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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO

NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO

CURSO DE DOUTORADO EM ADMINISTRAÇÃO

Ana Maria Ferreira Menezes

O PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO E

AS CONTAS PÚBLICAS:

Um Estudo sobre as Bases Financeiras Municipais

Baianas

Salvador – Bahia

2002

ANA MARIA FERREIRA MENEZES

O PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO

E AS CONTAS PÚBLICAS:

Um Estudo sobre as Bases Financeiras Municipais Baianas

Tese apresentada ao Curso de Doutorado em Administração da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial para obtenção do grau de DOUTOR em Administração.

Orientador: Prof. Dr. Reginaldo Souza Santos

Salvador - Bahia

2002

ANA MARIA FERREIRA MENEZES

O PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO E AS CONTAS

PÚBLICAS :

Um Estudo sobre as Bases Financeiras Municipais Baianas

Banca Examinadora:

Prof. Dr. Reginaldo Souza Santos___________________________________________ Universidade Federal a Bahia

Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho ______________________________________ Universidade Federal da Bahia

Profa. Dra. Inaiá de Carvalho ______________________________________________ Universidade Federal da Bahia

Profa. Sandra Brisolla ____________________________________________________ Livre Docente – UNICAMP

Prof. Ivo Pedrosa ________________________________________________________ UNICAMP

À

Wilson e Djair, meus pais,

Manoel, João e Lucas, marido e filhos,

Alba, irmã (in memorian), e seus filhos Marcelo e

André.

AGRADECIMENTOS

O término de uma empreitada é sempre muito gratificante, pois demonstra que o longo e

tortuoso caminho foi vencido e atingiu-se o objetivo a que se propôs. É assim que me sinto

com a conclusão desta tese, que encerra mais uma etapa de minha carreira acadêmica. Para

atingir este objetivo, todavia, contei com importantes contribuições, que levaram-me, sem

dúvida, a avançar teórica e metodologicamente e a consolidar amizades com pessoas que

se tornaram importantes neste processo.

Assim, quero agradecer ao Prof. Reginaldo Souza Santos, que me orientou e que teve uma

participação ímpar nesta minha caminhada ao estar sempre disponível, não só para as

discussões e orientações pertinentes ao desenvolvimento deste trabalho, mas também para

ser solidário e amigo em vários momentos onde a fraqueza se abatia. Além disto, o Prof.

Reginaldo muito se empenhou no sentido de estabelecer os contatos com o Instituto

Superior de Economia e Gestão (ISEG) da Universidade Técnica de Lisboa (UTL),

objetivando a minha aceitação como pesquisadora por esta instituição, e com o Prof.

Manuel Brandão, que lá orientou meu o trabalho de pesquisa.

Ao Prof. Nelson Oliveira, que sempre esteve a me estimular mesmo antes do meu ingresso

no doutorado e que com seus questionamentos e provocações me possibilitou retornar ao

meu caminho, quando este estava se deparando com encruzilhadas que poderiam levar a

situações totalmente diversas daquelas aspiradas.

A todos os professores do Núcleo de Pós-Graduação em Administração da UFBA, pelos

conhecimentos e orientações que contribuíram para o aprimoramento da minha formação.

Ao pessoal de apoio administrativo do NPGA, particularmente Dacy e Anaélia, pela pronta

disponibilidade no atendimento das minhas reivindicações. A Anaélia agradeço ainda a sua

disponibilidade para realizar a formatação deste trabalho.

Aos meus colegas de turma, Adelaide, Nilton, Vera e Victor (in memorian), que

participaram ativamente desse meu processo, contribuindo com seus questionamentos em

nossas rodas de discussão. À Adelaide ainda devo agradecer todo o seu companheirismo e

solidariedade quando da nossa estadia em Lisboa, para realização de estágio na forma da

“bolsa sanduíche”, bem como a sua solicitude em ouvir e proporcionar-me pistas para

amainar as minhas inquietações teóricas e metodológicas acerca do meu objeto de trabalho.

Aos amigos Ivone e Erivaldo, que muito me apoiaram ao proporcionarem aos meus filhos

uma relação de afetividade que amenizou a grande saudade que eles sentiram dos

familiares, quando estiveram comigo em Lisboa.

À Universidade Estadual de Feira de Santana, na figura de sua Reitora a Profa. Anaci

Bispo Paim, que se empenhou para que minha bolsa PICDT/CAPES saísse e que sempre

esteve solícita em me apoiar.

Aos colegas do Departamento de Ciências Sociais Aplicadas da UEFS, particularmente aos

professores Margarida Costa e Luiz Coelho, que leram e contribuíram com importantes

comentários as primeiras versões deste trabalho, ainda em sua fase de ante projeto. À

Margarida ainda tenho a agradecer sua disponibilidade para discutir comigo sobre os

indicadores de análise nesta reta final do trabalho. À Coelho agradeço também a revisão

técnica feita de maneira bastante ágil. Ao Prof. César Barbosa, pelo apoio no levantamento

da legislação pertinente. Agradeço também ao Prof. José Afonso, por ter elaborado o

abstract desta tese.

Ao pessoal de apoio administrativo do DCIS e do Colegiado de Economia, na figura de

Dora, que sempre esteve acessível para atender-me em tudo que eu necessitasse.

À Lia Terezinha, que elaborou a definição da amostra e a estratificação por porte dos

municípios baianos para atender aos objetivos do meu trabalho, além de ter estado

acessível sempre que solicitada por mim para responder meus questionamentos sobre os

procedimentos estatísticos que eu estava desenvolvendo.

À CAPES - Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, que

proporcionou esta minha jornada com a importante contribuição financeira através das

bolsas que obtive: a PICDT/CAPES e a “bolsa sanduíche”, que possibilitou a minha

estadia em Lisboa, para aprimoramento dos meus estudos.

À Universidade Técnica de Lisboa e ao Instituto Superior de Economia e Gestão, na figura

do Prof. António Mendonça, que me recebeu de forma bastante afetuosa e ofereceu as

condições necessárias para que os meus trabalhos de pesquisa se realizassem sem

contratempos.

Ao Prof. Doutor Manuel Brandão Alves, do ISEG, que me orientou durante a minha “bolsa

sanduíche”.

Agradecimento especial é dedicado à minha família, que compartilhou comigo deste longo

caminho e que soube compreender as minhas “ausências” nos momentos em que o nível de

concentração impossibilitava-me usufruir da sua convivência, mesmo em momentos de

grande dor, como os que estamos passando diante da perda inesperada da nossa amada e

inesquecível irmã Alba.

Ao meu marido Manoel e aos meus filhos João e Lucas, que empreenderam comigo todos

os momentos alegres e tristes e que souberam dar-me apoio mesmo quando não era este o

caminho que queriam trilhar. Um agradecimento especial ao meu marido Manoel por ter

realizado as tabulações necessárias e elaborado, junto comigo, todas as tabelas e gráficos

que fazem parte desta tese.

A todos os amigos, não citados nominalmente, que estiveram torcendo e que partilharam

comigo, de alguma forma, desta empreitada.

Compartilho com todos o sucesso desta jornada. Todavia, saliento que as possíveis

incorreções são da minha inteira responsabilidade, pois com toda certeza não fui sábia o

suficiente para aproveitar plenamente da inestimável contribuição de todos.

Salvador, agosto de 2002

Ana Maria Ferreira Menezes

RESUMO

O objetivo central da tese é o de responder às seguintes indagações: O que é descentralização fiscal e como este processo se deu no Brasil, no período sob análise? Quais os reflexos deste processo sobre as contas públicas municipais, e até que ponto os recursos transferidos estão arcando com os gastos incrementados? O processo dito descentralizante, ocorrido no Brasil, dotou os estados e municípios de uma autonomia decisória que não lhes deixem “à mercê” da União? Em termos gerais, o objetivo central é o de analisar o processo denominado, comumente, de descentralização ocorrido no Brasil e seu impacto sobre o plano de contas municipais. Especificamente, se propõe identificar: 1) se tal processo proporcionou a autonomia financeira, administrativa e política dos municípios baianos selecionados, procurando salientar até que ponto os municípios se encontram em déficit fiscal; e, 2) a capacidade de financiamento dos gastos públicos municipais, através da caracterização de suas capacidades de geração de poupanças. Tomou-se como hipótese básica que no Brasil, no período sob análise, tal processo não se constituiu em uma descentralização e sim uma desconcentração, em virtude de ter ocorrido somente uma delegação de funções e até mesmo de recursos, sem contudo haver uma redistribuição de poder entre as três esferas de governo. Como pressupostos temos que: 1) os gastos municipais ampliaram-se numa proporção maior que a ampliação das receitas; e, 2) dada a estrutura jurídico-institucional existente, o governo central detém o poder controlador. A identificação de que o objeto de pesquisa está correlacionado com o chamado federalismo fiscal impôs uma outra questão: qual o tratamento teórico que esta tese deve assumir para explicar este processo? A pesquisa identificou concepções teóricas que tratam o tema na perspectiva do individualismo metodológico. Todavia, o aprofundamento dos estudos apontou para inconsistências nos argumentos levantados por tais concepções, o que nos levou à busca de um corpo teórico que se pautasse em outro escopo metodológico. Sendo assim, este escopo foi buscado na concepção marxista, por parecer-nos a mais adequada para compreender os fenômenos relacionados ao nosso objeto de estudo. Os resultados confirmam a argumentação do estudo.

ABSTRACT

The central objective of this thesis is to answer the following questions: what does fiscal

decentralization means and how this process came out in Brazil on the period under this

analysis? Which was the impact of this process on the municipalities public accounts?

and; how much of the transferred resources are supporting its increasing expenditure? Does

this decentralized process, as it has been called in Brazil, gave the states and municipalities

a deciding autonomy that does not let them any dependence from the Union? In general

terms the central objective is to analyze this common denominated decentralized process,

occurred in Brazil and its impact over the municipalities accounts plans. Specifically, it is

proposed to identified: 1) If this process supported a financial, administrative and political

autonomy on the selected municipalities of the State of Bahia, as well as to looking for,

how far these municipalities are in public deficit; and, 2) the municipalities capability to

finance the public expenditure throughout a characterization of their capability to generate

saves. It has been taken as basic hypothesis that on the analyzed period, in Brazil, this

process has not been constituted in a decentralization, but as a distracted, due to the fact

that it has occurred only as a function delegations of resources, without having a

redistribution of power among the three governmental sphere. As assumption we have: 1)

the municipalities expenditure increased more than the public revenue; and, 2) given the

institutional and juridical existing structure the central government has the controlled

power. The identification that this research object is correlated with the so called fiscal

federalism, imposed another question: which is the theoretical treatment that this thesis

should assume to explain this process? The research identified theoretical conceptions that

treat the subject in a individualist methodological perspective. However, going to deeper,

the study pointed to inconsistencies in this rise arguments which lead us to search a

theoretical body to offer another methodological approach. That’s way this approach was

found on the Marxist conception, as looking more adequate to understand the related

phenomena on the object of this study. The results confirmed the argued study.

SUMÁRIO

LISTA DE TABELAS ................................................................................................................... 11

LISTA DE QUADROS .................................................................................................................. 12

LISTA DE GRÁFICOS ................................................................................................................ 12

INTRODUÇÃO: CONSIDERAÇÕES METODOLÓGICAS ........... ........................................ 13

OS SIGNIFICADOS DA DESCENTRALIZAÇÃO........................................................................ 13

A CONFLUÊNCIA PARA O OBJETO DE ESTUDO E A CONSTRUÇÃO DO

PROBLEMA .................................................................................................................................... 23

PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS .................................................................................... 30

PARTE I: REFERENCIAL TEÓRICO ...................................................................................... 35

BEM PÚBLICO E DESCENTRALIZAÇÃO: INSUFICIÊNCIAS TEÓR ICAS DAS CONCEPÇÕES FEDERALISTAS ..................................................................................... 35 FEDERALISMO FISCAL E AS INSUFICIÊNCIAS DE SEUS PRESSUPOSTOS ..................... 37

A ESCOLA DA ESCOLHA PÚBLICA .......................................................................................... 41

O INSTITUCIONALISMO E A BUSCA DE UM NOVO PARADIGMA .................................... 46

SALIENTANDO AS INSUFICIÊNCIAS TEÓRICAS .................................................................. 49

EM BUSCA DE UMA CONCEITUAÇÃO: A AUTONOMIA NAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS .............................................................................. 52 A NOÇÃO DE ESTADO E DE AUTONOMIA RELATIVA ....................................................... 54

O PRINCÍPIO ECONÔMICO DO ESTADO CAPITALISTA E SUAS “NOVAS” FUNÇÕES .. 56

AS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E A AUTONOMIA RELATIVA ...................... 61

A AUTONOMIA MUNICIPAL E A DESCENTRALIZAÇÃO .................................................. 63

PARTE II: CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA .............. ................................................... 66

O MUNICÍPIO ENQUANTO ESFERA LOCAL ................. ..................................................... 66

AS TRANSFORMAÇÕES CONTEMPORÂNEAS E SEUS REFLEXOS SOBRE A ESFERA LOCAL ........................................................................................................................... 67

O MUNICÍPIO NO BRASIL: UMA PERSPECTIVA HISTÓRICA ............................................ 74

AS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL E O FEDER ALISMO NO PERÍODO DE 1980/1997 ...................................................................................................... 84 O MODELO DE FINANCIAMENTO DO GASTO PÚBLICO DOS ANOS 60/70 .................... 85

A FALÊNCIA DO SISTEMA DE FINANCIAMENTO DO GASTO PÚBLICO E O PROCESSO DE REDEMOCRATIZAÇÃO NO BRASIL ............................................................ 91

AS TRANSFORMAÇÕES NAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E A DEBILIDADE FINANCEIRA DAS INSTÂNCIAS DE GOVERNO SUBNACIONAIS ............ 99

OS ANOS 90 E A RECENTRALIZAÇÃO DOS RECURSOS NAS MÃOS DA UNIÃO: AS TRANSFORMAÇÕES NAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS ........................... 104

PARTE III: O IMPACTO DO PROCESSO DE “DESCENTRALIZAÇ ÃO” SOBRE AS CONTAS PÚBLICAS MUNICIPAIS BAIANAS ............................................................... 111 ANÁLISE DOS DADOS ORÇAMENTÁRIOS DOS MUNICÍPIOS BAIA NOS ................. 111

TRATAMENTO DOS DADOS .................................................................................................... 111

CONTRAPONTO ENTRE OS PROCESSOS FORMAL E REAL DA “DESCENTRALIZAÇÃO” ........................................................................................................... 114

A ESTRUTURA DAS RECEITAS ............................................................................................... 122

CAPACIDADE DE ARRECADAÇÃO ........................................................................................ 138

A ESTRUTURA DAS DESPESAS ............................................................................................. 143

O NÍVEL DE INVESTIMENTO .................................................................................................. 155

CAPACIDADE DE GERAÇÃO DE POUPANÇA ...................................................................... 158

GRAU DE ENDIVIDAMENTO ................................................................................................... 160

GRAU DE DEPENDÊNCIA ......................................................................................................... 162

CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................................... 165

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................................... 173

ANEXOS ESTATÍSTICOS ........................................................................................................ 187

ANEXO I: BAHIA: INDICADORES FINANCEIROS MUNICIPAIS POR PORTE (1989-1997)

ANEXO II: BAHIA: MÉDIAS DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS MUNICIPAIS POR PORTE (1989-1997)

ANEXO III: BAHIA: MÉDIAS DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS MUNICIPAIS POR PORTE (1989-1997)

ANEXO IV: BAHIA: MÉDIAS DAS RECEITAS DE TRANSFERÊNCIAS MUNICIPAIS POR PORTE (1989-1997)

ANEXO V: BAHIA: MÉDIAS DAS DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS MUNICIPAIS POR PORTE (1989-1997)

ANEXO VI: BAHIA: TAXA DE CRESCIMENTO DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS MUNICIPAIS POR PORTE (1989-1997)

ANEXO VII: BAHIA: TAXA DE CRESCIMENTO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS MUNICIPAIS POR PORTE (1989-1997)

ANEXO VIII: BAHIA: TAXA DE CRESCIMENTO DAS RECEITAS DE TRANSFERÊNCIAS MUNICIPAIS POR PORTE (1989-1997)

ANEXO IX: BAHIA: TAXA DE CRESCIMENTO DAS DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS MUNICIPAIS POR PORTE (1989-1997)

LISTA DE TABELAS

Tabela I - Crescimento da Dívida Externa ...................................................................................... 93 Tabela II - Juros Incorridos pelo Setor Público (% DO PIB) ......................................................... 94 Tabela III - Movimento Líquido de Capitais .................................................................................. 95 Tabela IV - Receita não Financeira da União ................................................................................. 96 Tabela V - Déficit Público em % do PIB ...................................................................................... 105 Tabela VI - Estrutura das Receitas – Municípios de Pequeno Porte (1989-1997) ........................ 125 Tabela VII - Estrutura das Receitas – Municípios de Médio Porte (1989-1997) .......................... 131 Tabela VIII - Estrutura das Receitas – Municípios de Grande Porte (1989-1997) ....................... 134 Tabela IX - Capacidade de Arrecadação - Municípios de Pequeno Porte (1989-1997) ............... 138 Tabela X - Capacidade de Arrecadação - Municípios de Médio Porte (1989-1997) .................... 138 Tabela XI - Capacidade de Arrecadação - Municípios de Grande Porte (1989-1997) .................. 141 Tabela XII - Estrutura das Despesas – Municípios de Pequeno Porte (1989-1997) ..................... 144 Tabela XIII - Estrutura das Despesas – Municípios de Médio Porte (1989-1997) ....................... 148 Tabela XIV - Estrutura das Despesas – Municípios de Grande Porte (1989-1997) ...................... 151

Tabela XV - Nível de Investimento - Municípios de Pequeno Porte (1989-1997) ....................... 155 Tabela XVI - Nível de Investimento - Municípios de Médio Porte (1989-1997) ......................... 156 Tabela XVII - Nível de Investimento - Municípios de Grande Porte (1989-1997) ...................... 157 Tabela XVIII - Capacidade de Geração de Poupança (1989-1997) .............................................. 158 Tabela XIX - Grau de Endividamento (1989-1997) ...................................................................... 161 Tabela XX - Grau de Dependência (1989-1997) .......................................................................... 163

LISTA DE QUADROS

Quadro I - Limites da Receita Orçamentária Municipal para a Classificação dos municípios

segundo o porte ........................................................................................................... 114

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico I - Participação da Receita Tributária na Receita Orçamentária (1989-1997) ................. 124 Gráfico II - Participação das Transferências Correntes na Receita Orçamentária (1989-1997) ... 124 Gráfico III - Evolução do FPM (1989-1997) ................................................................................. 126 Gráfico IV - Participação do ICMS na Receita Orçamentária (1989-1997) ................................. 129 Gráfico V - Participação do FPM na Receita Orçamentária (1989-1997) ..................................... 132 Gráfico VI - Receita Tributária e Transferências Correntes sobre Receita Orçamentária –

Municípios de Grande Porte (1989-1997) ............................................................... 135 Gráfico VII- Capacidade de Arrecadação – Municípios de Pequeno Porte (1989-1997) ............. 139 Gráfico VIII - Capacidade de Arrecadação – Municípios de Médio Porte (1989-1997) .............. 140 Gráfico IX - Capacidade de Arrecadação – Municípios de Grande Porte (1989-1997) ............... 142 Gráfico X - Participação da Receita Tributária no Custeio (1989-1997) ...................................... 143 Gráfico XI - Evolução das Receitas e Despesas Orçamentárias – Municípios de Pequeno

Porte (1989-1997) ..................................................................................................... 147 Gráfico XII - Evolução dos Gastos com Pessoal (1989-1997) ...................................................... 148 Gráfico XIII - Participação do Custeio na Receita Líquida (1989-1997) ...................................... 149 Gráfico XIV - Evolução das Receitas e Despesas Orçamentárias – Municípios de Médio

Porte (1989-1997) ................................................................................................... 150 Gráfico XV - Participação do Custeio na Despesa Orçamentária (1989-1997) ............................ 152 Gráfico XVI - Participação do Gasto com Pessoal na Receita Orçamentária (1989-1997) .......... 153 Gráfico XVII - Evolução das Receitas e Despesas Orçamentárias – Municípios de Grande

Porte (1989-1997) ................................................................................................. 154 Gráfico XVIII - Participação do Investimento na Receita Orçamentária (1989-1997) ................. 157 Gráfico XIX - Capacidade de Geração de Poupança (1989-1997) ............................................... 159 Gráfico XX - Grau de Endividamento (1989-1997) ..................................................................... 161 Gráfico XXI - Grau de Dependência (1989-1997) ........................................................................ 164

INTRODUÇÃO: CONSIDERAÇÕES METODOLÓGICAS

OS SIGNIFICADOS DA DESCENTRALIZAÇÃO

O tema da descentralização do Estado suscitou inúmeras pesquisas e debates em países como França, Itália, Espanha e Inglaterra, particularmente nos anos 70, o que culminou em diversas propostas de reestruturação desses espaços nacionais, a exemplo da “lei de descentralização”, na França, decretada em 1982, pelo governo de Mitterrand. Este debate só tomou corpo na América Latina mais recentemente, associado à questão da crise fiscal do Estado e do processo de redemocratização.

O termo descentralização tem sido entendido de maneira bastante variada, sendo utilizado para designar diferentes processos. Em decorrência disto, a palavra tem assumido uma conotação de um autêntico “camaleão”; ou seja, a sua utilização tem possibilitado aos diversos contextos discursivos produzir efeitos de sentido particulares (Tobar, 1991).

É preciso salientar que a concepção de descentralização não é nova. Segundo Fiori (1995), Vilfredo Pareto1, há mais de um século, levantou a hipótese de que as instituições políticas eram regidas por movimentos pendulares e recorrentes, havendo grandes períodos de centralização do poder, seguidos irremediavelmente por eras de descentralização política e vice-versa.

Ao longo do século XX pode-se observar um predomínio da centralização do poder. Todavia, a partir dos anos 80, estar-se-ia passando por um movimento inverso, no sentido da descentralização. Esta concepção tem adquirido ressonância nas mais diversas correntes político-ideológicas, passando pelas idéias mais à direita, haja vista as políticas descentralizantes dos governos Reagan (EUA) e Thatcher (Inglaterra) – de cunho eminentemente neoliberal, que buscavam reduzir o “tamanho do Estado” através da redução dos gastos públicos; e atingindo as propostas mais à esquerda, que buscavam com as políticas descentralizantes chegar a uma ampliação da participação do cidadão nas estruturas e processos democráticos e, com isto, aumentar a visibilidade e o controle dos sistemas decisórios (Fiori, 1995).

O freqüente ressurgimento do termo descentralização faz-nos pensar na possível existência de determinantes históricos, políticos e econômicos que condicionam a sua repetição. Sua aparição na cena política mundial, por exemplo, está vinculada ao processo de construção do Estado moderno. Desta forma, a análise desse período histórico possibilita visualizar que a discussão da questão relacionada com a descentralização está estreitamente vinculada à proliferação de uma lógica democrática.

1 É necessário salientar que a concepção de Pareto está pautada nos pressupostos neoclássicos que apontam o

elemento micro como sendo aquele que possibilita o atendimento das condições de eficiência.

Os antecedentes da descentralização podem ser encontrados na conformação do Estado Nação2. Este processo, sem dúvida alguma, representou um movimento centralizador, e isto pode ser observado, por exemplo, na frase de Luís XIV: “O Estado sou eu”; ou então no período da ditadura de Robespierre, ou seja no jacobinismo radical, que refletia uma clara tendência à centralização. Não é por menos que o projeto progressista do Estado liberal valeu-se de um acentuado centralismo para garantir a igualdade jurídica dos cidadãos e territórios.

Assim é que, passado o momento de consolidação do Estado Nação, observa-se que este papel se redefine no sentido de incorporar a lógica democrática, anexando a noção da descentralização como algo vantajoso. Foi Tocqueville (1962), em seu estudo sobre A Democracia na América, quem primeiro ligou o desenvolvimento da democracia moderna ao fortalecimento dos poderes locais3. Mas, o que Tocqueville não analisou foi que esta concepção pioneira de redistribuição do poder se constituiu em mecanismo legal e legítimo de controle social.

Todavia, a lógica da centralização/descentralização encontra-se no próprio movimento de acumulação do capital, que expressa as relações de poder estabelecidas no seio da sociedade capitalista e está subordinada aos interesses em jogo das frações de classes hegemônicas. Assim, a apreensão da essência do fenômeno passa por outro tipo de compreensão que não o do “movimento pendular” salientado por Pareto, deixando, portanto de se apresentar como algo mecânico.

Embora a descentralização possa ser definida de distintas formas, o que se tem observado é que esta tende a se constituir em uma ferramenta que costuma aparecer na consolidação dos regimes democráticos e hibernar durante as ditaduras. Porém, isto não significa necessariamente, como será visto adiante, que a descentralização garanta a existência da democracia.

Vale salientar que o conceito de descentralização adotado está relacionado à estrutura de poder estabelecida e na possibilidade de se alterar essa estrutura. Assim, mexer com os interesses dos grupos de poder, através de transferências na alocação das decisões é o que de fato está-se querendo chamar de descentralização.

Todavia, objetivando discutir as várias concepções que analisam a descentralização, passa-se, a seguir, a efetuar o que se poderia denominar de estado da arte sobre o termo, analisando-o na perspectiva: da administração descentralizada, que está inserida no contexto das transformações tecnológicas; da descentralização como instrumento de articulações políticas; da descentralização associada ao conceito de autonomia; da descentralização associada ao conceito de federalismo; e, de outras análises sobre descentralização.

A análise da descentralização, na perspectiva da administração descentralizada, inserida no contexto das transformações tecnológicas, passa pelo entendimento da crise

2 Apesar de se identificar os antecedentes da descentralização na conformação do Estado Nação, a sua lógica,

na realidade, antecede este processo. 3 Para uma análise da relação entre descentralização e democracia ver, também, o trabalho de Putnam (1996),

sobre a experiência da Itália moderna.

dos anos 70 e seu prolongamento no início dos anos 804, aliada à introdução de uma revolução na base tecnológica da atividade econômica, que contribuíram para tornar obsoleta, tanto a base tecnoeconômica, como também todo o amplo sistema sócio-institucional até então existente, incluindo aí as formas tradicionais de estruturação organizacional das empresas, bem como as de sua gestão. As transformações da base tecnoeconômica e da estrutura organizacional são traduzidas pelo uso prático de “tecnologia sensível”, tecnologia de informação, automação, terceirização etc.

Enfim, tem-se não só o uso de novas tecnologias, como também um novo sistema técnico5 e administrativo que caracterizam a chamada Terceira Revolução Industrial, que vem impondo a necessidade de reformulações não só ao nível das estruturas organizacionais, como também ao nível das relações estabelecidas entre o setor público e o setor privado.

Para esta concepção, este contexto de transformações leva ao entendimento de que as crises fiscais dos Estados nacionais, normalmente conceituadas através da propensão para os gastos governamentais superarem as receitas, passam a se constituir em elemento justificador para o processo de reordenamento do Estado, no sentido do seu enxugamento, através de propostas descentralizantes.

Isto decorre do diagnóstico neoliberal de que, dado o fato de o Estado ser um mau gastador, ele deveria passar por transformações tais que o deixasse mais eficiente. Esta conceituação, contudo, não consegue demonstrar que a falta de controle dos gastos governamentais é um sintoma de um problema muito mais profundamente enraizado, que tem como foco a própria lógica do desenvolvimento capitalista.

Desta maneira, as transformações do Estado, dentro da lógica argumentativa desta visão, passam a encontrar seu fundamento nas novas tecnologias de informação – conjugação da tecnologia da computação e telecomunicações – e nas inovações organizacionais relacionadas. No núcleo dessas inovações encontra-se a combinação da revolução microeletrônica, originada nos Estados Unidos, com o modelo de organização enxuta e flexível, desenvolvido inicialmente no Japão. A descentralização surge, então, dentro do contexto da reestruturação das empresas (através dos processos de reengenharia, qualidade total, terceirização etc.), para fazer face às exigências das transformações tecnoeconômicas. Amadeo (1995), ao analisar a forma como as organizações privadas vêem se reestruturando, observa que esta reestruturação ocorre

4 A crise dos anos 70 é caracterizada pela crise do dólar, choques do petróleo, estagflação, explosão dos juros

(no final dos anos 70); e, o seu prolongamento nos anos 80 é caracterizado pela dívida dos países em desenvolvimento, crises fiscais dos Estados etc.

