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MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS
FACULDADE DE DIREITO DO RECIFE
Financiamento de campanha eleitoral no Brasil
Uma análise do modelo de financiamento misto na atual conjuntura do País.
Celso Vinícius da Silva
Manoel de Oliveira Erhardt
Recife 2017
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Celso Vinícius da Silva
Financiamento de campanha eleitoral no Brasil
Uma análise do modelo de financiamento misto na atual conjuntura do País.
Recife 2017
Projeto de Monografia apresentado para obter nota no componente curricular Projeto de TCC, requisito para obtenção do título de Bacharelado em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco.
Direito Eleitoral; Direito Constitucional.
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RESUMO
O presente trabalho tem como tema o financiamento das campanhas eleitorais no
Brasil e os impactos da minirreforma eleitoral de 2017, em especial a adequabilidade
do modelo, diante do cenário de crise política e econômica do país. O objetivo
principal é entender se as medidas adotadas serão eficazes no combate à corrupção
e se são compatíveis com os anseios socais. A primeira parte do trabalho busca
apresentar os aspectos doutrinários gerais sobre os modelos de financiamento de
campanha. Em seguida, tem-se um breve apanhado histórico das eleições no Brasil,
para entender como foi a evolução da sociedade no engajamento político, bem como
situação o país diante de outras nações de forte tradição democrática e republicana,
como os Estados Unidos e a França. Compreendidos os aspectos doutrinários sobre
os modelos financiamento de campanha e a evolução brasileira, quanto ao processo
eleitoral, segue-se para a última parte, em que se desenvolve o atual modelo
brasileiro, bem como as alterações decorrentes do julgamento da ADI 4.650 e das
sanções das Leis nº 13.487/207 e 13.488/2017. Por fim, expõem-se os impactos que
o Fundo Partidário e o Fundo Especial para Financiamento de Campanha geram nas
contas públicas, desviando valores de outros setores para suprir as lacunas
financeiras decorrentes da ADI. 4.650.
Palavras-chave: Financiamento de campanha eleitoral. Minirreforma eleitoral.
Fundo Partidário. Fundo Especial para Financiamento de Campanha (FEFC). Custo
social de financiamento de campanha eleitoral.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.......................................................................................................5
1. FINANCIAMENTO DE CAMPANHA ELEITORAL.............................................7
1.1 Financiamento exclusivamente público de campanha eleitoral.......................7
1.2 Financiamento exclusivamente privado de campanha eleitoral.......................9
1.3 Financiamento plural de campanha eleitoral.................................................11
2. A PERSPECTIVA HISTÓRICA DAS ELEIÇÕES NO BRASIL........................12
2.1 Histórico das eleições no Brasil.....................................................................12
2.1.1 Brasil Colonial (1532-1821).........................................................................12
2.1.2 Disputas no Império (1821 – 1882).............................................................14
2.1.3 O Voto de Cumpadre (1882 – 1932)...........................................................15
2.1.4 Surgimento da Justiça Eleitoral e o Hiato Eleitoral (1932-1945).................16
2.1.5 Partidos Nacionais e das Campanhas Eleitorais (1945 – 1964).................18
2.1.6 A Ditadura (1964-1985)...............................................................................19
2.1.7 O Retorno democrático e o voto eletrônico (1986 – dias atuais)................20
2.2 Financiamento de campanha eleitoral em direito comparativo: os modelos
norte-americano e francês...................................................................................23
3. O MODELO BRASILEIRO DE FINANCIAMENTO ELEITORAL......................27
3.1. Financiamento privado de campanha eleitoral no Brasil: redução da
corrupção ou falácia política?..............................................................................34
3.2. Minirreforma Eleitoral de 2017 e o financiamento de campanha..................40
3.3. O custo social do financiamento eleitoral público no modelo brasileiro e o
novo Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC)..........................46
CONCLUSÃO......................................................................................................49
REFERÊNCIAS....................................................................................................52
5
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como objetivo analisar o financiamento das
campanhas eleitorais brasileiro, sem o qual restaria inconcebível o processo
eleitoral, e as recentes modificações realizadas pela minirreforma de 2017. A
pesquisa recairá, especificamente, sobre a adequabilidade do modelo teórico ao
caso concreto, a fim de verificar se os mecanismos vigentes corroboram para um
pleito justo, igualitário e transparente.
O crescente volume financeiro, seja público, seja privado, direcionado para as
campanhas eleitorais nas últimas duas décadas, somados aos incontáveis
escândalos de corrupção envolvendo a Administração Pública, apontam para uma
relação invasiva do poder econômico sobre o poder político. Casos envolvendo
grandes empresas doadoras e candidatos à mandatos eletivos motivaram o estudo
sobre o tema, de modo que se faz necessário entender o papel de uma peça
fundamental nas campanhas eleitorais: o dinheiro.
Nesse sentido, muito se discute doutrinariamente sobre quais seriam as
melhores fontes financeiras, capazes de suportar os gastos das campanhas
eleitorais, garantindo a lisura e o caráter democráticos das eleições. Entre o perfil de
financiamento publico e o privado, existem várias alternativas, com diferentes
mesclas dos extremos, de acordo com a realidade de cada caso concreto.
Diante do arcabouço teórico-jurisprudencial majoritário, o presente trabalho
reserva seu primeiro capítulo para estabelecer o referencial teórico sobre os
modelos de financiamento de campanha eleitoral, em aspectos genéricos,
hipotéticos. Com isso, busca-se estabelecer uma moldura de possibilidades para
existentes, a partir de modelos “puros” de financiamento (público e privado), que
dificilmente são encontrados na realidade, mas que servem de parâmetro para a
realidade de cada país.
O segundo capítulo faz um breve apanhado histórico do funcionamento das
eleições do Brasil, desde o período colonial, quando havia eleições para as Câmaras
Municipais, as quais serviam de mecanismo de nobilitação para os colonos, até os
dias atuais, quando o eleitor tem um papel fundamental, ao exercer um direito-dever
6
com a nação, para a escolha de seus representantes. O ponto chave do trajeto
histórico está em compreender a participação social no processo eleitoral, bem
como os critérios permissivos ao voto, além da influência que o dinheiro exercia
sobre a capacidade política do cidadão.
Ademais, o capítulo ainda apresenta um comparativo geral sobre os modelos
adotados nos Estados Unidos da América e na França, por serem países de forte
tradição democrática e republicana. Assim, é possível situar a evolução eleitoral
brasileira em um contexto global.
Por fim, o terceiro capítulo debruça-se sobre o atual modelo de financiamento
de campanha eleitoral brasileiro, apontando as modificações marcantes trazidas
com o advento das Leis nº 13.487/2017 e 13.488/2017. As Leis podem ser
interpretadas como uma resposta ao julgamento pelo Supremo Tribunal Federal da
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.650, proposta pela Ordem dos Advogados
do Brasil, a qual proibiu a doação por parte das pessoas jurídicas às campanhas
eleitorais. Ademais, o aumento da verba para o Fundo Partidário e a criação do
Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) projetam um impacto
social, retirando investimento de outros setores, para direcionar ao custeio das
campanhas, reforçando as criticas existentes, em cenário de crise econômica, social
e de representatividade política.
Diante dos aspectos levantados, o presente estudo se propõe a analisar o perfil
de financiamento que está sendo implementando no Brasil, com minirreforma
eleitoral de 2017, e a compatibilidade do modelo com os anseios da sociedade,
diante dos vultosos valores destinados ao poder político.
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1. FINANCIAMENTO DE CAMPANHA ELEITORAL
Em um regime democrático, a escolha dos governantes é feita através de um
processo eleitoral. Nesse sentido, os candidatos aos cargos eletivos precisam
realizar campanhas que os permitam expor as ideias e projetos, a fim de se
aproximarem do eleitorado e captarem os votos necessários à ascensão política.
Para concretizar o objetivo eleitoral, as campanhas eleitorais irão gerar custos,
dispêndio de recursos, sem os quais as eleições seriam inconcebíveis.
A campanha eleitoral é um complexo de atos e procedimentos técnicos
desempenhados por um candidato e por sua agremiação política, a fim de obter os
votos dos eleitores e conseguir vencer a disputa de cargo público-eletivo. Para tanto,
faz-se necessário o emprego de um quantitativo de recursos humanos e financeiros
direcionados à campanha.
Desse modo, é preciso haver um conjunto de regras que disponha sobre a
legitimidade, a lisura, o controle e a transparência das arrecadações e dos gastos
realizados nas campanhas eleitorais, a fim de viabilizar à Justiça Eleitoral a
manutenção de um sistema democrático coerente. Tal conjunto de regras segue, em
linhas gerais, um dos três modelos de financiamento de campanha, abordados na
sequência.
1.1 Financiamento exclusivamente público de campanha eleitoral
O financiamento exclusivamente público de campanha eleitoral é um modelo
em que as formas de financiamento decorrem exclusivamente das atividades
estatais, com recursos públicos oriundos das arrecadações tributárias. Com o
término da Segunda Guerra Mundial, os partidos políticos começaram a figurar como
instituições enraizadas do Estado, garantindo sua manutenção e, para isso,
passaram a receber recursos financeiros deste.
Aos defensores de um modelo exclusivamente público de campanha eleitoral,
os argumentos favoráveis baseiam-se na maior transparência financeira e na
redução da corrupção da gestão estatal, já que os candidatos não estariam sujeitos
às influências daqueles que os financiaram durante a campanha. Tal influência seria
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capaz de desvirtuar o certame eleitoral e, principalmente, o aspecto democrático e
representativo das eleições, uma vez que candidato eleito represente seu
financiador, em detrimento do eleitorado.
Sem a influência negativa, os candidatos disporiam de uma atuação equitativa
em termos de oportunidades, tornando-os mais engajados em seus compromissos
sociais e programas de partidários, além de aumentar a proximidade com a
população. Evitar-se-ia, desse modo, que a competição eleitoral fosse pré-definida,
em virtude do maior ou menor grau de investimento financeiro que determinado
candidato obteve, por vias privadas.
Para contrapor os argumentos, aqueles contrários ao financiamento
exclusivamente público de campanha expõe que o modelo não seria
comprovadamente capaz de findar o tráfico privado nas disputas eleitorais, servindo,
em verdade, para corroborar com um crescimento das ilicitudes. Ademais,
argumenta-se que os patrocinadores privados não representam o epicentro da
corrupção, visto que a mesmo, em geral, decorre da cobiça e ambição do próprio
agente público, sendo este ocupante ou não de cargo eletivo.
Apesar de argumentos contrários sólidos, é mister anotar que poucos
candidatos resistiram a cooptação do poder econômico extremamente sedutor. Em
boa parte dos casos, são pessoas já provenientes de grupos político-econômicos
com forte representatividade e influência, garantindo-lhes apoio moral e financeiro
no decorrer da batalha eleitoral, como também no decorrer de toda a trajetória
política. Seria inimaginável que tal simbiose fosse sobre algum abalo pelo fato de o
financiamento ser apenas público.
Segundo Gomes1, o financiamento público exclusivamente não porá fim à
corrupção, por esta encontrar na leniência e na impunidade suas mais entusiásticas
aliadas e apoiadoras. Percebe-se, por fim, aquilo com clareza aquilo que Del Castillo
e Zovatto2 explicaram:
Sin embargo vale la pena de toma r consciencia sobre el
riesgo que se corre al sustentar el sistema de financiación en
1 GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 413.
2 DELCASTILLO,P.;ZOVATTO,D. La financiacion de la politica em Iberoamerica. San Jose: IIDH, 1998. p.64-77.
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grandes aportes públicos, cual es la estatalización, burocratización y
osificación de los partidos (es decir la dependencia económica
crónica de parte de estos de los recursos estatales y la consiguiente
pérdida de contacto con la sociedad), lo cual repercute en una
merma de su libertad, en su acomodación al status quo, y en su
alejamiento de la cambiante realidad social.
Em sua obra, Alice Kannan3 ressalta que não há relatos de experiências bem-
sucedidas em nenhum país, quanto a manutenção de um modelo de financiamento
exclusivamente público de campanha eleitoral. Tal percepção decorre da fragilidade
de um modelo que encontra, no limitado orçamento público, uma barreira ao
sustento das despesas partidas e da campanha eleitoral.
1.2 Financiamento exclusivamente privado de campanha eleitoral
O financiamento exclusivamente privado de campanha eleitoral é o modelo que
se contrapõe ao exclusivamente público. Nele, as campanhas seriam financiadas
integralmente por particulares, sejam eles pessoas físicas, sejam pessoas jurídicas e
dar-se-iam por recursos do próprio candidato, de seu partido político por terceiros.
