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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS
CENTRO DE CIÊNCIAS EM GESTÃO E TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
GUILHERME SALDANHA PIASSA
POLÍTICAS DE PRIVATIZAÇÃO DE RODOVIAS NO BRASIL E SEUS
RESULTADOS ECONÔMICOS DIRETOS PARA OS USUÁRIOS
Sorocaba
2016
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS
CENTRO DE CIÊNCIAS EM GESTÃO E TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
GUILHERME SALDANHA PIASSA
POLÍTICAS DE PRIVATIZAÇÃO DE RODOVIAS NO BRASIL E SEUS
RESULTADOS ECONÔMICOS DIRETOS PARA OS USUÁRIOS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Economia, para obtenção do
título de mestre em Economia.
Orientação: Prof. Dr. Rodrigo Vilela Rodrigues
Sorocaba
2016
Piassa, Guilherme Saldanha
Políticas de privatização de rodovias no Brasil e seus resultadoseconômicos diretos para os usuários / Guilherme Saldanha Piassa. -- 2016. 152 f. : 30 cm.
Dissertação (mestrado)-Universidade Federal de São Carlos, campusSorocaba, Sorocaba Orientador: Rodrigo Vilela Rodrigues Banca examinadora: Antonio Carlos Diegues Junior, Vladimir FernandesMaciel Bibliografia
1. Infraestrutura rodoviária. 2. Contratos de concessão. 3. Tarifas depedágio. I. Orientador. II. Universidade Federal de São Carlos. III. Título.
Ficha catalográfica elaborada pelo Programa de Geração Automática da Secretaria Geral de Informática (SIn).
DADOS FORNECIDOS PELO(A) AUTOR(A)
Olá! Quem escreve aqui é o Guilherme, autor desta dissertação.
Se você encontrou esta mensagem, eu gostaria de te dar dois recados:
1. Mande um e-mail para mim ([email protected]), avisando que encontrou a
mensagem. Acho que seria bem divertido para nós dois. :)
2. Tenho que admitir que o meu capítulo de Conclusão ficou uma bosta, e te peço
desculpas por isso. Sabe como é... foi tudo feito na correria. :(
É isso. Tchau!
Dedicado a Valdomiro Piassa
AGRADECIMENTO
Aos meus pais, Ariovaldo Tadeu Piassa e Regina Laura Saldanha, por todo o suporte
emocional e material com o qual têm me presenteado, não apenas durante os anos de
mestrado, mas sim ao longo de toda a minha vida. É para com eles a minha dívida maior.
À Nathália Lima de Oliveira, pela experiência que estivemos construindo juntos
ao longo de quase seis anos de companheirismo, e principalmente pela enorme dedicação,
generosidade e paciência que colocou à minha disposição durante a realização deste trabalho,
o qual, caso contrário, possivelmente sequer viria a se concretizar. E também aos seus pais,
Geraldo e Anidia, por todas as formas de apoio que me garantiram nos últimos anos.
Ao professor e amigo Rodrigo Vilela Rodrigues, pelos diversos projetos que pudemos
desenvolver em parceria na universidade, por sua constante dedicação como orientador,
por sua contribuição direta à presente dissertação e, em especial, por sua enorme compreensão
e paciência diante das dificuldades que expressei ao longo da realização deste trabalho.
Aos professores Antonio Carlos Diegues Junior e Vladimir Fernandes Maciel, pelo
tempo que dedicaram a mim e ao meu trabalho e, em especial, pelos valiosos apontamentos
que me ofereceram na ocasião da defesa. Embora grande parte dessa sua contribuição não se
faça presente nesta versão final, certamente se fará presente no decorrer da minha trajetória.
A todo o corpo docente do Programa de Pós-Graduação em Economia da UFSCar,
pelo seu papel em minha formação profissional e pessoal. Menciono aqui, em especial,
os professores Danilo Rolim Dias de Aguiar, Adelson Martins Figueiredo e Rosane Nunes
de Faria, os quais, quando responsáveis pela coordenadoria do programa, garantiram meu
ingresso no mestrado, minha permanência no mesmo e, portanto, garantiram a concretização
deste trabalho. E também à Manoela Anechini Simões Marins, responsável pela secretaria
do programa, por sua reiterada atenção e auxílio dedicados a mim.
Aos meus colegas Amanda, Ana Carolina, Beatriz, Caroline, Diego, Gabriela,
João Gabriel, Jonathan, José Augusto, Lívia, Maiara e Robson, por todas as experiências que
pudemos trocar e compartilhar nesses anos de mestrado. Menciono aqui, em especial, a amiga
Mariana Camarin Gazonato, pela parceria que estivemos sustentando ao longo de nossas
trajetórias acadêmicas, a qual remonta aos primeiros meses de graduação. E também aos
amigos Eduardo Chamiço, Vinicius Chamiço e Eline Emanoeli, pelo amadurecimento pessoal
e pelo prazer resultantes de nossas convivências ao longo dos últimos anos.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior do Ministério
da Educação, pelo apoio financeiro concedido a mim, e também à Universidade Federal de
São Carlos, que agora se reforça como minha alma mater.
À memória do meu avô Valdomiro Piassa, que dedicou grande parcela de sua vida a
percorrer as rodovias brasileiras. E se hoje eu posso, aqui, dissertar sobre tais rodovias,
é também em grande medida graças a esse seu esforço.
Muito obrigado.
RESUMO
PIASSA, Guilherme Saldanha. Políticas de privatização de rodovias no Brasil e seus
resultados econômicos diretos para os usuários. 2016. 152 f. Dissertação (Mestrado em
Economia) – Universidade Federal de São Carlos (UFSCar), Centro de Ciências em Gestão e
Tecnologia (CCGT), Sorocaba, 2016.
O objeto de estudo no presente trabalho corresponde às políticas de privatização de rodovias
no Brasil, as quais tiveram início em 1995. Mais especificamente, são analisados, aqui,
os programas de concessões promovidos pelo governo federal e pelo governo do estado de
São Paulo. Esses programas têm apresentado, ao longo dos anos, tarifas de pedágio em
patamares consideravelmente distintos. Tal distinção é observada não apenas na comparação
entre os programas, mas também na comparação entre diferentes etapas de um mesmo
programa. Em vista dessa heterogeneidade existente entre as tarifas de pedágio cobradas
por diferentes programas de concessões – e também entre as tarifas cobradas por diferentes
etapas de um mesmo programa –, propõe-se, aqui, uma investigação acerca da referida
heterogeneidade. Em uma análise complementar, é investigada, também, a heterogeneidade
existente entre os níveis de investimentos de cada etapa de concessões. Dessa maneira, são
analisados valores referentes ao dispêndio direto dos usuários motivado pelas concessões –
as tarifas de pedágio – e valores referentes à contrapartida direta das concessões aos usuários
– os investimentos. A hipótese inicial que aqui se propõe é de que essa heterogeneidade que
caracteriza as políticas de privatização de rodovias no Brasil – em especial no tocante aos seus
resultados econômicos diretos para os usuários – é determinada pelas diferenças de arranjo
contratual entre essas políticas. Essa hipótese se justifica pelo fato de que é o arranjo
contratual que cristaliza as possibilidades de atuação de uma concessionária. O principal
objetivo deste trabalho é, então, verificar a validez da hipótese inicial descrita anteriormente,
ou seja, verificar se as diferenças de arranjos contratuais entre as etapas de concessões são
determinantes para a heterogeneidade dos resultados econômicos diretos das mesmas para os
usuários. Para tanto, o trabalho é distribuído em quatro capítulos. O Capítulo 1 busca situar
historicamente as políticas de privatização de rodovias no Brasil. O Capítulo 2 busca discutir
os aspectos teóricos referentes às políticas de privatização, com ênfase aos aspectos teóricos
dos contratos de concessão – mais especificamente, são discutidos os seguintes aspectos
referentes aos contratos de concessão, os quais compõem o que é aqui referido como arranjo
contratual: (1) modelos de licitação, (2) alocação dos riscos, (3) mecanismos de reajuste e
revisão tarifários, (4) apropriação das receitas extraordinárias e remuneração variável
conforme desempenho. O Capítulo 3 busca examinar os arranjos contratuais referentes a três
etapas do Programa Federal e duas etapas do Programa de São Paulo. O Capítulo 4, por fim,
busca verificar a validez da hipótese inicial aqui proposta, através da análise, sob o prisma dos
arranjos contratuais, das trajetórias das tarifas de pedágio e dos investimentos privados.
Em conclusão, avalia-se, aqui, que essa hipótese apresenta uma validez parcial.
Palavras-chave: Infraestrutura pública. Privatizações. Contrato de concessão. Pedágios.
Rodoviarismo.
ABSTRACT
The following work‟s main subject refers to Brazilian highway privatization policies, which
began in 1995. The analysis is focused, in particular, on the concession programs fostered by
federal government and by São Paulo state government. Over the years, these programs have
been exhibiting toll rates at quite different levels to each other. This heterogeneity of levels
takes place not only between programs, but among different stages of a same program as well.
In view of this heterogeneity, an investigation about such matter is here proposed. In addition,
an investigation is held about the private investments‟ heterogeneity, which also takes place
among concession stages. In other words, an analysis is held concerning the values associated
to user‟s direct expenditure due the concessions – the toll rates – and the values associated to
concession‟s direct counterpart to users –– the private investments. The initial hypothesis,
as here presented, is that the heterogeneity inherent to Brazilian highway privatization policies
– especially regarding its direct economic results for users – is determined by differences
among these policies of its contractual arrangements. Such hypothesis is sustained by the fact
that the contractual arrangement is what crystallizes the concessionaire‟s performance
possibilities. Thus, the following work‟s main goal is to verify the validity of the initial
hypothesis here presented, that is, verify if differences of contractual arrangements among
concession stages are determinants to its direct economic results for users. The work is
distributed therefore in four chapters. Chapter 1 is aimed to historically situate the Brazilian
highway privatization policies. Chapter 2 is aimed to discuss theoretical aspects concerning
privatization policies, in way to emphasize theoretical aspects concerning concession
contracts – in particular, this chapter discusses the following aspects in relation to concession
contracts, which set what is here referred as contractual arrangement: (1) bidding models,
(2) risks allocation, (3) toll rates readjustment and revision mechanisms, (4) non-toll revenues
appropriation and performance-based remuneration. Chapter 3 is aimed to analyze the
contractual arrangements regarding Federal Program‟s three stages and São Paulo‟s
Program‟s two stages. Chapter 4, at last, is aimed to verify the validity of the initial
hypothesis here presented, by analyzing the path of toll rates and private investments, under
the prism of the contractual arrangements. In conclusion, the initial hypothesis is here
assessed with a partial validity.
Keywords: Public infrastructure. Privatizations. Concession contract. Toll roads.
Transport policy.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Mapa das rodovias federais pavimentadas do Brasil (1960) .................................. 31
Figura 2 - Evolução da tarifa básica de pedágio vs. tarifa reajustada
(concessionária NovaDutra) ..................................................................................................... 65
Figura 3 - Mapa simplificado do Sistema Castello Branco-Raposo Tavares
(concessionária ViaOeste) ........................................................................................................ 88
Figura 4 - Mapa simplificado do Corredor Raposo Tavares
(concessionária CART) ............................................................................................................ 95
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Extensão rodoviária pavimentada (1967-2008) - 1.000 km .................................. 39
Gráfico 2 - Investimento federal em transporte no Brasil (1980-2011)
- despesa liquidada / PIB (%) ................................................................................................... 40
Gráfico 3 - Fontes de financiamento para o investimento público em infraestrutura
rodoviária no Brasil (2002-2011) - R$ bilhões correntes ......................................................... 42
Gráfico 4 - Investimentos públicos e privados em transporte rodoviário no Brasil
(2002-2011) - R$ bilhões de 2014, com base na variação do IPCA ........................................ 43
Gráfico 5 - Tarifas de pedágio por etapa de concessões (1996-2014) - tarifa média
- R$ de 2014 / 100 km ............................................................................................................ 103
Gráfico 6 - Tarifas de pedágio por agrupamento da 1ª Etapa do Programa Federal
(1996-2014) - tarifa média - R$ de 2014 / 100 km ................................................................. 107
Gráfico 7 - Tarifas de pedágio por agrupamento da 2ª Etapa do Programa Federal
(2008-2014) - tarifa média - R$ de 2014 / 100 km ................................................................. 108
Gráfico 8 - Tarifas de pedágio por agrupamento da 1ª Etapa do Programa de São Paulo
(1998-2014) - tarifa média - R$ de 2014 / 100 km ................................................................. 110
Gráfico 9 - Tarifas de pedágio por agrupamento da 2ª Etapa do Programa de São Paulo
(2008-2014) - tarifa média - R$ de 2014 / 100 km ................................................................. 111
Gráfico 10 - Tarifas médias multiplicadas pelos volumes de tráfego, por etapa de concessões
(2002-2012) - R$ bilhões de 2014 .......................................................................................... 112
Gráfico 11 - Investimentos/km por etapa de concessões (1996-2014)
- R$ 1.000 de 2014 / km ......................................................................................................... 115
Gráfico 12 - Investimentos totais do Programa Federal (1996-2014)
- R$ milhões correntes ............................................................................................................ 116
Gráfico 13 - Investimentos totais do Programa de São Paulo (1998-2014)
- R$ milhões correntes ............................................................................................................ 117
Gráfico 14 - Relação investimentos por km / tarifas médias, por etapa de concessões
(1996-2014) - R$ 1.000 de 2014 ............................................................................................ 117
Gráfico 15 - Relação investimentos por km / tarifas médias multiplicadas pelos
volumes de tráfego (%), por etapa de concessões (2002-2012) ............................................. 119
Gráfico 16 - Relação investimentos por km / tarifas médias, por agrupamento
da 1ª Etapa do Programa Federal (1996-2014) - R$ 1.000 de 2014 ....................................... 150
Gráfico 17 - Relação investimentos por km / tarifas médias, por agrupamento
da 2ª Etapa do Programa Federal (2009-2014) - R$ 1.000 de 2014 ....................................... 150
Gráfico 18 - Relação investimentos por km / tarifas médias, por agrupamento
da 1ª Etapa do Programa de São Paulo (1998-2014) - R$ 1.000 de 2014 .............................. 151
Gráfico 19 - Relação investimentos por km / tarifas médias, por agrupamento
da 2ª Etapa do Programa de São Paulo (2008-2014) - R$ 1.000 de 2014 .............................. 151
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Programas de concessões de rodovias no Brasil (2013) ....................................... 42
Quadro 2 - Programa federal de concessões de rodovias (1ª Etapa) ....................................... 72
Quadro 3 - Taxas internas de retorno (TIR) iniciais - 1ª Etapa do Programa Federal ............ 75
Quadro 4 - Programa federal de concessões de rodovias (2ª Etapa - Fase I) .......................... 78
Quadro 5 - Programa federal de concessões de rodovias (2ª Etapa - Fase II) ......................... 82
Quadro 6 - Programa de concessões de rodovias do estado de São Paulo (1ª Etapa) ............. 89
Quadro 7 - Valores fixos de outorga por concessionária - 1ª Etapa do Programa
de São Paulo ............................................................................................................................. 90
Quadro 8 - Taxas internas de retorno (TIR) iniciais - 1ª Etapa do Programa de São Paulo ... 93
Quadro 9 - Programa de concessões de rodovias do estado de São Paulo (2ª Etapa) ............. 96
Quadro 10 - Valores fixos de outorga por concessionária - 2ª Etapa do Programa
de São Paulo ............................................................................................................................. 98
Quadro 11 - Desagregação das etapas de concessões com base nas diferenças de
volumes de tráfego.................................................................................................................. 106
Quadro 12 - Arranjos contratuais do Programa Federal ....................................................... 133
Quadro 13 - Arranjos contratuais do Programa de São Paulo .............................................. 134
Quadro 14 - Tarifas de pedágio por praça de cobrança - 1ª Etapa do Programa Federal
(1996-2014) - R$ correntes..................................................................................................... 135
Quadro 15 - Tarifas de pedágio por praça de cobrança - 2ª Etapa do Programa Federal
(2008-2014) - R$ correntes..................................................................................................... 136
Quadro 16 - Tarifas de pedágio por praça de cobrança - 1ª Etapa do Programa de São Paulo
(1998-2014) - R$ correntes..................................................................................................... 137
Quadro 17 - Tarifas de pedágio por praça de cobrança - 2ª Etapa do Programa de São Paulo
(2008-2014) - R$ correntes..................................................................................................... 140
Quadro 18 - Tarifas médias de pedágio por concessionária - Programa Federal
(1996-2014) - R$ correntes / 100 km ..................................................................................... 142
Quadro 19 - Tarifas médias de pedágio por concessionária - Programa de São Paulo
(1998-2014) - R$ correntes / 100 km ..................................................................................... 143
Quadro 20 - Investimentos privados por concessionária - Programa Federal
(1996-2014) - R$ 1.000 correntes........................................................................................... 144
Quadro 21 - Investimentos privados por concessionária - Programa de São Paulo
(1998-2014) - R$ 1.000 correntes........................................................................................... 145
Quadro 22 - Volumes de tráfego por concessionária - Programa Federal
(2002-2012) - veículos equivalentes (VE).............................................................................. 146
Quadro 23 - Volumes de tráfego por concessionária - Programa de São Paulo
(2002-2012) - veículos equivalentes (VE).............................................................................. 147
Quadro 24 - Receitas, lucros e patrimônios por concessionária - Programa Federal
(2014) - R$ 1.000 correntes .................................................................................................... 148
Quadro 25 - Receitas, lucros e patrimônios por concessionária - Programa de São Paulo
(2014) - R$ 1.000 correntes .................................................................................................... 149
LISTA DE ABREVIATURAS, ACRÔNIMOS E SIGLAS
5º BE Cmb Bld 5º Batalhão de Engenharia de Combate Blindado
a.a. Ao ano
AB Atlantia Bertin Concessões S.A.
ABCR Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias
ALESP Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo
ANTT Agência Nacional de Transportes Terrestres
Artesp Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de
Transporte do Estado de São Paulo;
Agência de Transporte do Estado de São Paulo
BCB Banco Central do Brasil
BIB Banco de Investimento Brasileiro
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BNDIGITAL Biblioteca Nacional Digital
CART Concessionária Auto Raposo Tavares S.A.
CCR Companhia de Concessões Rodoviárias S.A.
CEPAL Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe
CIDE Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico
CMN Conselho Monetário Nacional
CNT Confederação Nacional do Transporte
CPI Comissão parlamentar de inquérito
CRT Concessionária Rio-Teresópolis S.A.
DAER Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem
DASP Departamento Administrativo do Serviço Público
DER Departamento de Estradas de Rodagem
DERSA Desenvolvimento Rodoviário S.A.
DNER Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
EAF Empresa de apoio à fiscalização
EAG Empresa de apoio ao gerenciamento
ECB Empresa Construtora Brasil S.A.
ECEX Empresa de Construção e Exploração da Ponte Presidente Costa e Silva;
Empresa de Engenharia e Construção de Obras Especiais S.A.
e.g. Exempli gratia (por exemplo)
entronc. Entroncamento rodoviário
Eurobraz European Brazilian Bank
FGV Fundação Getúlio Vargas
FMI Fundo Monetário Internacional
FND Fundo Nacional de Desenvolvimento
FNM Fábrica Nacional de Motores
FRN Fundo Rodoviário Nacional
GEIPOT Grupo Executivo de Integração da Política de Transportes;
Grupo de Estudos para Integração da Política de Transportes;
Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes
GERCA Grupo Executivo de Racionalização da Cafeicultura
GEROR Gerência de Regulação e Outorga da Exploração de Rodovias
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e
Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicação;
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IFOCS Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas
IGP-DI Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna
IGP-M Índice Geral de Preços - Mercado
Invepar Investimentos e Participações em Infraestrutura S.A.
IOCS Inspetoria de Obras Contra as Secas
Ipea Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
IRT Índice de reajustamento da tarifa
ITRP Imposto sobre Transporte Rodoviário de Passageiros
MVOP Ministério da Viação e Obras Públicas
n.d. Não disponível
OHL Obrascón Huarte Lain S.A.
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PAEG Programa de Ação Econômica do Governo
PED [Capítulo 1] Programa Estratégico de Desenvolvimento
PED [Capítulo 3] Programa Estadual de Desestatização
PER Programa de Exploração da Rodovia
Petrobras Petróleo Brasileiro S.A.
PIB Produto Interno Bruto
PIL Programa de Investimento em Logística
PIN Programa de Integração Nacional
PND Programa Nacional de Desestatização
PND, (I) I Plano Nacional de Desenvolvimento
PND, (II) II Plano Nacional de Desenvolvimento
PNV Plano Nacional de Viação
p.p. Pontos percentuais
PPP Parceria público-privada
PRODOESTE Programa de Desenvolvimento do Centro-Oeste
PROTERRA Programa de Redistribuição de Terra e de Estímulo à
Agroindústria do Norte e Nordeste
PROVALE Programa Especial para o Vale do São Francisco
SIC Serviço de Informação ao Cidadão
SUINF Superintendência de Exploração de Infraestrutura Rodoviária
SUMOC Superintendência da Moeda e do Crédito
TBP Tarifa básica de pedágio
TBPI Tarifa básica de pedágio a preços iniciais
TCU Tribunal de Contas da União
TIR Taxa interna de retorno
TJLP Taxa de Juros de Longo Prazo
TKU Toneladas transportadas por quilômetro útil
TORC Terraplenagem, Obras Rodoviárias e Construções LTDA
TRU Taxa Rodoviária Única
VE Veículos equivalentes
Vemag Veículos e Máquinas Agrícolas S.A.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 18
1 POLÍTICA PÚBLICA DE EXPANSÃO RODOVIÁRIA NO BRASIL E SEU
FINANCIAMENTO ............................................................................................................... 20
1.1 INÍCIO E CONSOLIDAÇÃO DO RODOVIARISMO (1927-1974) ............................ 21
1.2 CRISE DE FINANCIAMENTO, DETERIORAÇÃO DO INVESTIMENTO E
PRIVATIZAÇÃO COMO ALTERNATIVA (1974-1998) ................................................. 35
1.3 PRIVATIZAÇÃO CONJUGADA À POLÍTICA PÚBLICA (1998-2014) ................... 41
2 POLÍTICAS DE PRIVATIZAÇÃO E CONTRATOS DE CONCESSÃO .................... 45
2.1 POLÍTICAS DE PRIVATIZAÇÃO ............................................................................... 46
2.2 CONTRATOS DE CONCESSÃO ................................................................................. 55
2.2.1 Modelos de licitação .............................................................................................. 55
2.2.2 Alocação dos riscos ................................................................................................ 59
2.2.3 Mecanismos de reajuste e revisão tarifários ....................................................... 62
2.2.4 Apropriação das receitas extraordinárias e remuneração variável conforme
desempenho ..................................................................................................................... 65
3 ACERVO INSTITUCIONAL E ARRANJO CONTRATUAL DAS CONCESSÕES
RODOVIÁRIAS NO BRASIL .............................................................................................. 68
3.1 PROGRAMA FEDERAL DE CONCESSÕES .............................................................. 69
3.1.1 A 1ª Etapa do Programa Federal ......................................................................... 69
3.1.2 A 2ª Etapa do Programa Federal - Fase I............................................................ 76
3.1.3 A 2ª Etapa do Programa Federal - Fase II .......................................................... 81
3.2 PROGRAMA DE CONCESSÕES DO ESTADO DE SÃO PAULO ........................... 86
3.2.1 A 1ª Etapa do Programa de São Paulo ................................................................ 86
3.2.2 A 2ª Etapa do Programa de São Paulo ................................................................ 94
4 RESULTADOS ECONÔMICOS DIRETOS DAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS
NO BRASIL PARA OS USUÁRIOS .................................................................................. 101
4.1 DISPÊNDIO DIRETO DOS USUÁRIOS: TARIFAS DE PEDÁGIO ........................ 101
4.2 CONTRAPARTIDA DIRETA AOS USUÁRIOS: INVESTIMENTOS PRIVADOS 114
CONCLUSÃO ....................................................................................................................... 120
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 122
APÊNDICE A - Quadros-síntese dos arranjos contratuais por etapa de concessões .... 133
APÊNDICE B - Tarifas de pedágio por praça de cobrança ............................................. 135
APÊNDICE C - Tarifas médias de pedágio, investimentos privados e volumes de tráfego
por concessionária ................................................................................................................ 142
APÊNDICE D - Receitas, lucros e patrimônios por concessionária ................................ 148
APÊNDICE E - Gráficos para a relação investimentos por km / tarifas médias,
por agrupamento das etapas de concessões ........................................................................ 150
18
INTRODUÇÃO
O objeto de estudo no presente trabalho corresponde às políticas de privatização
de rodovias no Brasil, as quais tiveram início em 1995. Mais especificamente, são analisados,
aqui, os programas de concessões promovidos pelo governo federal e pelo governo do estado
de São Paulo. A escolha, em específico, desses programas decorre do destaque que ambos
possuem no contexto nacional. Nesse sentido, tem-se que em 2013 havia um total 15.959 km
de rodovias concedidas no país, dos quais 5.263 km compreendiam o Programa Federal
e 5.355 km compreendiam o Programa de São Paulo, de acordo com as informações
apresentadas por Sá, Santos e Brasileiro (2014).
Esses programas têm apresentado, ao longo dos anos, tarifas de pedágio em patamares
consideravelmente distintos. Tal distinção é observada não apenas na comparação entre os
programas, mas também na comparação entre diferentes etapas de um mesmo programa.
Nesse sentido, tem-se que Campos Neto, Paula e Souza (2011) calcularam as tarifas médias
associadas a cada programa de concessões do país em 2011. A tarifa média federal apresentou
um valor de R$ 5,11/100 km, ao passo que tarifa média paulista apresentou um valor
de R$ 12,76/100 km. Paralelamente, observa-se que as concessões federais de 1ª etapa
apresentaram uma tarifa média de R$ 9,86/100 km, ao passo que as concessões federais
de 2ª etapa apresentaram uma tarifa média de R$ 2,96/100 km. Além disso, para efeito de uma
maior contextualização dessas tarifas praticadas nacionalmente, tem-se que os mesmos
autores averiguaram uma tarifa média internacional de R$ 8,80/100 km.
Em vista dessa heterogeneidade existente entre as tarifas de pedágio cobradas por
diferentes programas de concessões – e também entre as tarifas cobradas por diferentes etapas
de um mesmo programa – propõe-se, aqui, uma investigação acerca dessa heterogeneidade.
Em uma análise complementar, propõe-se investigar, também, a heterogeneidade existente
entre os níveis de investimentos do setor privado associados a cada etapa de concessões.
Dessa maneira, são analisados valores referentes ao dispêndio direto dos usuários motivado
pelas concessões – as tarifas de pedágio – e valores referentes à contrapartida direta
das concessões aos usuários – os investimentos.
A hipótese inicial que aqui se propõe é de que essa heterogeneidade que caracteriza as
políticas de privatização de rodovias no Brasil – em especial no tocante aos seus resultados
econômicos diretos para os usuários – é determinada pelas diferenças de arranjo contratual
19
entre essas políticas. Tal hipótese se justifica pelo fato de que é o arranjo contratual que
cristaliza as possibilidades de atuação de uma concessionária. Ademais, no contexto das
concessões como políticas de privatização, tem-se no arranjo contratual um importante
instrumento de política pública – ao menos em potencial.
Em relação à importância que os contratos aqui analisados apresentam em termos de
política pública, bem como em relação à importância de seus respectivos programas
de concessões, tem-se que a percepção da mesma é reforçada pelo fato de o modal rodoviário
atender a aproximadamente 61,1% do transporte de cargas total no país – medido em
toneladas transportadas por quilômetro útil (TKU) –, de acordo com os dados apresentados
pela Confederação Nacional do Transporte (CNT, 2016).
O principal objetivo do presente trabalho é, então, verificar a validez da hipótese
inicial descrita anteriormente. Ou seja, pretende-se verificar se as diferenças de arranjos
contratuais entre as etapas de concessões são determinantes para a heterogeneidade dos
resultados econômicos diretos das mesmas para os usuários. A fim de atender a esse objetivo,
o trabalho é distribuído em quatro capítulos.
O Capítulo 1 busca situar historicamente as políticas de privatização de rodovias no
Brasil. O Capítulo 2 busca discutir os aspectos teóricos referentes às políticas de privatização,
com ênfase aos aspectos teóricos dos contratos de concessão – mais especificamente,
são discutidos os seguintes tópicos concernentes aos contratos de concessão, os quais
compõem o que é aqui referido como arranjo contratual: (1) modelos de licitação,
(2) alocação dos riscos, (3) mecanismos de reajuste e revisão tarifários, (4) apropriação das
receitas extraordinárias e remuneração variável conforme desempenho. O Capítulo 3 busca
examinar os arranjos contratuais referentes a três etapas do Programa Federal (1ª Etapa,
2ª Etapa - Fase I e 2ª Etapa - Fase II) e duas etapas do Programa de São Paulo (1ª Etapa e
2ª Etapa). O Capítulo 4, por fim, busca verificar a validez da hipótese inicial aqui proposta,
através da análise, sob o prisma dos arranjos contratuais, das trajetórias das tarifas de pedágio
e dos investimentos privados.
20
1 POLÍTICA PÚBLICA DE EXPANSÃO RODOVIÁRIA NO BRASIL E SEU
FINANCIAMENTO
O principal objetivo deste Capítulo 1 é situar historicamente as políticas de
privatização de rodovias no Brasil. Propõe-se, mais especificamente, discutir a trajetória
histórica das políticas para o desenvolvimento da infraestrutura rodoviária no país – a qual
tem sido embasada, desde o seu estágio inicial, pelo chamado rodoviarismo – e, a partir disso,
discutir a inserção da privatização em meio a essa trajetória.
A estruturação do capítulo se remete à constatação básica de que as privatizações de
rodovias ocorreram, no Brasil, em reflexo à principal crise de financiamento experimentada
por esse setor. A crise em questão se manifestou de forma mais expressiva a partir da década
de 1980, e acarretaria, a partir da década de 1990, uma súbita queda no investimento público
em infraestrutura rodoviária. Assim, a privatização, nesse contexto das políticas rodoviárias,
viria a se apresentar como uma alternativa ao financiamento e investimento públicos –
ao menos para determinados trechos economicamente estratégicos.
Em função da constatação anterior, se estabelece, ao longo do capítulo, um enfoque
em duas variáveis: (1) a trajetória do investimento público em infraestrutura rodoviária e
(2) o financiamento que sustentou essa trajetória. É partir desse enfoque, portanto, que se
pretende conduzir a discussão sobre a trajetória das políticas rodoviárias como um todo e,
por extensão, analisar a inserção da privatização em meio a tal trajetória.
Na maior parte do capítulo é utilizada, como proxy da variável de investimento
público, a extensão da malha rodoviária pavimentada. A escolha dessa variável é justificada
por se tratar de uma série suficientemente contínua, que se estende desde as primeiras décadas
do rodoviarismo até anos mais recentes. Adicionalmente, tem-se que essa variável sintetiza o
que é um dos principais resultados do investimento público no setor – e não apenas em termos
da política federal, mas também em termos das políticas estaduais.
O capítulo é distribuído, então, em três seções. A Seção 1.1 é dedicada ao período das
políticas rodoviárias que precedeu sua crise de financiamento (1927-1974), o que compreende
os primeiros esforços no sentido de sistematizar o investimento público em infraestrutura
rodoviária, bem como sistematizar o seu financiamento – e também compreende, portanto,
a consolidação do projeto rodoviarista. A Seção 1.2, por sua vez, é dedicada ao período de
inflexão para as políticas rodoviárias (1974-1998), o qual culminaria na sua crise de
21
financiamento, na deterioração de seu investimento e, dessa maneira, contribuiria para
a criação de uma conjuntura favorável às políticas de privatização. A Seção 1.3, por fim,
é dedicada às políticas rodoviárias mais recentes (1998-2014), nas quais se observa uma
relativa retomada do financiamento e investimento públicos, concomitantemente ao
aprofundamento das privatizações.
1.1 INÍCIO E CONSOLIDAÇÃO DO RODOVIARISMO (1927-1974)
A expansão da infraestrutura rodoviária brasileira esteve, desde o seu início,
intimamente associada à expansão da indústria automotiva no país, bem como de seu mercado
interno. Nas grandes cidades, a crescente adesão ao automóvel era observada já na década de
1910, com destaque para a cidade de São Paulo, cuja frota de automóveis em circulação
passou de 145 em 1909 para 2.165 em 1919 (PEREIRA, 2005, p. 283; RICCI, 2006, p. 15).
Em razão desse movimento, a capital paulista viria a se tornar, ao longo da década de 1920, o
palco do surgimento da indústria automotiva no Brasil. Em 1919 a Ford instalou a primeira
unidade de montagem da cidade (e do país), e em seguida, em 1921, inaugurou a primeira
linha de montagem em série. Mais adiante naquela década, em 1925, foi a vez da General
Motors se instalar na cidade, além de inaugurar uma segunda unidade em 1927 no município
de São Caetano do Sul (FORD, 2015; SÃO PAULO, 2015).
Até aquele momento, na década de 1920, as viagens interurbanas por via terrestre
eram essencialmente atendidas pelo modal ferroviário. Dessa forma, eram as ferrovias que
atraíam os principais esforços das políticas de transportes, conforme evidenciado pelos
relatórios do Ministério da Viação e Obras Públicas (MVOP) referentes àquele período
(BNDIGITAL, 2015a).1 No entanto, a expansão do mercado automotivo no país representou a
ignição para o chamado rodoviarismo brasileiro. A partir de então, as políticas estatais
promoveriam um crescente protagonismo do modal rodoviário frente aos demais, e
especialmente frente ao ferroviário, cujo desenvolvimento foi progressivamente refreado em
favor das rodovias, conforme detalhado por Paula (2010).
1 Por força do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, o Ministério da Viação e Obras Públicas (MVOP)
foi reorganizado na forma do Ministério dos Transportes e do Ministério da Comunicação (WAHRLICH, 1974,
p. 38). Na década de 1920, as atribuições do MVOP se estendiam também para atividades como o saneamento
básico e a gestão de recursos hídricos (KONDER, 1930).
22
Para Accorsi (1996, p. 25), o rodoviarismo foi um processo que congregou:
[...] legisladores, administradores e funcionários públicos, engenheiros, técnicos,
empreiteiros, entidades empresariais diversas ligadas ao setor automobilístico que
começava a dar seus passos iniciais no país, setores da[s] forças armadas, etc..., cuja
manifestação se encontrava latente desde o início do século com a realização do
Primeiro Congresso Nacional de Estradas de Rodagem em 1916 [...].
O Congresso Nacional de Estradas de Rodagem, ao qual Accorsi se refere, ocorreu em
sete edições de 1916 a 1939. Esse evento era realizado por iniciativa do Automóvel Clube do
Brasil e contava, também, com o envolvimento direto de representantes do Estado, conforme
evidenciado pelos periódicos da época (BNDIGITAL, 2015b).2 Ocorriam, ainda, congressos
em nível regional, dentre os quais se destacava o Congresso Paulista de Estradas de Rodagem,
promovido pelo Automóvel Clube de São Paulo. As noções apresentadas por Barbosa (2013,
p. 95), Cavalcanti (1995, p. 28), Paula (2010, p. 148) e Pereira (2005, p. 271) corroboram com
Accorsi na análise de que esses congressos (e clubes) representavam ambientes de articulação
entre os agentes promotores do rodoviarismo, enumerados no excerto anterior.
No governo Washington Luís (1926-1930), tem-se o início da institucionalização do
rodoviarismo junto ao Estado e, portanto, o desenho das primeiras estratégias que buscariam
garantir o fluxo de financiamento público à expansão da infraestrutura rodoviária. De acordo
com Pereira (2005, p. 268), a figura pública de Washington Luís estava associada ao seu
papel no Automóvel Clube de São Paulo e, especialmente, ao seu esforço político em
benefício da construção rodoviária, ao longo de seus mandatos como prefeito da cidade de
São Paulo (1917-1919) e governador do estado de São Paulo (1920-1924). Em consonância
com essa sua trajetória pública pregressa, Washington Luís (1927, p. 57), quando presidente
da república, discursaria: “Governar é povoar; mas não se povoa sem se abrir estradas, e de
todas as espécies. Governar é, pois, fazer estradas. É essa a campanha que ora se começa”.3
Ou simplesmente “governar é abrir estradas”, na forma como se popularizou seu lema.
Em 1927 foi criado o Fundo Especial para a Construção e Conservação de Estradas de
Rodagem, cuja arrecadação era proveniente de uma cobrança adicional aos impostos sobre a
importação de gasolina, automóveis, componentes de automóveis e bicicletas.4 Nesse mesmo
ano, o MVOP designou uma Comissão de Estradas de Rodagem Federais que, graças ao
financiamento pelo Fundo Especial, foi responsável por algumas construções de grande
2 Os periódicos em questão são disponibilizados pela Hemeroteca Digital Brasileira, da Biblioteca Nacional.
A busca é realizada através de expressões-chave (e.g. “VII Congresso Nacional de Estradas de Rodagem”). 3 Mensagem apresentada ao Congresso Nacional na abertura da primeira sessão legislativa de 1927.
4 O Fundo Especial foi criado pelo Decreto nº 5.141, de 5 de janeiro de 1927.
23
expressão, como o trecho fluminense da estrada Rio-São Paulo – em que o trecho paulista
havia sido concluído pelo próprio estado de São Paulo (KONDER, 1930, p. 285) – e a estrada
Rio-Petrópolis – que foi a primeira rodovia pavimentada com asfalto do país (SANDOVAL,
2013, p. 15).5 O MVOP também designou, à parte da Comissão principal, uma Comissão de
Estradas de Rodagem nos Estados do Paraná e Santa Catarina, composta pelos militares do
5º Batalhão de Engenharia (KONDER, 1930, p. 295).6 De acordo com informações do próprio
Batalhão, a entidade foi responsável pela construção de mais de 400 km de rodovias no
período de 1927 a 1941 (5º BE CMB BLD, 2015).7
Com a deposição de Washington Luís e o início da Era Vargas (1930-1945) observou-
se o arrefecimento do ímpeto rodoviarista nos moldes anteriores. Isso porque o período ficou
marcado pela polarização entre o programa político de Vargas – de perfil centralizador – e os
enclaves rodoviaristas na burocracia desse governo – que buscavam autonomia administrativa
e financeira para levar adiante seus propósitos particulares, conforme salientado por Accorsi
(1996, p. 29) e Campos (2012, p. 57). Sintomaticamente, a Comissão de Estradas de Rodagem
Federais do MVOP foi extinta em 1931 e o Fundo Especial foi incorporado ao Orçamento
Geral da República em 1932.8 Mais adiante, em 1934, foi lançado o primeiro Plano Nacional
de Viação (PNV), com o intuito de orientar as políticas de transportes no país.9 A aplicação
do PNV resultaria na reativação da Comissão de Estradas de Rodagem Federais, que se tornou
5 A antiga estrada Rio-São Paulo corresponde atualmente às rodovias BR-465, RJ-139 (trecho fluminense) e a
trechos das rodovias SP-062 e SP-066 (trecho paulista). A antiga estrada Rio-Petrópolis, por sua vez,
corresponde atualmente ao trecho da BR-040 conhecido como Rodovia Washington Luís, que faz parte da
extensão administrada pela concessionária Concer. De acordo com Konder (1930, p. 293), parte do traçado
inicial da antiga estrada Rio-Petrópolis havia sido construída pelo Automóvel Clube do Brasil, em anos
anteriores. 6 De acordo com Barbosa (2013, p. 94), a inclusão de Santa Catarina no planejamento rodoviário federal poderia
ser associada ao fato de que Victor Konder, ministro da Viação e Obras Públicas durante o governo Washington
Luís, era irmão de Adolpho Konder, governador do estado de Santa Catarina durante o mesmo período. Ainda
segundo Barbosa (2013, p. 92), a família Konder era parte importante da elite industrialista catarinense. 7 O 5º Batalhão de Engenharia, responsável pela Comissão de Estradas de Rodagem nos Estados do Paraná e
Santa Catarina, corresponde ao atual 5º Batalhão de Engenharia de Combate Blindado (5º BE Cmb Bld), que
apresenta essa nomeação desde 2004. De acordo com o 5º BE Cmb Bld (2015), a entidade foi responsável pela
construção de 200 km do trecho São João - Barracão, de 124 km do trecho Curitiba - Capela da Ribeira e de
108 km do trecho Curitiba - Joinville, que corresponderiam atualmente a trechos das rodovias BR-280, BR-476 e
BR-376, respectivamente. 8 A desvinculação do Fundo Especial ocorreu pelo Decreto n° 20.853, de 26 de dezembro de 1932. Apesar da
extinção da Comissão de Estradas de Rodagem Federais em 1931, a Comissão de Estradas de Rodagem nos
Estados do Paraná e Santa Catarina permaneceria continuadamente ativa até 1941. A manutenção dessa
comissão, composta pelo 5º Batalhão de Engenharia, se relaciona ao fato de que essa entidade havia prestado
apoio militar à chamada Revolução de 1930, que resultou na deposição de Washington Luís. 9 O Plano Geral de Viação Nacional foi criado pelo Decreto nº 24.497, de 29 de junho de 1934.
24
um departamento autônomo em 1937 e foi renomeada como Departamento Nacional de
Estradas de Rodagem (DNER) (ACCORSI, 1996; CAMPOS, 2012).10
Um dos principais expoentes dessa polarização intrínseca à política de transportes da
Era Vargas foi, justamente, o DNER. Por um lado, com o início do Estado Novo (1937-1945),
as ações do DNER seriam orientadas em observância ao Departamento Administrativo do
Serviço Público (DASP), o principal instrumento da centralização administrativa promovida
pelo governo Vargas (WAHRLICH, 1974, p. 29).11
Por outro lado, se a criação do DNER não
resultou na autonomia almejada pelos agentes promotores do rodoviarismo, ao menos a
pressão exercida pelos mesmos foi suficiente para alçar o modal rodoviário a uma posição de
destaque na execução do PNV, conforme demonstrado por Schwartzman (1983, p. 435).12
Além disso, em 1940 foi criado o Fundo Rodoviário dos Estados e Municípios, cuja
arrecadação se daria a partir de um imposto único sobre a produção e o comércio de
combustíveis e lubrificantes, e que poderia conferir alguma sustentação financeira às ações do
DNER, mas que se mostrou de difícil operacionalização (CAVALCANTI, 1995, p. 32).13
Ainda assim, esse imposto único criado em 1940 viria a se tornar, adiante, peça-chave para o
financiamento do rodoviarismo.
O rodoviarismo reprimido da Era Vargas resultou em uma expansão modesta da malha
rodoviária, de modo que o país somasse 423 km de extensão pavimentada ao final desse
período (DNER, 2015). Pode-se destacar, nesse ínterim, as obras de pavimentação parcial dos
trechos Petrópolis - Juiz de Fora (referente à antiga estrada União e Indústria), por parte do
governo federal, e do trecho São Paulo - Jundiaí (pertencente à Via Anhanguera), por parte do
estado de São Paulo (SCHWARTZMAN, 1983, p. 437).14
No entanto, com o fim do Estado
Novo, as instituições rodoviaristas se veriam desimpedidas para readquirir sua autonomia.