5 Este sistema técnico pode ser visualizado através da convergência de três processos de tipo sócio-econômico: “a suplantação do taylorismo, método de organização industrial do trabalho, parcelizando-o ao longo de uma linha que se move em cadência rígida por uma rede de minilinhas, entre as quais o produto circula em cadências flexíveis e trajetórias complexas, sob a atenção de núcleos de trabalhadores; substituição da produção de massa de produtos estandardizados pela flexibilidade da produção em lotes diferenciados, de grandes séries de mercadorias qualitativamente cuidadas; e, evolução do potencial técnico da indústria moderna, em função do entrecruzamento de avanços nas comunicações, na informática, na eletrônica, bem como nas calculadoras e máquinas industriais” (Oliveira, 1991: 69).

em função da dinamização do comércio e dos investimentos internacionais, que exigem não somente uma outra dinâmica para estas organizações, como também, e principalmente, uma outra estrutura organizacional.

A estrutura organizacional da esfera pública passa, também, por uma reestruturação, na medida em que as noções de Estado interventor e Estado do Bem Estar Social, de acordo com as posturas neoliberais, não mais conseguem responder às exigências da nova realidade. Assim, de acordo com Osborne e Gaebler (1994), há 50 anos podia-se justificar as instituições centralizadas, quando as tecnologias de informação eram primitivas, o que dificultava a comunicação entre diferentes localidades; todavia, esta situação não se justifica mais hoje em dia, pois a informação é praticamente sem limites e a comunicação se faz de maneira instantânea; sendo assim, é necessário que ocorra a descentralização, bem como a diminuição da cadeia hierárquica. Salienta-se, portanto, a importância dada à administração descentralizada, que, no entanto, não tem se constituído através de uma alteração da relação de poder estabelecida.

A questão da informação, da forma como está posta por Osborne e Gaebler, serve, também, para identificar, pelo menos, um dos motivos que levaram ao ressurgimento das visões neoclássicas, relativas à idéia do pleno conhecimento do mercado – pressuposto de suma importância para garantir a soberania do consumidor, que depende do nível de informação disponível e da rapidez com que chega ao interessado. Assim, o impacto que as transformações tecnológicas causaram nos meios de comunicações passou a se constituir em um dos argumentos para demonstrar a validade dessas concepções.

Assim, Farah (1994: 192)), salienta que essas transformações levam a uma discussão em torno do papel do Estado e é acompanhada pela formulação de propostas para a sua reforma, “tanto no que se refere à sua relação com a economia e a intervenção nas áreas sociais, como no que diz respeito ao próprio funcionamento da máquina estatal, isto é, ao Estado por dentro”.

É neste contexto, de transformações, que se passa a conceber as reestruturações dos Estados, que necessariamente levam à busca por uma maior flexibilização e por uma descentralização, objetivando não somente melhorar a eficácia das decisões tomadas, como também ampliar o nível de credibilidade junto aos cidadãos; a exemplo do que ocorreu nos EUA, nos anos 80, bem como na Inglaterra, França e Espanha. Desta forma, a descentralização passa a se constituir em elemento solucionador das ineficiências do Estado e contribui para melhorar “o conhecimento do mercado”.

No caso específico do Brasil, intensifica-se o questionamento sobre: o “tamanho” e o caráter do Estado, principalmente no que tange ao seu caráter patrimonial, manifestado através de sua apropriação por parte de variados agentes; ao seu caráter clientelista, manifestado através das relações do Estado com a sociedade, caracterizada pela concessão de “favores e benesses”; e, ao caráter cartorial, manifestado através da burocratização como forma exacerbada de controle social, que também confere privilégios; suas dimensões (percentual de participação na sociedade); bem como a sua inserção na divisão internacional do trabalho. Tais questionamentos apontam para a inevitável reformulação do papel do Estado na economia e conseqüente reorientação das políticas públicas.

A análise da descentralização, como instrumento de articulações políticas, considera que, os distintos usos do termo são, em última instância, articulações políticas do mesmo, e o colocam como ferramenta na perseguição de determinados fins. Neste sentido, a descentralização assumiria o status de meio, método ou tática.

Assim, a descentralização passaria a servir para, por exemplo: fortalecer a esfera local, em reação a uma tendência centralizadora; discutir sobre os aspectos políticos, administrativos e financeiros; redefinir o papel do Estado na sociedade, através de um marco maior de reforma; e, salientar a noção dicotômica entre centralização e descentralização.

Estes elementos, no entanto, são plausíveis de serem questionados, como por exemplo, o que vem a ser a esfera local? Identifica-se a existência de diferentes graus de nível local: o regional, o municipal etc., que, a depender para onde está se dirigindo o processo descentralizador, terá conseqüências diversas. Além do que é necessário respeitar as condições e particularidades locais (Tobar, 1991).

A discussão do processo de descentralização envolvendo aspectos políticos, administrativos e financeiros também pode ser questionada, na medida em que esta discussão, na literatura, não consegue extrapolar as bases valorativas que colocam a noção de descentralização em antagonismo à de centralização, considerando a descentralização como mais eficiente e mais desejável do que a centralização (Vieira, 1971).

Também pode-se questionar o argumento apresentado de que o processo de descentralização só é plausível se estiver inserido em um contexto maior de reforma, implicando em uma redefinição do papel do Estado na sociedade. Neste sentido é que se concebe que a descentralização trata basicamente de uma redefinição dos centros de poder (Lobo, 1988 apud Tobar, 1991), pois ao existir uma transferência da capacidade decisória, é a totalidade do sistema de poder que está sendo redefinida.

Este argumento foi fortemente utilizado para fundamentar as propostas de reformas dos Estados a partir das reacomodações decorrentes da crise econômica dos anos 70 e do seu prolongamento nos anos 80. Contudo, os processos decorrentes dessas reformas não necessariamente resultaram em redistribuição de poder, mas, na sua grande maioria, em procedimentos modernizantes que não alteram as estruturas dadas.

Esta situação não é surpreendente, pois a concepção de que a “redefinição do papel do Estado” através da “transferência da capacidade decisória”, via “descentralização”, não busca alterar, em essência, o processo de reprodução capitalista; sendo assim, ocorrem modificações aparentes nas estruturas de poder na medida em que este processo necessita se reestruturar em decorrência de sua própria evolução; todavia, as estruturas de poder, que condicionam as relações entre as classes, permanecem inalteradas.

Ao se conceituar descentralização de forma dicotômica, em contraposição à centralização, não se obtém uma explicação precisa dos dados empíricos, pois é necessário que se considere que os dois termos são extremos de um contínuo; ou seja, deve-se observar a impossibilidade e a inadequabilidade da existência de uma descentralização absoluta, dado que esta noção não pode ser entendida às expensas do

par que o complementa: a centralização. É neste sentido que se pensa a descentralização como um processo contínuo; sendo assim, os dados empíricos só terão poder explicativos se forem analisados neste contexto.

Uma outra forma de analisar a descentralização é identificada através da possível relação que possa se estabelecer entre este termo e o da desconcentração, pois existem autores que os tratam como sinônimos e outros acham que um é totalmente independente do outro.

Para demonstrar a independência dos termos, descentralização e desconcentração, Tobar (1991: 38) apresenta a seguinte conceituação:

(...) a descentralização implica em redistribuição do poder, uma transferência na alocação das decisões. Significa, portanto, mexer nos interesses dos grupos de poder; enquanto a desconcentração é a delegação de competências sem deslocamento do poder decisório.

Embora os dois termos possam se constituir em ferramentas legítimas para transformar a ação governamental, existe uma grande diferença nas conseqüências da implementação de um ou de outro.

As visões que tratam a descentralização equiparada com a desconcentração terminam por se apresentar como concepções reducionistas, pois no plano da práxis provocam uma restrição do conflito aos componentes administrativos. Mesmo admitindo o caráter político, a implementação do processo é feita através da identificação de um conjunto de procedimentos funcionais para a racionalização, modernização e reprodução ampliada do sistema a modificar.

Deve-se salientar que, para que se tenha uma compreensão mais clara da possível dicotomia, entre descentralização e desconcentração, é necessário que se tenha um conceito de Estado; sendo que é exatamente este conceito que falta nestas análises.

Estas visões não se contrapõem a um sistema democrático, muito pelo contrário, enxergam um elo positivo entre democracia e descentralização. Neste sentido, é que se coloca que uma vez instituído o processo de descentralização, estaria garantida a gestão democrática do sistema. Nos países Latinos Americanos, que passaram por um longo período de ditadura militar, por exemplo, a concomitância do processo de redemocratização com as propostas descentralizantes e desburocratizantes possibilitou o surgimento de análises que associam os termos descentralização e redemocratização como se fossem uma coisa só. Ora, estas análises não incorporam em seu escopo teórico a necessária mudança na correlação de forças que o movimento descentralizador deve gerar, não chegando a diferenciar a natureza dos processos políticos que dão origem à mudança.

Uma outra associação entre descentralização e desconcentração, identificada na literatura, é a que considera a desconcentração como elemento facilitador do processo de descentralização. Esta situação indica a existência de diferenças qualitativas entre os dois termos, mas não os colocam em perspectiva antagônica; dessa forma, a

desconcentração seria uma condição necessária, porém não suficiente, para atingir a descentralização na domada de decisão (Boisier, s/d apud Tobar, 1991).

Pode-se, então, pensar na desconcentração como, de um lado, um instrumento funcional à descentralização e coadjuvante na realização de uma ruptura com o velho sistema; ou, por outro lado, substituindo-lhe e cobrindo-lhe de uma aparência renovadora, mas que encobre o risco de um continuísmo do modelo hegemônico (Tobar, 1991).

O conceito de descentralização está sendo, também, associado à questão da autonomia, porquanto é exatamente no surgimento de “novas” autonomias que reside a redistribuição do poder. Não obstante, existem pontos divergentes no tratamento da questão da autonomia, sendo um deles o referente à origem da mesma. Ora sendo proveniente da União em direção aos governos subnacionais, ora sendo diminuída das unidades locais (estados ou municípios) em direção ao governo central. Isto significa que a questão da autonomia é oriunda de uma prática federalista (seja pela via do agrupamento, seja pela via da distribuição de competências entre unidades locais).

Apesar de se saber que descentralização e federalismo têm significados diferentes, na literatura brasileira estes termos aparecem, geralmente, caminhando juntos. Neste sentido, pode-se dizer que temos assistido a um certo amalgamento entre as idéias descentralizantes e o processo de retomada das idéias federativas.

No que concerne à questão do federalismo e sua provável associação ao processo de descentralização, Fiori (1995: 21-23) aglutina as experiências federalistas em três versões distintas. Ele considera o federalismo “progressivo” como aquele que se caracteriza através de um modelo negociado de “baixo para cima” e em torno do pólo hegemônico; pode ser exemplificado pelo processo de construção da Europa unificada6, pelo processo norte-americano de construção federativa e na República Federal Alemã, redesenhada depois da derrota nazista.

O federalismo “defensivo” ou “perverso” aparece como última tentativa de manter unido o território de países em processo de desintegração, pode ser exemplificado pela ex-Iugoslávia e pela Rússia. A terceira versão, denominada de federalismo “pragmático” ou “reativo”, inclui quase todos os países latino-americanos que, por sua vez, estão discutindo a descentralização do poder e a reorganização democrática dos estados, sendo o Brasil o caso mais exemplar.

Nos anos 80, dada a situação específica de se retomar a discussão federalista associada ao processo de redemocratização dos países latino-americanos, e de se ter na descentralização um instrumento estratégico que possibilitaria um reordenamento das estruturas organizacionais dos Estados, tem-se utilizado o termo federalismo como sinônimo de descentralização e democratização.

São reduzidas, no entanto, as garantias de que o processo de descentralização gere um processo de democratização, posto que a descentralização pode surgir como uma forma de reforçar o aparelho de dominação e neste sentido, a descentralização implementada seria, na realidade, centralizadora; ou, então, a descentralização poderia

6 Para uma análise desse processo ver: Menezes (2000).

realmente servir como um mecanismo de participação que permite o retorno do poder à sociedade civil.

Por outro lado, e segundo Neuman (1969), o Estado federativo não garante a difusão do poder político, pois esta difusão decorre da estrutura pluralística da sociedade, que pode definir uma forma de governo mais democrática e isto não é produto do Estado federativo. Sendo assim, a possível descentralização que este Estado possa vir a promover não será suficiente para que se tenha efetivamente uma ampliação do poder da sociedade civil.

A definição de descentralização também está associada à discussão do privatismo versus estatismo. Dentro da visão privatista a descentralização é vista como mecanismo para reduzir o gasto público e, neste sentido, é proposta a privatização dos setores sociais, seja através da transferência de responsabilidades, seja através da cobrança de taxas para a utilização dos serviços. Trata-se, portanto, de uma resposta neoliberal à crise do Welfare State.

Pode-se distinguir, também, análises sobre descentralização que a exergam através de três vertentes: 1a. horizontal – praticada no sentido da administração direta para a indireta, tal como ocorreu no Brasil com o Decreto Lei 200/677; 2a. vertical – deslocamento do poder entre as esferas de governo, apontada pela literatura como a que ocorreu com a Constituição de 1988; e a 3a. no plano da relação Estado-Sociedade – transferência de funções e recursos do Estado para o espaço privado, característico das políticas neoliberais sob a premissa de “modernização” (é o que espelha a proposta de reforma do Estado brasileiro concebida pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE).

A CONFLUÊNCIA PARA O OBJETO DE ESTUDO E A CONSTRUÇÃO DO PROBLEMA

Apesar de se falar muito nos processos de descentralização ocorridos nos mais diversos países, de que nos dá conta a extensa literatura8 a respeito do tema, a definição para este termo não tem chegado a um denominador comum.

Corroborando com o que vem sendo apontado, é possível vislumbrar múltiplos significados para o termo descentralização. A título de exemplo, pode-se ressaltar o uso

7 Este decreto versa sobre a Reforma Administrativa. 8 Pode-se citar entre outros: Santos e Moura (1997); Segal (1997); Souza (1996); Rezende (1995a e b); Souza

(1994); Arretche (s.d.); Asensio (1991); Vaccaro (1991); Paredes (1991); Moreno (1991); Penone et al (1991); Ruesta e Troconis (1991).

do termo para referir-se à transferência da autoridade decisória para organizações de escalões inferiores do governo nacional, haja vista, no caso brasileiro, a criação de vários órgãos (CMN, SEST, CDI etc.)9, pelo governo federal, com o objetivo de fomentar e controlar o processo de desenvolvimento econômico pautado no crescimento das empresas estatais – este tipo de situação tem sido apontada como característica da descentralização horizontal. Um outro exemplo é identificado através do uso do termo com o significado de transferir autoridade decisória do plano nacional para os governos subnacionais, como foi adotado enquanto estratégia de ação pelo governo Reagan, nos EUA, e que pode caracterizar a descentralização vertical.

A descentralização vertical10 pode ser analisada através dos aspectos econômico-financeiro, institucional e organizacional (Manoel Souza, 1997). No campo político-institucional, o debate vem contemplando a importância da competição intergovernamental e a adoção de posturas empreendedoras na administração das municipalidades, como estratégia de promoção do desenvolvimento local e nacional.

No plano administrativo, tem-se observado a importância da gradualidade e da flexibilidade nas estruturas administrativas. No entanto, a pergunta crucial no campo financeiro consiste em saber como se dá a transferência de recursos, que critérios redistributivos ela comporta e em que medida os mecanismos de repasse têm sua continuidade assegurada.

No Brasil, a descentralização vertical tem sido analisada através da situação de ampliação de recursos nas mãos de esferas governamentais subnacionais11. Comumente, os exemplos referenciam a Constituição de 1988, em seu Título VI – que versa sobre Tributação e Orçamento, o qual consolida o processo de ampliação dos recursos dos municípios, iniciado nos meados dos anos 7012.

Mesmo admitindo a ocorrência da ampliação de recursos nas mãos dos municípios, Abrucio (1998: 105) levanta a tese de que a estrutura tributária definida pela Constituição de 1988 consagrou os estados, e não os municípios, como os “grandes vencedores da batalha tributária da Constituinte”, pois os municípios continuaram dependentes de recursos de outras esferas de governo e os estados, além de terem mantido o ICMS13, mantém “relações predatórias com o Governo Federal, tal qual bem exemplifica o caso dos bancos estaduais”.

Esta situação, todavia, vem se revertendo, nos últimos anos, em decorrência de o governo central estar encontrando mecanismos14, como o Fundo de Estabilização Fiscal, por exemplo, que têm provocado a redução dos repasses de receitas da União para as esferas subnacionais de governo.

9 CMN = Conselho Monetário Nacional; SEST = Secretaria Especial de Controle das Estatais; e CDI =

Conselho de Desenvolvimento Industrial. 10 Aqui entendida como o processo de deslocamento do poder entre níveis de governo. 11 Numa clara sintonia com a concepção de descentralização fiscal, analisada pela teoria clássica das finanças

públicas. 12 Para uma análise mais detida desse processo ver Bremaeker (1993). 13 Antigo ICM (imposto de circulação de mercadorias), que teve sua base tributária alargada com a

incorporação dos serviços e que, hoje, se constitui no imposto mais disputado quando das discussões sobre as propostas para uma reforma tributária no país.

14 Para uma compreensão desse processo, ver Menezes e Menezes (1997).

Os indícios dessa reversão podem ser vistos na análise de Santos Filho (1996: 25), quando coloca que, apesar de a Constituição de 1988 trazer uma mudança significativa no rumo das relações financeiras e fiscais entre os níveis de governo, os movimentos regulatórios da União têm introduzido modificações que alteram a divisão do bolo fiscal. Por sua vez, estas modificações recriam uma situação de diminuição da autonomia15 econômico-financeira, na medida em que reduzem o montante de recursos dos estados e municípios.

Atualmente, este tipo de situação tem sido denominada de recentralização fiscal, que por sua vez traz comprometimentos à descentralização, quando se faz necessário a tomada de decisões, pois esta ficaria subordinada sempre à obtenção dos recursos necessários para a consecução do respectivo objetivo a respeito do qual se queira decidir.

Diante do exposto, pode-se, então, identificar que o perfil das relações intergovernamentais, na historiografia da República no Brasil, apresenta-se na forma de um movimento oscilatório, marcando as instâncias central e local de momentos de maior ou menor autonomia, culminando com um amplo e profundo centralismo federal nos períodos compreendidos entre os anos 1930-1945 e 1964-198416.

A partir do período da ditadura militar, no bojo da redemocratização do Estado brasileiro, decorrente da reacomodação nas relações entre as frações de classes dominante, ocorreu a instalação do processo constituinte.

Neste contexto, o sentimento descentralizador e municipalista prevaleceu, dado o fato de se reconhecer que a União estava exercendo um papel fortemente centralizador e controlador, e que isto comprometia a reinstauração da democracia; sendo que um dos maiores desafios para a efetivação do processo de descentralização consistia na atribuição aos governos locais (no caso brasileiro, aos estados e municípios) de recursos financeiros.

A Constituição de 1988 possibilitou a consolidação do processo de ampliação dos recursos tributários nas mãos dos municípios, principalmente dos recursos partilhados (transferências)17, e incorporou os municípios brasileiros (unidades subnacionais) ao sistema federativo, dotando-os de uma certa autonomia em termos legais/formais.

Esta autonomia, no entanto, está longe de ser conquistada em termos concretos, posto que as evidências empíricas têm apontado para uma situação que caracteriza as esferas de governo subnacionais (estados e municípios) como meros executores de tarefas federalizadas.

15 Autonomia é entendida aqui como a capacidade dos governos subnacionais se financiarem com recursos

próprios, ou mais amplamente com recursos que não estejam sob o controle de outras esferas de governo. 16 O primeiro período corresponde à gestão de Getulio Vargas, que assumiu o governo num contexto

caracterizado de “vazio de poder”, porquanto não havia predomínio hegemônico de uma classe dominante, o que possibilitou à Getulio adotar medidas bastante centralizadoras. Uma análise muito interessante desse contexto pode ser encontrada em Fausto (1979). O segundo período corresponde ao caracterizado politicamente pela ditadura militar. Para uma análise desse período ver os estudos de Martins (1985) e Rezende (1983), entre outros.

17 Vide Bremaeker (1993).

As análises realizadas por Jacobi (1990), para a área da educação, por exemplos, apontam para um processo de desconcentração, na medida em que as transferências de competências, funções, serviços e recursos dos níveis superiores para as esferas governamentais subnacionais não as têm dotado de um real poder decisório dos organismos descentralizados.

Nota-se, também, que pelo fato de a União estar se eximindo da responsabilidade por não estar prestando um serviço condigno aos cidadãos, ela vem obtendo uma espécie de proteção política, no sentido de que são as autoridades locais as que, agora, possuem a responsabilidade por suas novas capacidades e atribuições

Salienta-se, também, esta situação na esfera econômico-financeira, posto que não houve grandes avanços no sentido de dotar os municípios de uma autonomia financeira18. Quando se compara os impostos de competência dos municípios vigentes até 1988 (IPTU e ISS) com os “criados” pela Constituição de 1988 ( IPTU, ISS, ITIB e IVVC), a primeira impressão que se tem é a de que as receitas municipais poderiam se ampliar, em decorrência do aumento da quantidade de impostos que, antes desta data, eram dois e a partir daí passam a ser quatro; mas, o que se observa é que os impostos “criados” pela referida Constituição (ITIBI e IVVC) são de pouca expressão no total das receitas municipais19.

Fabrício de Oliveira (1995), em sua análise sobre o sistema tributário nacional aponta para a situação de que a reforma tributária, contemplada na Constituição de 1988, não proporcionou o esperado fortalecimento do federalismo20 no Brasil; muito pelo contrário, o que se observou, durante o processo constituinte, foi uma acirrada disputa por recursos entre estados e municípios, de um lado, e União, de outro, totalmente desvinculada de preocupações federativas e que terminou com a derrota da União.

Fabrício de Oliveira prossegue em suas análises demonstrando que, apesar de ter ocorrido avanços em alguns pontos na reforma tributária, muitas distorções persistiram, porquanto esta estrutura refletia o consenso instaurado no Congresso e que não conseguiu consolidar os interesses dos vários segmentos. Tais distorções podem ser apontadas através do chamado processo de descentralização de recursos, que ocorreu sem a contrapartida da redivisão dos encargos, implicando na ampliação dos desequilíbrios das finanças públicas, em geral, e da crise econômica e inflacionária vivida pelo país.

Numa outra perspectiva de análise encontra-se o trabalho de José Roberto de Afonso (1995b), ao afirmar que o processo de descentralização ocorrido nas últimas décadas no Brasil, apesar de caótico e contraditório, se deu tanto do lado das receitas quanto dos gastos, contrariando as visões mais difundidas21. Contudo, os dados apresentados por ele não possibilitam a visualização de que a diminuição dos gastos da alçada federal implicou necessariamente em aumento das despesas dos governos subnacionais, no mesmo montante e nas mesmas funções. O que se pode deduzir, na

18 Vide os trabalhos de Clementino (1996a e b); Menezes e Menezes (1997a); e Menezes (1996). 19 Este quadro tende a se agravar com a extinção do IVVC em 31/12/1995. 20 Federalismo é entendido como sendo um sistema no qual há coexistência de mais de um nível de

autoridade, cada qual responsável por tomar decisões independentes. 21 As visões mais difundidas colocam que a descentralização ocorrida se deu somente pelo lado das receitas.

realidade, é que este movimento não foi simétrico e que os estados e municípios não passaram a gastar mais naquilo em que a União deixou de se encarregar. Portanto, não há como dizer que houve, de fato, um processo de descentralização fiscal no país.

A análise de Rui de Affonso (1995b), caminhando também no mesmo sentido que a de José Roberto de Afonso, aponta para uma descentralização das receitas tributárias. No entanto, a comprovação dos argumentos apresentados se pauta em dados extremamente agregados, o que não possibilita a visualização do processo de forma a que se possa aceitar a tese de que ocorreu uma descentralização fiscal.

Para uma análise desta questão numa configuração geográfica mais específica pode-se exemplificar com o caso do Estado da Bahia, através das análises realizadas por Santos (1996), Santos e Moura (1997) e Hurst (1998), que apontam para uma ampliação de recursos nas mãos dos municípios baianos, principalmente daqueles provenientes das transferências, decorrente da reforma do sistema tributário nacional contida na Constituição de 1988. Todavia, este aumento de recursos foi em parte neutralizado pelos incrementos nas despesas registradas nos municípios.

Mesmo reconhecendo que ocorreu uma ampliação dos recursos nas mãos dos municípios, é importante salientar que, de certa forma, estes continuam sob o controle da União, haja vista os recursos transferidos para fazer face ao Sistema Único de Saúde (SUS). Desta forma, o que se tem observado no Brasil é um predomínio de ações desconcentradoras sob a denominação de descentralizadoras, posto que o simples repasse de verbas não representa efetivamente uma estratégia governamental orientada pela possibilidade concreta de transferir autoridade decisória e operativa para esferas de governo subnacionais.

Na medida em que se admita o caráter de redistribuição de poder da descentralização não é possível concebê-la, como vem ocorrendo, através de procedimentos que visem a racionalização e modernização da administração, induzindo uma análise que confunde descentralização com desconcentração, na qual prevalece uma situação de subordinação política, técnica e financeira de estados e municípios frente ao governo federal (Jacobi, 1993).

Com relação ao aspecto econômico-financeiro, as análises, em sua grande maioria, têm sido feitas a partir da dicotomia entre centralização/descentralização fiscal, trazendo argumentos sem fundamentação teórica, o que não tem contribuído para o esclarecimento do processo.

É certo que houve ampliação das receitas dos municípios na rubrica pertinente ao FPM e que a Constituição de 1988 eliminou a figura dos repasses vinculados, elementos que poderiam caracterizar uma ampliação da autonomia econômico-financeira. Todavia, para que se possa dizer que houve um processo de descentralização fiscal, que dotasse os municípios de autonomia econômico-financeira, é necessário que se realize análises das contas públicas municipais.

Desse modo, pode-se salientar que o estudo do processo de descentralização conduz à identificação de inúmeros significados para o termo. Estes significados se estendem desde a definição de uma estrutura organizacional, perpassando concepções que o analisam enquanto instrumento de articulações políticas (assumindo o status de

meio, método ou tática) e o associam ao conceito de autonomia, até às concepções de federalismo etc.

Ao ir depurando o termo pode-se atingir, de fato, o objeto de pesquisa, delimitado

no estudo da conformação do que se convencionou chamar de processo de descentralização

fiscal, no Brasil, consubstanciado na Constituição de 1988, no período de 1989-9722,

enfatizando as relações intergovernamentais, bem como os reflexos desse processo sobre

as contas públicas municipais. Particularmente, procurou-se estudar as relações

estabelecidas entre a União, o Estado da Bahia e uma amostra composta por municípios

baianos.

Dito de uma outra forma, o objetivo central da tese é o de responder às seguintes

indagações: O que é descentralização fiscal e como este processo se deu no Brasil, no

período sob análise? Quais os reflexos desse processo sobre as contas públicas municipais

e até que ponto os recursos transferidos estão arcando com os gastos incrementados? O

processo dito descentralizante, ocorrido no Brasil, dotou os estados e municípios de uma

autonomia decisória que não lhes deixem “à mercê” da União?

Em termos gerais, o objetivo central é o de analisar o processo denominado,

comumente, de descentralização ocorrido no Brasil e seu impacto sobre o plano de contas

municipais. Especificamente, se propõe identificar: 1) se tal processo proporcionou a

autonomia financeira, administrativa e política dos municípios baianos selecionados,

procurando salientar até que ponto os municípios se encontram em déficit fiscal e quais as

causas desses déficits; e, 2) a capacidade de financiamento dos gastos públicos municipais,

através da caracterização de suas capacidades de geração de poupanças.

A importância desse estudo é salientada na medida em que a “voz gritante” é a de

que os municípios foram os grandes beneficiários desse processo, pois “abocanharam” a

maior fatia do “bolo tributário”. Diante deste fato é que se indagou sobre o que causava os

déficits orçamentários dos municípios, desde quando estes passaram a deter uma maior

participação nas receitas totais do país e, diante desta situação, o lógico seria encontrar um

orçamento, no mínimo, equilibrado.