Os argumentos positivos ao modelo orbitam na perspectiva de que, ao obter
recursos diretamente do cidadão, haveria um enraizamento salutar por parte dos
partidos na sociedade, desde que existam mecanismos controladores capazes de
limitar os montantes doados, evitar o abuso e manter uma disputa igualitária. No
mesmo sentido, a atividade de captação de recursos seria capaz de incentivar o
aumento de simpatizantes, bem como permitir um maior alinhamento do candidato
ao programa de governo apresentado, já que a população se sentiria mais próxima
para realizar cobranças.
3 KANAAN, Alice. Financiamento público, privado e misto frente à reforma política eleitoral que propõe
o financiamento público exclusivo. In: RAMOS, André de Carvalho (coord.). Temas de direito eleitoral
no século XXI. Brasília: Escola Superior do Ministério Público, 2012, p. 271-313.
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Em contrapartida, Zavatto4 aponta que, no sistema baseado exclusivamente no
financiamento privado, a ausência de um financiamento público pode levar a uma
influência (legal ou ilegal) desmesurada de certos sujeitos ou empresas sobre os
partidos que financiam, diante do desespero dos partidos e dos candidatos em
conseguir recursos financeiros, esta tendência se fortificaria porque as cotas
compostas por filados aos partidos não desempenha, hoje em dia, nenhum papel
significativo no financiamento dos partidos latino-americanos.
Ao quórum negativo, acrescenta-se a ideia de que as pessoas jurídicas não
exercem direitos políticos, de sorte que não são cidadãs. Assim, as doações
provenientes de empresas fariam parte de um perfil estratégico, com o objetivo de
estreitar laços com os financiados, exercendo-lhes influencias para obter benefícios
econômicos no futuro. Fica visível a atuação empresarial nesse sentido exposto,
quando se vê um perfil de doador que não está atrelado posicionamentos
ideológicos, sendo comum encontrar empresas que doam recursos financeiros a
vários candidatos de deferentes partidos, às vezes até opostos, os quais disputam
inclusive o mesmo cargo.
Segundo José Jairo Gomes5:
Com efeito, ninguém (sobretudo pessoas jurídicas que doam
expressivos recursos) contribui financeiramente para uma campanha
sem esperar retorno do agraciado, caso seja eleito. Der sorte que,
uma vez eleito, fica o donatário comprometido com o doador que o
apoiou concreta e significativamente.
Justamente haver tal visão de doação como investimento, em que existe
expectativa de (alto) retorno econômico-financeiro, a corrupção aflora. A prática vem
mostrando que a retribuição do investimento converte-se em contratações com a
Administração Pública, por vezes superfaturada, ou em benefícios fiscais
agressivos. O objetivo nítido, portanto, é recuperar as somas de recursos injetadas
nas campanhas, acrescidas de bons lucros.
4 ZAVATTO, D. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na America Latina: uma analise comparada.
OPINIAO PUBLICA, Campinas, Vol. XI, no 2, Outubro, 2005, p. 287-336.
5 GOMES, J. J. 2016. p. 413
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Nesse caminho, fica evidente a deturpação das disputas eleitorais, as quais
servem para ludibriar os eleitores, que serão privados de benefícios políticos e
investimentos públicos sérios e de qualidade. O bem estar social entra em segundo
plano, diante das ilícitas contratações que não contribuem para a melhoria da
qualidade de vida dos cidadãos, nem estimulam uma concorrência empresarial
salutar.
1.3 Financiamento plural de campanha eleitoral
Também conhecido como modelo de financiamento misto de campanha
eleitora, agrega pontos dos dois modelos exclusivos, havendo recursos
disponibilizados tanto pelo Estado, como por agentes privados. Por se tratar de um
modelo misto, existem inúmeras formas de configurações e adaptações em cada
caso concreto.
Dentre as inúmeras possibilidades, o setor público costuma participar
através de: quantia destinada aos partidos e aos candidatos; modelos de reembolso
de gastos em campanha eleitoral; e custeio de parte dos valores envolvendo o
acesso à televisão e ao rádio, para fins de propaganda eleitoral.
Já a participação privada distingue-se em fórmulas para as pessoas físicas e
as pessoas jurídicas. De maneira geral, o financiamento por pessoa física pode ser
feito dentro de limites prefixados pela legislação, ao passo que as empresas e
organizações possuem maior grau de limitação, a depender do país analisado. Tais
restrições normalmente permitem doações apenas aos partidos políticos, ou aos
partidos e aos candidatos, ou ainda que sejam feitas despesas independentes, as
quais não se vinculam aos partidos e candidatos, mas buscam promover as ideias e
projetos destes.
Em que pese uma conclusão prática dos modelos de financiamento de
campanha eleitoral, é importante evitar uma visão romântica sobre o tema, pois os
maiores problemas não decorrem necessariamente da origem do dinheiro. O ponto
crucial é a regulamentação adequada, a qual precisa impor rigorosamente a
transparência da origem e o do destino dos valores doados e gastos.
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2. A PERSPECTIVA HISTÓRICA DAS ELEIÇÕES NO BRASIL
Para melhor compreender o caso brasileiro, é importante observar o fluxo
histórico do financiamento das campanhas eleitorais, a fim de observar os
fenômenos decorrentes do avanço do poder econômico sobre o poder político, bem
como perceber que o modelo atual, apesar de representar uma boa alternativa para
um processo democrático justo, carece de regulamentação.
2.1 Histórico das eleições no Brasil
2.1.1 Brasil Colonial (1532-1821)
Apesar de a Justiça Eleitoral surgir apenas em 1932, existem registros
históricos de eleições ao longo de toda a história do Brasil. A primeira delas ocorreu
em 1532, na Vila de São Vicente, período em que o Brasil era colônia lusitana, como
forma de acesso à Câmara Municipal. Vistas como órgãos administrativos, as
Câmaras Municipais representavam, nas colônias, um mecanismo de nobilitação
para os colonos, a fim de conquistarem privilégios e honras.
Portugal, na época, era uma sociedade corporativa, onde cada indivíduo
pertencia a uma ordem e, por esta, era representado. Essa divisão fomentava a
ideia de segmentos sociais com privilégios e responsabilidades específicas,
decorrentes do nascimento e da posição social ocupada.
Foi um período em que o Rei não era detentor exclusivo do poder, dividindo-o
com diversos grupos, a fim de garantir um equilibro de poder e interesses. Em um
contexto como esse, a eleições existentes eram não universais, de sorte que não
era permitido a todos o direito de voto.
Assim, para as eleições colônias, em primeiro de janeiro, os oficiais, homens
bons e o povo se reunião em Assembleia para escolher os vereadores dos próximos
três anos. Inicialmente, era feita a escolha dos eleitores, já que nem todos poderiam
votar. Os eleitores eram escolhidos em número de 6, por aqueles presentes na
Assembleia, e, após escolhidos, faziam “o juramento dos Santos Evangelhos para
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que bem e verdadeiramente escolhessem aos cargos do Conselho as pessoas que
mais pertencentes lhes parecessem” (Ordenações Filipinas, Livro I, Titulo LXVII). A
partir dai, começam os trabalhos na construção da lista dos candidatos escolhidos.
O trabalho era bastante manual e rudimentar. Os eleitores trabalhavam em
dupla, de modo que cada dupla deveria elaborar três listas, uma para vereadores,
outra para procuradores e a última para juízes, com os nomes daqueles que
deveriam ocupar os cargos, resultando, ao final, em nove listas. O objetivo final era
transformar as nove listas em apenas três, uma para cada cargo. Após formadas as
três listas, iniciava-se a fase do pelouro.
Os pelouros eram basicamente bolas de cera, contendo os nomes dos nove
nomes fornecidos pelas três listas, que ficavam guardadas em um saco, dentro de
um cofre. As bolas ficavam guardadas até o dia em que fosse necessário conhecer
os novos ocupantes dos cargos, cujos nomes seriam escolhidos através da sorte de
um “moço de ate sete anos” que escolheria um pelouro dentre aqueles que estavam
guardados.
Era, portanto, um procedimento eleitoral bastante rústico, quase ritualístico,
que refletia os valores da sociedade há época, como a harmonia, a hierarquização e
a verdade eleitoral que se revelava paulatinamente. Tais valores eram expressos na
organização das listas finais (harmonia); na distinção entre o povo, os homens bons
e os oficiais (hierarquia); e no desenvolvimento de procedimentos eleitorais por atos
graduais, sem que a proclamação dos eleitos fosse imediata6.
Todo esse procedimento tinha como previsão legal as Ordenações Reino,
embora não fosse seguido à risca em todas as colônias. O ponto crucial de tais
eleições no período colonial não era apenas para estabelecer a gestão
administrativa da colônia, mas também era representar um sistema político que
reforçava os laços com Portugal e reafirmar o poderio e influência local.
Nesse sentido, não havia um sistema eleitoral que precisasse de financiamento
ou que gerasse custos ao Estado.
6 Interpretaçao formulada a partir da leitura da obra de Michel Foucault, A Verdade e as Formas Juridicas.
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2.1.2 Disputas no Império (1821 – 1882)
Com o fim do período colonial e a transferência da corte portuguesa, o Brasil foi
elevado ao título de Reino Unido, o que representava uma mudança na perspectiva
eleitoral brasileira. Iniciou-se uma fase de eleições para deputados, os quais seriam
enviados à Corte de Lisboa, a fim de elaborar a nova Constituição do Império
Português. Era, pois, o início das Eleições Gerais no território brasileiro.
Para tais eleições, usou-se como base o modelo espanhol de degraus
eleitorais. Os “cidadaos de freguesia” elegia os “compromissarios”, que eram os
responsáveis por escolher os “eleitores de paroquia”, os quais deveriam apontar os
“eleitores da comarca”, sendo estes capazes de escolher os deputados. Era um
sistema complexo e demorado.
Após a independência do Brasil, D. Pedro I tornou-se o primeiro Imperador do
Império do Brasil e adotou um sistema parlamentarista bicameral, com um processo
eleitoral mais simples para as eleições da Câmara e do Senado. O processo
estabelecia apenas dois graus, os “votantes” que escolheriam os “eleitores” e estes,
por sua vez, votariam para o preenchimento dos cargos de Deputado e Senador.
O primeiro pavimento, os votantes, era composto por cidadãos brasileiros ou
naturalizados, com mais de vinte e cinco anos e que possuíssem renda superior a
cem mil réis (bens de raiz, comércio, indústria, ou emprego. Algumas proibições
eram aceitas na época, a exemplo do voto feminino, dos filhos de famílias que não
servissem nos Ofícios Públicos e dos religiosos que levassem vida de
enclausuramento.
Já para o segundo pavimento, os eleitores, poderiam participar aqueles que
tivessem duzentos mil reis de renda liquida, desde que, contra eles, não houvesse
queixa, denúncia ou summario, pois seriam considerados criminosos; ou ainda que
fossem ex-escravos libertos. O terceiro pavimento, dos deputados, era possível para
aqueles com renda a partida quatrocentos mil réis, professassem a fé adotado pela
Estado e não fossem estrangeiros, mesmo que naturalizados.
O último grau era o dos senadores, compostos por aqueles que dispusessem
de oitocentos mil réis. Era preciso que ser brasileiro, com mais de quarenta anos, e
de saber, capacidade e virtude, não havendo o requisito religioso existente para o
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cargo de deputado. Importante frisar que algumas pessoas já estavam destinadas
ao cargo de senador, a exemplo dos Príncipes das Casa Imperial, os quais eram
investidos no cargo de senador a partir dos vinte e cinco anos completos.
Tal perspectiva escalonada era um reflexo de um período em a sociedade se
entendia como composta por pessoas diferentes, com qualidades, posições e
funções distintas, formando um todo orgânico. O participação política de cada
membro era, portanto, condizente com sua capacidade, o que justifica a
desigualdade de direitos entre seus membros.
Em uma sociedade baseada na lógica do serviço, beneficio e da generosidade
pela gratidão, o clientelismo era característica marcante. Desse modo, o voto seguia
o mesmo padrão de comportamento comum naquela época, pois era ele motivo de
negociações e solidariedade entre grupos.
Vencer uma disputa eleitoral era sinônimo de eficiência na formação de
alianças. Os candidatos faziam verdadeiras maratonas, circulando em cidades e
fazendas, reunindo autoridades locais e buscando apoio entre seus eleitores.
Não se encontra, durante o período, nenhum registro de financiamento público
de campanha, uma vez que um dos principais critérios para as escalada dos graus
que qualificavam as pessoas era censitário.
2.1.3 O Voto de Cumpadre (1882 – 1932)
A partir da Primeira República, houve um crescimento dos valores burgueses,
levando a uma febre pelo enriquecimento, acompanhada de uma supervalorização
dos bens matérias e um profundo sentimento de angustia decorrente do processo de
acumulação. Em contrapartida, o novo regime trouxe o entusiasmos e a expectativa
de outras camadas da população, as quais buscavam redefinir suas atuações
políticas.