Dessa forma, em 1950 – pouco antes de Vargas reassumir a presidência, portanto – a extensão
pavimentada já haveria sido mais do que duplicada, em um total de 968 km (DNER, 2015).
10
O DNER foi criado pela Lei nº 467, de 31 de julho de 1937. 11
O DASP foi criado pelo Decreto-lei nº 579, de 30 de julho de 1938. 12
O trabalho de Schwartzman (1983), em questão, consiste na organização de textos e informações provenientes
do arquivo pessoal de Gustavo Capanema, ministro da educação durante grande parte da Era Vargas (de 1934 a
1945). Conforme salienta o próprio Schwartzman (1983, p. 3), seu trabalho deriva de uma perspectiva
necessariamente unilateral, mas “[...] acima de tudo, de uma visão interna, „compreensiva‟, do regime Vargas; e
neste sentido, é um documento de importância inestimável”. 13
O Fundo Rodoviário dos Estados e Municípios, bem como o imposto único federal que o sustentava, foi criado
pelo Decreto-lei nº 2.615, de 21 de setembro de 1940. 14
A antiga estrada União e Indústria corresponde atualmente ao trecho da rodovia BR-040 administrado pela
concessionária Concer (que engloba também a antiga estrada Rio-Petrópolis). O trecho São Paulo-Jundiaí, por
sua vez, compõe atualmente a rodovia SP-330 (conhecida como Via Anhanguera, que intersecciona a extensão
da rodovia BR-050) e faz parte da extensão administrada pela concessionária AutoBAn.
25
O ponto de inflexão ocorrido nesse intervalo se deu pela chamada Lei Joppert, criada
durante o governo interino de José Linhares (1945-1946) e à qual o próprio DNER se refere
como a “Lei Áurea do rodoviarismo brasileiro” (DNER, 2015).15
Vale observar que o texto da
lei (Decreto-lei n° 8.463, de 27 de dezembro de 1945) apresenta, em meio às suas
considerações iniciais, os seguintes enunciados:
O Presidente da República [...] Considerando que a estrada de rodagem, graças ao
grau de perfeição já atingido pelo automóvel, representa hoje elemento de
fundamental importância no sistema de viação interna de qualquer país; [...]
Considerando que os Congressos Nacionais de Estradas de Rodagem e o
1º Congresso Geral de Transportes recomendaram ao Governo que se conferisse
autonomia financeira e administrativa ao Departamento Nacional de Estradas de
Rodagem; Considerando que a autonomia financeira é condição indispensável da
autonomia administrativa, e consiste essencialmente em destinar determinadas
rendas ou cotas de rendas à aplicação exclusiva a determinado serviço; [...] Decreta:
A Lei Joppert demarcou, portanto, o início de uma ampla autonomia administrativa e
financeira às operações do DNER, então transformado em autarquia. Foi criado o Fundo
Rodoviário Nacional (FRN), que substituiu o Fundo Rodoviário dos Estados e Municípios e
se tornou o novo destino da arrecadação pelo imposto único sobre combustíveis e lubrificantes
(criado em 1940). Do montante destinado ao FRN, 40% seria reservado ao DNER e os
restantes 60% seriam repartidos entres os estados, em valores proporcionais à população
(12%), à superfície territorial (12%) e ao consumo de combustíveis e lubrificantes (36%). No
entanto, para que os estados pudessem ter acesso aos recursos do FRN, os mesmos deveriam
elaborar um Plano Rodoviário próprio e submetê-lo à aprovação do DNER – e, portanto,
submetê-lo às diretrizes do Plano Rodoviário Nacional –, além de prestar-lhe contas sobre a
utilização desses recursos em conformidade com o referido plano.
As condições exigidas aos estados, para que os mesmos pudessem obter acesso ao
FRN, agiriam como estímulo para que os governos estaduais buscassem criar seus próprios
Departamentos de Estradas de Rodagem (DER). Até aquele momento existiam poucos
departamentos desse caráter ao nível estadual, dentre os quais se destacavam o DER de São
Paulo (criado em 1934), o DER do Rio de Janeiro (criado em 1943) e o Departamento
Autônomo de Estradas de Rodagem do Rio Grande do Sul (DAER-RS, criado em 1937).16
Porém, de acordo Accorsi (1996, p. 33), em apenas 11 meses após a criação da Lei Joppert já
haveriam sido criados 17 novos DER estaduais. Dessa forma, além de dotar o DNER de
15
Maurício Joppert da Silva, que dá nome à referida lei, esteve à frente do Ministério da Viação e Obras
Públicas (MVOP) durante o governo de José Linhares. 16
O DER-SP foi criado pelo Decreto estadual n° 6.529, de 2 de julho de 1934; o DER-RJ foi criado pelo
Decreto-lei estadual n° 693, de 11 de fevereiro de 1943; e o DAER-RS foi criado pela Lei estadual nº 750, de 11
de agosto de 1937.
26
(1) autonomia decisória para colocar em prática o Plano Rodoviário Nacional e de (2) um
fluxo permanente de arrecadação através do FRN, a Lei Joppert também conferiu a essa
autarquia (3) a capacidade de promover uma política de transportes integrada inter-
regionalmente, ao supervisionar e orientar as atividades dos DER estaduais.
No caso da região Nordeste, a execução da política federal de expansão rodoviária
esteve a cargo da Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS, criada em 1909).17
A
participação da IFOCS na política federal de transportes se fazia presente desde o início da
década de 1920, e perpassaria tanto o governo Washington Luís quanto a Era Vargas,
conforme evidenciam Konder (1930, p. 367) e Schwartzman (1983, p. 441). Em 1945, na
esteira do programa político de Linhares e da criação da Lei Joppert, esse órgão seria
reorganizado na forma do atual Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS)
(CAMPOS, 2012, p. 51).18
De acordo com o próprio DNOCS, a partir da criação e
reorientação de departamentos federais com atribuições mais específicas – como o DNER –,
ocorreria uma progressiva dissociação desse órgão para com obras que não envolvessem
diretamente a gestão de recursos hídricos. Ainda assim, o DNOCS permaneceria sendo, até o
início da década de 1960, o órgão federal responsável pela maior parte das obras de
construção pesada na região Nordeste, inclusive obras de construção rodoviária.
Outro desdobramento fundamental da Lei Joppert e da autonomização do DNER foi,
de acordo com Camargos (1993, p. 68), a formação de um setor nacional de construção
pesada. Segundo a mesma autora, esse setor seria nacional tanto no sentido da origem de seu
capital quanto no sentido do mercado para suas atividades, já que, até aquele momento,
o mercado brasileiro para a construção pesada era atendido essencialmente por empresas
estrangeiras. Com sua nova força, o DNER se configurava como a grande empresa
construtora do Estado e, a partir da contratação do capital privado para a realização de tarefas
específicas, começava a abrir caminho para o surgimento daquelas que se tornariam as
grandes construtoras privadas do país. Tinha-se, por um lado, o suporte para a formação de
capital de pequenas empreiteiras regionalmente relevantes, gerado pela expansão das
atividades dos DER estaduais. Por outro lado, a proximidade entre as atividades do DNER e
dos DER estaduais possibilitou que essas empreiteiras de relevância regional se lançassem em
projetos de escala federal e, assim, expandissem sua atuação (CAMARGOS, 1993).
17
A IFOCS foi criada pelo Decreto nº 7.619, de 21 de outubro de 1909 – com a nomeação de Inspetoria de
Obras Contra as Secas (IOCS) –, e foi reorganizada pelo Decreto nº 13.687, de 9 de julho de 1919. 18
A reorganização da IFOCS na forma do DNOCS se deu pelo Decreto-lei nº 8.486 de 28 de dezembro de 1945.
Mais adiante, o DNOCS seria transformado em autarquia pela Lei nº 4.229, de 1º de junho de 1963.
27
No entendimento de Accorsi (1996, p. 46), a proporção alcançada pela reestruturação
do rodoviarismo brasileiro, a partir da Lei Joppert, teria sido possibilitada justamente pelo
caráter de transição desse momento, que se dá imediatamente após a deposição de Vargas.
Nos termos de Souza (1983, p. 134), “[...] a queda do Estado Novo foi amortecida, e sua
estrutura geral aproveitada para a nova armação institucional”. Dessa forma, a autonomização
da burocracia rodoviarista teria se apoiado nesse aproveitamento das estruturas anteriores,
pelo qual o Poder Executivo permaneceria preponderante em relação ao Legislativo. De
acordo com Bastos (2010, p. 134), a relação entre o governo Dutra (1946-1951) e sua base de
apoio parlamentar – afeita à descentralização – se sustentava a partir de um “equilíbrio
instável de compromisso” ao qual “[...] escapava restaurar graus de centralização política e
financeira semelhantes ao Estado Novo”. Nesse sentido, observou-se ao longo do governo
interino de Linhares e do governo Dutra um movimento de esvaziamento do DASP. Assim,
mesmo com o retorno de Vargas à presidência (1951-1954), a expansão rodoviária liderada
pelo DNER pôde acelerar o ritmo observado no quinquênio anterior, de modo que a extensão
pavimentada já somasse 3.133 km em 1955, de acordo com os dados do Ipeadata (2015).
Durante o governo Kubitschek (1956-1961), a expansão rodoviária foi administrada
junto ao Plano de Metas. De acordo com Pereira e Lessa (2011, p. 30), a expansão da malha
pavimentada teve uma meta inicialmente estabelecida em 3.000 km, que seria posteriormente
reestabelecida em 5.000 km e que, ao final do programa, seria superada, de modo que mais de
6.000 km de rodovias fossem pavimentadas ao longo desse período, sob a gestão do governo
federal. Segundo os dados do Ipeadata (2015), o conjunto das obras promovidas pelo DNER e
pelos DER estaduais resultariam na extensão pavimentada total de 13.357 km em 1960, o que
representava um crescimento de 326% em relação ao total existente em 1955.
Além das metas que tratavam especificamente da infraestrutura rodoviária – como a
meta de pavimentação –, o Plano de Metas propunha dois outros eixos de atuação que
estavam diretamente associados a esse modal, e que deveriam funcionar como estímulos
adicionais à expansão do mesmo. O primeiro desses eixos era a consolidação da indústria
automotiva no país, que seria sustentada, majoritariamente, pela atração de capital estrangeiro,
através de estímulos cambiais, fiscais, creditícios e comerciais. Caberia ao capital nacional,
nesse contexto, a expansão da indústria de autopeças, com a finalidade de atender à demanda
dessas montadoras estrangeiras que aqui se instalariam.19
Esperava-se, por um lado, que
19
As montadoras estrangeiras que se instalaram no país durante a execução do Plano de Metas foram: General
Motors, Mercedes-Benz, International Harvester, Scania-Vabis e Ford (para a produção de caminhões), além de
28
expansão do mercado automotivo brasileiro reforçasse a necessidade do investimento em
rodovias, e, por outro lado, que a melhoria da malha rodoviária reforçasse a atração de capital
estrangeiro, ao demonstrar que as rodovias do país estariam preparadas, em extensão e
qualidade, para a circulação dos automóveis a serem produzidos. Assim como na meta de
pavimentação, a meta da produção de veículos (170.000 unidades) seria superada ao final do
programa (199.180 unidades). Paralelamente, o segundo eixo que se associava à infraestrutura
rodoviária era a construção de Brasília, cuja conexão com os demais polos econômicos do
país dependeria fortemente da interiorização da malha (PEREIRA; LESSA, 2011).
Pouco antes de Kubitschek assumir a presidência, o FRN começaria a apresentar sinais
de desgaste. De 1948 a 1954, o montante arrecadado por esse fundo cresceu continuamente,
ao ritmo de 18,5% ao ano em valores correntes, para então, em 1955, sofrer uma queda de
mais de 10%. Parte dessa queda poderia ser explicada por uma absorção, via consumo, do
estoque acumulado de combustíveis e lubrificantes. Parte, ainda, poderia ser explicada pela
entrada da Petrobras nesse mercado, em 1954, que passaria a suprir uma parcela da demanda
interna – ainda que, nesse período, essa parcela fosse pequena.20
Nesse segundo caso, impera
o fato de que imposto único, que sustentava o FRN, cobrava valores maiores sobre o consumo
de importados em comparação ao consumo interno, de modo que a substituição entre ambos
contribuísse para a redução do abastecimento desse fundo (KUBITSCHEK, 1956, p. 426).21
No entanto, além dessa redução em termos de sua arrecadação nominal, o FRN também se
desgastava em termos reais, já que o imposto único não era do tipo ad valorem e, portanto,
começava a ser pressionado pela inflação (KUBITSCHEK, 1957, p. 200).22
Assim, ocorreria
uma reformulação do imposto único em 1956, de forma a transformá-lo em imposto ad
valorem e fazê-lo incidir, também, sobre combustíveis gasosos.23
De acordo com Camargos (1993, p. 83), o Plano de Metas implicou um considerável
aumento na mobilização de recursos financeiros pelo governo federal, principalmente em
função do endividamento público e da emissão primária de moeda. Complementarmente,
Simca, Toyota, Willys Overland e Volkswagen (para a produção dos demais tipos de veículos). Destaca-se,
ainda, a atuação de duas montadoras nacionais, a FNM (empresa estatal fundada durante a Era Vargas e
encerrada em 1985) e a Vemag (encerrada em 1967). Todas as empresas mencionadas se instalaram na Região
Metropolitana de São Paulo (HAFFNER, 2002, p. 148). 20
A Petrobras foi criada pela Lei n° 2.004, de 3 de outubro de 1953. 21
Os dados referentes à arrecadação do FRN, bem como a análise associada a esses dados, estão presentes na
mensagem apresentada ao Congresso Nacional na abertura da primeira sessão legislativa de 1956. 22
Essa avaliação está presente na mensagem apresentada ao Congresso Nacional na abertura da primeira sessão
legislativa de 1957. De 1949 a 1952, a inflação (medida pelo IGP-DI/FGV) apresentou uma taxa média de 12%
ao ano, ao passo que, de 1953 a 1956, apresentou uma taxa média de 19% ao ano (IPEADATA, 2015). 23
O imposto único foi reformulado pela Lei n° 2.975, de 27 de novembro de 1956.
29
Paula (2000, p. 142) afirma que a execução de políticas pelo governo Kubitschek passava ao
largo do Poder Legislativo, de modo que o papel decisório do Congresso Nacional fosse
atrofiado frente aos órgãos do Executivo federal. O conjunto desses fatores, aliado ao
aprofundamento da autonomia do DNER, permitiu que essa autarquia se apropriasse de parte
dos novos recursos mobilizados pelo governo. Assim, além da reformulação do imposto único
e, por extensão, do FRN (em 1956), o DNER passava a contar, também, com recursos
advindos de dotações orçamentárias da União, que inclusive chegariam a superar o FRN na
composição da receita total dessa entidade (em 1961), conforme afirma Camargos (1993).
Ferraz Filho (1981, p. 66) relata que parte das receitas geradas pelos leilões de divisas
promovidos pela Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) também seriam
repassadas à política rodoviarista.24
Segundo esse autor, havia uma recomendação por parte
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) para que fosse realizado esse
repasse, a fim de subsidiar a importação das máquinas necessárias à construção viária.25
A
partir dessa recomendação, deveriam ser reservados US$ 65 milhões para esse fim, no período
de 1957 a 1961. Essa quantia seria repartida da seguinte forma: US$ 7 milhões para o DNER,
US$ 18 milhões para os DER estaduais, US$ 7 milhões para as prefeituras municipais e US$
33 milhões para as construtoras privadas contratadas pelo DNER (FERRAZ FILHO, 1981).
O fato de os repasses da SUMOC serem majoritariamente destinados ao capital privado –
conforme o relato de Ferraz Filho – é consoante ao novo papel assumido pelo DNER durante
o Plano de Metas. De acordo com Accorsi (1996, p. 58), a autarquia se afastava
progressivamente da atividade direta de construção pesada, enquanto o capital privado
contratado – que, naquele momento, já contava com empresas de grande porte – passava a
assumir integralmente a execução das tarefas mais complexas.
Ao longo da década que sucedeu a Lei Joppert (1946 a 1955), o crescimento das
empreiteiras nacionais foi intensamente estimulado pela dinâmica das contratações executadas
pelo DNER e pelos DER estaduais. Em seguida, como observa Ferraz Filho (1981, p. 57), o
Plano de Metas resultou no aprofundamento dessa demanda pelo setor privado de construção
pesada, não apenas em função da política de transportes, mas também pelo estímulo estatal ao
setor de energia, ao desenvolvimento industrial e à própria construção de Brasília. No âmbito
24
O procedimento desses leilões de divisas era um resultado da Instrução 70 da SUMOC (de 1953), que instituiu
a utilização de taxas de câmbio múltiplas. A SUMOC desempenhava o papel de autoridade monetária do país
anteriormente à criação do Banco Central do Brasil (BCB), pela Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964. 25
O BNDE foi criado pela Lei n° 1.628, de 20 de junho de 1952. A sua denominação atual (BNDES) tem início
a partir do Decreto-lei nº 1.940, de 25 de maio de 1982.
30
do rodoviarismo, Camargos (1993, p. 86) afirma que as contratações se davam de forma cada
vez mais restritiva, de modo a favorecer um pequeno grupo de grandes empreiteiras. Nesse
mesmo sentido, Campos (2012, p. 67) afirma que, durante a execução do Plano de Metas, o
DNER lançaria mão de “[...] critérios não-licitatórios para a escolha das empreiteiras”, o que
refletiria na baixa concorrência pela assunção das obras.
Em relação ao expressivo crescimento de determinadas empreiteiras, estimulado pelas
contratações estatais, um dos exemplos mais elucidativos é a trajetória da empresa Andrade
Gutierrez, fundada em 1948. De acordo com Camargos (1993, p. 74), quando essa empreiteira
começou a ser contratada pelo DER-MG – durante o período em que Kubitschek foi
governador de Minas Gerais (1951-1955) –, ela ainda “[...] trabalhava no esquema de
carrocinhas de terra puxadas a burro, em serviços de terraplanagem”.26
Pouco depois, quando
essa empresa começaria a ser contratada diretamente pelo DNER – durante a presidência de
Kubitschek –, ela já passaria a participar de obras de grande expressão, como a construção (a
partir de 1957) do trecho São Paulo - Curitiba (ANDRADE GUTIERREZ, 2015).27
A Figura 1, a seguir, apresenta a distribuição geográfica dos 9.019 km de rodovias
federais pavimentadas existentes ao final de 1960 – em meio à extensão total pavimentada de
13.357 km para o mesmo ano –, conforme os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE, 1990, p. 465). Percebe-se, a partir dessa figura, a concentração dessa malha
no eixo Sudeste-Sul do país, especialmente através de trechos que irradiam a partir das
cidades de São Paulo (o principal reduto da indústria automotiva brasileira) e Rio de Janeiro
(a capital federal até o referido ano). Destaca-se, ainda, a pavimentação de grande parte da
extensão correspondente à atual rodovia BR-116, como no trecho que perpassa o norte de
Minas Gerais (que pertence à atual rodovia Rio-Bahia) e no trecho que conecta Rio de
Janeiro, São Paulo, Curitiba e Porto Alegre. Ademais, observa-se a pavimentação completa do
trecho de ligação entre a cidade do Rio de Janeiro e a nova capital Brasília.
26
Camargos (1993, p. 88) afirma que Kubitschek, ao assumir a presidência, teria levado para o DNER grande
parte da equipe responsável pela política rodoviária mineira, executada durante o seu mandato como governador. 27
O trecho São Paulo-Curitiba (concluído em 1961) compunha, naquela época, a rodovia BR-2. Atualmente
corresponde ao trecho da rodovia BR-116 conhecido como Régis Bittencourt, administrado pela concessionária
Autopista Régis Bittencourt.
31
Figura 1 - Mapa das rodovias federais pavimentadas do Brasil (1960)
Fonte: Borges (2013, p. 5).
O período que se seguiu ao governo Kubitschek foi marcado por severas perturbações
políticas, como a renúncia de Jânio Quadros (em 1961) e o isolamento político da presidência
de João Goulart (1961-1964). A instabilidade do período também se apresentava em termos
econômicos, evidenciada pela aceleração da inflação e pelo baixo crescimento econômico.28
Essa crise político-econômica se tornaria ainda mais explícita pelo fracasso do Plano Trienal,
colocado em prática em 1963, a fim levar adiante uma política de estabilização. Dessa forma,
Cavalcanti (1995, p. 44) afirma que a atuação do DNER transcorreu de forma limitada nesse
período, apesar da execução de algumas obras de grande expressão, como a conclusão da
pavimentação da rodovia Rio-Bahia (em 1963) e a construção da Ponte da Amizade entre
Brasil e Paraguai (concluída em 1965). Conforme os dados do Ipeadata (2015), a extensão
pavimentada somava 18.730 km ao final de 1964.
No início do Regime Militar (1964-1985), as políticas setoriais – inclusive a política
de transportes – se adequariam a uma nova proposta geral de estabilização, sintetizada pelo
Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG, 1964-1966). O governo Castello Branco
(1964-1967), a partir do PAEG, buscaria a reaproximação entre o país e o Banco Mundial –
esforço esse em que o governo Goulart havia sido malsucedido. Segundo Accorsi (1996,
28
De 1961 a 1963, a inflação (medida pelo IGP-DI/FGV) apresentou uma taxa média de 54% ao ano
(IPEADATA, 2015). Em 1963, o crescimento econômico foi de 0,6% ao ano (BCB, 2015).
32
p. 77), o afastamento do Brasil em relação ao Banco Mundial – e entidades correlatas, como o
Fundo Monetário Internacional (FMI) – remontava ao governo Kubitschek (a 1959), em
função da recusa do mesmo em refrear a execução do Plano de Metas e assumir uma política
de austeridade. No entanto, Cavalcanti (1995, p. 45) afirma que, a partir do PAEG, o Banco
Mundial passaria a exercer influência direta sobre as políticas setoriais do país, especialmente
através do incentivo à (1) descentralização administrativa do Estado e à (2) execução de obras
subordinada a estudos de viabilidade técnica e econômica.
A nova orientação da política de transportes seria sustentada, nas palavras de Accorsi
(1996, p. 80), por “[...] práticas autodenominadas modernizantes fortemente calcadas em
preceitos tecnocráticos”. Assim, essa orientação traria consigo um diagnóstico negativo em
relação às políticas praticadas em governos anteriores – notadamente o Plano de Metas –, nas
quais o investimento, embora volumoso, teria se dado de forma desordenada e carente de
planejamento técnico-econômico. A fim de reestruturar esse planejamento, lançou-se um
novo Plano Nacional de Viação (PNV) em 1964.29
Anteriormente, conforme evidencia
Schwartzman (1983, p. 436), o PNV (de 1934) havia priorizado as chamadas rodovias-tronco,
responsáveis pela conexão entre os principais centros econômicos do país. O novo PNV, por
sua vez, além de tratar do aprimoramento dessas rodovias-tronco, também conferiria destaque
às rodovias mais essenciais ao escoamento das exportações e às chamadas rodovias de
penetração – responsáveis pela interiorização da malha, através da construção de acessos aos
referidos troncos. Dessa forma, o novo PNV se mostraria, também, mais alinhado à proposta
geral de integração nacional que permearia todo o período do Regime Militar.
Em 1965 foi criado o Grupo Executivo de Integração da Política de Transportes
(GEIPOT), vinculado ao MVOP e que deveria estabelecer as diretrizes do planejamento
estatal dos transportes, além de prestar apoio técnico às entidades responsáveis pela execução
desse planejamento – o DNER, por exemplo.30
Segundo Araújo (2013, p. 72), a criação do
GEIPOT resultou de um acordo estabelecido entre o governo brasileiro e o Banco
Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) – a fim de tornar o país mais
apto à captação de financiamento internacional – e foi inicialmente estruturado como um
órgão interministerial, presidido pelo ministro da Viação e Obras Públicas e cuja direção era
29
O novo PNV foi criado pela Lei nº 4.592, de 29 de dezembro de 1964. 30
O GEIPOT foi criado pelo Decreto nº 57.003, de 11 de outubro de 1965. O Decreto-lei nº 516, de 7 de abril de
1969, o transformou em Grupo de Estudos para Integração da Política de Transportes, ao passo que a Lei
nº 5.908, de 20 de agosto de 1973, o transformou em Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes
(manteve-se a sigla GEIPOT, devido à ampla difusão da mesma até aquele momento). A entidade foi extinta pela
Medida Provisória nº 427, de 9 de maio de 2008 (GEIPOT, 2013).
33
composta, também, pelo ministro da Fazenda, pelo ministro do Planejamento e Coordenação
Econômica, e pelo Chefe do Estado Maior das Forças Armadas. De acordo com Cavalcanti
(1995, p. 45), essa configuração inicial do GEIPOT lhe dotaria de uma considerável
autonomia administrativa, especialmente no âmbito da contratação de pessoas e empresas
para a execução das atividades que lhe cabiam.
Ao final do governo Castello Branco, a nova orientação da política de transportes se
tornaria ainda mais evidente. Em primeiro lugar, foi instituído o Decreto-lei nº 185, de 23 de
fevereiro de 1967, que condicionava a contratação de obras públicas à existência prévia (1) de
recursos financeiros, (2) de um detalhado cronograma de execução física e financeira, e (3) de
um projeto de engenharia completo e aprovado pela autoridade competente. Dessa forma, os
projetos estatais estariam sujeitos a uma nova formalidade, sensivelmente mais rígida. Em
segundo lugar, foi instituído o Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, responsável por
uma ampla reforma administrativa na esfera federal, que apresentava entre seus princípios
fundamentais (enunciados no texto da lei) a descentralização e a delegação de competência
(WAHRLICH, 1974, p. 45; CAVALCANTI, 1995, p. 46). Ao descrever o princípio da
descentralização (artigo 10, parágrafo 1º), o Decreto-lei nº 200/67 instituiria o seguinte:
A descentralização será posta em prática em três planos principais: a) dentro dos
quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do
de execução; b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando
estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; c) da Administração
Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões. [grifo nosso]
Operou-se, nesse momento, o desmembramento do MVOP e, portanto, a criação do
Ministério dos Transportes. Em seguida, ao longo dos governos Costa e Silva (1967-1969) e
Médici (1969-1974), o DNER lançaria mão da contratação em larga escala de estudos e
projetos de viabilidade para as suas obras, a partir do apoio técnico do GEIPOT e em
conformidade com os decretos-lei de 1967 mencionados anteriormente (CAVALCANTI,
1995, p. 52).31
Essa nova fase do DNER, e do setor público como um todo, resultaria em
amplo estímulo para um emergente setor nacional de empresas de consultoria, de maneira
análoga ao processo observado para o setor de construção pesada durante as décadas
anteriores – processo esse que, por sua vez, seria ainda mais aprofundado a partir da reforma
administrativa federal implantada em 1967 (CAMPOS, 2012, p. 123).
31
Os governos de Costa e Silva e de Médici foram responsáveis pelo chamado Milagre Econômico brasileiro,
ocorrido de 1968 a 1973, período em que o crescimento econômico se deu a uma taxa média de 11% ao ano
(BCB, 2015). Destacam-se, no contexto do Milagre Econômico, dois programas dentre aqueles que pautariam as
políticas setoriais do período: o Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED, 1968-1970) e o I Plano
Nacional de Desenvolvimento (I PND, 1972-1974).
34
A partir da década de 1960, a receita gerada pelo imposto único (sobre combustíveis e
lubrificantes) passaria a ser destinada não apenas ao FRN, mas também ao financiamento de
outras funções, como o transporte ferroviário, o aeroviário e a Petrobras. Essas outras funções
apresentariam participação crescente na distribuição do valor arrecadado, porém o FRN não
deixaria de ser o principal destino do imposto único, de modo que as demais funções somadas
absorvessem não mais do que 30% dessa receita – ao menos até 1974. Ainda assim, no
período que se seguiu à Reforma Administrativa de 1967, seriam criadas três novas fontes de
arrecadação tributária, com a finalidade de atender unicamente ao DNER: (1) o Imposto sobre
Transporte Rodoviário de Passageiros (ITRP, criado em 1967), incidente sobre o valor das
passagens de viagens interurbanas, (2) a Taxa Rodoviária Única (TRU, criada em 1968),
incidente sobre a propriedade de veículos automotores, e (3) a autorização da cobrança de
pedágio em rodovias federais com alta densidade de tráfego (a partir de 1969), colocada em
prática nos trechos Rio-São Paulo e Osório-Porto Alegre (CAVALCANTI, 1995, p. 61;
PEREIRA, 1974, p. 195).32
Paralelamente, o DNER contaria com recursos de dotações orçamentárias da União,
assim como no Plano de Metas. No entanto, além das dotações ordinárias, o DNER também
contaria com dotações provenientes de programas especiais do governo federal, notadamente
a partir da década de 1970. Esses programas atendiam à política de integração nacional do
Regime Militar e permitiam, ao DNER, a execução de obras à parte daquelas recomendadas
pelo GEIPOT. Os referidos programas eram: (1) o Programa de Integração Nacional (PIN,
criado em 1970), (2) o Programa de Redistribuição de Terra e de Estímulo à Agroindústria do
Norte e Nordeste (PROTERRA, criado em 1971), (3) o Programa de Desenvolvimento do
Centro-Oeste (PRODOESTE, criado em 1972), e (4) o Programa Especial para o Vale do São
Francisco (PROVALE, criado em 1972) (PEREIRA, 1974, p. 170).33
As novas fontes de arrecadação tributária (criadas ao final da década de 1960) em
conjunto às dotações orçamentárias da União (principalmente a partir da década de 1970)
implicariam em um reforço significativo ao financiamento do rodoviarismo. Entretanto, a
32
O ITRP foi criado pelo Decreto-lei nº 284, de 28 de fevereiro de 1967; o TRU foi criado pelo Decreto-lei
nº 397, de 30 de dezembro de 1968; e a cobrança de pedágio foi autorizada pelo Decreto-lei nº 791, de 27 de
agosto de 1969. A nova rodovia Rio-São Paulo corresponde ao trecho da rodovia BR-116 conhecido como
Presidente Dutra, atualmente administrado pela concessionária NovaDutra. O trecho Osório-Porto Alegre,
por sua vez, corresponde ao trecho da rodovia BR-290 conhecido como Osvaldo Aranha (ou Free Way),
atualmente administrado pela concessionária Concepa. 33
O PIN foi criado pelo Decreto-lei nº 1.106, de 16 de junho de 1970; o PROTERRA foi criado pelo Decreto-lei
nº 1.179, de 6 de julho de 1971; o PRODOESTE foi criado pelo Decreto nº 70.622, de 25 de maio de 1972;
e o PROVALE foi criado pelo Decreto-lei nº 1.207, de 7 de fevereiro de 1972.
35
novidade mais expressiva na mobilização de recursos pelo DNER, à parte do FRN, seria
o seu endividamento interno e externo, especialmente esse último. Segundo Pereira (1974,
p. 200), as principais fontes de financiamento interno seriam: o Banco do Brasil, o BNDE,
o Grupo Executivo de Racionalização da Cafeicultura (GERCA, criado em 1961) e o Banco
de Investimento Brasileiro (BIB, o futuro Unibanco).34
Por sua vez, as principais fontes de
financiamento estrangeiro seriam: o Banco Mundial, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), o European Brazilian Bank (Eurobraz), a Caterpillar (fabricante de
veículos pesados), o banco Singer & Friedlander e o Grupo Rothschild (PEREIRA, 1974).
De acordo com os dados do Ipeadata (2015), a extensão pavimentada total do país
aumentaria de 18.730 km em 1964 para 76.321 km em 1974. Nesse intervalo, observou-se
a exacerbação da sustentação financeira das operações do DNER, conforme exposto
anteriormente. Além disso, a criação do GEIPOT (em 1965) possibilitaria o aprimoramento
do planejamento das políticas transportes, ao passo que o setor privado – na forma das
grandes empreiteiras e das empresas de consultoria, principalmente – seria amplamente
absorvido e estimulado pela execução desse planejamento. Dessa forma, ao longo da primeira
metade do Regime Militar, o rodoviarismo brasileiro alcançaria o seu apogeu.
1.2 CRISE DE FINANCIAMENTO, DETERIORAÇÃO DO INVESTIMENTO E
PRIVATIZAÇÃO COMO ALTERNATIVA (1974-1998)
Os sucessivos choques nos preços do petróleo, ocorridos ao longo da década de 1970,
demarcaram um novo ponto de inflexão para a expansão da infraestrutura rodoviária no
Brasil. Conforme descrito na seção anterior, o imposto único sobre combustíveis e
lubrificantes (criado em 1940) havia representado, durante mais de três décadas, a principal
fonte de financiamento dessa expansão rodoviária, especialmente a partir da Lei Joppert e,
portanto, da criação do FRN em 1945. Dessa forma, o choque na oferta desses derivados de
petróleo – decorrente do súbito aumento nos preços internacionais de seu insumo mais básico
– poderia, por si só, ocasionar um considerável efeito negativo sobre a arrecadação do FRN e,
por extensão, sobre a estratégia de financiamento do rodoviarismo.
Adicionalmente a esse possível efeito negativo, tem-se que o governo Geisel (1974-
1979) colocaria em prática o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND, 1975-1979),
34
O GERCA foi criado pelo Decreto do Conselho de Ministros nº 79, de 26 de outubro de 1961.
36
a fim de enfrentar tais efeitos do primeiro choque do petróleo (ocorrido em 1973) e manter o
Brasil na esteira do chamado Milagre Econômico (1968-1973), de modo a promover uma
política econômica anticíclica. A partir do II PND, seria observada uma progressiva
desvinculação de recursos em relação às políticas setoriais, de maneira a centralizar esses
recursos junto ao Tesouro Nacional, conforme aponta Cavalcanti (1995, p. 65). Assim, através
dessa desvinculação, o governo federal deveria contar com maior liberdade para o
direcionamento dos recursos mobilizados e, portanto, para a execução do II PND. O principal
expoente dessa nova orientação seria a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento
(FND), ainda em 1974.35
Determinou-se, nesse momento, que 10% da arrecadação pelo
imposto único sobre combustíveis e lubrificantes – e também pelos impostos únicos sobre
energia elétrica e sobre minerais – fosse revertida para o FND em 1975. Essa parcela revertida
ao FND deveria aumentar em 10 pontos percentuais a cada ano, de modo que 50% da
arrecadação pelos impostos únicos fosse recolhida a esse fundo a partir de 1979.
A autonomização do DNER, que havia alcançado seu mais alto patamar durante o
Milagre Econômico, acabaria refreada por essa articulação do II PND. Em consequência
desse movimento, a extensão rodoviária pavimentada do país chegaria a ser reduzida de
76.321 km em 1974 para 74.853 km em 1979, de acordo com os dados do Ipeadata (2015).
O governo Figueiredo (1979-1985), frente aos efeitos do segundo choque do petróleo
(ocorrido em 1979), trataria de aprofundar o processo de desvinculação de recursos. Assim, o
FND seria reformulado ainda em 1979, de maneira a determinar que 100% da arrecadação
pelos impostos únicos fosse recolhida para esse fundo a partir de 1982, o que resultaria na
extinção do FRN.36
Também em 1982, o próprio FND seria extinto, e o produto de sua
arrecadação passaria a fazer parte dos recursos ordinários do Tesouro Nacional.37
Assim como o imposto único, as demais fontes de arrecadação tributária do DNER
também seriam totalmente desvinculadas ao longo da década de 1980. De acordo com
Lacerda (2005, p. 145), o ITRP (criado em 1967) e o próprio imposto único seriam
posteriormente consubstanciados no Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
(ICMS), ao passo que a TRU (criada em 1968) daria origem ao futuro Imposto sobre a
Propriedade de Veículos Automotores (IPVA).38
Ambos os tributos seriam, portanto,
35
O FND foi criado pela Lei nº 6.151, de 4 de dezembro de 1974. 36
A reformulação do FND se deu pelo Decreto-lei nº 1.754, de 31 de dezembro de 1979. 37
A extinção do FND se deu pelo Decreto-lei nº 1.859, de 17 de fevereiro de 1981. 38
O ITRP havia sido alterado pelo Decreto-lei nº 1.438, de 26 de dezembro de 1975, e transformado em Imposto
sobre os Serviços de Transporte Rodoviário Intermunicipal e Interestadual de Passageiros e Cargas (ISTR).
37
desassociados da esfera federal e transformados em competência dos estados. A consolidação
desses novos impostos se daria a partir da Constituição de 1988, que vedaria explicitamente
(pelo artigo 167, inciso IV) a vinculação das receitas de impostos a qualquer órgão, fundo ou
despesa, exceto para a educação.39
Em relação ao pedágio, Pessoa (1992, p. 7) afirma que o
mesmo permaneceria existente ao longo dessa década, mas ressalta que sua arrecadação mal
seria suficiente para cobrir as próprias despesas operacionais da cobrança.
A partir desse longo processo de desvinculação das receitas de impostos, o DNER
passaria a ser financiado, basicamente, pelas dotações orçamentárias da União e pelo
endividamento externo, embora esse último se mostrasse bem menos expressivo em
comparação ao endividamento observado no período do Milagre Econômico, conforme os
dados apresentados por Pereira (1974, p. 200) e Pessoa (1992, p. 8). Apesar dessa perda de
autonomia financeira do DNER, a extensão pavimentada total voltaria a crescer ao longo da
década de 1980, ao passar de 74.853 km em 1979 para 136.647 km em 1989, segundo os
dados do Ipeadata (2015). Esse crescimento, no entanto, seria majoritariamente explicado pela
expansão da malha estadual (a cargo dos DER estaduais) em comparação à expansão da
malha federal (a cargo do DNER, cuja sustentação financeira se deteriorava).
Como demonstram os dados do IBGE (1990, p. 465), a extensão pavimentada estadual
ultrapassaria a federal a partir de 1981. Nesse sentido, tem-se que a malha pavimentada
estadual cresceria em 116% no período de 1979 a 1986, ao passo que a malha pavimentada
federal cresceria apenas em 23% no mesmo intervalo. Essa reconfiguração da expansão
rodoviária se relaciona, de acordo com Campos (2012, p. 135), com o processo de abertura
política do Regime Militar ocorrido durante o governo Figueiredo, já que “a emergência de
prefeitos e governadores da oposição veio junto com a demanda por mais descentralização
dos recursos e dos investimentos”. Em meio a esse cenário, a política estatal de construção
rodoviária (como um todo) passaria a conferir maior atenção às rodovias de penetração, em
detrimento das rodovias-tronco, e maior atenção ao aprimoramento de rodovias preexistentes,
em detrimento da construção de novas rodovias (CAMPOS, 2012).
Conforme discutido anteriormente, o protagonismo da expansão rodoviária seria
deslocado, ao longo da década de 1980, em direção aos DER estaduais. Dessa forma,
O ICMS, em sua nomeação completa, é “Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e
prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação”. 39
Essa desvinculação descrita no artigo 167 da Constituição de 1988 se tornaria mais flexível posteriormente,
através da aprovação de emendas constitucionais.
38
os efeitos da crise econômica que se desenhava desde o segundo choque do petróleo (ocorrido
em 1979) seriam atenuados para o rodoviarismo, de modo a permitir a preservação de algum
fôlego por parte desse projeto – ainda que a força do DNER tivesse esvaecido durante esse
período. Entretanto, na passagem para a década de 1990 tem-se o aprofundamento da crise
econômica.40
Nesse contexto de crise, a sustentação financeira do DNER e dos DER estaduais
seria ainda mais deteriorada, de mondo a lançar a extensão pavimentada a um período de
relativa estagnação. De acordo com os dados do Ipeadata (2015), a extensão pavimentada
passaria de 136.647 km em 1989 para 148.871 km em 1998. Além disso, essa perda da
capacidade de financiamento resultaria na progressiva redução dos investimentos em
manutenção e aprimoramento das rodovias preexistentes, o que refletiria na deterioração da
qualidade da malha pavimentada, conforme aponta Correia (2011, p. 92).
Destacam-se, nesse momento, duas tentativas de conferir alguma sobrevida ao fluxo
de financiamento da construção rodoviária. A primeira delas foi o Selo Pedágio (criado em
1988), durante o governo Sarney (1985-1990), que dava ao usuário o direito de trafegar pelas
rodovias federais sem a necessidade de parar nos postos de cobrança de pedágio (durante um
mês), mas que seria extinto (em 1990) em função de sua arrecadação inexpressiva. A segunda
tentativa se deu pela Taxa de Conservação Rodoviária (criada em 1990), durante o governo
Collor de Mello (1990-1992), que seria cobrada proporcionalmente ao rendimento médio de
cada veículo e à quantidade de combustível consumida pelo mesmo, mas que seria declarada
inconstitucional em 1993 (CORREIA, 2011, p. 118; GONZE, 2014, p. 15). 41
O Gráfico 1, a seguir, resume a trajetória da extensão rodoviária pavimentada no que
se refere, principalmente, ao período de análise da presente seção. Vale reiterar que essa
extensão da malha pavimentada é compreendida, aqui, como proxy da variável de
investimento público em infraestrutura rodoviária. Pretende-se contribuir, a partir de tal
gráfico, para evidenciar o caráter de inflexão manifestado pelo período em questão. Nesse
sentido, destacam-se quatro estágios em meio à trajetória apresentada: (1) a instabilidade da
expansão rodoviária nos anos imediatamente posteriores ao primeiro choque do petróleo
(ocorrido em 1973), inclusive com taxas de variação negativas para dois anos;
40
Já em 1981 a economia do país havia sofrido uma retração de 4,2% a.a., e voltaria a sofrer recessões também
em 1983 (-2,9 a.a.), 1988 (-0,1% a.a.), 1990 (-2,1% a.a.) e 1992 (-0,5% a.a.) (BCB, 2015). Adicionalmente, tem-
se que a inflação (medida pelo IGP-DI/FGV) havia apresentado uma taxa média de 128% a.a. durante o governo
Figueiredo (1979-1985), e seria ampliada para de 655% a.a. durante o governo Sarney (1985-1990) e para
1.697% a.a. durante o governo Collor de Mello (1990-1992) (IPEADATA, 2015). 41
O Selo Pedágio foi criado pela Lei nº 7.712, de 22 de dezembro de 1988, e foi extinto pela Lei nº 8.075, de 16
de agosto de 1990. A Taxa de Conservação Rodoviária foi criada pela Lei no 8.155, de 28 de dezembro de 1990.
39
(2) a desaceleração da expansão rodoviária ao longo da década de 1980, quando o
protagonismo das políticas rodoviárias foi assumido pelos DER estaduais, em detrimento do
DNER; (3) a estagnação da extensão pavimentada ao longo da década de 1990, quando a crise
de financiamento desse setor atingiu seu ápice; e, por fim, (4) a gradual retomada da expansão
rodoviária, ainda que de forma inconstante, na passagem para a década de 2000.
Gráfico 1 - Extensão rodoviária pavimentada (1967-2008) - 1.000 km
Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Ipeadata (2015).
