado com da década de 1970 e pouco superior ao da
década anterior. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o
país cresceu nos anos de 1990, à taxa média anual de 2,6%. Na década de 1980, o PIB
aumentou 1,7% ao ano, em média. E na década de 1970, o Brasil crescia 8,7% anualmente.
Na visão neoliberal do plano de governo de FHC, a geração de poupança interna seria
suficiente para incentivar os investimentos independentemente da taxa de juros praticada para
a economia. Mas isso não ocorreu, apenas os setores mais lucrativos e mais competitivos
fizeram os investimentos esperados, os demais que não tinham expectativa de lucratividade
superior à taxa de juros praticada continuaram com baixa produtividade ou foram à falência,
deixando de suprir o mercado interno, incentivando ainda mais a importação.
65
A fixação do câmbio limitou a liberdade do Banco Central (BC) brasileiro em fazer
política monetária, pois o compromisso de mantê-lo dentro da banda estipulada expôs
demasiadamente as reservas brasileiras aos ataques especulativos e às crises econômicas
ocorridas em outras economias emergentes, ou seja, quando ocorria uma crise na periferia, o
mercado financeiro elevava o risco das demais economias periféricas, obrigando o BC a
elevar ainda mais os juros para conter a saída de capital e, dessa forma, evitar a perda de
divisas. As principais crises verificadas nesse período foram às ocorridas: no México (1995),
Ásia (1997), Rússia (1998) e Argentina (2001).
A âncora cambial fez surgir um circulo vicioso na economia durante a década de 1990.
O câmbio valorizado para ser mantido necessitava de estoque de divisas elevado e, a
manutenção do estoque de dólares, em função do déficit comercial, necessitava de juros
elevados; os juros eram fixados em função do risco do país, bem como de toda a periferia e o
cálculo do risco dependia das crises que ocorriam nas economias emergentes. Todo esse
processo mostrou que o Brasil ao abrir a sua economia e implantar o Plano Real baseado na
âncora cambial perdeu total autonomia para utilizar políticas monetárias, pois mesmo a
liberdade de fixação da taxa de juros era uma falsa liberdade pautada em variáveis totalmente
aleatórias e externas a economia.
Os efeitos colaterais dessa política foram devastadores para a economia. O crescimento
econômico verificado foi medíocre em função do desestímulo aos investimentos pela taxa de
juros elevada, a dívida pública se elevou acentuadamente em termos absolutos e em
proporção do PIB, tanto em função dos juros altos como do déficit comercial recorrente e, o
desemprego se manteve elevado refletindo o baixo desempenho da economia.
Os chamados Policy Makers de toda a década de 1990, demoraram para reverter a sua
equivocada política econômica, mas acabaram dando uma virada importante, ainda que
tardiamente, no início de 1999, quando o país substituiu o modelo da âncora cambial pelo
sistema de metas de inflação. A partir desse momento o governo deixou de fixar a taxa de
câmbio e permitiu que o mercado o fizesse. Todavia, em contra partida, foi obrigado a elevar
ainda mais a taxa de juros, que chegou a 43,3% ao ano, para esfriar os ânimos do mercado
financeiro e evitar ataques especulativos pela saída maciça de dólares do país.
O lema “exportar ou morrer” (esta expressão foi cunhada pelo então Presidente da
República Fernando Henrique Cardoso, reconhecendo subliminarmente os erros em ter
mantido por um longo período de tempo a “ancora cambial”) foi o reconhecimento que
deveria diminuir a relação dívida pública/PIB para que pudesse sinalizar ao mercado
66
financeiro interno e externo a preocupação do governo em honrar os compromissos dos
empréstimos, pois a elevação dessa relação, durante o seu governo, causou desconfiança dos
credores internacionais.
Diante do esgotamento desse modelo, passou-se a acreditar que a balança comercial
superavitária seria a fonte mais importante para a acumulação de divisas para o pagamento do
serviço da dívida, para a diminuição do estoque da dívida ou pelo menos contribuiria para
evitar o seu aumento, o que no médio prazo provocaria a redução do percentual em relação ao
PIB. Essa redução, para o governo federal, representava a diminuição do risco do país,
condição necessária para a diminuição dos juros oferecidos para os futuros empréstimos junto
aos credores internacionais, principalmente junto ao FMI e Banco Mundial, que são, as
instituições avalistas para a concessão de empréstimo à periferia. Na realidade a concessão de
futuros empréstimos ao Brasil, nesse período, esteve condicionada à elevação futura do
superávit primário.
O governo FHC foi obrigado a utilizar uma política fiscal contracionista com a
finalidade de equilibrar o orçamento. Para que o equilíbrio atingisse as três esferas de
governo, a União se empenhou na aprovação da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
2000, a popularmente conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal. O texto da lei previa
a responsabilidade na gestão fiscal com a finalidade de equilibrar as contas públicas, mediante
o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas. Apesar de saber que essa
medida provocaria diminuição do crescimento e elevação do desemprego, o governo não teve
alternativa, pois se tratava de exigências a ser cumpridas para a aquisição de novos
empréstimos, bem como para o refinanciamento dos que venceriam no curto prazo.
CAPÍTULO 3.- A CONSOLIDAÇÃO DA INSERÇÃO SUBORDINADA DA
ECONOMIA BRASILEIRA À ECONOMIA INTERNACIONAL (2001-2014)
No presente capítulo serão analisadas as transformações da estrutura produtiva
brasileira, bem como o comportamento da pauta exportadora no período de 2001 a 2014. As
Tabelas e os Gráficos apresentados comprovam que houve aprofundamento da especialização
produtiva baseada em produtos primários e elevação do déficit comercial de manufaturados.
Os dados apresentados confirmam que houve estreitamento na relação comercial entre Brasil
e China e que esse país passou a ser o principal comprador de commodities brasileiras.
67
A estrutura produtiva brasileira de primários, no período considerado, sofreu pouca
alteração quando comparada com a década anterior, ou seja, o Brasil continuou se
aproveitando da elevação dos preços relativos dos produtos primários, mas negligenciou o
aumento da produção e a diversificação da exportação de manufaturados. As consequências
dessas medidas foram que no início da década de 2000 o Brasil apresentou superávits
comerciais de primários e de manufaturados e, no decorrer do período, os saldos comerciais
de primários cresceram, mas não foram capazes de cobrir os saldos negativos de
manufaturados. Como consequência, o Brasil passou a apresentar saldos comerciais totais
negativos, comprometendo a contas externas.
Nesse capítulo serão abordadas, também, as consequências da dupla concentração pela
qual a economia brasileira passou nesse período. A concentração da pauta exportadora em
poucas commodities e a concentração em poucos parceiros comerciais, destacando-se a
dependência do mercado chinês para o equilíbrio externo.
O aprofundamento da relação comercial com a China, baseada na exportação de
primários e na importação de manufaturados, elevou a vulnerabilidade da balança comercial
brasileira, pois o saldo comercial passou a sofrer muita influência da taxa de crescimento da
China, principal demandante de primários brasileiros.
Os dados apresentados nesse capítulo evidenciam que as exportações brasileiras
passaram a depender do crescimento dos principais parceiros comerciais levando o Brasil a
perder autonomia sobre os saldos comerciais externos, ou seja, os saldos comerciais passaram
a ser condicionados pelas demandas dos países emergentes, que passaram a ser os principais
compradores das commodities brasileiras. O crescimento do PIB brasileiro, baseado no drive
exportador, passou a depender diretamente do crescimento da periferia e, como as
exportações de manufaturados apresentaram déficits acumulados elevados no período
considerado, mesmo que a taxa de crescimento da periferia se mantenha elevada as contas
externas brasileira podem apresentar déficits recorrentes nos próximos anos, ou seja, os saldos
positivos na exportação de commodities não garantem saldos comerciais totais positivos.
Em um contexto como o registrado nos parágrafos anteriores que dão início ao
presente capítulo, fica difícil efetivar mudanças estruturais quando se busca crescimento e
desenvolvimento econômico com base na demanda externa e na produção e exportação de
commodities. A história da construção da estrutura produtiva nacional no período
desenvolvimentista registrou que o Brasil cresceu e se desenvolveu de forma mais segura
68
quando uniu à potencialidade agropecuária nacional a um virtuoso esforço industrializador e
diversificador, por consequência, da produção e das exportações nacionais.
Como registrado nos capítulos anteriores, nas décadas de 1950, 1960 e 1970 o modelo
desenvolvimentista substitutivo de importações priorizou as exportações de manufaturados
que tinham a finalidade de gerar excedentes comerciais necessários para a importação de
máquinas, equipamentos e insumos para os setores industriais dinâmicos da economia. A
exportação de primários foi também importante para gerar superávits comerciais que foram
utilizados nas importações de máquinas e equipamentos, ou seja, o excedente externo gerado
nesse setor serviu ao propósito de contribuir para acelerar a acumulação de capital
industrial.O setor primário, durante o período referenciado acima, esteve subordinado aos
interesses do setor industrial. Houve três propósitos básicos que tiveram como objetivo
acelerar a acumulação de capital: fornecer alimentos a preços baixos para os trabalhadores dos
centros urbanos industriais e, dessa forma, rebaixar o salário de subsistência do trabalhador do
setor industrial; gerar divisas que foram utilizadas para as importações de máquinas,
equipamentos; e fornecer insumos a preços relativos baixos para a indústria nacional. Todos
esses propósitos se resumiram na função básica da agricultura de contribuir para que o setor
industrial acelerasse a acumulação de capital.
Na década de 1980 a produção e exportação de primários passaram a ser
estrategicamente importantes para amenizar o déficit em conta corrente oriundo da crise da
dívida externa, ou seja, dos três propósitos das décadas anteriores apenas o de gerar divisas
permaneceu com caráter relevante, mas o objetivo se alterou, pois os excedentes gerados não
foram utilizados para a importação de capital, pois o Brasil, nessa década, exportou muito
mais recursos do que recebeu. Nessa década, a produção de primários deixou de ter o
propósito de contribuir para o desenvolvimento industrial e passou a ter a importância de
gerar divisas que foram utilizadas para o pagamento dos serviços e amortizações da dívida
externa.
Na década de 1990, o Brasil promoveu alterações profundas no modelo de política
econômica: as estatais foram privatizadas; as barreiras comerciais foram derrubadas; o fluxo
financeiro foi desregulado e o câmbio apreciado com a adoção do Plano Real. Com essas
medidas neoliberais, a competitividade dos manufaturados brasileiros foi significativamente
comprometida e as commodities passaram, então, a ser os principais produtos de exportação.
A aceitação do modelo neoliberal foi condição imposta para que o Brasil retornasse ao
69
mercado financeiro e passasse a receber empréstimos internacionais para equilibrar o balanço
de pagamentos.
A partir da década de 2000 o Brasil se reinseriu no mercado internacional priorizando as
exportações de commodities. Diferentemente do que ocorreu no período desenvolvimentista,
quando a exportação de primários serviu à estratégia de acumulação do capital industrial, bem
como na década de 1980, quando os excedentes de primários foram utilizados para amenizar o
desequilíbrio externo, no período de 2001 a 20013 os excedentes comerciais gerados pelas
exportações de commodities serviram para gerar divisas que foram utilizadas na importação
de manufaturados, os quais, em sua maioria, eram produzidos internamente. A função
principal do setor primário passou a ser a de apenas financiar as importações, ou seja, o Brasil
retorna ao modelo das vantagens comparativas.
O mercado internacional de primários funciona bem próximo do que a teoria econômica
clássica denomina de mercado competitivo. Esse mercado tem como características principais
o fato de que: os bens comercializados são homogêneos ou de baixa diferenciação; os
produtores são tomadores de preços, ou seja, têm pouquíssimo poder de mercado. Essas
características básicas tornam esse mercado dominado pela demanda, ou seja, as oscilações de
preço sofrem muita influência da variação da demanda internacional.