Era evidente a distância entre a sociedade civil e a sociedade política, de sorte
que os cidadãos ativos eram aqueles que possuíam direitos civis e políticos, ao
passo que os cidadãos inativos ou simples só eram dignos dos direito civis. Assim o
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direito político não era um direito natural e sua existência dependia de outorga pela
sociedade àqueles merecedores dele.
No mesmo raciocino seguiria o voto. Tratava-se de uma função social, um
dever, conferidos aos que a sociedade julgava capaz de bem exercer. Assim, eram
proibidos de votar os pobres, seja por questão de renda, seja por questão de
alfabetização; os mendigos, as mulheres, os menores de 21 anos e os
representantes do clero. Percebe-se, portanto, que grande parte da população era
excluída dos direitos políticos.
2.1.4 Surgimento da Justiça Eleitoral e o Hiato Eleitoral (1932-1945)
A Revolução de 1930 trouxe consigo uma força comum aos movimentos
revolucionários, a de estabelecer-se como um contraponto, um marco, um divisor de
aguas entre o “Velho” e o novo período da república. À vista disto, a nova elite
revolucionária busca um legitimar-se no poder, através de seu poder de antídoto à
fase anterior. Segundo Gomes7:
A Revoluçao de 1930 assinalaria um novo e grande ponto de
partida na historia do Brasil, rompendo definitivamente com o
passado; vale dizer, com os erros da Primeira República: liberal,
oligarquica, fraca, inepta, europeizante e politica e culturalmente
afastada do “povo brasileiro”.
Com o objetivo de modernização do país e de transformação da vida social, foi
necessário o estabelecimento de novas práticas eleitorais, capazes de refletir os
novos valores da sociedade. Do esforço realizado pela Comissão de Reforma da
Legislação Eleitoral, resultou a elaboração do primeiro Código Eleitoral do Brasil,
instituído pelo Decreto n. 21.076 de 24 de fevereiro de 1932, e a criação da Justiça
Eleitoral.
7 GOMES, Angela de Castro e ABREU, Martha. A nova “Velha” República: um pouco de historia e historiografia.
Revista Tempo, n. 26, janeiro de 2009. Disponivel em: http://www.historia.uff.br/tempo/artigos_dossie/v13n26a01.pdf. Acessado em: 25 de abril de 2012
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O recém-nascido Código apresentava, portanto, a necessidade de moralizar o
processo eleitoral, combatendo as fraudes e caos que lhes eram inerentes durante o
período da República Velha. Um exemplo disso foi o voto, que servia como
instrumento mantenedor das elites oligárquicas no poder, e agora passaria por uma
reforma, devendo ser feito em segredo. Para assegurar o individualismo do voto,
instituiu-se o uso de envelope uniforme oficial, sem nenhum tipo de marcas
identificadoras, bem como o “gabinete indevassavel”, o qual criava um espaço
isolado para o eleitor, no momento de preencher sua cédula.
O indivíduo, que outrora representava um voto de massa, de caráter
clientelista, usado como instrumento de disputa de poder entre os coronéis, passou
a ser visto como eleitor. A nova posição era refletida por seu caráter individual, em
que lhe era asseguro o direito de expressar sua vontade, sem a interferência
externa.
O novo contexto de voto individual também fez surgir o questionamento a
respeito do voto feminino. De acordo com Letícia Cânedo8:
Foi o aparecimento do voto individual masculino que trouxe
‘uma visibilidade sem precedente para a separaçao politica entre os
homens e as mulheres’, em razao da nao inclusao das mulheres no
corpo eleitoral. Mais do que a exclusao, [...] e a nao-inclusao que
começou a ser questionada e se transformou em luta politica
parlamentar e, sobretudo, intelectual (KARAWEJCZYK, 2012).
A conquista do voto feminino só veio com o Código Eleitoral de 1932. A Justiça
Eleitoral buscava assim ampliar o espectro de eleitores, como forma de garantir a
pacificação social através do voto, já que as antigas revoltas e motins ganhariam
novo espaço de disputa dentro do âmbito eleitoral.
8 CANEDO, Leticia Bicalho apud KARAWEJCZYK, Monica. Mulheres lutando por sua cidadania politica - um
estudo de caso: Diva Nolf Nazario e sua tentativa de alistamento em 1922. X ENCONTRO ESTADUAL DE HISTORIA. O Brasil no Sul: cruzando fronteiras entre o regional e o nacional. 26 a30 de julho de 2010. Santa Maria – RS. Universidade Federal de Santa Maria. Disponivel em: http://www.eeh2010.anpuh-rs.org.br/resources/anais/9/1279290254_ARQUIVO_MK- Mulhereslutandoporsuacidadaniapolitica.pdf. Acessado em 30 de abril de 2012.
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Além do voto feminino, o Código Eleitoral de 1932 trouxe importantes
inovações capazes de romper com a estrutura anterior. Foi a criada Justiça Eleitoral,
como órgão judicial especializado, responsável por todo o processo eleitoral, desde
o alistamento até a proclamação dos eleitos. Houve a organização dos órgãos
constituintes da Justiça Eleitoral (Tribunal Superior, Tribunais Regionais e Juízes
Eleitorais), bem como a regulamentação sancionatória para as fraudes eleitorais.
Estabeleceu-se, ainda, o sufrágio universal direto e o sistema de representação
proporcional misto.
O Código Eleitoral de 1932 regulamentou as eleições de 1933 e 1934, sendo
substituído pelo Segundo Código Eleitoral Brasileiro, em 1935, que introduziu a
figura do Ministério Público Eleitoral.
Com o apoio de setores conservadores, Vargas estabeleceu a “Nova Ordem”
do país, outorgando a Constituição de 1937. Extinguiu a Justiça Eleitoral, aboliu os
partidos políticos, estabeleceu um sistema de eleições indiretas para a Presidência,
e o Brasil passou por uma década sem que houvesse eleição. A Justiça Eleitoral só
foi restabelecida em 1945, por meio do Decreto n. 7.568 de 28 de maio de 1945.
É possível perceber, durante o hiato eleitoral de uma década, um
deslocamento no eixo da relação cidadão-eleitor para o eixo cidadão-trabalhador.
Durante o período, a ideia de ser cidadão era estritamente ligada à participação no
mundo laboral. Assim, ser cidadão era participar da vida econômica do país, através
do trabalho e da geração de riqueza, fortalecendo o Estado e engrandecendo a
nação.
2.1.5 Partidos Nacionais e das Campanhas Eleitorais (1945 – 1964)
Com a deposição de Getúlio Vargas e queda do Estado Novo, a Justiça
eleitoral é restabelecida definitivamente, por meio da Lei Agamemon (Código
Eleitoral de 1945). O novo Código orientava as eleições para a Assembleia
Constituinte de 1945 e para as eleições diretas de todos os cargos, nos três níveis
do governo.
19
Em termos inovadores, Código Eleitoral de 1945 trouxe a obrigatoriedade de
filiação partidária por parte dos candidatos, além de ampliar novamente o espectro
eleitoral, ao reduzir a idade mínima de 21 para 18 anos. A promulgação da
Constituição de 1946 veio ratificar a Justiça Eleitoral como órgão do Poder Judiciário
e vedou que um mesmo candidato concorresse por mais de um Estado. Em 1950,
foi elaborado um novo Código Eleitoral, que durou até 1964. Entre os pontos de
destaque, estabeleceu o alistamento obrigatório para todos cidadão maior de 18
anos.
A obrigatoriedade de filiação partidária para o lançamento das candidaturas
gerou um explosão no número de partidos políticos. A relação entre os partidos
políticos, que precisavam dos votos, e dos eleitores, agora obrigados a votar, torna-
se intensa. Era necessário estabelecer uma popularidade Eleitoral, a fim de se
manter no poder, o que propiciou o surgimento de novas formar de interação com a
população e o aumento da preocupação do candidato com sua imagem.
Notou-se, por conseguinte, o surgimento e o fortalecimento de partidos
políticos nacionais, com bases ideológicas sólidas e capazes de aglutinar parcelas
da população em torno dos projetos políticos de cada grupo.
2.1.6 A Ditadura (1964-1985)
O Golpe de 1964 instaurou um período de 21 anos de regime militar no Brasil.
Apesar de ter fundamentado seu discurso na defesa da democracia, não tardou para
que a ditadura se tornasse evidente. Após o golpe, várias perseguições
aconteceram, a exemplo de membros da UNE, do Comando Geral dos
Trabalhadores (CGT) e da Liga dos Camponeses.
Além das perseguições políticas, houve a extinção de partidos políticos,
sindicatos, prisões e até exílio de seus líderes e representantes. Não apenas isso,
ficou evidente a expansão de direitos sociais, no entanto os direitos civis e políticos
foram duramente restringidos.
20
Os Atos Institucionais, instrumentos usados para garantir certo aspecto
legítimo-legal aos atos praticados pelo governo, tiveram influencia direta no sistema
eleitoral, uma vez que eles determinavam se haveriam ou não eleições no país.
Assim, o Poder Executivo ganhou poder de sobremaneira a suplantar os demais,
podendo inclusive decretar o recesso parlamentar, como aconteceu
corriqueiramente.
Ápice do regime é a entrada do Ato Institucional n. 5. Com ele, o Presidente
poderia decretar o recesso parlamentar, de modo que este só voltaria a funcionar
quando convocado pelo Chefe do Executivo. Manteve a possibilidade de cassar
direitos políticos e mandatos por até dez anos, além de restringir outros direitos,
como a possiblidade de uma liberdade vigiada, proibição para frequentar
determinados locais e mandar domicílio que fosse conhecido pelas autoridades.
As eleições no período do Regime Militar foram direitas e indiretas e serviam,
basicamente, para legitimar as decisões tomadas pelo governo, pelo menos
formalmente, e servir como um tipo de laboratório eleitoral, onde a população
exerceria o direito de voto, mas de maneira controlada. Tal controle se deve pela
ideia que permeava o pensamento político do país, na qual a cidadania precisava
ser ensinada a população, pois esta não estava preparada para o seu exercício.
Diante da extinção dos partidos políticos e com a finalidade de realizar o
experimento, estabeleceu-se o bipartidarismo no país, por meio do Movimento
Democrático Brasileiro (MDB), como partido de oposição, e a Aliança Renovadora
Nacional (Arena), representando os militares. Apesar da aparente existência
democrática, era evidente a existência de grandes dificuldades para que o MDB se
firmasse como real oposição ao regime.
2.1.7 O Retorno democrático e o voto eletrônico (1986 – dias atuais)
O término do Regime Militar trouxe as eleições diretas para a Presidência da
República ao cenário político novamente. A partir daí, a comunicação social entre os
Partidos Políticos e a sociedade ganhou novo fôlego, transpassando por inúmeros
meios de comunicação. Os debates televisionados ganharam destaque como
21
maneira de expressar as ideias e projetos que cada candidato possui, além de criar
um ambiente capaz de confrontá-los com os anseios da sociedade.
As campanhas passaram receber vultuosos recursos financeiros, o que deu
aos candidatos a possibilidade de criar outros canais de comunicação, como a
panfletagem, os comícios mais elaborados e toda uma sorte de facilidades que o
dinheiro pode proporcionar.
Nesse contexto, a Constituição Federal de 1988 trouxe novos avanços sociais,
ao ampliar o espectro Eleitoral, pois permitiu o voto do analfabeto e reduziu a idade
eleitoral para 16 anos. Passou também a considerar os Partidos Políticos como
pessoas jurídicas de direito privado, com autonomia de auto-regulamentação e
autogestão.
Após as eleições do Presidente Collor e seu processo de impeachment, o tema
das doações às campanhas eleitorais ganhou destaque. Em decorrência dos
inúmeros questionamentos sobre doações ilegais que orbitaram a campanha do
então eleito presidente, a vedação que havia às empresas privadas para doarem
recursos foi afastada em 1993, com o objetivo de tornar o processo de arrecadação
financeira mais transparente e regulamentado. Além disso, apesar de insuficientes, o
Fundo Partidário passou a receber mais recursos, com o objetivo de permitir à
Justiça Eleitoral um maior controle na fiscalização do processo eleitoral.
Sobre os anos mais recentes, Agra9 aponta:
É necessário recordar que nesse período ocorreu um
conhecido caso de fraude a partir de bônus eleitorais nas
eleições de 1994, com o candidato a presidência do PL
(Partido Liberal), Flávio Rocha. Os bônus funcionavam como
recibos. Os partidos deveriam entregavam um comprovante
aos doadores de recursos no valor das suas doações. Naquele
ano, o PL solicitou R$ 177 milhões à Casa da Moeda,
9AGRA, Walber de Moura. Financiamento eleitoral no Brasil. Disponível em:
<https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/150/edicao-1/financiamento-eleitoral-no-brasil> Acesso em:
02.08.2017
22
responsável pela emissão, constituindo-se como um dos
partidos mais importantes.