Ainda no sentido de evidenciar o caráter de inflexão do período aqui analisado para as
políticas rodoviárias, tem-se que o Gráfico 2, a seguir, resume a trajetória, a partir da década
de 1980, do investimento em infraestrutura de transporte por parte do governo federal, o qual
é constituído majoritariamente pelo investimento no modal rodoviário – conforme as
informações apresentadas pela Confederação Nacional do Transporte (CNT, 2012, p. 239).
São utilizados, nesse gráfico, os valores de despesas liquidadas – como uma medida
aproximada aos valores das despesas pagas de fato – em relação ao PIB.42
Assim, pode-se
destacar, em meio à trajetória apresentada, os seguintes estágios: (1) a súbita queda das
despesas federais em transportes que se dá na passagem para a década de 1990;
(2) a permanência da tendência de queda até os primeiros anos da década de 2000; e, por fim,
(3) uma sutil tendência de aumento a partir de meados dessa mesma década.
42
A liquidação é a penúltima etapa do processamento das despesas governamentais, e consiste na verificação do
bem ou serviço adquirido. O pagamento, por sua vez, é a etapa final e consiste no recebimento do valor pelo
ofertante desse bem ou serviço em questão.
-20%
-15%
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
0
50
100
150
200
250
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1.0
00 k
m
Extensão rodoviária pavimentada (1.000 km) Taxa de variação da extensão rodoviária pavimentada (% a.a.)
40
Gráfico 2 - Investimento federal em transporte no Brasil (1980-2011) - despesa liquidada / PIB (%)
Fonte: Elaboração própria a partir de dados de BCB (2015), Brasil (2015) e Senado Federal (2015).
Nota: (1) Linha de tendência polinomial de ordem 6 (R² = 0,844).
Durante o mesmo período aqui analisado, porém em âmbito global, observou-se a
disseminação mundial de políticas públicas de caráter neoliberal. Nos países centrais, esse
movimento se deu com maior notoriedade a partir da década de 1980, tendo como seus
principais expoentes o governo de Ronald Reagan (1981-1989), nos Estados Unidos, e o
governo da primeira ministra Margaret Thatcher (1979-1990), no Reino Unido. Na América
Latina, entretanto, esse mesmo movimento encontraria maior expressividade apenas ao longo
da década de 1990, a exemplo de governos como Alberto Fujimori (1990-2000), no Peru,
Carlos Andrés Pérez (1989-1993), na Venezuela, Carlos Menem (1989-1999), na Argentina,
e Carlos Salinas (1988-1994), no México (ANDERSON, 1995, p. 20). No caso brasileiro,
os principais expoentes nesse sentido seriam os governos Collor de Mello (1990-1992) e
Cardoso (1995-2002) (MODIANO, 2000, p. 324).
O processo mencionado no parágrafo anterior pode ser sintetizado no chamado
Consenso de Washington. Essa expressão é a atribuída a John Williamson, em função de seu
trabalho intitulado What Washington Means by Policy Reform, publicado em 1990, no qual é
descrito o conjunto de políticas econômicas indicadas aos países latino-americanos por parte
dos órgãos multilaterais sediados em Washington, como o FMI e o Banco Mundial. Esse
autor descreve, ao todo, dez proposições, dentre as quais: disciplina fiscal, livre-comércio
internacional, livre entrada de capitais estrangeiros, câmbio flutuante, desregulamentação de
mercados, e privatizações (WILLIAMSON, 2000, p. 252).
Em consonância com esse movimento político e econômico mais amplo, o governo
Collor de Mello instituiria, em 1990, o Programa Nacional de Desestatização (PND)
0,0%
0,2%
0,4%
0,6%
0,8%
1,0%
1,2%
1,4%
1,6%
1,8%
2,0%
Investimento / PIB Linha de Tendência¹
41
(Lei nº 8.031/90), a partir do qual passariam a ser sistematizadas as políticas de privatização
no país. Na esteira do PND, o governo Cardoso aprovaria, em 1995, a chamada Lei Geral das
Concessões (Lei nº 8.987/95), que representa o marco regulatório para as concessões de
serviços públicos no país. Esse novo arcabouço legal, coadunado a um cenário de crise de
financiamento e deterioração do investimento para as políticas rodoviárias, criaria uma
conjuntura favorável às privatizações de rodovias como fonte alternativa de recursos para esse
setor. Dessa maneira, teriam início as políticas de privatização de rodovias no Brasil.
1.3 PRIVATIZAÇÃO CONJUGADA À POLÍTICA PÚBLICA (1998-2014)
Conforme apresentado na seção anterior, foi observada, na passagem da década
de 1990 para a década de 2000, uma gradual retomada da expansão rodoviária, após anos de
estagnação. Essa retomada estaria associada a um princípio de recuperação do investimento
público no setor, após sua mais grave crise de financiamento. Nesse sentido, tem-se que uma
das principais razões para tal recuperação teria sido a instituição da chamada Contribuição de
Intervenção no Domínio Econômico (a CIDE-Combustíveis), em 2001.
A CIDE-Combustíveis (Lei nº 10.336/01) é incidente sobre a “a importação e a
comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico
combustível” – de modo a manifestar, portanto, semelhanças ao antigo imposto único sobre
combustíveis e lubrificantes –, e representou uma tentativa de retomar alguma vinculação de
recursos públicos à política de transportes, já que o produto de sua arrecadação deveria ter
uma das seguintes destinações (artigo 1º, parágrafo 1º): (1) “pagamento de subsídios a preços
ou transporte de álcool combustível, de gás natural e seus derivados e de derivados de
petróleo”; (2) “financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo
e do gás”; e (3) “financiamento de programas de infra-estrutura de transportes”.
Com base no Gráfico 3, a seguir, observa-se que a CIDE-Combustíveis representou,
até 2008, a principal fonte de financiamento para o investimento público em infraestrutura
rodoviária. A partir de 2008, no entanto, a principal fonte passaria a ser o fluxo de recursos
ordinários do Tesouro Nacional, em função da execução do Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), criado em 2007 (CNT, 2012, p. 334).43
43
O PAC foi criado pela Lei nº 11.578, de 26 de novembro de 2007.
42
Gráfico 3 - Fontes de financiamento para o investimento público em infraestrutura
rodoviária no Brasil (2002-2011) - R$ bilhões correntes
Fonte: CNT (2012, p. 334).
Concomitantemente à gradual recuperação do investimento público em infraestrutura
rodoviária, ao longo da década de 2000, tem sido observado o aprofundamento das políticas
de privatização. Nesse sentido, o Quadro 1, a seguir, resume os programas de concessões de
rodovias que se encontravam em execução no Brasil em 2013. Nota-se, a partir deste quadro,
uma considerável variedade em meio a esses programas, tanto em relação ao número de
concessões quanto em relação à extensão concedida associada a cada um.
Quadro 1 - Programas de concessões de rodovias no Brasil (2013)
Programa de
concessões
Número de
concessões
Extensão
concedida (km)
Federal 15 5.263
Estaduais 41 10.665
São Paulo 19 5.355
Paraná 6 2.495
Rio Grande do Sul 7 1.787
Minas Gerais 1 371
Bahia 2 339
Rio de Janeiro 2 197
Espírito Santo 1 68
Pernambuco 2 50
Mato Grosso do Sul 1 2¹
Municipais 2 30
Rio de Janeiro 2 30
Total 58 15.959
Fonte: Sá, Santos e Brasileiro (2014, p. 4).
Nota: (1) Trecho da rodovia BR-262 correspondente à ponte sobre o rio Paraguai que liga os municípios
de Corumbá e Miranda, administrado pela concessionária Porto Morrinho.
1,6 0,6 1,3
2,6
4,14,9 5,1
7,7
10,311,2
0,5 0,5 0,82,0
3,7
4,7 4,4
3,44,0
4,6
0
2
4
6
8
10
12
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
R$ b
ilh
ões
Todas as Fontes CIDE-Combustíveis
43
O aprofundamento da participação do setor privado no seio das políticas rodoviárias
tem garantido, então, um relevante fluxo de investimentos para a infraestrutura em questão.
Esses investimentos privados teriam se concentrado, a princípio, em trechos economicamente
estratégicos – no sentido de seu potencial de arrecadação via pedágios, de seu longo histórico
prévio de desenvolvimento, e da urgência na recuperação de sua infraestrutura deteriorada –,
conforme mais bem detalhado no Capítulo 3, adiante. Entretanto, mais recentemente têm sido
observadas, também, concessões de trechos que poderiam ser considerados, inicialmente,
menos atraentes ao setor privado.
Tendo em vista o foco do presente trabalho sobre as concessões rodoviárias do
governo federal e do governo do estado de São Paulo, o Gráfico 4, a seguir, apresenta a
trajetória dos investimentos públicos referentes ao conjunto desses dois governos, em uma
comparação à trajetória dos investimentos privados referentes ao conjunto de seus respectivos
programas de concessões – para o mesmo período do Gráfico 3 anterior (2002-2011).
Para tanto, foram somados os valores de despesas pagas da União e do estado de São Paulo
com a subfunção transporte rodoviário, e foram somados, também, os valores de
investimento das concessões do Programa Federal e do Programa de São Paulo apresentados
pela Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias (ABCR, 2016a).44
Gráfico 4 - Investimentos públicos e privados em transporte rodoviário no Brasil (2002-2011)
- R$ bilhões de 2014, com base na variação do IPCA
Fonte: Elaboração própria a partir de dados de ABCR (2016a), São Paulo (2016a) e Senado Federal (2015).
Notas: (1) Soma dos investimentos do governo federal e do governo do estado de São Paulo.
(2) Soma dos investimentos das concessões do Programa Federal e do Programa de São Paulo.
44
O transporte rodoviário é a subfunção 782 na execução orçamentária, para ambos os governos. No caso do
estado de São Paulo, foram utilizados os valores referentes às chamadas despesas de capital, as quais
compreendem os chamados investimentos e inversões financeiras, conforme as definições de São Paulo (2016b).
0
2
4
6
8
10
12
14
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
R$ b
ilh
ões d
e 2
014
Investimento público¹ Investimento privado²
44
Se a década de 1990 representou, para a América Latina, um período de disseminação
de políticas de caráter neoliberal, é possível afirmar, por outro lado, que a década de 2000
representaria, para essa mesma região, um período de disseminação de políticas de caráter
pós-neoliberal, conforme os termos propostos por Grugel e Riggirozzi (2012, p. 3),
Macdonald e Ruckert (2009, p. 6) e Tussie (2009, p. 80). Tais políticas seriam
pós-neoliberais, grosso modo, por se apresentarem em contraposição ao neoliberalismo
pregresso, ao mesmo tempo em que preservariam características do mesmo – ou, conforme
afirmam Macdonald e Ruckert (2009, p. 2), por representarem uma descontinuidade
em meio à continuidade. No caso brasileiro, os principais expoentes nesse sentido seriam os
governos Lula da Silva (2003-2010) e Rousseff (2010-2016).
No tocante às políticas rodoviárias, o próprio PAC pode ser tomado como um exemplo
do pós-neoliberalismo mencionado no parágrafo anterior. Se, por um lado, esse programa
denotou um esforço, por parte do governo federal, em retomar um maior grau de centralização
no planejamento da política pública – especialmente no que se refere ao investimento em
infraestrutura –, por outro lado, esse mesmo programa acabaria por promover uma política de
privatização de rodovias, que compreende a chamada 2ª Etapa do Programa Federal
(BRASIL, 2014). A influência do PAC sobre o investimento em infraestrutura rodoviária,
tanto em termos de investimentos públicos quanto em termos de investimentos privados,
pode ser exemplificada no Gráfico 4 anterior, especialmente em relação aos seus valores
apresentados para o período de 2008 a 2011. Outro exemplo nesse sentido foi, conforme
apresenta Correia (2011, p. 234), a aprovação e apoio público do governo Lula à chamada
Lei Geral das PPP (Lei nº 11.079/04), a qual representa o marco regulatório para as parcerias
público-privadas no país.
45
2 POLÍTICAS DE PRIVATIZAÇÃO E CONTRATOS DE CONCESSÃO
O principal objetivo deste Capítulo 2 é identificar e discutir os aspectos teóricos
referentes às políticas de privatização de rodovias no Brasil. Para tanto, o capítulo é
distribuído em duas seções, as quais são resumidas a seguir.
A Seção 2.1 é dedicada, preponderantemente, às políticas de privatização em seu
sentido mais geral. Dessa forma, discute-se: (1) a origem e a abrangência do conceito de
privatização, (2) o delineamento do que caracteriza uma política de privatização, (3) os
objetivos mais comumente associados às políticas de privatização, (4) o suporte à privatização
na teoria econômica, e (5) os contra-argumentos à privatização na teoria econômica.
De maneira complementar, propõe-se discutir, ainda na Seção 2.1, a trajetória do
rodoviarismo brasileiro sob o prisma dos tópicos enumerados no parágrafo anterior. Ou seja,
busca-se situar a trajetória do rodoviarismo – conforme o que é apresentado no Capítulo 1 –
em meio aos aspectos teóricos referentes às políticas de privatização – conforme o que é
apresentado nessa Seção 2.1.
A Seção 2.2, por sua vez, é dedicada especificamente aos aspectos teóricos dos
contratos de concessão de serviços públicos. Isso porque é por meio desses contratos que se
consolidam as políticas de privatização de rodovias no Brasil. Nesse sentido, é a partir dos
aspectos teóricos pertinentes a essa seção que se propõe examinar, no Capítulo 3, os arranjos
contratuais associados aos programas de concessões rodoviárias federais e paulistas.
Mais especificamente, são discutidos os seguintes aspectos referentes aos contratos de
concessão: modelos de licitação (Subseção 2.2.1), alocação dos riscos (Subseção 2.2.2),
mecanismos de reajuste e revisão tarifários (Subseção 2.2.3), apropriação das receitas
extraordinárias e remuneração variável conforme desempenho (Subseção 2.2.4).
Os tópicos enumerados no parágrafo anterior são apresentados, principalmente, em seu
sentido mais geral, mas também são abordadas, eventualmente, particularidades da legislação
brasileira ou dos contratos de concessões rodoviárias. Ressalta-se, também, que os temas
pertinentes a cada subseção não são totalmente isolados entre si, e que, portanto, se observam
pontos de intersecção entre as discussões concernentes a cada um deles.
A escolha e divisão desses tópicos em específico, a fim analisar os arranjos contratuais
das concessões rodoviárias no Brasil, se deu com base nas noções e análises apresentadas por
46
Anuatti Neto e Oliveira (2011), Barbo et al. (2010), Barella (2003), Cardoso et al. (2012),
Garcia (2011), Guerrero, Anuatti Neto e Barbosa (2013), Pires e Giambiagi (2000), Sá, Santos
e Brasileiro (2014) e Vasconcelos (2008).
2.1 POLÍTICAS DE PRIVATIZAÇÃO
A origem da utilização do termo privatização, em seu sentido atualmente debatido,
é frequentemente atribuída ao teorista da administração Peter Drucker. Em seu livro Uma Era
de Descontinuidade, Drucker (1969, p. 218) sugere a assunção pelo setor privado de
atividades que, naquele momento, eram executadas pelo setor público, e se refere a esse
processo pelo termo reprivatização. A adoção desse termo denota a avaliação, por parte do
referido autor, de que o Estado haveria acumulado determinadas funções que as instituições
privadas originais da sociedade – as famílias – não mais poderiam suportar, especialmente a
partir do século XIX. Essas mesmas funções, no entanto, agora seriam mais bem executadas
pelas instituições privadas modernas – empresas, por exemplo –, que trariam consigo o
acúmulo das revoluções produtivas observadas até meados do século XX (DRUCKER, 1969).
O crédito a Drucker pela descrição original do termo privatização é propalado, por
exemplo, por autores como Savas (2000, p. 15) e Greene (2002, p. 27). Entretanto, Bel (2006;
2009) demonstra que os termos privatização e reprivatização já eram utilizados em alguns
artigos jornalísticos e acadêmicos das décadas de 1930 e 1940. Esses artigos debatiam a
transferência da propriedade de ativos estatais à iniciativa privada, promovida de maneira
sistemática pelo governo nazista da Alemanha. Uma das principais análises apresentadas por
Bel, em relação a essa privatização nazista, é de que a mesma teria beneficiado a classe
industrialista que garantira suporte ao partido, de modo que seu objetivo seria – além dessa
retribuição ao capital industrial – promover a concentração da renda nacional, de forma a
estimular a poupança e desestimular o consumo, e, assim, adequar o país para uma economia
de guerra (BEL, 2006; 2009).45
É possível, diante dessas definições seminais, depreender algumas características que
permanecem presentes como pontos de convergência no debate sobre a privatização – isso
45
Essa avaliação exposta por Bel (2006, p. 189; 2009, p. 11) é baseada, principalmente, na análise realizada por
Maxine Sweezy, em seu livro The Structure of the Nazi Economy (1941).
47
dentro do entendimento da mesma como uma política de fins econômicos.46
A principal
dessas características é a compreensão da privatização como uma transferência de atribuições
do setor público para o setor privado da economia. Essa transferência, no contexto da
privatização como política, é realizada de forma deliberada e por iniciativa do próprio Estado.
Starr (1988, p. 13) entende que a política de privatização – que constitui o conceito central da
presente seção – se dá unicamente pelo lado da oferta de bens e serviços e, nesse sentido, a
perda de demanda do setor público em benefício do privado não caracterizaria uma política de
privatização – embora possa resultar de uma –, mas sim uma privatização do consumo.
Adicionalmente a esse segundo caso, pode-se imaginar como exemplo um cenário em que há
uma insuficiência na oferta estatal de serviços como os de educação, saúde ou previdência.
Nesse cenário tomado como exemplo, o aumento da oferta privada desses serviços, caso
orientado primordialmente pelo excesso de demanda e não por uma decisão do Estado,
configuraria a privatização do consumo (STARR, 1988).
A divergência nesse debate, por sua vez, pode ser percebida a partir da delimitação de
quais são essas atribuições cuja transferência do setor público ao privado poderia ser
caracterizada como privatização. A mais nítida forma de privatização talvez seja a
transferência da atribuição da propriedade de bens, de tal modo que a venda de ativos estatais
à iniciativa privada se mostre um ponto pacífico em meio às definições do termo. Em alguns
discursos, a transferência da propriedade é considerada a única forma de privatização.47
Savas
(2000, p. 4), por outro lado, afirma que a concessão de serviços e a terceirização de atividades
estatais também se adequariam ao conceito, e Greene (1996, p. 632), em uma noção ainda
mais ampliada desse conceito, considera também a desregulamentação de mercados e a
redução de impostos como formas de privatização.
De acordo com Starr (1988, p. 16), a transferência de atribuições do setor público para
o setor privado tende a ocorrer através de quatro tipos básicos de procedimento. O primeiro
deles é (1) uma forma implícita de privatização, na qual o Estado deliberadamente estimula a
privatização do consumo – de maneira, portanto, que essa se apresente como um resultado
46
A ressalva feita aqui se dá pelo fato de que a privatização – bem como os conceitos de público e privado –
pode ser compreendida e debatida de diversas formas alternativas no âmbito de estudos jurídicos, sociológicos,
filosóficos, entre outros. 47
Desde o início do governo Rousseff no Brasil (2011-2016), observava-se um reiterado discurso por parte de
sua equipe ministerial que, a cada novo anúncio referente a programas de concessão de infraestrutura, buscava
promover a dissociação entre os conceitos de privatização e concessão, de forma a caracterizar o primeiro
unicamente pela transferência da propriedade. Dentre os exemplos estão as declarações do ministro-chefe da
Secretaria de Aviação Civil em 2011, Wagner Bittencourt (BRASIL, 2011), do ministro da Fazenda em 2012,
Guido Mantega (LIMA et al., 2012), e do ministro do Planejamento em 2015, Nelson Barbosa (MELO, 2015).
48
induzido pela política de privatização –, através da imposição de restrições ao volume, à
disponibilidade ou à qualidade da provisão estatal de determinado bem ou serviço; ou ainda,
em um cenário mais drástico, através do desengajamento completo do Estado para com essa
determinada atividade. O segundo é (2) a privatização explícita, na qual o Estado promove a
venda, o arrendamento ou a concessão de seus empreendimentos, infraestruturas e
propriedades à iniciativa privada, de forma a se afastar do locus produtivo da exploração
desses ativos. O terceiro é (3) o financiamento ou a contratação da força produtiva do setor
privado, de modo que a mesma substitua a produção direta por parte do Estado. O quarto, e
último, é (4) a desregulamentação à entrada de empresas concorrentes em atividades
previamente tratadas como monopólios estatais (STARR, 1988).
Conforme discutido ao longo do Capítulo 1, a trajetória do rodoviarismo brasileiro
implicou a contratação em larga escala do capital privado, especialmente no que se refere às
atividades de construção pesada e de consultoria técnico-econômica. Esse movimento ocorreu
de forma mais sistemática a partir instituição da Lei Joppert (em 1945) e foi aprofundado a
partir da Reforma Administrativa de 1967. Pode-se afirmar que, nesse processo, o Estado
brasileiro lançou mão do terceiro tipo de transferência de atribuições à iniciativa privada,
dentre os quatro tipos enumerados no parágrafo anterior. Na década de 1990, a partir da
instituição do Programa Nacional de Desestatização (PND), a privatização explícita –
o segundo tipo de transferência de atribuições – também seria acrescentada a essa trajetória do
rodoviarismo, na forma dos programas de concessões de rodovias. Observa-se, assim, que a
privatização explícita das rodovias brasileiras pode ser compreendida como o mais recente
estágio de um longo processo de transferência de atribuições do setor público ao privado
nesse setor, que se aprofundava a cada novo desdobramento da Lei Joppert.
Em relação à transferência de atribuições pelo procedimento da privatização explícita,
Starr (1988, p. 17) considera que a transferência da propriedade – que é ponto pacífico em
meio às definições do termo, conforme discutido anteriormente – caracteriza uma
privatização total. Adicionalmente, esse autor propõe que há uma privatização parcial
quando ocorre a transferência de ao menos uma das seguintes atribuições: (1) gestão,
(2) mobilização de recursos financeiros e (3) prestação de contas junto à sociedade.
Entende-se, portanto, que a privatização pode diluir a influência estatal sobre a exploração de
determinados ativos sem, no entanto, eliminá-la por completo (STARR, 1988). Dessa forma,
os programas de concessões de rodovias no Brasil podem ser compreendidos como esse modo
49
parcial de privatização, já que transferem, em maior ou menor medida, todas essas atribuições
elencadas por Starr, exceto, justamente, a de propriedade.
O principal argumento utilizado em defesa da política de privatização – seja essa
entendida em seu sentido mais estrito ou nos sentidos mais abrangentes – é a afirmação de
que o setor privado executa atividades de forma mais eficiente que o setor público. Esse
argumento já era utilizado por Drucker (1969, p. 217) ao propor a reprivatização. De acordo
com ele, o propósito do Estado é tomar as decisões fundamentais – problematizar as questões
sociais, apresentar as principais opções que se colocam a tais questões e, assim, direcionar as
energias políticas da sociedade –, o que definiria o próprio sentido de governar. Drucker
afirma, ainda, que existe uma incompatibilidade entre essa tomada de decisões – o governar –
e a execução final de tarefas (DRUCKER, 1969). É possível interpretar, nesse sentido, que a
prática da reprivatização representaria para o Estado o que, de forma análoga, o binômio da
descentralização da execução com a centralização das decisões representa para a
administração de empresas.
Pode-se traçar um paralelo entre a defesa da reprivatização, conforme discutido no
parágrafo anterior, e a orientação política que embasou a Reforma Administrativa de 1967 no
Brasil. Essa orientação, de acordo com o que é apresentado no Capítulo 1, trouxe consigo a
noção de que era necessário modernizar o planejamento e a execução das políticas setoriais –
dentre as quais a política de transportes –, ou seja, a noção de que as políticas públicas
deveriam ocorrer de forma mais eficiente. Nesse sentido, a solução proposta pelo Decreto-lei
nº 200/67, que instituiu a reforma administrativa, apresentava a descentralização e a
delegação de competência entre os seus princípios fundamentais. Além disso, uma das formas
de descentralização enunciadas pelo texto da lei se daria “[...] da Administração Federal para
a órbita privada, mediante contratos ou concessões”. Assim, o paralelo aqui traçado reforça a
percepção de que a atual privatização de rodovias constitui uma extensão lógica da trajetória
prévia do rodoviarismo, marcada pela gradual transferência de atribuições do setor público ao
privado e, também, pela noção da busca por uma maior eficiência das políticas públicas.
É possível exemplificar o quão enraizado na literatura está o argumento de que o setor
público é um executor menos eficiente que o setor privado ao notar-se que em A Riqueza das
Nações, publicado em 1776, Adam Smith (1996, p. 281) já afirmava:
50
Em toda grande monarquia da Europa, a venda das terras da Coroa geraria uma
soma muito grande de dinheiro, a qual, se aplicada no pagamento das dívidas
públicas, livraria de hipoteca uma renda muito superior a qualquer renda que essas
terras jamais proporcionariam à Coroa [...] Quando as terras da Coroa se tornassem
propriedade privada, no prazo de alguns anos estariam melhoradas e bem
cultivadas. [grifo nosso]
Sheshinski e López-Calva (1998, p. 7) resumem o que seria o conjunto dos objetivos
mais explícitos das políticas de privatização. Nesse conjunto, os autores destacam como
objetivo fundamental, justamente, o de (1) aprimorar a eficiência alocativa e produtiva dos
recursos públicos; enquanto os demais objetivos seriam: (2) espessar o papel do setor privado
na economia – e, por extensão, atenuar a papel econômico do Estado –, (3) aliviar a saúde
financeira do setor público – objetivo esse que também é apontando no excerto de Smith –, e
(4) liberar recursos públicos para que possam ser realocados para outras obrigações
socialmente relevantes do Estado. Chong e Sánchez (2003, p. 1), em estudo para o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), também destacam quatro justificativas às políticas
de privatização, que se mostram análogas aos objetivos enumerados anteriormente.48
Ainda em relação aos principais objetivos das políticas de privatização, Estache e Rus
(2003, p. xvii), em estudo para o Banco Mundial, contestam a centralidade do objetivo de
melhoria da eficiência, abordada no parágrafo anterior. Esses autores sustentam que, ao
menos do ponto de vista do Estado, a busca por novas fontes de arrecadação – o terceiro
objetivo, dentre os quatro enumerados anteriormente – seria tão ou mais central do que a
busca por uma maior eficiência. De acordo com o que se discute no Capítulo 1, percebe-se
que o caso da infraestrutura rodoviária brasileira encontra uma correspondência no argumento
desses autores, já que as privatizações de rodovias sucederam um processo gradual de
deterioração da arrecadação financeira pelo DNER e pelos DER estaduais, que foram os
principais executores estatais do rodoviarismo no período anterior às privatizações.
Ao abordar os efeitos da política de privatização sobre seus quatro objetivos
enumerados, Sheshinski e López-Calva (1998, p. 18) afirmam que o efeito mais simples de
ser investigado isoladamente é aquele que se dá sobre o objetivo de melhoria da eficiência.
Isso se justifica pelo fato de que a melhoria da eficiência apresenta um caráter
primordialmente administrativo e microeconômico, ao passo que os demais objetivos – que
são mais familiares às relações macroeconômicas – podem ser mais facilmente influenciados
48
A única diferença entre os objetivos elencados por Chong e Sánchez (2003, p. 1) em comparação àqueles
elencados por Sheshinski e López-Calva (1998, p. 7) é o número 4. Ao invés do objetivo de “liberar recursos
públicos”, esses autores mencionam a atração de investimento privado para setores nos quais o Estado deixou de
investir em função da carência de recursos.
51
por políticas que não se vinculam à privatização, mas que são simultâneas à mesma, ou ainda
por contingências inesperadas que sejam externas ao processo produtivo em si. Nesse
contexto, os efeitos isolados da privatização sobre esses outros objetivos seriam camuflados
(SHESHINSKI; LÓPEZ-CALVA, 1998). Além disso, levando-se em conta a trajetória
histórica das políticas de caráter neoliberal, tem-se que as políticas de privatização costumam
incidir simultaneamente sobre diversos setores produtivos, e costumam, também, ser
praticadas em conjunto a outras políticas liberalizantes – conforme ilustrado pelo PND
brasileiro –, o que acaba por reforçar essa dificuldade em isolar o efeito da privatização sobre
os seus objetivos mais distantes da administração de empresas ou da microeconomia.
Se a melhoria da eficiência traduz o argumento fundamental em favor da privatização,
pode-se afirmar, por outro lado, que a existência de monopólios naturais representa o contra-
argumento fundamental à mesma. Os monopólios naturais são descritos por Nicholson e
Snyder (2011, p. 501) como atividades produtivas capazes de sustentar custos marginais e
médios decrescentes para níveis relativamente altos de produção, o que permitiria a esses
empreendimentos uma flexibilidade de preços capaz de obstruir a entrada de potenciais
concorrentes em seu mercado. Adicionalmente, de acordo com os mesmos autores, a alta
escala de produção necessária para se atingir os níveis mais baixos desses custos acabaria por
constituir outra barreira à entrada de novos concorrentes.
As atividades produtivas mais comumente descritas como monopólios naturais
costumam ser, também, notabilizadas por sua importância socioeconômica, como é o caso da
exploração da infraestrutura rodoviária – que constitui o objeto central do presente trabalho.
Nesse sentido, a assunção de monopólios naturais pelo setor privado poderia resultar em
restrições de oferta socialmente inadequadas, via altos preços ou baixas quantidades de
produção.49
Por esse motivo, já na década de 1940 autores como Meade (1948, p. 65) e
Lewis (1949, p. 101) defendiam a estatização de atividades cuja oferta monopolista fosse a
mais eficiente. Meade adota o termo socialização para se referir a essa política e defende sua
aplicação, por exemplo, à infraestrutura ferroviária e à indústria siderúrgica. Lewis, por sua
vez, utiliza o termo nacionalização e defende essa política para atividades como exploração
mineral, serviços de telefonia e geração de eletricidade.
49
Conforme mencionado no início da presente seção, a privatização da Alemanha nazista – que talvez tenha sido
a primeira política sistemática nesses moldes – teria apresentado, justamente, objetivos como o de gerar
desigualdade de renda e reduzir a capacidade de consumo da população (BEL, 2006; 2009).
52
De acordo com Porta e López-de-Silanes (1997, p. 2), a noção de que o setor público
deveria ser responsável pelos monopólios naturais – noção essa partilhada por Meade e
Lewis, conforme apresentado anteriormente – decorre do pressuposto de que o Estado, ao
definir a política de preços dessas atividades, levaria em conta o seu custo marginal social.
Nicholson e Snyder (2011, p. 691) descrevem o custo marginal social como a soma do custo
marginal da produção (ou custo marginal privado) com o custo marginal infligido a terceiros
(ou externalidades). Esse pressuposto ao qual se referem Porta e López-de-Silanes configura,
de acordo com os próprios autores, a chamada visão social da análise da privatização. Em
contraponto a essa visão social, os argumentos favoráveis à privatização se consubstanciam
na chamada visão gerencial, que, por sua vez, é expressa em duas frentes: (1) a perspectiva
administrativa e (2) a perspectiva política (PORTA; LÓPEZ-DE-SILANES, 1997).
A perspectiva administrativa (da visão gerencial) se remete ao problema do agente-
principal. De acordo com Nicholson e Snyder (2011, p. 642), as relações contratuais são
marcadas pela assimetria de informação, o que favorece um cenário em que as decisões do
responsável pela execução final da tarefa contratada (o agente) divirjam dos interesses do
responsável pela contratação (o principal). Essa divergência tenderia a afetar negativamente a
produtividade do trabalho prestado. Nesse sentido, Sheshinski e López-Calva (1998, p. 14)
afirmam que, pela perspectiva administrativa, o setor público (no papel de principal)
apresentaria menor capacidade de monitoramento e de geração de incentivos aos agentes, ao
passo que o setor privado se apresentaria mais apto para tal. A justificativa desse pressuposto
se dá pelo argumento de que o setor público não sofre as pressões inerentes ao mercado, o que
amplia a possibilidade de assimetria de informação nas relações contratuais e, portanto,
amplia a possibilidade de perda de produtividade no trabalho prestado.
Complementarmente, a perspectiva política (da visão gerencial) se remete à noção de
que o setor público, por estar sujeito a pressões de caráter essencialmente político, acabaria
por sofrer uma distorção em seus objetivos, bem como nas restrições que se impõem a esses
objetivos. De acordo com Sheshinski e López-Calva (1998, p. 12), a perspectiva política
pressupõe fatores como: (1) a suavidade da restrição orçamentária do setor público, já que o
mesmo pode lançar mão de aumentos tributários ou de endividamento para, dessa forma,
expandir seu orçamento a um custo diluído entre à população; (2) a hipótese da construção do
império, segundo a qual o desempenho das atividades estatais pode refletir, em primeiro
lugar, o interesse dos governantes para com sua própria carreira política, o que implicaria em
decisões que não atendam à eficiência de longo prazo dessas atividades; e (3) o risco de
53
corrupção dos governantes, que permite que determinadas firmas privadas possam conseguir
vantagens desleais frente à concorrência de mercado.
Pela visão gerencial, uma política de privatização parcial – nos termos propostos por
Starr (1988, p. 17) – poderia atenuar o problema do agente-principal, referente à perspectiva
administrativa. Porém, essas políticas de privatização parcial – por exemplo, os programas de
concessões de rodovias no Brasil – implicam o exercício da regulação por parte do Estado,
como forma de impedir que o agente privado incorra no poder de monopólio. Ou seja, a
regulação denota a visão social da privatização e, portanto, leva em conta as externalidades
envolvidas nesse processo. Desenha-se, a partir da regulação, uma relação de longo prazo (o
prazo contratual) entre o agente privado e o Estado. Dessa forma, embora a privatização
parcial se mostre consoante à perspectiva administrativa, o mesmo não ocorre em relação à
perspectiva política, conforme apontam Sheshinski e López-Calva (1998, p. 14).
A disseminação mundial das políticas de privatização, a partir da década de 1980
principalmente, ocorreu em conjunto a outras políticas de caráter neoliberal, o que se
consubstanciou no chamado Consenso de Washington, conforme discutido na Seção 1.2.
De acordo com Matos (2008, p. 193) e Wylde (2012, p. 24), o pensamento neoliberal tem sua
origem remontada à Escola Austríaca de pensamento econômico, que teria sido a pioneira no
esforço de revalorização do liberalismo clássico. Essa escola de pensamento foi inaugurada
por Carl Menger na virada do século XIX para o século XX, mas seria retomada com maior
notoriedade após a Segunda Guerra Mundial, especialmente através dos trabalhos de Ludwig
von Mises e de Friedrich Hayek. Ainda conforme os mesmos autores, o livro O Caminho da
Servidão, de Hayek (publicado em 1944), consistiria na referência seminal para o pensamento
neoliberal, ao criticar frontalmente o intervencionismo estatal na concorrência de mercado.
Matos (2008, p. 200) e Wylde (2012, p. 24) afirmam que o planejamento econômico,
segundo o pensamento de Hayek, levaria a sociedade invariavelmente ao totalitarismo. A
verdadeira democracia estaria, portanto, no livre mercado, com o poder de decisão disperso na
sociedade ao invés de concentrado sob o auspício de alguns poucos formuladores de políticas.
Dessa forma, entende-se como danoso o Estado que interfere ativamente na economia, de
modo que seu papel deva se limitar (1) à arbitrariedade da lei, (2) à defesa da propriedade
privada e (3) à atuação econômica em atividades que não sejam atraentes para o mercado, mas
que são essenciais à sociedade. Outro pressuposto fundamental desse pensamento é de que os
indivíduos consomem em conformidade com a produtividade de seu trabalho. Nesse sentido,
54
a redução dos bens públicos gratuitos – em benefício da oferta privada – acarretaria no
incentivo à execução mais eficiente de trabalho pelos indivíduos. Complementarmente, a
participação ativa do Estado na economia resultaria no desincentivo à oferta privada, mais
eficiente (MATOS, 2008; WYLDE, 2012). Nota-se, aqui, a influência (ainda que indireta)
desses enunciados da Escola Austríaca sobre, por exemplo, a visão gerencial das políticas de
privatização – nos termos de Porta e López-de-Silanes (1997, p. 2).
Friedrich List – autor contemporâneo ao liberalismo clássico, mas que se posicionava
contrário ao mesmo –, em seu livro Sistema Nacional de Economia Política (publicado em
1841), realiza proposições que confrontam os enunciados da Escola Austríaca e, por extensão,
do neoliberalismo. De acordo com List (1983, p. 183), a liberalização completa do mercado
só resultaria em bem-estar social caso todas as nações se encontrassem no mesmo patamar de
desenvolvimento econômico. Em caso contrário, faz-se necessário um Estado ativo e
interventor, que esteja apto a planejar holisticamente o bem-estar nacional, bem como apto a
sinalizar aos indivíduos a trajetória que permita alcançar esse bem-estar. Se não houver essa
intervenção doméstica, alguma nação estrangeira intervirá em benefício próprio, de forma a
ampliar a desigualdade econômica internacional. Dessa forma, o planejamento estatal deveria
ter como objetivo a indução do desenvolvimento econômico nacional que, para esse autor,
dependeria em grande medida da consolidação da produção industrial e da infraestrutura
básica – notadamente a infraestrutura de transporte (LIST, 1983).
Conforme apontam Buarque (1983, p. xxiii) e Fonseca (2000, p. 352), o pensamento
de List representa um dos principais pilares teóricos do chamado estruturalismo econômico,
especialmente em relação à noção de desenvolvimento econômico trabalhada nessa tradição.
O pensamento estruturalista foi inaugurado junto à Comissão Econômica para a América
Latina e o Caribe (CEPAL), e sua noção de desenvolvimento corresponde, essencialmente, ao
processo de superação do subdesenvolvimento e ao reposicionamento dos países diante da
dinâmica global centro-periferia. As proposições da CEPAL exerceram notória influência
sobre a trajetória da expansão industrial brasileira, a qual é marcada pelo processo de
industrialização por substituição de importações. Esse processo, por sua vez, se fez presente
através de programas políticos como o Plano de Metas (1956-1960) e o II Plano Nacional de
Desenvolvimento (1975-1979), os quais são abordados ao longo do Capítulo 1.
A partir do que se discute no Capítulo 1 e na presente seção, percebe-se como o
rodoviarismo tem sido capaz de se adequar, ao longo de sua trajetória, a programas
55
governamentais de variadas orientações político-econômicas. Durante o processo de
industrialização por substituição de importações, comandado por um Estado ativo e
interventor – embora gradativamente menos centralizador –, o projeto rodoviarista obteve
forte representatividade tanto no seio da política pública, em função do protagonismo do
DNER e dos DER estaduais, quanto na transferência de atribuições do setor público ao
privado, em função da contratação em larga escala dos serviços de construção pesada e de
consultoria técnico-econômica – transferência essa que tomou corpo conforme os
desdobramentos da Lei Joppert (de 1945). Durante a execução do PND, orientada em
consonância com a cartilha do Consenso de Washington, a transferência de atribuições passa
a ocorrer, também, pelo procedimento da privatização explícita, de modo a proporcionar um
novo patamar de autonomia ao rodoviarismo. Recentemente, por fim, as privatizações de
rodovias têm se intensificado de forma frequente, mesmo no momento em que o Estado
buscou retomar certo grau de centralização na política pública, através do Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC).
2.2 CONTRATOS DE CONCESSÃO
2.2.1 Modelos de licitação
A exploração econômica da infraestrutura rodoviária pode ser compreendida como um
monopólio natural, conforme levantado na Seção 2.1. Isso implica que uma política de
privatização aplicada a esse setor, por meio de contratos de concessão, dá origem a um
mercado monopolista. Nesse cenário, o Estado assume a função de predeterminar as
condições de tal mercado, bem como as condições para a atuação do monopolista, o que se dá
através do arranjo contratual. Assim, a empresa concessionária é colocada na posição de
ofertante monopolista, cuja mercadoria ofertada corresponde à utilização do trecho rodoviário
concedido, ao passo que o preço praticado corresponde à tarifa de pedágio cobrada por essa
utilização, conforme descreve Guimarães (2003, p. 8).
A definição da empresa que assumirá o papel de concessionária – e, por extensão, de
ofertante monopolista – deve ocorrer através de um processo licitatório, cujo critério de
disputa tende a refletir os objetivos mais fortemente associados à política de privatização
56
executada.50
Nesse sentido, Guislain e Kerf (1995, p. 4) apontam que o processo licitatório
introduz um elemento de concorrência pelo mercado monopolista, o que possibilitaria ao
Estado mitigar o poder de monopólio criado pela privatização. Entende-se, dessa forma, que a
tarifa de pedágio praticada – ou seja, o preço no mercado monopolista – poderia reproduzir
parcialmente as condições de concorrência introduzidas pelo critério de disputa adotado.
Para Guimarães (2003, p. 5):
[...] o processo de licitação, ao induzir essa concorrência pelo mercado, suscita a
constituição de um mercado no qual se negocia o mercado do uso da rodovia – vale
dizer, cria um mercado do mercado do uso da rodovia, o qual será designado aqui,
de forma abreviada, como metamercado do uso da rodovia. [grifo do autor]
No metamercado ao qual Guimarães se refere, o Estado se coloca na posição de
ofertante, de modo que sua mercadoria ofertada corresponda ao próprio mercado monopolista
de utilização da rodovia, ao passo que o preço praticado corresponda ao lance vencedor do
processo licitatório. Assim, embora a tarifa de pedágio represente um preço monopolista, a
mesma pode ser balizada pelo lance vencedor da licitação, o qual teoricamente é definido em
condição de concorrência. Percebe-se, portanto, que a definição do modelo de licitação tende
a influenciar consideravelmente o nível do pedágio cobrado aos usuários da rodovia.
Pires e Giambiagi (2000, p. 12) enumeram quais seriam os quatro modelos de licitação
mais tradicionais, nos quais os critérios de disputa são: (1) menor tarifa de pedágio, (2) maior
valor de outorga pago ao poder concedente, (3) menor prazo de concessão e (4) combinação
entre alguns dos critérios anteriores. Por sua vez, Estache, Romero e Strong (2003, p. 278), ao
enumerarem quais seriam os modelos mais habituais para concessões de rodovias, também
mencionam os três primeiros critérios dentre os quatro listados por Pires e Giambiagi (2000),
e adicionam a essa relação o critério de (5) menor subsídio a ser propiciado pelo governo.
Em meio aos modelos menos comuns, Estache, Romero e Strong (2003) mencionam, por
exemplo, o critério de (6) maior investimento privado a ser realizado ao longo do prazo de
concessão.
Na Seção 2.1 é discutido o conjunto de objetivos que costumam permear as políticas
de privatização, e discute-se, também, qual desses objetivos tenderia a ocupar uma posição
central em relação aos demais. Destaca-se, por exemplo, que Sheshinski e López-Calva
(1998, p. 7) consideram a melhoria da eficiência como o objetivo primordial da privatização,
50
No Brasil, a Constituição de 1988 (artigo 175) estabelece a obrigatoriedade de que as concessões de serviços
públicos ocorram “[...] sempre através de licitação [...]”.