A década de 2000 inaugurou uma nova fase do capitalismo internacional. O centro
cíclico de produção de mercadorias do sistema capitalista começou a se transferido para a
Ásia. Com as crises financeiras recentes, a Tríade (Estados Unidos, Japão e Europa) perdeu
importância comercial e a China, juntamente com outros países emergentes, aumentou
consideravelmente a participação comercial internacional. A Tabela 11 mostra o
decrescimento da participação das exportações da Tríade, principalmente da Europa e Japão,
no comércio internacional no período de 2002 a 2013. A Tríade, nesse período, perdeu
13,29% de participação nas exportações enquanto os países do BRICs elevaram a participação
nas exportações em 9,17% (VER TABELA 12). Esses dados mostram que a participação
perdida pela Tríade quase em sua totalidade foi transferida para os BRICs, principalmente
para a China que mais do que dobrou a sua participação no comércio internacional,
ultrapassando inclusive os Estados Unidos.
70
Tabela 11- Participação total das exportações da Tríade no total das exportações
mundiais.
Participação % das exportações dos Estados Unidos no total das exportações
mundiais.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
10,67 9,55 8,84 8,58 8,46 8,19 7,97 8,41 8,37 8,08 8,40 8,39
Participação % das exportações europeias no total das exportações mundiais.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
43,72 44,62 43,93 41,91 41,05 41,38 40,12 40,00 36,93 36,31 34,70 35,32
Participação % das exportações japonesas no total das exportações mundiais.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
6,42 6,22 6,13 5,66 5,33 5,09 4,84 4,63 5,04 4,49 4,34 3,80
Participação % total das exportações da Tríade (EUA, Japão e Europa) no total das
exportações mundiais.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
60,80 60,39 58,90 56,15 54,84 54,66 52,92 53,04 50,33 48,88 47,44 47,51
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC e OMC, de 2002 a 2013.
O Gráfico 1 mostra que a queda da participação da Tríade nas exportações mundiais
ocorreu de forma linear no período de 2002 a 2013, ou seja, não ocorreram quedas bruscas
mesmo com a manifestação das crises de 2008 e 2012 e nem sinais de recuperação,
significando que a queda na participação deu-se em função do crescimento da participação
dos países emergentes nas exportações internacionais. No período de 2000 a 2009 os países
em desenvolvimento cresceram 6,10%, sendo que a China cresceu 9,90%; os Estados Unidos
e União Europeia cresceram apenas 2,20% e o Japão cresceu apenas 1,70% no período
considerado, muito inferior a ao crescimento mundial que foi de 4,10% (IPEA 2011).
A tendência mostrada no período considerado, que serve de base para a análise futura, é
que, no longo prazo, é que a participação dos países desenvolvidos no comércio mundial
diminuirá e a dos países emergentes crescerá significativamente (VER GRÁFICO 2).
71
Gráfico 1- Participação % total das exportações da Tríade no total das exportações
mundiais.
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC e OMC, de 2002 a 2013.
A Tabela 12 mostra que no conjunto dos países emergentes a China teve um
crescimento da participação nas exportações mundiais muito superior aos demais países. A
China, em 2013, exportou 65,29% do total das exportações do BRICs enquanto o Brasil
exportou, no mesmo ano, apenas 7,17%. Essa baixa participação brasileira demonstrou que o
modelo de reinserção no comércio mundial que priorizou a exportações de commodities não
foi capaz de alterar significativamente esse quadro. A Tabela referenciada mostra que as
exportações brasileiras aumentaram a sua participação em apenas 38,71% no período de 2002
a 2013. Considerando que nesse período os preços das commodities se elevaram
acentuadamente (VER TABELA 14), a participação internacional do quantum exportado
brasileiro foi muito menor. Esses dados mostram que o Brasil foi beneficiado com o aumento
dos preços relativos dos primários, mas não conseguiu elevar significativamente a tonelagem
anual exportada, principalmente a de minério de ferro.
Tabela 12- Participação % das exportações do BRICs no total das exportações
mundiais.
Participação % das exportações brasileiras no total das exportações mundiais.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
0,93 0,96 1,05 1,13 1,14 1,15 1,22 1,22 1,32 1,40 1,32 1,29
72
Participação % das exportações russas no total das exportações mundiais.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
1,65 1,79 1,99 2,32 2,50 2,53 2,92 2,42 2,62 2,85 2,88 2,78
Participação % das exportações da África do Sul no total das exportações mundiais.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
0,46 0,48 0,50 0,49 0,48 0,50 0,50 0,49 0,53 0,54 0,47 0,51
Participação % das exportações chinesas no total das exportações mundiais.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
5,01 5,77 6,43 7,25 7,99 8,70 8,85 9,57 10,32 10,36 11,13 11,74
Participação % das exportações indianas no total das exportações mundiais.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
0,76 0,78 0,83 0,95 1,00 1,07 1,21 1,31 1,48 1,65 1,60 1,66
Participação % das exportações do BRICs no total das exportações mundiais.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
8,81 9,79 10,80 12,14 13,11 13,94 14,70 15,01 16,28 16,80 17,40 17,98
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC e OMC, de 2002 a 2013.
O Gráfico 2 mostra que o crescimento da participação das exportações do BRICs
ocorreu de forma linear. Mesmo no período das crises econômicas de 2008 e 2012 houve
crescimento, pois a demanda internacional, em função do crescimento econômico dos países
emergentes, manteve-se elevada.
As crises econômicas da década de 2000 não foram capazes de reverter à tendência de
crescimento econômico dos países emergentes, principalmente o da China que foi responsável
diretamente para que o PIB dos países emergentes crescesse acima da média mundial. O
crescimento econômico brasileiro na década de 2000 ficou na média do crescimento mundial
devido à influência positiva das exportações para a China, ou seja, o crescimento chinês
73
puxou para cima o PIB brasileiro em função do estreitamento das relações comerciais entre os
dois países.
Gráfico 2- Participação % das exportações do BRICs no total das exportações mundiais.
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC e OMC, de 2002 a 2013.
A Tabela 13 mostra a elevação acentuada da participação da economia chinesa no
comércio internacional. As exportações chinesas no período de 2003 a 2013 saltaram de 438,2
bilhões para 2.209 bilhões de dólares, representando um crescimento de 404,10%. As
importações cresceram 372,38% no mesmo período, ou seja, em 2003 representavam 412,80
bilhões e em 2012 chegaram a 1.950 bilhões de dólares. Esse crescimento acentuado explica a
elevação dos preços relativos das commodities no período considerado. A Tabela 14 sintetiza
o crescimento dos preços relativos dos produtos primários básicos. No ano de 2005 o índice
considerado era de 100 e chegou a 186 em 2013, sendo que o índice para o minério de ferro
chegou a 482 nesse mesmo ano.
Analisando o comportamento das exportações brasileiras no período de 2003 a 2013, foi
verificado que o Brasil, apesar de ter se beneficiado muito com o crescimento das importações
chinesas, não conseguiu elevar significativamente a sua participação nas exportações
mundiais (saiu de um patamar de 0,93% para 1,29%, ver Tabela 12). Esse fato é explicado
pela pauta exportadora que foi basicamente composta por primários, produtos que possuem
baixa elasticidade-renda para a exportação e, portanto, respondem pouco ao crescimento da
renda dos parceiros comerciais.
Os produtos exportados para a China foram basicamente commodities e alimentos. As
exportações para esse país saíram de um montante de 5,80 bilhões em 2003 e chegaram a
74
54,30 bilhões de dólares em 2013, representado um crescimento de mais de 9 vezes. As
exportações chinesas para o Brasil cresceram acentuadamente também. Saíram de um patamar
de 2,10 bilhões para 35,90 bilhões de dólares. Analisando esses dados verificou-se que o
Brasil, no período considerado, obteve saldo comercial positivo com a China, o que
contribuiu positivamente para o equilíbrio do balanço de pagamentos.
Tabela 13- Comércio de mercadorias da China com os principais parceiros comerciais,
preços FOB 2003-2013 (bilhões de dólares).
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Exportações
Mundo 438,2 593,3 762 968,9 1217,8 1428,3 1201,6 1578 1898 2049 2209
América do Norte 101,6 138,4 180,5 228,3 326,2 349,9 304,5 394,3 458,2 504,9 541,4
Estados Unidos 92,6 125,1 163,2 203,8 289,4 308,2 269,1 346,4 398,6 437,4 469,3
Outros países da América do
Norte 8,9 13,3 17,3 24,5 36,8 41,7 35,4 47,9 59,6 67,5 72,1
América do Sul e Central 8,4 13 17,8 26,8 39,3 56,6 42,9 69,9 94 104,4 103
Brasil 2,1 3,7 4,8 7,4 11,4 18,8 14,1 24,5 31,8 33,4 35,9
Outros países de América do Sul
e Central 6,3 9,4 13 19,5 28 37,9 28,8 45,4 62,2 71 67,1
Europa 83,3 114,7 154,1 202,9 317,3 371,5 301,3 396,3 459,9 436 450,3
União Europeia 78,4 107,3 143,8 182,1 299,2 351,7 285,6 376,3 434,2 411,4 425,1
Outros países da Europa 4,9 7,4 10,3 20,5 18,1 19,8 15,7 19,9 25,7 24,7 25,2
Comunidade de Estados
Independentes (CEI) 9,3 13,8 21,4 28 48 64,6 39 53,8 67,2 2,2 83,5
Rússia 6 9,1 13,2 15,8 28,5 33 17,5 29,6 38,9 44,1 49,6
Outros países da CEI 3,3 4,7 8,2 12,2 19,5 31,5 21,5 24,2 28,3 -41,8 33,9
África 10,1 13,7 18,6 26,6 36,5 50,2 46,3 56,1 69,1 82,8 91,2
África do Sul 2 3 3,8 5,8 7,4 8,6 7,4 10,8 13,4 15,3 16,8
Outros países da África 8,1 10,8 14,8 20,8 29,1 41,6 39 45,3 55,8 67,5 74,3
Oriente Médio 13,3 16,9 22,2 29,6 44 58,4 51,1 62,6 79,7 85,6 97
Ásia 212,3 282,7 347,3 426,8 405,3 476,2 413,9 537,5 663,3 754,3 839,8
Japão 59,4 73,5 84 91,6 124,8 138,5 118 148,3 182,8 189,5 194,5
Seis países da Ásia Oriental 124,2 168,8 211,2 267,1 180,2 212 175,1 223,1 270,9 335,4 386,3
Outros países da Ásia 28,6 40,4 52,2 68,1 100,3 125,7 120,8 166,1 209,6 229,4 259
75
Importações
Mundo 412,8 561,2 660 791,5 956 1132,5 1005,9 1395 1744 1818 1950
América do Norte 40 54,2 58,5 69,6 83,8 98,2 93,7 124,5 154,7 166,1 188,9
Estados Unidos 33,9 44,7 48,7 59,3 69,5 81,7 77,8 102,7 123,1 133,8 153,4
Outros países da América do
Norte 6,1 9,5 9,7 10,3 14,2 16,5 15,9 21,8 31,5 32,4 35,5
América do Sul e Central 13,2 19,5 24,4 31,5 47,7 67,5 60,2 84,2 109,3 116 116,1
Brasil 5,8 8,7 10 12,9 18,3 29,6 28,3 38,1 52,4 52,3 54,3
Outros países de América do Sul
e Central 7,3 10,9 14,4 18,6 29,4 37,8 32 46,1 56,9 63,7 61,8
Europa 59,1 76,2 79,9 97,2 120 144,6 139,8 192,3 245,9 242,2 284,9
União Europeia 54,4 70,1 73,6 90,3 110,9 132,8 127,8 168,4 211,2 212,1 219,9
Outros países da Europa 4,7 6,1 6,3 6,9 9 11,8 12 24 34,7 30,2 64,9
Comunidade de Estados
Independentes (CEI) 13,1 16,2 20,7 22,8 28 33,9 31 42,3 65,5 72,8 70,9
Rússia 9,7 12,1 15,9 17,6 19,7 23,8 21,3 25,9 40,4 44,1 39,7
Outros países da CEI 3,4 4,1 4,8 5,2 8,3 10 9,8 16,4 25,2 28,6 31,3
África 8,4 15,6 21,1 28,8 36,4 55,9 43,3 67,1 93,2 113,2 117,5
África do Sul 1,8 3 3,4 4,1 6,6 9,2 8,7 14,9 32,1 44,7 48,4
Outros países da África 6,5 12,7 17,6 24,7 29,7 46,7 34,6 52,2 61,1 68,6 69,1
Oriente Médio 14,4 21,6 31 40,8 47,9 80 56,2 86,7 134,1 145,2 155,5
Ásia 264,5 357,7 424,3 500,8 592,2 651,5 581,2 797,4 934,7 956,4 1012
Japão 74,1 94,3 100,4 115,7 133,9 150,6 130,9 176,7 194,6 177,8 162,2
Seis países da Ásia Oriental 136,9 182,5 214,3 246,8 286,5 306,2 272 374,7 432,4 444,2 484,4
Outros países da Ásia 53,5 80,9 109,6 138,3 171,8 194,6 178,3 246 307,7 334,3 364,8
Fonte: Extraída do Relatório da OMC, de 2003 a 2013.