22 Inicialmente pensou-se em trabalhar com o período compreendido entre os anos de 1980 e 1996, posto que

se pretendia observar o que vinha ocorrendo com as informações financeiras dos municípios baianos antes da Constituição de 1988 e poder compará-los com o que ocorreu depois. Todavia, a falta de informações para o período entre 1980 e 1988 inviabilizou esta pretensão. Assim, optamos por analisar o período entre 1989 (a partir de quando se consegue informações estatísticas) e 1997. Os anos de 1998, 1999 e 2000 não foram considerados para a análise devido ao fato de terem dados muito incompletos.

Numa tentativa de oferecer uma provável resposta para as indagações levantadas é

que tomou-se como hipótese básica que no Brasil, no período sob análise, tal processo não

se constituiu em uma descentralização e sim em uma desconcentração, em virtude de ter

ocorrido somente uma delegação de funções e até mesmo de recursos, sem contudo haver

uma redistribuição de poder entre as esferas de governo. Como pressupostos temos que: 1)

os gastos municipais ampliaram-se numa proporção maior que a ampliação das receitas; e,

2) dada a estrutura jurídico-institucional existente, o governo central detém o poder

controlador.

A identificação de que o objeto de pesquisa está correlacionado com o chamado

federalismo fiscal impôs uma outra questão: qual o tratamento teórico que esta tese deve

assumir para explicar este processo? A pesquisa se desenvolveu com a identificação de

concepções teóricas que tratam o tema na perspectiva do individualismo metodológico.

Todavia, o aprofundamento dos estudos aponta para as inconsistências dos argumentos

levantados por tais concepções, o que nos levou à procura de um corpo teórico que se

pautasse em outro escopo metodológico, que foi buscado na concepção marxista. Sendo

assim, passar-se-á, a seguir, a argumentar sobre os procedimentos metodológicos que

foram percorridos para atingir os objetivos propostos e testar as hipóteses levantadas.

PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

A construção do conceito de descentralização pautou-se numa revisão da literatura que versa sobre o tema, bem como sobre as questões relacionadas com o federalismo e a autonomia. Isto decorreu do fato de que, no nosso entender, o conceito de descentralização está intimamente vinculado ao de autonomia; ou seja, o não entendimento deste último a uma nebulosidade no primeiro.

A questão do federalismo é importante na medida em que a pesquisa está relacionada

com as relações intergovernamentais, sendo que no Brasil, estas são tratadas do ponto

de vista da federação. Ainda mais, as concepções teóricas (que assumem postulados

neoclássicos, a exemplo da teoria tradicional das finanças públicas), que embasam a

construção da estrutura tributária nacional brasileira, abordam essas relações a partir de

noções descentralizantes.

Perseguiu-se, portanto, uma análise crítica dessas visões, principalmente porque elas

não incorporam em seus modelos um conceito de Estado e, sendo assim, não

conseguem apresentar uma explicação teórica para a noção de ação coletiva. Ao se

incorporar este conceito, em nossas análises, recorreu-se à noção de autonomia relativa

do Estado, bem como à noção de autonomia municipal.

Com essas considerações teóricas em pauta chegou-se ao conceito de

descentralização, que envolve a questão da redistribuição de poder e pode ser medida

através do grau de autonomia que as esferas subnacionais passam a deter23. De posse deste

conceito, buscou-se identificar o que ocorreu no Brasil, no período sob estudo, ao nível das

relações intergovernamentais: se um processo de descentralização, como coloca a maioria

dos autores que se preocupa com a temática; ou se, como levantado em nossa hipótese

básica, um processo de desconcentração.

A análise desse processo foi realizada a partir dos seus reflexos sobre as contas

públicas municipais. A pesquisa empírica foi realizada através de análises de uma série de

dados sobre os municípios selecionados. Os dados foram extraídos das publicações do

Ministério da Fazenda, através da Secretaria do Tesouro Nacional: Finanças do Brasil –

receitas e despesas dos municípios.

Buscou-se identificar o grau de autonomia que os governos locais passaram a deter,

a partir da Constituição de 1988. Procedeu-se, aqui, a um estudo das estruturas formal e

real do processo de “descentralização” através da análise da autonomia financeira,

administrativa e política.

Além dessa análise mais geral, procurou-se identificar o grau de autonomia através

dos seguintes instrumentos: capacidade decisória para gestar mecanismos de arrecadação

tributária e capacidade de gestar formas de alocação das receitas obtidas. A capacidade

decisória para gestar mecanismos de arrecadação tributária foi identificada através da

relação que se estabelece entre as receitas próprias e as receitas transferidas de cada

município. A capacidade de gestar formas de alocação das receitas obtidas foi definida

através da identificação da estrutura dos gastos de cada município.

23 No caso específico desta pesquisa, estudou-se as esferas municipais.

Inicialmente, pensou-se em trabalhar com uma amostra de 37 municípios baianos,

que foi definida a partir da “técnica amostragem aleatória estratificada, para a alocação

de Neyman com custos constantes, com amostragem aleatória simples sem reposição

dentro de cada estrato” (Moraes, 1999). Assim, o agrupamento que segue era o aventado:

• Situação do município – dada a incompatibilidade das informações financeiras

em decorrência da emancipação de vários municípios no período compreendido

entre 1980 e 199624, agrupou-se os municípios de acordo com sua situação nesse

período em duas outras categorias, a saber:

o Categoria 1: municípios que não sofreram qualquer tipo de alteração na sua

área física a partir de 1980;

o Categoria 2: municípios que sofreram alteração a partir de 1980. Esta

categoria é constituída por aqueles municípios que perderam área física para

a emancipação administrativa de um novo município e pelos municípios

emancipados a partir de 1980.

• Porte do município – dada à inexistência de classificação dos municípios

baianos por porte, a estratificação foi baseada no valor da receita orçamentária

municipal e se definiu os seguintes portes: pequenos, médios e grandes

municípios.

• Estrato do município – a população estudada foi dividida em seis estratos

resultantes da combinação da situação e do porte.

Todavia, diante da impossibilidade de construir uma série histórica advinda da mesma

fonte de dados, para os municípios componentes da amostra, optou-se, então, por

utilizar o universo disponível dos municípios baianos, o que resultou em uma população

de 280 municípios, classificados por porte, tal como salientado acima.

A concretização do presente estudo faz-se em três partes, além dessa introdução e

de um capítulo de considerações finais. As três partes de desenvolvimento são estruturados

da seguinte maneira: uma contendo o referencial teórico; outra de contextualização

24 Este era o período inicialmente concebido para a pesquisa, mas a falta de informações estatísticas para o

período anterior à 1989 nos impossibilitou de assim proceder.

histórica; e uma terceira que analisa o impacto do processo de “descentralização” sobre as

contas públicas municipais baianas.

Os capítulos que compõem cada parte, por sua vez, são estruturados a partir de uma

seção inicial que aponta o objetivo que se buscou alcançar e/ou o argumento que se

pretendeu demonstrar e, uma seção de síntese, na qual sintetizam-se os argumentos centrais

desenvolvidos e os elos de ligação com o capítulo que segue.

A parte I, “Referencial Teórico”, é composta de dois capítulos. O capítulo

intitulado “Bem Público e Descentralização: insuficiências teóricas das concepções

federalistas”, objetivou demonstrar que as principais abordagens federalistas (federalismo

fiscal, escola da escolha pública e novo institucionalismo) definem o bem público através

de uma noção de ação coletiva determinada por pressupostos da ação individual. Este

pressupostos se tornam insuficientes para definir o que vem a ser “ação coletiva”,

porquanto a ação coletiva é definida através do somatório das ações individuais, induzindo,

assim, um movimento tautológico que não resulta em esclarecimento da questão. E, dado

que não se consegue explicar o que vem a ser a ação coletiva, não se tem, também, a

explicação do que seja bem público e, por conseguinte, a questão da distribuição de

competências entre instâncias de governo fica indeterminada.

O capítulo intitulado “Em Busca de uma Conceituação: a autonomia nas relações

intergovernamentais”, objetivou definir a ação coletiva a partir do movimento do capital e

do processo de mudança social, segundo sua determinação simultânea pela luta de classes

na produção, no consumo, no poder e nos valores culturais.

A parte II, referente à “Contextualização Histórica”, é composta de dois capítulos.

O capítulo intitulado “O Município enquanto Esfera Local”, buscou o entendimento sobre

o município, tanto no contexto internacional, a partir das transformações pelas quais o

mundo contemporâneo vem passando, quanto no contexto nacional, onde salientou-se a

perspectiva histórica através de uma análise das Constituições brasileiras.

O capítulo intitulado “As Relações Intergovernamentais no Brasil e o Federalismo

no Período 1980/1997”, focou a contextualização do processo de redemocratização no

Brasil, bem como a identificação da falência do sistema de financiamento do gasto público,

através da demonstração do anacronismo do Sistema Tributário, que possibilitava a

centralização das receitas nas mãos da União e deixava Estados e Municípios à mercê deste

poder centralizador. Esta falência contribuiu para a chamada crise fiscal do Estado. Estes

processos são de fundamental importância para o entendimento dos resultados

consubstanciados na Constituição de 1988, que procurou incorporar a noção de

descentralização e municipalização. Todavia, esta descentralização passou por um revés,

nos anos 90, o que tem provocado uma recentralização das receitas públicas nas mãos da

União, deixando, contudo, os municípios encarregados de uma série de competências, que

antes eram efetuadas pela União. Este revés é o resultado de um processo de centralização

do poder mesmo que se admita a ocorrência da descentralização fiscal.

A parte III, intitulada “O Impacto do Processo de ‘Descentralização’ sobre as Contas

Públicas Municipais Baianas”, composta de um capítulo, intitulado “Análise dos Dados

Orçamentários dos Municípios Baianos”, que objetivou identificar se o que ocorreu no

Brasil foi um processo de descentralização. A consecução deste capítulo levou em

consideração a contextualização histórica desenvolvida, bem como os conceitos obtidos

no referencial teórico. A identificação da descentralização passou, assim, por um

contraponto entre os processos real e formal da autonomia política, financeira e

administrativa, ou seja, analisou-se comparativamente o que está posto na Constituição

(denominado de processo formal) e o que de fato ocorreu nos municípios baianos

selecionados (denominado de processo real). Além desta análise, o presente capítulo se

debruçou, também, sobre os dados orçamentários dos municípios baianos selecionados

para fins de identificar se o processo de “descentralização” proporcionou uma

autonomia financeira, administrativa e política dos referidos municípios.

Por enfim, apresentou-se as considerações finais a que se chegou a partir das

análises desenvolvidas nesta etapa do trabalho. Um trabalho que promete continuidade,

posto que a problemática da descentralização não se esgota e novos caminhos podem ser

apontados e perseguidos.

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EM BUSCA DE UMA CONCEITUAÇÃO: A AUTONOMIA NAS RELAÇ ÕES

INTERGOVERNAMENTAIS

Em decorrência do fato das concepções federalistas analisarem o Estado na

perspectiva do “Estado-sujeito”, “Estado neutro”, “Estado do bem comum” e como esta

perspectiva tem como pressuposto metodológico a ação individual, não conseguem atingir

o objetivo de explicar a ação coletiva.

Dessa forma, o Estado é concebido como algo exógeno, exterior ao próprio

processo de desenvolvimento do capitalismo; sendo que, de acordo com a lógica de cada

paradigma, o Estado mantém uma determinada relação com a economia; contudo, sem

traços de organicidade. E, em sendo assim, os que advogam o Estado enquanto "sujeito"

adotam uma análise que enfatiza o "papel do governo", desvinculada de uma concepção

efetiva do Estado.

Sendo assim, é necessário que se busque este entendimento a partir de outras

concepções teóricas/metodológicas. A concepção marxista torna-se, assim, uma

alternativa, posto que analisa o movimento do capital e o processo de mudança social

segundo sua determinação simultânea pela luta de classes na produção, no consumo, no

poder e nos valores culturais.

As análise marxistas são permeadas pela categoria de totalidade, no sentido da

unidade dos diversos elementos envolvidos. Nesta perspectiva Marx (1982: 25), apresenta

toda uma argumentação do processo de totalidade na esfera da estrutura econômica,

quando analisa a relação que se estabelece entre a produção, a distribuição, a troca e o

consumo; ele coloca que,

O resultado geral a que cheguei e que, uma vez obtido, serviu-me de fio condutor aos meus estudos, pode ser formulado em poucas palavras: na produção social da própria vida, os homens contraem relações determinadas, necessárias e independentes da sua vontade, relações de produção estas que correspondem a uma etapa determinada de desenvolvimento das suas forças produtivas materiais. A totalidade dessas relações de produção forma a estrutura econômica da sociedade, a base real sobre a qual se levanta uma superestrutura jurídica e política, e à qual correspondem formas sociais determinadas de consciência. O modo de produção da vida material condiciona o processo em geral de vida

social, político e espiritual. Não é a consciência dos homens que determina o seu ser, mas, ao contrário, é o seu ser social que determina sua consciência.

Sob o conceito de modo de produção não se compreende apenas a produção

propriamente dita de bens materiais, porém, por igual, sua distribuição, circulação e

consumo. O modo de produção constitui uma totalidade orgânica e um processo reiterado

de produção, distribuição, circulação e consumo de bens materiais, todas elas fases

distintas e, ao mesmo tempo, interpenetradas no fluir de um processo único.

Neste processo, a produção é a determinante fundamental e o ponto de partida

sempre recorrente. A produção contém em si as demais fases como seus pressupostos e

momentos particulares. Por isso, é ela o princípio formador da organização social dos

homens que é chamado de modo de produção.

Se o conceito de modo de produção indica um tipo de sociedade, uma forma de estruturação social historicamente dada, a noção de formação econômico-social convém "à análise de realidades históricas concretas, singulares, apreendidas no tempo real, irreversível, de um período determinado da história".

De acordo com Gorender (1978: 23),

O ser social dos homens não é mais do que a produção e reprodução dos próprios homens como sociedade humana. (...) A sociedade humana se antagoniza consigo mesma pela divisão em classes e se pluraliza na história pela multiplicidade de formações sociais coexistentes e sucessivas.

Por formações sociais pode-se entender as instâncias compostas de modos de

produção e formas de consciência social e instituições, que os homens criam coletivamente

sobre a base do modo de produção. Instâncias onde a estrutura (modo de produção) e

superestrutura (formas de consciência e instituições) se englobam e se articulam num

processo contínuo de síntese.

Tendo em vista essa perspectiva de totalidade é que se pode dizer que, na

perspectiva marxista a ação do Estado é definida a partir da correlação de forças entre as

classes sociais. Em outras palavras, no processo de luta, as classes determinam a ação

estatal. Sendo que, esta ação pende para a classe, ou fração de classe, detentora de uma

maior correlação de forças.

Assim, este capítulo objetiva definir a ação estatal a partir do movimento do capital

e do processo de mudança social, bem como entender como se processa a autonomia nas

relações intergovernamentais. Para tanto, buscar-se-á conceituar o Estado e sua autonomia

relativa perante as classes sociais, identificar o princípio econômico do Estado e seu papel

no capitalismo, e, por fim, entender como se processam as relações intergovernamentais,

tendo como pressuposto a concepção de autonomia relativa entre as instâncias de governo.

A NOÇÃO DE ESTADO E DE AUTONOMIA RELATIVA

Segundo Poulantzas (1977), O Estado, no capitalismo, é a “condensação material

de uma relação”, significando que sua autonomia relativa e seu papel no estabelecimento

do interesse geral da burguesia sob a hegemonia de uma fração, em suma a política do

Estado, não podem ser reduzidos a seu poder próprio ou a sua vontade racionalizante.

O estabelecimento desta política deve ser considerado, na verdade, como a

resultante das contradições de classe inscritas na estrutura mesma do Estado; o Estado

entendido como uma relação.

Tomar o Estado como a condensação de uma relação de forças entre as classes e

frações de classe significa que o Estado é constituído pelas contradições de classe. Sendo

assim, o Estado não é, como o consideram as concepções do Estado-sujeito, um bloco

monolítico sem fissuras, mas é ele mesmo, com sua própria natureza, dividido.

De acordo com Hirsch (1977: ...),

A forma de reprodução da sociedade capitalista se caracteriza fundamentalmente pelo fato de que a coesão dos membros da sociedade se efetua essencialmente através da troca de mercadorias, e de que o movimento do capital produz ele mesmo incessantemente suas próprias condições de reprodução material. Contudo, isto não se dá nunca de modo completo; dessa forma, a intervenção "econômica" do Estado - da criação "de condições materiais gerais da produção" à garantia da reprodução da força de trabalho etc. - é, consequentemente, parte integrante da consolidação da dominação burguesa.

É necessário, então, que o Estado detenha uma “autonomia relativa”, que permita a

manutenção da dominação burguesa. A autonomia relativa pode ser entendida como sendo

a “separação (ou ‘particularização’) do aparelho de dominação política com relação às

classes da sociedade burguesa” (Hirsch, 1977). Nesta perspectiva, Hirsch diz que,

(...) a “autonomia relativa” do Estado com relação ao proletariado e à burguesia torna possível uma rede complexa de relações entre as classes da sociedade capitalista, rede estruturada de modo específico e mediatizada pelo Estado: a dominação da burguesia se efetua por laços de diferentes tipos entre o Estado e as classes (e frações de classes) dominantes e dominadas. Isto quer dizer que a forma institucional concreta e o modo de ação do Estado são determinados pela estrutura (resultante das condições funcionais do exercício da dominação burguesa) destas relações de classe e pelas relações de força estabelecidas nas lutas de classe. É por isso que as análises das instituições estatais e das diferentes funções concretas do Estado devem partir de uma definição precisa deste campo de relações de classe cujo ponto de cristalização organizacional é o Estado (Hirsch, 1977: 89-90).

O fato de o Estado ser dotado de uma “autonomia relativa” possibilita-o

desempenhar sua função básica, que é a de preservar a dominação burguesa. Sendo assim,

a atuação do Estado seria determinada pela luta de classes, ou seja, a ação política do

Estado tenderia para a classe que no processo de luta detivesse a maior correlação de força

dentro da correlação existente.

Ora, geralmente esta situação é favorável à classe ou frações de classe dominante.

Contudo, em determinados momentos, a classe dominada consegue deter essa “força”

maior, principalmente nos momentos em que a não adoção de uma política favorável a esta

classe possa vir a comprometer a estabilidade e funcionamento do sistema como um todo.

Sendo assim, o Estado não é um sujeito dotado de vontade própria, ele é uma forma

organizada de relações de classe (Hirsch, 1977). Todavia, sua autonomia relativa, com

relação às classes ilustradas pela existência de burocracias particulares e de um “grupo

reinante”, formalmente separado das classes, implica uma autonomia relativa de seus

aparelhos.

A idéia de separação entre o aparelho de dominação política e as classes é o ponto

crucial, pois permite que a dominação se efetue através de mecanismos de reprodução

próprios, estabelecendo uma relação contraditória entre a burguesia e o Estado. A luta pela

hegemonia, no seio da classe burguesa, as fricções políticas entre os capitais individuais e

frações de classe e a transposição deste conflitos ao nível do aparelho de Estado induzem

conflitos e fricções permanentes, ao mesmo tempo, entre o aparelho de Estado e as classes

sociais, e no seio mesmo do aparelho.

É nesta perspectiva que o Estado consegue manter sua aparente neutralidade e fazer

com que suas políticas, que objetivam preservar o domínio burguês, assumam a forma de

“benefícios para a sociedade como um todo”.

As concepções de Hirsch, na realidade, se pautam em Poulantzas (1977), principalmente no que se refere à conceituação do Estado. Sendo assim, pensar o Estado enquanto "condensação material de uma relação", possibilita-nos analisá-lo de forma endógena ao funcionamento do modo de produção capitalista. E, desta maneira, é pertinente a inferência de que as expressões "intervir" ou “não intervir" e "inserir" ou "retirar" o Estado da economia perdem sentido.

Nesta perspectiva, e na medida em que o Estado é sempre chamado a intervir, o que

ocorre de fato é uma transformação na forma de agir do Estado. O Estado pode ser

chamado a intervir mais, ou menos; contudo, ele sempre intervirá. Assim, é importante

salientar o princípio econômico do Estado e seu papel dentro do capitalismo.

O PRINCÍPIO ECONÔMICO DO ESTADO CAPITALISTA E SUAS "NOVAS"

FUNÇÕES

Para Brunhoff (1985), o princípio econômico que está na base da atividade do Estado é o fato de o capital sempre ter necessidade de uma certa gestão estatal da força de trabalho e da moeda. Assim, nas palavras de Brunhoff (1985: 109),

O capital sempre necessitou de uma certa gestão estatal da força de trabalho e da moeda. Entretanto, a política econômica contemporânea tomou forma como organização global da dominação de classe capitalista num momento de crise econômica e social (nos anos 1930). Posta em questão quarenta anos após seu nascimento, sob o efeito de uma crise que ela não soube prevenir, ela está, segundo alguns, excessivamente enfraquecida pela "privatização" do Estado e pela "internacionalização" do capital, de modo que se coloca o problema de seu reajustamento e de sua modificação.

Ora, tendo em vista a crise dos anos 70 e seu prolongamento nos anos 80, a política

econômica de cunho intervencionista, pautada nas concepções teóricas keynesianas, foram

postas em questão e acreditou-se que a saída seria "retornar" às concepções que abdicavam

da intervenção do Estado.

Neste sentido, é que tanto a Inglaterra (com a administração de Thatcher), como os

EUA (na administração de Reagan), passaram a adotar uma política "mais liberal",

procurando diminuir a participação do Estado na economia. Mas, o que se observa, na

realidade, é que o Estado pode até se transmutar em "Estado liberal" mais continua a ser

um Estado inserido no contexto das relações de classes. E, mais uma vez pode-se citar

Brunhoff (1985: 109), quando diz que "mesmo se a política econômica surgida nos anos

1930 morrer sob sua forma keynesiana, ela só pode renascer sob novas formas,

determinadas pelas lutas sociais, para assegurar a permanência da dominação do

capital".

A modificação do Estado se dá, pois, em decorrência das exigências do

desenvolvimento do capitalismo. Contudo, Brunhoff (1977: 130) bem coloca que,

Antes de tornar-se política econômica, nos anos 1930, a ação econômica do Estado capitalista existia, inseparável do funcionamento do sistema. Seus dois pólos fundamentais são a gestão da força de trabalho e a da moeda.

No mundo das mercadorias, força de trabalho e moeda tem uma situação particular, em função do caráter de seu valor de uso. Utilizada para produzir mercadorias, a força de trabalho é capaz de criar o valor de troca. Quanto à moeda, por sua forma concreta - qualquer que seja o suporte material, metal ou papel -, ela serve de equivalente geral a todas as outras mercadorias, de cuja série ela se encontra excluída. Estas duas mercadorias, cujo valor de uso mantém com o valor de troca relações particulares, têm condições de reprodução que exigem uma intervenção estatal.

Esta situação decorre do fato de que tanto a força de trabalho, quanto a moeda, no

mundo das mercadorias, detêm uma particularidade em função do caráter de seu valor de

uso. A força de trabalho, utilizada para produzir mercadorias, é capaz de criar valor de

troca. A moeda, por sua vez, serve de equivalente geral a todas as outras mercadorias, de

cuja série ela se encontra excluída.

Estas duas mercadorias, cujo valor de uso mantém com o valor de troca relações

particulares, têm condições de reprodução que exigem uma intervenção estatal. A gestão

estatal da força de trabalho decorre do fato do salário direto ser insuficiente para assegurar

a sua reprodução, levando o Estado a atuar de forma a manter o nível da reprodução da

força de trabalho. Todavia, suas modalidades de ação são definidas por referência à

“primazia do assalariamento” e sua extensão varia em função “das lutas de classes”

(Brunhoff, 1977).

A insuficiência da moeda em assegurar a reprodução do equivalente geral faz com

que a intervenção do Estado seja solicitada. “O modo de intervenção do Estado é

circunscrito pelo desenvolvimento das relações de crédito e da circulação financeira

privadas”. Esta modalidade de intervenção garante a manutenção da qualidade dos meios

de pagamento e é determinada com relação à “primazia da circulação mercantil capitalista”

(Brunhoff, 1977).

No que se refere à gestão estatal da moeda, vale a pena retomar o pensamento

neoliberal de Friedman, que também preconiza para o Estado a função de "fornecer uma

estrutura monetária". Só que, em Brunhoff, esta questão é colocada como "imanente e

exterior às relações de circulação capitalistas", enquanto que em Friedman esta questão é

abordada como sendo a de um Estado detentor de uma autonomia absoluta e que, portanto,

poderia conceber a estrutura monetária desejável pela sociedade.

Mas, o que se pode inferir disto tudo é que o fundamental se restringe à

possibilidade de o Estado intervir, ou melhor, que o Estado é sempre chamado a intervir.

Em sendo assim, isto poderia ser traduzido como uma forma de endogeneidade do Estado

ao funcionamento do capitalismo e às relações de classes, o que caracteriza o Estado como

um ente que é chamada a intervir na atividade econômica para suprir as “insuficiências” da

produção e da circulação.

Desta forma, e segundo Hirsch (1977: 86),

(...) a teoria do Estado apenas adquire significação prática se formos capazes de explicar como a dominação de classe burguesa se reproduz fazendo apelo à organização política das relações de classe e de que modo o conflito de classes determina o modo de funcionamento do aparelho de dominação política.

Aqui vale a pena ressaltar que, o fato de existir divergências entre os interesses das

diversas frações de classe dominante faz com que exista uma incompatibilidade com a

sobrevivência e a expansão do capitalismo, pois impossibilita o planejamento da economia

como um todo e induz à elaboração de políticas contraditórias. Assim, segundo O’Connor

(1977: 78), “os interesses de classe dos capitalistas monopolistas (como uma força social

mais do que como uma abstração) não são o agregado dos interesses específicos desta

classe mas, antes, emergem dentro da administração do Estado, ‘de modo não

intencional’. Neste importante sentido, o Estado capitalista não é um instrumento, mas

uma estrutura”.

O Estado, no capitalismo, age, não somente para estabelecer uma política que

garanta a forma de reprodução ampliada do capital, e neste sentido não se pode deixar

levar pelos interesses específicos de uma fração de classe dominante, como também para

garantir a legitimação da classe dominante no poder, o que faz com que a sua ação busque

a integração de todos os elementos da população (a exemplo da “aceitabilidade” das

camadas populares em relação às políticas adotadas).

Diante destas considerações é possível, agora, identificar as chamadas “novas”

funções do Estado capitalista, que permitem o entendimento de como se processará a ação

do Estado dada as transformações ocorridas no capitalismo em fins dos anos 70.

Em decorrência da inferência de que o Estado sempre intervirá é que nos propomos

agora, nesta seção, a apresentar argumentos no sentido de demonstrar que, dada a crise dos

anos 70 e o "ressurreição" das concepções liberalizantes (que encaram o Estado como

sujeito), o que de fato está ocorrendo é uma transformação do modo de agir do Estado. De

acordo com Lechner (1996),

Está emergindo uma nova configuração social, uma sociedade de mercado, que deixa deslocado tanto o velho Estado desenvolvimentista como o Estado regulador. Simultaneamente, emerge uma nova consciência de cidadania que, ainda confusa, recria a idéia de Estado. Muda pois o campo de intervenção estatal, junto com as demandas e expectativas referidas ao Estado (Lechner, 1996: 39).

Mais ainda,

A internacionalização exige do Estado uma dupla tarefa: criar condições atraentes para "localizar" as inversões estrangeiras no país e, por outro lado, fomentar um ambiente favorável ao desenvolvimento convergente dos elementos endógenos. Por conseguinte, o ativismo do Estado não se reduz a iniciar e impulsionar as políticas de ajuste e liberalização econômica. Uma vez cumprida essa etapa, o Estado continua tendo uma intervenção decisiva para reorganizar os fatores relevantes (desde a regulação dos mercados e uma política industrial até a coesão social) em uma composição que seja competitiva frente a outros países. Esta função é tanto mais importante quanto a economia mundial sempre se encontra ameaçada de guerras comerciais. O Estado nacional converte-se assim em "Estado comercial" ou "Estado concorrencial" sumamente instrumentalizado em função das dinâmicas do capital (Lechner, 1996: 40).

É por conta disto que se pode falar que o Estado sempre esteve à "serviço" do

capital, ou seja, sempre esteve voltado para a "preservação da dominação burguesa". E,

mesmo hoje, com as transformações econômicas, sociais e políticas que estão ocorrendo, e

que induzem uma reestruturação do Estado, ele continua a "servir" ao capital. Sem,

contudo, tornar-se um prisioneiro deste capital; ou seja, sem se constituir em um

instrumento de uma classe específica, que se caracterizaria através da perda da total

autonomia deste Estado.