57
ao passo que Estache e Rus (2003, p. xvii) consideram o aumento da arrecadação pelo Estado
como um objetivo tão ou mais primordial do que a melhoria da eficiência.
Guimarães (2003, p. 6) afirma que o modelo de licitação adotado sinaliza o objetivo
que, para um determinado programa de concessões, seria tomado como central. Por exemplo,
para um dado cronograma de investimento e uma dada exigência de qualidade definidos pelo
contrato, tem-se que a opção pelo critério da menor tarifa sinalizaria um entendimento, por
parte do Estado, de que a empresa vencedora da licitação seria aquela capaz de cobrar o
menor preço ao usuário e, portanto, aquela que apresentaria maior eficiência. Denota-se, nesse
caso, uma realidade mais próxima àquela descrita por Sheshinski e López-Calva (1998).
A opção pelo critério do maior valor de outorga, por outro lado, sinalizaria a expectativa de
que a empresa vencedora seria não apenas a mais eficiente, mas também a que possibilitaria a
maior geração de receita ao Estado. Nesse segundo caso, denota-se uma realidade mais
próxima àquela descrita por Estache e Rus (2003).
As empresas postulantes à concessão, ao definirem um lance apto a vencer o processo
licitatório – seja esse lance a menor tarifa, o maior valor de outorga, ou qualquer outro –,
o fazem com base na projeção dos encargos e das receitas que o arranjo contratual possa lhes
oferecer. Essa projeção depende especialmente da demanda esperada no mercado
monopolista, ou seja, depende do tráfego de veículos previsto para o trecho concedido, ao
longo do prazo de concessão. Dessa maneira, ainda que se espere que o lance vencedor
decorra da empresa mais eficiente, tem-se que tal situação possa não corresponder à realidade,
em função da possibilidade de erros na previsão da demanda.
De acordo com o levantamento da literatura realizado por Lana (2014, p. 12), os
desvios da demanda prevista em relação à demanda realmente observada são frequentes nos
empreendimentos de transportes. No caso das previsões referentes a procedimentos de
concessão – os quais envolvem cobrança de pedágio –, os desvios em relação à demanda
observada apontam para a ocorrência do chamado viés de otimismo, em que há uma tendência
de superestimação do volume de tráfego. Paralelamente, esse viés parece não ocorrer nos
empreendimentos públicos que não envolvam cobrança de pedágio e, ao contrário, aponta-se
uma tendência de subestimação do volume de tráfego em meio aos mesmos. No entanto, Lana
(2014, p. 14) alerta para a grande variabilidade entre os casos avaliados, nos quais, apesar da
58
tendência descrita anteriormente, “[...] encontram-se resultados que se afastam do padrão mais
observado, muitas vezes indicando tendências completamente distintas”.51
Bain (2009, p. 481), a partir da análise de 104 empreendimentos rodoviários que
envolviam cobrança de pedágio, elenca quais seriam as razões que tendem a favorecer os
erros de previsão do tráfego. Mais especificamente, Bain trata dos erros de superestimação,
resultantes do viés de otimismo, que colocam em risco a capacidade de arrecadação da
concessionária e, portanto, a sua capacidade de cumprir com os níveis de investimento e de
qualidade acordados contratualmente. Entre as razões elencadas estão: falta de experiência
com pedágios no país (e incerteza quanto à aceitação dos mesmos pela população), rigidez
institucional nas mudanças tarifárias, horizontes muito longos de previsão, oferta de trechos e
modais alternativos à extensão pedagiada, pouca disponibilidade de dados históricos (ou
pouca confiança nos mesmos), utilização de parâmetros importados de outros países, perfil
econômico desfavorável dos usuários e das regiões abrangidas (e.g. baixa renda), perfil da
carga transportada pelos usuários (e dimensão do desgaste que a mesma inflige ao trecho), e
vulnerabilidade do projeto às contingências futuras (BAIN, 2009).
Caso a capacidade da concessionária de cumprir com suas obrigações contratuais seja
comprometida – em decorrência de erros de previsão da demanda, por exemplo –, existe a
possibilidade de renegociação parcial do contrato, o que implicaria uma proteção adicional às
atividades dessa empresa. Essa renegociação é posterior ao arranjo contratual e, dessa forma,
não deveria ser levada em conta pelas empresas na ocasião do processo licitatório. Isso porque
uma proteção adicional à concessionária pode acabar por sobrepujar os elementos
concorrenciais que derivam do modelo de licitação e, portanto, que derivam da constituição
de um metamercado do uso da rodovia. Assim, é necessário atenção ao se estabelecerem as
situações de risco em que a concessionária deve ser protegida, ou seja, ao se efetuar a
alocação dos riscos no contrato, o que é o tema central da subseção a seguir (2.2.2).
51
Os trabalhos levantados por Lana (2014, p. 12) que tratam do transporte rodoviário são: Bain (2009), Bain e
Polakovic (2005), Flyvbjerg, Holm e Buhl (2005), Li e Hensher (2010), Muller (1996), Næss, Flyvbjerg e Buhl
(2006), Vassallo e Baeza (2007) e Welde e Odeck (2011).
59
2.2.2 Alocação dos riscos
Na teoria econômica dos contratos, entende-se que os contratos de concessão de
serviços públicos sejam inerentemente incompletos, conforme apontam Guasch (2004, p. 19)
e Hart e Moore (1988, p. 755). Isso porque, dados a complexidade do objeto dessas
concessões e os seus longos prazos contratuais praticados, é impossível antecipar grande parte
das contingências que surgirão ao longo de seu período de vigência. Complementarmente,
podem existir circunstâncias cuja ocorrência até seja antecipável, mas cuja mensuração de
seus efeitos não o seja. Caso essas contingências ou circunstâncias não mensuráveis acabem
por onerar sobremaneira alguma das partes do contrato – o poder concedente ou a
concessionária –, existe a possibilidade de renegociação parcial do mesmo, conforme
mencionado na subseção anterior (2.2.1).
Essa renegociação se consolida através de termos aditivos ao arranjo contratual
inicialmente estabelecido. Todavia, embora certo grau de renegociação seja esperado e até
desejável – no sentido de melhor calibrar a relação contratual no decorrer de sua vigência –,
tem-se que a utilização desmesurada desse procedimento pode acabar por enfraquecer
a credibilidade do processo de concessão como um todo. Salienta-se, nesse sentido,
que a renegociação se dá unicamente entre as partes e, portanto, é alheia a pressões sociais
ou concorrenciais, como aquelas tratadas na subseção anterior, que se associam ao processo
licitatório e à constituição de um metamercado (GUASCH, 2004, p. 19; HART; MOORE,
1988, p. 756).
A incompletude do contrato pode ser evocada, então, para justificar alguns casos de
inexecução contratual por parte da concessionária e, dessa forma, motivar uma renegociação.
No entanto, existem situações de inexecução que podem estar expressamente previstas no
contrato, do modo a implicarem alguma forma de penalidade à empresa, como advertências,
multas e até mesmo a rescisão contratual. Existem, ainda, situações de inexecução cuja
possibilidade pode ser afastada, pois determinadas formas de ônus à concessionária – uma vez
que também estejam previstas no contrato – implicam o direito ao reequilíbrio econômico-
financeiro da concessão, sem a necessidade de uma renegociação.
O princípio do equilíbrio econômico-financeiro, aludido no parágrafo anterior, é outra
característica recorrente nos contratos de concessão de serviços públicos. De acordo com
Pietro (2014, p. 289):
60
[...] o equilíbrio econômico-financeiro ou equação econômico-financeira é a relação
que se estabelece, no momento da celebração do contrato, entre o encargo assumido
pelo contratado e a contraprestação assegurada pela Administração [Pública].
Preferimos falar em contraprestação assegurada e não devida pela Administração,
porque nem sempre é ela que paga; em determinados contratos, é o usuário do
serviço público que paga a prestação devida, por meio da tarifa; é o que ocorre nos
contratos de concessão de serviço público. [grifo do autor]
Esse princípio sustenta, assim, que a concessionária tenha a variação de suas receitas
diretamente vinculada à variação de seus encargos, por meio de uma relação que busque o
equilíbrio entre ambas essas variações. Nesse sentido, tem-se na preservação do equilíbrio
econômico-financeiro um instrumento de proteção à concessionária. Porém, ao contrário da
proteção resultante do processo de renegociação, a proteção por meio do equilíbrio
econômico-financeiro é intrínseca ao arranjo contratual inicial e, portanto, deve ser levada em
conta desde a etapa do processo licitatório e de seu metamercado.
Além de uma proteção à concessionária, o equilíbrio econômico-financeiro também
acarreta, em teoria, uma proteção aos usuários do serviço público concedido. Isso porque esse
princípio denota o estabelecimento de uma remuneração à concessionária que se mostre
sustentável, o que se dá pela rentabilidade da concessão (do ponto de vista dessa empresa),
mas que também se dá pela cobrança de uma tarifa módica (do ponto de vista dos usuários).
Adicionalmente, tem-se que o equilíbrio econômico-financeiro garante certo grau de
flexibilidade ao contrato, o que favorece a continuidade da execução do mesmo e, dessa
forma, favorece a não interrupção do serviço público (VASCONCELOS, 2008, p. 217).
O processo de reequilíbrio econômico-financeiro da concessão é preponderantemente
pautado pela alocação dos riscos no contrato. Nesse sentido, são levados em consideração os
riscos assumidos especificamente por cada uma das partes, conforme estabelecido através do
arranjo contratual. Guerrero, Anuatti Neto e Barbosa (2013, p. 3) apontam a importância de
que essa alocação dos riscos objetive a minimização dos custos globais da concessão –
ou seja, a soma dos custos direcionados ao poder concedente e à concessionária.
A fim de que os custos globais da concessão possam ser minimizados, deve-se evitar a
assunção pela concessionária de riscos que poderiam ser mais bem administrados pelo setor
público. Dessa forma, afasta-se a possibilidade de inexecução contratual, de modo a evitar a
necessidade de renegociação do contrato e evitar, também, a necessidade de aplicação de
penalidade à empresa. Paralelamente, deve-se evitar a assunção pelo poder concedente de
riscos que poderiam ser mais bem administrados pelo setor privado. Isso porque os custos
incidentes sobre a concessionária, caso decorram de riscos não assumidos pela mesma,
61
implicam o direito ao reequilíbrio econômico-financeiro. Nesse cenário mencionado, tem-se a
necessidade de aumento dos gastos públicos ou, ainda, a necessidade de aumento do ônus ao
usuário do serviço público – por meio do aumento tarifário.
De acordo com Sheshinski e López-Calva (1998, p. 58), a má alocação dos riscos é
uma das principais explicações para fracassos em concessões de serviços públicos. Nesse
sentido, além de pautar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, a alocação dos riscos
pode ter sua importância sublinhada ainda na etapa do processo licitatório, pois a percepção
dos riscos pelas empresas postulantes à concessão tende a influenciar diretamente os lances
apresentados pelas mesmas e, por extensão, o lance vencedor do processo, conforme
observam Guerrero, Anuatti Neto e Barbosa (2013, p. 3). No caso das concessões de rodovias,
de acordo com o que se discute na subseção anterior (2.2.1), tem-se que esse lance vencedor
possa se referir, por exemplo, ao menor valor básico da tarifa de pedágio ou, então, ao maior
valor de outorga pago ao poder concedente. Ainda em relação às rodovias, destaca-se que
necessidade de preservação do equilíbrio econômico-financeiro é o que justifica o
procedimento da revisão tarifária, cujos mecanismos são discutidos na subseção a seguir
(2.2.3).
No Brasil, a alocação dos riscos nas concessões de serviços públicos – e, por
consequência, a preservação do equilíbrio econômico-financeiro – é tradicionalmente baseada
na chamada Teoria das Áleas, oriunda do direito francês, conforme descrevem Coutinho
(2008, p. 274) e Pietro (2014, p. 290). A partir dessa teoria, considera-se que os riscos de uma
concessão possam ser classificados, basicamente, em três grupos: (1) álea ordinária, (2) álea
extraordinária administrativa e (3) álea extraordinária econômica.
Na teoria mencionada, a álea ordinária se refere ao risco mercadológico que é
inerente a qualquer atividade econômica. As flutuações de mercado que venham a afetar a
concessionária são compreendidas, portanto, nessa álea. Ademais, entende-se que esse risco
deva ser assumido pela própria concessionária e, consequentemente, entende-se que seus
efeitos sobre os encargos ou receitas dessa empresa não devam suscitar o reequilíbrio
econômico-financeiro da concessão (PIETRO, 2014, p. 290).
A álea extraordinária administrativa, por sua vez, se refere ao risco que provém da
atuação do poder concedente, o que envolve: (1) a alteração unilateral do contrato, como
forma de atender ao interesse público, (2) o chamado fato do príncipe, caracterizado por uma
determinação estatal que não possua relação direta com o contrato, mas que venha a afetar
62
indiretamente o mesmo, e (3) o chamado fato da Administração, caracterizado por uma ação
ou omissão do Estado que venha a afetar direta e especificamente o contrato. Pelo fato de o
próprio poder concedente ser o motivador dessa álea, entende-se que o mesmo deva assumir
tal risco. Dessa forma, os efeitos desse risco sobre os encargos ou receitas da concessionária
implicariam à mesma o direito ao reequilíbrio econômico-financeiro (PIETRO, 2014, p. 291).
A álea extraordinária econômica, por fim, se refere ao risco que é totalmente exógeno
ao contrato e é, portanto, alheio aos interesses de ambas as partes. Adicionalmente, esse risco
se caracteriza por ser imprevisível e inevitável, e também por onerar sobremaneira a
concessionária. Aplica-se, nesse caso, a chamada teoria da imprevisão, que denota a
necessidade de que seja restabelecido o equilíbrio econômico-financeiro. Em função de esse
risco não ser motivado por nenhuma das partes, tem-se a possibilidade de que ele seja
compartilhado entre ambas. É o poder concedente, no entanto, que usualmente acaba por
assumir essa álea (PIETRO, 2014, p. 295).
Embora seja a concepção mais tradicional, a Teoria das Áleas apresenta uma estrutura
consideravelmente rígida para a alocação dos riscos. Essa teoria básica pode não ser, portanto,
adequada para se atender às especificidades de cada concessão. Conforme apresentado por
Garcia (2011, p. 5) e Guerrero, Anuatti Neto e Barbosa (2013, p. 7), uma alternativa a essa
rigidez pode ser a adoção de uma matriz de riscos mais explícita, que enumere nominalmente
os riscos alocados a cada uma das partes, sem se ater à álea que os mesmos manifestem.
Complementarmente, pode-se buscar a identificação prévia de determinadas lacunas que o
contrato possa apresentar, e promover, a partir dessa identificação, uma alocação (entre as
partes) dos direitos de decisão sobre tais lacunas. No entanto, vale reforçar que, a despeito de
qualquer esforço de antecipação, os contratos de concessão de serviços públicos permanecem
inerentemente incompletos.
2.2.3 Mecanismos de reajuste e revisão tarifários
A Constituição de 1988, ao tratar das licitações e contratos da Administração Pública
brasileira (artigo 37, inciso XXI), estabelece a necessidade de que sejam “[...] mantidas as
condições efetivas da proposta [...]”. Costuma-se depreender, a partir desse enunciado, que o
pagamento assegurado ao contratado (e.g. tarifas de pedágio), no decorrer do prazo contratual,
deva refletir não o contexto econômico relativo a cada novo período do prazo, mas sim o
63
contexto econômico inicial do acordo – ou seja, o contexto econômico constatado na ocasião
do processo licitatório.
Complementarmente, a Lei Geral das Concessões (Lei nº 8.987/95), ao enumerar as
cláusulas essenciais dos contratos de concessão de serviços públicos (artigo 23, inciso IV),
menciona as cláusulas relativas “ao preço do serviço e aos critérios e procedimentos para o
reajuste e a revisão das tarifas”. Essa lei faz menção, portanto, a dois procedimentos distintos:
o reajuste tarifário e a revisão tarifária. É a partir de tais procedimentos que tem sido
instrumentalizada, nos programas de concessões de rodovias, a preservação das “condições
efetivas da proposta” – nos termos do parágrafo anterior.
O procedimento do reajuste tarifário busca, essencialmente, resguardar as receitas da
concessionária frente à variação dos preços de seus insumos. Conforme descreve Garcia
(2011, p. 6), essa variação dos preços pode ser compreendida, no contrato, pela inflação geral
ou pelos níveis de preços mais específicos aos custos do setor.
Comumente, o reajuste tarifário é promovido com periodicidade anual, e se consolida
pela aplicação de um índice de reajuste sobre o valor básico da tarifa – valor esse que se
remete ao lance vencedor do processo licitatório. Tal índice de reajuste compreende a
variação dos preços conforme o enfoque do contrato e, dessa forma, o mesmo pode ser
equacionado a partir de índices de inflação geral ou, então, por uma cesta de índices (e
parâmetros) mais específicos ao setor.
De acordo com o que apresentam Coutinho (2008, p. 272) e Matos (2013, p. 98), o
reajuste tarifário não promove, em teoria, uma alteração substancial na tarifa em si, mas sim
no preço que a exprime.52
Ou seja, espera-se que a alteração resultante desse reajuste se dê
unicamente em termos nominais, e não em termos reais. Paralelamente, Campos Neto e
Soares (2007, p. 12) atentam ao fato de que o próprio reajuste tarifário pode acabar por
repercutir sobre a inflação – ao menos no caso das concessões de rodovias. Isso porque esse
reajuste tende a influenciar os custos de frete das mercadorias, os quais, por seu turno, tendem
a onerar os preços livres da economia (CAMPOS NETO; SOARES, 2007). Além disso, tem-
se que os valores de pedágio são, também, levados em conta na composição de determinados
índices de inflação, dentre os quais o IPCA e o IGP-DI.53
52
Tanto Coutinho (2008, p. 272) quanto Matos (2013, p. 98) expõem essa avaliação com base na análise
realizada por Celso Bandeira de Mello, em seu livro Curso de Direito Administrativo (1993). 53
O pedágio é o subitem 5102015 no cálculo do IPCA e o subitem 620909 no cálculo do IGP-DI.
64
O procedimento da revisão tarifária, por sua vez, busca resguardar as receitas da
concessionária frente à variação de seus encargos. No caso das concessões de rodovias
federais no Brasil, esses encargos são especificados no chamado Programa de Exploração da
Rodovia (PER), anexo ao contrato. Já no caso das concessões paulistas, tais encargos são
especificados no chamado Plano de Negócios, também anexo ao contrato.
É através do processo de revisão tarifária, portanto, que se restabelece o equilíbrio
econômico-financeiro da concessão, cujos aspectos teóricos são discutidos na subseção
anterior (2.2.2). A revisão tarifária pode ter periodicidade concomitante ao processo de
reajuste, mas pode, também, não apresentar uma periodicidade fixa. Nesse último caso,
a revisão ocorre unicamente em resposta aos eventos que suscitem o desequilíbrio econômico-
financeiro da concessão (GARCIA, 2011, p. 23).
O reequilíbrio econômico-financeiro da concessão, por meio da revisão tarifária, se dá
pela alteração do próprio valor básico da tarifa, o qual é primordialmente estabelecido a partir
do lance vencedor do processo licitatório. Dessa forma, ao contrário do que se espera do
reajuste, tem-se que a revisão promove uma alteração substancial na tarifa – ou seja, promove
uma alteração em termos reais. Nesse sentido, Coutinho (2008, p. 283) e Matos (2013, p. 102)
afirmam que a revisão tarifária resguarda as receitas da concessionária nos casos em que o
reajuste tarifário, por si só, não o faz.
Nas concessões de rodovias no Brasil, o equilíbrio econômico-financeiro é comumente
expresso pelo fluxo de caixa da atividade. Nesse sentido, caso ocorra o desequilíbrio, o valor
básico da tarifa é revisado, de modo que esse fluxo de caixa também seja revisado e, assim, a
concessionária reassuma a taxa interna de retorno (TIR) inicialmente estabelecida.
Esse procedimento, de acordo com o que descrevem Saintive e Chacur (2006, p. 8), denota
a chamada regulação por taxa de retorno.
A Figura 2, a seguir, permite a visualização da diferença entre os procedimentos de
reajuste tarifário e revisão tarifária.
65
Figura 2 - Evolução da tarifa básica de pedágio vs. tarifa reajustada (concessionária NovaDutra)
Fonte: Retirado da Nota Técnica nº 106/2015/GEROR/SUINF (p. 13), em ANTT (2016a).
Essa figura – retirada de uma nota técnica de julho de 2015, da Agência Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT, 2016a) –, resume os reajustes e revisões tarifários referentes à
concessionária NovaDutra, pertencente à 1ª Etapa do Programa Federal de concessões de
rodovias, e cuja cobrança de pedágio teve início em 1996. Nesse sentido, apresenta-se a
evolução do valor básico da tarifa – ou, nesse caso, a tarifa básica de pedágio (TBP) – e do
valor reajustado da tarifa – após arredondamento. A trajetória do valor básico da tarifa
(a TBP) caracteriza os sucessivos processos de revisão, motivados pelos desequilíbrios
econômico-financeiros que tenham se apresentado à concessionária, e que devem refletir
alterações em termos reais dessa tarifa. Por sua vez, a trajetória da tarifa arredondada se
remete aos sucessivos processos de reajuste, motivados pela variação dos níveis de preços dos
insumos da concessionária, e que, ao menos teoricamente, devem refletir alterações da TBP
unicamente em termos nominais.
2.2.4 Apropriação das receitas extraordinárias e remuneração variável conforme
desempenho
No Brasil, a Lei Geral das Concessões (Lei nº 8.987/95), ao tratar das fontes não-
tarifárias de receita da concessionária (artigo 11), estabelece a “[...] possibilidade de outras
fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos
associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas [...]”.
66
Ainda em relação a tais fontes de receita (artigo 11, parágrafo único), é estabelecido que as
mesmas “[...] serão obrigatoriamente consideradas para a aferição do inicial equilíbrio
econômico-financeiro do contrato”. Dessa forma, tem-se que a legislação brasileira prevê que
as receitas não-tarifárias da concessionária, caso existam, sejam utilizadas em favor da
obtenção uma tarifa de pedágio módica – ou seja, em favor da modicidade tarifária. Tais
receitas são referidas no presente trabalho, doravante, como receitas extraordinárias, que é o
termo utilizado no contrato referente à 2ª Etapa - Fase II do Programa Federal.
Apesar de a legislação prever a utilização das receitas extraordinárias em favor da
modicidade tarifária, tem-se que não há incentivo à obtenção das mesmas para os casos em
que a concessionária não possa se apropriar de parcela delas – ou seja, para os casos em que
as receitas extraordinárias sejam integralmente levadas em conta no equilíbrio econômico-
financeiro da concessão. Nesse sentido, conforme afirma Barella (2003, p. 114), seria positivo
para os usuários das rodovias que essas receitas fossem “[...] destinadas em sua maior parte à
diminuição efetiva das tarifas, destinando, todavia, uma pequena parte delas para a
concessionária, como incentivo para o desenvolvimento contínuo de receitas acessórias [...]”.
Outro possível mecanismo para a promoção da modicidade tarifária é a vinculação do
pagamento da concessionária – expresso por suas tarifas de pedágio – ao seu desempenho.
Esse procedimento, de acordo com o que descrevem Saintive e Chacur (2006, p. 9), constitui
uma das principais características da chamada regulação pelo preço-teto. O modelo
regulatório em questão tem sido o mais comumente observado, desde meados da década de
1980, para as concessões de serviços públicos na América Latina (GUASCH, 2004, p. 15).
No entanto, conforme mencionado na subseção anterior (2.2.3), as concessões de rodovias no
Brasil têm apresentado o modelo de regulação por taxa de retorno. Assim, caso colocada em
prática nas concessões rodoviárias brasileiras, a remuneração variável conforme desempenho
implicaria um enclave da regulação pelo preço-teto em meio à regulação por taxa de retorno,
a qual é, de fato, adotada. Um dos principais exemplos, nesse sentido, é o chamado fator X.
Para Saintive e Chacur (2006, p. 16):
O objetivo do fator X é, grosso modo, o de se repassar antecipadamente hipotéticos
ganhos de eficiência da firma ou setor para os consumidores. Ou seja, o intuito
fundamental é fixar antecipadamente para as empresas uma meta de transferência
para os consumidores dos ganhos de produtividade.
67
Dessa forma, é preestabelecido um percentual a ser descontado do valor básico da
tarifa, percentual esse referente ao ganho de produtividade que se espera da concessionária ao
longo do tempo. A concessionária é induzida, assim, a obter tais ganhos de produtividade.
No Brasil, esse mecanismo é aplicado, por exemplo, em concessões de serviços de
eletricidade, de serviços de telefonia e também na 3ª Etapa do Programa Federal de
concessões rodoviárias (SAINTIVE; CHACUR, 2006, p. 4; VASCONCELOS, 2008, p. 222).
68
3 ACERVO INSTITUCIONAL E ARRANJO CONTRATUAL DAS CONCESSÕES
RODOVIÁRIAS NO BRASIL
O principal objetivo deste Capítulo 3 é identificar e examinar os arranjos contratuais
referentes às concessões rodoviárias federais e paulistas. Essa análise é realizada, aqui,
com base nos aspectos teóricos discutidos no decorrer do Capítulo 2 – mais especificamente
na Seção 2.2 –, os quais se remetem aos seguintes quesitos concernentes aos contratos de
concessão: (1) modelos de licitação, (2) alocação dos riscos, (3) mecanismos de reajuste
tarifário, (4) mecanismos de revisão tarifária, (5) apropriação das receitas extraordinárias,
e (6) remuneração variável conforme desempenho.
De forma complementar à análise dos arranjos contratuais, propõe-se identificar e
analisar o chamado acervo institucional de cada concessão. A utilização desse termo se
baseia, principalmente, nas noções apresentadas por Chong e Sánchez (2003) em relação ao
mesmo. Esses autores, ao versarem sobre o acervo institucional, se referem ao conjunto de
leis e instituições que, coadunadas a um determinado contexto político e econômico,
influenciariam o delineamento do arranjo contratual de uma política de privatização.
Nesse sentido, a identificação do acervo institucional associado a cada concessão é
realizada, ao longo do capítulo, através de uma síntese de aspectos econômicos, políticos,
históricos, jurídicos e institucionais, os quais são avaliados, aqui, como potencialmente
determinantes não apenas aos arranjos contratuais das concessões, mas também aos resultados
econômicos diretos das mesmas para os usuários. Essa síntese é efetuada, principalmente, sob
o prisma das discussões realizadas ao longo do Capítulo 1 e do Capítulo 2 (Seção 2.1).
Em resumo, propõe-se que essa identificação do acervo institucional associado a cada
concessão rodoviária dê suporte para: (1) a análise do arranjo contratual de cada etapa dos
programas de concessões aqui analisados e (2) a verificação da validez da hipótese inicial
proposta na introdução do presente trabalho, o que é realizado no Capítulo 4.
O capítulo é distribuído, então, em duas seções. A Seção 3.1 é dedicada às concessões
rodoviárias do Programa Federal, o qual é subdividido em uma 1ª Etapa (Subseção 3.1.1),
uma 2ª Etapa - Fase I (Subseção 3.1.2) e uma 2ª Etapa - Fase II (Subseção 3.1.3).
A Seção 3.2, por sua vez, é dedicada às concessões do Programa de São Paulo, o qual é
subdividido em uma 1ª Etapa (Subseção 3.2.1) e uma 2ª Etapa (Subseção 3.2.2).
69
Não constituem objeto de análise, no presente trabalho, as etapas mais recentes de
ambos os programas mencionados, ou seja, a 3ª Etapa do Programa Federal – cuja cobrança
de pedágio teve início apenas em 2014 – e a concessão na modalidade de PPP do Programa de
São Paulo – a Nova Tamoios, cuja cobrança de pedágio teve início apenas em 2016.
Essa exclusão é justificada pelo fato de que seus resultados econômicos diretos para os
usuários, no sentido aqui trabalhado, perfazem séries de tempo demasiado incipientes, o que
inviabiliza a sua análise em conjunto às demais etapas nos moldes do Capítulo 4.
No Apêndice A podem ser verificados os quadros-síntese dos arranjos contratuais por
etapa de concessões, conforme a identificação dos mesmos no decorrer do presente capítulo.
3.1 PROGRAMA FEDERAL DE CONCESSÕES
3.1.1 A 1ª Etapa do Programa Federal
As políticas de privatização de rodovias no Brasil tiveram início através do Programa
Federal, notadamente a partir do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).
A 1ª Etapa desse programa demarcou, portanto, a transição do rodoviarismo anterior à década
de 1990 – cujo financiamento ocorria quase que exclusivamente através de recursos públicos
– em direção ao rodoviarismo que se desenhou a partir da década de 1990 – no qual a
privatização se dá conjugadamente à política pública.
A partir do que se discute ao longo do Capítulo 1 e do Capítulo 2, destacam-se, aqui,
três fatores que teriam favorecido a articulação inicial do Programa Federal e que, por
extensão, compõem o acervo institucional associado a essa sua 1ª Etapa. Tais fatores são:
(1) a crise de financiamento e a subsequente deterioração do investimento no setor rodoviário,
(2) a disseminação mundial de políticas públicas embasadas pelo pensamento neoliberal, que
se consubstanciou no chamado Consenso de Washington, e (3) a privatização explícita como
uma extensão lógica do processo de transferência de atribuições do setor público para o setor
privado, observado na trajetória pregressa do rodoviarismo.
Em relação ao primeiro dos três fatores enumerados anteriormente, apresenta-se na
Seção 1.2 que a crise de financiamento do setor rodoviário teve seu início demarcado pelo
II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND, 1975-1979), que ocasionou a progressiva
70
desvinculação dos recursos públicos para com as políticas setoriais. Nesse cenário, a expansão
rodoviária – até então majoritariamente sustentada por esses recursos vinculados, na forma do
Fundo Rodoviário Nacional (FRN, extinto em 1982) – desacelerou seu ritmo ao longo da
década de 1980. Em seguida, a partir da década de 1990, ocorreria a súbita queda no
investimento, a estagnação da expansão e a deterioração da malha rodoviária preexistente, o
que teria contribuído para uma conjuntura favorável à defesa da privatização como fonte
alternativa de recursos para o setor.
Já em relação ao segundo dos três fatores enumerados, apresenta-se também na
Seção 1.2 que a disseminação das políticas de caráter neoliberal ocorreu nos países centrais
notadamente a partir da década de 1980, ao passo que na América Latina esse processo se
daria especialmente a partir da década de 1990. O Consenso de Washington, que resume tal
processo, envolve diretamente a prática da privatização. Assim, é em consonância com esse
movimento político e econômico mais amplo que, em 1990, foi lançado o Programa Nacional
de Desestatização (PND), a partir do qual seriam instituídas diversas políticas de privatização
no país, inclusive as concessões rodoviárias federais.
O terceiro e último dentre os fatores enumerados se remete, com base no que se
discute na Seção 2.1, à contratação em larga escala do capital privado pelo Estado –
especialmente de serviços de construção pesada e de consultoria técnico-econômica – que se
desdobrou a partir da Lei Joppert (de 1945). Tal processo se aprofundou a partir da Reforma
Administrativa de 1967, a qual apresentava entre seus princípios basilares a descentralização
e a delegação de competência. Tem-se, então, a consolidação de um processo de transferência
de atribuições do setor público para o setor privado, que culminaria na privatização explícita –
nos termos propostos por Starr (1988, p. 16) – das rodovias brasileiras.
Outros dois aspectos são sintomáticos a esse caráter de transição manifestado pela
1ª Etapa do Programa Federal. Em primeiro lugar, dado o fato de que a Agência Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT) só viria a ser instituída em 2001, tem-se que a contratação e
regulação nessa etapa ficariam a cargo do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
(DNER). Dessa forma, além ter liderado o rodoviarismo pregresso, o DNER também
inauguraria o rodoviarismo das privatizações. Em segundo lugar, conforme salientam
Guerrero, Anuatti Neto e Barbosa (2013, p. 5), tem-se que o arranjo contratual dessa etapa
preservou características das contratações de obras públicas, nos moldes do rodoviarismo
71
pregresso. Nesse contexto, observa-se uma proteção mais acentuada à concessionária, em
comparação aos contratos de concessão em moldes mais típicos.
O primeiro trecho concedido nessa etapa foi a Ponte Presidente Costa e Silva, ou
Ponte Rio-Niterói (concessionária Ponte). Seu contrato foi assinado ainda em dezembro de
1994 – durante os últimos dias do governo Itamar Franco (1992-1994) – e, portanto, precede a
Lei Geral das Concessões de 1995 (Lei nº 8.987/95). Desse modo, a concessão da Ponte teve
por base apenas a Lei Geral das Licitações de 1993 (Lei nº 8.666/93) e legislação precedente à
Constituição de 1988. O prazo de 20 anos dessa concessão se estendeu de junho de 1995 a
junho de 2015, quando foi encerrado seu contrato com o Grupo CCR e teve início seu
contrato com o Grupo EcoRodovias (concessionária Ecoponte), como parte da 3ª Etapa -
Fase III do Programa Federal. A Ponte é, dessa forma, a primeira e única concessão encerrada
do Programa Federal até a atualidade.
De modo geral, pode-se afirmar que os trechos concedidos nessa etapa figuravam
entre os mais preparados para o pedagiamento, no sentido de possuírem grande potencial de
arrecadação, e de apresentarem um longo histórico de desenvolvimento de sua infraestrutura.
Eram, também, trechos de tráfego intenso e que, portanto, demandavam com certa urgência
investimentos para a recuperação da malha deteriorada (BARBO et al., 2010, p. 3; LANA,
2014, p. 84). As rodovias Presidente Dutra (concessionária NovaDutra) e Osvaldo Aranha ou
Free Way (concessionária Concepa), por exemplo, já haviam sido pedagiadas pelo próprio
DNER ao longo das décadas de 1970 e 1980, conforme mencionado na Seção 1.2. A Ponte
Rio-Niterói, por ter sido construída e operada em condições especiais nesse mesmo período,
também já havia sido pedagiada.54
Complementarmente, trechos como Rio de Janeiro - Juiz de Fora (concessionária
Concer) e Rio de Janeiro - Teresópolis - Além Paraíba (concessionária CRT) compreendem
vias cujo histórico de desenvolvimento remonta ao Brasil Império (1822-1889). O lote da
Concer engloba, por exemplo, a antiga União e Indústria, uma das primeiras estradas de
rodagem do país, e também a antiga Rio-Petrópolis, a primeira rodovia asfaltada do país –
conforme mencionado na Seção 1.1. O lote da CRT, por sua vez, também engloba trechos que
remontam aos antigos caminhos imperiais (CRT, 2016).
54
O DNER designou uma empresa de economia mista especificamente para a construção e operação da Ponte
Rio-Niterói, a Empresa de Construção e Exploração da Ponte Presidente Costa e Silva (criada a partir do Decreto
nº 68.110, de 26 de Janeiro de 1971), que posteriormente se tornaria Empresa de Engenharia e Construção de
Obras Especiais S.A. (ECEX) (CAMPOS, 2012, p. 326).
72
A exceção, nesse contexto, é o Polo Rodoviário de Pelotas (concessionária Ecosul).
Tal concessão foi inicialmente realizada como parte do Programa do Rio Grande do Sul (em
1998), mas foi posteriormente sub-rogada ao Programa Federal (em 2000). Isso porque seu
convênio de delegação – o qual autorizava o estado do Rio Grande do Sul a conceder esse
polo de trechos federais – viria ser denunciado pelo estado em questão, o que se resolveu
através da sua sub-rogação (VASCONCELOS, 2008, p. 245). O Quadro 2, a seguir, resume as
concessões realizadas na 1ª Etapa do Programa Federal.
Quadro 2 - Programa federal de concessões de rodovias (1ª Etapa)
Concessionária Rodovias Segmento
Rodoviário
Extensão
(km)¹ Início da
Concessão
Início da
Cobrança
Prazo da
Concessão
Ponte
(CCR)
BR-
101/RJ
Rio de Janeiro -
Niterói 23 jun. 1995 ago. 1996 20 anos
NovaDutra
(CCR)
BR-
116/RJ/SP
Rio de Janeiro -
São Paulo 402 mar. 1996 ago. 1996 25 anos
Concer
(Triunfo)
BR-
040/MG/RJ
Juiz de Fora -
Rio de Janeiro 180 mar. 1996 ago. 1996 25 anos
CRT
(Invepar)
BR-
116/RJ
divisa MG/RJ -
Teresópolis 143 mar. 1996 set. 1996 25 anos
Concepa
(Triunfo)
BR-
290/RS
Osório -
Porto Alegre 121 jul. 1997 out. 1997 20 anos
Ecosul
(EcoRodovias)
BR-116/
293/392/RS
Polo Rodoviário
de Pelotas
623 /
457² nov. 1998 mar. 2001
15 anos /
28 anos³
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ABCR (2016b),
ANTT (2016a; 2016b), EconoInfo (2016) e Ecosul (2014).
Notas: (1) A extensão total concedida nessa etapa foi de 1.492 km (até 2014).
(2) A Ecosul contava inicialmente com 623 km de extensão concedida, mas em 2014 deixou de administrar
166 km referentes ao trecho Pelotas-Bagé (BR-293) e ao acesso aos Molhes da Barra em Rio Grande (BR-392).
(3) A Ecosul foi inicialmente contratada pelo Programa do Rio Grande do Sul (em 1998), mas passou a pertencer
ao Programa Federal (em 2000), o que implicou a ampliação do prazo de concessão (de 15 para 28 anos).
Em relação, novamente, ao caráter de transição manifestado por essa etapa, destaca-se
a continuidade do envolvimento das principais empreiteiras do país no seio das políticas
rodoviárias. Conforme discutido ao longo da Seção 1.1, tais empreiteiras tiveram seu
expressivo crescimento estimulado, em grande medida, pelas contratações do DNER no
rodoviarismo pregresso. Na 1ª Etapa do Programa Federal, observa-se a persistência de tais
empresas como agentes centrais do rodoviarismo. O Grupo CCR, por exemplo, é controlado
por Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa e Soares Penido, ao passo que o Grupo EcoRodovias
é controlado pela CR Almeida, e o Grupo Invepar é controlado pela OAS.
73
A análise do arranjo contratual associado a essa 1ª Etapa é realizada, aqui, com base
principalmente no contrato da NovaDutra (ANTT, 2016a). Observa-se que no Apêndice A,
do presente trabalho, pode ser verificado um quadro-síntese dos arranjos contratuais
referentes ao Programa Federal, conforme identificados no decorrer da presente seção.
O modelo de licitação adotado apresentou o critério de concorrência pela menor tarifa.
Nesse caso, o DNER definiria um teto para o valor básico da tarifa, de modo que a empresa
vencedora fosse aquela que propusesse o maior deságio em relação a esse valor teto.
De acordo com o que se discute na Subseção 2.2.1, esse modelo denotaria um esforço para a
mitigação do aspecto de preço monopolista associado ao pedágio. Por outro lado, conforme
mencionado anteriormente, os contratos dessa etapa preservaram características das
contratações de obras públicas, de modo a proporcionar à concessionária um grau de proteção
que, no contexto das concessões de serviços públicos, é pouco usual. Tal caráter dessa etapa
se reflete na alocação dos riscos no contrato e, por extensão, se reflete nos mecanismos de
alteração da tarifa de pedágio, conforme apresentado a seguir.
A alocação dos riscos (cláusulas 19 e 20) acompanha, basicamente, a chamada Teoria
das Áleas. Nesse sentido, tem-se que a concessionária assume apenas a álea ordinária, que
corresponde aos riscos associados às flutuações de mercado, conforme apresentado na
Subseção 2.2.2. É, portanto, uma alocação rígida dos riscos, na qual não se observa uma
matriz de riscos mais explícita, que os distribua nomeadamente entre as partes. Além disso,
nota-se que a concessionária não assume, também, modificações substanciais nos preços
relativos de seus insumos e fatores de produção (cláusula 64, item g).
Ainda em relação aos riscos da concessão, Garcia (2011, p. 17) e Guerrero,
Anuatti Neto e Barbosa (2013, p. 5) apontam que o Programa de Exploração da Rodovia
(PER) dessa etapa – que é anexo ao contrato – determinava as obras pelo modelo da
empreitada por preço unitário. Ou seja, cada obra referente ao PER deveria cumprir um preço
específico, ao invés de ser estabelecido um valor global para as obras na rodovia. Isso implica
que a concessionária não assumiria o risco pela variação nas quantidades dos insumos
necessários para cada obra. Assim, para os casos em que a quantidade dos insumos
necessários divergisse da preestabelecida no PER, a concessionária teria direito ao
reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.
74
O reajuste tarifário (cláusula 53) é anual e obedece à Equação 1, a seguir:
𝑇𝐵𝑅 = 𝑉 𝛽1 𝐼𝑇𝑖−𝐼𝑇0
𝐼𝑇0+ 𝛽2
𝐼𝑃𝑖−𝐼𝑃0
𝐼𝑃0+ 𝛽3
𝐼𝑂𝐴𝐸 𝑖−𝐼𝑂𝐴𝐸0
𝐼𝑂𝐴𝐸0+ 𝛽4
𝐼𝐶𝑖−𝐼𝐶0
𝐼𝐶0 + 1 (1)
Em que TBR é o valor da tarifa básica de pedágio (TBP) reajustada; V é o valor da TBP
propriamente dita; IT0 e ITi são índices associados aos preços de terraplanagem (no mês da
data-base e no mês do reajuste, respectivamente); IP0 e IPi são índices associados aos preços
de pavimentação (no mês da data-base e no mês do reajuste); IOAE0 e IOAEi são índices
associados aos preços de obras de arte especiais (no mês da data-base e no mês do reajuste);
IC0 e ICi são índices associados aos preços de serviços de consultoria (no mês da data-base e
no mês do reajuste); e β1, β2, β3 e β4 são parâmetros cuja soma é 1. Todos os índices aqui
mencionados são calculados pela Fundação Getúlio Vargas (FGV).
O índice de reajuste adotado nessa etapa é equacionado, portanto, com base em uma
cesta de índices e parâmetros específicos aos custos da construção rodoviária, ao invés de ser
equacionado com base em índices que reflitam a inflação geral – o que se remete à discussão
levantada na Subseção 2.2.3. Esse mecanismo de reajuste, conjuntamente à alocação dos
riscos exposta anteriormente, resguarda a concessionária frente à variação dos níveis de
preços de seus insumos e fatores de produção. Há, dessa forma, um descompasso entre esse
reajuste tarifário e a inflação experimentada, em geral, pelos usuários das rodovias. Apesar de
o reajuste teoricamente alterar a TBP apenas em termos nominais, observa-se, aqui, a
possibilidade de que ocorra uma alteração da TBP em termos reais e, assim, seja ocasionada
uma transferência de ônus da concessionária para os usuários.
A revisão tarifária (cláusula 64) não apresenta periodicidade fixa. O único mecanismo
descrito no contrato é a chamada revisão extraordinária, que ocorre apenas quando requerida
por alguma das partes, e que é motivada por eventuais desequilíbrios econômico-financeiros
da concessão. Esse mecanismo promove, portanto, uma alteração da TBP em termos reais e,
dessa forma, revisa o fluxo de caixa da concessão, de modo que concessionária reassuma a
taxa interna de retorno (TIR) inicialmente estabelecida. O Quadro 3, a seguir, apresenta as
TIR iniciais para cada concessionária dessa etapa, dispostas em ordem decrescente.