As consequências da elevação acentuada da demanda por matérias primas, causadas
pelo crescimento econômico dos países emergentes, em especial os da Ásia na década de
2000, são mostradas na Tabela 14. Todos os índices de preço dos produtos primários básicos
se elevaram acentuadamente no período considerado, principalmente os insumos industriais.
Isso significa que o baixo crescimento econômico dos países desenvolvidos não foi capaz de
desacelerar a demanda por primários, haja vista que os países emergentes sustentaram o
crescimento do PIB mundial nesse período.
Além do crescimento econômico do PIB dos países emergentes, outro fator que
contribuiu para a demanda mundial de primários agrícolas e minerais foi o tipo de indústria
76
desenvolvido na periferia. Os setores que mais cresceram nesses países foram os de bens de
capital, de transporte, de insumos industriais e de bens de consumo duráveis. Esses setores
necessitam de muita matéria prima e energia para que possam manter o crescimento elevado.
Essa dinâmica econômica elevou acentuadamente a demanda internacional por matérias
primas.
Tabela 14- Preços de exportação dos produtos primários básicos, 2003-2013, em dólares
(índices de preço 2005 = 100).
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Produtos alimentícios e
bebidas 87 98 100 110 127 157 136 153 182 175 175
Produtos alimentícios 88 100 100 111 127 157 134 150 180 176 178
Cereais 95 102 100 122 159 222 161 166 230 236 218
Trigo 96 103 100 126 167 214 147 147 207 206 205
Milho 107 114 100 124 166 227 168 189 297 303 263
Arroz 69 85 100 106 116 243 205 181 192 202 180
Cevada 110 104 100 123 181 211 135 167 218 251 217
Óleos vegetais e alimentos
proteicos 96 111 100 103 143 193 154 170 209 216 206
Carne de boi 82 100 100 95 99 103 98 117 134 132 136
Carne de cordeiro 99 103 100 96 101 106 91 91 93 63 66
Carne de porco 79 105 100 94 94 96 82 110 132 122 128
Aves domésticas 90 102 100 94 106 115 116 116 118 128 141
Mariscos 84 88 100 121 113 113 114 140 139 113 160
Pescado 74 82 100 125 112 119 121 151 146 117 166
Camarões 117 105 100 105 116 91 85 98 115 97 136
Açúcar 77 83 100 133 102 117 152 172 211 175 148
Bananas 65 91 100 118 117 146 147 153 169 171 161
Laranjas 81 101 100 98 114 132 108 118 102 99 111
Bebidas 80 83 100 108 123 152 154 176 206 167 147
Café 59 70 100 112 129 150 132 165 231 180 147
Cacau em Grãos 114 100 100 103 127 167 187 203 193 154 158
Chá 90 92 100 112 98 125 145 146 160 161 123
Matérias primas
agropecuárias 93 98 100 109 114 113 94 124 153 133 136
Madeira de construção 86 96 100 108 107 109 102 101 111 107 107
Algodão 115 112 100 105 115 129 114 188 280 162 164
Lã 113 105 100 104 144 138 115 153 234 215 196
Borracha 72 87 100 140 153 174 128 243 321 225 186
Couros e peles 104 102 100 105 110 98 68 110 125 127 144
Minerais e metais não
ferrosos (exceto petróleo
cru)
58 79 100 156 183 169 136 202 229 190 182
Cobre 48 78 100 183 194 189 141 205 240 217 199
Alumínio 75 90 100 135 139 136 88 114 126 106 97
Minério de ferro 49 58 100 119 130 219 285 522 597 457 482
Estanho 66 115 100 119 196 250 184 276 353 286 302
Níquel 65 94 100 163 251 143 99 148 155 119 102
Zinco 60 76 100 237 235 137 120 157 159 141 138
77
Chumbo 53 91 100 132 265 215 177 221 246 212 220
Urânio 40 65 100 171 355 230 167 165 201 175 138
Total dos produtos
anteriores 76 91 100 123 140 151 127 161 190 171 169
Energia 55 72 100 119 132 185 117 147 201 203 196
Gás natural 63 70 100 115 117 174 110 113 154 171 165
Petróleo cru 54 71 100 121 133 182 116 149 204 208 201
Carvão 57 113 100 104 138 266 149 206 254 202 177
Todos os produtos
primários básicos 61 77 100 121 135 172 121 152 197 191 186
Fonte: Extraída do Relatório da OMC, de 2003 a 2013.
O Gráfico 3 mostra que os preços relativos dos produtos primários sofreram acentuada
elevação durante a década de 2000, principalmente o minério de ferro, mas no período de
2011 a 2013 houve mudança acentuada nas inclinações das curvas, demonstrando a tendência
de desaceleração dos preços, os quais sofreram grande influência negativa da crise econômica
mundial de 2012. O índice de preço do minério de ferro após alcançar um patamar de 597 em
2011 reduziu-se para 482, o que significa uma redução de 19,26%. Os produtos primários, no
seu conjunto, também tiveram o índice de preços diminuído no mesmo período, caíram de
197 para 186, representaram uma queda pequena de 5,60%. O gráfico 3 mostra também que a
crise financeira de 2008 influenciou negativamente o índice de preços dos produtos
primários, o qual sofreu uma redução de 29,65% no ano de 2009. Esta redução mostrou a
vulnerabilidade do modelo que prioriza a exportação de primários, pois o preço é muito
suscetível às crises econômicas internacionais e a elasticidade para o quantum exportado é
baixa.
Gráfico 3- Preços de exportação dos produtos primários básicos, 2003-2013, em dólares (índices
2005=100).
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC e OMC, de 2003 a 2013.
78
A Tabela 15 mostra uma elevação na participação dos 06 (seis) principais produtos nas
exportações brasileiras. Esses produtos sozinhos tiveram a participação aumentada de 19,14%
em 2001 para 38,56% em 2014. Essa Tabela também mostra que os 24 (vinte e quatro)
principais produtos, ou grupos de produtos, representavam em 2001 55,20% da pauta
exportadora e em 2014 passaram a representar 64,05%.
A concentração da pauta exportadora brasileira tem a peculiaridade de ocorrer com os
produtos intensivos em recursos naturais, com os quais o Brasil possui elevada vantagem
comparativa no comércio internacional (VER TABELA 22). Essa vantagem se elevou,
principalmente, em virtude do aumento da demanda internacional por matérias primas e
alimentos. Mais de 1/3 da pauta de exportação brasileira está concentrada em apenas seis
produtos. Isso é preocupante para a perspectiva de crescimento sustentado de longo prazo,
pois a elasticidade preço da demanda dos produtos primários é mais suscetível à flutuação da
demanda internacional, ou seja, da mesma forma como os preços relativos se elevaram
acentuadamente com ao aumento da demanda internacional, caso a demanda diminua,
reduzir-se-ão acentuadamente também.
A elasticidade da oferta de longo prazo para produtos primários é superior à oferta de
curto prazo. Essa característica faz a oscilação de preços no curto prazo ser superior as de
longo prazo, pois a oferta não consegue responder rapidamente às variações de demanda. No
mercado competitivo de primários, os preços tendem a se estabilizarem no longo prazo a
partir da resposta da oferta, ou seja, os preços permanecem elevados somente no período de
insuficiência de oferta, quando a oferta se aproxima da demanda os preços voltam
rapidamente ao equilíbrio.
O ingresso do Brasil nos BRICS contribuiu para acentuar a especialização brasileira em
commodities. Por força dos acordos, os países desse bloco estreitaram as relações comerciais
e acabaram priorizando a exportação dos produtos com os quais possuem maior vantagem
comparativa. A produção de primários tem a característica de apresentar baixo encadeamento
entre os setores da economia e por isso tem baixa capacidade de criar empregos e elevar a
renda nos demais setores, principalmente quando são exportados in natura ou com baixo
beneficiamento, como é o caso da pauta de exportação brasileira. Apenas as indústrias a
montante e a jusante do setor produtor de primários foram beneficiadas com a especialização
na exportação de commodities.
As empresas do setor agroindustrial, em sua grande maioria, pertencem aos oligopólios
multinacionais, os quais, devido ao elevado poder de mercado, elevam os preços dos insumos
79
fornecidos aos produtores agrícolas, bem como conseguem impor preços menores que o de
mercado no momento da compra da produção. Isso reduz acentuadamente os lucros dos
produtores e eleva acentuadamente os lucros dos oligopólios. Esse arranjo do setor
agroexportador brasileiro prejudica também o balanço de pagamentos do Brasil, pois os lucros
extraordinários auferidos pelas multinacionais são remetidos aos países de origem desses
capitais.
Uma característica muito negativa gerada pela priorização da exportação de produtos
primários foi a elevação da propensão marginal a importar da economia brasileira. A
especialização produtiva em commodities prejudicou a produção industrial que diminuiu a sua
participação no PIB doméstico. Muitos produtos deixaram de ser produzidos internamente e
passam a ser importados, principalmente com o aumento do PIB nacional, ou seja, a renda
gerada pela exportação de primários não beneficiou integralmente as empresas nacionais, pois
uma fatia significativa retorna ao exterior através da importação de bens industrializados.
A Tabela 15 mostra que houve perda muito elevada da participação nas exportações dos
oito principais produtos industriais brasileiros. Em 2001 os principais manufaturados
brasileiros: aviões; automóveis de passageiros; aparelhos transmissores ou receptores e
componentes; calçados, suas partes e componentes; pastas químicas de madeira; partes peças
para veículos, automóveis e tratores; motores para veículos, automóveis e suas partes;
produtos semimanufaturados de ferro ou aços representavam 22,07% da pauta exportadora
brasileira. Até 2007 esses oito produtos ainda tinham uma participação significativa,
representavam 15,47%, mas em 2014 reduziu-se acentuadamente para 5,41%, levando-se em
consideração a participação apenas dos 24 principais produtos brasileiros exportados no
período considerado.
Tabela 15- Participação percentual dos principais produtos na pauta de exportação
brasileira.