Na realidade, o que se tem observado é que na atualidade as pretensões de direção

estatal não são maiores nem menores, mas diferentes. Pois, não nos encontramos, de fato,

diante de uma "auto-regulação social" que torne prescindível a intervenção estatal.

Isto pode ser confirmado através das experiências empíricas, como por exemplo na

América Latina, de uma forma geral, e no Brasil, de uma forma específica, onde as

reformas neoliberais, que eliminam o Estado, seja como "promotor de múltiplos processos"

seja como "destinatário de muitas reivindicações sociais" (Lechner, 1996: 44), não

conseguem "retirar" o Estado da economia. Na realidade, o que vem ocorrendo é uma

tentativa de transformar o Estado, para que este possa fazer face às transformações da

sociedade.

Nesta perspectiva, é que se coloca o problema de repensar o Estado - seu papel, sua

relação com a sociedade, a forma de ação estatal e sua estrutura organizacional - diante dos

impasses colocados pela crise e dos limites do padrão anterior de intervenção para fazer

frente aos novos desafios resultantes da reorganização do modo de produção capitalista.

Na tentativa de repensar o Estado, parte-se de um diagnóstico onde as

características que a intervenção estatal acabara assumindo ganham relevância. Estas

podem ser exemplificadas através da(o): a) excessiva centralização e burocratização; b)

apropriação do aparelho estatal por interesses privados e corporativos; c) distanciamento

das necessidades da comunidade; d) não atendimento de segmentos populacionais de mais

baixa renda, e; e) má qualidade dos serviços prestados (Farah, 1994).

É dentro deste contexto que as propostas descentralizantes aparecem, de forma a

tentar adequar as funções do Estado às novas situações de desenvolvimento do capitalismo.

Induzindo, inclusive, a uma ênfase na ampliação do setor público via incorporação

crescente de novas organizações sociais não estatais e não empresariais nas esferas

públicas de decisão.

Na realidade, estas reestruturações do Estado estão sendo induzidas pela luta de

classes que vem redefinindo a pauta de seus deveres e as normas de sua atuação e, ao

mesmo tempo, lhe impõe limites e lhe conduz à uma descentralização de encargos e

recursos. Segundo Albuquerque (1995: 145), a redefinição do Estado passa pelo

estabelecimento das

(...) formas de sua ação em áreas essenciais para a estabilidade societária e o desenvolvimento; requerendo eficiência na administração e prestação de serviços públicos; exigindo representatividade e participação no processo político, legitimado pela escolha democrática dos agentes dos poderes públicos, por sua submissão ao interesse coletivo e pelo controle sócio - político de suas decisões.

Neste sentido, pode-se observar que por mais que se reestruture o Estado, ele

sempre será um produto das relações entre as classes e frações de classe e, em sendo assim,

as suas "novas" funções se consubstanciarão a partir destas relações.

AS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E A AUTONOMIA RELATIVA

As relações estabelecidas entre a política e administração se concretizam através

das relações entre o Estado e o governo. O governo assume as feições de gerenciador das

políticas do Estado e, sendo assim, ele pode “subdividir-se”, objetivando “melhor”

gerenciar essas políticas.

No entanto, essas “esferas de governo” não estão desvinculadas das relações que se

estabelecem entre as classes. Neste sentido, as esferas de governo subnacionais passam a

“deter”, por assim dizer, uma dupla autonomia relativa: a autonomia relativa perante às

classes sociais e a autonomia relativa perante as esferas de governo regionalmente mais

centralizadas.

A autonomia relativa das esferas de governo subnacionais perante as classes sociais

se concretiza da mesma maneira que a autonomia relativa do Estado em relação às classes

da sociedade civil como um todo. Com relação à autonomia relativa das esferas de governo

subnacionais diante das esferas regionalmente mais centralizadas é necessário apontar a

forma de sua concretização.

Diante da crescente integração econômica nacional e regional, da concentração e

centralização econômicas cada vez maiores, o capital monopolista e mais recentemente o

capital financeiro exigem maior administração vertical e maior planejamento orçamentário,

especialmente no que diz respeito às necessidades locais. O desenvolvimento do

capitalismo requer a ampliação das áreas administrativas.

Todavia, no campo do poder político e orçamentário a esfera federal deve continuar

a exercer um papel fundamental, no sentido de manter o poder controlador e, assim,

minimizar os chamados “poderes locais”.

Pode-se, então, compreender a esfera municipal como sendo uma das ramificações

administrativas do aparelho do Estado e, sendo assim, pode-se conceber a autonomia

municipal como sendo,

(...) a autonomia relativa do poder político local em relação ao Estado e, em particular, à sua esfera central. Em outras palavras, trata-se da existência de uma autonomia relativa para o cumprimento, no nível local, das funções de acumulação e dominação que cabem ao município, no quadro da divisão de tarefas entre as diferentes esferas do Estado capitalista (Daniel, 1988: 27).

Ainda de acordo com Daniel, tal autonomia seria garantida através dos seguintes

mecanismos:

• Eleições diretas dos governantes locais, traduzida no poder de definir normas

legislativas, o que levaria à necessidade de determinado montante de recursos

para implementar suas “competências”.

• Autonomia para tributar, relacionada com os recursos próprios.

• Autonomia para realizar despesas, relacionada com o total de recursos

disponíveis, incluindo aí as transferências.

• Lugar ocupado pelo município na divisão espacial do trabalho social, ou seja,

municípios mais desenvolvidos economicamente deteriam um quinhão maior de

recursos tributários, o inverso ocorreria com os menos desenvolvidos.

Na perspectiva deste último mecanismo, os municípios que detivessem uma base

produtiva mais desenvolvida passariam a depender menos da União e dos estados;

portanto, deteriam uma autonomia financeira maior.

Como já foi salientado, a autonomia relativa municipal está relacionada ao papel

“destinado” ao município, dentro do contexto da divisão de tarefas entre as diferentes

esferas do Estado. Porém, é necessário salientar que, o papel que cabe ao município não

depende exclusivamente da inter-relação que se estabelece entre as esferas de governo.

Depende também da correlação de forças que possa vir a se estabelecer no seio da

comunidade municipal. Esta correlação pode induzir a que os chamados governos locais

reivindiquem ações dos governos centrais, que favoreçam a área de influência geográfica

daquela comunidade municipal.

Haja vista que, segundo O’Connor (1977: 93),

(...) embora nas economias capitalistas os poderes político e econômico sejam formalmente separados, existe uma rede complexa de relações informais entre o Estado e a economia. Tais relações existem a nível federal, todavia os laços entre os interesses particulares e o Estado (e as burocracias locais) são muito mais numerosos e íntimos. Assim, (...) a política de interesses particulares e o controle orçamentário são básicos tanto para os governos estaduais e locais quanto para o governo federal. Porém, a nível local e estadual os interesses particulares predominam.

Pode-se, assim, salientar a função fiscal dos governos locais, que consiste em

proporcionar os mecanismos que justifiquem os interesses do empresariado local e dos

proprietários, a exemplo dos sistemas locais de trânsito e de zoneamento urbano.

Esta noção de autonomia municipal se contrapõe às análises tradicionais, que a

considera: por um lado, de maneira bastante geral, quando a define como sendo a

capacidade para decidir livremente sobre a prestação dos serviços de competência local

(Polo, 1998), sem a devida especificação do que vem a ser este “decidir livremente”; e, por

outro lado, subordinada ao que foi instituído pela Constituição, numa clara sintonia com as

análises formais-legais (Lordelo de Mello, 1991), que “garante” o que foi instituído, mas

não o que de fato possa vir a ocorrer na realidade concreta.

A AUTONOMIA MUNICIPAL E A DESCENTRALIZAÇÃO

Nesta etapa do trabalho é necessário que se saliente a distinção dada entre o que

vem a ser descentralização e desconcentração. De acordo com Tobar (1991)25,

descentralização implica em redistribuição do poder, uma transferência na alocação das

decisões. Significa, portanto, mexer nos interesses dos grupos de poder; enquanto que,

desconcentração implica em delegar competências sem deslocar poder decisório.

Nesta perspectiva, o entendimento do que vem a ser descentralização envolve o

conceito de autonomia, que pode ser expresso através de três dimensões distintas, contudo

interligadas, que são:

Dimensão político institucional – expressão do poder político real, representando a cidadania a nível local e expressando as forças políticas e sociais locais. É aí que se resgata o poder autônomo do Estado a nível local. Dimensão econômico-financeiro – a autonomia política institucional é ilusória se não for acompanhada dos recursos legais para assegurar a autonomia econômico e financeira. Implica em que o município precisa dispor dos recursos necessários ao desenvolvimento da ação municipal, que estará respaldada numa receita fiscal que não dependa em absoluto do direcionamento do governo central. Dimensão de prestação de serviços – a competência da oferta de serviços entre as três esferas de governo é sintoma da intenção ou não de resgate da autonomia municipal”. (Roffman apud Clementino, 1996a:7).

Estas três dimensões estão imbricadas de tal forma que não se pode conceber o

entendimento da descentralização de uma maneira parcial. Em outras palavras, ou a

descentralização ocorre, e isto implica em uma autonomia que envolve as suas três

25 Como já definido na Introdução desta Tese.

dimensões; ou a descentralização não ocorre; e sendo assim deve-se buscar outros

mecanismos de interpretação da realidade.

O que de fato está no cerne da questão é a relação de poder que se estabelece entre

as classes e frações de classe. Nesta perspectiva, para que se possa ter uma noção clara de

um processo de descentralização é necessário que se identifique como está estabelecida

esta relação de poder. Sendo assim, pode-se observar um movimento contraditório que se

caracteriza por um processo de ampliação dos poderes administrativos mas com

diminuição dos poderes políticos, o que nos faz concluir que o processo de

descentralização é na realidade um processo centralizador.

Em síntese, a idéia central aqui discutida pautou-se na identificação de uma

concepção teórica do Estado que o considere de forma orgânica ao processo de

acumulação capitalista. Tendo encontrado tal concepção nas análises desenvolvidas por

Brunhoff, Hirsch e Poulantzas, que consideram a ação econômica do Estado como algo

dado. Nesta perspectiva, perdem o sentido as expressões: "intervir" ou "não intervir",

"inserir" ou "retirar" o Estado da economia.

Salientou-se que, no capitalismo sempre haverá um papel para o Estado, nem que

fosse mínimo; e, é exatamente em função disto que nós nos apegamos para argumentar no

sentido de que o Estado sempre intervirá e é desta intervenção que se consubstancia a sua

endogeneidade. Surgindo, desta forma, a necessidade do Estado deter uma autonomia

relativa frente às classes ou frações de classes sociais.

A principal idéia, desta linha de análise, é a de que tanto a força de trabalho quanto

a gestão da moeda, são consideradas como elementos essenciais ao funcionamento do

capitalismo. Sendo que, a troca - denominada "igualitária" no capitalismo, não consegue

suprir nem um salário direto suficiente para a manutenção e reprodução da força de

trabalho; e, nem tampouco, uma quantidade suficiente de moeda privada que possibilite a

circulação de todos os bens e serviços; ou seja, que assegure a reprodução do equivalente

geral.

É nesta perspectiva que o Estado é chamado a intervir para suprir as

"insuficiências" da produção e da circulação. E, aqui, mais uma vez, vemos que esta

intervenção nada mais é do que a garantia de que o Estado é um elemento endógeno ao

funcionamento do modo de produção capitalista.

Desta forma, as transformações pelas quais passam o Estado capitalista; ou seja, as

suas "novas" funções nada mais são do que transmutações exigidas pelo próprio

desenvolvimento da capitalismo - que tem como cerne o processo de luta de classes. E, é

em função disto que se considera que a luta de classes, e neste contexto, a maior correlação

de forças de uma classe sobre a outra (ou sobre frações de classes), que se consubstancia

no motor da própria redefinição do Estado.

PARTE II: CONTEXTUALIZÃO HISTÓRICA

O MUNICÍPIO ENQUANTO ESFERA LOCAL

O município tem sido geralmente reconhecido como a instituição que pode

levar mais eficiente e eficazmente a presença do poder público ao interior de um país.

Na atualidade, a visão de que o município tem o papel de agente de promoção do

desenvolvimento econômico está associada à crise do padrão de acumulação

fordista/taylorista e às novas formas de flexibilização geradas em seu interior.

Estas novas formas de flexibilização, de acordo com Oliveira (1991: 69), estão centradas num sistema técnico que pode ser visualizado através da convergência de três processos:

Suplantação do taylorismo, método de organização industrial do trabalho, que se caracteriza pela distribuição do trabalhador ao longo de uma linha que se move em cadência rígida, por uma rede de minilinhas, entre as quais o produto circula em cadências flexíveis e trajetórias complexas, sob atenção de núcleos de trabalhadores; substituição da produção de massa de produtos estandardizados pela flexibilidade da produção em lotes diferenciados, de grandes séries de mercadorias qualitativamente cuidadas; e, evolução do potencial técnico da indústria moderna, em função do entrecruzamento de avanços nas comunicações, na informática, na eletrônica, bem como nas calculadoras e máquinas industriais.

Seguindo esta linha de raciocínio, Coelho (1994: 30) afirma que,

(...) o processo de reestruturação econômica rompe com as integrações regionais, compartilhadas horizontalmente, e cria possibilidades de novas integrações do Município. Ciência, tecnologia e informação se constituem em base de formas de utilização do território. Desenvolve-se uma exacerbação do processo de competição espacial a partir das especializações produtivas de cada local. O que se pensava ser uma negação do local e do município passa a ser a sua reafirmação, transformando-o em agente capaz de oferecer opções de integração local/global a partir da construção de redes, da articulação local de fornecedores, de pontos nodais de fluxo de informação.

Pensar o município como instituição que pode desempenhar a função de agente promotor do desenvolvimento local é condizente com as transformações, pelas quais passam o mundo contemporâneo. Assim, o presente capítulo tem por objetivo entender o município dentro deste novo contexto. Para tanto, salientou-se o papel da esfera local num contexto histórico internacional, bem como no contexto nacional.

AS TRANSFORMAÇÕES CONTEMPORÂNEAS E SEUS REFLEXOS SOBRE A ESFERA LOCAL

Entender a esfera local no contexto internacional passa necessariamente pela análise das transformações pelas quais o mundo contemporâneo vem passando e que se caracterizam pela chamado processo de mundialização26. Este processo é fruto do liberalismo e da desregulamentação, dos movimentos dos capitais financeiros, dos investimentos diretos e do comércio internacional, e encontra sua caracterização em três aspectos principais: totalidade sistêmica mundial; subordinação ao capital financeiro; e, taxas de crescimento muito baixas. Ao se estruturar enquanto totalidade sistêmica mundial este regime de acumulação, no entanto, se diferencia de maneira fortemente hierarquizada (Chesnais: 1998).

A chamada economia global pode ser descrita como um sistema no qual praticamente a totalidade dos recursos financeiros estão concentrados nas mãos das corporações e dos que auferem grandes lucros sentando-se no topo do sistema de produção global, a começar precisamente pelas finanças. Assim, os seguintes fenômenos são responsáveis pela reafirmação do chamado processo de globalização:

• declínio generalizado da taxa de lucro que encerrou o boom do pós-guerra no

início da década de 70;

• sincronização global das recessões desde essa época; a conseqüente crise do

social-reformismo em países como o Reino Unido;

• contínuas baixas taxas de retorno sobre os investimentos industriais que

levaram a uma disparada da especulação financeira a curto prazo;

• enfraquecimento do poder econômico dos Estados Unidos frente ao Japão e à

Europa e o abandono do acordo de Bretton Woods no tocante à administração

das taxas de câmbio internacionais em 1973 devido à instabilidade dinâmica da

economia mundial;

26 De acordo com Chesnais (1998), o termo mundialização caracteriza o processo de acumulação do capital

sob a égide do capital financeiro. Esta definição se contrapõe ao termo globalização porquanto esta está imbuída de uma concepção ideológica associada ao pensamento conservador.

• volatilidade das taxas flutuantes de câmbio e o movimento em escala maciça e

internacional de capital especulativo que se tornaram cada vez mais difíceis de

serem controlados pelos estados individualmente;

• ascensão dos países recém-industrializados (NICs) e, segundo alguns, uma nova

divisão internacional do trabalho com destaque para o papel crucial do

assalariamento barato no terceiro mundo, embora os investimentos

internacionais diretos continuassem a se concentrar em sua grande maioria

dentro do grupo de países com economias avançadas;

• crescente integração global do capitalismo, que pode dar continuidade ao

acentuado processo de concentração e centralização de capital;

• redução da iniciativa estatal de desenvolvimento particularmente nos países do

terceiro mundo que passaram pela crise da dívida no início da década de 80,

que os levou a depender mais de agências como o FMI e a uma integração

maior na economia mundial.

Todos estes fatores contribuíram para a consolidação do chamado processo de

globalização. Diante deste contexto observa-se, hoje, uma nova conformação da sociedade

e do Estado contemporâneos. No que pese ao Estado, existem posições que tentam

demonstrar que o Estado contemporâneo está sendo gestado no processo de se conferir

sentido a uma nova ordem, em escala planetária. Este processo serviria de suporte a

múltiplas relações: lugar do econômico, social e simbólico.

A relação entre Estado e sociedade é hoje um ponto controverso, na medida em que

encontramos posições que, por um lado, defendem a superação do Estado-Nação e a

criação de um Estado supranacional (Ianni: 1993)27; e, por outro lado, as que reconhecem

que os conceitos de fronteiras nacionais e de Estado-Nação estão perdendo importância, o

que não implica em sua superação em favor de um estado supranacional, mas uma

redefinição do conceito de soberania nacional (Giddens: 1991).

Para autores como David Held (1991), a ordem internacional caracteriza-se pela

persistência de Estados soberanos e pelo desenvolvimento de estruturas plurais de

27 Um contexto histórico que se aproximaria de um possível Estado supranacional poderia ser identificado na

construção da União Européia, que em sua estrutura funcional possui o Parlamento Europeu que define as políticas públicas globais a serem adotadas pelos Países membros.

autoridade. A concepção de soberania, entendida como forma ilimitada e indivisível de

poder público, está posta em questão. Isto implica na redução de instrumentos políticos

e na redução e restrição da influência do governo sobre as atividades de seus cidadãos.

Porém, esta situação está longe de se constituir na emergência de um Estado

mundialmente integrado, apesar do crescimento de instituições, organizações e regimes

que constituem a base de um governo global.

O grau de autonomia dos Estados-nações depende da forma e dos limites das modernas

democracias. Assim, as condições de realização do princípio de autonomia do Estado-

nação passam por uma dupla reforma: do Estado - compreendendo que sua

democratização envolve, também, o questionamento da democratização no interior de

uma rede de forças e relações internacionais entrecruzadas no processo de globalização;

e, da sociedade - no sentido de se tornar mais ativa e hábil no processo de ampliação da

sua participação no interior do espaço público.

Nesta perspectiva pode-se conceber a relação entre a globalização da economia e os

Estados nacionais a partir da consideração de que o Estado capitalista, enquanto

organizador dos níveis hierárquicos de gestão da sociedade, necessita de uma dupla

reforma: uma "interna" - relacionada com o controle do aparelho do Estado, com as

possibilidades das massas governar e controlar o Estado, com as instituições

representativas e a burocracia estatal na sociedade capitalista; e outra "estrutural" -

relacionada com a tendência à interrupção das relações de troca, bem como da

ineficiência dos mecanismos de correção automática do mercado.

No bojo dessas transformações o Estado-nação passa a ser visto como objeto de reforma

- trazendo em seu interior a configuração de dois paradigmas explicativos do estado e

do seu papel: o paradigma neoliberal, que defende um capitalismo transnacional de

economia livre, autoritário, sob a jurisdição do mercado; e o paradigma nacional-

democrático, que defende um capitalismo de economia mista sob jurisdição de um

estado, politicamente mais democrático e economicamente mais racional, que atua com

maior justiça, representatividade e democracia, num contexto de um novo pacto social

que fortaleça e desenvolva os sistemas nacionais de economia mista.

Nos anos 80 prevaleceram as concepções neoliberais, onde a campanha pelo

neoliberalismo, em termos universais, foi desenvolvida objetivando a "manutenção" de

uma dominação espoliadora transvertida de benéfica, positiva, progressista, "moderna". Os

principais pontos em que se assentou esta campanha foram:

• ressurreição do livre cambismo - a luta contra o protecionismo - por sinal aquilo

que possibilitou o desenvolvimento capitalista no ocidente europeu e nos

Estados Unidos, iniciado na Grã Bretanha - foi uma arma de comprovada

eficiência que objetivava a criação de um amplíssimo mercado único,

praticamente sem barreiras, um mercado mundial dominado naturalmente por

aqueles que já estavam nele instalados, em condições hegemônicas

incontestáveis, em posição de domínio absoluto e que usufruiriam privilégios

ilimitados com essa franquia geral.

• destruição do elemento nacional de cada país - a categoria nação - uma criação

da época ascensional da burguesia, aliás - deveria ceder lugar à integração num

mundo decisivamente internacionalizado, a começar pela integração de todas as

estruturas econômicas em uma só, sem barreiras.

• guerra ao Estado - exigência da redução do papel do estado ao mínimo, a

tarefas meramente administrativas. Neste sentido o estado não só deveria ser

despojado de empresas, ditas estatais por isso, como deveria financiar as

operações de privatização; com o argumento de que o estado é mau

administrador.

• controle da mídia - pois com esta consegue-se a propagação de toda uma

ideologia que está a serviço do grande capital.

Em síntese, a ideologia neoliberal passa pela preconização da liberalização

econômica e da mudança do protecionismo e da substituição de importações para uma

integração competitiva na economia mundial. O cerne desta questão está pautado no papel

do estado - que deveria se reduzir através, principalmente, das privatizações.

Estas posições, contudo, estão se modificando ao longo dos anos 90. Isto ocorre,

principalmente, devido às crises globais que assolam os países, não somente as

relacionadas com o capital financeiro internacional, mas também as relacionadas com a

questão do desemprego.

Apesar da atual financeirização global, padrão sistêmico de riqueza do capitalismo

contemporâneo, pode-se salientar a importância dos mecanismos nacionais de regulação

para esse contexto. Como já apontado, a maioria dos países no mundo inteiro vinha

seguindo a lógica do modelo neoliberal, a qual seria: a abertura da economia aos mercados

internacionais; a redução da função econômica e social do Estado e a privatização das

empresas estatais; cortes nos gastos públicos e eliminação de subsídios; e, por fim, o

estabelecimento das formas mais apropriadas para a inversão estrangeira.

A adoção quase generalizada desse modelo, segundo o qual o processo de

globalização dos mercados se impõe parece tratar-se de um imperativo tecnológico. Mello

(1997) chega a três grandes conclusões sobre essa era: a primeira é que o capitalismo

generaliza somente as relações mercantis, mostrando-se incapaz de promover o nascimento

de sistemas integrados, de difundir amplamente o progresso técnico; a segunda seria que o

capitalismo mundial se revelou incapaz de promover a homogeneidade social dos povos da

periferia subdesenvolvida; e, por último, essas tendências estruturais do capitalismo se

agravam com a chamada Terceira Revolução Industrial e a globalização financeira.

Ao analisar as conseqüências trazidas, principalmente aos países da América

Latina, pode-se dizer que foram negativas ao se verificar as condições sociais e de pobreza

em que as pessoas vivem. Essas conseqüências negativas têm sido mesmo apresentadas

como sendo pré-condições para uma nova forma de crescimento econômico cujos

contornos não estão ainda definidos.

Ao capital internacional não interessa as políticas sociais28, como saúde e

educação públicas, mas sim áreas estratégicas, como telecomunicações, e com isso

28 Todavia, o capital nacional vem se interessando pelo controle da gestão dos setores sociais.

acontecem desigualdades, tanto na aplicação como nos investimentos dos recursos.

Além disso, o setor privado concentra-se em regiões mais desenvolvidas. Conforme

José Luiz Fiori (1997), não há nenhuma evidência de que, desde o fim do padrão

dólar e o início das “desregulações” responsáveis pela globalização, estejam se

diluindo o poder político ou mesmo que esteja ocorrendo o fim pacífico e virtuoso do

papel dos Estados Nacionais. Nem tampouco, de que haja um desenvolvimento

econômico mundial mais inclusivo, convergente e homogeinizador. Ao contrário, o

que se vê é a expansão geométrica da polarização entre países e classes sociais, nos

países industrializados, como nos países periféricos.

Ainda conforme Fiori, a conseqüência final é que os Estados Nacionais estão

sendo transformados, neste fim de século, numa espécie de “guardiões paralíticos” de

uma moeda que de fato não dispõem e de um equilíbrio fiscal que lhes escapa das

mãos empurrado pelo círculo vicioso de sua política monetária. A permanência dessas

condições aponta para a deterioração da legitimidade destes governos e da

solidariedade nacional indispensáveis à preservação da unidade e da soberania

interna desses “quase-Estados”.

Também é colocado que os recursos para inversão social estão escassos. Mas

na verdade eles não são parcos, nem se perderam, mas o que vem ocorrendo é cada

vez mais uma concentração dos mesmos no setor financeiro. Esse favorecimento do

setor financeiro leva a uma economia virtual, aumentando a ganância financeira,

onde se lucra com as privatizações.

Com tudo isso acima exposto, pode-se prever um papel importante e

necessário do Estado com a introdução de mecanismos nacionais de regulação. Esses

mecanismos devem buscar a regularidade da economia no conjunto, que permitam a

convergência de forças e, portanto, a possibilidade de crescimento num período longo,

segundo o que Aglietta define como regulação, a essência da relação entre a estrutura

e seus elementos.

É necessário que esse Estado trace um plano de desenvolvimento buscando a

autonomia nacional e regional. A regulação na área de serviços públicos com as

privatizações torna-se cada vez mais importante. Além disso, é preciso manter um

sistema que lide com o conflito entre o interesse dos regulados e dos reguladores,

partindo-se da redefinição de qual o tamanho mais apropriado para esse Estado.

A globalização financeira levou os Estados Nacionais a diminuição de suas

capacidades de atendimento a demandas financeiras. Há um aumento do desemprego

estrutural, com a Terceira Revolução Industrial. Tudo isso se reflete no que

assistimos na segunda metade dos anos 90, o furacão que está varrendo o mundo,

ferindo profundamente o mercado financeiro. O comércio internacional, a produção

industrial e o emprego estão sentindo os reflexos e são cada vez mais necessários os

mecanismos nacionais de regulação sérios para a reversão dos cenários. Os

acontecimentos vividos ocorreram num momento em que pairavam incertezas para o

mundo todo, coisas do mundo globalizado, das economias interdependentes, dos

novos modelos de produção. A reconstrução dos Estados Nacionais, desestruturados

em função de suas aderências à lógica capitalista torna-se emergente.

O capital é eficaz para produzir riquezas, mas não tem pátria, não enxerga o

futuro, não faz análises políticas. Então, como Keynes já dizia que a ação estatal deve

estar dirigida para a promoção do desenvolvimento, o Estado hoje tem que ser

regulador, com a missão de garantir as normas e regras necessárias para o fomento

do desenvolvimento econômico e garantia da eficiência, eficácia e efetividade dos

serviços. Os Estados Nacionais necessitam de mecanismos institucionais fortes para

dependerem menos da vontade de políticas externas e promoverem um

desenvolvimento interno mais homogêneo.

É neste contexto de mundialização, caracterizado pela possibilidade de interligar o mundo a partir do uso das novas tecnologias, que se identifica a revalorização da esfera local e se repensa o município como instituição plausível de assumir um papel relevante na esfera da produção. Muzio (1999: 161) coloca esta questão muito bem,

(...) sinto que temos de recuperar a dimensão local em oposição à dimensão global. Portanto acredito que qualquer iniciativa que tenda a fortalecer as possibilidades de sobrevivência do nível local, das culturas e estilos de vida locais é, em si mesma, uma possibilidade para ser contraposta ao caminho de integração do planeta do projeto de globalização, que de outro modo não enfrentaria nenhum obstáculo significativo para afirmar sua dominação.

Assim, a esfera local se vê imbuída de uma valorização frente a todo o processo de mundialização, que encontra na perda do controle, por parte dos Estados Nações, das políticas nacionais uma das suas características mais marcantes. Em outras palavras, o que vem ocorrendo é o fato dos Estados nacionais estarem perdendo a primazia, ou seja, a sua centralidade na definição e controle das políticas públicas em contraposição à crescente importância dos espaços global e local. Isto decorre basicamente em função de que o tempo instantâneo (just in time) dos mercados financeiros inviabiliza qualquer deliberação ou regulação por parte do Estado, indo, portanto, de encontro à política e burocracia deste.