A fraude ocorria quando o partido vendia um lote de um
determinado valor e recebia outro valor do doador. No caso da
reportagem da Folha, o partido que vendeu um lote de R$ 140
mil em bônus e recebeu apenas R$ 70 mil em dinheiro. Para
conseguir prestar contas deveria ter mais R$ 70 mil em notas
fiscais “frias” e justificar a saida do total de bonus ao TSE
(Tribunal Superior Eleitoral).
No entanto, esse foi um período de claras mudanças
com a criação, na década de 1990, da Lei Complementar
64/1990 (Lei de Inelegibilidade), da Lei 9.096/1995 (Lei dos
Partidos Políticos) e da Lei 9.504/1997 (Lei das Eleições).
Em 2010, foi editada a Lei Complementar 135 (Lei da
Ficha Limpa), oriunda de iniciativa popular, acrescentando
novos casos de inelegibilidade infraconstitucionais e
aumentando o seu lapso temporal, angariando o escopo de
trazer maior probidade e moralidade administrativa ao cenário
político brasileiro. Além do que, em regra, a cada nova eleição
é criada uma minirreforma eleitoral que modifica a legislação
eleitoral.
Em 2015 entra em vigor uma nova restrição com
relação às doações feitas por pessoas jurídicas aos candidatos
e partidos políticos, tema discutido pelo Supremo Tribunal
Federal na ADI 4650.
Com um cenário sem a participação do empresariado, o setor Político do país
encontra-se em intensos debates, a fim de estabelecer novas formas de incrementar
as lacunas deixadas pelo julgado de ADI 4.650. Várias alternativas estão sendo
discutidas, seja como uma forma de legislar sobre a possibilidade das empresas
atuarem de forma expressa, seja por alternativas ao fundo partidário ou a novos
fundos eleitorais, conforme abordado em ponto específico neste trabalho.
23
2.2 Financiamento de campanha eleitoral em direito comparativo: os modelos
norte-americano e francês
Com o objetivo de melhor avaliar o modelo adotado pelo Brasil, é importante
observar como outros países conduzem seus financiamentos de campanha. No
presente trabalho, buscou-se informações sobre os modelos norte-americano e
francês, por serem nações de forte tradição democrática e republicana.
Importante destacar que o comparativo com os Estados Unidos da América é mais
bem concebido, quando atrelado às eleições federais, visto que as campanhas
estaduais e municipais seguem regras próprias e a variação seria infindável.
O modelo norte-americano de financiamento de campanha para as eleições
federais é modelo dual, com predominância de capital privado. Tal distinção é
resultado da possibilidade do candidato escolher entre um perfil de financiamento,
seja ele público, seja ele privado, atendendo a determinados critérios.
Para os candidatos que adotam o financiamento público, há um limite imposto pela
legislação, para que seja respeitado um teto de gasto, impedindo o candidato de
arrecadar recursos, através de doações, depois de receber o valor do Fundo
Eleitoral, além de estarem sujeitos a limite de gastos mais árduo, inclusive para
recursos pessoais. Essa limitação de gastos tem sido o fator determinado no uso
incipiente do financiamento público das campanhas eleitorais. O declino pela opção
pública ficou evidente nas eleições de 2016, em que apenas um único pré-candidato
à presidência, o democrata Martin O'Malley, decidiu recorrer ao Fundo10.
Em contrapartida, o financiamento privado das campanhas eleitorais norte-
americana é fiscalizado por uma agência reguladora independente, a Comissão
Eleitoral Federal (Federal Election Comission – FEC). Assim, o financiamento
particular provém de fontes individuais (pessoas que colaboram com pequenas
quantias mensais, de até U$ 200,00 por ano), de grandes doadores individuais (que
injetam mais de U$200 anuais), dos comitês de ação política, conhecidos como
PACs, de grupos cívicos, como também de autofinanciamento, quando o candidato
utiliza recursos próprios.
10
Carta Capital. Disponível em : <https://www.cartacapital.com.br/politica/o-financiamento-publico-de-
campanhas-pelo-mundo>. Acesso em 10.09.2017
24
Existem três caminhos mais comuns para a doação nos EUA. O primeiro deles
envolve as Contribuições. As Contribuições são classificadas como tudo aquilo que
tenha valor e tenha o propósito de influenciar as eleições. Desse modo, consideram-
se Contribuições as doações de dinheiro, bens e/ou serviços, incluindo descontos
que fujam da rota normal dos negócios. As contribuições estão sujeitas aos limites
estabelecidos pelo FEC, quanto à fonte e ao volume doado, sendo indispensável a
transparência pública dos mesmos.
Se um particular doar mais de U$200 por ano, o FEC irá tornar seus dados
(nome, endereço, ocupação e empregador) públicos. A legislação proíbe a
contribuição de algumas figuras, como as corporações e organizações de trabalhos,
empresas contratantes com o Governo Federal dos EUA, além de Nações
Estrangeiras.
Como exceção da atividade corporativa, é permitido a elas formarem os PACs,
Comitês de Ação Política, os quais são organizações que se destinam a levantar
recursos para as disputas eleitorais. Para aqueles que integram as empresas
contratantes com o Governo, as doações empresarias não são permitidas, no
entanto as individuais, desde que respeitados os limites anteriormente apontados,
são viáveis. A vedação referente às Nações Estrangeiras engloba todos aqueles que
não possuem passaporte ou Green Card, a fim de assegurar que não haja interferia
Candidate
committee
PAC† (SSF and
nonconnected)
Party
committee:
state/district/lo
cal
Party
committee:
national
Additional
national party
committee
accounts‡
Individual$2,700* per
election$5,000 per year
$10,000 per
year
(combined)
$33,900*
per year
$101,700* per
account, per year
Candidate committee$2,000 per
election$5,000 per year
Unlimited
transfers
Unlimited
transfers
PAC: multicandidate$5,000 per
election$5,000 per year
$5,000 per year
(combined)
$15,000 per
year
$45,000 per
account, per year
PAC: nonmulticandidate$2,700* per
election$5,000 per year
$10,000 per
year
(combined)
$33,900*
per year
$101,700* per
account, per year
Party committee: state/district/local$5,000 per
election$5,000 per year
Unlimited
transfers
Unlimited
transfers
Party committee: national$5,000 per
election**$5,000 per year
Unlimited
transfers
Unlimited
transfers
Fonte: Federal Election Comission. < https://www.fec.gov/help-candidates-and-committees/candidate-taking-
receipts/contribution-limits-candidates/ > Acesso em 11/08/2017
Recipient
Donor
Limites de Contribuições para as Eleições Federais 2017–2018
* Indexed for inflation in odd-numbered years.
25
externa, quanto à soberania dos EUA. Por fim, é proibida a realização de
contribuição em nome de terceiros, como também o reembolso de contribuições.
O segundo caminho decorre das Despesas Independentes. Estas, em sentido
contrário às Contribuições, não possuem um teto de gastos, nem há vedação à
participação das Corporações, que podem realizar gastos independentes, através de
pagamentos relativos à comunicação, propaganda, desde que expressem o
posicionamento da Organização, independente de vínculo ao candidato, sendo
obrigatória a identificação de quem está fazendo a Despesa Independente.
Se um particular decidir realizar Despesas Independentes, há um limite para que o
valor seja divulgado à FEC. Não se trata de um teto aos gastos, mas apenas de uma
maneira de manter a transparência das eleições, com a divulgação de dados
relevantes. Para doações de U$250 ou mais, há um formulário específico para a
declaração, a qual deve ser feita em datas preestabelecidas no calendário eleitoral.
Nas doações de U$10.000 ou mais, com até 20 dias para as eleições, a informação
deve ser repassada à FEC em até 48 horas. Já nas doações de U$1.000 dólares ou
mais, a partir do vigésimo dia anterior às eleições, a divulgação precisa ser
repassada à FEC em ate 24 horas.
Por fim, o terceiro está relacionado às Atividades Voluntárias, sobre as quais a lei
permite que agentes individuais realizem serviços voluntários a candidatos e
partidos políticos, nas campanhas federais, sem que isso represente uma
Contribuição. Nesse aspecto, encontram-se as atividades de serviço pessoal, desde
que não haja nenhum tipo de contraprestação pelo serviço; de recepção de evento
em casa, desde que estes respeitem o limite de gasto de U$1.000 em comidas,
bebidas e convites; e de uso de instalações corporativas e sindicais, desde que não
haja interferência no trabalho do agente individual ou da Organização e não
superem a duração de uma hora semanal, ou de quatro horas mensais.
Fica evidente, por conseguinte, que o modelo de financiamento de campanha
eleitoral norte-americano é dual, por permitir a escolha entre o financiamento público
ou privado das campanhas eleitorais. Fica evidente, inclusive, a predominância da
esfera privada de financiamento.
O modelo de financiamento francês, o segundo observado neste trabalho,
reflete um posicionamento diferente. Apesar de ser um modelo misto, a França
26
apresenta uma adaptação peculiar de financiamento. O perfil público adota é
basicamente realizado por meio de reembolso de valores, após o termino da
campanha.
Nas disputas presidenciais, por exemplo, o repasse de recurso é feito
proporcionalmente ao número de votos da circunscrição conquistados. Assim,
aqueles que conseguem acima de 5% dos votos da circunscrição (com mais de 9 mil
habitantes) podem pleitear até 47,5% do limite estabelecido para as despesas11.
Além disso, os candidatos não podem receber mais do que gastaram e,
independente do resultado do certame eleitora, todos eles têm direito ao reembolso
de um valor de 4,75% dos gastos definidos em lei.
Nas campanhas presidenciais, o limite de gastos no primeiro turno era de 13,7
milhões de euros. Para o caso de segundo turno, o valor aumenta em mais 4,6
milhões de euros, totalizando um perfil (para os dois turnos) de 18,3 milhões de
euros.
Ao analisar a perspectiva privada de financiamento de campanha francês,
desde 1995 as pessoas jurídicas, incluídos os sindicatos, não podem realizar
contribuições financeiras seja para a campanha eleitora, seja para a manutenção
financeira de um partido politico. Reforça-se, assim, a ideia de controle do poder
11
Art. L-52-11, do Capítulo V do Código Eleitoral:
(Loi nº 90-55 du 15 janvier 1990 art. 1 Journal Officiel du 16 janvier 1990 en vigueur le 1er septembre 1990) (Loi nº 91-428 du 13 mai 1991 art. 9 Journal Officiel du 14 mai 1991) (Loi nº 93-122 du 29 janvier 1993 art. 9 Journal Officiel du 30 janvier 1993) (Loi nº 95-65 du 19 janvier 1995 art. 5 Journal Officiel du 21 janvier 1995) (Ordonnance nº 2000-916 du 19 septembre 2000 annexe Journal Officiel du 22 septembre 2000 en vigueur le 1er janvier 2002)
Pour les élections auxquelles l'article L. 52-4 est applicable, il est institué un plafond des dépenses électorales, autres que les dépenses de propagande directement prises en charge par l'Etat, exposées par chaque candidat ou chaque liste de candidats, ou pour leur compte, au cours de la période mentionnée au même article.
(···)
Le plafond des dépenses pour l'élection des députés est de 38 000 euros par candidat. Il est majoré de 0,15 euro par habitant de la circonscription.[6]
(···)
Ces plafonds sont actualisés tous les trois ans par décret, en fonction de l'indice du coût de la vie de l'Institut national de la statistique et des études économiques.
27
econômico sobre o resultado dos certames eleitorais, a fim de assegurar a fiel
representatividade democrática do resultado eleitoral.
Desse modo, o financiamento privado adota basicamente o segmento de
doações por pessoas físicas12. Há, inclusive, um limite máximo global para doações
por pessoa, no valor de 4.600 euros, atualizado monetariamente a cada eleição. Tal
limite torna-se global, porque se trata de um limite que independe de quantos
candidatos o cidadão deseje beneficiar.
3. O MODELO BRASILEIRO DE FINANCIAMENTO ELEITORAL
A atuação do poder econômico na esfera política de um país desperta
preocupação social, quando o assunto em pauta versa sobre a forma e as fontes de
custeio para os pleitos eleitorais.