75
Quadro 3 - Taxas internas de retorno (TIR) iniciais - 1ª Etapa do Programa Federal
Concessionária TIR
Concepa 23,99% a.a.
CRT 17,99% a.a.
NovaDutra 17,58% a.a.
Ecosul 17,55% a.a.
Ponte 16,62% a.a.
Concer 12,99% a.a.
Média 17,79% a.a.
Fonte: Ito (2015, p. 95).
Há, no entanto, um mecanismo que não é referido como revisão tarifária, mas que,
na prática, funcionaria como tal. Esse mecanismo (cláusula 77) se dá pela avaliação anual das
receitas extraordinárias – nos termos da Subseção 2.2.4 – auferidas pela concessionária. Nesse
cenário, verifica-se o impacto de tais receitas sobre o equilíbrio econômico-financeiro da
concessão, de modo que o valor da TBP seja revisto em favor da modicidade tarifária.
Por outro lado, Guerrero, Anuatti Neto e Barbosa (2013, p. 6) avaliam que o contrato
apresenta baixo incentivo à utilização, pela concessionária, das receitas extraordinárias como
instrumento para a modicidade tarifária – a partir do mecanismo descrito no parágrafo
anterior. Esse baixo incentivo decorreria das características de contratações de obras públicas
apresentadas por essa etapa. Tais características – manifestadas, por exemplo, pela alocação
dos riscos e pelo mecanismo de reajuste tarifário – já confeririam, por si só, uma proteção
relativamente elevada à concessionária, referente aos seus ganhos pelo pedágio. É em função
desse grau de proteção, portanto, que seria baixo o incentivo à obtenção de receitas
extraordinárias e, por extensão, à promoção da modicidade tarifária.
Não há, por fim, mecanismos que alterem a remuneração da concessionária em função
de seu desempenho. Tem-se apenas a aplicação de “[...] multas com o objetivo de controle de
prazos de execução de obras/serviços e de controle de parâmetros de engenharia rodoviária
(com destaque a condições do “pavimento”)” (cláusulas 219 a 224), conforme descrevem
Sá, Santos e Brasileiro (2014, p. 6).
76
3.1.2 A 2ª Etapa do Programa Federal - Fase I
A 2ª Etapa do Programa Federal teve início em 2008, mais de 10 anos após o início da
1ª Etapa, durante o governo Lula da Silva (2003-2010). Sua Fase I se desenrolou, dessa
forma, a partir de um acervo institucional bastante distinto daquele associado ao início da
etapa anterior. Nesse sentido, se a 1ª Etapa manifestava um caráter de transição em meio ao
rodoviarismo, a 2ª Etapa, por seu turno, denotava o aprofundamento da privatização de
rodovias no seio da política pública – complementar ao aprofundamento proporcionado pela
consolidação da 1ª Etapa e pelos programas de concessões dos estados.
De acordo com o que é discutido na subseção anterior (3.1.1), a crise de financiamento
do setor rodoviário teria sido um dos principais motivadores das políticas de privatização, ao
menos em seus primeiros anos. Por outro lado, entre o início da 1ª Etapa e o início da 2ª Etapa
houve a instituição do tributo CIDE-Combustíveis, em 2001, como tentativa de retomar
alguma vinculação de recursos públicos à política de transportes. Tal medida contribuiu,
assim, para o relativo aumento do investimento público em rodovias ao longo da década de
2000, conforme apresentado na Seção 1.3. Esse aumento do investimento, por sua vez, teria
contribuído para o arrefecimento da urgência da privatização como fonte alternativa de
recursos para o setor, em comparação à urgência que corroborou a articulação da 1ª Etapa.
Discute-se anteriormente, também, a privatização de rodovias como consequência do
PND, que, por sua vez, se remete à cartilha do Consenso de Washington. A 2ª Etapa, por
outro lado, se deu como parte do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado em
2007. O PAC denotava um esforço, por parte do governo federal, em retomar uma maior
centralização no planejamento da política pública, especialmente em relação ao investimento
em infraestrutura. Tal processo se deu em consonância com a disseminação das políticas de
caráter pós-neoliberal observado na América Latina – nos termos propostos por
Grugel e Riggirozzi (2012, p. 3), Macdonald e Ruckert (2009, p. 6) e Tussie (2009, p. 80) –,
conforme também apresentado na Seção 1.3. Observa-se, dessa forma, um cenário de maior
intervencionismo por parte do governo federal, em comparação à postura liberalizante que
contextualizou o surgimento da 1ª Etapa.
A contratação e regulação nessa 2ª Etapa foram realizadas pela ANTT. Tal agência foi
instituída em 2001, conjuntamente à criação do Departamento Nacional de Infraetsrutura de
Transportes (DNIT), e conjuntamente à extinção do DNER. Esse último, vale reiterar, havia
77
cumprido as funções de contratação e regulação nos primeiros anos da etapa anterior.
Conforme salientam Guerrero, Anuatti Neto e Barbosa (2013, p. 6), a participação da ANTT,
tendo em vista a sua finalidade específica de agência reguladora, contribuiu para que o arranjo
contratual dessa etapa assumisse características mais próprias às concessões de serviços
públicos, e não mais se detivesse aos moldes das contratações de obras públicas.
Segundo Barbo et al. (2010, p. 3) e Pires e Giambiagi (2000, p. 22), os estudos de
viabilidade para as concessões da 2ª Etapa tiveram início ainda ao final do governo Cardoso
(1995-2002), por parte do DNER. A demora para que essa etapa viesse, de fato, a ter início
é reflexo de um impasse quanto ao modelo de licitação e quanto ao arranjo contratual que
deveriam ser adotados. Esse impasse se apresentou a partir do início do governo Lula
(2003-2010), e se manifestou, ao longo dos anos, pelas divergências de posicionamento entre
representantes do Ministério dos Transportes, da ANTT e do Tribunal de Contas da União
(TCU). Tais divergências, de acordo com Correia (2011, p. 234), contrapunham esforços de
manutenção e esforços de renovação dos moldes adotados na etapa anterior. Entre os alvos
desse dissenso estariam a cobrança ou não de um valor de outorga (a exemplo do Programa de
São Paulo), a autonomia da ANTT e a necessidade de pedágios mais baratos.
Assim como na 1ª Etapa, os trechos concedidos na 2ª Etapa - Fase I se restringiram ao
eixo Sudeste-Sul do país. Não se trata de trechos com um histórico prévio de pedagiamento,
ou com um histórico de desenvolvimento tão remoto quanto aquele associado aos trechos da
etapa anterior. São, contudo, trechos de ampla relevância econômica e que, portanto,
demandavam um fluxo mais direcionado de investimentos, a fim de recuperar e aprimorar sua
malha. Em média, os lotes dessa etapa são, também, mais extensos do que os da etapa anterior
– a 1ª Etapa apresenta uma média próxima a 250 km (para 6 lotes), ao passo que a
2ª Etapa - Fase I apresenta uma média superior a 370 km (para 7 lotes).
De modo geral, os volumes de tráfego dos trechos dessa etapa são comparáveis
àqueles associados aos trechos da etapa anterior. No acumulado dos 4 primeiros anos de
operação, o tráfego mais intenso da 1ª Etapa – sem levar em consideração a Ponte, que é um
outlier nesse sentido – foi referente à NovaDutra, cuja relação de VE/km (veículos
equivalentes por quilômetro de extensão) foi de 0,568 milhão. Já na 2ª Etapa - Fase I, os
principais destaques, de acordo com o mesmo critério, foram as rodovias Régis Bittencourt
(1,306 milhão de VE/km), Fernão Dias (0,925 milhão VE/km) e Litoral Sul (0,679 milhão
78
de VE/km) (LANA, 2014, p. 84). O Quadro 4, a seguir, resume as concessões realizadas na 2ª
Etapa - Fase I do Programa Federal.
Quadro 4 - Programa federal de concessões de rodovias (2ª Etapa - Fase I)
Concessionária Rodovias Segmento
Rodoviário
Extensão
(km)¹
Início da
Concessão
Início da
Cobrança
Prazo da
Concessão
Régis Bittencourt
(Arteris)
BR-
116/SP/PR
São Paulo -
Curitiba 402 fev. 2008 dez. 2008 25 anos
Fernão Dias
(Arteris)
BR-
381/MG/SP
Belo Horizonte -
São Paulo 562 fev. 2008 dez. 2008 25 anos
Litoral Sul
(Arteris)
BR-
116/376/PR
e BR-101/SC
Curitiba -
Florianópolis 382 fev. 2008 fev. 2009 25 anos
Fluminense
(Arteris)
BR-
101/RJ
divisa RJ/ES -
Ponte Rio-Niterói 320 fev. 2008 fev. 2009 25 anos
Transbrasiliana
(Triunfo)
BR-
153/SP
divisa MG/SP -
divisa SP/PR 322 fev. 2008 dez. 2008 25 anos
Planalto Sul
(Arteris)
BR-
116/PR/SC
Curitiba -
divisa SC/RS 413 fev. 2008 dez. 2008 25 anos
Rodovia do Aço
(Acciona)
BR-
393/RJ
divisa MG/RJ -
entronc. BR-116/RJ 200 mar. 2008 mar. 2009 25 anos
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ABCR (2016b),
ANTT (2016a; 2016b), Arteris (2015) e EconoInfo (2016).
Nota: (1) A extensão total concedida nessa etapa foi de 2.601 km.
O modelo de licitação adotado apresentou o critério de leilão pela menor tarifa, de
maneira análoga à etapa anterior. A despeito do impasse que precedeu o início dessa etapa,
e da subsequente desconfiança do mercado para com uma possível rigidez modelo adotado –
por parte, por exemplo, da Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias (ABCR) –,
os deságios sobre os valores teto estabelecidos pela ANTT foram expressivos, o que resultaria
em baixas tarifas de pedágio (CORREIA, 2011, p. 239).
Em contraponto aos baixos pedágios, o início dessa etapa foi marcado, de modo geral,
pelos atrasos nas obras referentes ao Programa de Exploração da Rodovia (PER). Tais obras
constam nas etapas do PER denominadas de trabalhos iniciais e recuperação, que se referem
aos investimentos realizados ao longo dos 5 primeiros anos da concessão (ANTT, 2016c).
Dos 7 lotes licitados nessa etapa, 5 foram vencidos pelo grupo espanhol OHL. No entanto,
como consequência desses atrasos nas obras, a OHL Brasil seria incorporada pela também
espanhola Abertis – empresa líder mundial em concessões rodoviárias –, dando origem ao
Grupo Arteris, conforme relatam Bortolozi (2012), Amora (2013) e Maia (2015).
79
Além das 5 concessionárias controladas pelo Grupo Arteris, tem-se que a Rodovia do
Aço também é controlada por um grupo espanhol, a Acciona. Nesse sentido, se na 1ª Etapa
observou-se a participação destacada das grandes empreiteiras nacionais nas concessões
rodoviárias, nessa 2ª Etapa - Fase I se observa, por outro lado, a participação destacada do
capital estrangeiro, em especial de origem espanhola.
De acordo com a discussão levantada na Subseção 2.2.1, a disputa pela menor tarifa
tencionaria selecionar a empresa mais apta a cumprir o PER com base na cobrança do menor
pedágio. Não existe a certeza, porém, de que a empresa vencedora seja capaz de cumprir com
sua proposta – o que poderia implicar a renegociação do contrato. Essa inexecução do
contrato pode estar associada ao chamado viés de otimismo, referente à previsão da demanda.
Lana (2014, p. 84) demonstra que, ao menos para o acumulado dos 4 primeiros anos de
operação, o viés de otimismo nessa 2ª Etapa - Fase I aparenta ter sido, em média, mais
acentuado do que na 1ª Etapa. Destacam-se, nesse sentido, as concessionárias Planalto Sul
(com desvio de -19,4% da demanda prevista em relação à demanda observada), Rodovia do
Aço (desvio de -14,2%) e Litoral Sul (desvio de -9,6%). A presença desse viés de otimismo
poderia ter contribuído, portanto, para os atrasos nas obras do PER.
Conforme mencionado anteriormente, o arranjo contratual dessa etapa se deu em meio
a um ambiente institucional renovado, em comparação àquele associado ao início da etapa
anterior. A novidade se refere, em especial, à atuação da ANTT e à consolidação das
contratações em caráter mais apropriado às concessões de serviços públicos – não mais
atreladas, portanto, aos moldes das contratações de obras públicas. Observa-se, no entanto,
que essa etapa teve início após um longo momento de impasse quanto ao modelo de licitação
e ao arranjo contratual a serem adotados. Tal impasse se referia, em especial, à manutenção
ou renovação dos moldes contratuais da etapa anterior. Em meio a esse cenário, tem-se na
2ª Etapa - Fase I um arranjo contratual que, embora apresente novidades notórias, se mostra
ainda bastante detido ao arranjo contratual associado à 1ª Etapa.
A análise do arranjo contratual associado a essa 2ª Etapa - Fase I é realizada, aqui,
com base principalmente no contrato da Fernão Dias (ANTT, 2016a). Vale reiterar que no
Apêndice A, do presente trabalho, pode ser verificado um quadro-síntese dos arranjos
contratuais referentes ao Programa Federal, conforme identificados no decorrer desta seção.
A alocação dos riscos (cláusulas 4.1 a 4.9) acompanha, basicamente, a chamada Teoria
das Áleas, de modo análogo à etapa anterior. Ainda é, portanto, uma alocação rígida, que
80
dispensa uma matriz de riscos mais explícita. Observa-se, todavia, que a concessionária passa
a assumir alguns riscos a mais, em contraponto à etapa anterior. Primeiramente, tem-se que a
empresa assume o risco pela variação nos custos de seus insumos, mão de obra e
financiamentos (cláusula 4.5). Tem-se, ainda, que a empresa assume o risco pela variação nas
quantidades de insumos necessários para as obras do PER (cláusula 4.2), em decorrência do
fato de que as obras passam a ser determinadas pelo modelo da empreitada por preço global,
e não mais pelo modelo da empreitada por preço unitário adotado na 1ª Etapa.
O reajuste tarifário é anual (cláusulas 6.26 a 6.33) e o índice de reajuste adotado
(cláusula 6.31) obedece à Equação 2, a seguir:
𝐼𝑅𝑇 =𝐼𝑃𝐶𝐴𝑖
𝐼𝑃𝐶𝐴0 (2)
Em que IRT é índice de reajustamento da tarifa; e IPCA0 e IPCAi são valores do IPCA (no
mês anterior à data-base e no mês anterior à data do reajuste, respectivamente), calculados
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
O valor reajustado da tarifa é obtido pela multiplicação da TBPI (tarifa básica de
pedágio a preços iniciais) pelo IRT (calculado pela Equação 2). O índice de reajuste adotado
nessa etapa é equacionado, portanto, com base na inflação geral, expressa pelo IPCA. No caso
da etapa anterior, observa-se o descompasso entre o reajuste tarifário e a inflação
experimentada, em geral, pelos usuários das rodovias. No caso da presente etapa, porém, esse
descompasso tende a ser mitigado. Dessa forma, o mecanismo de reajuste tende a estar mais
próximo de sua proposta teórica – ou seja, tende a alterar o valor básico da tarifa (a TBPI)
unicamente em termos nominais. Paralelamente, reduz-se a possibilidade de que o reajuste
gere uma transferência de ônus da concessionária para os usuários.
A revisão tarifária (cláusulas 6.34 a 6.42) é realizada através de três mecanismos
distintos. O primeiro deles é a revisão ordinária (cláusula 6.40), realizada anualmente em
conjunto ao reajuste tarifário, a fim de verificar o equilíbrio econômico-financeiro da
concessão. O segundo é a revisão extraordinária (cláusula 6.41), realizada em resposta aos
desequilíbrios causados por eventos específicos (referentes às áleas extraordinárias), quais
sejam: “[...] força maior, ocorrência superveniente, caso fortuito ou fato da Administração
[...]”. O terceiro e último é a revisão quinquenal (cláusula 6.42), realizada a cada 5 anos, a fim
de reavaliar o PER “[...] em relação a sua compatibilidade com as reais necessidades advindas
da dinâmica da Rodovia [...]”. Garcia (2011, p. 19) pondera, no entanto, que os avanços
81
referentes à revisão tarifária foram mais teóricos do que práticos, em comparação aos
mecanismos apresentados na etapa anterior. Vale ressaltar, por outro lado, que foram
estabelecidas TIR consideravelmente menores nessa 2ª Etapa, de modo que todas as
concessionárias da presente fase apresentassem uma TIR de 8,95% a.a. – o que representa
aproximadamente metade da TIR média de 17,79% a.a. da 1ª Etapa (ANTT, 2016d).
As receitas extraordinárias (cláusulas 7.2 a 7.6) são levadas em conta na revisão do
fluxo de caixa da concessão – por ocasião da revisão ordinária anual –, de forma análoga à
etapa anterior. No entanto, na presente etapa a concessionária tem direito à apropriação de
15% das receitas extraordinárias e tem direito, também, à apropriação dos custos diretos
associados à geração dessas receitas (cláusula 7.5). Dessa forma, haveria um incentivo
relativamente maior, em comparação à etapa anterior, para que a concessionária obtenha
receitas extraordinárias e, por extensão, para que tais receitas sejam utilizadas em favor da
modicidade tarifária.
Não se observam mecanismos que alterem a remuneração da concessionária conforme
seu desempenho. Similarmente à etapa anterior, tem-se apenas a aplicação de multas com o
objetivo de controle dos prazos e dos parâmetros de desempenho (cláusulas 19.8 a 19.15),
conforme apontam Sá, Santos e Brasileiro (2014, p. 6). Uma novidade da presente etapa, no
entanto, é a diferenciação de obras e serviços obrigatórios e não obrigatórios do PER
(cláusulas 17.4 a 17.7). Os trabalhos obrigatórios apresentam prazos preestabelecidos e
devem cumprir os parâmetros de desempenho. Os trabalhos não obrigatórios, por sua vez,
apresentam prazos meramente indicativos, mas também são obrigados a cumprir os
parâmetros de desempenho. Em relação a esses últimos, vale observar que os mesmos não
implicam o direito ao reequilíbrio econômico-financeiro da concessão (cláusula 6.36).
3.1.3 A 2ª Etapa do Programa Federal - Fase II
A 2ª Etapa - Fase II do Programa Federal teve início em 2009, pouco mais de um ano
após o início da Fase I, ainda durante o governo Lula da Silva (2003-2010). Em função dessa
proximidade entre os inícios da Fase I e da Fase II, observam-se poucas diferenças
substanciais em relação ao acervo institucional que permeou o surgimento de ambas.
82
Apenas um lote foi concedido nessa Fase II (concessionária ViaBahia), o primeiro do
Programa Federal localizado fora do eixo Sudeste-Sul do país, e também o de maior extensão
até aquele momento (681 km). De acordo com Correia (2011, p. 239), a concessão desse lote
foi inicialmente idealizada na modalidade de parceria público-privada (PPP), na esteira da Lei
Geral das PPP de 2004 (Lei nº 11.079/04). Contudo, conforme mencionado na subseção
anterior (3.1.2), o intervalo entre a 1ª Etapa e 2ª Etapa foi marcado por um longo impasse
entre diferentes representantes do governo federal, que se deu em torno dos moldes a serem
adotados para as novas concessões. Foi em meio a tal impasse, portanto, que se optou por
agregar a presente concessão à 2ª Etapa do Programa Federal. O Quadro 5, a seguir, resume
essa concessão realizada na 2ª Etapa - Fase II do Programa Federal.
Quadro 5 - Programa federal de concessões de rodovias (2ª Etapa - Fase II)
Concessionária Rodovias Segmento
Rodoviário
Extensão
(km)¹
Início da Concessão
(Início da Cobrança)
Prazo da
Concessão
ViaBahia
(Isolux Corsán)
BR-116/BA Feira de Santana -
divisa BA/MG 554
681 out. 2009
(dez. 2010) 25 anos
BR-324/BA Salvador -
Feira de Santana 113
BA-526 entronc. BR-324 -
entronc. BA-528 9
BA-528 entronc. BA-526 -
Base Naval de Aratu 4
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ANTT (2016a; 2016b; 2016e),
EconoInfo (2016) e Garcia (2011, p. 9).
Nota: (1) A extensão total concedida nessa etapa foi de 681 km.
A ViaBahia é controlada pelo grupo espanhol Isolux Corsán. Dessa forma, mantém-se
a participação destacada do capital estrangeiro em meio às concessões rodoviárias federais,
especialmente o capital de origem espanhola, conforme o que se observa na Fase I.
Embora o ambiente institucional associado aos inícios da Fase I e da Fase II fosse
basicamente o mesmo, observa-se que o arranjo contratual da Fase II apresenta modificações
mais profundas em relação ao arranjo contratual da 1ª Etapa, em contraponto às poucas
modificações apresentadas pela Fase I. Conforme afirmam Correia (2011, p. 241) e Guerrero,
Anuatti Neto e Barbosa (2013, p. 7), essas modificações associadas à presente fase se
relacionam com sua idealização inicial na modalidade de PPP. Dessa forma, os aspectos de
PPP herdados pela Fase II se fariam presentes, por exemplo, nos riscos assumidos pela
concessionária, no desempenho exigido à mesma e nos investimentos a serem realizados.
83
Vale reiterar que no Apêndice A, do presente trabalho, pode ser verificado um quadro-
síntese dos arranjos contratuais referentes ao Programa Federal, conforme a identificação dos
mesmos no decorrer da presente seção.
O modelo de licitação adotado apresentou, mais uma vez, o critério de leilão pela
menor tarifa. A alocação dos riscos (cláusula 19), por sua vez, passa a ser expressa por uma
matriz de riscos explícita, que enumera nominalmente quais riscos são de responsabilidade da
concessionária (cláusula 19.1.2, itens i a xx) e quais riscos são de responsabilidade do poder
concedente (cláusula 19.1.3, itens i a vii). Afasta-se, portanto, da chamada Teoria das Áleas,
associada às etapas anteriores. Nesse sentido, conforme observa Garcia (2011, p. 15), tem-se
que alguns riscos tradicionalmente atribuídos a apenas uma das partes passam, agora, a ser
compartilhados. Por exemplo, há compartilhamento dos riscos de caso fortuito e força maior
(referentes às áleas extraordinárias), os quais eram atribuídos apenas ao poder concedente
nas etapas anteriores. Tais riscos (cláusula 19.1.2, item xiv) são atribuídos à concessionária
quando “[...] possam ser objeto de cobertura de seguros no Brasil [...]”.
O reajuste tarifário (cláusula 16.3) é realizado anualmente com base na variação do
IPCA, assim como na fase anterior.55
A revisão tarifária (cláusulas 16.4 a 16.6), por sua vez, é
realizada através de três mecanismos distintos, também de maneira análoga à fase anterior.
O primeiro deles é a revisão ordinária (cláusula 16.4), realizada anualmente, a fim de
incorporar parcela das receitas extraordinárias no valor da tarifa básica de pedágio (TBP).
O segundo é a revisão extraordinária (cláusula 16.6), realizada sem periodicidade fixa, a fim
de restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro da concessão. O terceiro e último é a
revisão quinquenal (cláusula 16.5), realizada a cada 5 anos, a fim de reavaliar a concessão
“[...] em relação a sua compatibilidade com as reais necessidades advindas do Sistema
Rodoviário e do cenário econômico [...]”. Observa-se, ainda, que foi estabelecida uma TIR de
8,00% a.a. para a ViaBahia, o que representa um valor bastante próximo, portanto,
à TIR de 8,95% a.a. associada às concessionárias da fase anterior (ITO, 2015, p. 95).
A revisão tarifária, por outro lado, não é o único mecanismo passível de ser utilizado
para o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, em contraposição ao que se
observa nas etapas anteriores. O contrato da ViaBahia prevê, por exemplo, o reequilíbrio
econômico-financeiro por meio de pagamentos diretos do governo federal à concessionária, e
55
O índice de reajustamento da tarifa (IRT) segue a mesma equação apresentada na Fase I: IRT = IPCAi/IPCA0.
A diferença é que IPCA0 se refere ao IPCA no mês de outubro de 2005 e IPCAi se refere ao IPCA do segundo
mês anterior à data do reajuste.
84
também pela modificação de determinadas obrigações contratuais da mesma (cláusula 20.3).
Ressalta-se que, ao se desassociar parcialmente a TBP do reequilíbrio econômico-financeiro,
cria-se a possibilidade de que esse reequilíbrio resulte em uma transferência relativamente
menor de ônus, via pedágios, da concessionária para os usuários.
Outro mecanismo previsto no contrato para o reequilíbrio econômico-financeiro é o
chamado fluxo de caixa marginal (cláusula 20.5), que é construído em paralelo ao fluxo de
caixa descontado inicialmente estabelecido, o qual, por sua vez, é utilizado para o reequilíbrio
econômico-financeiro via TBP. Esse fluxo de caixa marginal deve ser construído por ocasião
de novos investimentos – que não constem no Programa de Exploração da Rodovia (PER)
inicialmente estabelecido. Nesse cenário, são levados em conta os fluxos de dispêndios
marginais resultantes desses novos investimentos, e também os fluxos de receitas marginais
necessárias ao restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro.
Ainda em relação ao fluxo de caixa marginal, tem-se que seus fluxos de dispêndios
marginais são estimados com base em “critérios de mercado” (cláusula 20.5.3). Por sua vez,
seus fluxos de receitas marginais são estimados com base em projeções do volume de tráfego
no lote, as quais devem ser periodicamente atualizadas (cláusula 20.5.4). Tem-se, ainda, que o
processo de reequilíbrio pelo fluxo de caixa marginal é realizado de forma que seja nulo o seu
valor presente líquido (VPL) (cláusula 20.5.1), e a taxa de desconto adotada, para tanto, leva
em conta a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) e a meta para a inflação definida pelo
Conselho Monetário Nacional (CMN) (cláusula 20.5.2). Em resumo, o reequilíbrio
econômico-financeiro, pela aplicação do fluxo de caixa marginal, se baseia em estimativas de
receitas e encargos atualizadas para o período de ocorrência dos novos investimentos – e não
em estimativas realizadas no início da concessão, conforme o habitual. Dessa forma, mitiga-se
o risco pelo descompasso entre as condições econômicas do momento do reequilíbrio e as
condições do momento da licitação, o que, conforme avaliam Barbo et al. (2010, p. 8) e
Guerrero, Anuatti Neto e Barbosa (2013, p. 8), contribui para a modicidade tarifária.
Conforme mencionado anteriormente, as receitas extraordinárias (cláusula 17) são
parcialmente incorporadas ao valor da TBP, via mecanismo de revisão ordinária, a fim de
contribuir para a modicidade tarifária (17.6). De maneira análoga à fase anterior,
a concessionária tem direito à apropriação de uma parcela (não especificada no contrato)
dessas receitas (cláusula 17.5). Essa apropriação poderia contribuir, dessa forma, para que a
85
concessionária obtenha receitas extraordinárias e, por extensão, poderia contribuir para a
modicidade tarifária.
Similarmente à fase anterior, observa-se a diferenciação de obras e serviços de caráter
obrigatório e de caráter não obrigatório do PER (cláusulas 9.3 e 9.4). Adicionalmente, a
presente fase introduz a noção de obras condicionadas ao volume de trafego (cláusula 9.5).
Essas últimas se referem a obras de duplicação e de implantação de faixas adicionais, as quais
devem ser executadas pela concessionária, caso suas rodovias venham a atingir determinados
volumes de tráfego diário. Os trabalhos de caráter não obrigatório e as obras condicionadas ao
volume de tráfego estão sujeitos ao mecanismo de desconto de reequilíbrio (cláusula 20.6).
Trata-se de um mecanismo que altera a remuneração da concessionária em função de seu
desempenho, e é, portanto, outra noção introduzida a partir da presente fase.
Ainda em relação ao desconto de reequilíbrio, tem-se que a ANTT deve promover,
anualmente, a avaliação da concessionária em termos de seus atrasos, inexecuções e
descumprimento dos parâmetros de desempenho, referentes aos trabalhos de caráter não
obrigatório e às obras condicionadas ao volume de tráfego. A partir do desempenho da
concessionária identificado por essa avaliação, é estabelecido, a cada ano, um percentual
referente ao desconto de reequilíbrio. Esse percentual é deduzido da TBP, após todos os
procedimentos de revisão tarifária. Ou seja, tal percentual não promove uma nova revisão
propriamente dita na TBP, mas sim um desconto adicional em seu valor – que se renova a
cada ano –, sob a premissa de compensar, em favor dos usuários, o desequilíbrio econômico-
financeiro gerado pelo eventual mau desempenho da concessionária. Dessa forma, conforme
salientam Barbo et al. (2010, p. 8), espera-se que os usuários sejam beneficiados com uma
tarifa de pedágio mais condizente com o serviço oferecido.
De acordo com Sá, Santos e Brasileiro (2014, p. 6), o desconto de reequilíbrio pode
acarretar uma redução de até 15,19% na TBP. Guerrero, Anuatti Neto e Barbosa (2013, p. 8)
afirmam, por sua vez, que esse procedimento se trata de “[...] uma transposição para contratos
de concessão comum de mecanismo de desempenho utilizado em contratos PPP para definir
condicionantes para o pagamento integral da contraprestação”. O desconto de reequilíbrio
seria, nesse sentido, herança da idealização inicial desse contrato na modalidade de PPP.
À parte ao desconto de reequilíbrio, observa-se a aplicação de multas motivadas pelos
atrasos nas obras e serviços e pelo descumprimento dos parâmetros de desempenho, referentes
aos trabalhos de caráter obrigatório e às obras condicionadas ao volume de tráfego (cláusula
86
18). Os trabalhos de caráter não obrigatório, por seu turno, também devem cumprir os
parâmetros de desempenho, mas não apresentam prazos preestabelecidos, de maneira
semelhante ao que se observa na fase anterior. Há, por fim, a chamada fiscalização final pela
ANTT, que deverá ser realizada em até um ano antes do término da concessão (cláusula 14.6).
Essa fiscalização enfatiza os parâmetros de desempenho, em especial os associados ao
pavimento. Nesse contexto, caso não sejam atendidas as condições exigidas, deve ocorrer a
aplicação de uma multa adicional (cláusula 18.3).
3.2 PROGRAMA DE CONCESSÕES DO ESTADO DE SÃO PAULO
3.2.1 A 1ª Etapa do Programa de São Paulo
As concessões rodoviárias do Programa de São Paulo tiveram início em 1998, durante
o governo estadual de Mário Covas (1995-2001). A partir do que se discute na Subseção
3.1.1, destacam-se, a seguir, três similaridades entre o acervo institucional associado ao início
dessa 1ª Etapa de concessões paulistas e aquele associado ao início da 1ª Etapa de concessões
federais. Tais semelhanças denotam o caráter de transição manifestado por essas etapas
iniciais de ambos os programas; transição essa que se deu entre o rodoviarismo pregresso à
década de 1990 e o rodoviarismo atrelado às privatizações.
A primeira das três semelhanças aludidas se refere ao fato de que a 1ª Etapa federal foi
articulada com base no Programa Nacional de Desestatização (PND), instituído em 1990, ao
passo que a 1ª Etapa paulista foi articulada com base no Programa Estadual de Desestatização
(PED), instituído em 1996.56
Tanto o PND quanto o PED paulista expõem entre seus
objetivos fundamentais: (1) o reposicionamento da atuação do Estado em favor da iniciativa
privada, (2) a redução da dívida pública, e (3) a concentração dos esforços da Administração
Pública nas atividades em que a presença do Estado seja indispensável. Tais desígnios são
condizentes, dessa forma, com o conjunto dos objetivos mais explícitos das políticas de
privatização, os quais são discutidos ao longo da Seção 2.1.
Já a segunda das três semelhanças aludidas se refere ao fato de que a contratação e
regulação na 1ª Etapa federal ficaram a cargo do DNER, pois a ANTT só viria a ser instituída
56
O PED foi criado pela Lei Estadual n° 9.361, de 05 de julho de 1996.
87
em 2001 – ao passo que o Programa Federal teve início ainda em 1995. De modo análogo,
tem-se que a contratação e regulação na 1ª Etapa paulista ficaram a cargo do Departamento de
Estradas de Rodagem estadual (DER-SP), pois a Agência de Transporte do Estado de São
Paulo (Artesp) só viria a ser instituída em 2002.57
Conforme apresentado na Seção 1.1, o
DER-SP foi criado ainda em 1934, e suas obras se expandiram continuadamente durante o
rodoviarismo pregresso, em atuação coordenada com o DNER – assim como as obras dos
demais DER estaduais. Apresenta-se, inclusive, que os DER estaduais assumiriam o
protagonismo da expansão rodoviária ao longo da década de 1980. Dessa forma, além de sua
atuação destacada em meio ao rodoviarismo pregresso, tem-se que o DER-SP também
inauguraria o rodoviarismo das privatizações em seu estado.
A terceira e última dentre as semelhanças aludidas se refere ao fato de que, de modo
geral, os trechos concedidos na 1ª Etapa federal teriam sido aqueles mais preparados para
tanto, em função de seu longo histórico de desenvolvimento. No caso de alguns trechos já se
observava, inclusive, um histórico prévio de pedagiamento. De forma análoga, observa-se na
1ª Etapa paulista a presença de trechos cujo histórico de desenvolvimento remonta à década
de 1930 (SCHWARTZMAN, 1983, p. 437). Esses mesmos trechos também já apresentavam,
inclusive, um histórico prévio de pedagiamento, o qual remonta a 1947.58
Tal pedagiamento
nas rodovias paulistas, anteriormente às privatizações, foi promovido principalmente pela
Desenvolvimento Rodoviário S.A. (DERSA) (BARELLA, 2003, p. 16; SÁ, 2004, p. 130).59
A DERSA, empresa de economia mista criada em 1969, funcionaria de forma similar às
atuais concessionárias, mas tendo o DER-SP como seu principal controlador.
Em relação às rodovias paulistas mencionadas no parágrafo anterior, destacam-se os
lotes do tipo sistema rodoviário. Mais especificamente, destacam-se o Sistema Anhanguera-
Bandeirantes (concessionária AutoBAn), o Sistema Castello Branco-Raposo Tavares
(concessionária ViaOeste) e o Sistema Anchieta-Imigrantes (concessionária Ecovias).
Eram essas, portanto, as rodovias que se apresentavam mais preparadas para as concessões.
São essas, também, as rodovias de tráfego mais intenso dessa 1ª Etapa paulista. Nesse sentido,
em relação ao acumulado dos 4 primeiros anos de operação, tem-se que os volumes de tráfego
referentes a esses lotes foram de: (1) 0,594 milhão de VE/km (veículos equivalentes por
57
A Artesp foi criada pela Lei Complementar nº 914, de 14 de janeiro de 2002. 58
A Lei Estadual n. 43, de 31 de dezembro de 1947, autorizou a cobrança de pedágio na Via Anchieta, que
corresponde atualmente à rodovia SP-150 (administrada pela concessionária Ecovias). 59
A DERSA foi criada pelo Decreto-lei Estadual n. 5, de 06 de março de 1969.
88
quilômetro de extensão) para a Ecovias, (2) 0,533 milhão de VE/km para a ViaOeste, e
(3) 0,520 milhão de VE/km em para a AutoBAn (LANA, 2014, p. 84).
Os lotes aqui referidos como sistemas rodoviários são, grosso modo, aqueles
constituídos por dois segmentos rodoviários principais, os quais conectam as mesmas cidades
(ou as mesmas microrregiões) e, portanto, cujos traçados são relativamente paralelos.
A Figura 3, a seguir, apresenta o mapa simplificado do Sistema Castello Branco-Raposo
Tavares, a fim de ilustrar essa noção de sistema rodoviário.
Figura 3 - Mapa simplificado do Sistema Castello Branco-Raposo Tavares (concessionária ViaOeste)
Fonte: ABCR (2016b).
No total, a extensão concedida nessa 1ª Etapa paulista foi de 3.576 km (para 12 lotes),
mais do que o dobro, portanto, dos 1.492 km concedidos na 1ª Etapa federal (para 6 lotes).
Essa amplitude inicial do Programa de São Paulo encontra ecos na relevância desse estado
para a trajetória histórica do rodoviarismo brasileiro, desde o seu início, o qual é demarcado
pelo surgimento da indústria automotiva no país, conforme discutido na Seção 1.1. De acordo
com Cardoso et al. (2012, p. 1299), os trechos concedidos nessa 1ª Etapa atenderiam em torno
de 170 municípios paulistas, os quais envolvem quase metade da população do estado.
O Quadro 6, a seguir, resume as concessões realizadas na 1ª Etapa do Programa de São Paulo.
89
Quadro 6 - Programa de concessões de rodovias do estado de São Paulo (1ª Etapa)
Concessionária Rodovias Segmento
Rodoviário
Extensão
(km)¹
Início da
Concessão
(Início da
Cobrança)
Prazo Inicial
da Concessão
(Prazo Atual)
AutoBAn
(CCR)
SP-300,330,348
e SPI-102/330
Sistema Anhanguera-Bandeirantes
(São Paulo, Jundiaí, Campinas,
Cordeirópolis) 316
mai. 1998
(mai. 1998)
20 anos
(28 anos)
ViaOeste
(CCR)
SP-075,091,
270,280
Sistema Castello Branco-
Raposo Tavares (Osasco, Itu,
Sorocaba, Araçoiaba da Serra, Cotia) 170
mar. 1998
(dez. 1998)
20 anos
(24 anos)
Ecovias
(EcoRodovias)
SP-040,055,
059,150,160,248
Sistema Anchieta-Imigrantes
(São Paulo, Guarujá; Santos, São
Vicente, Praia Grande) 177
mai. 1998
(mai. 1998)
20 anos
(26 anos)
TEBE
(TORC e ECB) SP-323,326,351
Malha de ligação entre Catanduva e
Bebedouro, entre Taquaritinga e
Pirangi e entre Bebedouro e Barretos 156
mar. 1998
(ago. 1998)
20 anos
(27 anos)
Vianorte
(Arteris)
SP-322,325,
328,330
Malha de ligação entre Ribeirão
Preto e divisa SP/MG (Igarapava) e
entre Ribeirão Preto e Bebedouro 237
mar. 1998
(mar. 1998)
20 anos
(20 anos)
Intervias
(Arteris)
SP-147,191,
215,330,352 e
SPI-157/340,
165/330
Malha de ligação entre Itapira, Mogi
Mirim, Limeira, Piracicaba, Conchal,
Araras, Rio Claro, Casa Branca,
Porto Ferreira e São Carlos
376 fev. 2000
(set. 2000)
20 anos
(27 anos)
Centrovias
(Arteris) SP-225,310
Malha de ligação entre São Carlos,
Itirapina, Brotas, Jaú e Bauru 218
jun. 1998
(fev. 1999)
20 anos
(21 anos)
Triângulo do Sol
(AB) SP-310,326,333
Malha de ligação entre São Carlos,
Catanduva, Mirassol, Sertãozinho,
Borborema, Matão e Bebedouro 442
jun. 1998
(fev. 1999)
20 anos
(23 anos)
Autovias
(Arteris)
SP-255,318,
330,334,345
Malha de ligação entre Franca,
Batatais, Ribeirão Preto, Araraquara,
São Carlos e Sta. Rita do P. Quatro 317
set. 1998
(abr. 1999)
20 anos
(20 anos)
Renovias
(Encalso)
SP-215,340,
342,344,350
Malha de ligação entre Mococa, São
José do Rio Pardo, São João da
Boa Vista e Campinas 346
abr. 1998
(dez. 1998)
20 anos
(24 anos)
Colinas
(AB)
SP-075,127,
280,300 e
SPI-102/300
Malha de ligação entre Rio Claro,
Piracicaba, Tietê, Jundiaí, Itu e
Campinas 307
mar. 2000
(out. 2000)
20 anos
(28 anos)
SPVias
(CCR)
SP-127,255,
258,270,280
Malha de ligação entre Tatuí,
Itapetininga, Capão Bonito, divisa
SP/PR (Itapeva), Espírito Santo do
Turvo, Itararé e Araçoiaba da Serra
516 fev. 2000
(ago. 2000)
20 anos
(27 anos)
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ABCR (2016b),
Artesp (2016a; 2016b) e EconoInfo (2016).
Nota: (1) A extensão total concedida nessa etapa foi de 3.576 km.
Em contraposição às concessões do Programa Federal, observa-se, aqui, uma
diversidade relativamente maior no que se refere aos grupos controladores das
concessionárias. Tem-se, nesse sentido, a presença de grupos controlados pelas principais
empreiteiras nacionais (CCR e EcoRodovias), por empreiteiras nacionais de menor porte
(ECB, TORC e Encalso) e por grandes empreiteiras de origem estrangeira (Arteris e AB).
A análise do arranjo contratual associado a essa 1ª Etapa do Programa de São Paulo é
realizada, aqui, com base principalmente no contrato da AutoBAn (ARTESP, 2016a).
Ressalta-se que no Apêndice A, do presente trabalho, pode ser verificado um quadro-síntese
90
dos arranjos contratuais referentes ao Programa de São Paulo, conforme a identificação dos
mesmos no decorrer da presente seção.
O modelo de licitação adotado apresentou o critério de concorrência pelo maior valor
de outorga a ser pago ao poder concedente. Nesse caso, a empresa vencedora seria aquela que
propusesse a maior oferta do valor fixo a ser pago, em parcelas mensais, pelo direito à
exploração econômica do lote. Esse valor fixo deveria ser reajustado, então, pelos mesmos
critérios e nas mesmas datas que o valor básico da tarifa de pedágio – a qual é referida, nesse
programa, como base tarifária quilométrica. De acordo com o que se discute na Subseção
2.2.1, a opção pelo modelo do maior valor de outorga denota uma priorização, por parte do
Estado, da possibilidade de geração de receitas a partir da concessão. Nesse cenário, tem-se
que o metamercado criado pelo processo licitatório não tende a resultar na mitigação do
aspecto de preço monopolista associado ao pedágio, em contraposição ao que ocorre no
modelo de licitação pela menor tarifa, o qual foi adotado em todas as etapas do Programa
Federal. O Quadro 7, a seguir, apresenta os valores fixos de outorga referentes a cada
concessionária dessa etapa – tanto a preços correntes quanto a preços constantes de 2014,
esses últimos calculados com base na variação do IPCA.
Quadro 7 - Valores fixos de outorga por concessionária - 1ª Etapa do Programa de São Paulo
Concessionária Ano de referência Valor fixo de outorga
(R$ do ano de referência)¹
Valor fixo de outorga
(R$ de 2014)¹
AutoBAn¹ 1996 1.556.000.000,00 4.633.920.845,37
TEBE 1997 10.150.000,00 28.726.911,66
Vianorte 1997 251.000.000,00 710.389.638,11
Intervias 1997 43.674.461,15 123.609.102,20
Centrovias 1997 61.869.000,00 175.103.970,20
Triângulo do Sol 1997 123.000.000,00 348.119.225,05
Autovias 1997 43.396.911,00 122.823.569,32
Renovias 1998 151.937.790,16 423.019.171,89
ViaOeste¹ 1997 385.008.000,00 1.089.664.118,69
Colinas¹ 1997 51.764.472,03 146.505.755,19
SPVias² 1997 Não há valor fixo de outorga.