É nesta perspectiva que Castells (1994) analisa a emergência de algumas cidades (centrais), que buscam se afirmar como forças dirigentes em detrimento do papel desempenhado pelos Estados nacionais. Neste movimento, as cidades passariam a absorver as funções de proteger a economia global.

Deve-se, contudo, salientar que as análises desenvolvidas por Castells referem-se ao contexto europeu, no que pese o processo de redefinição das cidades européias em relação à afirmação do Mercado Comum Europeu. Todavia, a partir de então emergiram novas propostas, a nível de administração local, no campo das relações entre o público e o privado que envolvem o conceito de descentralização. Este não se constitui em conceito homogêneo, posto que é um processo que se dá de forma diferenciada no interior de cada país, de acordo com as formações históricas de cada Estado-nação.

Levando-se em conta este contexto histórico, buscar-se-á entender como se processou a valorização da esfera local (municipal) no Brasil, incluindo aí o desenvolvimento do seu aporte de recursos, a partir de uma análise das Constituições brasileiras.

O MUNICÍPIO NO BRASIL: UMA PERSPECTIVA HISTÓRICA

Tradicionalmente, no Brasil, o município tem sido considerado como única unidade de governo local, contrapondo-se ao que ocorre em outros países29, onde se dá a proliferação de unidades de governo local.

O município brasileiro consolidou-se como instituição governamental em decorrência, por um lado, de fatores econômicos, políticos e sociais, e, por outro lado, de variações na estrutura do poder dominante das elites e decisões efetivamente tomadas nas esferas superiores com reposição dentro da estrutura governamental, salientando a importância dos aspectos institucionais-legais no comportamento das entidades governamentais.

Numa perspectiva histórica pode-se observar que as instituições municipais têm uma longa tradição no Brasil. Foram trazidas pelos colonizadores portugueses no século XVI. No período colonial, que se estendeu até 1822, a municipalidade brasileira conservou-se num estágio primitivo e foi bastante ineficiente como unidade de governo. Este período é caracterizado por uma economia de exportação, centralização política sob o comando da metrópole, o que resultou na instituição do município sem nenhuma autonomia política e totalmente ineficiente como unidade de governo.

O período do Império, que perdurou até 1889, também não proporcionou uma consolidação efetiva do governo local. A economia estava centrada na exportação do café desde meados do século XIX, predominando uma centralização política sob a égide do

29 Para um estudo mais detalhado das unidades locais na Europa, por exemplo, ver: Comissão Européia,

1997. Este documento analisa a estrutura territorial dos Estados-membros da União Européia, identificando uma situação de proliferação das unidades locais.

Estado Unitário, com partidos políticos sem representatividade e total domínio das oligarquias rurais. Todavia, a Constituição de 1824 abria alguma perspectiva para a esfera local, na medida em que possibilitava às cidades e vilas elegerem uma câmara que se encarregaria do seu governo municipal e econômico, mas que estariam subordinadas aos presidentes das províncias, o que resultaria na falta de autonomia dessas esferas de governo.

A proposta de um Estado federal para o Brasil, composto por um governo central e um conjunto de governos regionais autônomos, nasceu juntamente com a campanha republicana, em oposição ao Estado Unitário e centralizado do Império. Já durante o período regencial (1831-1840), no entanto, a própria Monarquia tentara, timidamente, algumas reformas descentralizadas para acomodar os interesses das oligarquias regionais e conter a agitação popular nas províncias.

Em 1834, a Constituição fora reformada por um Ato Adicional que concedeu autonomia bastante limitada às províncias. Foram criadas as Assembléias Legislativas Provinciais, com poderes para legislar sobre os impostos e as despesas. O Executivo continuou, porém, a ser exercido por um presidente nomeado pela Coroa.

Esta autonomia sofreria duro golpe em 1840, quando foi aprovada uma Lei de Interpretação que recuperou para o poder central atribuições que o Ato Adicional havia dado às Assembléias. Em 1841, as Assembléias Provinciais perderam o direito de nomear os magistrados e os chefes da Guarda Nacional – que faziam as funções de Exército da época. Além disto, as funções do “juiz da paz”, eleito pelos municípios para exercer o papel de delegado de polícia, foram transferidas para um chefe de polícia nomeado pelo poder central.

A proposta federalista ganharia impulso após o Manifesto Republicano de 1870, documento que marca o início da campanha destinada a desembocar na derrocada do Império, em 1889. Sob o lema “centralização – desmembramento, descentralização – unidade”, os descontentes com a Monarquia imaginavam que o fortalecimento das províncias esvaziaria o poder do imperador, abrindo caminho para a implantação de um novo regime.

Assim, paulatinamente os alicerces do Império foram sendo destruídos, sobretudo a escravidão. Em 1889 a República ascendeu, em substituição ao período imperial, pautada no princípio do federalismo, com a criação dos legislativos estaduais e municipais. Todavia, este mecanismo funcionou, também, como reforço à concentração do poder da oligarquia agro-exportadora, na medida em que possibilitou a implementação da chamada “política dos governadores”30.

De acordo com Lima Júnior (1997), a forma federalista implantada, nesse período, teve como pilar a transformação das províncias em estados e o reconhecimento da autonomia e independência financeira destes, na prática, contudo, por força de dispositivo

30 A chamada “política dos governadores” se caracterizava pelo forte poder político que os governadores dos

estados produtores de café (principal e praticamente único produto da pauta de exportações e que sustentava a economia brasileira) detinham. Este poder pode ser exemplificado através do Acordo de Taubaté (1906), que foi assinado pelos estados produtores de café à revelia do governo central e que possibilitou a tomada de empréstimos externos para fins de financiar a política de valorização dos preços do café no mercado internacional.

constitucional31, essa autonomia sofria constantes abalos na medida em que era comum a intervenção do governo central nos estados, justificada na necessidade de “garantir a ordem”, o que caracterizava, na realidade, um esquema centralizador.

Varsano (1997: 2) é bastante claro quando coloca que “a República brasileira herdou do Império boa parte da estrutura tributária que esteve em vigor até a década de 30”. Devido ao fato de a economia ser basicamente agrícola e aberta ao exterior, a principal fonte de receitas consistia na tributação do comércio exterior. Assim, o período republicano, com a adoção do esquema federalista, adota a seguinte estrutura de partilha tributária:

Ao governo central couberam privativamente o imposto de importação, os direitos de entrada, saída e estadia dos navios, taxas de selos e taxas de correios e telégrafos federais; aos estados, foi concedida a competência exclusiva para decretar impostos sobre exportação, sobre imóveis rurais e urbanos, sobre a transmissão de propriedades e sobre indústrias e profissões, além de taxas de selo e contribuições concernentes a seus correios e telégrafos. Quanto aos municípios, ficaram os estados encarregados de fixar os impostos municipais de forma a assegurar-lhes a autonomia. Além disto, tanto a União como os estados tinham poder para criar outras receitas tributárias (Varzano, 1997: 2).

Esta estrutura tributária reafirma um esquema centralizador que atende aos interesses de uma fração do capital, mais explicitamente aos interesses do capital cafeeiro. Diante do exposto na citação acima, todavia, pode-se observar que com a Constituição de 1891, o município saiu revitalizado, posto que foi instituído o princípio da autonomia municipal. Esta, porém, era caracterizada muito vagamente32 e destinava aos estados o poder de fixar os impostos municipais que garantissem essa autonomia.

Os estados, contudo, nada fizeram no sentido de assegurar a autonomia municipal. Muito pelo contrário, o governo local foi utilizado, basicamente, como instrumento de controle político da elite dominante, a exemplo das eleições que eram manipuladas de tal forma que só elegia aqueles envolvidos com o poder, além do que os eleitos eram subordinados ao reconhecimento do Congresso Nacional.

Assim, de acordo com Abrucio (1998), o federalismo no Brasil originou-se de forma dissociada da República, posto que se caracterizava como sendo o reino das oligarquias, do patrimonialismo e da ausência do povo no cenário político, ou seja, anti-republicano por excelência.

O federalismo na República Velha (1889-1930) foi, no entanto, desequilibrado. O grande afinamento entre governos estaduais e federal se deu às custas da marginalização das forças políticas de oposição às oligarquias dominantes locais; e favoreceu, sobretudo, os Estados mais ricos – São Paulo e Minas Gerais, principalmente.

Este esquema persistiu até 1930, quando se deu a revolução, a partir do “tenentismo”33, movimento emblemático no sentido de criticar o modelo oligárquico e direcionar o discurso político para o nacionalismo econômico.

31 A Constituição de 1891 possibilitava à União decretar a intervenção nos estados, o que constituía um

poderoso recurso de poder, de dissuasão, embora a autonomia dos estados fosse em princípio resguardada. 32 A autonomia municipal era definida através da idéia de “peculiar interesse” dos municípios. 33 Para um estudo mais aprofundado desse movimento ver Fausto (1979).

Segundo Oliveira (1977a: 10/11),

A Revolução de 1930 marca o fim de um ciclo e o início de outro na economia brasileira: o fim da hegemonia agrário-exportadora e o início da predominância da estrutura produtiva de base urbano-industrial. (...) Trata-se, em suma, de introduzir um novo modo de acumulação, qualitativa e quantitativamente distinto, que dependerá substativamente de uma realização parcial interna crescente.

Passado o período revolucionário, a “política Varguista” abre a possibilidade de se retornar a um esquema de centralização do poder. Os poderes legislativos foram dissolvidos, os governadores eram nomeados pelo presidente e os prefeitos pelos governadores. Este esquema centralizador foi de fundamental importância para a consolidação de um padrão de acumulação pautado nas bases industriais.

A Constituição de 1934, todavia, foi favorável aos municípios, na medida em que reforçou a autonomia municipal através da eleição do prefeito e não apenas da Câmara, da reserva de alguns tributos aos municípios, inaugurando uma divisão tripartida da arrecadação e da possibilidade dos municípios se organizarem e dirigirem seus serviços, gastando livremente suas rendas.

No que se refere a reserva de recursos para os municípios, a Constituição de 1934 dotou-os de competência privativa na decretação de alguns tributos, tais como: imposto de licenças, imposto predial e territorial urbanos, imposto sobre diversões publicas e imposto cedular sobre a renda de imóveis rurais, além de taxas sobre serviços municipais (Varsano, 1997).

Uma outra inovação da Constituição de 1934 foi a repartição da receita de impostos entre as diferentes esferas de governo, o que possibilitou aos municípios ampliar suas receitas, reafirmando, portanto, sua autonomia.

Este esquema, que caracteriza um sistema de maior descentralização, perdurou até 1937, quando as forças políticas da época, sob o comando absoluto de Getúlio Vargas, reacenderam o sistema unitário. Isto decorreu em função da inexistência de estruturas partidárias nacionais e da desestruturação política das forças que haviam viabilizado 1930, consolidando-se, portanto, a reversão da descentralização republicana com o fortalecimento do poder central.

A Constituição de 1937, todavia, pouco alterou o sistema tributário estabelecido em 1934. Algumas alterações, contudo, foram realizadas a exemplo da perda de competência privativa, por parte dos estados, para tributar o consumo de combustíveis de motor de explosão; e aos municípios foi retirada a competência para tributar a renda das propriedades rurais.

O esquema centralizador foi possibilitado através de várias medidas econômicas e institucionais, que assinalaram não somente o fortalecimento da esfera federal, como também da presidência da república. Assim, a criação do DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público) serve de exemplo de medida institucional que proporcionou um maior poder de comando a Getúlio; e a formalização das relações de trabalho e das atividades sindicais, servem de exemplos de medidas econômicas, posto que

estas foram de suma importância para a formação do mercado de trabalho para a indústria nascente.

Com o crescimento do poder federal, Vargas pode neutralizar as oligarquias políticas regionais que, na República Velha, comandavam a política nacional. Nos Estados onde as lideranças lhes fossem hostis, Vargas oferecia o apoio da máquina federal para as facções minoritárias, caso estas chegassem ao poder. Depois do golpe de 1937, Vargas adotou uma tática mais direta: em fins de novembro de 1937, o ditador realizou uma cerimônia pública, na qual queimou as tradicionais bandeiras dos Estados.

Vargas caiu em outubro de 1945, devido a forte influência de fatores externos decorrentes da vitória, da II Guerra Mundial, das forças aliadas, que simbolizavam um ideal democrático e se opunham a movimentos totalitários e absolutos, tal como a “Era Varguista”.

De acordo com Ianni (1979: 33),

(...) boa parte da política econômica governamental dos anos 1930-45 refletia principalmente os interesses de grupos econômicos e políticos, bem como de membros do próprio governo, com o objetivo de reformular a dependência estrutural que caracterizava o subsistema econômico brasileiro na época. Também alguns estudos e debates realizados dentro e fora do aparelho estatal revelavam o empenho de grupos e partidos no sentido de manter, reformular ou destruir relações e estruturas de dependência produzidas nas décadas anteriores à Revolução de 1930. Em gradações diversas, isso foi revelado nos debates havidos, nas medidas adotadas e nos órgãos públicos criados para fazer face aos problemas siderúrgicos, petrolífero e cafeeiro, entre outros.

Para fazer frente à “Era Varguista” uma nova Assembléia Constituinte foi convocada e em 1946 promulgou-se a nova Constituição. Essa foi a Constituinte brasileira que contou, até então, com a maior participação das correntes populares e nacionalistas. Ainda assim, as correntes liberais-conservadoras, representativas dos grandes empresários e fazendeiros, detinham nítida hegemonia; e estavam representados na Assembléia até setores políticos vinculados ao regime ditatorial que acabava de ser deposto.

Tal composição refletia o estágio de consciência política e de organização das camadas populares. Em conseqüência, a Constituição de 1946 traria a marca da Assembléia que a elaborou. O seu traço predominante era conservador, mas ela não pode deixar de acolher algumas medidas em defesa da dependência nacional e dos direitos dos trabalhadores.

Esta Constituição se preocupou com o restabelecimento da democracia local e com o fortalecimento das finanças municipais sem, contudo, uma correlata preocupação com o problema de eficiência e responsabilidade. A autonomia municipal foi assegurada também através da garantia de eleição dos prefeitos e das Câmaras, com exceção dos prefeitos das capitais (dispositivo revogado posteriormente) e das áreas estratégicas para a segurança nacional (Brasileiro, 1973).

Todavia, manteve-se a possibilidade dos estados intervirem nos municípios para regularizar as finanças quando estes fossem impontuais no serviço de empréstimo garantido pelo Estado e quando deixarem de pagar, por dois anos consecutivos, a dívida

fundada. Nos demais casos, o prefeito somente necessitava demonstrar sua responsabilidade perante a Câmara, que tinha o poder, inclusive, de rejeitar os seus vetos.

No que pese o fortalecimento das finanças municipais tem-se a inclusão de dois novos impostos na sua área de competência: o imposto sobre atos de sua economia ou assuntos de sua competência (imposto do selo municipal) e o imposto de indústrias e profissões, pertencente anteriormente aos estados, mas já arrecadado em parte pelos municípios.

Essas unidades de governo passaram também a participar (excluídos os municípios de capitais) de 10% da arrecadação do imposto de renda (IR)34 e 30% do excesso sobre a arrecadação municipal da arrecadação estadual (exclusive imposto de exportação) no território do município, bem como do imposto único sobre combustíveis e lubrificantes, energia elétrica, e minerais do país, de competência da União (Varsano, 1997). Seguindo a linha de raciocínio de Varsano (1997: 5-6), pode-se observar que,

A intenção da Constituição de 1946 de reforçar as finanças municipais não se transformou em realidade por diversos motivos. Primeiro, a maioria dos estados jamais transferiu para os municípios os 30% do excesso de arrecadação. Segundo, as cotas de IR só começaram a ser distribuídas em 1948 e eram calculadas em um ano, com base na arrecadação do período anterior, para distribuição no ano seguinte; em conseqüência, os municípios recebiam cotas cujo valor real já fora corroído pela inflação. Terceiro, estas cotas (e, mais tarde, as do imposto de consumo) eram distribuídas igualmente entre os municípios, o que gerou, através de desmembramentos, um rápido crescimento do número dos mesmos. Os 1.669 municípios existentes em 1945 transformaram-se em 3.924 em 196635. Muitas das novas unidades passaram a depender quase exclusivamente das transferências da União, cujo valor real diminuía à medida que crescia o número de municípios. Finalmente, a aceleração da inflação na segunda metade da década de 50 e principalmente no início da década de 60 prejudicou a receita dos impostos predial e territorial urbanos que dependem da ação da administração fiscal no sentido de reavaliar o valor dos imóveis. A participação destes impostos na receita tributária municipal, que era da ordem de 33% em 1960, reduz-se para cerca de 20% em 1966.

Este esquema tributário estava coadunado com a estrutura político-econômica da época, haja vista a implantação do modelo substitutivo de importações, que foi de suma importância para a consolidação da hegemonia da burguesia industrial. Este modelo requeria a forte participação do Estado na economia, enquanto principal promotor do desenvolvimento e responsável pelo planejamento das modificações que se faziam necessárias.

De acordo com Mantega (1984), o Estado passa a ser considerado como o centro racionalizador da economia, desempenhando o papel de intervir até mesmo como agente econômico direto, provendo a necessária infra-estrutura para a expansão industrial e a canalização de recursos nacionais para as novas atividades prioritárias. Este processo necessitou, portanto, de uma centralização do poder de tal monta que culminou com a “administração paralela” do governo de Kubitschek.

34 Esta partilha constituiu-se no embrião dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios (FPEM),

criados na década de 1960. 35 Esta situação foi reproduzida nos anos 80, quando mais uma vez viu-se o vertiginoso crescimento do

número de municípios no país, vide análise desenvolvida neste trabalho, no próximo capítulo.

Nos 20 anos de vigência da Constituição de 1946 o Brasil passou por profundas modificações, entre as quais pode-se destacar a aceleração dos processos de urbanização e industrialização. Passou, também, por diversas crises políticas, a exemplo da renúncia de Jânio Quadros em 1961, que não suportou comandar uma política econômica que resolvesse os graves problemas que assolavam o País36, e a eclosão do movimento de março/abril de 1964.

O Brasil passou por profundas modificações no sistema político a partir de 1964. Os objetivos de combate à inflação e de promover o desenvolvimento econômico proporcionaram um exacerbamento do poder executivo em detrimento dos demais poderes resultando numa maior centralização política. Assim, a modificação do sistema tributário objetivou a elevação do esforço fiscal da sociedade a fim de alcançar o equilíbrio orçamentário, bem como se dispusesse de recursos que possibilitasse a implementação da política de incentivos fiscais à acumulação de capitais, para impulsionar o processo de crescimento econômico.

Esta estratégia exigiu que a orientação e o controle do processo de crescimento ficassem nas mãos do governo federal, o que levou à centralização das decisões. Assim, a Constituição de 1967 proporcionou a ampliação das atribuições da União, criando inclusive a figura do decreto-lei, que possibilitava ao governo federal editar as leis de seu interesse através de decretos. A característica básica da Constituição de 1967 foi a centralização do poder.

Estas modificações repercutiram diretamente na instituição municipal. Embora não tenha ocorrido modificações na estrutura básica, a autonomia municipal foi fortemente restringida através de medidas que possibilitaram a ampliação dos casos de intervenção nos municípios. Mas, o maior abalo na autonomia municipal decorreu da reforma do sistema tributário, fazendo com que o município se tornasse mais diretamente dependente dos fundos transferidos e com o estabelecimento das limitações do uso dos recursos, sob a forma de fundos especiais, que resultaram nas chamadas transferências vinculadas. As transferências também sofreram fortes restrições na medida em que o Ato Complementar nº 40/68 reduziu, de 10% para 5%37, os percentuais do produto da arrecadação do IR e do IPI destinados aos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios (Varsano, 1997).

Mas, de 1967 até 1984, o País praticamente não viveu sob o império de uma Constituição, e sim sob o domínio dos atos institucionais. No dia 9 de abril de 1964 foi promulgado pelos militares o Ato Institucional que depôs o presidente, cassou mandatos e alterou os poderes do Executivo e do Congresso.

De março de 1967 até 13 de outubro de 1968, quando foi editado o Ato Institucional nº 5 (AI-5), o País viveu sob o regime da Constituição de 1967; de outubro de 1968 até o fim de 1978, a “lei suprema do País” foi o AI-5, aplicado por decisão exclusiva do presidente da República e dos altos comandos militares. O Ato permitia ao presidente fechar o Congresso e legislar sem limites e o autoriza a reabrir as cassações, demissões, confiscos e demais punições sumárias, sem possibilidade de apreciação judicial.

36 A exemplo da inflação galopante. 37 Estes percentuais foram sendo paulatinamente ampliados, a partir de 1975.

O último ano de vigência do AI-5 foi 1978. Em 1977, o então presidente Ernesto Geisel tinha fechado o Congresso Nacional, que se recusara a aprovar uma reforma do judiciário que o tornaria ainda mais centralizador. Com o Congresso fechado, o general-presidente aproveitara então, para impor também um conjunto de medidas que, supunha, iriam garantir o poder nas mãos das forças que haviam participado do movimento de 1964 até perto do fim do século: suspendeu as eleições diretas para governador previstas para 1978; introduziu no Senado um terço dos senadores escolhidos por processo indireto – que se tornariam popularmente conhecidos por “biônicos”; e modificou as regras das eleições do presidente da República, mantidas como indiretas, de tal modo que o partido do governo pudesse “eleger” o presidente de 1978 e 1984.

Neste período, o dirigismo por parte da esfera de governo federal foi de tal monta que possibilitou o enquadramento das ações municipais dentro dos objetivos nacionais38, tais como, o combate à inflação e a execução de programas estratégicos de desenvolvimento. Todavia, a crise econômica que começou a dar sinais nos anos 70, a nível internacional, e que repercutiu mais diretamente no País somente em finais dos anos 70 induziu um movimento reivindicatório da sociedade brasileira.

Este movimento atrelado à estratégia de distensão política, preconizada por Golbery do Couto e Silva, conduziu o País ao chamado processo de redemocratização que culminou com a assunção do poder por parte de um civil e proporcionou a reestruturação do sistema tributário, através da promulgação da Constituição de 1988. A reação natural a 20 anos de concentração do poder político alçou o fortalecimento da Federação à condição de seu principal objetivo. O alcance de tal objetivo passou necessariamente, no que diz respeito às finanças públicas, pela desconcentração de recursos tributários disponíveis, pela transferência de encargos da União para estados e municípios e mais amplamente pelo aumento do grau de autonomia fiscal destas unidades de governo.

Tendo revisitado historicamente a esfera local no Brasil é possível, agora, analisar as relações que se estabelecem entre níveis de governo a partir dos anos 80. Esta análise é realizada no capítulo que segue.

38 Este enquadramento e dirigismo foi reeditado em 2000, através da figura da Lei de Responsabilidade

Fiscal (Lei nº 101/2000) que impõe aos Estados e Municípios limitações nos seus gastos objetivando a obtenção de superávits primários para fazer frente às obrigações financeiras. De certa forma, a edição desta Lei decorreu do compromisso que a União assumiu junto às autoridades financeiras internacionais de promover o ajuste fiscal.

AS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO BRASIL E O FEDERALISMO NO

PERÍODO 1980/1997

O objetivo do presente capítulo consiste em identificar os mecanismos da

falência do sistema de financiamento do gasto público – que contribuíram para a

chamada crise fiscal do Estado, bem como contextualizar o processo de

redemocratização no Brasil. Estes processos são de fundamental importância para o

entendimento dos resultados consubstanciados na Constituição de 1988, que procurou

incorporar a noção de descentralização e municipalização e que resultou em um

determinado tipo de relação intergovernamental.

Todavia, este processo descentralizante passa por um revés, nos anos noventa, o

que vem provocando uma recentralização das receitas públicas nas mãos da União,

deixando, contudo, os municípios encarregados de uma série de competências, que antes

eram efetuadas pela União e que foram sendo repassadas para outras esferas de governo

sem que tenha ocorrido uma regulamentação39 para isto. Este revés é o resultado de um

processo de centralização do poder mesmo que se admita a ocorrência da descentralização

fiscal.

Para o entendimento da chamada crise fiscal do Estado é necessário que se

defina o que vem a ser padrão de financiamento e como este padrão se desenvolveu

nos anos setenta, encontrando seu esgotamento na década de oitenta. Esta

problemática pode ser identificada através do enorme endividamento externo, que

comprometeu as finanças públicas, principalmente na rubrica referente a pagamento

de juros que, por sua vez, fez com que houvesse uma necessidade de se ampliar as

transferências de recursos reais para o exterior, provocando dessa maneira um déficit

nas contas correntes do balanço de pagamentos.

Associado a isto, na década de oitenta, houve uma forte retração na entrada de

recursos externos, o que fez com que o Estado não conseguisse equilibrar o balanço

39 Quando da promulgação da Constituição de 1988 uma série de artigos ficaram para serem regulamentados

posteriormente, o que não se concretizou em sua plenitude, haja vista que o artigo 163 da CF só teve sua regulamentação em maio de 2000, quando foi promulgada a Lei Complementar nº 101/2000. Além do mais, não ocorreu grande alteração em relação à Constituição anterior no que se refere à questão das competências de cada uma das esferas de governo.

de pagamentos através das contas de capital. Assim, o endividamento externo pode

ser considerado como sendo o alavancador da crise fiscal40 do Estado brasileiro nos

anos 80. Contudo, para uma análise mais detalhada desta problemática é necessário

que se entenda as contas públicas pelo lado das receitas e pelo lado das despesas.

Pode-se dizer então que, no lado das receitas, houve uma deterioração em

decorrência, fundamentalmente, do processo inflacionário; e, no lado das despesas,

vale a pena salientar o aumento das transferências do governo federal para os estados

e municípios, bem como a súbita e forte elevação das taxas internacionais de juros,

que provocaram uma duplicação da dívida externa, na medida em que esta, ao longo

dos anos setenta e mais rapidamente nos anos oitenta, passou por um processo de

estatização.

Para atingir ao objetivo proposto, as análises desenvolvidas passaram pela

compreensão do modelo de financiamento do gasto público, instaurado nos anos

60/70, e dos mecanismos que levaram à falência desse modelo, bem como se processou

a redemocratização no Brasil.

Buscou-se, aqui, melhor entender as transformações nas relações

intergovernamentais, que levaram à debilitação da capacidade de investimento das

subesferas nacionais e os impasses criados, que redundaram no amalgamento das

crises fiscal e financeira nos anos oitenta. Por fim, procurou-se compreender o

processo de recentralização dos recursos fiscais nas mãos da União, ocorrido nos anos

90, bem como salientar que a problemática da crise fiscal não encontrou sua solução,

muito pelo contrário, teve um recrudescimento.

O MODELO DE FINANCIAMENTO DO GASTO PÚBLICO DOS ANOS 60/70

O regime militar implantado em 1964 decorreu de um período de grande

turbulência e mobilização popular. Questionavam-se as reformas propostas pelo

40 As análises pautadas na chamada crise fiscal do Estado estão bastante atreladas ao pensamento neoliberal,

que reivindica a minimização da intervenção estatal dada a sua impossibilidade de arcar com os gastos públicos.

governo João Goulart (as chamadas “reformas de base”), de cunho nacionalista e

redistributivo, destinadas a alterar o padrão da propriedade e da renda do país.

A resposta para estes questionamentos foi dada através de um golpe de estado, feito

pelas forças armadas. A legitimação do governo militar passava, no curto prazo, pelo

expurgo dos líderes políticos vinculados ao regime anterior, em nome da ordem e contra a

ameaça comunista, e pela resolução da crise econômica.

A resolução da crise econômica passava pela expectativa de uma intervenção

estatal dirigida pelo processo de desenvolvimento econômico do país. O diagnóstico

elaborado passava pela necessidade de crescimento econômico com a eliminação do

processo inflacionário, que potencializaria um novo surto de “progresso”.

De acordo com Abrucio (1998), os objetivos eram o de “arrumar a casa” e entregar

o poder aos civis “em alguma época do futuro”. Para alcançar tais objetivos os governos

militares teriam de concentrar cada vez mais poder no executivo federal e na presidência

da república. A estabilização econômica exigia, por exemplo, o fechamento de todas as

“torneiras” de recursos para o clientelismo, tornando descontentes os políticos do PSD,

partido majoritário na câmara federal.