No caso brasileiro, o modelo de financiamento de campanha eleitoral adotado é
o misto. A Constituição Federal de 1988, antes da Emenda Constitucional nº 97 de
2017, previa em seu art. 17, §3º, o resguardo ao regime democrático e a isonomia,
12
Segundo o art. L-52-8 do Capítulo V do Código Eleitoral:
(Loi nº 90-55 du 15 janvier 1990 art. 1 Journal Officiel du 16 janvier 1990 en vigueur le 1er septembre 1990) (Loi nº 93-122 du 29 janvier 1993 art. 9 I Journal Officiel du 30 janvier 1993) (Loi nº 95-65 du 19 janvier 1995 art. 4 I II III Journal Officiel du 21 janvier 1995) (Ordonnance nº 2000-916 du 19 septembre 2000 annexe II Journal Officiel du 22 septembre 2000 en vigueur le 1er janvier 2002) (Loi nº 2005-1719 du 30 décembre 2005 art. 5 II finances pour 2006 Journal Officiel du 31 décembre 2005)
Les dons consentis par une personne physique dûment identifiée pour le financement de la campagne d'un ou plusieurs candidats lors des mêmes élections ne peuvent excéder 4 600 euros.
Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués.
Tout don de plus de 150 euros consenti à un candidat en vue de sa campagne doit être versé par chèque, virement, prélèvement automatique ou carte bancaire.
Le montant global des dons en espèces faits au candidat ne peut excéder 20 % du montant des dépenses autorisées lorsque ce montant est égal ou supérieur à 15 000 euros en application de l'article L. 52-11.
Aucun candidat ne peut recevoir, directement ou indirectement, pour quelque dépense que ce soit, des contributions ou aides matérielles d'un Etat étranger ou d'une personne morale de droit étranger.
Par dérogation au premier alinéa de l'article L. 52-1, les candidats ou les listes de candidats peuvent recourir à la publicité par voie de presse pour solliciter les dons autorisés par le présent article. La publicité ne peut contenir d'autres mentions que celles propres à permettre le versement du don.
28
ao dispor que os partidos políticos possuíam direito aos recursos do fundo partidário,
no entanto tal recursos não era suficiente sequer para manutenção estrutural básica
das agremiações. Em contrapartida, conforme apontado na primeira parte deste
trabalho, o financiamento privado torna sobressalente o poderio econômico,
fomentando a desigualdade nos disputas eleitorais.
Nesse sentido, nota-se que todos os sistemas de financiamento de campanha
eleitoral idealizam uma disputa igualitária, evitando que tais desequilíbrios
aconteçam. Porém, a verdade é que não existe sistema imune a fraude, a qual pode
variar de acordo com os interesses sociais, culturais e até mesmo do próprio
procedimento eleitoral, repleto de viciosas trocas de interesses.
Atentas ao cenário de possíveis corrupções, a Lei nº 9.504/1997 e a Resolução
nº 23.463/2015 estabelecem parâmetros para os candidatos, os partidos e as
coligações, com o objetivo de preservar a igualdade de armas nos pleitos eleitorais.
Faz-se mister apontar que, em decorrência da Lei nº 13.488 de 2017, algumas
mudanças importantes foram feitas, no cenário do financiamento de campanha, as
quais serão abordadas no decorrer deste capitulo.
Desse modo, a perspectiva pública do financiamento de campanha no Brasil,
em seu viés positivo, pauta-se nos valores do fundo partidário, através de valores
recolhidos pelo erário, decorrente de multas e penalidades pecuniárias eleitorais e
partidárias; de eventuais valores destinados por lei; de dotação orçamentária anual
especifica; e do horário obrigatório em emissoras de rádio e televisão, para a
propaganda eleitoral gratuita. Com a lei 13.488/2017, criou-se um novo Fundo
Eleitoral, com dinheiro público, a fim de suprir o fim das doações de empresas, que
foram proibidas pelo Supremo Tribunal Federal.
Estima-se que o valor do fundo chegue a R$ 1,7 Bilhão, distribuído da seguinte
maneira13:
2% igualmente entre todos os partidos;
35% entre os partidos com ao menos um deputado na Câmara;
13
ÚLTIMO SEGUNDO. <http://ultimosegundo.ig.com.br/politica/2017-10-08/eleicoes-reforma-
politica.html> Acesso em 26/10/2017.
29
48% entre partidos na proporção do número de deputados na Câmara em
28 de agosto de 2017;
15% entre os partidos na proporção do número de senadores em 28 de
agosto de 2017.
Dentre outras mudanças importantes, a nova lei de 2017 estabeleceu uma
cláusula de desempenho para os partidos políticos, de modo que – para acessar
uma parcela do fundo partidário e ter um tempo de propaganda em emissoras de
rádio e televisão – os legendas precisaram de um desempenho eleitoral mínimo.
Nas eleições de 2018, por exemplo, o acesso a tais formas de financiamento
público somente será para os partidos que alcançarem ao menos 1,5% dos votos
válidos, distribuídos em, no mínimo, nove estados do país, com pelo menos 1% dos
votos em cada um deles. Uma alternativa de acesso seria para o caso da legenda
eleger ao menos nove deputados, distribuídos em um terço dos estados da
Federação.
Em contrapartida, é vedado que os candidatos e os partidos recebam direta ou
indiretamente qualquer tipo de benefício em dinheiro ou estimável em dinheiro de
entidades ou governos estrangeiros (incluídas as organizações sem fins lucrativos,
que recebam recursos do exterior), bem como de órgão da Administração Pública
direita ou indireta, ou ainda fundação que seja mantida com recursos públicos. A
proibição é estendida aos concessionários e permissionários de serviços públicos,
como também às entidades de classe ou sindical, além dos demais casos
apresentados pelo rol do art. 24 da Lei nº 9.504/1997:
Art. 24. É vedado, a partido e candidato, receber direta ou
indiretamente doação em dinheiro ou estimável em dinheiro, inclusive
por meio de publicidade de qualquer espécie, procedente de:
I - entidade ou governo estrangeiro;
II - órgão da administração pública direta e indireta ou fundação
mantida com recursos provenientes do Poder Público;
III - concessionário ou permissionário de serviço público;
IV - entidade de direito privado que receba, na condição de
beneficiária, contribuição compulsória em virtude de disposição legal;
30
V - entidade de utilidade pública;
VI - entidade de classe ou sindical;
VII - pessoa jurídica sem fins lucrativos que receba recursos do
exterior.
VIII - entidades beneficentes e religiosas;
IX - entidades esportivas;
X - organizações não-governamentais que recebam recursos
públicos;
XI - organizações da sociedade civil de interesse
público.
XII - (VETADO).
§ 1o Não se incluem nas vedações de que trata este artigo as
cooperativas cujos cooperados não sejam concessionários ou
permissionários de serviços públicos, desde que não estejam sendo
beneficiadas com recursos públicos, observado o disposto no art.
81.
§ 2o (VETADO).
§ 3o (VETADO).
§ 4o O partido ou candidato que receber recursos provenientes
de fontes vedadas ou de origem não identificada deverá proceder à
devolução dos valores recebidos ou, não sendo possível a
identificação da fonte, transferi-los para a conta única do Tesouro
Nacional.
Sob o enfoque do financiamento privado, os partidos políticos podem receber
doações financeiras feitas por pessoas físicas, não mais sendo admitido a doação
por pessoa jurídica ao pleito eleitoral, consequência do julgado da ADI nº4.650, sob
relatoria do Ministro Luiz Fux, na qual assentou a inconstitucionalidade das doações
feitas por pessoas jurídicas às campanhas eleitorais, a partir de 2016.
Para aqueles que desejam fazer doações e contribuições privadas, existe um
limite de 10% (dez por cento) dos rendimentos brutos auferidos pelo doador durante
o ano que antecede a eleição. Ao TSE, cabe apurar o limite estipulado anualmente,
31
no entanto a regra não se aplica às hipóteses de doação estimável em dinheiro
relativas à utilização de bens móveis e imóveis do doador, desde que não
ultrapassem o montante de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais).
Em caso de descumprimento dos limites estabelecidos, o candidato poderá
responder por captação ilícita de gastos e arrecadação. Para o doador que
desrespeitar a limitação, a penalidade é de multa, fixada em 100% (cem por cento)
da quantia que excede o limite permitido.
Art. 23. Pessoas físicas poderão fazer doações em dinheiro ou
estimáveis em dinheiro para campanhas eleitorais, obedecido o
disposto nesta Lei.
§ 1o As doações e contribuições de que trata este artigo ficam
limitadas a 10% (dez por cento) dos rendimentos brutos auferidos
pelo doador no ano anterior à eleição.
I - (revogado);
II - (revogado).
§ 1o-A O candidato poderá usar recursos próprios em sua campanha
até o limite de gastos estabelecido nesta Lei para o cargo ao qual
concorre.
§ 2o As doações estimáveis em dinheiro a candidato específico,
comitê ou partido deverão ser feitas mediante recibo, assinado pelo
doador, exceto na hipótese prevista no § 6o do art. 28.
§ 3º A doação de quantia acima dos limites fixados neste artigo
sujeita o infrator ao pagamento de multa no valor de até 100% (cem
por cento) da quantia em excesso. (Redação dada pela
Lei nº 13.488, de 2017)
§ 4o As doações de recursos financeiros somente poderão ser
efetuadas na conta mencionada no art. 22 desta Lei por meio de:
I - cheques cruzados e nominais ou transferência eletrônica de
depósitos;
II - depósitos em espécie devidamente identificados até o limite
fixado no inciso I do § 1o deste artigo.
32
III - mecanismo disponível em sítio do candidato, partido ou coligação
na internet, permitindo inclusive o uso de cartão de crédito, e que
deverá atender aos seguintes requisitos:
a) identificação do doador;
b) emissão obrigatória de recibo eleitoral para cada doação
realizada.
IV - instituições que promovam técnicas e serviços de financiamento
coletivo por meio de sítios na internet, aplicativos eletrônicos e outros
recursos similares, que deverão atender aos seguintes
requisitos: (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)
a) cadastro prévio na Justiça Eleitoral, que estabelecerá
regulamentação para prestação de contas, fiscalização instantânea
das doações, contas intermediárias, se houver, e repasses aos
candidatos; (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)
b) identificação obrigatória, com o nome completo e o número de
inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) de cada um dos
doadores e das quantias doadas; (Incluído pela Lei nº
13.488, de 2017)
c) disponibilização em sítio eletrônico de lista com identificação dos
doadores e das respectivas quantias doadas, a ser atualizada
instantaneamente a cada nova doação; (Incluído pela
Lei nº 13.488, de 2017)
d) emissão obrigatória de recibo para o doador, relativo a cada
doação realizada, sob a responsabilidade da entidade arrecadadora,
com envio imediato para a Justiça Eleitoral e para o candidato de
todas as informações relativas à doação; (Incluído pela
Lei nº 13.488, de 2017)
e) ampla ciência a candidatos e eleitores acerca das taxas
administrativas a serem cobradas pela realização do
serviço; (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)
f) não incidência em quaisquer das hipóteses listadas no art. 24
desta Lei; (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)
33
g) observância do calendário eleitoral, especialmente no que diz
respeito ao início do período de arrecadação financeira, nos termos
dispostos no § 2o do art. 22-A desta Lei; (Incluído pela
Lei nº 13.488, de 2017)
h) observância dos dispositivos desta Lei relacionados à propaganda
na internet; (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)
V - comercialização de bens e/ou serviços, ou promoção de eventos
de arrecadação realizados diretamente pelo candidato ou pelo
partido político. (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)
§ 4º-A Na prestação de contas das doações mencionadas no §
4o deste artigo, é dispensada a apresentação de recibo eleitoral, e
sua comprovação deverá ser realizada por meio de documento
bancário que identifique o CPF dos doadores. (Incluído
pela Lei nº 13.488, de 2017)
§ 4o-B As doações realizadas por meio das modalidades previstas
nos incisos III e IV do § 4o deste artigo devem ser informadas à
Justiça Eleitoral pelos candidatos e partidos no prazo previsto no
inciso I do § 4o do art. 28 desta Lei, contado a partir do momento em
que os recursos arrecadados forem depositados nas contas
bancárias dos candidatos, partidos ou
coligações. (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)
§ 5o Ficam vedadas quaisquer doações em dinheiro, bem como de
troféus, prêmios, ajudas de qualquer espécie feitas por candidato,
entre o registro e a eleição, a pessoas físicas ou jurídicas.
§ 6º Na hipótese de doações realizadas por meio das modalidades
previstas nos incisos III e IV do § 4o deste artigo, fraudes ou erros
cometidos pelo doador sem conhecimento dos candidatos, partidos
ou coligações não ensejarão a responsabilidade destes nem a
rejeição de suas contas eleitorais. (Redação dada pela
Lei nº 13.488, de 2017)
§ 7º O limite previsto no § 1o deste artigo não se aplica a doações
estimáveis em dinheiro relativas à utilização de bens móveis ou
imóveis de propriedade do doador ou à prestação de serviços
próprios, desde que o valor estimado não ultrapasse R$ 40.000,00
34
(quarenta mil reais) por doador. (Redação dada pela
Lei nº 13.488, de 2017)
§ 8o Ficam autorizadas a participar das transações relativas às
modalidades de doações previstas nos incisos III e IV do § 4o deste
artigo todas as instituições que atendam, nos termos da lei e da
regulamentação expedida pelo Banco Central, aos critérios para
operar arranjos de pagamento. (Incluído pela Lei nº
13.488, de 2017)
§ 9o As instituições financeiras e de pagamento não poderão recusar
a utilização de cartões de débito e de crédito como meio de doações
eleitorais de pessoas físicas.