Ecovias¹ 1997 92.000.000,00 260.381.859,39
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de Artesp (2016a).
Notas: (1) Para as concessionárias AutoBAn, ViaOeste, Colinas e Ecovias considerou-se a soma do valor fixo de
outorga (cláusula 47.1, item II, no contrato da AutoBAn) e do valor preestabelecido de indenização à DERSA
apresentado no edital (cláusula 12.3, item III, no edital da AutoBAn).
(2) A concessionária SPVias não apresenta um valor fixo de outorga. Nesse caso, o critério de concorrência se
deu pela oferta do maior “[...] valor presente dos desembolsos correspondentes à execução da obra física da
ampliação principal prioritária [...]” (cláusula 12.2 no edital da SPVias).
91
Barella (2003, p. 61) afirma que a decisão do governo paulista pelo critério do maior
valor de outorga foi baseada em dois motivos principais:
[...] o primeiro, na situação muito ruim das finanças do governo Mario Covas à
época da decisão do modelo a ser adotado, e a segundo, no fato de que se para as
concessões paulistas tivesse sido adotado o modelo da menor tarifa, as rodovias com
maior tráfego, que coincidentemente são as rodovias que atravessam as partes mais
ricas do estado, teriam as menores tarifas, enquanto que as rodovias com menor
tráfego, que atendem regiões mais pobres, teriam tarifas mais elevadas.
Em relação à definição das tarifas de pedágio, Barella (2003, p. 62) afirma que:
As rodovias do tipo sistema, como por exemplo, o Sistema Anhanguera
Bandeirantes, tiveram como base tarifária o valor que já era cobrado pela Dersa
neste sistema. Para rodovias de pista dupla, foi estabelecido um valor de pedágio
que era uma redução percentual do primeiro. Por fim, para as rodovias de pista
simples, estabeleceu-se um valor percentual muito menor do que o primeiro. Pode-
se afirmar portanto, que o primeiro valor tinha um cálculo técnico por trás, feito pela
Dersa, enquanto que os valores para as rodovias classificadas nas outras duas
categorias não foram escolhidos com base em fatores técnicos;
A alocação dos riscos (cláusula 24) acompanha, basicamente, a chamada Teoria das
Áleas, de modo que a concessionária assuma apenas a álea ordinária. A concessionária
assume, inclusive, o risco pela variação nos custos de seus insumos e fatores de produção
(cláusula 24.3). Além disso, tem-se que as obras do Plano de Negócios – que é anexo ao
contrato – são determinadas pelo modelo da empreitada por preço global (cláusula 11.2,
item e, do edital), o que implica que a concessionária assume o risco pela variação nas
quantidades de insumos necessários para essas obras. Dessa forma, em comparação ao
Programa Federal, observa-se que a alocação dos riscos nessa 1ª Etapa paulista se aproxima
mais daquela associada à 2ª Etapa - Fase I federal, ao invés de se aproximar mais daquela
associada à 1ª Etapa federal.
O reajuste tarifário é anual (cláusula 27) e obedece à Equação 3 (cláusula 4.4.3, item I,
do Anexo 04 do edital), a seguir:
𝑇𝑖 =𝐼𝐺𝑃𝑀(𝑖−2)
𝐼𝐺𝑃𝑀(∅−2)𝑇0 (3)
Em que Ti é a base tarifária quilométrica reajustada; T0 é a base tarifária quilométrica inicial;
e IGP-M(Ø-2) e IGP-M(i-2) são valores do IGP-M (no segundo mês anterior à data-base e no
segundo mês anterior à data do reajuste, respectivamente), calculados pela FGV.
O índice de reajuste adotado nessa etapa é equacionado, portanto, com base na
inflação geral, expressa pelo IGP-M. Assim, de maneira similar ao que se observa na
92
2ª Etapa do Programa Federal, espera-se que o reajuste tarifário acompanhe a inflação
experimentada, em geral, pelos usuários das rodovias.
Por outro lado, Saintive e Chacur (2006, p. 13) identificam três motivos pelos quais a
determinação do reajuste tarifário com base no IGP, em detrimento do IPCA, pode ser
problemática: (1) o IGP, devido à sua composição, estaria relativamente mais próximo a uma
variação dos níveis de preços específicos ao setor de construção, o que contribuiria para a
possibilidade de descompasso entre o reajuste tarifário e a inflação geral e, por consequência,
contribuiria para a possibilidade de transferência de ônus da concessionária para os usuários,
via reajuste – o que se remete à discussão levantada em relação à 1ª Etapa do Programa
Federal –; (2) as séries do IGP e do IPCA podem não ser convergentes no longo prazo; e
(3) o IGP apresenta uma volatilidade relativamente maior em relação à flutuação da taxa de
câmbio, o que contribuiria para uma menor previsibilidade do reajuste tarifário.
A revisão tarifária (cláusula 4.4.3, item II, do Anexo 04 do edital) não apresenta
periodicidade fixa. O único mecanismo descrito no contrato é a chamada revisão
extraordinária, que ocorre apenas quando requerida por alguma das partes, e que é motivada
por eventuais desequilíbrios econômico-financeiros da concessão. É idêntico, portanto,
ao mecanismo descrito na 1ª Etapa do Programa Federal. Além disso, observa-se que as TIR
estabelecidas nessa 1ª Etapa paulista apresentaram uma média de 19,42% a.a., o que
representa um valor similar à média de 17,79% a.a. observada na 1ª Etapa federal.
O Quadro 8, a seguir, apresenta as TIR iniciais para cada concessionária dessa etapa,
dispostas em ordem decrescente.
93
Quadro 8 - Taxas internas de retorno (TIR) iniciais - 1ª Etapa do Programa de São Paulo
Concessionária TIR
Triângulo do Sol 21,37691% a.a.
Ecovias 20,59867% a.a.
TEBE 20,23383% a.a.
Intervias 19,98411% a.a.
SPVias 19,85037% a.a.
AutoBAn 19,77735% a.a.
Centrovias 19,62259% a.a.
Colinas 19,52183% a.a.
ViaOeste 19,32704% a.a.
Renovias 18,71526% a.a.
Autovias 17,33190% a.a.
Vianorte 16,65992% a.a.
Média 19,41665%
Fonte: Relatório final da CPI dos Pedágios de 2014 (ALESP, 2014, p. 12).
Ressalta-se, contudo, que a revisão tarifária não é o único mecanismo passível de ser
utilizado para o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, em contraposição ao
caso da 1ª Etapa do Programa Federal. Além da revisão extraordinária, há a possibilidade de
reequilíbrio econômico-financeiro pela alteração do prazo da concessão, e há, ainda, a
possibilidade de uma combinação entre a revisão tarifária e a alteração do prazo contratual
(cláusula 25.3). É por esse motivo que se observa no Quadro 6, anteriormente, uma variedade
de prazos contratuais.
Além do valor fixo de outorga a ser pago ao poder concedente, o qual é definido pelo
lance vencedor do processo licitatório, a concessionária também deve pagar, mensalmente,
um valor correspondente a 3% de sua receita bruta (cláusula 47.1, item I). A receita bruta em
questão inclui as receitas extraordinárias (cláusula 30). Paralelamente, não há especificação
no contrato em relação à apropriação dessas receitas extraordinárias, com exceção dos 3%
anteriormente mencionados, os quais são apropriados pelo poder concedente. Por outro lado, a
lei estadual que regulamenta as concessões de serviços públicos em São Paulo (Lei Estadual
nº 7.835, de 08 de maio de 1992), ao tratar das fontes acessórias de receita das concessões
(artigo 11, parágrafo único), estabelece que as mesmas “[...] deverão ser consideradas de
modo a assegurar a modicidade da tarifa”. A falta de especificação no contrato em relação a
esse tópico, no entanto, reflete no baixo incentivo à utilização das receitas extraordinárias em
favor da modicidade tarifária, conforme avalia Barella (2003, p. 114).
94
Não se observam, por fim, mecanismos que alterem a remuneração da concessionária
conforme seu desempenho. De maneira análoga à 1ª Etapa federal e 2ª Etapa - Fase I federal,
tem-se apenas a aplicação de multas referentes aos atrasos nas obras e à demora no
cumprimento dos parâmetros de desempenho (cláusula 45.1).
3.2.2 A 2ª Etapa do Programa de São Paulo
A 2ª Etapa do Programa de São Paulo teve início em 2008, 10 anos após a 1ª Etapa,
durante o governo estadual de José Serra (2007-2010). Seu início ocorreu bastante próximo,
portanto, ao da 2ª Etapa do Programa Federal. Nesse âmbito das concessões federais,
conforme o que é apresentado na Subseção 3.1.2, observa-se que o intervalo entre os inícios
de suas primeiras etapas – o qual abrange mais de 10 anos – proporcionou notórias diferenças
no acervo institucional associado à articulação de cada uma delas. De forma análoga,
destacam-se, a seguir, dois aspectos de distinção referentes ao acervo institucional associado à
articulação dessa 2ª Etapa paulista, em comparação àquele associado à articulação da etapa
anterior desse mesmo programa.
O primeiro dos dois aspectos aludidos se refere ao fato de que, entre a 1ª Etapa e a
2ª Etapa das concessões paulistas, houve a instituição da Artesp, em 2002, que viria a
substituir o DER-SP nas funções de contratação e regulação referentes a esse programa.
O Programa de São Paulo também passava a contar, assim, com uma agência reguladora
propriamente dita. De acordo com Cardoso et al. (2012, p. 1300), a Artesp exerce suas
atribuições com o auxílio da chamada empresa de apoio ao gerenciamento (EAG) e das
chamadas empresas de apoio à fiscalização (EAF). A EAG corresponde a uma empresa
privada que deve prestar serviços de consultoria técnico-econômica à Artesp e, dessa maneira,
auxiliá-la em todas as etapas do processo de concessão. As EAF, por sua vez, correspondem
às empresas contratadas para fiscalizar as atividades das concessionárias, de modo que seja
contratado um agente fiscalizador para cada concessão (CARDOSO et al., 2012).
Já o segundo dentre os aspectos aludidos se refere à insatisfação popular para com os
altos valores de pedágio resultantes da 1ª Etapa. Ainda em novembro de 1999, pouco mais de
um ano após o início das cobranças pelo Programa de São Paulo, foi constituída uma
comissão parlamentar de inquérito (CPI), a chamada CPI dos Pedágios, com a finalidade de
investigar esses altos valores cobrados, e que se estendeu até junho de 2000. Essa CPI buscou
95
investigar, também, a ocorrência de atrasos nas obras referentes ao Plano de Negócios das
concessões, conforme apresentado no relatório final da Assembleia Legislativa do Estado de
São Paulo (ALESP, 2000). Nesse sentido, conforme resume Lana (2014, p. 29), tem-se que a
CPI viria a detectar, de fato, atrasos no cumprimento do cronograma de investimentos iniciais
por parte de algumas concessionárias, os quais “[...] já teriam sido alvo de negociações e
readequação do cronograma original, estabelecendo novas intervenções prioritárias”.
Complementarmente, conforme resume Sá (2004, p. 156), tem-se que a CPI enfatizou a
necessidade de uma maior utilização das receitas extraordinárias em favor da modicidade
tarifária, e também a necessidade da criação de uma agência reguladora propriamente dita.
Observa-se, assim, que a CPI dos Pedágios influenciou a própria criação da Artesp.
Em termos de similaridades à etapa anterior, pode-se destacar a concessão de trechos
que já apresentavam um histórico prévio de pedagiamento. De acordo com Lacerda (2005,
p. 149), as rodovias Ayrton Senna, Carvalho Pinto (referentes à concessionária Ecopistas) e
Dom Pedro I (concessionária Rota das Bandeiras) já haviam sido pedagiadas pela DERSA, ao
passo que as rodovias Raposo Tavares (concessionária CART) e Marechal Rondon
(concessionárias ViaRondon e Rodovias do Tietê) já haviam sido pedagiadas pelo próprio
DER-SP. Tais rodovias foram concedidas em meio a lotes do tipo corredor rodoviário, os
quais correspondem, grosso modo, a um conjunto de segmentos rodoviários que compõem um
traçado relativamente contínuo. A Figura 4, a seguir, apresenta o mapa simplificado do
Corredor Raposo Tavares, a fim de ilustrar essa noção de corredor rodoviário.
Figura 4 - Mapa simplificado do Corredor Raposo Tavares (concessionária CART)
Fonte: ABCR (2016b).
Além dos corredores rodoviários mencionados anteriormente, foram concedidos
trechos do Rodoanel Mário Covas, que contorna a Região Metropolitana de São Paulo.
Primeiramente, em 2008, foi concedido o trecho Oeste desse anel viário (concessionária
96
RodoAnel Oeste), com 32 km, e que foi a primeira concessão dessa 2ª Etapa. Posteriormente,
em 2011, foram concedidos o trecho Sul, com 57 km, e o trecho Leste, com 48 km
(concessionária SPMar). O trecho Leste, em especial, deveria ser totalmente construído pela
própria concessionária, de modo que sua inauguração ocorreria apenas em 2014 e sua
cobrança de pedágio teria início apenas em 2015 (ARTESP, 2016b).
No total, a extensão concedida nessa 2ª Etapa paulista foi de 1.760 km, que é inferior,
portanto, aos 3.576 km concedidos na 1ª Etapa. Por outro lado, as duas etapas se mostram
relativamente mais próximas em termos de sua extensão média por lote – a 1ª Etapa apresenta
uma média próxima a 300 km (para 12 lotes), ao passo que a 2ª Etapa apresenta uma média de
250 km (para 7 lotes). De acordo com a Artesp (2016c), os trechos concedidos na presente
etapa atenderiam em torno de 100 municípios, os quais, assim como na etapa anterior,
envolvem quase metade da população do estado. O Quadro 9, a seguir, resume as concessões
realizadas na 2ª Etapa do Programa de São Paulo.
Quadro 9 - Programa de concessões de rodovias do estado de São Paulo (2ª Etapa)
Concessionária Rodovias Segmento
Rodoviário
Extensão
(km)¹
Início da
Concessão
(Início da
Cobrança)
Prazo da
Concessão
Rota das Bandeiras
(Odebrecht)
SP-063,065,083,
332,360 e
SPA-067/360,
114/332,122/065
Corredor Dom Pedro I
(Jacareí, Itatiba, Jundiaí, Louveira,
Campinas, Valinhos, Mogi Guaçu) 277
abr. 2009
(out. 2009) 30 anos
CART
(Invepar) SP-225,270,327
Corredor Raposo Tavares
(Bauru, Sta. Cruz do Rio Pardo,
Ourinhos, Presidente Epitácio) 388
mar. 2009
(dez. 2009) 30 anos
ViaRondon
(BRVias) SP-300
Corredor Marechal Rondon Oeste
(Bauru, Castilho) 417
mai. 2009
(jan. 2010) 30 anos
Rodovias do Tietê
(AB e Ascendi) SP-101,113,
209,300,308
Corredor Marechal Rondon Leste
(Bauru, Botucatu, Itatinga, Tietê,
Salto, Piracicaba, Campinas) 406
abr. 2009
(nov. 2009) 30 anos
Ecopistas
(EcoRodovias)
SP-019,070,099
e SPI-179/060,
035/056
Corredor Ayrton Senna-Carvalho
Pinto (São Paulo, Guarulhos, São
José dos Campos, Taubaté) 135
jun. 2009
(fev. 2010) 30 anos
RodoAnel Oeste
(CCR) SP-021
Rodoanel Mário Covas Trecho Oeste
(São Paulo, Caieiras, Carapicuíba,
Osasco, Embu das Artes) 32
jun. 2008
(dez. 2008) 30 anos
SPMar
(Contern) SP-021
Rodoanel Mário Covas Trechos
Sul e Leste (Embu das Artes, São
Paulo, região do ABC, Mauá,
Ribeirão Pires, Arujá)
105 mar. 2011
(ago. 2011) 35 anos
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ABCR (2016b),
Artesp (2016a; 2016b), CCR RodoAnel (2015) e EconoInfo (2016).
Nota: (1) A extensão total concedida nessa etapa foi de 1.760 km.
Em contraposição à etapa anterior, na qual metade das concessionárias é controlada
por empreiteiras de origem estrangeira, observa-se, aqui, apenas uma concessionária
97
majoritariamente controlada pelo capital estrangeiro, a Rodovias do Tietê. As demais são
controladas ou pelas principais empreiteiras nacionais (CCR, EcoRodovias, Invepar e
Odebrecht) ou por consórcios que envolvem empreiteiras de menor porte (BRVias e Contern).
Conforme mencionado anteriormente, entre os inícios das duas etapas de concessões
paulistas ocorreu a CPI dos Pedágios, que denotava um ambiente de contestação popular e
política para com as tarifas associadas à 1ª Etapa desse programa, e que também acabaria por
influenciar a criação da Artesp. Nesse mesmo intervalo, mas com relação ao âmbito federal,
observou-se, conforme discutido na Subseção 3.1.2, um longo período de impasse quanto ao
modelo de licitação e ao arranjo contratual a serem adotados na 2ª Etapa do Programa
Federal, impasse esse que se referia, notadamente, à manutenção ou renovação dos moldes
contratuais associados à 1ª Etapa desse mesmo programa. Haveria, nesse contexto, uma
possibilidade de que o impasse na política federal exercesse alguma influência sobre a política
paulista – conforme já se havia observado, em outros momentos, uma influência do federal
sobre o estadual na trajetória do rodoviarismo –, de maneira a corroborar uma renovação no
arranjo contratual da 2ª Etapa do Programa de São Paulo, especialmente tendo em vista os
potenciais desdobramentos da CPI dos Pedágios. Contudo, foram poucas as novidades
apresentadas pelo arranjo contratual dessa etapa.
A análise do arranjo contratual associado a essa 2ª Etapa do Programa de São Paulo é
realizada, aqui, com base principalmente no contrato da concessionária Rota das Bandeiras
(ARTESP, 2016a). Reitera-se que no Apêndice A, do presente trabalho, pode ser verificado
um quadro-síntese dos arranjos contratuais referentes ao Programa de São Paulo, conforme a
identificação dos mesmos no decorrer da presente seção.
O modelo de licitação adotado, em contraposição à etapa anterior, apresentou o
critério de concorrência pela menor tarifa. Assim, ao contrário do critério de concorrência
pelo maior valor de outorga, tem-se que o metamercado criado pelo processo licitatório, na
presente etapa, tenderia a resultar na mitigação do aspecto de preço monopolista associado ao
pedágio. Observa-se, no entanto, que ainda há um valor fixo de outorga a ser pago ao poder
concedente, o qual é preestabelecido no contrato (cláusula 43.1, item II) – ao contrário, por
exemplo, do que se observa no Programa Federal. Além disso, conforme o que se observa na
etapa anterior, tem-se que esse valor de outorga deva ser reajustado pelos mesmos critérios e
nas mesmas datas que o valor básico da tarifa. Nesse cenário, se há, por um lado, uma pressão
em favor de tarifas menores graças ao critério de disputa adotado, também há, por outro lado,
98
a necessidade de que os lances desse processo levem em consideração o pagamento do valor
fixo de outorga, o que contribui para uma pressão contrária à primeira, ou seja, uma pressão
contrária a menores tarifas. O Quadro 10, a seguir, apresenta os valores fixos de outorga
referentes a cada concessionária dessa etapa – tanto a preços correntes quanto a preços
constantes de 2014, esses últimos calculados com base na variação do IPCA.
Quadro 10 - Valores fixos de outorga por concessionária - 2ª Etapa do Programa de São Paulo
Concessionária Ano de referência Valor fixo de outorga
(R$ do ano de referência)
Valor fixo de outorga
(R$ de 2014)
Rota das Bandeiras 2008 1.342.000.000,00 1.883.373.426,40
CART 2008 634.000.000,00 889.760.620,22
ViaRondon 2008 411.000.000,00 576.800.654,43
Rodovias do Tietê 2008 517.000.000,00 725.561.893,78
Ecopistas 2008 594.000.000,00 833.624.303,49
Rodoanel Oeste 2007 2.000.000.000,00 2.972.494.439,65
SPMar 2009 370.000.000,00 497.797.637,63
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de Artesp (2016a).
A alocação dos riscos (cláusula 22) reitera aquela observada na etapa anterior. Ou seja,
acompanha-se, basicamente, a chamada Teoria das Áleas, de forma que a concessionária
assuma, inclusive, o risco pela variação nos custos de seus insumos e fatores de produção
(cláusula 22.3). Adicionalmente, tem-se que as obras do Plano de Negócios são, mais uma
vez, determinadas pelo modelo da empreitada por preço global (cláusula 11.2, item j,
do edital), de forma que a concessionária assuma o risco pela variação nas quantidades de
insumos necessários para cada obra. No contrato da SPMar (ARTESP, 2016a), em especial,
nota-se que também são alocados à concessionária os riscos referentes a: (1) defeitos ocultos
nos bens da concessão, (2) aumentos do custo de capital, (3) variação das taxas de câmbio, e
(4) responsabilização por danos ambientais (cláusula 22.3.1 do contrato da SPMar).
O reajuste tarifário é anual (cláusula 25) e obedece à Equação 4 (cláusula 4.4.3, item I,
do Anexo 04 do edital), a seguir:
𝑇𝑖 =𝐼𝑃𝐶𝐴(𝑖−2)
𝐼𝑃𝐶𝐴(∅−2)𝑇0 (4)
Em que Ti é a base tarifária quilométrica reajustada; T0 é a base tarifária quilométrica inicial;
e IPCA(Ø-2) e IPCA(i-2) são valores do IPCA (no segundo mês anterior à data-base e no
segundo mês anterior à data do reajuste, respectivamente), calculados pelo IBGE.
99
Mais uma vez, o índice de reajuste adotado é equacionado com base na inflação geral.
Entretanto, essa inflação geral passa a ser expressa, nessa etapa, pelo IPCA, em detrimento do
IGP-M, o qual é adotado na etapa anterior. De acordo com a discussão levantada na subseção
anterior (3.2.1) – referente à opção entre o IPCA e algum IGP, na determinação do reajuste
tarifário –, espera-se que o reajuste na presente etapa, em comparação à etapa anterior, passe a
ser relativamente mais a consonante com inflação experimentada, em geral, pelos usuários das
rodovias. Nesse sentido, espera-se, ainda, que seja relativamente menor a possibilidade de que
o reajuste gere uma transferência de ônus da concessionária para os usuários.
A revisão tarifária (cláusula 4.4.3, item II, do Anexo 04 do edital) não apresenta
periodicidade fixa. Identicamente à etapa anterior, tem-se que o único mecanismo descrito no
contrato é a chamada revisão extraordinária, que ocorre apenas quando requerida por alguma
das partes, e que deve ser motivada por eventuais desequilíbrios econômico-financeiros da
concessão. Também em semelhança à etapa anterior, tem-se que a revisão tarifária não é o
único mecanismo passível de ser utilizado para o restabelecimento do equilíbrio econômico-
financeiro. Nesse sentido, apresenta-se na etapa anterior, além da revisão tarifária, a
possibilidade de reequilíbrio pela alteração do prazo da concessão. A presente etapa, por sua
vez, apresenta, além da revisão tarifária e da alteração do prazo contratual, a possibilidade de
reequilíbrio via: (1) revisão do cronograma de investimentos, (2) utilização do montante
referente ao valor fixo de outorga, (3) emprego de verbas do tesouro estadual, e
(4) combinação de uma ou mais das modalidade previstas (cláusula 23.2). Observa-se, ainda,
que as TIR estabelecidas na presente etapa foram menores em comparação à etapa anterior.60
Similarmente à etapa anterior, não há especificação no contrato em relação à
apropriação das receitas extraordinárias (cláusula 28). Excetua-se, nesse sentido, o valor
correspondente a 3% dessas receitas, o qual deve ser pago mensalmente pela concessionária
ao poder concedente (cláusula 43.1, item I) – o que também ocorre na etapa anterior. Persiste,
assim, o baixo incentivo à utilização das receitas extraordinárias em favor da modicidade
tarifária, a despeito do encaminhamento realizado pela CPI dos Pedágios de 1999 em relação
a essa questão, conforme mencionado anteriormente.
60
O relatório final da CPI dos Pedágios de 2014 não apresenta os valores das taxas internas de retorno (TIR)
associadas a essa 2ª Etapa do Programa de São Paulo. Entretanto, no Anexo II desse mesmo relatório – mais
especificamente no texto de justificativa do Requerimento n° 31 – encontra-se o seguinte enunciado:
“[o] resultado obtido nessa 2ª etapa foi favorável aos usuários, resultando em taxas internas de retorno menores
do que aquelas obtidas em 1998”.
100
Por fim, também de modo similar à etapa anterior, não se observam mecanismos que
alterem a remuneração da concessionária conforme seu desempenho. Tem-se, nesse sentido,
apenas aplicação de multas referentes aos atrasos nas obras e ao não cumprimento dos
parâmetros de desempenho (cláusula 42.1).
101
4 RESULTADOS ECONÔMICOS DIRETOS DAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS
NO BRASIL PARA OS USUÁRIOS
O principal objetivo deste Capítulo 4 é verificar a validez da hipótese inicial proposta
na introdução do presente trabalho. Ou seja, pretende-se verificar se a heterogeneidade que
caracteriza as privatizações de rodovias no Brasil, no tocante aos seus resultados econômicos
diretos para os usuários, é determinada pelas diferenças de arranjo contratual entre essas
políticas de privatização.
Para tanto, busca-se suporte na discussão dos arranjos contratuais pertinentes às
concessões rodoviárias do Programa Federal e do Programa de São Paulo, conforme a
identificação de tais arranjos realizada ao longo do Capítulo 3. A partir dessa discussão,
são analisados, comparativamente, os resultados econômicos diretos desses programas
para os usuários de suas rodovias. Os resultados econômicos em questão se referem, aqui,
especificamente (1) às tarifas de pedágio – tomadas como o dispêndio direto dos usuários
motivado pelas concessões – e (2) aos investimentos realizados pelas concessionárias –
tomados como a contrapartida direta das concessões aos usuários.
A análise das tarifas de pedágio e dos investimentos privados é efetuada a partir das
séries históricas de ambas essas variáveis, as quais são agregadas conforme as diferentes
etapas dos programas de concessões aqui investigados. O capítulo é distribuído, então,
em duas seções. A Seção 4.1 é dedicada à análise da heterogeneidade, em meio às etapas de
concessões, referente às tarifas de pedágio. A Seção 4.2, por seu turno, é dedicada à
heterogeneidade, em meio às etapas de concessões, referente aos investimentos privados.
4.1 DISPÊNDIO DIRETO DOS USUÁRIOS: TARIFAS DE PEDÁGIO
A análise referente às tarifas de pedágio tem início, aqui, pelo cálculo das chamadas
tarifas médias, conforme a metodologia apresentada por Campos Neto, Paula e Souza (2011,
p. 44). Para o caso de uma única concessionária, o cálculo de sua tarifa média pressupõe um
cenário em que seja possível percorrer toda a sua extensão concedida, em uma única viagem,
e sem sobreposição de trajeto. Efetua-se, então, o somatório das tarifas cobradas em todas as
praças de pedágio pertencentes a essa concessionária, o qual é dividido pelo total da extensão
concedida, conforme exposto na Equação 5, a seguir.
102
𝑇𝑎𝑟𝑖𝑓𝑎 𝑚é𝑑𝑖𝑎 𝑑𝑒 𝑝𝑒𝑑á𝑔𝑖𝑜 100 𝑘𝑚 = 𝑡𝑎𝑟𝑖𝑓𝑎𝑠 𝑐𝑜𝑏𝑟𝑎𝑑𝑎𝑠 𝑒𝑚 𝑐𝑎𝑑𝑎 𝑝𝑟𝑎 ç𝑎
𝑒𝑥𝑡𝑒𝑛𝑠 ã𝑜 𝑐𝑜𝑛𝑐𝑒𝑑𝑖𝑑𝑎∗ 100 (5)
Dessa maneira, a tarifa média expressa a quantia paga pelo usuário, em média, para
que sejam percorridos 100 km dentre o total da extensão concedida. Nesse sentido, a mesma
equação é válida para o caso de um grupo de concessionárias. Vale observar, em relação a
essa equação, que: (1) as praças de cobrança unidirecional têm seus valores de tarifa divididos
por 2, a fim de que seja obtida a mesma tarifa média no percurso de um ponto A até B e no
percurso de um ponto B até A; (2) optou-se, aqui, por agregar a esse cálculo os valores
referentes às chamadas praças de bloqueio, cuja cobrança não ocorre em meio à extensão
concedida propriamente dita, mas sim em pontos de saída da mesma; e (3) para os casos em
que tenham sido cobrados, em uma determinada praça, dois ou mais valores de tarifa em um
mesmo ano, optou-se por agregar ao cálculo o maior desses valores, a fim de que a tarifa
média expresse a maior cobrança ao usuário possível para aquele ano.
Foram calculadas, então, as tarifas médias referentes a todas as concessionárias aqui
analisadas, para todos os seus anos de cobrança (até 2014). Da mesma forma, foram
calculados, também, os valores de tarifa média associados a cada etapa, e cada programa,
como um todo. Os valores de cobrança por praça foram retirados dos relatórios anuais de
rodovias federais concedidas e das notas técnicas de reajuste e revisão tarifários da ANTT
(2016a; 2016b), e também do histórico de tarifas no website da Artesp (2016d). Essas tarifas
discriminadas por praça de cobrança podem ser verificadas no Apêndice B, ao passo que as
tarifas médias calculadas para cada concessionária podem ser verificadas no Apêndice C.
O Gráfico 5, a seguir, apresenta as trajetórias completas das tarifas médias (1996-2014)
calculadas por etapa de concessões, a preços constantes de 2014 com base na variação do
IPCA. A fim de permitir uma melhor visualização dessas séries, foi excluída, desse gráfico,
a tarifa média de 2008 para a 2ª Etapa do Programa de São Paulo (R$ 34,21/100 km), a qual é
referente apenas à concessionária RodoAnel Oeste.
103
Gráfico 5 - Tarifas de pedágio por etapa de concessões (1996-2014) - tarifa média - R$ de 2014 / 100 km
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ANTT (2016a; 2016b) e Artesp (2016d).
Nota: Foi excluída do gráfico a tarifa média de 2008 para a 2ª Etapa do Programa de
São Paulo (R$ 34,21/100 km), referente apenas à concessionária RodoAnel Oeste.
Percebe-se, pelo gráfico anterior, a expressiva diferença de patamares entre as tarifas
médias da 2ª Etapa do Programa Federal (Fase I e Fase II) e as tarifas médias das demais
etapas analisadas. Em relação à 1ª Etapa do Programa Federal, essa diferença de patamares se
associa ao caráter de transição manifestado pela mesma. Nesse sentido, o fato de que as
concessões dessa etapa representaram uma novidade e, portanto, um fator de incerteza em
meio ao rodoviarismo, contribuiu para que as taxas internas de retorno pertinentes às suas
concessões refletissem esse caráter de incerteza (17,79% a.a., em média), de modo a permitir
tarifas básicas de pedágio relativamente elevadas. Também contribui para o cenário em
questão o fato de que, conforme avaliam Barbo et al. (2010, p. 7), essa 1ª Etapa federal
ocorreu “[...] em um momento econômico com instabilidade monetária e altos índices de
inflação no país [no qual] a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) era de 25%, e o risco-país,
de 900 pontos”, o que tornava custoso o financiamento tanto interno quanto externo desses
projetos.
Ainda em relação ao patamar da tarifa média da 1ª Etapa do Programa Federal, tem-se
que o mesmo não apenas se manteve relativamente elevado durante todo o período, como
ainda apresentou uma taxa de crescimento anual, em termos reais, de 2,20% a.a. de 2001 a
2014 – vale observar que a quebra da série, ocorrida entre 2000 e 2001, se dá especificamente
pela entrada da concessionária Ecosul nessa etapa. A manutenção desse patamar elevado, bem
como o crescimento real da tarifa média, pode ser associada ao arranjo contratual dessa etapa,
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
16,00
18,00
20,00R
$ d
e 2
014
Federal (1a Etapa) Federal (2a Etapa - Fase I) Federal (2a Etapa - Fase II)
São Paulo (1a Etapa) São Paulo (2a Etapa)
104
o qual se cristalizou em moldes de contratações de obras públicas – em detrimento dos moldes
de concessões de serviços públicos – e, dessa forma, proporcionou um grau de proteção
relativamente elevado às concessionárias, em comparação àquele das etapas federais
subsequentes. Essa proteção se refletiria, em especial: (1) na alocação dos riscos na qual nem
mesmo a álea ordinária é completamente assumida pela concessionária, (2) no reajuste
tarifário que resguarda a concessionária frente à variação de seus custos, (3) e no baixo
incentivo à utilização das receitas extraordinárias em favor da modicidade tarifária.
Já em relação ao patamar das tarifas médias do Programa de São Paulo, tem-se que
seus valores relativamente elevados se associam ao pagamento do valor fixo de outorga, o
qual ocorre em ambas as suas etapas. Chama a atenção, em especial, o caso da 1ª Etapa, cuja
licitação se dá, justamente, pela oferta do maior valor de outorga. Esse modelo de licitação,
conjuntamente ao reajuste tarifário com base no IGP-M e ao baixo incentivo à promoção da
modicidade tarifária, teria permitido a manutenção e elevação, em termos reais, do patamar de
sua tarifa média. Assim, de 1998 a 2008, a tarifa média dessa 1ª Etapa apresentou uma taxa de
crescimento anual de 6,04% a.a. Por outro lado, de 2008 a 2014, essa mesma tarifa média
apresentou uma taxa de decrescimento anual de -1,88% a.a. Esse decrescimento nos anos
mais recentes pode ser associado à alteração dos prazos contratuais dessa etapa, a qual foi
firmada em dezembro de 2006, e que representa uma forma de reequilíbrio econômico-
financeiro apartada da revisão tarifária, conforme previsto no contrato. Seria possibilitada, a
partir desse procedimento, uma transferência relativamente menor de ônus, via pedágios, das
concessionárias para os usuários, mas ao custo do prolongamento das concessões.
A 2ª Etapa do Programa de São Paulo, por sua vez, adotou o modelo de licitação pela
menor tarifa. Dessa forma, a despeito da persistência do pagamento do valor fixo de outorga
nessa etapa, tem-se que sua tarifa média se apresentou em um patamar relativamente menor,
em comparação ao patamar da 1ª Etapa referente ao meso intervalo. Adicionalmente, tem-se
que esse patamar da 2ª Etapa tem se mostrado relativamente constante em termos reais e,
inclusive, chega a apresentar uma taxa de decrescimento anual de -2,97% a.a. de 2008 a 2014.
O comportamento dessa tarifa média, em comparação àquele associado aos primeiros anos da
1ª Etapa, pode estar relacionado à adoção do reajuste tarifário com base no IPCA e às novas
possibilidades de reequilíbrio econômico-financeiro à parte da revisão tarifária – como a
revisão no cronograma inicial de investimentos e os pagamentos diretos do Estado às
concessionárias. Por outro lado, observa-se que os valores básicos das tarifas obtidos na
ocasião do processo licitatório, para essa 2ª Etapa paulista, se mostram consideravelmente
105
superiores às tarifas obtidas na 2ª Etapa federal, o que seria reflexo, ainda, da manutenção do
pagamento do valor fixo de outorga ao poder concedente.
Como forma de aprofundar, aqui, a análise referente aos pedágios, propõe-se uma
desagregação para as séries de tarifas médias expostas anteriormente. Essa desagregação tem
como base o volume de tráfego associado a cada concessionária. Os valores inicialmente
utilizados, os quais são retirados do trabalho de Lana (2014, p. 84), expressam o tráfego de
veículos – medido em milhões de veículos equivalentes (VE) – para o acumulado dos
4 primeiros anos de operação de cada empresa.61
Realiza-se, então, a ponderação de tais
valores pela extensão total de cada concessão. A finalidade desse procedimento é verificar,
com base nas diferenças entre os volumes de tráfego em uma mesma etapa, se a participação
de uma única concessionária (ou de um único agrupamento de concessionárias) apresenta
influência suficiente para determinar, isoladamente, a trajetória da tarifa média da etapa como
um todo. Dessa forma, pretende-se isolar: (1) a análise da tarifa média de uma etapa sob o
prisma dos arranjos contratuais e (2) a análise da tarifa média de uma etapa pela influência de
uma só concessão (ou de um só agrupamento de concessões).
O Quadro 11, a seguir, resume a desagregação das etapas de concessões com base nas
diferenças de volumes de tráfego (medido pela relação VE/km). As especificidades de cada
desagregação são detalhadas no decorrer da presente seção.
61
A medida de veículos equivalentes (VE) leva em conta cada veículo (leve ou pesado) multiplicado pela sua
quantidade de eixos. Ou seja, um veículo leve equivale a um eixo de um veículo pesado.
106
Quadro 11 - Desagregação das etapas de concessões com base nas diferenças de volumes de tráfego
Etapa / Programa Agrupamento Concessionária Tráfego
(milhões de VE)¹ Tráfego / extensão
(milhões de VE / km)¹
1ª Etapa
do Programa Federal
Concessão típica
NovaDutra 228,2 0,568
Concer 69,3 0,385
CRT 42,0 0,295
Concepa n.d. n.d.
Ponte Ponte n.d. n.d.
Ecosul Ecosul 40,7 0,065
2ª Etapa - Fase I
do Programa Federal
Maior tráfego
Régis Bittencourt 524,3 1,306
Fernão Dias 520,1 0,925
Litoral Sul 259,6 0,679
Menor tráfego
Fluminense 163,2 0,510
Rodovia do Aço 60,2 0,300
Transbrasiliana 95,6 0,297
Planalto Sul 102,3 0,248
2ª Etapa - Fase I
do Programa Federa ViaBahia ViaBahia n.d. n.d.
1ª Etapa
do Programa
de São Paulo
Maior tráfego
Ecovias 105,0 0,594
ViaOeste 90,5 0,533
AutoBAn 164,3 0,520
Menor tráfego
Colinas 75,0 0,244
Intervias 77,3 0,206
Vianorte 44,4 0,188
Renovias 54,4 0,157
Centrovias 29,7 0,136
SPVias 57,4 0,111
Autovias 32,5 0,103
Triângulo do Sol 41,4 0,094
TEBE 11,2 0,072
2ª Etapa
do Programa
de São Paulo
Concessão típica
Rota das Bandeiras 149,7 0,540
Rodovias do Tietê 81,0 0,200
CART 68,4 0,176
ViaRondon 66,2 0,159
Ecopistas Ecopistas 194,4 1,441
Rodoanel RodoAnel Oeste 314,8 9,838
SPMar n.d. n.d.
Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Lana (2014, p. 84) e informações de
ABCR (2016b), ANTT (2016a; 2016b) e Artesp (2016b).
Nota: (1) Tráfego acumulado nos 4 primeiros anos de operação da concessionária.
A 1ª Etapa do Programa Federal é desagregada a partir de seus outliers. O primeiro
deles é a Ponte, cujo trecho concedido pressupõe um volume de tráfego em níveis urbanos –
de forma similar ao Rodoanel na 2ª Etapa paulista. Nesse sentido, embora o Quadro 11 não
disponibilize o tráfego dessa concessão para seus 4 primeiros anos de operação, pode-se
observar, a partir de outro conjunto de dados disponibilizados por Lana (2014, p. 102), que
esse pressuposto de fato é válido. O segundo outlier é a Ecosul, cujo volume de tráfego é
notadamente inferior aos demais. Vale reiterar, nesse sentido, que essa concessão fazia parte
inicialmente do Programa do Rio Grande do Sul. As demais concessões são agrupadas, então,
sob o conjunto denominado concessão típica, pelo fato de esse ser o conjunto que agrupa
107
todas as concessionárias com exceção, justamente, daquelas consideradas outliers. No caso da
Concepa, cujos dados também não estão presentes no Quadro 11, vale a mesma justificativa
pertinente à Ponte. O Gráfico 6, a seguir, apresenta as trajetórias das tarifas médias por
agrupamento da 1ª Etapa do Programa Federal, e também a trajetória da tarifa média dessa
etapa como um todo.
Gráfico 6 - Tarifas de pedágio por agrupamento da 1ª Etapa do Programa Federal (1996-2014) -
tarifa média - R$ de 2014 / 100 km
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ANTT (2016a; 2016b).
De acordo com informações do Banco Mundial, espera-se que a tarifa média das
chamadas obras-de-arte especiais de engenharia – como pontes e túneis – seja relativamente
alta, em função de seus investimentos diferenciados e ausência de rotas alternativas (WORLD
BANK, 2015). No entanto, no caso da 1ª Etapa do Programa Federal, observa-se que a tarifa
média da concessão típica se manteve consistentemente superior à tarifa média da Ponte.
Nesse sentido, reforça-se a noção de que as tarifas dessa etapa traduzem um grau de proteção
às concessionárias que é pouco usual às concessões de serviços públicos – o qual se manifesta
em seu arranjo contratual. Além disso, conforme mencionado anteriormente, a quebra na série
principal se dá pela entrada da Ecosul nessa etapa, já que suas tarifas médias são as mais
baixas (média anual de R$ 6,37/100 km) e sua extensão a maior (623 km até 2014). Dessa
forma, enquanto a etapa apresenta uma tarifa média anual de R$ 11,48/100 km, a concessão
típica dessa etapa apresenta uma tarifa média anual de R$ 14,04/100 km.
A 2ª Etapa - Fase I do Programa Federal é desagregada em dois agrupamentos, um
deles é referente ao maior tráfego – que compreende as concessões Régis Bittencourt, Fernão
Dias e Litoral Sul – e o outro é referente ao menor tráfego – que compreende as demais
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
16,00
18,00
R$ d
e 2
014
Concessão típica Ponte Ecosul Federal (1a Etapa)
108
concessões. O Gráfico 7, a seguir, apresenta as trajetórias das tarifas médias por agrupamento
da 2ª Etapa - Fase I do Programa Federal, e também as trajetórias das tarifas médias da
Fase I e da Fase II como um todo.
Gráfico 7 - Tarifas de pedágio por agrupamento da 2ª Etapa do Programa Federal (2008-2014) -
tarifa média - R$ de 2014 / 100 km
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ANTT (2016a; 2016b).
De acordo com Estache, Romero e Strong (2003, p. 279), o modelo de licitação pela
menor tarifa tende a resultar em pedágios relativamente mais altos para trechos cujos
volumes de tráfego sejam relativamente mais baixos, e vice-versa. As tarifas médias
referentes à 2ª Etapa - Fase I do Programa Federal se mostram, portanto, consonantes com
essa proposição teórica. Nesse sentido, tem-se que o agrupamento de maior tráfego apresenta
uma tarifa média anual de R$ 2,49/100 km, ao passo que o agrupamento de menor tráfego
apresenta uma tarifa média anual de R$ 5,05/100 km. Observa-se, ainda, que o sutil
crescimento, em termos reais, da tarifa média da Fase I aparenta estar mais associado ao
agrupamento de menor tráfego, o qual apresenta uma oscilação maior em sua tarifa média
(desvio padrão anual de R$ 0,23/100 km), em comparação ao agrupamento de maior tráfego
(desvio padrão anual de R$ 0,09/100 km).