Cabe ressaltar que durante os anos de 1964-70 as políticas econômicas

governamentais beneficiaram-se de uma estrutura política excepcional. Devido à vigência

dos atos institucionais (nos anos 1964-66) foi implementada a hegemonia do Poder

Executivo sobre o Poder Legislativo. Isto é, os atos institucionais impuseram-se por sobre

os dispositivos da Constituição de 1946.

Sendo assim, foram instituídos dois atos institucionais: o AI-2 (outubro de 1965),

que entre outras coisas extinguia os partidos existentes e tornava indiretas as eleições para

presidente e vice-presidente; e, o AI-3 (fevereiro de 1966), que tornava também indireta a

eleição para governador de estado.

Nos anos de 1967-69 adotou-se uma Constituição que manteve os poderes

excepcionais do Executivo. Além disso, em dezembro de 1968 foi decretado o Ato

Institucional nº 5, conferindo novas prerrogativas ao Presidente da República, em

detrimento dos outros poderes. Em fins de 1969 o governo adotou nova Constituição, na

qual consolidam-se os poderes excepcionais do Executivo.

Entretanto, o Ato Institucional nº 5 continuou em vigor, na medida em que essa

Constituição incorporou-o em seu art. 182, das disposições gerais e transitórias. Assim, o

que se observa é que, no período compreendido entre os anos de 1964 a 1970, a política

econômica adotada pelos três governos beneficiou-se bastante da hegemonia do Executivo.

Criou-se, então, um novo sistema político, destinado a impedir toda forma de

oposição, a tornar as decisões do poder central incontrastáveis. Estabelecia-se, desta forma,

um regime autoritário, sem data de entrega do poder aos civis.

A centralização do poder político e das decisões econômicas e administrativas na

esfera do governo federal consistia na diretriz básica do regime autoritário, e dentro deste

nas mãos do presidente da república. Para manter a unicidade de comando do governo

federal, regra básica de um regime autoritário, era essencial, portanto, restringir a

autonomia federativa e fortalecer a União.

Este modelo de relações intergovernamentais, montado pelo regime militar, tinha

três pilares: o financeiro, o administrativo e o político. Do lado financeiro, o modelo visava

centralizar ao máximo as receitas tributárias nas mãos do executivo federal, dando-lhe

controle quase completo das transferências de recursos para estados e municípios.

O aspecto administrativo, por sua vez, objetivava uniformizar a atuação

administrativa nos três níveis de governo, guiada pelo planejamento central. Assim, a

reforma administrativa foi instituída através do Decreto Lei 200/67, que reformulava as

bases da administração pública brasileira, resultando na divisão do setor público (estatal)

em dois conjuntos institucionais: o da administração direta e o da administração indireta41,

composto pelas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedade de economia mista.

E, por fim, do ponto de vista político, o governo federal procurou controlar

integralmente as eleições para as governadorias, evitando que a oposição conquistasse as

máquinas estaduais. Assim, a forma de manutenção do regime autoritário baseou-se na

compatibilização – embora tensa – entre a ideologia tecnocrática-centralizadora e até

antipolítica presente na elite civil e militar do regime militar com a busca de legitimação

pela via eleitoral, baseada num esquema de patronagem estabelecido com os municípios do

interior. Com o tempo esta compatibilização tornou-se insustentável.

41 Esta é formada por órgãos descentralizados que se destinavam a prestação de serviços públicos ou a

exploração de determinadas atividades econômicas (BRASIL. Presidência da República. Decreto Lei nº 200/67).

No aspecto financeiro, os militares fizeram três macro-reformas que afetaram

diretamente a dinâmica federativa: a mudança na sistemática orçamentária, a alteração do

quadro tributário e a reformulação do sistema bancário e financeiro.

A primeira mudança visava acabar com a extrema pulverização dos recursos

orçamentários federais, tal como acontecia no período pré 64, em razão da atuação

“emendista” dos deputados em favor de suas regiões. Esta prática dos deputados conflitava

com o ideal de planejamento e racionalização dos gastos públicos propugnado pela

tecnoburocracia do regime autoritário.

Para acabar com a influência regional no processo orçamentário o governo militar

praticamente retirou todos os poderes do legislativo em matéria orçamentária, limitando-o

à tarefa de simplesmente autenticar o projeto de lei orçamentária. Todavia, a grande

mudança no aspecto financeiro do federalismo foi efetuada pelo processo de reforma

tributária, iniciado com a emenda constitucional nº 18, de 1965, e consolidada com a lei

5.172 de 25 de outubro de 1966, criadora do Código Tributário Nacional (Abrucio, 1998).

Segundo Rezende (1989), o reconhecimento de que a estabilidade dos preços não

seria alcançada, no médio prazo, levou a que se instituísse o mecanismo da correção

monetária, o que possibilitou a completa reforma e racionalização do sistema tributário e,

em particular, do Imposto de Renda. Esta reforma proporcionou a eliminação dos impostos

em cascata, o fim de impostos arcaicos e destituídos de funcionalidade econômica, e a

coordenação dos sistemas tributários da União, dos estados e dos municípios.

O resultado dessas reformas foi uma maior centralização das receitas tributárias nas

mãos da União, além do aumento do controle do governo federal sobre as transferências

intergovernamentais. As perdas dos municípios foram menores e, além do mais, o governo

federal procurou transferir recursos diretamente para eles, de forma tutelada, seja pela via

das transferências negociadas, seja a partir do Fundo de Participação dos Estados e

Municípios (FPEM), buscando vincular parcela significativa dos recursos transferidos a

determinados gastos.

O fortalecimento da União e o enfraquecimento dos Estados e Municípios, na área

tributária podem ser confirmados pelas seguintes medidas adotadas: na nova ordem fiscal,

a União ficou com dez impostos e os estados e os municípios com dois cada; somente à

União era facultado criar impostos novos, tirando dos estados e municípios a competência

residual de decretar tributos existente na constituição de 1946; o governo federal fortaleceu

a tributação que era imune à distribuição constitucional aos estados e municípios, como o

IOF e de contribuições sociais; foi transferido para o Senado o poder que as unidades

estaduais desfrutavam de estabelecer livremente as alíquotas de seus impostos (ICM e

ITBI), tendo o presidente da República o poder de fazer propostas, significando na prática

que a decisão última era do chefe do executivo federal; alegando interesse nacional, a

União concedeu uma série de isenções de impostos estaduais para diversos setores

econômicos (Abrucio, 1998).

Para compensar a perda de receita das unidades subnacionais, foi criado o Fundo de

Participação dos Estados e Municípios (FPEM), cujos recursos provinham de tributos da

União, mais especificamente de parcela do Imposto de Renda (20%) e do Imposto sobre

Produtos Industrializados (20%), sendo que metade de cada quota parte cabia aos

municípios (10% do IR e 10% do IPI), e a outra metade cabia aos estados.

A maior parte das transferências, no entanto, obedecia a vinculações estabelecidas

pelo poder central. Os critérios de rateio eram população e renda per capita, beneficiando

as regiões mais pobres do país. Com o endurecimento do regime em 1968, novas medidas

foram tomadas para centralizar mais as receitas, aumentar o controle no repasse dos

recursos e estreitar mais a autonomia tributária das unidades subnacionais.

Reduziu-se em 50% o quantum a ser repartido às unidades subnacionais no FPEM;

introduziram-se mais vinculações e exigências de elaboração de projetos por estados e

municípios para liberação de recursos federais; foram estabelecidas concessões

indiscriminadas de incentivos fiscais dos impostos estaduais e municipais; aumentaram as

transferências negociadas – exclusivamente definidas por critérios políticos – para as

esferas inferiores de governo e houve uma diminuição progressiva das alíquotas do ICM.

De acordo com Lago (1989), entre os anos de 1967 e 1973, a administração das

finanças estaduais e municipais ficou, em certa medida, subordinada à orientação do

governo federal. Isto pode ser visualizado na própria Constituição de 196742, que

permitia a intervenção da área federal em assuntos financeiros dos estados e

municípios.

Em síntese, o Estado que se instaurou, nos anos 60, caracterizou-se pela sua

natureza centralizadora e, em função disto, o sistema tributário foi ajustado de forma

a tornar os estados e municípios fortemente dependentes da “simpatia” do Poder

Central para obtenção de recursos necessários ao desempenho de suas tarefas.

Além dessas modificações vale a pena salientar a importância da reformulação

do sistema bancário e financeiro, que possibilitou ao governo um novo esquema de

captação de poupança privada. A reformulação do sistema financeiro começou com a

criação do Banco Central do Brasil, através da Lei 4.595. Até então as funções de

Banco Central eram divididas entre a SUMOC e o Banco do Brasil.

Apesar de não ter levado a termo a desvinculação do Banco do Brasil do papel

de Autoridade Monetária, devido ao fato de o Banco do Brasil continuar a ter acesso

automático e discricionário aos fundos do Banco Central, a criação deste foi um

enorme avanço no sentido da modernização do sistema financeiro e da condução da

política monetária.

Através da Lei 4.380, foi criado o Sistema Financeiro da Habitação, que girou

em torno do Banco Nacional da Habitação, que, por sua vez, junto aos novos

programas de seguro social, o PIS e o PASEP, passou a ser um poderoso agente de

captação de poupança.

Em meados de 1965, a Lei 4.728 traçou o destino institucional do sistema

financeiro ao delimitar as funções dos bancos comerciais, bancos de investimentos e

de desenvolvimento, sociedades de crédito e financiamento, sociedades corretoras e

distribuidoras de títulos e valores, sociedades de crédito imobiliário entre outras. O

desenho de um arcabouço básico de um sistema financeiro moderno, associado à

correção monetária nos contratos de títulos financeiros de médio e longo prazos,

permitiu a captação da poupança privada voluntária e sua canalização para o

financiamento tanto do Tesouro quanto do investimento privado.

42 A exemplo do § 2o. do art. 19, que garante à União, a partir de Lei Complementar, o poder de conceder

isenções de impostos estaduais e municipais.

A FALÊNCIA DO SISTEMA DE FINANCIAMENTO DO GASTO PÚB LICO E O

PROCESSO DE REDEMOCRATIZAÇÃO NO BRASIL

Os anos setenta caracterizaram-se pela expansão econômica, iniciada a partir

de 1968, para o que contribuíram não somente as reformas tributária e

administrativa, mas também, e de forma importante, a existência de amplas margens

de capacidade ociosa do parque industrial, herdadas do período precedente, o que

dispensou grandes esforços de investimento na primeira fase de expansão do ciclo,

que se seguiu até 1970. A partir daí, inicia-se a segunda fase do ciclo que se prolonga

até 1973/74, que corresponde ao período de auge em que se combinam altas taxas de

crescimento com a aceleração da formação bruta de capital.

Este modelo de crescimento econômico foi implementado através de um

determinado padrão de financiamento. Assim, vale a pena salientar o que vem a ser

padrão de financiamento, que pode ser entendido, segundo Goldenstein (1994: 58)

como sendo a

Forma pela qual os recursos são mobilizados em uma economia capitalista. Depende, portanto, de como se dá a articulação do conjunto de agentes responsáveis pela mobilização dos fundos. Ou seja, resulta, antes de mais nada, das relações de poder existente entre o Estado e o setor privado nacional, o Estado e o resto do mundo, o setor privado nacional com o resto do mundo, e entre os diferentes segmentos do setor privado doméstico entre si – setores produtivo, bancário e agrário-, além das relações entre três agentes – Estado, capital nacional e capital internacional – e os diferentes segmentos da classe trabalhadora.

O sistema tributário, durante o período denominado pela literatura de

“milagre econômico”, mostrou todas as suas virtudes. O instrumento tributário,

voltado para estimular o processo de crescimento, foi utilizado à exaustão para essa

finalidade, através da concessão de isenções, abatimentos e incentivos fiscais tanto

para o capital como para as camadas de renda média e alta da sociedade.

Segundo Fabrício de Oliveira (1995:22),

Em 1975, por exemplo, o montante de incentivos fiscais concedidos pelo Governo Federal corresponderia a 3,4% do PIB e a 39,7% da receita tributária do Tesouro, o que dá uma boa mostra de quanto o Estado abria

mão de recursos públicos para favorecer alguns setores, reduzindo não somente os investimentos na área social, mas abrindo a possibilidade de vir a defrontar-se, em algum momento, com insuficiência de recursos para desempenhar, minimamente, suas funções.

Este modelo não encontrou grandes resistências posto que as elevadas taxas de

crescimento obtidas no período teriam o poder de evitar maiores questionamentos

sobre a condução da política econômica e tributária. No que se refere aos estados e

municípios, embora vissem suas finanças deteriorarem-se no tempo, o que os levaria a

aumentar seu grau de endividamento, ainda iludiram-se com os possíveis benefícios

que poderiam obter com o crescimento global do país.

Além do mais, os estados estavam sendo governados por pessoas de confiança

do Poder Central, dado que eram indicadas por este, e que não se contraporiam

facilmente às suas determinações e nem à apropriação crescente e indébita de seus

recursos ou à redução cada vez maior de sua autonomia com as continuadas

mudanças das regras do jogo.

Ainda de acordo com Fabrício de Oliveira (1995: 23), esta centralização de

poder nas mãos da União pode ser visualizada através dos seguintes fatos:

Os assalariados, com os canais de reivindicações obstruídos pelos atos de exceção, permaneciam impotentes para opor-se à expropriação salarial e tributária que lhes era imposta. O Congresso se transformara em uma peça decorativa, onde poucas vozes discordantes marcavam sua posição. As camadas média e alta da sociedade, beneficiadas pelos frutos do crescimento, davam seu apoio irrestrito aos arquétipos do modelo, enquanto o capital, beneficiando-se não somente do menor ônus a ele imposto, mas dos inúmeros incentivos criados para estimulá-lo, perfilava de mãos dadas com os demais setores, com estreita solidariedade com estes, decantando as virtuosidades do modelo.

Este modelo, no entanto, não demorou muito tempo para apresentar a sua

fragilidade. O ano de 1974 é considerado como o marco do início da crise da

economia brasileira e o final da fase eufórica que se consubstanciara no chamado

“milagre”. A partir de então o ritmo de crescimento da economia passa a ter taxas

oscilantes se bem que elevadas, decorrente da administração da crise, por parte do

Estado, relativamente bem sucedida que manteve elevados os investimentos públicos.

Esta situação perdurou até o ano de 1979 quando a reorientação da política

econômica e tributária torna-se um imperativo e demonstrando que o Sistema

Tributário esgotara suas virtudes e perdera sua força como mecanismo de

financiamento do crescimento econômico – que se deu em virtude dos elevados gastos

públicos.

Além das reformas tributárias e administrativas, que contribuíram para a

retomada do crescimento econômico, vale a pena ressaltar a questão do

endividamento público como um dos pilares do modelo de financiamento do gasto

público. Dada a relativa facilidade de se conseguir recursos externos, nos anos 70, o

Estado passou cada vez mais a assumir um esforço de investimento muito superior à

sua capacidade de arrecadação fiscal e à sua disponibilidade de recursos próprios.

Esta situação fez com que a dívida externa se agigantasse de tal forma que

passou a comprometer as contas públicas, provocando um forte desequilíbrio

financeiro estrutural do setor público (vide Tabela I).

TABELA I: CRESCIMENTO DA DÍVIDA EXTERNA 1979 - 1985

(US$ MILHÕES) ___________________________________________________________________________________________

ANOS DÍVIDA AUMENTO DA

EXTERNA DÍVIDA EXTERNA

___________________________________________________________________________________________

1970 6,049 ---

1971 7,947 1,898

1972 11,026 3,079

1973 13,962 2,936

1974 18,871 4,909

1975 24,186 5,315

1976 30,970 6,784

1977 36,736 5,766

1978 50,143 13,407

1979 53,986 3,843

1980 62,765 8,779

1981 71,878 9,113

1982 83,265 11,387

1983 91,632 8,367

1984 99,765 8,133

1985 100,773 1,008

___________________________________________________________________________________________

FONTE: BANCO CENTRAL, APUD BRESSER PEREIRA (1992: 42)

Assim, a forma de financiar o gasto público, através de um intenso

endividamento, não somente é um dos motivos do comprometimento das contas

públicas, como também vai encontrar seu esgotamento no próprio processo que o

engendrou.

A crise do sistema financeiro internacional, que tem como uma de suas

características a quebra do acordo de Bretton Woods, por parte dos EUA, fez com

que as taxas de juros se elevassem, reduzindo, em termos quantitativos, a

disponibilidade de recursos no mercado financeiro internacional para fins de

aplicação em investimentos produtivos nas economias em desenvolvimento.

Isto afetou, particularmente, o Brasil que não conseguia dispor de recursos nos

montantes desejados com as facilidades de outrora43. A impossibilidade de obtenção

de recursos no exterior, de forma tão acessível foi uma das causas que levou ao

colapso do padrão de financiamento que vigorou até os anos 70.

Este padrão de financiamento, pautado no endividamento externo, não

somente encontrou seu esgotamento nos anos 80, como também provocou um forte

impacto deficitário nas contas públicas. Este impacto pode ser visualizado através da

análise do Balanço de Pagamentos, tanto no aspecto do comprometimento das

transações correntes, com a elevação da remessa de juros; quanto com relação às

contas de capital, com a diminuição da entrada de recursos externos.

A modificação ocorrida no sistema financeiro internacional fez com que as

taxas de juros internacionais se elevassem, bem como o montante da dívida, dada a

necessidade de se realizar as desvalorizações cambiais para que os preços domésticos

se acomodassem à nova situação internacional. Isto levou a um impacto negativo na

conta de Transações Correntes do Balanço de Pagamentos, no item referente ao

pagamento dos juros (vide Tabela II).

TABELA II: JUROS INCORRIDOS PELO SETOR PÚBLICO (% D O PIB)

____________________________________________________________________________

ANOS SOBRE A DÍVIDA EXTERNA

____________________________________________________________________________

1983 3,70

1984 3,89

43 Recursos abundantes com taxas de juros baixas, mas flexíveis.

1985 4,47

1986 2,89

1987 2,62

____________________________________________________________________________

FONTE: BANCO CENTRAL, DEPEC, APUD BRESSER PEREIRA (1992: 66).

A necessidade de elevar as remessas de juros, referentes ao pagamento da

dívida externa, na primeira metade dos anos 80, tornou-se, dessa maneira, um dos

elementos explicativos do déficit público, devido a que, em grande medida, a dívida

externa foi estatizada, posto que o setor público possibilitou ao setor privado nacional

e multinacional o pagamento de suas dívidas, que eram em dólares, em moeda

nacional, freqüentemente às vésperas das desvalorizações cambiais.

O início dos anos 80, principalmente no ano de 1982, foi marcado por uma

forte tendência à redução da entrada líquida de capitais no Brasil (vide Tabela III).

TABELA III: MOVIMENTO LÍQUIDO DE CAPITAIS 1979 - 1985

US$ BILHÕES ____________________________________________________________________________

ANOS MOVIMENTO LÍQUIDO DE CAPITAIS*

____________________________________________________________________________

1979 6,9

1980 9,3

1981 12,0

1982 6,3

1983 3,4

1984 6,2¹

1985 2,0²

___________________________________________________________________________

* Exclui lucros reinvestidos.

1. Dados preliminares.

2. Projeção oficial.

FONTE: BANCO CENTRAL, APUD LUNDBERG E CASTRO (1987: 77)

Dada a redução do volume de novos empréstimos externos concedidos ao país

e mesmo considerando-se o refinanciamento das amortizações, a elevada despesa de

juros implicou que, já a partir de 1982, fosse observada uma transferência negativa

de recursos financeiros para o país.

Esta situação fez com que as contas externas ficassem mais ainda

comprometidas, necessitando, portanto, de outras vias de financiamento. Esta via foi

encontrada no financiamento interno, através da colocação de títulos da dívida

pública no mercado. Isto fez com que, no início dos anos 80, a dívida interna passasse

a crescer, induzindo, dessa forma, um agravamento do déficit público.

A ampliação da remessa líquida real para o exterior agiu como um

refreamento nos investimentos públicos. Além disso, de acordo com Bresser Pereira

(1992: 60), existia um agravante, na medida em que o “financiamento interno

mobiliário realiza-se em quase sua totalidade pelo prazo de uma noite, no orvernight. Na

verdade, nestes termos a diferença entre financiamento via emissão de moeda e via

LBCs (Letras do Banco Central) é quase inexistente”.

Além da questão do endividamento, que comprometeu as contas públicas,

pode-se identificar na deterioração da arrecadação tributária na década de 80, de um

lado, e na ampliação dos gastos públicos, de outro lado, problemas que comprometem

as contas públicas.

A deterioração da arrecadação tributária, na década de 80, decorreu

principalmente da aceleração inflacionária. A inflação crescente induziu uma

corrosão na arrecadação real de tributos e contribuições, na medida em que passou a

existir um gap entre o fato gerador e a entrada dos recursos no caixa do governo,

mecanismo que ficou conhecido na literatura como efeito Oliveira-Tanzi.

Esta situação comprometia ainda mais as contas públicas, através de um

impacto negativo na arrecadação tributária. Mesmo tendo-se adotado medidas

contrabalanceadoras, como a criação do FINSOCIAL, por exemplo, não se conseguiu

reverter o quadro de deterioração das receitas tributárias do país. De acordo com

Raul Velloso (1994: 73),

(...) a receita federal, excetuando o ano de 1986, declinou seguidamente de 1985 a 1989, quando atingiu o ponto mínimo [vide Tabela IV]. Esse ponto mínimo se manteve, a rigor, inalterado, até 1992, se for desconsiderado o

ano de 1990, por ser também atípico44. Já em 1993 houve significativa recuperação da arrecadação federal.

TABELA IV: RECEITA NÃO FINANCEIRA DA UNIÃO

_________________________________________________________________________________________

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

__________________________________________________________________________________________

(EM % DO PIB)

RECEITA ADMINIS-

TRATIVA

PELA SRF 11,0 11,2 9,9 9,0 8,6 11,4 8,8 8,7 9,4

__________________________________________________________________________________________

FONTE: SRF, APUD RAUL VELLOSO (1994: 73)

Este período é caracterizado, também, pela elevação do gasto público,

principalmente no item referente às transferências governamentais para estados e

municípios que, segundo Serra (1994), aumentaram de 1,5% do PIB em 1970 para

cerca de 1,9% em 1987/88 e isto fez com que o lado das despesas aumentassem e

comprometessem as contas públicas.

Em síntese, o desequilíbrio financeiro estrutural do setor público brasileiro

originou-se nos anos 70 com a política de crescimento com endividamento. Este

endividamento, inicialmente externo e posteriormente interno, chegou a patamares

elevadíssimos que passaram a induzir uma redução na capacidade de poupança e de

investimento do país.

Uma das conseqüências mais danosas, desse processo, foi a necessidade de se

adotar uma política de emissão de moedas com a finalidade de financiar os juros crescentes

sobre a dívida pública, pois este tipo de política termina por causar um processo

inflacionário sem precedentes.

Sendo assim, o Estado, que antes era o financiador básico do desenvolvimento,

passa por um processo de crise que o impossibilita de continuar bancando este

financiamento. Esta situação se tornou ainda mais grave na medida em que os estados

e municípios passaram a reivindicar cada vez mais para que se promovesse uma

44 Ano inicial do governo Collor, sob o impacto da queda brusca da inflação, em face do Plano Collor I, e da

arrecadação acima do normal do IOF (Imposto sobre Operações Financeiras), em vista de alterações com incidência somente naquele ano.

melhor partilha do “bolo” tributário, dada a situaç ão de penúria em que muitos se

encontravam mergulhados e do processo hiperinflacionário, pelo qual passava a

economia brasileira. Isto demonstrou o anacronismo do Sistema Tributário e a

necessidade urgente de uma reforma de profundidade. Dessa forma, um dos

mecanismos que tivera fundamental importância para o explosivo crescimento do

período 68/74 passou a ser condenado, inclusive por aqueles que por muito tempo

decantaram suas virtudes.

Este quadro de crise, no qual se envereda a economia brasileira, salienta a

necessidade de reestruturação das relações entre Estado e sociedade. O

reconhecimento da gravidade dos componentes sociais e políticos, advindos com a

crise, levou a que o Presidente Geisel a adotar uma linha de ação45, lenta e gradual,

denominada de abertura política, que direcionou o processo de democratização.

O processo de abertura possibilitou uma maior participação da sociedade, na

medida em que o “medo” de ser reprimido pela ditadura militar não era mais tão

temido. Assim, os movimentos sociais se avolumaram, culminando através das lutas

pela anistia e pelas eleições diretas.

Estes movimentos desempenharam papel relevante para a derrocada do

regime militar. Em decorrência destes movimentos reivindicatórios deu-se a

instauração da Nova República, em 1985, o que levou também à necessidade de se

instalar um novo processo constituinte, na medida em que se observou que esta

instância institucional já não mais condizia com a nova realidade.

A derrocada do autoritarismo do regime militar demonstrou, de maneira

irrefutável, que o mito do crescimento, enquanto chave para a solução dos problemas

do país, se bem que necessário não era suficiente para fazer com que a nação se

tornasse próspera e desenvolvida. A Nova República, portanto, foi instaurada em

meio à grande expectativa, pois para além da construção de uma ordem democrática,

com a implantação das reformas políticas necessárias, demandava-se também uma

redefinição do modelo econômico.

A insatisfação, por este modelo de crescimento, foi demonstrada não somente

ao nível das esferas de governo subnacionais, mas também e principalmente ao nível

45 Esta linha de ação foi concebida pelo estrategista Golbery do Couto e Silva.

da sociedade como um todo. Generalizou-se a postura antiestatista, verificando-se, no

mesmo movimento, a ruptura com a idéia de nacionalismo, percebida crescentemente

como símbolo de uma época que se esgotara. A nova pauta política passou a ser

dominada por temas como desestatização, reinserção no sistema internacional,

abertura da economia, desregulamentação e privatização.

Não menos imperativo revelou-se o duplo movimento de ruptura com o

passado autoritário e a construção da ordem democrática. O que se observou foi o

esgotamento, simultâneo, de um dado modelo de desenvolvimento econômico, bem

como dos parâmetros ideológicos e da modalidade de intervenção estatal a ele

associados, dentro de um quadro mais geral de reestruturação político-institucional

comprometida com a meta da democratização.

AS TRANSFORMAÇÕES NAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E A

DEBILIDADE FINANCEIRA DAS INSTÂNCIAS DE GOVERNO

SUBNACIONAIS

Com a introdução do Código Tributário, em 1967, as transferências governamentais e as operações de crédito passaram a ser os instrumentos que proporcionariam a “compensação” da assimetria entre as diferentes esferas de governo, resultante do processo de centralização tributária.

A possibilidade da mudança no esquema distributivo das receitas públicas era esperada, dado o reconhecimento de que a centralização tributária induziria uma perda na capacidade de geração de receitas próprias dos governos locais (estados e municípios). Assim, o sistema de transferência passou a desempenhar as funções de compensar as perdas daquelas instâncias de governo e, ao mesmo tempo, de redistribuir regionalmente a receita pública (Afonso, 1985).

As transformações ocorridas neste sistema de partilha propiciaram o surgimento de um mecanismo de redução das receitas próprias, bem como promoveram uma alteração significativa nas relações intergovernamentais, que se caracterizou pela perda da autonomia política e administrativa das esferas subnacionais com a ampliação e transformação do esquema de transferências. Entre estas modificações as mais nefastas reportam-se ao expressivo aumento das transferências “não-regulares” ou “negociadas”

e a intensificação das chamadas operações de crédito (Afonso, 1985; Afonso e Souza, 1985; Rezende e Lobo, 1985).

A instituição desses mecanismos passou a ser considerada como responsável pelas

“distorções” e “ineficiências” das contas públicas locais, cujos impactos incidem sobre a

racionalidade na programação financeira dos governos estaduais e municipais. Além disto,

a intensificação do endividamento e a recorrência às operações de crédito – como forma de

captação de recursos para fins de financiamento do gasto público, inverteria a lógica deste;

haja vista, que a parcela de investimentos em infra-estrutura econômica e urbana contava

com a utilização dos recursos tributários, ao passo que os programas de “interesse

coletivo” e “conteúdo social” iam-se tornando cada vez mais dependentes de recursos

sujeitos à remuneração, acrescida de correção monetária, o que também salientava a

ineficiência do próprio controle sobre o endividamento público (Afonso, 1985).