3.1. Financiamento privado de campanha eleitoral no Brasil: redução da
corrupção ou falácia política?
A viabilização financeira das campanhas eleitorais sempre despertou grandes
debates no Brasil. O papel das doações privadas, em especial o das empresas -
quando tal tipo de doação era permitida – era preponderante no desempenho de
uma candidatura.
Nesse sentido, a justificativa para afastar as doações empresariais ganhou
força, por ser o poder econômico capaz de afetar desigualmente o resultado dos
pleitos eleitorais. Assim, o presente tópico serve para uma análise sobre os impactos
que das doações feitas por pessoas jurídicas nas últimas eleições, em especial nas
Presidenciais, quando tal modalidade ainda era possível.
A disputa presidencial de 2014 entrou para a história brasileira, como uma das
Todos Eleitos
Vices e suplentes de
senador0 0 R$ 0,00
Presidente 11 1 R$ 880.309.718,12
Governador 166 27 R$ 1.450.866.663,18
Senador 172 27 R$ 282.335.884,65
Deputado Federal 6.175 513 R$ 1.168.886.633,60
Deputado Estadual 14.875 1.035 R$ 1.223.529.506,01
Deputado Distrital 978 24 R$ 34.920.289,12
Total 22.377 1.627 R$ 5.040.848.694,68
Fonte: Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e Projeto Às Claras. Disponível em <
http://www.asclaras.org.br/@index.php?ano=2014 >. Acesso em 07/08/2017
Distribuição de receitas por cargoCargo
CandidatosReceitas
35
mais concorridas. No perfil financeiro das campanhas, a injeção de valores foi
exacerbada, chegando a superar os R$ 800 milhões de reais no segundo turno para
Presidente. O crescimento foi vertiginoso e, em comparação às eleições de 2010, o
valor chegou a ser duas vezes maior. Acrescenta-se: se o comparativo foi feito com
as eleições de 2002, tem-se um aumento de dez vezes nos valores arrecadados14.
Tamanho grau de direcionamento financeiro gera desconfiança, quanto ao grau
de interesse da esfera econômica sobre a politica. Assim, o modelo adotado pelo
Brasil, até o julgamento da ADI 4.650, favorecia a aproximação não tão republicana
entre os agentes políticos e os empresários com interesses econômicos direitos
sobre a atuação estatal.
É nítida a tensão existente entre o dinheiro e a democracia, quando se trata de
campanha eleitoral. A possibilidade que o dinheiro tem de afetar a igualdade de
condições entre os candidatos pode levar a uma democracia distorcia, favorecendo
o surgimento de espaços privilegiados de acesso ao poder, é marcante. Nesse
contexto, o dinheiro torna-se uma das maiores ameaças ao regime democrático, já
que se eleger sem o acesso aos recursos privados é uma tarefa difícil, em um
quadro de eufemismo15.
De acordo com David Samuels16, existem três fatores que tornam caras as
eleições no Brasil. Em primeiro lugar, destaca-se o sistema eleitoral proporcional de
lista aberta, que estimula os candidatos a traçarem estratégias individualistas, já que
estão competindo com todos os demais candidatos, inclusive os da mesma legenda.
O segundo fator é a crescente competitividade dos pleitos eleitorais após a
redemocratização, fomentando um aumento dos gastos. Além disso, muitos partidos
promovem candidaturas fadadas ao fracasso, mas com o objetivo de agregar votos
14
FALCÃO, Joaquim (Org.). Reforma eleitoral no Brasil: legislação, democracia e internet em debate.
1. Ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2015, p.101.
15 LETERME, Yves. Funding of political parties and election campaigns: a handbook on political
finance. International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2014, p. V. Disponível em: <https://www.idea.int/sites/default/files/publications/funding-of-political-parties-and-election-campaigns.pdf> Acesso em 20/10/2017.
16 SAMUELS, David. Financiamento de campanha e eleições no Brasil. In: BENEVIDES, Maria
Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fábio (Orgs.). Reforma política e cidadania. São Paulo: Instituto da Cidadania, 2003, p.370.
36
à legenda no sistema proporcional, bem como fortalecer a base na disputa do
Executivo.
O último fator apresentado pelo autor versa sobre a baixa capacidade de
construção programática e ideológica dos partidos. Essa deficiência termina por criar
campanhas voltadas a retratar a vida e a imagem do candidato, com a finalidade de
convencer o eleitorado sobre as ideias dele. Tal falta de agenda político-ideológica
dos partidos não simplifica, portanto, o trajeto eleitoral dos candidatos.
Com a facilidade para angariar recursos privados antes da proibição, formou-se
um espécie de consortismo entre os partidos políticos, acomodados com a
abundância de recursos, e o empresariado, estabelecendo seus canais de acesso
ao poder. Destarte, em pouco mais de uma década, o fluxo financeiro de doações
empresariais cresceu em dez vezes e a tendência era de aumento, se não fosse a
ADI nº 4.650.
Em consulta ao site AS CLARAS, é possível encontrar os dados referentes ao
investimentos/doações feitos por pessoas jurídicas. A consulta torna-se bastante
didática e reforma a determinação do resultado das campanhas eleitorais, em
virtude do montado que cada candidato, partido, e coligação recebeu:
Nome CGC Doações
Jbs S/A 02.916.265/0001-60 R$ 323.868.612,62
Construtora Andrade Gutierrez SA 17.262.213/0001-94 R$ 93.155.138,40
Construtora OAS S.A. 14.310.577/0001-04 R$ 81.971.389,23
Construtora Queiroz Galvao S A 33.412.792/0001-60 R$ 56.196.702,62
Cervejaria Petropolis S/A 73.410.326/0001-60 R$ 52.007.914,46
U T C Engenharia S/A 44.023.661/0001-08 R$ 49.060.759,80
Construtora Norberto Odebrecht S A 15.102.288/0001-82 R$ 38.354.792,50
Crbs S/A 56.228.356/0001-31 R$ 32.829.819,34
Banco Btg Pactual S.A. 30.306.294/0001-45 R$ 31.528.659,15
Bradesco Vida e Previdencia S.A. 51.990.695/0001-37 R$ 30.857.263,23
Doadores (Pessoas físicas e empresas) a Candiatos - 2014
Fonte: Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e Projeto Às Claras. Disponível em <
http://www.asclaras.org.br/@index.php?ano=2014 >. Acesso em 07/08/2017
37
Apesar do financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais
serem fundamentais para a democracia, a injeção de capital privado sem
regulamentação gera desigualdade. Explica Kofi. A. Annan17 que,
The explosive growth in campaign expenditures fuels the perception
that wealth buys political. influence and threatens political equality. e
abuse of state resources by the ruling party to put itself in an
advantageous position also remains a problem in many countries. is
lack of a level playing field prohibits the equal participation and
representation of all citizens in democratic political processes.
(...)
There is clearly an urgent need to better control political finance.
Governments should regulate political donations and expenditures
effectively. is will require full transparency and disclosure of
donations, with penalties for non- compliance. Effective monitoring
and enforcement of regulations are also crucial.
A grande disponibilidade financeira coloca os candidatos em um patamar
confortável, de menor suscetibilidade às pressões sociais e pouco motivador para
17
LETERME, Yves. Funding of political parties and election campaigns: a handbook on political
finance. International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2014, p. III-IV. Disponível em: <https://www.idea.int/sites/default/files/publications/funding-of-political-parties-and-election-campaigns.pdf> Acesso em 20/10/2017.
Nome CGC Doações
Jbs S/A 02.916.265/0001-60 R$ 374.015.418,53
Construtora Andrade Gutierrez SA 17.262.213/0001-94 R$ 111.048.100,00
Construtora OAS S.A. 14.310.577/0001-04 R$ 91.819.244,00
Construtora Queiroz Galvao S A 33.412.792/0001-60 R$ 91.310.193,60
Construtora Norberto Odebrecht S A 15.102.288/0001-82 R$ 59.279.000,00
U T C Engenharia S/A 44.023.661/0001-08 R$ 48.141.671,00
Arcelormittal Brasil S.A. 17.469.701/0001-77 R$ 41.919.847,85
Crbs S/A 56.228.356/0001-31 R$ 39.846.841,96
Cervejaria Petropolis S/A 73.410.326/0001-60 R$ 36.661.484,12
Amil Assistencia Medica Internacional S.A. 29.309.127/0001-79 R$ 35.768.851,96
Doadores (pessoas físicas e empresas) a comitês e diretórios -2014
Fonte: Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e Projeto Às Claras. Disponível em <
http://www.asclaras.org.br/@index.php?ano=2014 >. Acesso em 07/08/2017
38
observar a correspondência entre a atuação politica e as expectativas dos eleitores.
Isso porque a capacidade econômica tem uma relação direta com o sucesso na
campanha eleitoral, fato constatado em todos os estados e em relação a todos os
cargos:
Ao observar os conjunto de dados fornecido pelo Projeto Às Claras, é possível
perceber que as próprias doações empresarias apresentam um perfil de
concentração. A existência de pouco atores e a diversidade com que os volumes de
recursos são doados, sugere que as empresas não agiriam por preferência
ideológica, e sim por motivações similares aos investimentos financeiros.
Todos Eleitos Todos Eleitos Todos Eleitos Todos Eleitos
PSDB 978 160 160.385.993 56.279.200 R$ 997.244.707,56 R$ 351.656.126,51 R$ 6,22 R$ 6,25
PT 1.228 184 162.422.616 81.529.157 R$ 974.418.970,15 R$ 590.578.048,90 R$ 6,00 R$ 7,24
PMDB 1.119 219 69.937.589 28.418.766 R$ 795.395.208,80 R$ 280.275.302,75 R$ 11,37 R$ 9,86
PSB 1.189 103 54.603.898 19.987.131 R$ 348.402.026,07 R$ 101.612.551,95 R$ 6,38 R$ 5,08
PSD 620 113 22.036.982 14.692.678 R$ 228.035.244,10 R$ 120.072.223,05 R$ 10,35 R$ 8,17
PP 682 91 14.201.696 7.928.847 R$ 177.983.232,14 R$ 103.920.665,54 R$ 12,53 R$ 13,11
PR 731 81 12.469.820 7.043.024 R$ 146.381.587,49 R$ 78.983.538,65 R$ 11,74 R$ 11,21
DEM 576 69 13.635.070 7.242.017 R$ 146.353.387,69 R$ 89.905.411,05 R$ 10,73 R$ 12,41
PDT 941 86 12.669.083 8.823.954 R$ 134.023.329,08 R$ 76.441.436,01 R$ 10,58 R$ 8,66
PTB 849 66 11.102.372 5.931.307 R$ 130.831.452,38 R$ 61.619.683,71 R$ 11,78 R$ 10,39
SD 493 38 5.312.229 2.417.992 R$ 102.087.252,53 R$ 33.578.216,68 R$ 19,22 R$ 13,89
PROS 411 42 7.911.610 3.262.586 R$ 88.409.778,09 R$ 51.142.402,26 R$ 11,17 R$ 15,68
PC do B 779 36 7.110.274 3.856.174 R$ 79.894.082,54 R$ 34.128.842,99 R$ 11,24 R$ 8,85
PV 965 35 6.300.115 2.126.141 R$ 67.363.575,51 R$ 21.998.033,62 R$ 10,69 R$ 10,35
PSC 844 48 6.737.463 3.208.700 R$ 61.286.551,71 R$ 25.530.062,52 R$ 9,10 R$ 7,96
PPS 581 32 3.854.357 2.178.545 R$ 55.267.829,80 R$ 27.338.183,12 R$ 14,34 R$ 12,55
PRB 675 53 11.936.353 4.634.876 R$ 46.861.672,92 R$ 19.312.077,10 R$ 3,93 R$ 4,17
PSL 700 18 2.217.425 601.475 R$ 32.605.755,42 R$ 5.022.053,45 R$ 14,70 R$ 8,35
PT do B 688 16 1.933.464 549.634 R$ 25.953.639,50 R$ 9.014.143,37 R$ 13,42 R$ 16,40
PEN 807 17 2.158.817 794.020 R$ 22.188.774,35 R$ 6.207.320,60 R$ 10,28 R$ 7,82
PTN 554 22 2.185.297 1.047.232 R$ 20.917.528,44 R$ 10.163.920,88 R$ 9,57 R$ 9,71
PHS 853 16 2.110.001 571.526 R$ 20.592.480,61 R$ 6.442.761,48 R$ 9,76 R$ 11,27
PRP 793 15 1.905.284 400.385 R$ 19.975.558,21 R$ 5.061.185,94 R$ 10,48 R$ 12,64
PMN 479 11 1.257.165 417.413 R$ 17.935.349,99 R$ 7.518.190,07 R$ 14,27 R$ 18,01
PSDC 674 11 1.359.893 238.890 R$ 17.018.438,10 R$ 3.924.171,49 R$ 12,51 R$ 16,43
PTC 688 13 1.331.033 394.766 R$ 15.278.450,66 R$ 6.553.441,01 R$ 11,48 R$ 16,60
PRTB 608 11 1.690.976 299.777 R$ 12.777.452,76 R$ 3.555.988,40 R$ 7,56 R$ 11,86
PSOL 1.086 17 7.411.511 1.489.106 R$ 12.551.633,61 R$ 2.131.648,25 R$ 1,69 R$ 1,43
PCB 111 0 270.270 0 R$ 10.326.445,87 R$ 0,00 R$ 38,21 R$ -
PPL 402 4 557.040 83.925 R$ 8.045.475,74 R$ 985.677,06 R$ 14,44 R$ 11,74
PSTU 246 0 836.982 0 R$ 1.533.384,50 R$ 0,00 R$ 1,83 R$ -
PCO 27 0 54.507 0 R$ 43.440,47 R$ 0,00 R$ 0,80 R$ -
Total 22.377 1.627 609.907.185 266.449.244 R$ 4.817.983.696,79 R$ 2.134.673.308,41 R$ 7,90 R$ 8,01
Receita arrecada por Partido Político -2014
Fonte: Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e Projeto Às Claras. Disponível em <
http://www.asclaras.org.br/@index.php?ano=2014 >. Acesso em 07/08/2017
PartidosCandidatos Votos Receitas* Receitas/Votos
* No caso de cargos majoritários são incluídas receitas de comitês e diretórios de coligações, descontadas de doações que tenham realizado. Não se incluem R$ -2.277.908,16 referentes a doações feitas a comitês de cargos proporcionais e a comitês de majoritários não associados a coligações.