Em relação ao crescimento, em termos reais, da tarifa média da 2ª Etapa - Fase I do
Programa Federal, mencionado no parágrafo anterior, tem-se que o mesmo pode estar
associado aos atrasos observados nos primeiros anos dessa fase, no que se refere às obras
iniciais do Programa de Exploração da Rodovia (PER). Esses atrasos implicariam a
necessidade de revisão do cronograma inicial de investimentos do PER, o que seria
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
R$ d
e 2
014
Maior tráfego Menor tráfego Federal (2a Etapa - Fase I) ViaBahia
109
determinante para o equilíbrio econômico-financeiro das concessões. Nesse contexto, tem-se
que a reavaliação do PER pode ter influenciado o processo de revisão tarifária nessa fase, ao
ponto de resultar na sutil elevação, em termos reais, de sua tarifa média.
Já em relação à ViaBahia (2ª Etapa - Fase II do Programa Federal), observa-se na
trajetória de sua tarifa média um crescimento, em termos reais, de 2010 para 2011, seguido
por uma tendência de decrescimento de 2011 em diante. O crescimento inicial é explicado
pela abertura de uma nova praça de pedágio em 2011 (a PP01). A tendência de decrescimento
a partir de 2011, por seu turno, faz jus ao arranjo contratual dessa fase, em especial no tocante
aos seguintes fatores: (1) as possibilidades de reequilíbrio econômico-financeiro apartadas da
revisão tarifária, como os pagamentos diretos do Estado à concessionária e o fluxo de caixa
marginal para novos investimentos, (2) a existência de incentivo à utilização das receitas
extraordinárias em favor da modicidade tarifária, (3) a existência de um mecanismo para a
redução da remuneração da concessionária conforme seu desempenho, o desconto de
reequilíbrio, e (4) a possibilidade de um maior compartilhamento de riscos entre a
concessionária e o poder concedente, com base em uma matriz de riscos explícita.
A 1ª Etapa do Programa de São Paulo, de maneira análoga à 2ª Etapa - Fase I do
Programa Federal, é desagregada em dois agrupamentos, de modo que um seja referente ao
maior tráfego – o qual compreende as concessões Ecovias, ViaOeste e AutoBAn, ou seja,
compreende os chamados sistemas rodoviários – e o outro seja referente ao menor tráfego –
que compreende as demais concessões. O Gráfico 8, a seguir, apresenta as trajetórias das
tarifas médias por agrupamento da 1ª Etapa do Programa de São Paulo, e também a trajetória
da tarifa média dessa etapa como um todo.
110
Gráfico 8 - Tarifas de pedágio por agrupamento da 1ª Etapa do Programa de São Paulo (1998-2014) -
tarifa média - R$ de 2014 / 100 km
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de Artesp (2016d).
Ao contrário da etapa analisada anteriormente, a 1ª Etapa do Programa de São Paulo
não apresentou um modelo de licitação pela menor tarifa. Assim, não se aplica, em seu caso,
a noção de que os maiores pedágios tendem a estar atrelados aos menores volumes de tráfego.
O que se observa, aqui, é justamente o contrário, de modo que o agrupamento de maior
tráfego apresenta uma tarifa média anual de R$ 17,37/100 km, ao passo que o agrupamento de
menor tráfego apresenta uma tarifa média anual de R$ 13,65/100 km. Adicionalmente,
observa-se que a tarifa média do agrupamento de maior tráfego se manteve consistentemente
superior à tarifa média da etapa como um todo, ao passo que a tarifa média do agrupamento
de menor tráfego se manteve consistentemente inferior à mesma. A justificativa desse
comportamento das séries, conforme Barella (2003, p. 62), é o fato de que os pedágios dos
sistemas rodoviários tiveram como base os valores cobrados pela DERSA nesses mesmos
sistemas, anteriormente às concessões, ao passo que os pedágios dos demais trechos foram
determinados a partir de uma redução percentual daqueles valores.
A 2ª Etapa do Programa de São Paulo, de maneira análoga à 1ª Etapa do Programa
Federal, é desagregada a partir de seus outliers. O primeiro deles é o Rodoanel – que
compreende as concessionárias RodoAnel Oeste e SPMar –, cujo trechos concedidos
pressupõem volumes de tráfego em níveis urbanos, o que pode ser observado pelo valor
referente à RodoAnel Oeste. O segundo outlier é a Ecopistas, cujo volume de tráfego é
notadamente superior aos demais – com exceção, justamente, do Rodoanel. As demais
concessões são agrupadas, então, sob o conjunto denominado concessão típica, ou seja,
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
16,00
18,00
20,00
22,00R
$ d
e 2
014
Maior tráfego Menor tráfego São Paulo (1a Etapa)
111
o conjunto de todas as concessões exceto aquelas consideradas outliers. O Gráfico 9, a seguir,
apresenta as trajetórias das tarifas médias por agrupamento da 2ª Etapa do Programa de São
Paulo, e também a trajetória da tarifa média dessa etapa como um todo.
Gráfico 9 - Tarifas de pedágio por agrupamento da 2ª Etapa do Programa de São Paulo (2008-2014) -
tarifa média - R$ de 2014 / 100 km
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de Artesp (2016d).
Ao contrário da 1ª Etapa do Programa de São Paulo, a 2ª Etapa desse mesmo programa
passaria a adotar um modelo de licitação pela menor tarifa. Nesse caso, cabe a noção de que
seus maiores pedágios tendem a estar atrelados aos menores volumes de tráfego. Apresenta-se
como exceção, nesse sentido, o Rodoanel, em função das características que o aproximam do
conceito de obra-de-arte especial, ao menos para alguns de seus trechos. Tem-se, assim, uma
tarifa média anual de R$ 21,94/100 km para esse agrupamento, considerando-se apenas o
intervalo de 2011 a 2014, após o início da cobrança de pedágio pela SPMar. Por outro lado, a
Ecopistas apresenta, de fato, os menores pedágios dessa etapa, com uma tarifa média anual de
R$ 8,02/100 km. Observa-se, por fim, que a tarifa média da concessão típica se manteve
consistentemente próxima à tarifa média da etapa como um todo, ao menos para o intervalo
que abrange todas as concessões da etapa.
Em complemento à análise das trajetórias dos pedágios, realizada ao longo da presente
seção, propõe-se, aqui, a elaboração de uma variável que possa ser compreendida como proxy
da receita de pedágio anual de cada concessionária, a fim de que se possa analisar a trajetória
dessa variável em relação às diferentes etapas de concessões. Para tanto, realiza-se a
multiplicação das séries de tarifas médias de pedágio, apresentadas anteriormente, pelas suas
0
4
8
12
16
20
24
28
32
36
R$ d
e 2
014
Concessão típica Rodoanel Ecopistas São Paulo (2a Etapa)
112
respectivas séries de volumes de tráfego. Os referidos valores de volume de tráfego, retirados
do trabalho de Lana (2014, p. 102), são medidos em VE e compreendem o intervalo de
2002 a 2012. Todos esses valores podem ser verificados no Apêndice C do presente trabalho.
Ressalta-se, contudo, que o trabalho de Lana não disponibiliza os volumes de tráfego da
concessionária SPMar, da 2ª Etapa do Programa de São Paulo. A SPMar é, portanto,
desconsiderada no cálculo em questão.
Dessa forma, o Gráfico 10, a seguir, apresenta as trajetórias da variável calculada,
separadas por etapa de concessões. Pretende-se, assim, expressar as trajetórias relativas das
receitas de pedágio por etapa. Adicionalmente, podem ser verificados no Apêndice D, para
efeito de comparação, os valores observados das receitas de pedágio das concessionárias para
o ano de 2014 – bem como seus valores para receita total líquida, lucro líquido, lucro bruto,
capital social e patrimônio líquido.
Gráfico 10 - Tarifas médias multiplicadas pelos volumes de tráfego,
por etapa de concessões (2002-2012) - R$ bilhões de 2014
Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Lana (2014, p. 102) e
informações de ANTT (2016a; 2016b) e Artesp (2016d).
Nota: (1) A série apresentada para a 2ª Etapa do Programa de São Paulo
desconsidera a participação da concessionária SPMar.
Observa-se, pelo gráfico anterior, que o comportamento relativo das receitas de
pedágio das concessionárias seria similar ao comportamento de suas tarifas médias –
ao menos para o intervalo de 2002 a 2012 –, o que se remete ao Gráfico 5 apresentado no
início da presente seção. Ou seja, assim como em relação às tarifas médias, o gráfico anterior
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
R$ b
ilh
ões d
e 2
014
1
Federal (1a Etapa) Federal (2a Etapa - Fase I) Federal (2a Etapa - Fase II)
São Paulo (1a Etapa) São Paulo (2a Etapa)
113
manifesta uma preponderância relativa das receitas de pedágio da 1ª Etapa do Programa
Federal e da 1ª Etapa do Programa de São Paulo. Isso porque os valores calculados da
2ª Etapa do Programa de São Paulo, apesar de superiores aos da 1ª Etapa federal, são
majoritariamente definidos apenas pela concessionária RodoAnel Oeste, a qual corresponde
em média a 59,50% dos valores totais da proxy da receita de pedágio para sua etapa, e a qual
concilia tarifas médias bastante elevadas (média anual de R$ 33,96 / 100 km) com volumes de
tráfego também bastante elevados (média anual de 78,7 milhões de VE).
Em relação à 1ª Etapa do Programa de São Paulo, observa-se que, apesar de a mesma
ter apresentado um decrescimento real de sua tarifa média em anos recentes (-1,88% a.a.
de 2008 a 2014), tem-se que a proxy calculada de sua receita de pedágio se mostra
continuamente crescente para o intervalo de 2002 a 2012, de modo a apresentar uma taxa de
crescimento anual de 9,66% a.a.. Ou seja, embora a tarifa média dessa 1ª Etapa paulista tenha
sido reduzida em anos recentes – após a ampliação de seus prazos contratuais em dezembro
de 2006 –, o mesmo cenário parece não se verificar para a sua capacidade de arrecadação
através de tal tarifa média.
Já em relação à 1ª Etapa do Programa Federal, tem-se que a proxy calculada de sua
receita de pedágio cresceu, para o intervalo de 2002 a 2012, a uma taxa média de 7,57% a.a..
Esse crescimento se mostra ainda mais expressivo para anos mais recentes de tal intervalo,
de modo que a taxa de crescimento anual de 2009 a 2012, por exemplo, tenha sido de
11,28% a.a.. Desse modo, embora a tarifa média dessa 1ª Etapa federal tenha se mantido em
um patamar relativamente estável em anos recentes – notadamente de 2009 a 2014 –, tem-se
que o mesmo cenário parece não se verificar para sua capacidade de arrecadação tarifária,
cujo crescimento teria sido relativamente mais expressivo em anos recentes – notadamente de
2009 a 2012 –, em um comportamento similar ao que se observa para a 1ª Etapa paulista.
A 2ª Etapa - Fase I do Programa Federal, por sua vez, apresenta uma ampliação da
proxy calculada de sua receita de pedágio, de 2009 a 2012, a uma taxa de crescimento anual
de 22,64% a.a. – o que, similarmente aos exemplos anteriores, se observa a despeito da
relativa estabilidade no patamar de sua tarifa média. Portanto, seu crescimento teria sido
superior, para o período em questão, àquele associado à 1ª Etapa (11,28% a.a.). Vale ressaltar,
por outro lado, que há uma expressiva diferença de patamar entre os valores calculados para a
1ª Etapa e os calculados para a 2ª Etapa - Fase I, diferença essa que se manteve em média de
R$ 2,447 bilhões a preços constantes de 2014.
114
4.2 CONTRAPARTIDA DIRETA AOS USUÁRIOS: INVESTIMENTOS PRIVADOS
Os níveis de investimentos referentes a todas as concessionárias aqui analisadas, para
todos os seus anos de operação (até 2014), foram obtidos junto às respectivas agências
reguladoras (ANTT e Artesp), por intermédio de seus respectivos serviços de informação ao
cidadão (SIC), os quais obedecem à Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011). Essas
séries foram, então, ponderadas pela extensão total de cada concessão, de modo a serem
obtidos valores de investimentos/km para cada concessionária, e para cada ano de operação.
Nesse sentido, para o caso de um grupo de concessionárias, somou-se o valor total de
investimentos por ano desse grupo e, em seguida, dividiu-se esse valor pelo somatório das
extensões totais concedidas. Os valores de investimentos obtidos junto à ANTT e à Artesp
(via SIC), para cada concessionária, podem ser verificados no Apêndice C.
De acordo com Pinheiro (2014, p. 8), presidente-executivo da Associação Brasileira de
Concessionárias de Rodovias (ABCR) desde 2014, o comportamento comumente esperado
para esses investimentos é que os mesmos atinjam seu ápice durante os primeiros anos de
operação, para, então, se estabilizarem em um determinado patamar até o fim do prazo
contratual. No caso das concessões federais, por exemplo, esse pico inicial de investimentos
corresponderia às etapas do Programa de Exploração da Rodovia (PER) denominadas de
trabalhos iniciais e recuperação, referentes aos investimentos a serem realizados ao longo
dos 5 primeiros anos de operação (ANTT, 2016c).
O Gráfico 11, a seguir, apresenta as trajetórias completas dos investimentos/km por
etapa de concessões, a preços constantes de 2014 com base na variação do IPCA. A fim de
permitir uma melhor visualização dessas séries, foram excluídos, desse gráfico, os valores de
investimentos da 1ª Etapa do Programa Federal para os anos de 1996 (R$ 3.352,25 mil/km) e
1997 (R$ 2.417,85 mil/km) e também o valor de investimento da 2ª Etapa do Programa de
São Paulo para o ano de 2008 (R$ 4.111,81 mil/km), o qual é referente apenas à
concessionária RodoAnel Oeste.
115
Gráfico 11 - Investimentos/km por etapa de concessões (1996-2014) - R$ 1.000 de 2014 / km
Fonte: Elaboração própria a partir de informações obtidas junto à ANTT e à Artesp
pelo Serviço de Informação ao Cidadão.
Nota: Foram excluídos do gráfico os valores de investimentos da 1ª Etapa do Programa Federal para os anos de
1996 (R$ 3.352,25 mil/km) e 1997 (R$ 2.417,85 mil/km) e também o valor de investimento da
2ª Etapa do Programa de São Paulo para o ano de 2008 (R$ 4.111,81 mil/km).
Percebe-se, pelo gráfico anterior, que apenas os investimentos/km referentes à
1ª Etapa do Programa Federal e à 1ª Etapa do Programa de São Paulo cumprem o
comportamento comumente esperado – de acordo com Pinheiro (2014, p. 8). Ou seja, os
investimentos/km de tais etapas apresentam seus mais altos valores durante os primeiros anos
operação e, então, encontram uma relativa estabilização em um determinado patamar. No caso
da 2ª Etapa do Programa Federal (Fase I e Fase I), a não observação do comportamento
esperado se associa aos atrasos ocorridos nos primeiros anos de suas concessões, referentes às
obras iniciais do PER – em especial no que concerne à Fase I. Já no caso da 2ª Etapa do
Programa de São Paulo, destacam-se os altos valores de investimentos/km a partir de 2012, os
quais se associam à construção do trecho Leste do Rodoanel pela concessionária SPMar.
Constata-se, ainda, que os investimentos/km nos 4 primeiros anos de operação da
1ª Etapa do Programa Federal (1996-1999) correspondem aos mais altos valores dentre todos
aqui calculados. Vale, no entanto, se fazer uma ressalva nesse aspecto. Isso porque, de acordo
com as informações obtidas junto à ANTT (via SIC), a contabilização dos investimentos
dessa 1ª Etapa diferiria, de forma não especificada pela agência, daquela referente à 2ª Etapa
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
1.800
2.000
2.200R
$ 1
.000 d
e 2
014
Federal (1a Etapa) Federal (2a Etapa - Fase I) Federal (2a Etapa - Fase II)
São Paulo (1a Etapa) São Paulo (2a Etapa)
116
do mesmo programa. Mais detalhadamente, foi obtida a seguinte resposta por parte da ANTT,
no tocante a essa diferença:62
[...] informamos que os investimentos correspondem, na maior parte dos contratos,
a obra de melhorias e ampliações de capacidade, recuperação e manutenção
da rodovia e investimentos em sistemas operacionais (equipamentos, veículos,
sistemas, etc). Excetuam-se desta configuração os contratos da CRR Ponte,
NovaDutra, CONCER, CRT e CONCEPA.
Adicionalmente, tem-se que a soma dos valores de investimentos das concessionárias
do Programa Federal obtidos junto à ANTT (via SIC), caso comparada à série de
investimentos totais do mesmo programa disponibilizada no website da ABCR, acaba por
revelar maiores discrepâncias justamente para seus 3 primeiros anos de operação apresentados
(1996-1998).63
Reforça-se, portanto, a ressalva registrada em relação à análise dos maiores
valores de investimentos/km calculados para a 1ª Etapa do Programa Federal. O Gráfico 12,
a seguir, ilustra a referida comparação.
Gráfico 12 - Investimentos totais do Programa Federal (1996-2014) - R$ milhões correntes
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ABCR (2016a) e
informações obtidas junto à ANTT pelo Serviço de Informação ao Cidadão.
O Programa de São Paulo, por sua vez, em uma comparação análoga à realizada
anteriormente – ou seja, em uma comparação entre a soma dos valores de investimentos desse
programa obtidos junto à Artesp (via SIC) e a série de investimentos totais disponibilizada
pela ABCR –, revela discrepâncias relativamente menores para a totalidade do intervalo
apresentado. O Gráfico 13, a seguir, ilustra a referida comparação.
62
Número de protocolo da solicitação de informação à ANTT: 50650002733201597. 63
A discrepância observada no ano 2008, especificamente, pode ser explicada pelo fato de que os dados obtidos
junto à ANTT (via SIC) apresentam os investimentos da 2ª Etapa do Programa Federal somente a partir do ano
2009, ao passo que os dados disponibilizados pela ABCR levariam em conta os investimentos dessa 2ª Etapa
realizados ainda em 2008, ou seja, realizados no ano em que suas concessões tiveram início.
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
R$ m
ilh
ões
Dados da ABCR Dados da ANTT
117
Gráfico 13 - Investimentos totais do Programa de São Paulo (1998-2014) - R$ milhões correntes
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ABCR (2016a) e
informações obtidas junto à Artesp pelo Serviço de Informação ao Cidadão.
A fim de ancorar a análise da trajetória dos investimentos/km de cada etapa na análise
das tarifas médias de pedágio – apresentada na seção anterior –, realiza-se, aqui, a ponderação
dos valores dessas séries em relação às suas respectivas tarifas médias. Obtêm-se, dessa
forma, o nível de investimento/km de uma concessionária para cada R$ 1,00/100 km de tarifa
média cobrado pela mesma. Ou seja, obtêm-se uma relação entre a contrapartida direta aos
usuários e o dispêndio direto dos mesmos. O Gráfico 14, a seguir, apresenta as trajetórias
dessas novas séries calculadas, por etapa de concessões.
Gráfico 14 - Relação investimentos por km / tarifas médias,
por etapa de concessões (1996-2014) - R$ 1.000 de 2014
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ANTT (2016a; 2016b), Artesp (2016d) e
informações obtidas junto à ANTT e à Artesp pelo Serviço de Informação ao Cidadão.
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500R
$ m
ilh
ões
Dados da ABCR Dados da Artesp
0
25
50
75
100
125
150
175
200
225
250
275
300
R$ 1
.000 d
e 2
014
Federal (1a Etapa) Federal (2a Etapa - Fase I) Federal (2a Etapa - Fase II)
São Paulo (1a Etapa) São Paulo (2a Etapa)
118
Observa-se que, para a relação contrapartida/dispêndio direta, as etapas com os
menores patamares de tarifa média prevalecem em termos da contrapartida líquida ao usuário,
ao menos para os anos mais recentes – ou seja, prevalecem a Fase I e a Fase II da 2ª Etapa do
Programa Federal. Destoam, nesse sentido: (1) a contrapartida líquida referente aos primeiros
anos de operação da 1ª Etapa do Programa Federal, pois, a despeito de seu alto e crescente
patamar de tarifa média, tem-se que seus níveis de investimentos/km, naqueles primeiros
anos, acabaram por sustentar uma relação contrapartida/dispêndio notadamente elevada –
vale reiterar, no entanto, a ressalva registrada anteriormente em relação a tais valores de
investimentos/km –; e (2) a contrapartida líquida referente aos anos mais recentes da 2ª Etapa
do Programa de São Paulo, pois, embora seu patamar de tarifa média também seja
relativamente elevado, tem-se que os investimentos associados à construção do trecho Leste
do Rodoanel acabaram por sustentar, similarmente à 1ª Etapa federal, uma relação
contrapartida/dispêndio consideravelmente elevada.
Complementarmente à ponderação anterior, realiza-se, para as séries calculadas de
investimentos/km, a mesma desagregação proposta para as séries de tarifas médias na
Seção 4.1 – sintetizada no Quadro 11 –, a qual tem como base o volume de tráfego associado
a cada concessionária. Nesse sentido, tem-se que os agrupamentos relacionados aos maiores
tráfegos apresentaram, para todas as etapas, valores de investimentos/km consistentemente
maiores em comparação aos agrupamentos relacionados aos menores tráfegos. Essa relação
corresponde ao esperado, já que os lotes de maior tráfego tendem a requerer maiores
investimentos de manutenção e recuperação da via. Os gráficos referentes a essas séries de
investimento/km, apresentadas por agrupamento, podem ser verificados no Apêndice E.
Por fim, efetua-se a ponderação das séries de investimentos/km – apresentadas na
presente seção – por suas respectivas séries proxy das receitas de pedágio – propostas na
seção anterior. Busca-se, dessa forma, a elaboração de uma nova proxy, que desta vez seja
correspondente à proporção entre os gastos de investimentos/km das concessionárias e suas
respectivas receitas de pedágio. O Gráfico 15, a seguir, apresenta as trajetórias dessa nova
variável calculada, separadas por etapa de concessões.
119
Gráfico 15 - Relação investimentos por km / tarifas médias multiplicadas pelos volumes de tráfego (%),
por etapa de concessões (2002-2012)
Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Lana (2014, p. 102), informações de ANTT (2016a; 2016b),
Artesp (2016d) e informações obtidas junto à ANTT e à Artesp pelo Serviço de Informação ao Cidadão.
Nota: (1) A série apresentada para a 2ª Etapa do Programa de São Paulo
desconsidera a participação da concessionária SPMar.
Percebe-se, então, que as trajetórias relativas dos investimentos/km, em termos de sua
proporção para as receitas de pedágio, manifestam um comportamento similar às trajetórias
dos investimentos/km ponderados pelas respectivas tarifas médias – ao menos para o intervalo
de 2002 a 2012 –, o que se remete ao Gráfico 14 apresentado anteriormente. A principal
exceção aqui, nesse sentido, é a preponderância relativa dos valores referentes aos dois anos
de observação da 2ª Etapa - Fase II do Programa Federal. Isso denota que, ao menos para tais
anos, a concessionária ViaBahia tem efetuado relativamente mais investimentos em proporção
às suas receitas de pedágio – se comparado aos investimentos realizados nas demais etapas
em proporção, também, às respectivas arrecadações tarifárias das mesmas.
0,00%
0,01%
0,02%
0,03%
0,04%
0,05%
0,06%
0,07%
0,08%
Federal (1a Etapa) Federal (2a Etapa - Fase I) Federal (2a Etapa - Fase II)
São Paulo (1a Etapa) São Paulo (2a Etapa)
120
CONCLUSÃO
O presente trabalho enuncia, em sua hipótese inicial, que a heterogeneidade que
caracteriza as políticas de privatização de rodovias no Brasil, em especial no que concerne aos
seus resultados econômicos diretos para os usuários, seria determinada pelas diferenças de
arranjo contratual entre tais políticas. Em conclusão, avalia-se, aqui, que essa hipótese
apresenta uma validez parcial.
Em relação à heterogeneidade das tarifas de pedágio – aqui compreendidas como o
dispêndio direto dos usuários –, observa-se que as diferenças de arranjo contratual contribuem
consideravelmente para a sua compreensão. Nesse sentido, destaca-se o seguinte:
(1) os modelos de licitação de cada etapa se mostram determinantes ao patamar de sua tarifa,
com ressalva para o caso da 1ª Etapa do Programa Federal, cujo patamar inicial da tarifa pôde
ser mais bem explicado pelas idiossincrasias do acervo institucional associado ao início dessa
etapa; (2) a alocação dos riscos contribui para a compreensão do grau de proteção que o
contrato proporciona à concessionária e, portanto, contribui para a compreensão da
manutenção – ou não – do patamar inicial da tarifa de uma etapa ao longo dos prazos de
concessão, especialmente quando essa manutenção ocorre a despeito das transformações na
conjuntura econômica, como é, também, o caso da 1ª Etapa do Programa Federal;
(3) os mecanismos de reajuste tarifário são determinantes à oscilação, em termos reais, da
tarifa de uma etapa, em contraposição, portanto, ao predicado teórico desse mecanismo;
(4) a existência de mecanismos de reequilíbrio econômico-financeiro apartados da revisão
tarifária ajuda a compreensão, por exemplo, do intervalo de decrescimento real das tarifas da
1ª Etapa do Programa de São Paulo e da 2ª Etapa – Fase II do Programa Federal, sendo que,
em relação a esse último, contribuem também a existência do mecanismo de desconto de
reequilíbrio e, ainda, a possibilidade de um maior compartilhamento de riscos entre a
concessionária e o poder concedente.
Em relação à heterogeneidade dos investimentos – aqui compreendidos como a
contrapartida direta aos usuários –, por outro lado, pouco pode ser associado às diferenças de
arranjo contratual. Um exemplo de possível influência do arranjo contratual sobre os níveis de
investimento é o fato de que, no caso da 2ª Etapa do Programa Federal (Fase I e Fase II),
pressupõem-se obras de caráter não obrigatório, o que, coadunado à existência de incentivo
para a obtenção de receitas extraordinárias, poderia acarretar em incentivos marginais ao
investimento. No entanto, os principais determinantes da heterogeneidade dos investimentos,
121
conforme aqui identificados, seriam: (1) as características de engenharia e de volume de
tráfego de cada lote; e (2) o cumprimento do cronograma de investimentos inicialmente
estabelecido, o qual, por sua vez, se associa à existência, ou não, do chamado viés de
otimismo no processo licitatório.
Ressalta-se, por fim, que são examinados, ao longo do presente trabalho, apenas os
arranjos contratuais iniciais de cada etapa de concessões. Não são levados em conta, portanto,
os termos aditivos a cada arranjo contratual inicial, os quais podem influenciar a relação
inicialmente estabelecida das concessionárias com suas agências reguladoras e, portanto,
denotam o próprio processo de regulação. Em uma análise complementar à realizada aqui,
pode-se propor, então, o exame aprofundado de tais termos aditivos.
122
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133
APÊNDICE A - Quadros-síntese dos arranjos contratuais por etapa de concessões
Quadro 12 - Arranjos contratuais do Programa Federal
Arranjo Contratual 1ª Etapa 2ª Etapa - Fase I 2ª Etapa - Fase II
Modelo de licitação •Concorrência pela
menor tarifa.
•Leilão pela
menor tarifa.
•Leilão pela
menor tarifa.
Alocação dos riscos
•Teoria das Áleas.
•Concessionária não assume
o risco pela variação:
1) nos custos de seus
insumos e fatores de
produção;
2) nas quantidades de
insumos necessários
para as obras do PER
(empreitada por
preço unitário).
•Teoria das Áleas.
•Concessionária assume
o risco pela variação:
1) nos custos de seus
insumos e fatores de
produção;
2) nas quantidades de
insumos necessários
para as obras do PER
(empreitada por
preço global).
•Matriz de riscos explícita.
•Maior compartilhamento de
riscos referentes às áleas
extraordinárias (e.g. caso
fortuito e força maior).
Reajuste tarifário
•Índice de reajuste
baseado em uma cesta
de índices e parâmetros
específicos aos custos
de construção rodoviária.
•Índice de reajuste
baseado no IPCA.
•Índice de reajuste
baseado no IPCA.
Revisão tarifária
•Revisão extraordinária
(visando reequilíbrio
econômico-financeiro).
•“Revisão” anual
(receitas extraordinárias
em favor da modicidade
tarifária).
•Revisão ordinária
(visando reequilíbrio
econômico-financeiro,
inclusive referente às
receitas extraordinárias).
• Revisão extraordinária
(motivada por riscos
específicos referentes
às áleas extraordinárias).
•Revisão quinquenal
(reavaliação do PER).
•Revisão ordinária
(receitas extraordinárias
em favor da modicidade
tarifária).
•Revisão extraordinária
(visando reequilíbrio
econômico-financeiro).
•Revisão quinquenal
(reavaliação da concessão).
•Outras formas de
reequilíbrio: pagamentos
do Estado à concessionária;
modificação do contrato.
•Fluxo de caixa marginal
para novos investimentos.
Apropriação das
receitas extraordinárias
•Não há apropriação.
•Baixo incentivo à utilização
das receitas em favor da
modicidade tarifária.
•Concessionária se apropria
de 15% das receitas e dos
custos para obtenção das
mesmas.
•Incentivo à utilização das
receitas em favor da
modicidade tarifária.
•Concessionária se apropria
de parcela (não especificada)
das receitas.
•Incentivo à utilização das
receitas em favor da
modicidade tarifária.
Remuneração variável
conforme desempenho
•Não há remuneração
variável.
•Multas por atrasos nas obras
e por descumprimento de
parâmetros de desempenho.
•Não há remuneração
variável.
•Obras obrigatórias e
não obrigatórias no PER.
•Multas por atrasos nas obras
e por descumprimento de
parâmetros de desempenho.
•Desconto de reequilíbrio
para obras de caráter
obrigatório e obras
condicionadas ao
volume de tráfego
•Multas por atrasos nas obras
e por descumprimento de
parâmetros de desempenho.
•Fiscalização final.
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ANTT (2016a).
134
Quadro 13 - Arranjos contratuais do Programa de São Paulo
Arranjo Contratual 1ª Etapa 2ª Etapa
Modelo de licitação •Concorrência pelo maior
valor fixo de outorga.
•Concorrência pela
menor tarifa.
•Valor fixo de outorga
preestabelecido.
Alocação dos riscos •Teoria das Áleas. •Teoria das Áleas.
Reajuste tarifário •Índice de reajuste
baseado no IGP-M.
•Índice de reajuste
baseado no IPCA.
Revisão tarifária
•Revisão extraordinária
(visando reequilíbrio
econômico-financeiro).
•Outra forma de reequilíbrio:
alteração do prazo contratual.
•Revisão extraordinária
(visando reequilíbrio
econômico-financeiro).
•Outras formas de reequilíbrio:
alteração do prazo contratual;
revisão do cronograma de
investimentos; pagamentos
do Estado à concessionária.
Apropriação das receitas
extraordinárias
•Poder concedente se apropria
de 3% das receitas.
•Não há menção à modicidade tarifária.
•Poder concedente se apropria
de 3% das receitas.
•Não há menção à modicidade tarifária.
Remuneração variável conforme
desempenho
•Não há remuneração variável.
•Multas por atrasos nas obras
e por descumprimento de parâmetros de
desempenho.
•Não há remuneração variável.
•Multas por atrasos nas obras
e por descumprimento de parâmetros de
desempenho.
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de Artesp (2016a).
135
APÊNDICE B - Tarifas de pedágio por praça de cobrança
Quadro 14 - Tarifas de pedágio por praça de cobrança - 1ª Etapa do Programa Federal (1996-2014) - R$ correntes¹
Concessionária Praça 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ponte
(23 km) Ponte Rio-Niterói 1,20 1,30 1,40 1,30 1,50 2,00 2,20 2,70 2,90 3,20 3,40 3,50 3,80 4,00 4,30 4,60 4,90 4,90 5,20
NovaDutra
(402 km)
Arujá (Parateí Norte)²
2,86 3,15 3,50 3,60 4,20
1,10 1,20 1,40 1,55 1,75 1,80 1,90 2,10 2,15 2,30 2,30 2,50 2,50 2,70
Guararema (Parateí Sul)² 1,10 1,20 1,40 1,55 1,75 1,80 1,90 2,10 2,15 2,30 2,30 2,50 2,50 2,70
Jacareí² 2,00 2,20 2,50 2,80 3,10 3,30 3,40 3,70 3,90 4,10 4,20 4,40 4,50 4,80
Moreira César 2,86 3,15 3,50 3,60 4,20 4,50 4,90 5,80 6,40 7,10 7,50 7,80 8,50 8,80 9,20 9,60 10,10 10,10 10,90
Itatiaia 2,86 3,15 3,50 3,60 4,20 4,50 4,90 5,80 6,40 7,10 7,50 7,80 8,50 8,80 9,20 9,60 10,10 10,10 10,90
Viúva Graça 2,86 3,15 3,50 3,60 4,20 4,50 4,90 5,80 6,40 7,10 7,50 7,80 8,50 8,80 9,20 9,60 10,10 10,10 10,90
Viuvinha (bloqueio) - - 3,50 3,60 4,20 - - - - - - - - - 9,20 9,60 10,10 10,10 10,90
Concer
(180 km)
Xerém 2,38 2,60 3,00 3,10 3,70 4,10 4,70 5,80 6,00 6,40 6,40 6,70 7,20 7,50 7,70 8,00 8,00 8,00 9,00
Areal 2,38 2,60 3,00 3,10 3,70 4,10 4,70 5,80 6,00 6,40 6,40 6,70 7,20 7,50 7,70 8,00 8,00 8,00 9,00
Simão Pereira 2,38 2,60 3,00 3,10 3,70 4,10 4,70 5,80 6,00 6,40 6,40 6,70 7,20 7,50 7,70 8,00 8,00 8,00 9,00
CRT
(143 km)
Três Córregos 2,77 3,00 3,10 3,40 4,00 4,30 4,30 5,10 5,40 6,00 6,50 6,80 7,70 9,00 - - - - -
Praça Central (Bongaba) 2,77 3,00 3,10 3,40 4,00 4,30 4,30 5,10 5,40 6,00 6,50 6,80 7,70 9,00 9,70 11,20 12,20 12,20 12,20
Santo Aleixo³ 1,93 2,10 2,10 2,40 2,80 3,00 3,00 3,60 3,80 4,20 4,60 4,80 5,40 6,30 6,80 7,80 8,50 8,50 8,50
Santa Guilhermina³ 1,93 2,10 2,10 2,40 2,80 3,00 3,00 3,60 3,80 4,20 4,60 4,80 5,40 6,30 6,80 7,80 8,50 8,50 8,50
Concepa
(121 km)
Santo Antônio - 1,00 1,13 1,25 1,50 1,70 1,85 2,20 2,40 2,75 2,85 3,00 3,25 3,50 3,75 4,00 4,25 4,65 5,15
Gravataí - 1,00 1,10 1,20 1,50 1,70 1,90 2,20 2,40 2,80 2,90 3,00 3,30 3,50 3,70 4,00 4,30 4,70 5,10
Eldorado do Sul - 1,00 1,13 1,25 1,50 1,70 1,85 2,20 2,40 2,75 2,85 3,00 3,25 3,50 3,75 4,00 4,25 4,65 5,15
Ecosul (623 km até 2013)
(457 km a partir
de 2014)
Cristal - - - - - 2,20 2,60 3,10 3,80 4,50 5,30 5,90 6,20 6,80 7,20 7,80 8,40 9,00 7,00
Retiro - - - - - 2,20 2,60 3,10 3,80 4,50 5,30 5,90 6,20 6,80 7,20 7,80 8,40 9,00 7,00
Pavão - - - - - 2,20 2,60 3,10 3,80 4,50 5,30 5,90 6,20 6,80 7,20 7,80 8,40 9,00 7,00
Capão Seco - - - - - 2,20 2,60 3,10 3,80 4,50 5,30 5,90 6,20 6,80 7,20 7,80 8,40 9,00 7,00
Glória - - - - - 2,20 2,60 3,10 3,80 4,50 5,30 5,90 6,20 6,80 7,20 7,80 8,40 9,00 7,00
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ANTT (2016a; 2016b).
Notas: (1) As células destacadas denotam praças de cobrança unidirecional, cujos valores de tarifa já se apresentam aqui divididos por 2. Os valores destacados, por sua vez,
denotam praças em que tenham sido cobrados mais de um valor de tarifa para o mesmo ano, de modo que o valor aqui apresentado seja sempre o maior para aquele ano.
(2) Os valores de 2001 para as praças Parateí Norte, Parateí Sul e Jacareí (concessionária NovaDutra) foram retirados do processo TC 014.824/2000-8, do TCU.
(3) Os valores de 1996 para as praças Santo Aleixo e Santa Guilhermina (concessionária CRT) foram retirados do processo TC 006.931/2002-0, do TCU.
136
Quadro 15 - Tarifas de pedágio por praça de cobrança - 2ª Etapa do Programa Federal (2008-2014) - R$ correntes¹
Fase I
Concessionária Praça 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Régis Bittencourt
(402 km)
São Lourenço da Serra 1,50 1,50 1,70 1,80 1,80 1,80 2,00
Miracatú 1,50 1,50 1,70 1,80 1,80 1,80 2,00
Juquiá 1,50 1,50 1,70 1,80 1,80 1,80 2,00
Cajati 1,50 1,50 1,70 1,80 1,80 1,80 2,00
Barra do Turvo 1,50 1,50 1,70 1,80 1,80 1,80 2,00
Campina Grande do Sul 1,50 1,50 1,70 1,80 1,80 1,80 2,00
Fernão Dias
(562 km)
Mairiporã 1,10 1,10 1,30 1,40 1,40 1,50 1,60
Vargem 1,10 1,10 1,30 1,40 1,40 1,50 1,60
Cambuí 1,10 1,10 1,30 1,40 1,40 1,50 1,60
São Gonçalo do Sapucai 1,10 1,10 1,30 1,40 1,40 1,50 1,60
Carmo da Cachoeira 1,10 1,10 1,30 1,40 1,40 1,50 1,60
Santo Antonio do Amparo 1,10 1,10 1,30 1,40 1,40 1,50 1,60
Carmópolis de Minas 1,10 1,10 1,30 1,40 1,40 1,50 1,60
Itatiaiuçu 1,10 1,10 1,30 1,40 1,40 1,50 1,60
Litoral Sul
(382 km)
São Jose dos Pinhais - 1,10 1,20 1,40 1,50 1,70 1,80
Garuva - 1,10 1,20 1,40 1,50 1,70 1,80
Araquari - 1,10 1,20 1,40 1,50 1,70 1,80
Porto Belo - 1,10 1,20 1,40 1,50 1,70 1,80
Palhoça - 1,10 1,20 1,40 1,50 1,70 1,80
Fluminense
(320 km)
P01 - 2,50 2,60 2,80 3,10 3,30 3,40
P02 - 2,50 2,60 2,80 3,10 3,30 3,40
P03 - 2,50 2,60 2,80 3,10 3,30 3,40
P04 - 2,50 2,60 2,80 3,10 3,30 3,40
P05 - 1,25 1,30 1,40 1,55 1,65 1,70
Transbrasiliana
(322 km)
Onda Verde 2,60 2,80 3,00 3,20 3,30 3,50 3,70
José Bonifácio 2,60 2,80 3,00 3,20 3,30 3,50 3,70
Lins 2,60 2,80 3,00 3,20 3,30 3,50 3,70
Marília 2,60 2,80 3,00 3,20 3,30 3,50 3,70
Planalto Sul
(413 km)
Correia Pinto 2,70 2,90 3,10 3,30 3,60 3,80 4,10
Santa Cecília 2,70 2,90 3,10 3,30 3,60 3,80 4,10
Rio Negro 2,70 2,90 3,10 3,30 3,60 3,80 4,10
Monte Castelo 2,70 2,90 3,10 3,30 3,60 3,80 4,10
Fazenda Rio Grande 2,70 2,90 3,10 3,30 3,60 3,80 4,10
Rodovia do Aço
(200 km)
Sapucaia - 3,20 3,40 4,10 4,50 4,60 4,50
Paraíba do Sul - 3,20 3,40 4,10 4,50 4,60 4,50
Barra do Pirai - 3,20 3,40 4,10 4,50 4,60 4,50
137
Fase II
Concessionária Praça 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
ViaBahia
(681 km)
PP01 - - - 1,70 1,80 1,70 1,90
PP02 - - 1,60 1,70 1,80 1,70 1,90
PP03 - - 2,80 3,00 3,10 3,10 3,40
PP04 - - 2,80 3,00 3,10 3,10 3,40
PP05 - - 2,80 3,00 3,10 3,10 3,40
PP06 - - 2,80 3,00 3,10 3,10 3,40
PP07 - - 2,80 3,00 3,10 3,10 3,40
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ANTT (2016a; 2016b).
Nota: (1) As células destacadas denotam praças de cobrança unidirecional, cujos valores de tarifa já se apresentam aqui divididos por 2.