Este esquema sofria a forte influência do poder de dominação política que a União passou a deter (e ainda detém), no sentido de possibilitar a ampliação da sua estrutura de receita, por meio do estabelecimento de tributos não-compartilhados ou usufruindo sua competência para instituir contribuições de natureza jurídica indefinida, em número cada vez maior e com expressivos valores de montantes arrecadados. A dominação política também foi reafirmada em decorrência do crescimento dos chamados repasses vinculados, que levaram à limitação do poder de decisão dos governos locais (Afonso, 1985).

Como conseqüência da lógica da vinculação tem-se um “ciclo vicioso”. De um lado, o esquema distributivo das receitas públicas consolidava a centralização dos recursos tributários nas mãos da União. Do outro lado, a disjunção desse esquema possibilitou ao Governo federal “disponibilizar” recursos advindos da arrecadação de “outras rendas” federais, cuja partilha não estava prevista constitucionalmente, porém, estes eram vinculados a programas específicos. Além disto, estas receitas foram utilizadas também para proporcionar as “ajudas” de caráter compensatório e emergencial, o que possibilitou a conformação de uma nefasta prática de “negociação” política.

Além das “negociações” que possibilitavam a obtenção de receitas vinculadas, os

estados e municípios utilizaram também as operações de crédito. A principal conseqüência

do uso dessas operações foi o aumento da dívida consolidada46. Essas operações serviram

também para caracterizar as relações intergovernamentais, na medida em que os bancos

federais se responsabilizavam pela totalidade dos empréstimos concedidos às esferas

subnacionais.

46 Débitos de longo prazo, contraídos por meio da emissão de títulos negociáveis, sem data determinada de

pagamento, (Sandroni, 1984:102).

Isto fez com que os governos locais se submetessem a um extenso conjunto de

normas e controles exercidos pelo Banco Central, Senado e SEPLAN. Assim, as esferas de

governo subnacionais tiveram que comprometer a receita líquida com o endividamento

(Afonso e Souza, 1985), o que induziu uma debilidade sobre a capacidade de investimento

dos governos locais.

Este modelo centralizador passou a ser criticado, o que levou a um processo de reivindicações, principalmente no que se referia à descentralização (política, administrativa e econômico-financeira). Assim, uma série de Decretos e Emendas47 impulsionaram um movimento gradual que visou a reversão do modelo centralizador, o que abria a perspectiva de ampliação das receitas das subesferas nacionais.

Tais esforços visaram, basicamente, a reabilitação da receita tributária, por meio da desconcentração de recursos. Todavia, isto não foi suficiente para resolver os problemas gerados pela perda da capacidade de investimento dos estados e municípios, particularmente, em face aqueles advindos da questão do endividamento.

Esta questão está dividida entre duas posições. A primeira se apresenta através das

análises daqueles que interpretam o acirramento da crise fiscal à luz do argumento da

franca “irresponsabilidade” dos governos locais e alegam que a União foi perdendo a

capacidade de controlar o déficit e promover o ajuste fiscal - à medida em que passou a

exercer um processo “descentralizador”48; como também por ser a parte que assumia os

ônus decorrentes das crises dos estados, em face à ausência de uma ação mais cooperativa

e comprometida das subunidades governamentais.

Uma segunda posição procura verificar em que medida a questão do endividamento

contribuiu para a debilitação das subesferas nacionais e com isto favorecendo a instauração

de uma prática de “oportunismo” político, nos anos oitenta. Neste período, ocorreu uma

exacerbação da crise geral de financiamento, dada a submissão do Governo federal à

política recessiva do Fundo Monetário Internacional (FMI).

Assim, a imposição de controles federais rígidos sobre os gastos e a conseqüente

queda de arrecadação agravaram ainda mais as finanças estaduais e municipais. Nem

mesmo o processo de “descentralização” tributária foi suficiente para conter o refluxo e

47 Haja vista todas as Emendas Constitucionais que modificaram os percentuais de transferência dos Fundos

de Participação dos estados e Municípios. Para um estudo desse processo ver a análise de Bremaeker (1993).

48 Recordando que esta questão da descentralização é uma polêmica. Posto que vem sendo discutida na perspectiva que contrapõe esse processo ao de desconcentração (Ver. Tobar, 1991; Menezes e Menezes, 1997).

elevação dos gastos correntes, em particular os referentes à amortização de rolagem das

dívidas (Jayme Jr., 1995).

Mais ainda, a ampla utilização de recursos de terceiros, como alternativa de

financiamento, era a prova da incapacidade dos estados se adaptarem ao ajuste da União;

como também a via pela qual “escapavam” ao ajuste deixando à União os débitos. Nem

mesmo a retomada de crescimento da economia, nos anos 84/86, que em princípio

possibilitou uma elevação das receitas totais próprias dos estados, resultou em melhoras

significativas, reiterando, portanto, as dificuldades estruturais do problema do

financiamento.

Esta situação revelou que o aumento das receitas decorrentes da recuperação da

economia, nos anos de 84/86, havia sido acompanhado de uma elevação de despesas

correntes, principalmente as de pessoal e custeio, o que levou Jayme Jr. (1995:94) a

interpretar isto como uma demonstração da “... falta de preocupação dos Estados com um

ajustamento mais duradouro, uma vez que, dada uma estrutura federativa onde as

subesferas não tinham co-responsabilidade, o custo do ajuste acabaria por ser repassado

à União”.

O que se observou, sobretudo, foi o comprometimento crescente das receitas

efetivas com a dívida flutuante (de curto prazo), demonstrando que a situação econômica

das subesferas de governo não havia sido recomposta, apesar do incremento dos recursos

disponíveis, conseqüentes tanto da “descentralização” gradual que vinha ocorrendo, quanto

do aumento da arrecadação própria.

As análises de Jayme Jr., todavia, não contemplam a essência dos impasses

criados pelo modelo centralizador, bem como não trazem uma explicação analítica para

o problema do não-engajamento das subesferas do governo ao processo de ajuste fiscal,

situando-o apenas do ponto de vista da “resistência política”.

Uma alternativa a essa análise requer a retomada de alguns elementos

constituidores do “impasse fiscal”, contextualizada no âmbito da investigação da

relação fiscal-financeira.

Conforme Albuquerque (1996), as transferências e a dívida são duas variáveis

fundamentais para compreender esta relação, na medida em que são indicadores das

transformações que ocorreram nas finanças públicas, nas três esferas de governo.

Para essa autora, as transferências intergovernamentais mostraram a existência

de uma relação estrutural entre as finanças públicas, que pode ser visualizada pela

análise do papel delas em relação aos lados da receita e despesa governamental. No lado

da receita a grande mudança que se observou foi a crescente importância das

transferências (constitucionais e negociadas) nas receitas dos estados e municípios.

De fato, a maior dependência, das subunidades governamentais, das

transferências levou a um quadro de incerteza que minou a possibilidade de

planejamento ou de uma postura mais “racional” dos estados e municípios, dada a

correlação existente entre a grande flutuação das políticas adotadas (ausência de

políticas de longo prazo) e as mudanças administrativas no desempenho desses

governos.

No lado da despesa, Albuquerque observou que era no item delegação de

competências, caracterizada pelos gastos transferidos pelo Governo a outros níveis de

Governo (municípios, principalmente)49, à sua própria administração indireta ou para

pagamento com o serviço da dívida, que se concentrava um crescimento mais que

proporcional de toda a despesa. Na sua distribuição, particularmente prevaleciam

aqueles referentes ao serviço da dívida e os de custeio da máquina administrativa.

Além disto, pela análise da relação receita/ despesas fiscais, verificava-se que as

receitas tributárias e patrimoniais eram insuficientes para financiar as despesas fiscais

49 Haja vista os gastos com saúde e educação.

(custeio, transferências e investimentos), constrangindo os estados e municípios à

recorrência às operações de crédito, gerando uma ampliação no estoque da dívida, haja

vista a ausência de autonomia econômica-financeira dessas partes. Como resultado

disto, observou-se que, em 1987, mais de 80% da dívida total era dívida fundada, cujos

saldos superavam a receita líquida dos estados (Albuquerque, 1996:60).

As despesas que mais se destacavam eram, basicamente, aquelas referentes ao

investimento social e urbano. Ou seja, aquelas inerentes às funções de educação, saúde,

saneamento, assistência e previdência. Estas, com o desenvolvimento do processo de

descentralização (consolidado pela Constituição de 1988), se concentraram cada vez

mais nas esferas locais (particularmente nos municípios), no bojo do processo de

redivisão das funções entre os níveis governamentais.

Assim, pode-se afirmar que o peso do financiamento do investimento social e

urbano recaiu cada vez mais sobre os estados e municípios, gerando mais encargos, que

na ausência de autonomia econômica-financeira se aprofundou cada vez mais naquilo

que Santos Filho (1996) denominou de “economia pública de endividamento”.

Tornou-se, assim, impossível pensar qualquer transformação fiscal, sem uma

correspondente transformação financeira, nas relações intergovernamentais. Neste clima

de tensão, com o aprofundamento da interrelação das questões fiscal e financeira, a

questão federativa brasileira foi retomada em novos contornos, tendo como ponto de

partida a busca de alternativas para o problema do financiamento do Estado, para o que

também se fazia necessário repensar as relações intergovernamentais.

Porém, a despeito da promulgação da Constituição de 1988 e com esta a

concretização da Reforma Tributária, o conflito federativo não foi solucionado.

Seguindo a linha de raciocínio de Afonso (1994) pode-se identificar que o debate acerca

das relações intergovernamentais não se esgota apenas no campo tributário; posto que as

alterações nas transferências “negociadas” e na cobrança de dívidas estaduais e

municipais revelaram outros espaços – fora do sistema tributário – nos quais se dão as

lutas por recursos, encargos e sobretudo poder. Para compreender essas novas faces no

âmbito das transformações das relações intergovernamentais, passa-se às análises do

período pós-Constituinte à atualidade.

OS ANOS 90 E A RECENTRALIZAÇÃO DOS RECURSOS NAS MÃOS DA

UNIÃO: AS TRANSFORMAÇÕES NAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS

A crise fiscal aprofundou-se nos anos noventa e encontrou no Plano Real o

mecanismo para sua propagação, na medida em que este se assentou na idéia de que a

estabilização seria mantida através da valorização cambial e do controle da política

monetária, via contenção do crédito e do consumo, induzindo taxas de juros

necessariamente altas.

Tal situação, além de não possibilitar a retomada do crescimento econômico

(devido aos juros altos que são desestimuladores do investimento), ampliou as pressões

na conta comercial do balanço de pagamentos, que já vinha deficitário dado a abertura

econômica instituída pelo Governo Collor.

Para fazer frente ao déficit público a política adotada foi no sentido de “apertar”

os gastos correntes como forma de garantir um superávit primário (que não incorpora os

juros) necessário para bancar a elevação das taxas de juros, principalmente internas.

Assim, a compreensão de que as taxas de juros deveriam manter-se elevadas

pretendeu atender a um duplo objetivo: estímulo à captação de recursos no exterior para

cobrir o déficit na balança comercial e “esterilizar” estes recursos, que se fossem

mantidos em circulação induziriam uma ampliação dos meios de pagamentos e, assim, o

controle da inflação ficaria comprometido.

Para realizar esta “esterilização” o Governo colocou títulos públicos no mercado, procurando atrair os compradores através da indução de expectativas de lucratividade elevadas, o que foi possível com a utilização da política de juros altos. Assim, de acordo com Ribeiro (1996: 8-9),

Os aspectos positivos dessa estratégia são a preservação da capacidade de pagamento dos compromissos externos, da taxa de câmbio, bem como da confiança do capital financeiro internacional no processo de estabilização e, portanto, o êxito do Real no front inflacionário. O outro lado desse processo, onde são contabilizados os aspectos negativos, é dado pelo fato de que estão aí postos os ingredientes necessários a uma deterioração auto-alimentada das contas públicas. Nesse caso, o componente financeiro do déficit público (serviço da dívida pública, ou a conta dos juros) se torna o principal responsável pelo aumento da própria dívida. É como se a cobra começasse a comer o próprio rabo.

Os aspectos negativos, mencionados na citação, podem ser visualizados na

Tabela V, que segue,

TABELA V: DÉFICIT PÚBLICO EM % DO PIB

_____________________________________________________________________________________________

1991 1992 1993 1994 1995 1996

_____________________________________________________________________________________________

RESULTADO PRIMÁRIO* -1,05 -0,63 -0,77 -3,08 -0,50 -0,40

JUROS REAIS LÍQUIDOS 1,13 1,81 1,48 1,62 2,22 2,07

RESULTADOS OPERACIONAL* 0,08 1,18 0,71 -1,46 1,72 1,67

____________________________________________________________________________________________

FONTE: SECRETARIA DE POLÍTICA ECONÔMICA (SPE) APUD GIAMBIAGI (1997a: 194/195)

* (-) = SUPERÁVIT50

Como se pode observar, ao longo do período 1991-96, o resultado primário foi

sempre superavitário. Contudo, quando se incorpora os juros, que se mantiveram

crescentes no período, tal superávit se transforma em déficit operacional. Embora tenha

ocorrido uma queda nos juros, entre 1995 e 1996, as despesas com os mesmos ficaram

basicamente inalteradas porque o estoque da dívida triplicou. Nesse caso, o déficit

público operacional não foi aliviado, pois para tanto, a queda na taxa de juros deveria

ser muito mais significativa, algo que dado o desenrolar da política de estabilização

fragilizaria o front externo.

Este processo se auto alimenta, na medida em que a necessidade de captação de

recursos no exterior, para fazer frente aos desajustes no Balanço de Pagamentos, gera

expansão da liquidez interna que, finalmente, exige nova ação governamental no sentido

de colocar mais títulos no mercado para enxugar o crescimento da liquidez em moeda

nacional. O resultado final é mais expansão da dívida interna e do montante de juros que

se tem que financiar através da colocação de novos títulos no mercado.

Diante deste quadro é que a União, nos anos noventa, assume a política de

ampliação de receitas, adotando uma série de mecanismos, que vão se consolidar num

claro processo de recentralização dos recursos tributários. Não é por menos que em fins

de 1993, a título de se implementar o Plano Real, foi instituído o Fundo Social de

Emergência (FSE), posteriormente transformado em Fundo de Estabilização Fiscal

50 A questão do superávit ser apresentado com sinal negativo decorre do fato de o autor considerar a

diferença entre despesas e receitas e não ao contrário, como normalmente é considerado.

(FEF). Os recursos desses Fundos eram (e ainda são, no caso do FEF) retirados do bolo

tributário e somente após esta retirada eram feitas as transferências para estados e

municípios (FPEM), num claro objetivo de diminuir os repasses para estas esferas de

governo (Menezes e Menezes, 1997).

Esta situação se apresenta como a possibilidade de estabelecer “novas”

modalidades de relações intergovernamentais, na medida em que a “gritaria” geral era a

de que a Constituição de 1988 teria instituído um processo “descentralizador” com

ampla desvantagem para a União.

A fundamentação para esta “gritaria” não se justifica, pois o Governo Federal

passou a adotar medidas compensatórias, a exemplo da criação do Imposto sobre

Operações Financeiras (IOF) e das contribuições sociais, que não entram na estrutura de

partilha com os governos subnacionais (Afonso, 1994). Além disto, de acordo com

Oinegue (1999: 40) a União “... arrecada a maior parte dos impostos do país e

transfere parte do dinheiro para Estados e municípios”. Os dados apresentados por

Oinegue demonstram quanto cada esfera de governo arrecada e com quanto fica,

estando esquematizados da seguinte maneira: a União arrecada 65% dos recursos

tributários e fica com 55%; os estados arrecadam 30% e ficam com 28%; e, os

municípios arrecadam 5% e ficam com 17%.

Estes dados demonstram claramente que os estados perdem com esta

configuração de repartição das receitas. Numa primeira olhada, poder-se-ia pensar que

os municípios são os grandes “ganhadores”. Todavia, esta análise pode tornar-se

distorcida se não se levar em conta a proliferação de municípios, que foram criados a

partir de 1988, em decorrência da possibilidade de auferirem as transferências

Constitucionais. Esta situação pode caracterizar uma diminuição de recursos para os

municípios quando analisados de forma individualizada, na medida em que um mesmo

montante global é, agora, distribuído por um número maior de municípios.

Além do mais, a questão da criação dos municípios tornou-se bastante peculiar,

pois eles foram criados com o objetivo explícito de receber as transferências de

recursos; todavia, a proliferação desses municípios traz como conseqüência a ampliação

dos gastos públicos, vejamos: há dez anos, as prefeituras reunidas geravam um gasto de

2,4% do PIB, hoje representam 4,7%; portanto, os gastos quase que dobraram. Pode-se

demonstrar o quanto os municípios se proliferaram através de informações, por

exemplo, do Estado da Bahia que, só na década de 80 foram criados 79 municípios,

sendo que destes 49 foram criados a partir de 88.

Um outro instrumento instituído pelo Governo central, que resultou em

diminuição das receitas dos estados e dos municípios, por extensão, foi a chamada Lei

Kandir, que visou a promoção de subsídios às exportações pautados em isenções do

ICMS. Isto foi possível em função de que os estados não detêm o poder de legislar

sobre tributos, apesar de a Constituição de 1988 tê-los dotados de liberdade política,

deixando-os, portanto, no que se refere à questão financeira, à mercê das políticas

macroeconômicas da União.

Como exemplo de ingerência do Governo Federal, sobre as políticas dos estados

e municípios, pode-se citar o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

Fundamental e Valorização do Magistério, que foi instituído a fim de promover um

controle contábil e “proporcionar” a possibilidade de estados e municípios efetivamente

gastarem os 25% de suas receitas em educação, tal como promulga a Constituição de

1988.

Tal Fundo, contudo, se reveste de um controle da União, na medida em que

retira dos FPEM o percentual de 15%, referente a cota parte de contribuição de cada um

no Fundo, e o deposita em uma conta no Banco do Brasil. Esta conta só pode ser

movimentada para fins dos gastos em educação. Sendo assim, o Governo central retira a

liberdade de ação dos governos estaduais e municipais.

Estes exemplos de recentralização de recursos nas mãos da União e de

ingerência se traduzem em limitações na capacidade de financiamento do gasto público,

das esferas subnacionais; isto faz com que estados e municípios recorram

constantemente às operações de crédito, para fazer face às suas necessidades de

gastos51, permanecendo, com isto, o problema de ampliação do endividamento.

Este processo, contudo, não se desenrolou de forma linear e sem fricções nas

relações intergovernamentais. Um exemplo destas fricções foi a insurgência de alguns

dos Governadores eleitos em 1998, que tomaram posse em 1999. Estes Governadores52,

numa tentativa de reverter o processo recentralizador, começaram a questionar os

mecanismos supra referenciados. No bojo das negociações, previu-se a possibilidade de

extinção do FEF, que deveria vigorar até 31 de dezembro de 1999 e compensações para

a Lei Kandir, através de adiantamentos no valor de R$ 800 milhões e que beneficiaria

21 estados.

A análise das relações intergovernamentais, no âmbito do federalismo fiscal

brasileiro, permite a verificação da existência de uma forte correspondência entre os

processos centralizadores/descentralizadores e a formação de recursos de poder nas

51 É bom lembrar que a União vem se desobrigando cada vez mais de uma série de gastos, principalmente na

esfera social, e estes vêm sendo assumidos pelas esferas subnacionais. 52 Destacando-se os governadores dos estados do Acre, Mato Grasso do Sul, Minas Gerais, Rio de Janeiro e

Rio Grande do Sul.

relações intergovernamentais, enquanto elementos geradores de conflitos de interesses e

de impasses limitadores, no âmbito do processo de organização do Estado federativo.

Nesta perspectiva, os processos de centralização/descentralização são inerentes à

constituição de instrumentos, por meio dos quais se articulam os efeitos de um certo

tipo de poder (político) na estrutura organizacional do Estado. Trata-se, portanto, de

retomar a questão do federalismo brasileiro do ponto de vista que analisa a conformação

de aparelhos, instrumentos e instituições, na complexidade do jogo da dominação.

Trata-se, ainda, de compreender que tais elementos não são simples conseqüências de

mudanças, decorrentes das tentativas organizacionais do Estado. Mas formas, por meio

das quais se torna possível observar as transformações nas relações de poder na

estrutura organizacional (federativa).

Esta, em geral, está orientada para a construção de um tipo de organização de

Estado, cuja eficiência deve advir da articulação combinada de suas partes

constituidoras. Ou seja, pelo reconhecimento de uma “unidade” construída sobre a

diferenciação e combinação de várias partes, na qual a hierarquização (funcional,

financeira e decisória), ao mesmo tempo em que é inerente ao desenho institucional-

legal, é também um meio de se exercer uma mobilização de forças, sem causar

(grandes) prejuízos para cada uma das partes.

Na retrospectiva do federalismo brasileiro pode-se observar a existência de um

movimento de superposição do Governo central, sobre as demais subunidades

nacionais, acompanhado de uma correspondente tentativa de restaurar os espaços

(perdidos) de cada uma das partes. Particularmente, tal superposição se davam (e ainda

se dão) pelas assimetrias do processo de distribuição de poder (e subsequente cobrança

de responsabilidades), no âmbito da conformação do Estado federativo.

Nesta perspectiva, o federalismo fiscal vem a se constituir numa tentativa de

superação do problema de superposição de espaços (político, econômico-financeiro e

administrativo) de cada esfera política, por meio da organização das unidades

federativas assentadas no estabelecimento de um regime de competências, na

discriminação da atribuição de responsabilidades e na distribuição de encargos e meios

de seu aprovisionamento. O mecanismo institucional-legal que determina o orçamento

de gastos, bem como a receita pública, é o processo político. Com isto, o campo político

torna-se uma arena da disputa entre as partes.

No caso brasileiro, pode-se observar que os novos contornos criados pela

transformação das relações intergovernamentais, após os anos 60, redundaram numa

prática (de centralização tributária) que considerava o comportamento fiscal-financeiro

dos estados e municípios, como elementos da política macroeconômica do Governo

central. Tal prática resultou na debilitação da capacidade de investimento das subesferas

nacionais, ao longo dos anos 70-80.

Com efeito, o processo de centralização tributária nas mãos da União gerou um

aumento da dependência financeira e a perda da capacidade decisória das esferas locais.

Também engendrou a emergência de uma “economia pública de endividamento”. Deste

modo, o financiamento do gasto passou a ser o objeto de modelação dos novos arranjos

federativos. Sobretudo, passou a se constituir em um elemento simultaneamente de

dominação e ruptura.

Nos anos 90, constatou-se que a tentativa de recomposição do esquema

federativo, por meio da incorporação do princípio da descentralização (política,

econômica-financeira e administrativa), como forma de resolver o problema do

federalismo fiscal brasileiro, não logrou o êxito esperado. Porém, serviu para evidenciar

o problema do financiamento do Estado, no âmbito da redefinição das relações

intergovernamentais.

Neste ínterim, as análises que visam compreender as “ineficiências” e

“distorções” do modelo “descentralizador” vem apontando o insucesso dessa tentativa

como decorrente de um processo de recentralização tributária no âmbito do Governo

federal. Tais análises também apontam como causa desse fenômeno o “abuso” do poder

exclusivo de tributar, remanescente do período centralizador. Elas também questionam

as assimetrias do processo de arrecadação-transferência, que ao invés de compensar,

agravam o problema financeiro das esferas locais. Em sendo assim, mais do que creditar

um problema de “irresponsabilidade” ao desempenho das esferas locais, torna-se

necessário avaliar em que medida essas reminiscências do modelo centralizador afetam

a conduta das demais subunidades causando impasses ao federalismo brasileiro.

PARTE III: O IMPACTO DO PROCESSO DE “DESCENTRALIZAÇÃO”

SOBRE AS CONTAS PÚBLICAS MUNICIPAIS BAIANAS

ANÁLISE DOS DADOS ORÇAMENTÁRIOS DOS MUNICÍPIOS BAIANOS

O TRATAMENTO DOS DADOS

A análise empírica efetuada utilizou os dados colhidos na Secretaria do

Tesouro Nacional – STN, órgão do Ministério da Fazenda. Estes dados dizem respeito

às informações da execução orçamentária dos municípios brasileiros, referentes aos

exercícios financeiros compreendidos entre 1989 e 1997 e extraídos dos Balanços

Gerais registrados no Sistema de Acompanhamento das Finanças dos Estados e

Municípios – SAFEM. Ressalta-se que os valores se referem à Administração Direta

Municipal.

As informações dos municípios estão contidas nos documentos Finanças do

Brasil: receita e despesa dos municípios, para os anos de 1989 a 1997. Todavia, as

informações do município de Salvador, para os anos de 1989 a 1992, foram retiradas

do documento Execução Orçamentária dos Estados e Municípios das Capitais. Os

municípios que não constam destas publicações têm esta situação explicada pelo fato

de não terem apresentado os demonstrativos contábeis na forma da Lei 4.320/64.

Estas informações foram obtidas via internet, em 13 de abril de 2002, no site:

www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp. Depois de ter-se baixado os

arquivos, procedeu-se à conversão do banco de dados que, originalmente, encontrava-

se no formato Access para o formato Excel, extraindo as informações dos quadros de

receitas e despesas referentes aos municípios baianos, através da elaboração de

consultas, para cada ano, compatibilizando-os segundo o porte, tal como definido no

relatório final da amostragem estratificada (Moraes, 1999).

Após a compatibilização das informações observou-se a impossibilidade de

trabalhar com a amostra dos 37 municípios baianos, tal como salientado na

introdução desta tese, pois os municípios da amostra não apareciam em toda a série.

Assim, optou-se por utilizar o universo disponível, ou seja, os dados de todos os

municípios que estavam presentes entre os anos de 1989 e 1997, o que correspondeu a

280 municípios. Esta opção foi assumida tendo em vista que quanto maior a amostra

menor a possibilidade de erro, diante da maior representatividade no universo de 415

municípios baianos53.

Esta problemática demonstra que trabalhar com finanças públicas é um

campo de estudo bastante árido, principalmente quando se trata das finanças

públicas municipais. Esta aridez não decorre exatamente do objeto de estudo em

pauta, mas de todo um esforço no sentido de entender um conjunto de informações

oficiais disponíveis, que é levantado de maneira inconsistente, haja vista as faltas de

fundamento identificadas no Sistema de Acompanhamento das Finanças dos Estados

e Municípios – SAFEM, que se refletiram em alguns erros em totais, particularmente

no referente aos impostos, para alguns anos do iespaço temporal desta tese.

As Notas Explicativas dos documentos que contêm essas informações já

apontavam para a possibilidade disto acontecer na medida em que identificam a

existência de municípios que apresentaram dados divergentes dos respectivos

demonstrativos contábeis e que, portanto, mereceriam retificações. Apesar de tudo, é

importante salientar que esta fonte de informações é a única que disponibiliza uma

série histórica mais longa dos dados.

Uma questão que vale a pena ser ressaltada refere-se ao fato do município de

Madre de Deus não ter informações para o ano de 1989. Isto decorreu do fato de que

este município foi criado, através de desmembramento do município de Salvador,

nesse ano. Sendo assim, acredita-se que a sua manutenção para efeito deste estudo

não traz maiores problemas, posto que as informações da execução orçamentária

53 Este universo ampliou-se para 417 municípios a partir de 2000, ano em que foram criados mais dois

municípios.

desse município, neste ano, estavam atreladas às do município de Salvador, que tem o

mesmo porte na estratificação, o que faz com que se tenha um número maior de

municípios de grande porte, ampliando, portanto, a possibilidade de extrapolações da

análise para a totalidade dos municípios baianos.

Uma outra questão a ser evidenciada é o fato de que, apesar de existirem

dados disponíveis no site www.stn.fazenda.gov.br, até o ano de 2000, optou-se por não

prolongar a série até esse ano, pois quando se buscou identificar os municípios

comuns em toda a série observou-se que a ocorrência dos municípios variava bastante

de um ano para o outro; até o ano de 1997 tinha-se 280 municípios presentes em toda

a série, a partir daí o número de municípios reduzia bastante, atingindo um patamar

menor que 200 municípios.

Assim, seguindo a orientação estatística da Profa. Lia Terezinha, que prestou

consultoria a esta fase do trabalho, optou-se por ficar com uma série temporal menor,

mas com um nível de representatividade maior do universo e que, ao mesmo tempo,

mantivesse a representatividade intra e inter portes, tal como definido no relatório

final da amostragem estratificada (Moraes, 1999). Além do que, a série compreendida

entre os anos de 1989 e 1997 já possibilitava a identificação das respostas que se

buscava neste trabalho.