39
Nesse sentido, a pesquisa produzida pelo Kellogg Institute for International
Studies18 indicou uma relação de lucro exacerbado entre as empresas doadoras em
campanhas eleitorais, que chegava a um retorno de 850% do valor doado. Tal
retorno efetiva-se por meio de contrato celebrados com o Poder Público, sugerindo
que existam, em alguns casos, arranjos ilegais para contratações. Seria, portanto,
esse o ciclo de conveniência da relação entre doadores e candidatos.
A proibição das doações por pessoas jurídicas foi pleito da Ação Direta de
Inconstitucionalidade 4.650, proposta pela OAB e julgada em 2015. Em seu voto, o
ministro Marco Aurélio de Mello afirmou que19:
Em sintese, revelada a influencia do poder economico no processo
politico, os articulistas apontam que a disciplina juridica atual do
financiamento eleitoral transgride principios fundamentais da ordem
constitucional, os da democracia, da igualdade, da República e da
proporcionalidade – artigos 1o, cabeça e paragrafo único, 3o, incisos
I e IV, e 5o, cabeça, da Carta.
Partindo de identicas premissas teoricas, filosoficas e faticas,
entendo que importa em ofensa aos mencionados principios
constitucionais a disciplina legal a autorizar o financiamento eleitoral
e de partidos politicos por pessoas juridicas privadas. A participaçao
politica no Brasil, considerado o estagio atual de desigualdade de
forças socioeconomicas, apenas pode ser elevada, do ponto de vista
tanto quantitativo como qualitativo, se for limitada acentuadamente a
participaçao daqueles que buscam cooptar o processo eleitoral por
meio do “dinheiro”. A comunidade juridica nacional nao pode
acreditar no patrocinio desinteressado das pessoas juridicas, ao
contrario, deve evitar que a riqueza tenha o controle do processo
eleitoral em detrimento dos valores constitucionais compartilhados
pela sociedade. A pretensao formulada nesta açao mostra-se, a mais
nao poder, passo largo e indispensavel para colocar um fim no
18
BOAS, Taylor C.; HIDALGO, Daniel F.; RICHARDSON, Neal P. Spoils of victory: campaign donations and government contracts in Brazil. The Helen Kellog Institute for International Studies. Working paper # 329. Ago., 2011
19 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoPeca.asp?id=308746530&tipoApp=.pdf> Acessado em: 21/10/2017
40
monopolio financeiro das empresas e grandes corporações sobre as
eleições e alcançar-se a equidade do processo eleitoral exigida pela
Constituiçao de 1988.
Seguindo a mesma postura20, a ministra Cármen Lúcia apontou para o artigo
1º, Paragrafo Unico da Constituiçao, em que “todo poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da
Constituiçao”. Dessa maneira, em uma democracia representativa, o povo e quem,
de fato, exerce a cidadania. Salientou também a importância da igualdade de
oportunidades na campanha, além de atentar que a influência do poder econômico
modifica esse cenário. Apelou, ainda, para que seja feito o devido controle daquilo
que fosse decidido, a fim de resguardar a legalidade dos processos eleitorais.
Com o impedimento das pessoas jurídicas, quanto ao financiamento de
campanha eleitoral, duas alternativas sobressaíram, a fim de manter o aparato
eleitoral: a ampliação da participação dos recursos públicos para as campanhas; e a
transformação criativa dos meios de contribuição de pessoas físicas21. Nesse
sentido, a Lei 13.488/2017 criou um novo Fundo Especial de Financiamento de
Campanha, além do tradicional Fundo Partidário já existente, previsto na
Constituição Federal.
3.2. Minirreforma Eleitoral de 2017 e o financiamento de campanha
Em outubro de 2017, foram publicas as Leis nº 13.487/2017 e 13.488/2017, as
quais alteraram pontos da Lei das Eleições (Lei nº 9.504/97), da Lei dos Partidos
Políticos (Lei nº 9.096/95), e do Código Eleitoral (Lei nº 4.737/65).
Das alterações que influenciaram o financiamento de campanha eleitoral, é
possível destacar a criação do Fundo Especial de Financiamento de Campanha
(FEFC), com previsão nos arts. 16-C e 16-D da Lei das eleições:
20
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=300015> Acessado em 21/10/2017.
21 FALCÃO, Joaquim (Org.). Reforma eleitoral no Brasil: legislação, democracia e internet em debate.
1. Ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2015, p.111.
41
Art. 16-C. O Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC)
é constituído por dotações orçamentárias da União em ano eleitoral,
em valor ao menos equivalente: (Incluído pela Lei nº
13.487, de 2017)
I - ao definido pelo Tribunal Superior Eleitoral, a cada eleição, com
base nos parâmetros definidos em lei; (Incluído pela Lei
nº 13.487, de 2017)
II - a 30% (trinta por cento) dos recursos da reserva específica de
que trata o inciso II do § 3o do art. 12 da Lei no 13.473, de 8 de
agosto de 2017. (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 1o (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 2o O Tesouro Nacional depositará os recursos no Banco do Brasil,
em conta especial à disposição do Tribunal Superior Eleitoral, até o
primeiro dia útil do mês de junho do ano do
pleito. (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 3o Nos quinze dias subsequentes ao depósito, o Tribunal Superior
Eleitoral: (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
I - divulgará o montante de recursos disponíveis no Fundo Eleitoral;
e (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
II - (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 4o (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 5o (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 6o (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 7o Os recursos de que trata este artigo ficarão à disposição do
partido político somente após a definição de critérios para a sua
distribuição, os quais, aprovados pela maioria absoluta dos membros
do órgão de direção executiva nacional do partido, serão divulgados
publicamente. (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 8o (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 9o (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 10. (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
42
§ 11. Os recursos provenientes do Fundo Especial de
Financiamento de Campanha que não forem utilizados nas
campanhas eleitorais deverão ser devolvidos ao Tesouro Nacional,
integralmente, no momento da apresentação da respectiva prestação
de contas. (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 12. (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 13. (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 14. (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.487, de 2017)
§ 15. O percentual dos recursos a que se refere o inciso II
do caput deste artigo poderá ser reduzido mediante compensação
decorrente do remanejamento, se existirem, de dotações em excesso
destinadas ao Poder Legislativo. (Incluído pela Lei nº
13.487, de 2017)
Art. 16-D. Os recursos do Fundo Especial de Financiamento de
Campanha (FEFC), para o primeiro turno das eleições, serão
distribuídos entre os partidos políticos, obedecidos os seguintes
critérios: (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)
I - 2% (dois por cento), divididos igualitariamente entre todos os
partidos com estatutos registrados no Tribunal Superior
Eleitoral; (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)
II - 35% (trinta e cinco por cento), divididos entre os partidos que
tenham pelo menos um representante na Câmara dos Deputados, na
proporção do percentual de votos por eles obtidos na última eleição
geral para a Câmara dos Deputados; (Incluído pela Lei nº
13.488, de 2017)
III - 48% (quarenta e oito por cento), divididos entre os partidos, na
proporção do número de representantes na Câmara dos Deputados,
consideradas as legendas dos titulares; (Incluído pela Lei
nº 13.488, de 2017)
IV - 15% (quinze por cento), divididos entre os partidos, na proporção
do número de representantes no Senado Federal, consideradas as
legendas dos titulares. (Incluído pela Lei nº 13.488, de
2017)
43
§ 1o (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)
§ 2o Para que o candidato tenha acesso aos recursos do Fundo a
que se refere este artigo, deverá fazer requerimento por escrito ao
órgão partidário respectivo. (Incluído pela Lei nº 13.488,
de 2017)
Com as alterações, o Projeto de Lei Orçamentária de 2018 conterá reservas
específicas, com o objetivo de atender as programações decorrentes de emendas
de bancada Estadual de execução obrigatória, como também das despesas
necessárias para custear as campanhas eleitorais. Ademais, perece-se que, para as
eleições de 2018, a distribuição de recursos levará em conta o numero de
representantes titulares que cada partido possui na Câmara dos Deputados e no
Senado Federal, até 29 de agosto de 2017. Nas eleições subsequentes, a base será
calculada de acordo com o último dia da sessão legislativa imediatamente anterior
ao ano eleitoral.
Outro ponto importante diz respeito aos limites de gastos com campanhas
eleitorais. Os limites que anteriormente eram definidos pelo TSE, com base em
parâmetros legais, agora serão definidos por Lei, cabendo ao TSE apenas a
divulgação dos mesmos.
Para os pleitos presidenciais, o limite, em 2018, será de R$ 70 milhões por
candidato, no primeiro turno. Havendo segundo turno, o valor cairá para 50% do
limite do primeiro turno (R$ 35 milhões).
Já nas disputas para Governador de Estado, o limite de gasto, em 2018, será
definido de acordo com o número de eleitores de cada unidade da Federação
apurado no dia 31 de maio de 2018. Assim, os limites os seguintes:
I - nas unidades da Federação com até um milhão de eleitores: R$ 2,8
milhões;
II - nas unidades da Federação com mais de um milhão de eleitores e de até
dois milhões de eleitores: R$ 4,9 milhões;
III - nas unidades da Federação com mais de dois milhões de eleitores e de até
quatro milhões de eleitores: R$ 5,6 milhões;
44
IV - nas unidades da Federação com mais de quatro milhões de eleitores e de
até dez milhões de eleitores: R$ 9,1 milhões;
V - nas unidades da Federação com mais de dez milhões de eleitores e de até
vinte milhões de eleitores: R$ 14 milhões;
VI - nas unidades da Federação com mais de vinte milhões de eleitores: R$ 21
milhões.
No caso de 2º turno, o limite de gastos de cada candidato será de 50% dos
limites acima apontados, seguindo o mesmo raciocínio do pleito presidencial.
Na disputa para o Senado Federal, tem-se um limite definido de acordo com o
número de eleitores de cada unidade da Federação apurado no dia 31 de maio de
2018. Os limites de gastos de campanha de cada candidato a Senador Federal
serão os seguintes:
I - nas unidades da Federação com até dois milhões de eleitores: R$ 2,5
milhões;
II - nas unidades da Federação com mais de dois milhões de eleitores e de até
quatro milhões de eleitores: R$ 3 milhões;
III - nas unidades da Federação com mais de quatro milhões de eleitores e de
até dez milhões de eleitores: R$ 3,5 milhões;
IV - nas unidades da Federação com mais de dez milhões de eleitores e de até
vinte milhões de eleitores: R$ 4,2 milhões;
V - nas unidades da Federação com mais de vinte milhões de eleitores: R$ 5,6
milhões.
Por fim, para as disputas dos cargos de Deputados, o limite em 2018 será de
R$ 2,5 milhões, para as campanhas dos candidatos à Deputado Federal; e de R$ 1
milhão para as campanhas à Deputado Estadual e Distrital.