Participação (%) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20011 2012 2013 2014
Minérios de ferro e
seus derivados 5,04 5,05 4,73 4,93 6,17 6,51 6,57 8,36 8,66 14,32 16,33 12,77 13,42 11,47
Soja 4,68 5,02 5,87 5,59 4,52 4,12 4,18 5,53 7,47 5,47 6,38 7,20 9,42 10,34
Óleos brutos de
petróleo 1,24 2,80 2,90 2,62 3,52 5,02 5,54 6,85 5,98 8,00 8,44 8,37 5,35 7,27
Açúcar de cana em
bruto 2,41 1,84 1,85 1,57 2,01 2,86 1,95 1,84 3,91 4,61 4,51 4,13 3,78 3,31
Farelo e resíduos da
extração de óleo de
soja
3,55 3,64 3,56 3,39 2,42 1,76 1,84 2,20 3,00 2,34 2,23 2,72 2,80 3,11
80
Carne de frango
congelada, fresca ou
refig. INCM.MI
2,22 2,21 2,34 2,59 2,81 2,13 2,63 2,94 3,15 2,87 2,76 2,78 2,89 3,06
Seis principais
produtos de
exportação
19,14 20,56 21,25 20,69 21,45 22,40 22,71 27,72 32,17 37,61 40,65 37,97 37,66 38,56
Aviões 4,88 3,87 2,65 3,39 2,68 3,34 2,94 2,78 2,52 1,97 1,71 1,96 1,58 1,42
Automóveis de
passageiros 3,35 3,32 3,63 3,47 3,72 3,34 2,90 2,48 2,12 2,19 1,71 1,54 2,26 1,42
Participação (%) de
aparelhos
transmissores ou
receptores e
componentes
3,03 2,95 2,29 1,42 2,31 2,11 1,46 1,29 1,18 *** *** *** *** ***
Calçados, suas
partes e
componentes
2,89 2,51 2,22 1,97 1,67 1,42 1,27 *** 0,89 *** *** *** *** ***
Pastas químicas de
madeira 2,14 1,92 2,39 1,78 1,72 1,80 1,87 1,97 2,16 2,35 1,95 1,94 *** ***
Café cru em grão 2,07 1,98 1,78 1,81 2,13 2,13 2,10 2,09 2,46 2,57 3,12 2,36 1,89 2,68
Partes peças para
veículos, automóveis
e tratores
2,01 1,92 2,04 2,03 2,08 2,15 1,98 1,77 1,58 1,69 1,56 1,56 1,37 1,15
Motores para
veículos, automóveis
e suas partes
1,91 2,22 2,29 2,04 1,96 2,03 1,59 *** *** *** *** *** *** ***
Produtos
semimanufaturados
de ferro ou aços
1,86 2,34 2,22 2,19 1,92 1,66 1,46 2,02 1,13 1,28 1,81 1,58 1,12 1,42
Fumo em folhas e
desperdícios 1,58 1,62 1,44 1,43 1,40 1,23 1,37 1,36 1,96 1,34 1,12 1,32 1,32 1,07
Açúcar refinado 1,51 1,63 *** 1,17 1,13 1,62 1,23 *** 1,57 1,71 1,32 1,16 1,11 0,89
Couros e peles
depilados, exceto em
bruto
1,50 1,58 1,45 1,34 1,18 1,36 1,36 *** *** 0,86 0,80 *** 1,03 1,30
Suco de laranja
congelado 1,40 1,44 1,25 *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***
óleos combustíveis
(óleo diesel, "fuel-oil,
etec.)
1,37 *** 1,38 1,24 1,33 1,64 1,43 1,50 1,31 1,28 1,47 2,08 1,60 1,52
Carne de bovino
congelada, fresca ou
refrigerada
1,27 1,29 1,58 2,03 2,04 2,28 2,17 2,02 1,98 1,91 1,63 1,85 2,21 2,57
Alumínio em bruto 1,16 1,35 1,24 *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***
Bombas,
compressores,
ventiladores, etc. e
suas partes
1,11 1,15 1,08 *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***
Produtos laminados
planos de ferro ou
aço
1,03 1,35 1,92 2,08 2,01 1,96 1,58 0,97 1,07 0,90 *** *** *** ***
Demais produtos 44,80 43,88 44,48 46,31 45,10 44,78 46,96 43,88 41,09 36,84 34,96 36,01 34,61 35,95
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC, de 2001 a 2014.
*** Produtos que no ano considerado tiveram participação inferior a 24ª posição na pauta exportadora.
81
O Gráfico 4 mostra a tendência de crescimento da participação dos seis principais
produtos de exportação. Conforme verificado nesse gráfico, ocorreram flutuações
significativas na participação desses produtos na pauta exportadora brasileira nos anos de
2001 a 2014. Houve uma tendência de crescimento no período, mas não ocorreu de forma
linear. As crises de 2008 e 2012 influenciaram negativamente a demanda internacional desses
produtos e, consequentemente, a importância deles na pauta de exportação brasileira. Esse
gráfico mostra, também, que mesmo em períodos sem crise, houve uma oscilação natural do
percentual de participação desses produtos.
A oscilação da participação dos produtos exportados é comum, pois os preços dos
primários sofrem muita influência da demanda e da oferta internacional, ou seja, os preços
variam conforme variam a oferta e a demanda. Portanto, o estímulo às exportações ocorre em
função do preço no mercado internacional e este é consequência do equilíbrio entre oferta e
demanda no mercado global.
Gráfico 4- Participação (%) dos principais produtos brasileiros exportados.
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC, de 2001 a 2014.
A Tabela 16 mostra, que no período compreendido entre 2001 e 2014, houve
concentração das exportações para os dez principais parceiros comerciais, ou seja, dos 24
principais produtos exportados mais de 60% tiveram como destino apenas 10 países. Esses
dados são muito preocupantes quando confrontados com os da Tabela 15, pois a pauta
82
exportadora brasileira apresentou uma dupla concentração. Houve concentração acentuada
tanto nos produtos quanto aos destinatários. Isso representa um risco muito elevado para o
equilíbrio de longo prazo do balanço de pagamentos. Com essa estrutura de exportações o
Brasil fica muito vulnerável à flutuação da demanda internacional. Qualquer crise mundial ou
regional e mesmo uma simples desaceleração do crescimento econômico dos principais
parceiros comerciais, em especial a China, pode provocar déficits recorrentes na balança
comercial por longos períodos, pois a estrutura da economia brasileira atual, baseada na
produção de primários, cria muitas dificuldades para que o Brasil busque alternativas de
mercados.
A redução do número de produtos com significativa participação nas exportações, bem
como o número reduzido de parceiros comerciais relevantes dificulta o crescimento
econômico do Brasil baseado no drive exportador, pois o crescimento do PIB doméstico fica
atrelado ao crescimento econômico dos principais parceiros, ou seja, o Brasil só terá a
capacidade de crescer se os principais países importadores dos produtos brasileiros também
crescerem. Como as exportações brasileiras estão mais concentradas para a periferia, o
percentual de crescimento do Brasil só continuará se elevando se os emergentes continuarem
crescendo.
Tabela 16- Percentual da concentração da pauta exportadora brasileira.
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
%
Exportado
dos 24
principais
produtos
para os
dez
principais
parceiros
comerciais
51,78 52,57 51,70 50,16 51,17 51,59 49,99 52,99 56,15 60,19 62,38 61,08 62,48 61,41
%
Exportado
dos 24
principais
produtos
para os
demais
países
48,22 47,43 48,30 49,84 48,83 48,41 50,01 47,01 43,85 39,81 37,62 38,92 37,52 38,59
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC, de 2001 a 2014.
83
O Gráfico 4 mostra os dados da Tabela 16 da concentração ocorrida entre 2001 e 2014.
Em 2001 havia uma relação aproximadamente de 50% para 50%, ou seja, o Brasil exportou
nesse ano a metade dos 24 principais produtos de exportação para os dez principais parceiros
e a outra metade para os demais países. Em 2014 essa relação passou de 61,41% para 38,59%,
o que representou uma diferença de mais de 20%.
Gráfico 5- Variação percentual da concentração da pauta exportadora brasileira.
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC, de 2001 a 2014.
Conforme verificado na Tabela 17, houve concentração nas exportações brasileiras
para os países membros do BRICs no período considerado. O estreitamento dos laços
comerciais ocorreu em função dos acordos comerciais firmados entre os membros desse
bloco. Esse fator também é muito preocupante, pois obrigou o Brasil abrir o seu mercado aos
parceiros comerciais do bloco. Essa abertura significou que o Brasil diminuiu autonomia para
praticar políticas comerciais que favorecessem a indústria nacional. Como os produtos
manufaturados chineses são muito mais competitivos que os brasileiros, sem mecanismos
protecionistas, a indústria brasileira não consegue competir igualitariamente com a chinesa.
Entre os países membros do BRICs há uma divisão do trabalho, ou seja, devido à
diferença de nível industrial, os países comercializam produtos conforme as vantagens
comparativas para as exportações que possuem. A heterogeneidade entre as economias dos
países facilita as trocas comerciais, mas acaba beneficiando o país que exporte para os outros
produtos de maior valor agregado e mais diferenciado. A China, portanto, como país mais
industrializado do bloco obtém maior vantagem em participar do BRICs, pois tem mercado
84
garantido para os seus produtos, bem como tem acesso privilegiado aos insumos industriais e
alimentos que necessita para sustentar o seu crescimento e reproduzir a sua força de trabalho.
A Tabela 18 mostra que a pauta brasileira para o BRICs não foge a regra dos tipos de
produtos exportados para os demais países fora do bloco, ou seja, tanto para dentro quanto
para fora do bloco o Brasil exporta principalmente commodities. O Brasil assumiu a função
principal de fornecer os primários para o bloco, principalmente para a China.
Tabela 17- Participação dos principias produtos exportados para os BRICS e para os
demais países.
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Valor total
das
exportações
brasileiras
(em bilhões
de dólares
58,22 60,36 73,08 96,47 118,3 137,5 160,7 197,9 153 201,9 256 242,6 242,2
Valor total
dos
principias
produtos
brasileiros
exportados
para os
países do
BRICS
como
parceiro
até a
décima
posição
2,44 4,17 5,23 5,89 7,78 8,72 10,61 18,28 22,15 32,61 45,92 44,02 45,57
%
Participaçã
o dos
principias
produtos
exportados
para os
BRICS
4,19 6,91 7,16 6,11 6,58 6,34 6,6 9,24 14,48 16,15 17,93 18,15 18,82
%
Participaçã
o dos
principias
produtos
exportados
para os
demais
países
95,81 93,09 92,84 93,89 93,42 93,66 93,4 90,76 85,52 83,85 82,07 81,85 81,18
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC e OMC, de 2001 a 2013.
85
O Gráfico 6 mostra o comportamento percentual da participação dos principais
produtos exportados para os BRICs, comparando com os demais países. Conforme observado
nesse gráfico, no período de 2001 2010 houve uma concentração mais acentuada para as
exportações. No período de 2010 a 2013 houve uma estabilização na concentração,
demonstrando que a tendência de alteração para os próximos anos será pequena.
Gráfico 6- Percentual de exportação dos principais produtos exportados para os BRICs
e demais países.
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC e OMC, de 2001 a 2013.
A Tabela 18 mostra a elevada dependência que os principais produtos de exportação
brasileiros têm do mercado chinês. No período de 2001 a 2013 a participação dos três
principais produtos exportados para a China se elevou significativamente, saiu de um valor
pequeno de 1,06% em 2001 e chegou a 37,12% em 2013, representando um aumento de 35
vezes Em apenas 13 anos.
0
20
40
60
80
100
120
% Participação dos principaisprodutos exportados para osBRICS
% Participação dos principaisprodutos exportados para osdemais países
86
Tabela 18- Participação percentual dos três principais produtos brasileiros exportados
para a China.
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
% em valor
de minério de
ferro e seus
concentrados
exportados
para a China
do total
exportado
16,46 19,59 22,13 23,43 24,46 29,38 35,14 29,54 52,92 46,13 47,34 48,15 49,04
% em valor
de soja
exportada
para a China
do total
exportado
19,73 27,23 30,60 30,06 32,12 42,93 42,21 48,61 55,52 64,60 67,11 68,91 75,17
% em valor
de óleos
brutos de
petróleo
concentrados
exportado
para a China
do total
exportado
5,53 19,71 12,03 8,31 13,01 12,12 9,43 12,56 14,62 25,10 22,61 23,81 31,14
% em valor
das
exportações
para a China
do total
exportado
desses
produtos
2,35 3,00 5,84 8,67 9,99 12,91 18,34 29,64 28,28 38,10 52,39 52,28 54,30
%
Participação
percentual de
minério de
ferro, soja e
óleos brutos
de petróleo
do total
exportado
para a China
1,06 1,76 2,33 2,95 4,04 5,90 7,38 11,91 14,69 24,52 35,64 31,79 37,12
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC e OMC, de 2001 a 2013.