Quadro 16 - Tarifas de pedágio por praça de cobrança - 1ª Etapa do Programa de São Paulo (1998-2014) - R$ correntes¹
Concessionária Praça 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
AutoBAn
(316 km)
Perus Norte/Sul 2,20 2,40 2,70 3,10 3,30 4,10 4,70 5,10 5,10 5,30 5,90 6,10 6,35 7,00 7,30 7,30 7,70
Valinhos Norte/Sul 2,20 2,40 2,70 3,00 3,30 4,10 4,60 5,10 5,00 5,30 5,90 6,10 6,35 6,90 7,20 7,20 7,60
Nova Odessa Norte/Sul 2,00 2,10 2,40 2,70 2,90 3,60 4,10 4,50 4,50 4,70 5,20 5,40 5,60 6,20 6,40 6,40 6,80
Limeira A Norte/Sul 2,20 1,60 1,80 2,00 2,20 2,70 3,10 3,40 3,40 3,50 3,90 4,10 4,25 4,70 4,90 4,90 5,10
Caieiras / Campo Limpo 2,20 2,40 2,70 3,10 3,30 4,10 4,70 5,10 5,10 5,30 5,90 6,10 6,35 7,00 7,30 7,30 7,70
Itupeva Norte/Sul 2,20 2,40 2,70 3,00 3,30 4,10 4,60 5,10 5,00 5,30 5,90 6,10 6,35 6,90 7,20 7,20 7,60
Sumaré Norte/Sul - - - 2,70 2,90 3,60 4,10 4,50 4,50 4,70 5,20 5,40 5,60 6,20 6,40 6,40 6,80
Limeira B Norte/Sul - - - 2,00 2,20 2,70 3,10 3,40 3,40 3,50 3,90 4,10 4,25 4,70 4,90 4,90 5,10
TEBE
(156 km)
Monte Alto 1,40 1,50 1,80 2,00 2,00 2,50 2,90 3,20 3,20 3,30 3,70 3,80 3,95 4,40 4,60 4,60 4,80
Colina 2,10 2,30 2,60 2,90 3,20 3,90 4,50 4,90 4,90 5,10 5,70 5,90 6,15 6,70 7,00 7,00 7,30
Pirangi 2,10 2,30 2,60 2,90 2,90 3,70 4,20 4,60 4,60 4,80 5,40 5,70 5,90 6,60 7,10 7,10 7,50
Vianorte
(237 km)
Sertãozinho 1,20 1,30 2,00 2,20 2,40 3,00 3,40 3,70 3,70 3,90 4,30 4,50 4,65 5,10 5,30 5,30 5,60
Pitangueiras 1,50 1,60 1,90 2,10 2,10 2,60 3,00 3,30 3,30 5,10 5,70 5,90 6,15 6,70 7,00 7,00 7,40
Sales Oliveira 4,40 2,90 3,30 3,70 4,00 4,90 5,60 6,10 6,10 6,40 7,10 7,40 7,70 8,40 8,80 8,80 9,30
Ituverava 4,40 3,50 4,00 4,50 4,90 6,00 6,90 7,50 7,50 7,80 8,70 9,00 9,35 10,30 10,70 10,70 11,30
Intervias
(376 km)
Mogi-Mirim - - 1,70 1,90 1,90 3,00 3,40 3,70 4,20 4,40 4,90 5,00 5,20 5,80 6,00 6,00 6,30
Limeira (Eng. Coelho) - - 1,80 1,90 1,90 2,40 2,80 3,00 3,00 3,20 3,60 3,70 3,85 4,30 4,50 4,50 4,70
Iracemápolis - - - 1,90 2,10 2,60 3,00 3,20 3,20 3,40 3,80 3,90 4,05 4,50 4,60 4,60 4,90
Araras - - 1,90 2,10 2,10 2,60 3,00 3,30 3,30 3,40 3,80 4,00 4,15 4,60 4,80 4,80 5,00
Rio Claro - - 1,00 1,10 1,10 1,40 1,60 1,80 1,70 1,80 2,10 2,10 2,15 2,40 2,60 2,60 2,70
Sta. Cruz das Palmeiras - - - 2,00 2,00 2,50 2,90 3,20 3,20 3,30 3,80 3,90 4,05 4,50 4,70 4,70 4,90
Descalvado - - - 2,10 2,10 2,60 3,00 3,30 3,30 3,40 3,80 4,00 4,15 4,60 4,80 4,80 5,00
Leme - - 2,30 2,50 2,80 3,40 3,90 4,30 4,20 4,40 4,90 5,10 5,30 5,80 6,10 6,10 6,40
Pirassununga - - 2,30 2,50 2,80 3,40 3,90 4,30 4,20 4,40 4,90 5,10 5,30 5,80 6,10 6,10 6,40
138
continuação
Concessionária Praça 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Centrovias
(218 km)
Brotas - 2,80 3,20 3,60 3,60 4,60 5,20 5,60 5,60 5,80 9,60 9,80 10,20 5,60 5,90 5,90 6,30
Dois Córregos - 3,20 3,60 4,00 4,00 5,00 5,80 6,40 6,20 6,60 11,00 11,40 11,85 6,50 6,70 6,70 7,20
Jaú - 2,00 2,40 3,60 4,00 5,00 5,60 6,10 6,10 6,30 7,10 7,30 7,60 8,40 8,70 8,70 9,30
Rio Claro - 2,30 2,60 2,90 3,10 3,90 4,40 4,80 4,80 5,00 5,60 5,80 6,03 6,60 6,90 6,90 7,40
Itirapina - 2,80 3,20 3,40 3,80 4,60 5,40 5,80 5,80 6,00 6,80 7,00 3,60 4,00 4,20 4,20 4,40
Triângulo do Sol
(442 km)
Araraquara - 4,20 4,80 5,40 5,80 7,20 8,20 9,00 9,00 9,30 10,40 10,80 11,25 12,40 12,90 12,90 13,60
Agulha - 2,80 3,20 3,60 3,90 4,80 5,50 6,00 6,00 6,30 7,00 7,20 7,50 8,30 8,60 8,60 9,10
Catiguá - 4,00 4,60 5,10 5,50 6,80 7,80 8,50 8,50 8,80 9,90 10,20 10,60 11,70 12,20 12,20 12,90
Dobrada - 1,60 1,80 2,00 2,00 2,50 2,90 3,90 3,90 4,30 4,80 5,00 5,20 5,70 6,00 6,00 6,30
Taiúva - 1,40 1,60 1,80 1,80 2,30 2,60 3,50 3,50 4,50 5,00 5,10 5,30 5,90 6,10 6,10 6,50
Jaboticabal - 2,60 3,00 3,30 3,30 4,10 4,80 6,70 6,70 7,00 7,80 8,80 9,15 10,00 10,40 10,40 11,00
Itápolis - 1,90 2,20 2,40 2,40 3,10 3,50 3,90 3,90 4,00 4,50 4,70 4,90 5,40 5,60 5,60 6,00
Autovias
(317 km)
Guatapará - 3,10 3,60 4,00 4,00 5,10 5,80 8,00 8,00 8,30 9,30 9,60 10,00 11,00 11,50 11,50 12,10
Sta. Rita do Passa Quatro - - - - - - - - - 4,20 4,70 4,90 5,10 5,60 5,80 5,80 6,10
São Simão - 3,80 4,40 4,80 5,30 6,50 7,40 8,10 8,10 4,20 4,70 4,90 5,10 5,60 5,80 5,80 6,10
Batatais - 1,80 2,00 2,30 3,40 4,20 4,70 5,20 5,20 5,40 6,00 6,20 6,45 7,10 7,40 7,40 7,80
Restinga - 1,80 2,00 2,30 2,30 2,80 3,30 5,20 5,20 5,40 6,00 6,20 6,45 7,10 7,40 7,40 7,80
Renovias
(346 km)
Vargem Grande do Sul - 0,70 0,80 0,90 0,90 - - - - - - - - - - - -
Jaguariúna 2,80 3,10 3,50 3,90 4,20 5,20 5,90 6,50 6,50 6,90 7,60 7,90 8,20 9,10 9,50 9,50 10,10
Estiva Gerbi - 3,40 3,80 4,80 5,20 6,40 7,20 3,90 3,90 4,10 4,60 4,70 4,90 5,40 5,70 5,70 6,00
Casa Branca - 2,40 2,80 3,00 3,00 3,80 6,60 3,60 3,60 3,70 4,10 4,20 4,35 4,80 5,00 5,00 5,40
Mococa - 2,20 2,60 2,80 2,80 3,40 4,00 2,20 3,30 3,50 3,90 4,00 4,15 4,60 4,80 4,80 5,10
Espírito Sto. do Pinhal - - - - - - - 4,90 4,90 5,10 5,70 5,90 6,15 6,70 7,00 7,00 7,50
Águas da Prata - 2,00 2,20 2,40 2,40 3,00 3,40 1,90 1,90 2,00 2,20 2,40 2,50 2,70 2,90 2,90 3,50
Aguaí - 2,40 2,60 3,00 3,20 4,00 4,60 2,50 2,50 2,60 2,90 3,00 3,10 3,60 3,60 3,60 3,80
São João da Boa Vista - 0,70 0,70 0,80 0,80 1,00 1,20 1,30 1,30 1,30 1,50 1,60 1,65 1,75 1,90 1,90 2,00
Itobi - 1,20 1,30 1,50 1,50 1,90 2,20 2,40 2,40 2,50 2,80 2,90 3,00 3,30 3,50 3,50 3,70
ViaOeste
(170 km)
Sorocaba 0,80 0,80 1,00 1,10 1,20 1,40 1,60 1,80 1,80 1,80 2,10 2,10 2,18 2,40 2,50 2,50 2,70
São Roque - - 1,10 1,20 1,20 1,50 1,70 1,90 1,90 2,40 2,70 3,00 3,13 3,40 3,60 3,60 3,80
Alumínio - 1,00 1,10 1,30 1,30 1,60 1,90 2,00 2,00 2,10 2,40 2,80 2,90 3,20 3,30 3,30 3,50
Araçoiaba - 1,40 1,60 1,80 2,60 3,20 3,60 4,00 2,00 2,10 2,30 2,50 2,60 2,90 3,00 3,00 3,20
Osasco - - - 1,75 1,75 2,15 2,45 2,70 2,70 2,80 3,15 3,25 1,45 1,60 1,65 1,65 1,75
Barueri - - - 1,75 1,75 2,15 2,45 2,70 2,70 2,80 3,15 3,25 1,45 1,60 1,65 1,65 1,75
Itapevi 2,00 2,20 2,50 2,80 3,00 3,80 4,30 4,70 4,60 4,80 5,40 5,60 2,90 3,20 3,30 3,30 3,50
Itu 1,40 1,50 1,70 1,90 2,00 2,50 2,90 3,10 3,10 3,30 3,60 3,80 3,95 4,25 4,50 4,50 4,80
139
continuação
Concessionária Praça 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Colinas
(307 km)
Indaiatuba - - 3,50 3,90 4,20 5,20 6,00 6,50 6,50 7,60 8,50 8,80 9,15 10,10 10,50 10,50 11,10
Indaiatuba (bloqueio) - - - - - - - - 6,50 7,60 8,50 8,80 9,15 10,10 10,50 10,50 11,10
Rio Claro (Iracemápolis) - - 1,80 2,00 2,20 2,70 3,00 3,30 3,30 3,50 3,90 4,00 4,15 4,60 4,80 4,80 5,00
Rio das Pedras - - 2,60 2,90 2,90 3,60 4,20 4,60 5,40 5,60 6,20 6,40 6,65 7,40 7,70 7,70 8,10
Boituva (bloqueio) - - - - - - - - 5,20 5,40 6,00 6,30 6,55 7,20 7,50 7,50 7,90
Boituva - - 2,80 3,10 3,40 4,20 4,80 5,20 5,20 5,40 6,00 6,30 6,55 7,20 7,50 7,50 7,90
Itupeva - - 1,50 1,70 1,70 2,10 2,40 2,60 4,00 4,10 4,60 4,80 5,00 5,50 5,70 5,70 6,00
Porto Feliz (Itu) - - - 2,20 2,20 2,80 3,20 3,50 3,80 4,00 4,40 4,60 4,75 5,20 5,90 5,90 6,30
SPVias
(516 km)
Morro Alto (Norte e Sul) - - - 2,50 2,50 4,70 5,40 5,90 5,90 6,10 6,80 7,10 7,40 8,10 8,40 8,40 8,90
Gramadão - - 2,00 2,20 2,20 2,80 4,80 5,30 5,20 5,50 6,10 6,30 6,55 7,20 7,50 7,50 7,90
Avaré - - 2,00 2,20 2,20 2,80 3,20 3,50 3,50 3,70 4,10 4,30 4,45 4,90 5,20 5,20 5,40
Buri - - - - - 4,40 5,00 5,50 5,40 5,70 6,30 6,60 6,85 7,50 7,80 8,10 8,50
Itararé - - - - - - 3,10 3,40 3,40 3,60 4,00 4,10 4,25 4,70 4,90 5,00 5,30
Alambari - - - 3,80 3,80 4,80 5,40 6,00 6,00 6,20 7,00 7,20 7,50 8,40 8,80 8,80 9,20
Quadra - - 3,90 4,30 4,70 5,80 6,60 7,20 7,20 7,50 8,30 8,60 8,95 9,90 10,30 10,30 10,80
Itatinga - - 3,90 4,30 4,70 5,80 6,60 7,20 7,20 7,50 8,30 8,60 8,95 9,90 10,30 10,30 10,80
Iaras - - 2,60 2,90 3,20 3,90 4,50 4,90 4,80 5,10 5,60 5,80 6,00 6,70 7,00 7,00 7,30
Ecovias
(177 km)
Santos 4,40 4,80 5,40 6,00 6,60 5,60 6,40 6,80 6,80 7,20 8,00 8,20 8,50 9,40 9,80 9,80 10,40
São Vicente 4,40 4,80 5,40 6,00 6,60 3,20 3,80 4,00 4,00 4,20 4,60 4,80 5,00 5,60 5,80 5,80 6,00
Riacho Grande 4,40 4,80 5,40 6,00 9,60 11,80 13,40 14,80 14,60 15,40 17,00 17,80 18,50 20,10 21,20 21,20 22,00
Diadema (bloqueio) 0,40 0,40 0,60 0,60 0,60 0,80 1,00 1,00 1,00 1,00 1,20 1,20 1,25 1,40 1,60 1,60 1,60
Eldorado (bloqueio) 0,80 1,00 1,20 1,20 1,40 1,60 1,80 2,00 2,00 2,20 2,40 2,40 2,50 2,80 3,00 3,00 3,00
Batistini (bloqueio) 1,40 1,60 1,80 2,00 2,20 2,60 3,00 3,40 3,40 3,40 3,80 4,00 4,15 4,60 4,80 4,80 5,00
Piratininga 4,40 4,80 5,40 6,00 9,60 11,80 13,40 14,80 14,60 15,40 17,00 17,80 18,50 20,10 21,20 21,20 22,00
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de Artesp (2016d).
Nota: (1) As células destacadas denotam praças de cobrança unidirecional, cujos valores de tarifa já se apresentam aqui divididos por 2. Os valores destacados, por sua vez,
denotam praças em que tenham sido cobrados mais de um valor de tarifa para o mesmo ano, de modo que o valor aqui apresentado seja sempre o maior para aquele ano.
140
Quadro 17 - Tarifas de pedágio por praça de cobrança - 2ª Etapa do Programa de São Paulo (2008-2014) - R$ correntes¹
Concessionária Praça 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Rota das
Bandeiras
(277 km)
Louveira - 1,20 1,25 1,30 1,40 1,40 1,50
Igaratá - 5,80 6,10 6,50 6,80 6,80 7,20
Atibaia - 4,60 4,80 5,20 5,40 5,40 5,70
Itatiba - 5,60 5,85 6,30 6,60 6,60 7,00
Paulínia A - 5,20 5,45 5,90 6,20 6,20 6,50
Paulínia B - 3,65 3,83 4,10 4,30 4,30 4,50
Engenheiro Coelho - 3,50 3,65 3,90 4,10 4,10 4,40
Jundiaí - - 1,85 2,00 2,10 2,10 2,20
CART
(388 km)
Piratininga - 3,00 3,15 3,40 3,50 3,50 4,00
Sta. Cruz do Rio Pardo - 3,40 3,55 3,80 4,00 4,00 4,30
Palmital - 5,00 5,25 5,60 5,80 5,80 6,20
Assis - 4,90 5,15 5,50 5,70 5,70 6,40
Rancharia - 3,00 3,15 3,40 3,50 3,50 5,20
Regente Feijó - 3,80 4,00 4,30 4,50 4,50 5,20
Presidente Bernardes - 4,40 4,60 4,90 5,20 5,20 5,80
Caiuá - 3,20 3,35 3,50 3,70 3,70 3,90
Ourinhos - 4,10 4,30 4,60 4,80 5,10 5,20
ViaRondon
(417 km)
Avaí - - 3,55 3,90 4,10 4,10 4,30
Pirajuí - - 3,35 3,60 3,80 3,80 4,00
Promissão - - 4,10 4,30 4,60 4,60 4,80
Glicério - - 4,50 4,80 5,10 5,10 5,40
Rubiácea - - 3,85 4,10 4,30 4,30 4,60
Lavínia - - 3,05 3,30 3,40 3,40 3,60
Guaraçaí - - 2,95 3,20 3,30 3,30 3,50
Castilho - - 2,20 2,30 2,50 2,50 2,60
Rodovias do
Tietê
(406 km)
Monte Mor - 4,00 4,20 4,50 4,70 4,70 5,00
Rafard - 3,10 3,25 3,50 3,70 3,70 3,90
Conchas - 4,20 4,40 4,70 5,00 5,00 5,20
Anhembi - 4,80 5,05 5,40 5,60 5,60 5,90
Botucatu - 3,30 3,45 3,70 3,90 3,90 4,10
Areiópolis - 3,70 3,85 4,20 4,40 4,40 4,60
Agudos - 3,60 3,75 4,10 4,30 4,30 4,50
Salto - 2,10 2,20 2,40 2,50 2,50 2,70
Rio das Pedras - 3,20 3,35 3,60 3,80 3,80 4,00
Ecopistas
(135)
Itaquaquecetuba - - 2,40 2,60 2,70 2,70 2,90
Guararema - - 2,30 2,40 2,60 2,60 2,70
São José dos Campos - - 2,30 2,40 2,50 2,50 2,70
Caçapava - - 1,75 1,90 2,00 2,00 2,10
141
continuação
Concessionária Praça 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
RodoAnel Oeste
(32 km)
Raimundo Pereira Magalhães 1,20 1,30 1,35 1,40 1,50 1,50 1,60
Bandeirantes (I) Ramo F 1,20 1,30 1,35 1,40 1,50 1,50 1,60
Bandeirantes (E) Ramo A 1,20 1,30 1,35 1,40 1,50 1,50 1,60
Anhanguera (I) Ramo F 1,20 1,30 1,35 1,40 1,50 1,50 1,60
Anhanguera (I) Ramo E 1,20 1,30 1,35 1,40 1,50 1,50 1,60
Anhanguera (E) Ramo A 1,20 1,30 1,35 1,40 1,50 1,50 1,60
Castelo Branco (I) Ramo E 1,20 1,30 1,35 1,40 1,50 1,50 1,60
Castelo Branco (E) Ramo A 1,20 1,30 1,35 1,40 1,50 1,50 1,60
Padroeira (I) Ramo F 1,20 1,30 1,35 1,40 1,50 1,50 1,60
Padroeira (E) Ramo A 1,20 1,30 1,35 1,40 1,50 1,50 1,60
Raposo Tavares (I) Ramo F 1,20 1,30 1,35 1,40 1,50 1,50 1,60
Raposo Tavares (E) Ramo A 1,20 1,30 1,35 1,40 1,50 1,50 1,60
Osasco E (Régis Bittencourt) 1,20 1,30 1,35 1,40 1,50 1,50 1,60
SPMar
(57 km do
Trecho Sul)
Trecho Sul / Trecho Oeste (I) - - - 2,50 2,60 2,60 2,70
Trecho Sul / Imigrantes (E) - - - 2,50 2,60 2,60 2,70
Trecho Sul / Imigrantes (E) - - - 2,50 2,60 2,60 2,70
Trecho Sul / Imigrantes (I) - - - 2,50 2,60 2,60 2,70
Trecho Sul / Anchieta (I) - - - 2,50 2,60 2,60 2,70
Trecho Sul Intersecção Trecho Leste (E) - - - - - - 2,70
Trechu Sul / Papa João XXIII (Mauá) - - - 2,50 2,60 2,60 2,70
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de Artesp (2016d).
Nota: (1) As células destacadas denotam praças de cobrança unidirecional, cujos valores de tarifa já se apresentam aqui divididos por 2. Os valores destacados, por sua vez,
denotam praças em que tenham sido cobrados mais de um valor de tarifa para o mesmo ano, de modo que o valor aqui apresentado seja sempre o maior para aquele ano.
142
APÊNDICE C - Tarifas médias de pedágio, investimentos privados e volumes de tráfego por concessionária
Quadro 18 - Tarifas médias de pedágio por concessionária - Programa Federal (1996-2014) - R$ correntes / 100 km
Concessionária 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1ª Etapa do
Programa Federal 3,82 3,94 4,71 4,98 5,87 4,13 4,54 5,42 5,97 6,69 7,21 7,65 8,30 8,99 9,46 10,14 10,74 11,03 12,29
Ponte 2,59 2,80 3,02 2,80 3,23 4,31 4,74 5,82 6,25 6,90 7,33 7,54 8,19 8,62 9,27 9,91 10,56 10,56 11,21
NovaDutra 2,85 3,13 4,35 4,48 5,22 4,40 4,80 5,65 6,24 6,94 7,31 7,61 8,31 8,61 11,32 11,74 12,39 12,41 13,38
Concer 3,97 4,34 5,00 5,17 6,17 6,84 7,84 9,67 10,01 10,67 10,67 11,17 12,01 12,51 12,84 13,34 13,34 13,34 15,01
CRT 6,60 7,16 7,30 8,14 9,54 10,25 10,25 12,21 12,91 14,32 15,58 16,28 18,39 21,47 16,35 18,81 20,49 20,49 20,49
Concepa - 2,48 2,77 3,06 3,72 4,21 4,63 5,45 5,95 6,86 7,11 7,44 8,10 8,68 9,26 9,92 10,58 11,57 12,73
Ecosul - - - - - 1,76 2,08 2,48 3,05 3,61 4,25 4,73 4,97 5,45 5,77 6,25 6,73 7,21 7,65
2ª Etapa - Fase I do
Programa Federal - - - - - - - - - - - - 2,46 2,69 2,92 3,20 3,39 3,57 3,76
Régis Bittencourt - - - - - - - - - - - - 2,24 2,24 2,54 2,69 2,69 2,69 2,99
Fernão Dias - - - - - - - - - - - - 1,57 1,57 1,85 1,99 1,99 2,13 2,28
Litoral Sul - - - - - - - - - - - - - 1,44 1,57 1,83 1,96 2,22 2,35
Fluminense - - - - - - - - - - - - - 3,51 3,66 3,94 4,36 4,64 4,78
Transbrasiliana - - - - - - - - - - - - 3,23 3,48 3,73 3,98 4,10 4,35 4,60
Planalto Sul - - - - - - - - - - - - 3,27 3,51 3,76 4,00 4,36 4,60 4,97
Rodovia do Aço - - - - - - - - - - - - - 4,79 5,09 6,14 6,74 6,89 6,74
2ª Etapa - Fase II do
Programa Federal - - - - - - - - - - - - - - 2,29 2,70 2,81 2,78 3,06
ViaBahia - - - - - - - - - - - - - - 2,29 2,70 2,81 2,78 3,06
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ANTT (2016a; 2016b).
143
Quadro 19 - Tarifas médias de pedágio por concessionária - Programa de São Paulo (1998-2014) - R$ correntes / 100 km
Concessionária 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1ª Etapa
do Programa
de São Paulo
3,37 4,50 4,50 5,68 6,12 7,64 8,93 9,69 10,04 10,61 12,02 12,50 12,70 13,65 14,26 14,27 15,06
AutoBAn 4,11 4,21 4,75 6,84 7,41 9,18 10,45 11,46 11,40 11,90 13,23 13,74 14,28 15,70 16,33 16,33 17,22
TEBE 3,59 3,91 4,49 5,00 5,19 6,48 7,44 8,14 8,14 8,46 9,49 9,87 10,26 11,35 11,99 11,99 12,57
Vianorte 4,86 3,93 4,73 5,28 5,66 6,97 7,99 8,71 8,71 9,81 10,91 11,33 11,77 12,89 13,44 13,44 14,20
Intervias - - 2,93 4,79 5,00 6,36 7,32 8,01 8,07 8,44 9,48 9,80 10,17 11,26 11,76 11,76 12,32
Centrovias - 6,00 6,88 8,02 8,48 10,59 12,10 13,16 13,06 13,61 18,38 18,93 18,00 14,26 14,85 14,85 15,86
Triângulo do Sol - 4,18 4,79 5,34 5,59 6,97 7,98 9,38 9,38 10,00 11,17 11,71 12,19 13,43 13,98 13,98 14,79
Autovias - 3,32 3,79 4,23 4,74 5,88 6,70 8,37 8,37 8,69 9,70 10,05 10,46 11,50 11,97 11,97 12,61
Renovias 0,81 5,24 5,87 6,68 6,94 8,30 10,15 8,45 8,77 9,17 10,21 10,59 10,99 12,14 12,70 12,70 13,63
ViaOeste 2,48 4,07 5,31 8,02 8,72 10,79 12,32 13,50 12,26 13,03 14,62 15,50 12,11 13,29 13,85 13,85 14,74
Colinas - - 3,97 5,14 5,41 6,71 7,68 8,37 12,99 14,07 15,66 16,28 16,92 18,66 19,57 19,57 20,64
SPVias - - 2,79 4,30 4,52 6,79 8,65 9,48 9,42 9,87 10,96 11,36 11,81 13,05 13,61 13,69 14,37
Ecovias 5,71 6,28 7,12 7,86 10,35 10,57 12,10 13,23 13,12 13,79 15,26 15,89 16,51 18,09 19,05 19,05 19,79
2ª Etapa
do Programa
de São Paulo
- - - - - - - - - - - - 8,93 9,68 10,16 10,18 10,99
Rota das Bandeiras - - - - - - - - - - - 10,66 11,83 12,70 13,32 13,32 14,07
CART - - - - - - - - - - - 8,96 9,40 10,05 10,48 10,56 11,90
ViaRondon - - - - - - - - - - - - 6,61 7,08 7,46 7,46 7,87
Rodovias do Tietê - - - - - - - - - - - 7,88 8,25 8,89 9,33 9,33 9,83
Ecopistas - - - - - - - - - - - - 6,49 6,89 7,27 7,27 7,71
Rodoanel Oeste - - - - - - - - - - 24,38 26,41 27,42 28,44 30,47 30,47 32,50
SPMar - - - - - - - - - - - - - 15,66 16,28 16,28 19,73
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de Artesp (2016d).
144
Quadro 20 - Investimentos privados por concessionária - Programa Federal (1996-2014) - R$ 1.000 correntes
Concessionária 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1ª Etapa do
Programa
Federal
681.122 742.038 1.125.680 700.694 501.970 462.698 250.103 130.316 187.077 260.277 306.796 267.304 222.746 141.556 309.668 378.188 234.799 334.466 444.009
Ponte 38.310 29.786 19.824 16.333 50.126 22.599 10.662 13.326 10.928 29.038 18.994 34.439 9.787 11.514 27.447 11.942 6.756 26.773 35.327
NovaDutra 511.024 494.308 714.059 410.232 167.123 180.722 98.707 62.550 69.735 63.657 108.614 112.275 131.157 52.992 199.235 225.968 91.762 79.459 138.173
Concer 131.789 74.150 233.881 187.748 137.508 77.104 52.138 2.176 46.100 94.245 93.040 45.659 14.184 3.357 21.572 39.085 16.079 126.558 198.496
CRT - 57.910 23.614 28.021 55.712 48.695 32.901 20.562 22.688 31.990 29.225 15.365 32.079 12.138 19.694 47.289 51.863 33.680 23.999
Concepa - 85.884 112.854 58.361 64.201 83.828 42.564 19.523 23.982 23.099 43.659 43.632 26.593 30.422 21.731 19.399 41.803 27.931 12.626
Ecosul - - 21.448 - 27.301 49.750 13.130 12.179 13.644 18.248 13.264 15.935 8.946 31.134 19.989 34.505 26.536 40.065 35.388
2ª Etapa - Fase I
do Programa
Federal
- - - - - - - - - - - - - 1.063.817 663.756 656.627 981.972 1.134.102 1.523.801
Régis Bittencourt - - - - - - - - - - - - - 219.159 183.060 185.800 307.386 290.953 394.501
Fernão Dias - - - - - - - - - - - - - 219.247 132.440 142.840 206.726 188.617 180.168
Litoral Sul - - - - - - - - - - - - - 142.954 136.127 122.008 180.371 263.918 528.485
Fluminense - - - - - - - - - - - - - 91.889 87.408 72.433 106.113 133.664 225.118
Transbrasiliana - - - - - - - - - - - - - 166.303 18.612 28.102 25.096 88.297 47.810
Planalto Sul - - - - - - - - - - - - - 139.505 75.946 76.570 107.513 120.858 81.130
Rodovia do Aço - - - - - - - - - - - - - 84.761 30.162 28.875 48.767 47.795 66.590
2ª Etapa - Fase II
do Programa
Federal
- - - - - - - - - - - - - - 137.594 113.881 135.482 446.751 534.239
ViaBahia - - - - - - - - - - - - - - 137.594 113.881 135.482 446.751 534.239
Fonte: Elaboração própria a partir de informações obtidas junto à ANTT pelo Serviço de Informação ao Cidadão.
145
Quadro 21 - Investimentos privados por concessionária - Programa de São Paulo (1998-2014) - R$ 1.000 correntes
Concessionária 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1ª Etapa
do Programa
de São Paulo
203.061 492.951 1.299.397 1.210.276 955.534 671.381 699.417 938.304 1.007.058 990.783 1.145.246 1.061.419 1.151.061 877.179 957.884 1.210.733 1.327.543
AutoBAn 57.451 136.095 356.245 314.141 107.797 67.311 67.297 106.504 127.088 235.216 281.814 266.224 445.166 230.735 252.242 393.417 256.970
TEBE 11.306 5.533 6.147 8.284 13.014 894 8.510 6.247 18.887 15.992 21.351 15.197 26.786 13.435 16.609 17.262 27.887
Vianorte 13.796 15.238 60.648 42.587 32.409 44.928 45.924 77.805 71.548 58.208 54.332 31.569 44.987 45.465 67.269 35.985 47.263
Intervias - - 50.205 82.465 76.122 66.685 48.755 123.925 57.075 39.866 53.123 42.473 62.290 53.533 28.648 33.500 62.597
Centrovias 11.935 22.532 75.779 70.655 20.242 25.234 42.297 59.339 103.385 97.048 54.364 34.878 60.636 41.312 49.146 33.490 60.745
Triângulo do Sol 12.371 42.296 69.863 49.101 56.704 45.008 42.277 46.909 61.797 113.028 100.942 58.863 54.298 32.903 49.090 44.693 44.416
Autovias 1.538 25.640 69.585 77.041 71.453 82.930 85.792 55.836 38.584 53.472 38.459 37.512 31.444 35.107 58.331 62.714 86.347
Renovias 15.088 47.743 62.644 59.770 31.523 31.908 40.278 47.073 69.783 68.337 54.479 86.498 48.936 57.214 94.951 48.992 26.917
ViaOeste 56.622 106.006 205.147 114.831 32.196 77.499 81.973 88.339 163.661 90.645 59.004 231.477 141.100 102.509 56.603 42.486 61.299
Colinas - - 39.063 42.196 70.647 70.844 103.895 211.791 152.937 56.337 98.440 40.110 72.546 114.179 99.609 64.896 94.884
SPVias - - 52.815 60.816 73.408 100.326 95.877 54.340 52.577 59.190 136.904 108.291 65.008 27.986 93.127 143.393 225.464
Ecovias 22.954 91.868 251.256 288.389 370.019 57.814 36.542 60.196 89.736 103.444 192.034 108.327 97.864 122.801 92.259 289.905 332.754
2ª Etapa
do Programa
de São Paulo
- - - - - - - - - - 93.756 590.448 859.952 902.160 1.377.463 3.021.235 1.795.328
Rota das Bandeiras - - - - - - - - - - - 117.446 343.328 181.518 150.603 391.737 348.068
CART - - - - - - - - - - - 272.179 254.193 269.799 210.714 309.874 457.754
ViaRondon - - - - - - - - - - - 49.143 44.991 105.189 72.881 106.404 68.120
Rodovias do Tietê - - - - - - - - - - - 59.679 42.090 85.540 115.699 145.218 134.766
Ecopistas - - - - - - - - - - - 32.524 100.646 85.829 120.859 182.789 139.623
Rodoanel Oeste - - - - - - - - - - 93.756 59.477 74.704 62.576 45.420 32.961 29.244
SPMar - - - - - - - - - - - - - 111.709 661.287 1.852.252 617.753
Fonte: Elaboração própria a partir de informações obtidas junto à Artesp pelo Serviço de Informação ao Cidadão.
146
Quadro 22 - Volumes de tráfego por concessionária - Programa Federal (2002-2012) - veículos equivalentes (VE)
Concessionária 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
1ª Etapa do
Programa
Federal
195.833.540 194.330.249 207.294.645 174.400.498 176.843.981 219.119.263 237.390.589 238.862.017 275.978.931 301.488.834 308.883.419
Ponte 26.798.302 26.402.322 26.662.690 26.641.816 26.340.931 27.011.506 28.094.945 28.379.521 28.838.251 29.803.607 30.411.995
NovaDutra 107.603.597 106.185.493 115.283.816 82.893.784 84.177.558 119.849.451 131.910.880 131.224.052 162.371.897 177.537.947 178.922.255
Concer 19.028.199 18.398.996 18.864.888 19.535.695 19.264.663 21.421.349 22.454.239 24.540.227 25.256.383 29.450.407 31.242.699
CRT 11.438.209 11.613.084 12.596.512 12.544.620 12.836.726 13.120.646 14.712.311 13.923.382 13.969.226 14.850.610 15.710.812
Concepa 20.746.748 20.730.958 21.879.549 21.697.864 22.726.661 24.308.968 26.433.198 26.744.090 29.926.201 32.426.988 35.024.050
Ecosul 10.218.485 10.999.396 12.007.190 11.086.719 11.497.442 13.407.343 13.785.016 14.050.745 15.616.973 17.419.275 17.571.608
2ª Etapa - Fase I
do Programa
Federal
- - - - - - - 283.477.532 369.472.230 525.519.303 546.740.735
Régis Bittencourt - - - - - - - 98.368.954 136.157.072 143.735.722 146.005.958
Fernão Dias - - - - - - - 84.908.578 121.721.190 152.774.246 160.647.610
Litoral Sul - - - - - - - 18.861.806 3.542.740 114.733.164 122.462.642
Fluminense - - - - - - - 26.938.444 42.032.156 46.025.778 48.167.271
Transbrasiliana - - - - - - - 21.433.767 22.865.098 24.587.572 26.739.615
Planalto Sul - - - - - - - 22.188.447 25.946.951 27.122.409 27.055.450
Rodovia do Aço - - - - - - - 10.777.536 17.207.023 16.540.412 15.662.189
2ª Etapa - Fase II
do Programa
Federal
- - - - - - - - - 87.555.138 110.829.319
ViaBahia - - - - - - - - - 87.555.138,00 110.829.319,00
Fonte: Elaboração própria a partir de dados retirados de Lana (2014, p. 102).
147
Quadro 23 - Volumes de tráfego por concessionária - Programa de São Paulo (2002-2012) - veículos equivalentes (VE)
Concessionária 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
1ª Etapa
do Programa
de São Paulo
262.180.640 256.631.118 285.397.034 323.510.977 333.873.973 361.237.110 386.605.240 396.670.350 487.440.553 524.765.413 544.064.298
AutoBAn 60.793.125 60.681.561 81.351.355 108.388.862 110.629.154 118.969.000 127.636.369 129.568.869 143.453.374 150.628.028 156.000.899
TEBE 3.372.646 3.304.311 3.442.694 3.697.133 3.673.718 3.898.117 4.276.142 4.309.126 4.597.057 4.834.697 5.068.845
Vianorte 13.767.874 13.981.070 14.252.196 14.598.792 15.265.369 16.022.749 17.322.840 17.256.592 18.677.112 19.609.636 20.438.029
Intervias 23.824.580 22.991.081 23.949.354 24.525.023 24.557.369 26.332.921 27.871.865 28.245.484 30.709.034 31.731.257 32.904.639
Centrovias 9.628.048 9.492.960 10.138.428 10.420.082 10.541.173 11.385.577 12.157.488 12.394.049 15.695.390 25.324.062 26.614.840
Triângulo do Sol 13.169.423 12.652.653 13.256.804 13.661.049 14.015.544 15.375.415 16.576.105 16.695.149 18.040.974 19.078.629 20.339.852
Autovias 11.163.039 10.810.529 11.070.085 11.332.147 11.656.007 16.241.418 20.371.856 20.584.850 22.585.571 23.137.409 23.982.955
Renovias 16.942.230 15.977.552 17.850.643 23.274.649 24.350.147 25.768.755 27.285.268 27.620.257 29.616.161 30.875.046 32.001.998
ViaOeste 40.363.061 38.818.662 39.821.115 41.653.568 45.528.694 48.566.947 52.241.723 53.863.349 110.891.419 121.131.131 123.512.364
Colinas 22.877.961 21.852.768 21.586.538 22.344.619 23.568.480 25.517.233 25.545.930 29.173.668 32.280.393 34.017.486 35.744.572
SPVias 17.460.905 17.237.297 19.456.154 19.766.010 19.524.740 21.099.882 22.536.234 23.204.339 24.913.714 25.788.806 27.269.143
Ecovias 28.817.748 28.830.674 29.221.668 29.849.043 30.563.578 32.059.096 32.783.420 33.754.618 35.980.354 38.609.226 40.186.162
2ª Etapa
do Programa
de São Paulo
- - - - - - - 105.567.384 238.975.077 260.645.360 269.314.958
Rota das Bandeiras - - - - - - - 11.048.801 42.079.945 47.050.372 49.526.197
CART - - - - - - - 2.938.252 20.746.153 21.745.199 23.009.127
ViaRondon - - - - - - - 3.272.016 19.500.529 21.102.488 22.312.244
Rodovias do Tietê - - - - - - - 4.168.031 25.040.993 25.599.775 26.223.037
Ecopistas - - - - - - - 12.798.841 54.151.533 62.901.450 64.524.390
Rodoanel Oeste - - - - - - - 71.341.443 77.455.924 82.246.076 83.719.963
SPMar - - - - - - - n.d. n.d. n.d. n.d.
Fonte: Elaboração própria a partir de dados retirados de Lana (2014, p. 102).
148
APÊNDICE D - Receitas, lucros e patrimônios por concessionária
Quadro 24 - Receitas, lucros e patrimônios por concessionária - Programa Federal (2014) - R$ 1.000 correntes
Concessionária Receita de
Pedágio
Receita
Líquida
Lucro
Líquido
Lucro
Bruto
Capital
Social
Patrimônio
Líquido
1ª Etapa do
Programa
Federal
2.205.378 2.889.904 437.588 1.039.934 697.035 1.105.318
Ponte 154.431 150.520 23.856 58.860 36.953 47.587
NovaDutra 1.150.439 1.287.233 213.344 489.032 377.694 442.781
Concer 249.588 641.411 40.071 134.053 96.163 314.425
CRT 201.519 213.250 49.197 118.438 72.470 156.347
Concepa 267.479 388.551 55.493 126.409 96.000 117.240
Ecosul 181.922 208.939 55.627 113.142 17.755 26.938
2ª Etapa - Fase I
do Programa
Federal
1.187.108 2.924.630 -22.089 398.509 1.759.610 1.980.290
Régis Bittencourt 267.148 681.165 17.953 103.601 358.785 519.178
Fernão Dias 247.025 486.973 -15.472 69.071 338.001 315.293
Litoral Sul 217.684 621.570 -216 83.949 303.996 341.759
Fluminense 165.004 483.753 11.221 65.840 224.289 285.494
Transbrasiliana 96.640 180.937 -15.070 22.798 124.621 125.559
Planalto Sul 115.028 302.810 -8.150 30.481 247.818 228.386
Rodovia do Aço 78.579 167.422 -12.355 22.769 162.100 164.621
2ª Etapa - Fase II
do Programa
Federal
232.367 666.126 31.985 119.893 369.781 398.591
ViaBahia 232.367 666.126 31.985 119.893 369.781 398.591
Fonte: Elaboração própria a partir de informações das demonstrações financeiras das concessionárias referentes aos exercícios findos em 2014.
149
Quadro 25 - Receitas, lucros e patrimônios por concessionária - Programa de São Paulo (2014) - R$ 1.000 correntes
Concessionária Receita de
Pedágio
Receita
Líquida
Lucro
Líquido
Lucro
Bruto
Capital
Social
Patrimônio
Líquido
1ª Etapa
do Programa
de São Paulo
7.099.432 7.596.038 2.234.278 4.365.545 1.712.106 3.214.322
AutoBAn 1.941.117 2.027.356 669.376 1.304.612 246.750 586.785
TEBE 70.784 91.372 17.768 38.107 25.002 52.281
Vianorte 320.695 319.473 96.075 176.787 107.543 170.760
Intervias 385.596 401.525 142.876 259.461 108.152 198.975
Centrovias 370.838 347.702 120.223 215.472 75.819 147.612
Triângulo do Sol 457.114 422.696 168.140 270.382 71.000 211.305
Autovias 342.833 373.161 99.861 181.298 117.655 190.949
Renovias 369.149 346.958 121.003 220.252 75.000 194.851
ViaOeste 927.911 930.196 285.047 580.628 139.763 231.090
Colinas 493.201 492.558 174.187 303.568 226.145 388.299
SPVias 559.066 714.927 88.845 287.791 205.225 461.719
Ecovias 861.128 1.128.114 250.877 527.187 314.052 379.696
2ª Etapa
do Programa
de São Paulo
1.856.300 3.496.254 -322.180 900.461 4.330.874 3.188.144
Rota das Bandeiras 558.142 853.100 42.097 379.067 556.799 798.201
CART 263.483 658.140 -80.206 80.509 745.000 461.181
ViaRondon 191.644 240.468 4.489 81.170 225.811 249.433
Rodovias do Tietê 203.452 338.577 -45.022 97.914 248.578 143.198
Ecopistas 244.457 358.402 7.376 120.623 309.725 376.229
Rodoanel Oeste 220.289 222.715 -156.389 60.256 835.700 -95.223
SPMar 174.833 824.852 -94.525 80.922 1.409.261 1.255.125
Fonte: Elaboração própria a partir de informações das demonstrações financeiras das concessionárias referentes aos exercícios findos em 2014.
150
APÊNDICE E - Gráficos para a relação investimentos por km / tarifas médias,
por agrupamento das etapas de concessões
Gráfico 16 - Relação investimentos por km / tarifas médias,
por agrupamento da 1ª Etapa do Programa Federal (1996-2014) - R$ 1.000 de 2014
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ANTT (2016a; 2016b) e
informações obtidas junto à ANTT pelo Serviço de Informação ao Cidadão.
Gráfico 17 - Relação investimentos por km / tarifas médias,
por agrupamento da 2ª Etapa do Programa Federal (2009-2014) - R$ 1.000 de 2014
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de ANTT (2016a; 2016b) e
informações obtidas junto à ANTT pelo Serviço de Informação ao Cidadão.
04080
120160200240280320360400440480520560600640680
R$ 1
.000 d
e 2
014
Concessão típica Ponte Ecosul Federal (1a Etapa)
0
40
80
120
160
200
240
280
320
360
R$ 1
.000 d
e 2
014
Maior tráfego Menor tráfego Federal (2a Etapa - Fase I) ViaBahia
151
Gráfico 18 - Relação investimentos por km / tarifas médias,
por agrupamento da 1ª Etapa do Programa de São Paulo (1998-2014) - R$ 1.000 de 2014
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de Artesp (2016d) e
informações obtidas junto à Artesp pelo Serviço de Informação ao Cidadão.
Gráfico 19 - Relação investimentos por km / tarifas médias,
por agrupamento da 2ª Etapa do Programa de São Paulo (2008-2014) - R$ 1.000 de 2014
Fonte: Elaboração própria a partir de informações de Artesp (2016d) e
informações obtidas junto à Artesp pelo Serviço de Informação ao Cidadão.
0
40
80
120
160
200
240
R$ 1
.000 d
e 2
014
Maior tráfego Menor tráfego São Paulo (1a Etapa)
080
160240320400480560640720800880960
104011201200
R$ 1
.0000 d
e 2
014
Concessão típica Rodoanel Ecopistas São Paulo (2a Etapa)