Ponto importante, que envolve tais limites, é a possibilidade de transferência
dos valores excedentes para o partido do candidato, caso ele consiga arrecadar um
montante acima do limite legal, incluídas as doações de pessoas físicas e os
recursos públicos.
45
Outra forma de arrecadar recursos para as campanhas é a chamada
Crowdfunding, como possibilidade de candidatos e partidos políticos angariarem
recursos por meio “vaquinhas virtuais”, através de páginas na internet. Tem-se,
portanto, uma forma de financiamento coletivo para as campanhas eleitorais, que
antes não era permitido.
Em consulta ao TSE, no ano de 2014, o então Deputado Federal Jean Wyllys
(PSOL-RJ), questionou a Corte Eleitoral sobre a possibilidade de tal financiamento.
Na ocasião, a resposta foi negativa, baseada no fato de que as arrecadações
nesses websites seriam concentradas em uma única pessoa, a qual repassaria as
doações ao candidato, figurando como doação única, sem que fosse possível a
individualização dos doadores.
A solução que viabilizou o Crowdfunding veio com a Lei nº 13.488, ao vincular
tais doações à identificação obrigatória, com nome completo e o número de
inscrição no Cadastro de Pessoas Física (CPF) de cada um dos doadores, bem
como as quantias doadas.
Fato relevante, quanto ao Crowdfunding, é a possibilidade de começar a
arrecadar a partir de 15 de maio do ano eleitoral, fase esta em que há apenas pré-
candidatos. Destarte, a liberação dos recursos fica condicionada ao registro da
candidatura, devendo as entidades arrecadadoras devolver os valores arrecadados
aos doadores, em caso de não efetivação do registro de determinada candidatura.
As alterações trazidas pela minirreforma eleitoral de 2017 apontam para fatores
de modernização, quanto aos mecanismos de participação individual dos eleitores.
Há novas possibilidades, para que o cidadão participe de maneira mais ativa no
pleito eleitoral, ao poder contribuir com a candidatura que lhe for mais adequada.
A crítica resta quanto ao Fundo Especial de Financiamento de Campanha,
como mais uma fonte de financiamento público, que vai terminar direcionando
recursos, os quais deveriam ser utilizados em benefícios sociais, para suprir a falta
das verbas decorrentes das doações empresarias.
46
3.3. O custo social do financiamento eleitoral público no modelo brasileiro e o
novo Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC).
Nas últimas décadas, as campanhas eleitorais encareceram de forma
exorbitante. A maior fonte de renda dos Partidos Políticos e dos candidatos era a
partir das doações feitas pelas empregadas privadas, com interesses e negócios
dentro do aparato estatal.
Com os recentes casos de corrupção, ficou evidente o tipo de relação
promiscua existente entre o poder econômico e o pode político, em que as trocas de
favores criavam uma espécie de ciclo “harmonico” de corrupçao. Basicamente,
existiam as doações para as campanhas, por parte do empresariado, ao passo que
a contratação com a Administração Pública seria a moeda de troca ofertada pelos
candidatos.
Nesse sentido, a pesquisa produzida pelo Kellogg Institute for International
Studies22 indicou uma relação de lucro exacerbado entre as empresas doadoras em
campanhas eleitorais, que chegava a um retorno de 850% do valor doado, nos 33
primeiros meses, após o investimento nas campanhas eleitorais.
A repercussão do tema terminou com o julgamento pelo STF da ADI 4.650,
ocasião em que ficou vedada a doação por parte das pessoas jurídicas. O resultado
foi sentido nas eleições de 2016, quando a arrecadação para os pleitos eleitorais
caiu pela metade, se comparada ao ano de 201223. Tamanho impacto estimulou os
partidos a reforçarem a necessidade de encher novamente o caixa eleitoral.
Como solução, o Congresso Nacional aprovou proposta que transfere, para o
Estado Brasileiro, boa parte da lacuna financeira deixada pela proibição de doações
empresariais. A proposta prevê a transferência de 30% do valor das emendas de
bancadas de deputados e senadores, para o Fundo Especial, no ano eleitoral.
Ademais, os valores das compensações fiscais, que antes eram destinados às
22
BOAS, Taylor C.; HIDALGO, Daniel F.; RICHARDSON, Neal P. Spoils of victory: campaign donations and government contracts in Brazil. The Helen Kellog Institute for International Studies. Working paper # 329. Ago., 2011
23 BBC. Entenda o novo fundo público para campanhas eleitorais aprovado na câmara. Disponível em: <
http://www.bbc.com/portuguese/brasil-41507850 > Acesso em 21/10/2017.
47
emissoras de rádio e televisão, serão extintos e direcionados ao novo Fundo. Nesse
sentido, estima-se que o valor do FEFC para 2018 fique em torno de R$ 1,7 bilhão.
O FEFC já enfrenta forte desaprovação. O Partido Social Liberal (PSL) ajuizou
uma Ação Direita de Inconstitucionalidade contra o Fundo Especial, sob alegação de
que o Congresso Nacional criou uma fonte de financiamento de campanha eleitoral
por caminhos diversos, que não o da Emenda Constitucional, com claro objetivo de
burlar a Constituição.
Segundo matéria jornalística publicada pelo Estadão24:
Na petição, o PSL ainda destaca reportagem do Estado, que apontou
que o fundo provocará no Orçamento do ano que vem um
"rombo" de ao menos R$ 300 milhões.
Para o PSL, há o potencial risco de danos aos direitos sociais dos
cidadãos brasileiros, sobretudo nas áreas de saúde e educação, já
que 30% dos recursos das emendas serão destinados para custear
partidos e seus candidatos a partir do ano que vem.
Além do FEFC, o governo reservou quase R$ 900 milhões25 para o atual fundo
partidário, aquele previsto na Constituição Federal. O aumento do fundo partidário
foi de 8,5%, em um período que a inflação não chegou a 3%. Esse aumento
representa um montante de R$ 45 milhões, acima do teto de gasto, o que aponta
para uma necessidade de redirecionar o dinheiro de outras áreas, para suprir o
fundo.
Os valores direcionados para o fundo partidário foram retirados de áreas
essências da Administração Pública, a exemplo do fundo da segurança publica,
responsável pelo suprir os equipamentos e fomentar o treinamento de policiais, teve
um orçamento reduzido de R$ 506,3 milhões para R$ 170,4 milhões, um corte de
um terço do valor.
24
ESTADÃO. Rosa Weber será relatora de Ação do PSL contra fundo eleitoral bilionário. Disponível em: <
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,psl-entra-com-acao-no-stf-contra-fundo-eleitoral-
bilionario,70002050005 > Acesso em 21/10/2017
25 JORNAL NACIONAL. Governo reserva quase R$ 900 milhões para fundo partidário. Disponível em:
<http://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2017/09/governo-reserva-quase-r-900-milhoes-para-fundo-
partidario.html> Acesso em: 21/10/2017
48
Outro setor fortemente afetado foi o de estradas e rodagem, já que o DNIT
sofreu um corte de 50% no orçamento, deixando uma previsão de R$ 9,7 bilhões
para R$ 4,8 bilhões.
Em termos de proporção, o Fundo Partidário vai passar a receber quase o
mesma verba destinada a toda a Controladoria-Geral da União, órgão responsável
pelo combate à corrupção, e quase o dobre do orçamento recebido pelo Ministério
do Esporte.
49
CONCLUSÃO
A concretização do objetivo eleitoral gera dispêndio de recursos, sem os quais
as eleições seriam inconcebíveis. Para tal, precisa-se de um conjunto de regras que
disponha sobre a legitimidade, a lisura, o controle e a transparência das
arrecadações e dos gastos realizados nas campanhas eleitorais, a fim de viabilizar à
Justiça Eleitoral a manutenção de um sistema democrático coerente.
O financiamento exclusivamente público de campanha eleitoral é um modelo
em que as formas de financiamento decorrem exclusivamente das atividades
estatais, com recursos públicos oriundos das arrecadações tributárias. Em
contrapartida, no financiamento exclusivamente privado de campanha eleitoral, as
campanhas seriam financiadas integralmente por particulares, sejam eles pessoas
físicas, sejam pessoas jurídicas.
O modelo de financiamento misto de campanha eleitora, agrega pontos dos
dois modelos exclusivos, havendo recursos disponibilizados tanto pelo Estado, como
por agentes privados. Por se tratar de um modelo misto, existem inúmeras formas de
configurações e adaptações em cada caso concreto.
Em que pese uma conclusão prática dos modelos de financiamento de
campanha eleitoral, é importante evitar uma visão romântica sobre o tema, pois os
maiores problemas não decorrem necessariamente da origem do dinheiro. O ponto
crucial é a regulamentação adequada, a qual precisa impor rigorosamente a
transparência da origem e o do destino dos valores doados e gastos.
Ao observar o fluxo histórico do financiamento das campanhas eleitorais,
percebe-se o avanço do poder econômico sobre o poder político. Desde o período
do Brasil Colonial, há relatos de eleições como forma de acesso à Câmara
Municipal, as quais representavam um mecanismo de nobilitação para os colonos, a
fim de conquistarem privilégios e honras.
Durante a fase imperial, não há nenhum registro de financiamento público de
campanha, pois os critérios para exercício do voto e ocupação dos cargos seguia
uma escalada censitária dos graus que qualificavam as pessoas. A partir da Primeira
República, outros critérios, além do financeiro, passaram a caracterizar o
distanciamento entre a sociedade civil e a sociedade política, pois o voto tinha uma
50
função de dever social. Nesse sentido, deveria ser exercido pelos membros que a
sociedade julgava capaz, excluindo os pobres, as mulheres, os menores de 21 anos
e os representantes do clero.
O cenário modifica com a Revolução de 1930, a qual transformou a vida social
do país. A criação da Justiça Eleitoral em 1932, a conquista do voto feminino, o fim
do voto coronelista, trouxe a concepção de cidadania atrelada à participação
político-econômica do país, através do trabalho, da geração de riqueza e do
fortalecimento do Estado-Nação. Como resultado, o período subsequente, entre
1945-1964, foi marcado pelo fortalecimento dos partidos políticos nacionais, de
grande força ideológica e com projetos políticos marcantes.
Com a ditadura militar, os partidos políticos foram extintos, lideranças foram
exiladas e os direitos civis e políticos foram duramente restringidos. O retorno
democrático trouxe novas eleições presidenciais e as campanhas passaram a
receber vultosos recursos financeiros, a fim viabilizar os canis de comunicação entre
os partidos políticos e a sociedade.
Depois do impeachment do Presidente Collor, o volume de doações às
campanhas recebeu especial atenção, pois inúmeras criticas surgiram a respeito dos
valores doados por empresas privadas. Anos de debate levaram ao ajuizamento e
julgamento da ADI 4.650, a qual vedou a participação de pessoas jurídicas.
A minirreforma eleitoral de 2017 trouxe modificações referentes ao fundo
partidário, além de criar um novo fundo especial de financiamento de campanha,
mas que é passível de criticas. No entanto, em linhas gerais, o modelo atual
representa uma boa alternativa para um processo democrático justo, porém carece
de regulamentação.
As comparações feitas entre os modelos adotados pelos EUA e pela França
revelam a mutabilidade dos modelos mistos de financiamento, aplicáveis a cada
caso real. As variações decorrem do perfil de cada sociedade e de como elas
concebem o processo eleitoral como justo e igualitário.
O combate à influência do pode econômico é tema recorrente, quanto ao
financiamento das campanhas eleitorais. Em que pese as recentes alterações
decorrentes do julgamento da ADI nº 4.650 e da aprovação da minirreforma eleitoral
51
de 2017, ficou nítida a relação simbiótica que existia entre as doações empresariais
e os candidatos. Após a proibição das doações de empresas, os setor político traçou
manobras para recuperar as lacunas deixadas pela falta de “investimento” privado.
O aumento dos valores destinado ao Fundo Partidário e a criação de um Fundo
Especial para Financiamento de Campanha (FEFC) revela um fortalecimento do
perfil financiamento publico no modelo brasileiro, no entanto com fortes reflexos
sociais. Em meio a tantos escândalos de corrupção, a sociedade sente-se agredida,
ao ver recursos originariamente dos setores de segurança, saúde e infraestrutura,
sendo transferidos para o custeio das campanhas eleitorais.
Dos temas apontados neste trabalho, depreende-se que o impedimento de
doações empresariais tende a não gerar a idealizada aproximação entre os
candidatos e os cidadãos. O reforço financeiro que o setor politico está construindo
através dos Fundos com dinheiro público permitirá que a classe política continue
agindo em interesse próprio, sem enraizar ideias e projetos políticos junto à
sociedade.
O modelo adotado no Brasil, teoricamente, é coerente. Falta, por conseguinte,
que seja efetivamente implementado, pois mesmo as melhores regulamentações,
sem a devida efetivação, não surtem resultados.
52
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