O Gráfico 7 mostra a evolução das exportações de minério de ferro, soja e óleos brutos
para a China no período de 2001 a 2013. Conforme demonstrado nesse gráfico, a inclinação
da curva se elevou continuamente ano a ano até 2011, apenas no ano de 2009, por conta da
crise financeira de 2008, houve uma leve diminuição na inclinação. Nos anos de 2010 e 2011
87
a inclinação novamente se acentuou; no ano de 2012 houve uma inclinação negativa da curva
(queda de 3,85%) em função da crise financeira de 2012 e no ano de 2013 novamente a
inclinação foi positiva, mas menor que no período até 2011. Analisando a curva do gráfico em
dois períodos distintos, até 2011 e de 2012 a 2013, observa-se que no primeiro período a
tendência foi de elevação contínua da inclinação, mas que no segundo houve diminuição da
inclinação em 2012, que teve como causa a crise econômica internacional e em 2013 houve
nova recuperação.
Gráfico 7- Participação percentual de minério de ferro, soja e óleos brutos de petróleo
do total exportado para a China.
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC e OMC, de 2001 a 2013.
A Tabela 19 apresenta a relação comercial brasileira com os parceiros da América do
Sul, levando-se em consideração a exportação dos principais produtos brasileiros. Nessa
Tabela observa-se que de 2001 a 2008 houve crescimento das exportações para os vizinhos do
continente, mas de 2009 em diante essa participação diminuiu. O período de diminuição
coincide com o aprofundamento das relações comerciais do Brasil com os países do BRICs,
em especial com a China.
A dificuldade que o Brasil teve de ampliar as exportações para os vizinhos sul-
americanos teve como causa os tipos de produtos que foram exportados no período
considerado na tabela. A priorização da exportação de primários criou dificuldades para a
88
integração comercial sul-americana, pois os vizinhos do continente também exportaram, em
sua maioria, produtos primários. Não houve uma complementaridade entre o que o Brasil
exportou para o continente e o que foi importado desses países. Diferentemente do que ocorria
nas décadas anteriores, quando o Brasil priorizava a exportação de manufaturados para a
América do Sul, hoje a priorização não existe mais.
Outro fator de dificuldade para a integração comercial sul-americana foram os acordos
comerciais firmados entre os países do BRICs a partir de 2001. Esses acordos facilitaram para
a China exportar seus manufaturados para a América do Sul via território brasileiro.
Tabela 19- Participação dos países da América do Sul nas exportações dos principais
produtos brasileiros.
Tabela 19 - participação dos países da América do Sul nas exportações dos principais produtos brasileiros
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Percentual
de
participação
dos países da
América do
Sul nas
exportações
dos
principais
produtos
brasileiros
3,90 2,23 3,07 4,77 6,23 7,21 7,20 7,26 5,21 6,02 6,15 4,93 6,04 5,32
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC de 2001 a 2014.
No Gráfico 8 verifica-se três períodos distintos: o primeiro de 2002 a 2006, quando o
percentual das exportações dos principais produtos brasileiros para os vizinhos apresentou
pequena elevação; o segundo de 2007 a 2008, quando houve uma estabilização nesse
percentual; e o terceiro de 2009 a 2014, quando houve um decréscimo no percentual
exportado. A interpretação desse gráfico está intimamente relacionada com três fatores: a
exportação brasileira especializada em primários; o estreitamento dos laços comerciais entre
Brasil e China e a influência negativa das crises econômicas nas exportações de produtos
primários.
O primeiro fator mostrou a incapacidade de o Brasil elevar o percentual exportado para
os vizinhos em virtude da ausência de complementaridade entre os interesses comerciais dos
89
países, pois possuem pautas exportadoras semelhantes. O segundo tem como consequência a
invasão de produtos manufaturados chineses no Brasil, bem como nos países do Cone Sul em
função dos acordos comerciais do Mercosul. O terceiro tem como causa a baixa elasticidade-
renda para as exportações de primários.
Gráfico 8- Perceptual de participação dos países da América do Sul nas exportações dos
principais produtos brasileiros.
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC de 2001 a 2014.
A Tabela 20 mostra que o Brasil elevou acentuadamente o valor absoluto exportado dos
produtos alimentícios e minérios de ferro no período considerado. Houve pequena elevação
do percentual de participação nas exportações mundiais para os produtos alimentícios e
elevado crescimento tanto do valor exportado do minério de ferro quanto do percentual de
participação nas exportações mundiais, considerando o índice de preços de 2005. A Tabela 20
mostra que o Brasil beneficiou-se muito mais da elevação dos preços do minério de ferro e
dos alimentos, mas não foi capaz de elevar significativamente a tonelagem exportada.
Conforme as informações contidas nessa tabela, o Brasil é um importante produtor e
exportador de primários, mas não possui uma fatia significante do mercado mundial para
esses produtos que lhe permita ter poder de mercado. Se a demanda externa diminuir e/ou a
90
oferta de primários se elevar o Brasil enfrentará crises graves no seu balanço de pagamentos,
pois não tem poder algum de influenciar os preços internacionais desses produtos.
A tendência de longo prazo é que os preços relativos desses produtos caiam, pois os
preços elevados estimularão o aumento da produção nas áreas agrícolas em que antes era
inviável a exploração. O aumento da oferta, a demanda se estabilizando ou diminuindo
provocará a queda dos preços dos primários prejudicando as exportações brasileiras.
Tabela 20- Índices de preços, valor e participação das exportações brasileiras de
produtos alimentícios e de minérios de ferro em relação ao total das exportações
mundiais (preços FOB em bilhões de dólares de 2005).
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Índice de preço dos produtos
alimentícios
88 100 100 111 127 157 134 150 180 176
Índice de preço do minério de
ferro 49 58 100 111 119 177 153 276 384 291
Valor das exportações mundiais de
produtos alimentícios
551,50 632,19 683,34 754,84 913,02 1114,02 1000,53 1118,68 1355,66 1375,25
Valor das exportações mundiais de ferro e aço
183,28 270,67 318,22 374,01 474,23 587,19 325,31 420,83 527,22 485,90
Valor das exportações mundiais de
produtos alimentícios (índice de preços de
2005)
626,70 632,19 683,34 680,04 718,91 709,57 746,66 745,79 753,14 781,39
Valor das exportações mundiais de
ferro (índice de preços de
2005)
374,04 466,67 318,22 336,28 399,52 331,61 212,54 152,58 137,44 167,13
Valor das exportações brasileiras de
produtos alimentícios
20,88 26,94 3043,00 34,34 42,13 54,30 51,85 60,78 77,39 77,23
91
Valor das exportações brasileiras de
minério de ferro
4,29 5,36 7,29 8,95 10,56 16,54 13,25 28,91 41,82 30,99
Valor das exportações brasileiras de
produtos alimentícios (índice de preços de
2005)
23,73 26,94 30,43 30,94 33,17 34,59 38,69 40,52 42,99 43,88
Valor das exportações brasileiras de
minério de ferro (índice de
preços de 2005)
8,76 9,24 7,29 8,05 8,90 9,34 8,66 10,48 10,90 10,66
% De participação dos produtos alimentícios
brasileiros em relação ao total
das exportações
mundiais
3,79 4,26 4,45 4,55 4,61 4,87 5,18 5,43 5,71 5,62
% De participação de
minério de ferro
brasileiros em relação ao total
das exportações
mundiais
2,34 1,98 2,29 2,39 2,23 2,82 4,07 6,87 7,93 6,38
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC, de 2003 a 2012.
O Gráfico 9 resume os dados da Tabela 20 para o período considerado, mostrando o
elevado valor exportado tanto de minério de ferro quanto de alimentos. A participação
brasileira nas exportações mundiais sofreu pouca variação para os alimentos. O quantum
exportado para produtos alimentícios, baseado nos índices de preço de 2005, apresentou
elevação, mas a participação desses produtos nas exportações mundiais pouco se elevou. A
conclusão que se chega é que o Brasil beneficiou-se muito da elevação de preços, mas pouco
da quantidade exportada, pois a elevação da tonelagem exportada foi pequena.
A tonelagem exportada pelo Brasil de minério de ferro cresceu pouco nesse período
(21,68%) e a participação nas exportações mundiais cresceu significativamente em virtude da
diminuição acentuada da tonelagem mundial exportada dessa commodity no período
92
considerado. A consequência da diminuição acentuada da oferta mundial de minérios de ferro
e da elevação na demanda internacional foi o aumento significativo do preço, o qual, em
2011, chegou ao índice de 384, levando em consideração que o índice em 2005 era de 100
(VER TABELA 20).
Com a restrição acentuada da oferta internacional de minérios de ferro o Brasil poderia
ter se beneficiado muito mais caso tivesse elevado mais a sua produção, pois só conseguiu
elevar a tonelagem exportada em pouco mais de 21%. O que ocorreu foi que acabou se
beneficiando apenas da elevação de preço.
Gráfico 9- Percentual de participação das exportações brasileiras de produtos
alimentícios e de minério de ferro em relação ao total das exportações mundiais (índices
de preços de 2005).
Fonte: Elaboração própria baseada nos relatórios do MDIC, de 2003 a 2012.
A priorização das exportações de produtos agrícolas e outras commodities foi a causa
principal que tornou a balança comercial brasileira de manufaturados muito desfavorável no
período de 2003 a 2012. O saldo comercial brasileiro de manufaturados apresentou-se
negativamente dado que se encontrava acumulado em 281,22 bilhões de dólares no período
considerado na Tabela 21. Mais precisamente o déficit ocorreu entre 2007 e 2012, pois de
2003 a 2006 o país apresentou superávit comercial para esses produtos. O que preocupa é que
em apenas seis anos o país acumulou um saldo negativo em manufaturas muito elevado, que
foi compensado pelo superávit comercial dos produtos primários. O Brasil acreditou que os
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
% De participação dosprodutos alimentíciosbrasileiros em relação ao totaldas exportações mundiais
% De participação de minériode ferro brasileiros emrelação ao total dasexportações mundiais
93
preços relativos dos primários se manteriam elevados, o que compensaria o déficit externo em
manufaturas. Mas com a crise econômica recente e a desaceleração do crescimento da
periferia, bem como da China, a tendência é que a demanda de primários diminua,
provocando a redução dos preços relativos e, consequentemente, a elevação do déficit
comercial brasileiro.
Com a elevação do déficit comercial, o Brasil para equilibrar o balanço de pagamentos
terá que tomar medidas de restrição de demanda e/ou elevação dos juros internos para atrair
capitais, haja vista que os seus manufaturados perderam mercado internacional, especialmente
para os manufaturados chineses.
Para a reversão desse quadro, ou seja, a diminuição do déficit em manufaturados o
Brasil deveria tomar algumas medidas que estimulassem a produção e exportações dos
produtos industrializados. A elevação da produção de bens industrializados para atender o
mercado interno e externo estaria condicionada a adoção de algumas políticas públicas que
tornassem os manufaturados brasileiros mais competitivos internacionalmente, bem como
protegessem o interno. Essas políticas envolveriam várias medidas: depreciação do câmbio,
taxação de manufaturados importados, diminuição da taxa básica de juros da economia,
isenção fiscal para a exportação, investimentos em pesquisa e desenvolvimento e outras
medidas de caráter estrutural que visassem elevar a produtividade e a competitividade
industrial, bem como diminuir os custos relacionados aos serviços de transporte.
Os acordos comerciais e a dependência de fluxos de capitais internacionais dificultam a
tomada de tais medidas. Outro fator muito importante é que o ambiente político institucional
brasileiro não foi favorável ao setor industrial no período de 2003 a 2012 como fora nas
décadas de 1950, 1960 e 1970. Aliás, na década de 2000 foi amplamente favorável à
exportação de produtos primários, contribuindo decisivamente para o elevado déficit
comercial industrial.
Outro fator importante é que, com o aumento da importância das exportações das
commodities, o setor agroexportador passou a ter um peso econômico e político muito grande
na sociedade brasileira e isso tem provocado alguns problemas socioeconômicos e estruturais:
na composição do Congresso Nacional brasileiro, um terço dos parlamentares pertence à
bancada ruralista defensora do agronegócio, o que dificulta qualquer tentativa de
desconcentração fundiária do espaço agrário brasileiro.
O aumento dos preços das commodities, provocado pela elevação da demanda externa,
principalmente por causa do crescimento econômico asiático, tem gerado rendas
94
extraordinárias no campo o que tem atraído muitos capitais internacionais, provocando
elevação nos preços dos terrenos rurais, dificultando ainda mais o acesso de pequenos
agricultores familiares à terra; a priorização das culturas do agronegócio tem encarecido a
cesta básica brasileira, o que prejudica outros setores da economia que têm que pagar salários
maiores ao trabalhadores para garantir a reprodução da força de trabalho.
O modelo neoliberal adotado não leva em consideração a estrutura produtiva, enfatiza a
importância da tecnologia, a qual é responsável pela elevação da produtividade dos fatores.
Para os teóricos ortodoxos, o que importa é a eficiência marginal produtiva do capital que
deve sempre fluir para os setores que tenham a maior perspectiva de retornos, ou seja, os
investimentos devem priorizar a especialização nos setores que tenham a maior vantagem
comparativa no mercado internacional.
Para os Keynesianos e demais estruturalistas, a indústria tem um papel preponderante
como motor do crescimento econômico. Eles enfatizam a importância de uma estrutura
produtiva diversificada derivando das mesmas outros “ambientes” e efeitos econômicos: a
criação de cadeias produtivas; a geração de empregos com melhores salários, a elevação e
melhor distribuição da renda; investimento em infraestrutura urbana; melhorar a integração
regional do país, entre outros benefícios.
Tabela 21- Saldo comercial brasileiro de manufaturados, preços FOB em bilhões de
dólares (2003-2013).
Ano Exp. Imp. Ano Exp. Imp. Ano Exp. Imp. Ano Exp. Imp. Ano Exp. Imp.
Manufaturas 2003 37,19 36,64 2004 50,57 46,02 2005 61,77 52,95 2006 68,41 64,12 2007 74,9 77,22
Produtos
químicos 2003 4,39 11,04 2004 5,75 14,45 2005 7,3 14,64 2006 9,28 16,48 2007 10,68 22,92
Produtos
farmacêuti
cos
2003 0,31 1,89 2004 0,39 2,2 2005 0,51 2,42 2006 0,67 3,04 2007 0,82 4,01
Outros
produtos
químicos
2003 4,08 9,16 2004 5,35 12,25 2005 6,79 12,22 2006 8,61 13,44 2007 9,86 18,91
Outras
semimanuf. 2003 6,22 2,53 2004 7,9 3,24 2005 8,72 3,62 2006 10 4,42 2007 11,16 5,85
Maquinas e
equip. de
transporte
2003 16,97 18,72 2004 24,19 22,74 2005 30,56 27,86 2006 33,41 34,19 2007 36,29 36,59
95
Equipamen
to para
oficina e de
telecomuni
c.
2003 2,12 5,1 2004 2,02 7,14 2005 3,72 8,79 2006 3,98 11,04 2007 2,68 5,67
Máquinas
de process.
automático
de dados,
etc.
2003 0,27 1,38 2004 0,33 1,64 2005 0,48 2,03 2006 0,5 2,72 2007 0,32 2,56
Equipamen
to para
telecomuni.
2003 1,64 1,69 2004 1,47 2,65 2005 3,07 3,4 2006 3,32 4,43 2007 2,31 2,33
Circuitos
eletrônicos
integrados
2003 0,21 2,04 2004 0,21 2,85 2005 0,17 3,36 2006 0,16 3,89 2007 0,05 0,78
Equipamen
tos de
transporte
2003 9,69 4,49 2004 14,8 5,42 2005 17,49 7,1 2006 18,86 8,93 2007 21,45 12,35
Produtos
da
indústria
de
automóvel
2003 6,53 2,98 2004 8,68 3,46 2005 11,98 4,73 2006 13,04 6,01 2007 13,13 8,34
Outras
máquinas e
aparelhos
2003 5,16 9,12 2004 7,37 10,18 2005 9,35 11,98 2006 10,56 14,22 2007 12,16 18,57
Máquinas
de geração
de energia
2003 0,52 1,85 2004 0,64 1,41 2005 1,24 1,53 2006 1,56 2,03 2007 1,66 2,60
Outras
máquinas
não
eléctricas
2003 3,67 4,99 2004 5,37 5,78 2005 6,49 7,21 2006 7,04 8,29 2007 8,25 11,34
Máquinas e
aparelhos
elétricos
2003 0,97 2,28 2004 1,36 2,99 2005 1,62 3,24 2006 1,96 3,9 2007 2,24 4,62
Têxteis 2003 1,11 0,81 2004 1,24 1,08 2005 1,33 1,16 2006 1,36 1,6 2007 1,44 2,18
Roupas 2003 0,3 0,15 2004 0,35 0,21 2005 0,36 0,31 2006 0,31 0,44 2007 0,28 0,61
Outras
manufatur
as
2003 3,22 2,78 2004 4,04 3,53 2005 4,43 4,18 2006 4,61 5,21 2007 4,91 6,56
Instrument
os
científicos e
de controle
2003 0,26 1,37 2004 0,34 1,79 2005 0,43 2,17 2006 0,54 2,62 2007 0,6 3,56
Artigos
científicos e
controle
2003 0,66 1,20 2004 0,85 1,45 2005 1 1,65 2006 1,11 2,11 2007 1,25 2,31
96
Tabela 21 - Continuação.
Ano Exp. Imp. Ano. Exp. Imp. Ano Exp. Imp.
Manufaturas 2008 86,41 121,73 2009 58,14 96,91 2010 70,41 133,47
Produtos
químicos 2008 12,63 33,98 2009 10,49 25,25 2010 12,24 32,32
Produtos
farmacêuticos 2008 1,05 4,97 2009 1,17 5,12 2010 1,35 6,84
Outros
produtos
químicos
2008 11,58 29,01 2009 9,32 20,13 2010 10,88 25,48
Outras
semimanuf. 2008 11,62 8,02 2009 8,87 6,1 2010 10,7 9,07
Maquinas e
equip. de
transporte
2008 41,82 62,23 2009 26,32 50,96 2010 33,11 70,98
Equipamento
para oficina e
de
telecomunic.
2008 3,16 16,3 2009 2,34 12,33 2010 2,02 17,48
Máquinas de
process.
automático de
dados, etc.
2008 0,41 4,3 2009 0,4 3,68 2010 0,37 5,01
Equipamento
para
telecomunic.
2008 2,63 7,6 2009 1,83 5,17 2010 1,5 7,82
Circuitos
eletrônicos
integrados
2008 0,12 4,4 2009 0,12 3,47 2010 0,14 4,64
Equipamentos
de transporte 2008 24,71 19,33 2009 14,37 16,14 2010 19,54 23,00
Produtos da
indústria de
automóvel
2008 14,75 13,19 2009 8,56 11,72 2010 12,59 17,01
Outras
máquinas e
aparelhos
2008 13,95 26,6 2009 9,61 22,49 2010 11,55 30,5
Máquinas de
geração de
energia
2008 2,04 3,45 2009 1,75 3,65 2010 1,87 4,00
Outras
máquinas não
eléctricas
2008 9,47 16,55 2009 5,90 13,39 2010 7,60 18,89
Máquinas e
aparelhos
elétricos
2008 2,44 6,60 2009 1,97 5,45 2010 2,09 7,61
Têxteis 2008 1,36 2,95 2009 0,95 2,58 2010 1,09 3,77
Roupas 2008 0,25 0,88 2009 0,17 0,96 2010 0,16 1,36
Outras
manufaturas 2008 5,06 9,33 2009 3,9 7,91 2010 4,22 10,08
Instrumentos
científicos e de
controle
2008 0,68 4,79 2009 0,55 3,67 2010 0,61 4,50
Artigos
científicos e
controle
2008 1,36 3,52 2009 1,16 3,31 2010 1,18 4,34
97
Tabela 21 - Continuação.
Ano Exp. Imp. Ano Exp. Imp. Total
das exp.
Total das
imp.
Saldo
comer.
2003-2012
Manufaturas 2011 84,09 162,89 2012 81,9 163,18 673,79 955,01 -281,22
Produtos
químicos 2011 15,06 41,85 2012 15,00 42,14 102,81 255,08 -152,27
Produtos
farmacêuticos 2011 1,57 7,25 2012 1,60 7,64 9,45 45,38 -35,93
Outros produtos
químicos 2011 13,48 34,6 2012 13,41 34,5 93,36 209,7 -116,34
Outras
semimanuf. 2011 11,94 11,33 2012 12,04 11,37 99,16 65,56 33,6
Maquinas e
equip. de
transporte
2011 38,81 86,73 2012 38,25 85,71 319,73 496,7 -176,97
Equipamento
para oficina e de
telecomunic.
2011 1,83 20,34 2012 1,37 20,06 25,24 124,25 -99
Máquinas de
process.
automático de
dados, etc.
2011 0,41 5,46 2012 0,37 5,95 3,87 34,72 -30,86
Equipamento
para
telecomunic.
2011 1,23 9,79 2012 0,84 9,16 19,84 54,06 -34,22
Circuitos
eletrônicos
integrados
2011 0,19 5,09 2012 0,17 4,94 1,54 35,47 -33,93
Equipamentos
de transporte 2011 22,67 29,75 2012 22,21 28,67 185,79 155,17 30,63
Produtos da
indústria de
automóvel
2011 14,41 22,83 2012 13,04 21,68 116,71 111,96 4,74
Outras
máquinas e
aparelhos
2011 14,31 36,64 2012 14,66 36,98 108,7 217,29 -108,6
98
Máquinas de
geração de
energia
2011 2,01 4,64 2012 2,28 5,08 15,58 30,23 -14,65
Outras
máquinas não
eléctricas
2011 10,09 23,04 2012 10,36 22,83 74,24 132,33 -58,09
Máquinas e
aparelhos
elétricos
2011 2,21 8,96 2012 2,02 9,07 18,87 54,73 -35,85
Têxteis 2011 1,11 4,3 2012 1,00 4,3 11,99 24,74 -12,75
Roupas 2011 0,19 2,07 2012 0,17 2,56 2,54 9,56 -7,02
Outras
manufaturas 2011 4,45 11,53 2012 4,29 12,1 43,14 73,22 -30,08
Instrumentos
científicos e de
controle
2011 0,77 4,52 2012 0,73 4,63 5,5 33,63 -28,14
Artigos
científicos e
controle
2011 1,41 5,36 2012 1,54 5,59 11,51 30,85 -19,33
TOTAL 673,79 955,01 -281,22
Fonte: Elaboração própria baseada nos dados da OMC relatórios de 2003 a 2012.
O índice de vantagens comparativas reveladas (IVCR), desenvolvido inicialmente por
Balassa (1965) revela que se um país tiver vantagem comparativa em um determinado
produto, irá exportá-lo proporcionalmente mais que o resto do mundo.
Se o índice for maior que a unidade, significa que a participação do bem i nas
exportações do país j é superior à sua participação nas exportações mundiais totais, de
maneira que j tem vantagem comparativa revelada em i. Inversamente, se IVCR<1, o país não
tem vantagem comparativa revelada naquele bem.
𝐼𝑉𝐶𝑅 = (𝑥𝑖𝑗/𝑋𝐽)/(𝑥𝑖𝑤/𝑋𝑤)
𝑥𝑖𝑗: exportações do produto i pelo país j;
𝑋𝑗: total das exportações do país j;
𝑥𝑖𝑤: exportações do produto i pelo mundo; e
𝑋𝑤: total das exportações do mundo.
99
O índice de Vantagem Comparativa Revelada foi calculado na Tabela 22 para os
produtos agrícolas, minérios e minerais, principalmente os ferrosos e, também, para as
manufaturas. Observando essa Tabela, pode-se confirmar que o Brasil possui vantagens
comparativas no comércio internacional com os produtos agrícolas e com os minérios, mas
perdeu competitividade com os manufaturados no período de 2003 a 2012. Um índice
superior a 1,00 para aqueles produtos mostra que o Brasil exportou, nesse período,
proporcionalmente mais, em valor, do que a média dos demais países exportadores mundiais.
Um índice de 3,959 para os produtos agrícolas e 7,033 para os minérios significa que o Brasil
é quatro vezes mais competitivo na exportação de produtos agrícolas e sete vezes mais
competitivo internacionalmente com minérios. Em compensação a diminuição do IVCR (de
0,699 para 0,541) para as manufaturas significa que o Brasil perdeu competitividade no
período considerado. O que preocupa também é que o índice ficou a metade da unidade, ou
seja, o país está muito aquém da média competitiva internacional.
Analisando esses índices isoladamente, não é possível chegar à conclusão de que o país
especializou-se em commodities, mas quando se compara todos esses índices de exportação e
se agrupa com os dados da pauta importadora, pode-se concluir que o Brasil vem se
especializando na produção e exportação de primários, bem como virou um importador
líquido de manufaturados, conforme verificado na Tabela 21.
Tabela 22- Índice de Vantagem Comparativa Revelada (IVCR) 2003 – 2012.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Exportações
brasileiras de
produtos agrícolas
(xij), bilhões de
dólares
24,21 30,85 35,05 39,53 48,29 61,4 57,66 68,59 86,46 86,46
Exportações
brasileiras de
minérios e minerais
(xij), bilhões de
dólares
4,44 6,22 9,21 11,71 14,27 21,24 16,52 33,72 47,84 36,69
Exportações
brasileiras de
manufaturas (xij),
bilhões de dólares
37,19 50,57 61,77 68,41 74,9 86,41 58,14 70,41 84,09 81,9
Exportações totais
brasileiras (Xj),
bilhões de dólares
73,2 96,68 118,5 137,8 160,7 197,9 153 201,9 256 242,6
100
Exportações
mundiais de
Produtos agrícolas
(xiw), bilhões de
dólares
683,37 788,08 851,9 944,5 1128 1342 1181 1362 1660 1657
Exportações
mundiais de
minérios e minerais
(xiw), bilhões de
dólares
79,45 118,22 148,9 200,6 257,8 308 219,8 338,6 427,7 395,7
Exportações
mundiais de
manufaturas (xiw),
bilhões de dólares
5518,73 6650,86 7311 8257 9500 10458 8327 9962 11511 11490
Exportações
mundiais totais
Xiw), bilhões de
dólares
7589 9223 10508 12130 14022 16159 12554 15300 18328 18404
Produtos agrícolas
IVCR
=(xij/Xj)/(xiw/Xw)
3,672 3,735 3,648 3,684 3,737 3,736 4,005 3,816 3,729 3,959
Minérios e minerais
IVCR =
(xij/Xj)/(xiw/Xw)
5,796 5,02 5,488 5,137 4,831 5,629 6,167 7,548 8,006 7,033
Manufaturas IVCR
= (xij/Xj)/(xiw/Xw)
0,699 0,725 0,749 0,729 0,688 0,674 0,573 0,536 0,523 0,541
Fonte: Elaboração própria baseada nos dados da OMC relatórios de 2003 a 2012.
Conforme verificado no Gráfico 10, o IVCR para produtos agrícolas sofreu pouca
oscilação no período considerado e apresentou pequena elevação (7,73% de acréscimo). O
IVCR para manufaturados decresceu 22,60%, apesar de o gráfico mostrar a ilusão de pouca
alteração. Já o IVCR para minérios e minerais apresentou crescimento significativo, mas com
muita variação, o que mostra a influência que esse índice sofreu da variação da demanda nos
momentos de crise econômica.
Não se pode esquecer que o cálculo do IVCR é baseado no valor exportado e que deve ser
analisado juntamente com o índice de preços relativos (VER TABELA 20). As exportações
brasileiras para produtos alimentícios se elevaram tanto em valor quanto em tonelagem no
período de 2003 a 2012, mas o índice se elevou pouco porque a oferta mundial também se
elevou. As exportações de minérios de ferro se elevaram em valor, mas diminuíram
significativamente em tonelagem. Isso só foi possível porque a oferta mundial diminuiu
significativamente e, consequentemente os preços se elevaram acentuadamente.
101
Gráfico 10- Índice de Vantagem Comparativa Revelada (IVCR).
Fonte: Elaboração própria baseada nos dados da OMC relatórios de 2003 a 2012.
O índice de intensidade de comércio permite verificar se o fluxo bilateral de comércio
entre dois países é maior do que entre um desses países e o resto do mundo. Formalmente,
para dois países, i e j, têm-se:
𝐼𝐼𝐶𝑖𝑗 = (𝑥𝑖𝑗/𝑋𝑖)/(𝑥𝑤𝑗/𝑋𝑤)
𝑥𝑖𝑗: exportações do país i para o país j;
𝑋𝑖: exportações totais do país i;
𝑥𝑤𝑗: exportações do mundo para o país j;
𝑋𝑤: as exportações mundiais totais.
Um índice superior à unidade indica que a participação do país j nas exportações do
país i é proporcionalmente maior que as exportações mundiais para aquele país, o que denota
uma intensidade comparativamente maior entre i e j.
Os índices de intensidade de comércio entre China e Brasil e Brasil e China, calculados
nas Tabelas 23 e 24 e demonstrados no Gráfico 11, mostram o quanto esses dois países
estreitaram relações comerciais após o surgimento dos BRICS. O índice China-Brasil passou
de 0,09 para 0,74 e o índice Brasil-China se elevou de 11,90 para 16,84. Interpretando esses
índices, verifica-se que as exportações da China para o Brasil estavam muito abaixo da média
internacional, ou seja, considerando como parâmetro mundial um índice igual a 1,00, a China
exportava, em 2003, proporcionalmente para o Brasil muito menos do que exportava para o
resto do mundo. Em 2013 esse índice se elevou aproximando-se de 1,00, o que significa que
102
mesmo com essa elevação o Brasil ainda não é um mercado tão relevante para a China. Em
relação às exportações para a China, o índice mostra quanto o Brasil foi dependente do
mercado chinês. Esse índice que já era elevado em 2003 (11,90) se elevou ainda mais e
chegou, em 2013, a 16,84, o que mostra que as exportações brasileiras para a China estão
muito acima do padrão de comércio internacional.
A dependência ao mercado chinês causa preocupação para a economia brasileira, pois
qualquer desaceleração do crescimento do PIB daquele país pode provocar estragos nas
contas externas brasileiras13
. Outro fator que preocupa é que o saldo comercial brasileiro, em
relação à China, é baseado na venda de commodities, ou seja, o Brasil tem saldo comercial
positivo em primários, mas negativo em manufaturas. A pressão da demanda chinesa sobre
esses produtos deve diminuir no longo prazo, pois o crescimento chinês vem apresentando
sinais de queda, o que prejudicará severamente as contas externas brasileiras.
Tabela 23- Índice de intensidade de comércio entre China e Brasil.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
xij, em
bilhões
de
dólares
2,1 3,7 4,8 7,4 11,4 18,8 14,1 24,5 31,8 33,4 35,9
Xi, em
bilhões
de
dólares
438,2 593,3 762,0 968,9 1217,8 1428,3 1201,6 1577,8 1898,4 2048,7 2209,0
Xwj, em
bilhões
de
dólares
412,76 561,23 659,95 794,46 955,95 1132,49 1005,92 1395,10 1743,48 1818,41 1949,99
Xw, em
bilhões
de
dólares
7.589 9.223 10.508 12.130 14.022 16.159 12.554 15.300 18.328 18.404 18.816
(xij/XJ)/
(xwj/Xw) 0,09 0,14 0,16 0,22 0,32 0,51 0,36 0,57 0,74 0,73 0,74
Fonte: Elaboração própria baseada nos dados da OMC relatórios de 2003 a 2013.
13
Quando, em 2015, a China diminuiu o ritmo do seu crescimento econômico, o efeito dessa iniciativa teve
consequências imediatas sobre as exportações dos principais primários brasileiros. De janeiro a setembro de
2014 as exportações foram de 92,808 bilhões de dólares e em 2015, no mesmo período, foram de 72,417 bilhões
de dólares, representando uma redução de 28,16% (MDIC, Relatório Mensal 2015).
103
Tabela 24- Índice de intensidade de comércio entre Brasil e China.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
xij, em
bilhões de
dólares
5,84 8,67 9,99 12,91 18,34 29,64 28,28 38,10 52,39 52,28 54,30
Xj, em
bilhões de
dólares
73,20 96,67 118,53 137,81 160,65 197,95 152,99 201,91 256,04 242,58 242,18
xwj, em
bilhões de
dólares
50,88 66,43 77,63 95,84 126,64 182,38 133,68 191,53 236,94 233,39 250,45
Xw, em
bilhões de
dólares
7.589 9.223 10.508 12.130 14.022 16.159 12.554 15.300 18.328 18.404 18.816
(xij/XJ)/
(xwj/Xw) 11,90 12,45 11,41 11,8566 12,64 13,2691 17,35 15,07 15,82 16,99 16,84
Fonte: Elaboração própria baseada nos dados da OMC relatórios de 2003 a 2013.
A visualização do Gráfico 11 dá a magnitude exata da diferença entre a importância do
mercado chinês para o Brasil e do brasileiro para China. A diferença gigantesca entre os
índices mostra a capacidade que a China teve de barganhar acordos comerciais favoráveis. A
influência é tão grande que chega perto de um monopsônio na exportação para a China de
minérios de ferro e seus concentrados e de soja, pois 49,04% do primeiro e 75,17% do
segundo produto são exportados para a China, do total exportado pelo Brasil ( VER TABELA
18).
Gráfico 11- Índice de intensidade de comércio entre China - Brasil e Brasil – China.
Fonte: Elaboração própria baseada nos dados da OMC relatórios de 2003 a 2013.
104
4 - CONSIDERAÇÕES FINAIS
O trabalho de pesquisa realizado buscou analisar três períodos distintos da economia
brasileira entre os anos de 1950 a 2014. Foram analisadas as transformações na estrutura
produtiva brasileira, bem como o comportamento da pauta exportadora.
No primeiro capítulo foi feita uma revisão da literatura que analisou as alterações na
estrutura produtiva do Brasil no período de 1950 até o final da década de 1970. Nesse período
houve aprofundamento do modelo de Substituição de Importações, que teve o Estado como
principal agente organizador, financiador, regulador e empresário. O Brasil adotou, portanto,
o modelo keynesiano adaptado à realidade da periferia com a finalidade de modernização da
economia através da criação de novas estruturas produtivas.
Apesar das críticas sofridas, a direção do Estado nas atividades econômicas foi
inevitável. Não houve uma atitude deliberada que visasse à ocupação do setor privado. O
objetivo foi consolidar o sistema capitalista no país e o proteger dos problemas gerados pela
oligopolização do capital internacional: as crises econômicas internacionais recorrentes; o
avanço do capital estrangeiro em setores estratégicos para o desenvolvimento econômico,
entre os quais podem ser destacados os setores energéticos e o de recursos naturais e a
transnacionalização do capital via empresas multinacionais.
Para viabilizar e aprofundar o modelo de Substituição foi desenvolvido um arcabouço
jurídico voltado para a proteção das empresas nacionais, tanto privadas quanto públicas. A
legislação brasileira criou condições para que as empresas instaladas no território nacional
conseguissem competir internacionalmente de forma mais igual com as estrangeiras. Várias
políticas de incentivo ao desenvolvimento industrial foram criadas, dentre as quais se
destacam: a política comercial que desestimulou as importações através da elevação das
tarifas de importação para os produtos com similar nacional e promoveu a desoneração
tributária para a importação de máquinas equipamentos e insumos considerados estratégicos
para o desenvolvimento econômico; a política cambial diferenciada favorável à exportação
dos produtos nacionais e desfavorável à importação dos produtos estrangeiros que
contribuíssem para a modernização da indústria nacional; política monetária favorável ao
investimento produtivo e desfavorável ao especulativo; e a política financeira que permitiu as
empresas terem acesso ao crédito com taxas subsidiadas para elevar o investimento produtivo.
O Brasil inaugurou em 1957, com o Plano de Metas, o período desenvolvimentista.
Esse Plano priorizou a construção da infraestrutura necessária para viabilizar o
desenvolvimento econômico. Foi priorizado o desenvolvimento dos setores considerados
105
estratégicos para a industrialização como os setores de energia, transporte, siderurgia, refino
de petróleo, insumos básicos e de bens de capital. Esses setores ficaram por conta do capital
estatal e a produção de bens de consumo duráveis e não duráveis ficou por conta do capital
privado nacional e multinacional.
No período dos Governos Militares foram implementados três Planos de
desenvolvimento que tinham como propósito acelerar o projeto de industrialização nacional: o
I PND, o II PND e o III PND. O primeiro, lançado em 1971, priorizou o crescimento
econômico, mas negligenciou três aspectos importantes: a estabilização; o investimento em
educação; e a distribuição de renda. O I PND tinha como propósito dar continuidade e ampliar
os investimentos iniciados no Plano de Metas, ou seja, consolidar a infraestrutura econômica e
desenvolver as indústrias básicas. Tinha uma aspiração grandiosa de tornar o Brasil uma
potência industrial mundial independente. Com a finalidade de financiar a aceleração da
acumulação de capital, o governo Médici utilizou as instituições financeiras federais e
estaduais, que criaram os mecanismos de créditos subsidiados para as empresas.
O II PND tinha como objetivo dar continuidade ao primeiro Plano e promover o
crescimento do PIB com taxas elevadas. A aspiração do governo militar era diminuir a
dependência externa dos setores produtores de insumos básicos e de bens de capital – que,
apesar das iniciativas anteriores, ainda permaneciam pouco desenvolvidos –, elevar a oferta
interna de energia e ampliar a malha de transporte rodoviária, ferroviária e também a frota.
Todas essas medidas estimuladoras tinham como objetivo acelerar o processo de acumulação
de capital. Havia também a preocupação em elevar as exportações com a finalidade de
diminuir os déficits comerciais que estavam sofrendo muita influência negativa do choque de
oferta do petróleo, ou seja, para tentar equilibrar a balança comercial o Brasil priorizou as
exportações de manufaturados de elevado valor agregado e fez investimentos para elevar a
produção interna de petróleo e, consequentemente, diminuir a dependência externa.
Passado o período de “industrialização virtuosa”, a década de 1980 foi marcada pela
crise dá dívida e pelo abandono dos Planos de Crescimento Econômico. A alteração da
conjuntura internacional, ou seja, a restrição de liquidez internacional e o preço elevado do
petróleo não permitiram a manutenção do modelo desenvolvimentista. Surgiram então os
Planos de Estabilização Econômica que não surtiram o efeito desejado. A taxa de crescimento
do PIB diminuiu significativamente e se tornou irregular em função da irregularidade do
consumo e das taxas de investimento. Somente nos momentos de diminuição da inflação, que
ocorreram logo após o lançamento dos Planos de Estabilização, o PIB cresceu acima da média
106
da década, mas quando a inflação retornava o crescimento econômico diminuía
acentuadamente.
O crescimento do PIB nessa década foi muito comprometido, pois todos os esforços
foram direcionados para a diminuição do déficit do balanço de pagamentos, pois com a
elevação dos juros internacionais o Brasil tinha que buscar saldos comerciais positivos na
tentativa de amenizar o saldo negativo elevado da conta de capital. O estímulo às exportações
e as restrições das importações prejudicaram a indústria que teve o acesso aos insumos e aos
capitais importados dificultado em função da elevação significativa dos preços relativos
desses bens.
O Brasil na década de 1980 tinha uma estrutura produtiva diversificada graças aos
Planos de Desenvolvimento implementados nas décadas de 1950, 1960 e 1970 que o tornaram
capaz de engendrar ciclos de crescimento baseados tanto em fatores endógenos quanto
exógenos, mas que foram comprometidos principalmente em função da incompatibilidade
entre o crescimento doméstico e a transferência de recursos para o exterior.
No segundo capítulo foram analisadas as consequências da abertura econômica, das
privatizações e da implementação do Plano Real para o crescimento do PIB e para a elevação
da dívida pública. A reinserção do Brasil no mercado financeiro internacional desestruturou o
sistema produtivo industrial brasileiro. A aceitação incondicional das práticas neoliberais
provocou a perda da competitividade da maioria dos manufaturados brasileiros no mercado
internacional. O setor externo passou então a competir internacionalmente com poucos
manufaturados que mantiveram a competitividade mesmo após a abertura comercial, mas
principalmente com os bens primários que tinham um IVCR elevado. O Brasil retornou, nessa
década, por conta da abertura comercial e financeira, às práticas das vantagens comparativas
baseadas em produtos intensivos em recursos naturais e em mão de obra.
A justificativa dada para as privatizações foi a necessidade de elevar a oferta de
serviços públicos de melhor qualidade e a preços menores para a sociedade, pois o Governo
fez propaganda para convencer a opinião pública de que a gestão das estatais era ineficiente e,
portanto, deveria ser transferida para a iniciativa privada. Não foi veiculado na mídia que a
insuficiência de oferta dos bens das estatais ocorreu em função da diminuição acentuada dos
investimentos. Comprometendo ainda mais a lisura do processo de privatização, o Governo
fez muitos investimentos nos períodos imediatos que antecederam as privatizações e muitos
desses investimentos foram superiores ao preço de venda de várias estatais.
107
Segundo o Governo, as privatizações permitiriam diminuir a dívida pública com
amortizações feitas a partir do dinheiro arrecadado e equilibrar os gastos públicos, pois havia
a concepção de que as estatais eram deficitárias e, portanto, as principais responsáveis pelo
déficit orçamentário.
A aceitação das políticas de cunho neoliberal representou o reconhecimento da tese da
incapacidade dos governos em proporcionar um crescimento sustentado no longo prazo por
meio da intervenção e da direção do Estado. A teoria neoliberal do crescimento foi imposta
aos países latino-americanos e os obrigou a promover a abertura comercial e financeira que
expôs as empresas nacionais à competição internacional. A queda das barreiras comerciais e
financeiras tornaria, segundo a teoria neoliberal, as empresas nacionais mais competitivas e
mais produtivas, ou seja, culpavam o modelo de Substituição de Importação pelo atraso
tecnológico e pela baixa produtividade das empresas brasileiras, em especial as estatais. Mas
o que ocorreu na realidade foi que as empresas que já eram competitivas conseguiram se
sustentar no mercado após a abertura comercial, mas aquelas que ainda não haviam atingido
esse status sucumbiram diante da competição com as empresas estrangeira, pois a velocidade
com que foi feita a reinserção comercial externa comprometeu significativamente a
sobrevivência das empresas menos competitivas.
No terceiro capítulo foram analisadas as transformações da estrutura produtiva
brasileira e o comportamento da pauta exportadora no período de 2001 a 2014. Os dados
apresentados nas Tabelas e nos Gráficos comprovam que houve aprofundamento da
especialização em primários e, consequentemente, saldos comerciais positivos elevados para
esses bens, mas houve déficit comercial elevado para os manufaturados a partir de 2008.
Brasil priorizou a exportação de commodities em função da elevação dos preços
internacionais desses produtos que ocorreu devido à elevação da demanda internacional, a
qual foi influenciada pelo crescimento acelerado dos países emergentes, em especial, da
China. O Brasil como principal exportador de commodities agrícolas e minerais estreitou
relações comerciais com o principal demandante internacional desses primários, a China. O
perigo para a economia brasileira foi que o mercado chinês passou a ser determinante para
que a balança comercial brasileira fosse positiva nesse período, mas o mercado brasileiro se
mostrou insignificante para a China. Esse fator fez com que o Brasil – para garantir a
exportação dos seus primários para a China – tivesse que abrir o seu mercado para os
manufaturados chineses, o que contribuiu para o déficit comercial para os produtos
industrializados nacionais.
108
A dependência do mercado chinês tornou o setor externo brasileiro muito vulnerável. O
equilíbrio da balança comercial dependeu muito da capacidade de demanda chinesa, mas se a
China desacelerar, nos próximos anos, o seu crescimento provocará diminuição nos preços
relativo das commodities e as exportações brasileiras de primários sofrerão um impacto
negativo no valor, pois devido à queda das importações da China que é a principal
importadora de primários brasileiros, tanto o preço quanto às quantidades diminuirão.
O Brasil nesse período passou por uma dupla concentração da pauta exportadora.
Houve tanto concentração na quantidade dos produtos exportados como concentração no
número de parceiros comerciais. 38,56% da pauta exportadora brasileira em 2014 se
resumiram a apenas 06 produtos. Do total exportado pelo Brasil no ano de 2013, 22,42 %
foram para a China. Essa dupla concentração tornou a pauta exportadora brasileira muito
vulnerável, ou seja, qualquer diminuição do crescimento dos principais parceiros comerciais
ou diminuição da demanda internacional de primários provocará déficits recorrentes da
balança comercial brasileira.
Comparando os três períodos analisados, foi verificado que as ações intervencionistas
do Governo na economia – o investimento em infraestrutura; a oferta de crédito subsidiado
para as empresas; o protecionismo comercial e as políticas macroeconômicas altamente
favoráveis às empresas nacionais brasileiras – criaram os mecanismos necessários para
acelerar a acumulação capitalista. Apesar das críticas ao modelo desenvolvimentista, o
Governo brasileiro não fez nada de diferente do que fizeram os países desenvolvidos nos seus
processos de acumulação de capital.
Na década de 1980 o Brasil não implementou planos desenvolvimentistas, pois estava
empenhado em promover a estabilização econômica e o equilíbrio externo. Quando na década
de 1990 a conjuntura internacional voltou a ser favorável a acumulação, o Governo em vez de
retomar o processo de acumulação de capital, promoveu o desmantelamento da estrutura
produtiva por meio das privatizações. Mesmo se as privatizações fossem a única saída para a
retomada do investimento, o Governo as conduziu de maneira duvidosa e sem lisura. Poderia,
ao invés de entregar o patrimônio público ao capital internacional, criar oligopólios nacionais
com capacidade de competir internacionalmente, seguindo o exemplo da Coreia do Sul e de
outros países que criaram empresas multinacionais com capacidade de rivalizar
internacionalmente os capitais norte-americanos e europeus.
No período de 2001 a 2014 a vulnerabilidade da economia brasileira ficou esquecida
devido à elevação acentuada dos preços dos primários que permitiu ao Brasil ter superávits
109
comerciais recorrentes e acumular divisas. Mas com a diminuição da demanda internacional
desses produtos que começou a ocorrer no final de 2014 e no primeiro semestre de 2015,
muito em função da queda do crescimento do PIB chinês, o setor externo brasileiro mostrou a
sua vulnerabilidade.
Os dados mostram que no período desenvolvimentista, o Brasil deixou de ser agrário-
exportador para se tornar o país mais industrializado da América Latina. Os planos
desenvolvimentistas aceleraram o crescimento do PIB até o final da década de 1970 e levaram
o país ao milagre econômico. A partir do momento em que o Brasil aceitou o Consenso de
Washington, as taxas de crescimento do PIB diminuíram significativamente confirmando a
hipótese da incapacidade do modelo neoliberal em promover a aceleração do crescimento
para os países subdesenvolvidos. Os dados levantados nessa pesquisa confirmam que o
modelo de substituição de importação mostrou uma capacidade muito superior de elevar a
renda quando comparado ao modelo liberal. O Brasil conseguiu se industrializar a partir do
modelo intervencionista estatal. A partir do momento em que o Estado diminui a capacidade
de direção da economia, a acumulação industrial declinou significativamente ao ponto de o
Brasil ter que retornar as práticas comerciais internacionais baseadas nas vantagens
comparativas dos produtos primários.
110
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