Tendo-se efetuado as tabulações necessárias, procedeu-se à padronização

monetária, dado que as informações estavam em moeda corrente da época e o

deflacionamento da série, que foi realizado através do IGP-DI da Fundação Getúlio

Vargas e com base igual a 100 para 1997. Passou-se, então, à construção dos

indicadores da análise que estão relacionados com a estrutura das receitas, estrutura

das despesas, capacidade de arrecadação, nível de investimento, capacidade de

geração de poupança, grau de endividamento e grau de dependência.

A estratificação dos municípios baianos por porte foi realizada seguindo padrões

estatísticos definidos. De acordo com Moraes (1999: 4):

Como não se tinha conhecimento da existência de classificações dos municípios baianos por porte, a estratificação foi baseada no valor da receita orçamentária municipal. Para a classificação segundo o porte em pequenos, médios e grandes municípios, foi elaborada uma categorização da variável utilizando critérios objetivos. O processo de categorização (...) consistiu, inicialmente, em calcular as medidas estatísticas descritivas da variável receita orçamentária. (...) A seguir foram elaborados gráficos de dispersão para a variável receita orçamentária e uma variável auxiliar com valor constante. O resultado foi uma reta horizontal

onde foram plotados os valores correspondentes da variável de estratificação. Esses gráficos permitiram visualizar algumas concentrações de valores de modo a sugerir cortes para a variável. (...) Para a definição do corte que determinou o agrupamento dos municípios pela receita orçamentária, adotou-se o princípio utilizado para o agrupamento numa amostragem aleatória estratificada: os grupos devem apresentar a maior homogeneidade possível. Isto significa que, quando da decomposição da variância populacional, a parte desta relativa à variância dentro dos estratos deve ser minimizada enquanto que a parte relativa à variância entre os estratos deve ser maximizada.

Os limites utilizados para a classificação dos municípios estão apresentados

no Quadro I a seguir:

QUADRO I: LIMITES DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA MUNICIPAL PARA A CLASSIFICAÇÃO DOS MUNICÍPIOS SEGUNDO O PORTE

PORTE DO

MUNICÍPIO

VALOR DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA

(EM REAIS DE DEZEMBRO DE 1996)

1 – PEQUENO ATÉ R$ 2.600.000,00

2 – MÉDIO MAIS DE R$ 2.600.000,00 ATÉ R$ 10.000.000,00

3 – GRANDE MAIS DE R$ 10.000.000,00

FONTE: MORAES (1999: 6)

Antes, contudo, de procedermos as análises dos indicadores, salientaremos

alguns aspectos dos processos formal e real da “descentralização” que vem ocorrendo

no Brasil.

CONTRAPONTO ENTRE OS PROCESSOS FORMAL E REAL DA

“DESCENTRALIZAÇÃO”

Quando se analisa o processo de descentralização que vem ocorrendo no Brasil, nos

últimos anos, observa-se que este não comporta, ainda, todas as dimensões de autonomia54

da gestão municipal, no exato sentido da palavra. Se aceitamos a idéia de que a

Constituição de 1988 preconizou a autonomia municipal, pode-se dizer, todavia, que esta

54 De acordo com a definição feita no capítulo II desta tese, a autonomia pode ser expressa através de três

dimensões distintas, mas interligadas, que são: dimensão político institucional; dimensão econômico-financeira; e, dimensão de prestação de serviços.

autonomia existe em termos formais; contudo, a evidência empírica demonstra que essa

autono mia está longe de ser conquistada em termos reais (Clementino, 1996 a e b), apesar

de se reconhecer que na análise do processo de descentralização tem-se que levar em conta

as três dimensões de autonomia e, de que estas três dimensões estão interligadas de tal

forma que não se pode conceber, portanto, uma descentralização que leve em consideração

somente uma dessas dimensões.

Ainda assim, a literatura especializada apresenta análises parcializadas, ora

considerando o aspecto político-institucional, ora considerando o econômico-financeiro,

ou ora considerando o nível da prestação de serviços. Estes tipos de análises podem

levar a viesses, na medida em que não consideram o conceito de descentralização

(autonomia) em sua totalidade.

Sendo assim, e para efeito da análise que se quis desenvolver, utilizou-se os seguintes parâmetros: em termos do processo formal, buscou-se apoio na Constituição Federal de 1988, para fins de identificar os artigos que concedem autonomia para os municípios; em termos do processo real, buscou-se apoio na realidade empírica para fins de identificar como estão sendo implementados os supra citados artigos e, assim, demonstrar que esta autonomia está longe de ser alcançada.

O que se tem observado são situações de desconforto no atual sistema federativo brasileiro, posto que verifica-se uma grande centralização de poder da União e clara definição de competências tributárias, favorável à União, com a transferência de encargos a Estados, mas acima de tudo aos Municípios brasileiros. As sucessivas Constituições brasileiras, desde a promulgação da República e especialmente a de 1988, colocam o Município como ente federado, definindo-lhe as competências tributárias55. Todavia, é importante salientar que a competência tributária não necessariamente chega a caracterizar uma autonomia financeira, uma vez que foram sendo transferidas atribuições de toda ordem aos Municípios, tanto pela União como pelos Estados, sem a contrapartida dos recursos financeiros, tal como será demonstrado adiante.

Assim posto, o que se pode salientar é que, apesar dos avanços conquistados pelos Municípios na Constituição de 1988, enquanto o aparato institucional brasileiro não for regulamentado, estes avanços não passarão de mera retórica, possibilitando a que se possa afirmar que a autonomia conquistada é mais formal do que real. Sendo assim, é importante ressaltar os artigos da Constituição que tratam desta temática.

O artigo 3, inciso III, coloca a necessidade de “erradicar a pobreza e a

marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”. A realidade tem

demonstrado que o federalismo fiscal no Brasil tem se mostrado iníquo ao possibilitar a

55 Vide capítulo III desta tese.

chamada “guerra fiscal”56 entre, principalmente, os Estados, o que vem culminando em

uma ampliação das desigualdades regionais.

O art. 18, ao colocar que “A organização político-administrativa da República

Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,

todos autônomos, nos termos desta Constituição”, está concedendo não somente a

autonomia político-administrativa formal para os municípios, como os coloca como entes

da federação. Todavia, observa-se que esta autonomia não está sendo alcançada, tendo em

vista o fato de não ter ocorrido, até hoje, a regulamentação do art. 23, parágrafo único, ao

colocar que “Lei Complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os

Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do

desenvolvimento do bem-estar em âmbito nacional”. O fato de não ter ocorrido esta

regulamentação faz com que as relações que se estabelecem entre as três esferas de

governo sejam imbricadas de tal forma que leva aos Municípios assumirem uma série de

atribuições que antes eram desenvolvidas pela União ou pelos Estados.

A Constituição, ao colocar os Municípios como entes federados, passa a definir

as competências políticas e administrativas (artigos 29 a 31 e 37 a 41). No entanto, e

como já visto no capítulo II desta tese, se não ocorrer simultaneamente a autonomia

econômico-financeira as demais autonomias ficam comprometidas; sendo assim, o

que se tem observado é uma reduzida competência tributária municipal e uma

ampliação das atribuições sem a contrapartida dos recursos financeiros.

Teoricamente, as responsabilidades pela execução dos diversos programas e ações

estão concentradas na União e Estados. Na realidade, e por falta da regulamentação do

artigo 23, os municípios estão assumindo uma série de atribuições que dependem das

transferências voluntárias da União e dos Estados, que chegam com atraso ou os valores

pactuados não correspondem com o montante adequado.

O Título VI da Constituição Federal versa sobre a matéria “Da Tributação e do

Orçamento”, que garante aos municípios os recursos econômicos-financeiros necessários

para fazer frente às despesas efetuadas. Este Título é considerado como sendo o que

56 A questão da “guerra fiscal” entre os estados tem sido, atualmente, objeto de minimização através da

outorgação da Lei 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal. Esta Lei estipula que os entes da federação que se utilizarem do mecanismo de renúncia fiscal, que termina por provocar a chamada “guerra fiscal”, têm que explicitar quais as novas receitas ou qual a despesa que deixará de ser realizada para compensar a renúncia fiscal. Este instrumento objetiva minimizar esse mecanismo que pode provocar uma ampliação dos desequilíbrios regionais.

proporcionou a chamada descentralização fiscal na federação brasileira, por ter

possibilitado a ampliação dos recursos nas mãos das esferas subnacionais, principalmente

via recursos transferidos; todavia, antes mesmo desta Constituição se consolidar na matéria

tributária, o que só ocorreu em 1993, haja vista que os FPEM só atingiriam seus

percentuais máximos (21,5% para os Estados e 22,5% para os Municípios) nesse anos, e de

fato proporcionar a chamada “descentralização” fiscal, a União passou a utilizar de uma

série de mecanismos para fazer com que as receitas não partilhadas crescessem mais do

que proporcionalmente em relação às partilhadas, haja vista as análises desenvolvidas no

capítulo pertinente às Relações Intergovernamentais no Brasil desta tese.

Vale a pena ressaltar o artigo 160, que compõe o Título VI da Constituição. Este

artigo coloca que “é vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos

recursos atribuídos, nesta Seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles

compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos”. Poder-se-ia pensar que tal

artigo garantiria a autonomia financeira para as esferas de governo subnacionais; todavia,

esta autonomia é cerceada pelo próprio parágrafo único deste artigo que diz: “a vedação

prevista neste artigo não impede a União e aos Estados de condicionarem a entrega de

recursos ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias”. Esta situação

caracteriza muito bem aquilo que popularmente se costuma chamar de: “dar com uma mão

e retirar com a outra”.

A Constituição Federal, em seu artigo 212, coloca que “a União aplicará,

anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

vinte e cinco, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente

de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”. Esta vinculação de

receita foi mantida posto que se queria garantir um mínimo para bancar com as despesas

relacionadas à educação; todavia, em 1997 foi instituído o Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério. Tal Fundo,

contudo, se reveste de um controle da União, na medida em que retira dos FPEM o

percentual de 15%, referente à cota parte de contribuição de cada um no Fundo, e o

deposita em uma conta no Banco do Brasil. Esta conta só pode ser movimentada para fins

dos gastos em educação. Sendo assim, o Governo central retira a liberdade de ação dos

governos estaduais e municipais, ao fazer com que os municípios fiquem sob o domínio de

normas superiores que atacam a tão apregoada autonomia.

Segundo estudos do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), a

média da receita total disponível chega a 15,1% para os municípios. No entanto, a forma de

repartição desta receita é bastante perversa, pois este percentual varia muito se

considerados os Municípios de capitais de forma isolada, cuja média disponível fica na

faixa de 24,3%. Os Municípios médios (na faixa de mais de 100 mil habitantes, excetuados

os de capitais) teriam uma participação de 14,1%; enquanto que os Municípios do interior

(na faixa de 100 mil habitantes) obtiveram uma participação na receita tributária de 8,4%.

A grande maioria dos Municípios brasileiros, com população abaixo de 100 mil habitantes,

especialmente das pequenas cidades do interior, ficaram na média de 4,8% da receita

disponível, face a pouca capacidade de arrecadação da sua receita própria (Ziulkoski, 2000:

7).

Além de todas estas questões levantadas acerca do aparato institucional brasileiro,

vale a pena ressaltar a progressiva transferência de encargos da União e dos Estados para

os Municípios. A título de exemplificação pode-se apontar que a grande maioria dos

Municípios brasileiros mantêm unidades gestoras (conselhos municipais), para

administração dos Fundos Municipais da Agricultura, Saúde, Educação, Habitação,

Criança e Adolescente, Assistência Social, Assistência e Previdência dos Servidores

Municipais, Trânsito, Defesa Civil, Defesa do Consumidor, Trabalho, Emprego e Renda.

As funções e programas executadas pelos Municípios e descritas a seguir, segundo

Ziulkoski (2000: 5-7), dependem na sua grande maioria das transferências voluntárias da

União e dos Estados, que chegam com atraso ou os valores pactuados não correspondem

com o montante adequado. Além disto, o arranjo político estabelecido entre as três esferas

de governo caracteriza-se por um espectro onde as transferências voluntárias totalizam um

valor maior naquelas subunidades governamentais que se coadunam com as linhas

partidárias das unidades transferidoras.

Apesar da concessão à Companhia Estadual de Água e Saneamento Básico, muitas

obras de ampliação da rede, imóveis e contrapartidas são solicitadas aos Municípios para

execução em parceria, sem contar que em vilas do interior ou em pequenos municípios, a

exploração do sistema, as obras e serviços de abertura de poços artesianos e distribuição de

água são inteiramente assumidos pelos Municípios.

O consumo de energia elétrica para manutenção da iluminação pública, por ação do

Ministério Público, é suportada integralmente pelo Município, além do que a implantação,

ampliação e manutenção da rede elétrica na cidade e nas propriedades agrícolas e vilas

passam a ser custeadas pelos Municípios, sendo esta uma questão de segurança pública e

uma função do Estado.

As obras e serviços de telefonia rural são integralmente implantados e mantidos

com recursos exclusivos dos Municípios.

Os Municípios praticamente mantêm todas as funções de assistência técnica ao

agricultor, executam programas de preservação e recuperação ambiental, com a

manutenção de viveiros florestais. Implementam vários programas de capacitação e

profissionalização do homem do campo, subsidiando-o na aquisição de insumos e

sementes, com o objetivo de sua permanência na atividade agrícola, fonte de economia e

participação nas receitas públicas, através do retorno via ICMS. A manutenção do homem

no campo é uma das principais e mais difíceis tarefas atribuídas aos Municípios, sujeitos as

variáveis dos preços mínimos, das condições climáticas e das condições de vida do

agricultor.

Com o advento da Lei Orgânica da Assistência Social, praticamente todos os

Municípios passaram a assumir a execução de serviços de atendimento ao idoso, à

criança e ao adolescente, às pessoas carentes.

De acordo com as Leis Orçamentárias Anuais, o repasse de recursos das esferas

federal e estadual deve ser regular e suficientes, para manutenção dos serviços, mas o que

se percebe é que os mesmos são insuficientes e tardios.

A descentralização do Sistema Único de Saúde, através das Leis 8.080 e 8.142, pela

sua característica é uma medida acertada, mas ocorre que entre a proposta e a execução há

um caminho muito longo a percorrer. Nas microregiões, a rede básica da saúde foi

assumida completamente pelos Municípios, com a implantação de unidades de saúde, com

a constituição de Consórcios Intermunicipais de Saúde, com a execução de programas de

saúde preventiva, ainda muito tímidos, na medida em que esta função deveria ser mais

intensificada pelo Estado. Ocorre mais uma vez que a União e o Estado sequer executam

esta função como também não repassam os recursos financeiros necessários para que os

Municípios assumam efetivamente a tarefa.

A Constituição, em seu art. 211, § 2º, define claramente que aos Municípios

compete o atendimento ao ensino fundamental e ao pré-escolar e terá como fonte adicional

de recursos o auxílio do Salário Educação. Com permanente freqüência, o Estado não

repassa os recursos do Salário Educação e tem deixado ao Município também a

incumbência no transporte de alunos de segundo grau. Com a retenção das receitas e

impostos prevista na lei que criou o FUNDEF, e com a impossibilidade de inclusão dos

alunos do pré-escolar e da educação especial na contagem do número necessário ao resgate

dos valores bloqueados, ficam mais uma vez os Municípios reféns de normas superiores,

que limitam a autonomia municipal.

No tocante à Segurança Pública e Trânsito, os Municípios são solicitados

periodicamente a formalizar convênios para financiar combustível para as viaturas,

mobiliário e material de expediente à polícia civil ou militar. Com a aprovação do novo

Código Nacional de Trânsito, passam os Municípios a assumir estas atividades, sem a

garantia de transferências de recursos pelos governos federal e estadual.

Por fim, pode-se salientar ainda outras despesas de competência da União e dos

Estados que os Municípios passaram a assumir, a exemplo da execução dos serviços da

Junta do Serviço Militar; a cessão de servidores à disposição do Cartório Eleitoral, além do

fornecimento de material e equipamentos, principalmente no período eleitoral; executam o

pagamento de aluguéis para funcionamento de órgãos públicos estaduais e federais, além

de casas para juizes, promotores de justiça e até de delegados de polícia; pagam os salários

de conselheiros tutelares, não pertencentes ao quadro de servidores municipais; repassam

recursos à BENFAM, APAE e outras entidades assistenciais privadas; contratam entidades

tais como universidades, serviços oficiais de apoio a empresas (SEBRAE, SENAI,

SENAC, SENAR, SESI, SINE) e outras empresas privadas, que trabalham com

capacitação e formação profissional, visando preparar a mão-de-obra local para o trabalho.

A descrição de todas estas atribuições que foram sendo assumidas pelos Municípios

demonstra a forma como os avanços conquistados na Constituição de 1988, inseridos no

Sistema Tributário Nacional, foram paulatinamente sendo anulados. Além disto, a redução

dos “ganhos municipais” aumentou face a criação de contribuições não compartilhadas,

como a CPMF e a CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, aumento de

alíquotas sobre COFINS e IOF, desoneração do ICMS, através da Lei Kandir57,

57 A Lei Kandir impôs a supressão das receitas estaduais do ICMS sobre exportações, para tentar melhorar o

resultado da balança comercial sem recorrer à desvalorização cambial; bem como, impôs, também, o reconhecimento de crédito tributário para o ICMS pago sobre os bens de capital, penalizando os Estados compradores (de base agrícola-exportadora) em benefício dos Estados vendedores, exatamente os mais

implemento da renúncia fiscal com impostos que integram o FPM como a compensação do

IR para empresas que pagaram ágio nas privatizações, Fundo Social de Emergência (FSE)

e Fundo de Estabilização Fiscal (FEF).

Estes dois fundos foram utilizados pela União para dar sustentação ao Plano Real e

à estabilização econômica pretendida pelo governo, conforme já analisado no capítulo IV

desta tese; sendo que, aos Estados foram disponibilizados financiamentos via Caixa

Econômica Federal para os Planos de Demissões Voluntárias, o mesmo ocorrendo com o

saneamento do Sistema Financeiro Nacional, com o auxílio aos bancos estaduais,

minimizando, assim, o impacto dessas ações sobre as finanças estaduais, o que não ocorreu

com os municípios.

A redução dos ganhos de 1988 e a transferência gradativa dos encargos e atribuições com os programas de municipalização das ações governamentais junto a comunidade foram fatores que acabaram provocando um desequilíbrio nas contas públicas municipais, que pioraram depois da implementação do Plano Real, como será visto adiante através da análise das contas públicas dos municípios baianos.

Estas evidências apresentam uma situação que possibilita deduzir que a

autonomia conquistada pelos municípios é muito mais formal do que real. Sendo

assim, é importante que se debruce sobre os dados orçamentários dos municípios

baianos para fins de identificar se o processo de “descentralização” proporcionou a

autonomia financeira, administrativa e política nos referidos municípios. Este tipo de

análise é interessante posto que com a desagregação dos dados pode-se chegar a

conclusões bem diferentes das que estão colocadas hoje, haja vista a idéia de que os

Municípios foram os maiores “ganhadores” em termos da obtenção dos recursos

tributários disponíveis.

Assim, as análises realizadas buscaram identificar se, de fato, os municípios

baianos tinham atingido as situações que seguem:

• Autonomia para tributar, que está relacionada com os recursos próprios.

Como se espera identificar que o percentual das receitas próprias em

relação às receitas totais é pequeno, pode-se concluir que esta autonomia é

muito mais formal do que real.

• Autonomia para realizar despesas, que está relacionada com o total de

recursos disponíveis, incluindo aí as transferências. Como se espera

industrializados e desenvolvidos. Isto tudo reflete o tipo de arranjo federalista instituído no Brasil, que possibilita a ampliação da centralização e concentração dos poderes políticos e econômicos.

identificar um déficit fiscal para os municípios sob análise, pode-se concluir

que esta autonomia também é mais formal do que real.

• Lugar ocupado pelo município na divisão espacial do trabalho social, ou

seja, municípios mais desenvolvidos economicamente deteriam um quinhão

maior dos recursos tributários, o inverso ocorreria com os menos

desenvolvidos. Nesta perspectiva, os municípios que detivessem uma base

produtiva mais desenvolvida passariam a depender menos da União e dos

estados; portanto, deteriam uma autonomia financeira maior.

• Grau de dependência dos municípios, frente à União e ao estado da Bahia.

Este indicador será calculado através da participação das transferências no

total das despesas municipais. Na medida em que esta relação aumente,

implica em aumento do grau de dependência.

Para efeito dessa identificação passou-se à análise dos indicadores construídos, tal

como procedida a seguir.

A ESTRUTURA DAS RECEITAS

Como as potencialidades dos governos locais estão condicionadas pela

disponibilidade de recursos financeiros, procurou-se inicialmente situar-se os

municípios em termos da estrutura de suas receitas e despesas, tendo como

pressuposto que esta estrutura está condicionada à estrutura tributária nacional.

Assim posto, a análise da estrutura das receitas serve para identificar a

capacidade de tributar dos municípios baianos, o que possibilita inferir o grau de

autonomia em relação aos recursos provenientes da União e do Estado. Para esta

análise foram levantadas, por porte, as seguinte relações:

• Participação das receitas tributárias sobre as receitas orçamentárias;

• Participação das receitas de transferências correntes sobre as receitas

orçamentárias;

• Participação das recitas de capital sobre as receitas orçamentárias;

• Participação das receitas provenientes do FPM sobre as receitas

orçamentárias;

• Participação da receita proveniente da cota-parte do ICMS sobre as

receitas orçamentárias; e,

• Participação das recitas correntes sobre as receitas orçamentárias.

De uma maneira geral, o comportamento da estrutura das receitas dos

municípios baianos, estratificados como de pequeno e médio portes (que representam

95,36% do total de municípios analisados), tem algumas similitudes em toda a série,

tais como: o percentual da receita tributária em relação à receita orçamentária,

apesar de ser crescente, representa uma parcela muito pequena, o que caracteriza um

esforço ínfimo de arrecadação própria; os percentuais de transferência corrente em

relação à receita orçamentária, FPM em relação à receita orçamentária e receitas

correntes em relação à receita orçamentária traduzem o impacto das receitas de

transferências, particularmente na rubrica de FPM, e ao representarem uma parcela

muito significativa sobre o total das receitas municipais, como será visto adiante,

demonstra, portanto, a forte dependência desses recursos por parte das esferas locais.

Já os municípios de grande porte (que representam 4,64% do total) têm um

comportamento bastante diferenciado em relação aos demais. A participação das

receitas tributárias já é mais expressiva; as receitas de transferências correntes,

apesar de continuarem predominantes na composição das receitas orçamentárias,

perdem em termos da participação relativa, quando se analisa comparativamente

com os municípios de pequeno e médio portes. Tal situação também é identificada na

análise estabelecida para a participação do FPM e da cota-parte do ICMS na receita

orçamentária, conforme análises desenvolvidas adiante.

Para salientar esta análise comparativa salienta-se a participação das receitas

tributárias sobre as receitas orçamentárias, conforme Gráfico I.

FONTE: DADOS BÁSICOS MF:STN. ELAB ORAÇÃO PRÓPRIA

As receitas tributárias, compostas pelos impostos, taxas e contribuição de

melhoria, segundo a Constituição de 1988, são assumidas como proxy das receitas

próprias. Assim, o que se observa na leitura deste gráfico é, de fato, uma participação

muito pequena, com leve oscilação, da receita tributária na orçamentária, nos

municípios de pequeno e médio portes, que em termos médios ficam na ordem de

1,3% e 3,4%, respectivamente; e, uma participação mais expressiva, com oscilações

mais acentuadas, nos municípios de grande porte, ficando em termos médios em

23,6%, o que caracteriza um maior esforço arrecadador destes municípios em relação

aos demais.

Uma outra relação que se salienta neste trabalho é a participação das

transferências correntes na receita orçamentária, que pode ser vista através do

Gráfico II.

GRÁFICO I: PARTICIPAÇÃO DA RECEITA TRIBUTÁRIA NA RECEITA ORCAMENTÁRIA

(1989 - 1997)

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

PEQUENO

MÉDIO

GRANDE

FONTE: DADOS BÁSICOS MF:STN. ELABORAÇÃO PRÓPRIA

O que sobressai, neste gráfico, é uma dependência muito elevada das

transferências correntes na composição das receitas orçamentárias, nos municípios de

pequeno e médio portes, chegando a percentuais médios de 83% e 80%,

respectivamente. Para os municípios de grande porte, esta dependência se reduz,

continuando, no entanto, em patamares significativos, girando em torno dos 59%, ao

longo de toda a série, que também demonstra uma dependência grande desses

recursos.

Pode-se ainda ressaltar algumas particularidades, quando se analisa os

municípios por porte, o que é feito com base na Tabela VI, a seguir.

TABELA VI: ESTRUTURA DAS RECEITAS – MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE 1989-

1997

(%) RECEITA TRANSF. RECEITA

DE FPM/ ICMS/ RECEITA

TRIBUTÁRIA/

CORRENTES/

CAPITAL/ RECEITA RECEITA CORRENTE/

ANO RECEITA RECEITA RECEITA ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

RECEITA

ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

1989 0,60 60,60 34,20 41,43 9,87 65,80 1990 0,78 65,28 32,29 45,39 15,67 67,71 1991 1,14 69,96 27,40 47,45 18,27 72,60

GRÁFICO II: PARTICIPAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS CORRENTES NA

RECEITA ORCAMENTÁRIA (1989 - 1997)

0,00

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

PEQUENO

MÉDIO

GRANDE

1992 1,20 92,89 4,06 70,52 17,76 95,94 1993 1,05 90,68 3,42 64,23 13,91 96,58 1994 1,49 90,70 4,82 65,28 17,71 95,18 1995 1,68 92,34 4,03 73,07 11,90 95,97 1996 1,54 92,88 3,61 65,40 10,50 96,39 1997 2,08 92,94 1,95 71,90 9,85 98,05

MÉDIA

1,28 83,14 12,87 60,52 13,94 87,13

FONTE: DADOS BÁSICOS MF: STN E CÁLCULOS PRÓPRIOS

Dos 280 municípios analisados foram identificados 140 municípios de pequeno

porte, representando, portanto, 50% do universo disponível; 127 municípios de médio

porte, representando 45,36% desse universo; e 13 municípios de grande porte, que

representam 4,64% do universo disponível, vide Anexo I.

As relações estabelecidas para a análise da estrutura das receitas, nos

municípios de pequeno porte, possibilitam identificar que estes municípios não têm

grandes preocupações em proceder um esforço arrecadador próprio. As receitas

tributárias, compostas pelos impostos, taxas e contribuição de melhoria, segundo a

Constituição de 1988, têm uma participação muito pequena nas receitas

orçamentárias, posto que, apesar de apresentarem valores crescentes, que saem de

um patamar de 0,60%, em 1989, para 2,08%, em 1997, são valores pouco

significativos no total das receitas orçamentárias, ficando em termos médios em

1,28%, conforme já salientado na análise comparativa realizada acima.

Em contrapartida, estes municípios são altamente dependentes dos recursos

provenientes das receitas de transferências correntes, haja vista que não somente elas

são crescentes, como chegam em 1997 a representarem 92,94% das receitas

orçamentárias, tendo saído de um patamar de 60,60% em 1989. Em termos médios

identifica-se um percentual de 83,14% de participação das transferências correntes

nas receitas orçamentárias dos municípios de pequeno porte, demonstrando o alto

grau de representatividade dessas receitas.

Vale ressaltar que na passagem do ano de 1991 para 1992 ocorreu um

incremento, da relação entre transferências correntes e receita orçamentária, da

ordem de 22,93%, demonstrando uma situação atípica em relação ao crescimento

histórico da série. Ao buscar uma explicação para esta situação identificou-se um

incremento nas receitas provenientes do Fundo de Participação dos Municípios

(FPM), conforme Anexo VIII, que pode ser visualizado no Gráfico III, a seguir.

FONTE: DADOS BÁSICOS MF: STN. ELABOR AÇÃO PRÓPRIA A PARTIR

DO ANEXO VIII

O que se observa na leitura deste gráfico é uma oscilação acentuada da

evolução do FPM, para os três portes sob análise, com tendência à queda, visualizada

através de seus picos de crescimento cada vez menor, ao longo da série. Estes picos

representam, para os municípios de pequeno porte, os seguinte percentuais: 55,81% e

20,40%; para os municípios de médio porte são: 52,38% e 20,11%; e, para os

municípios de grande porte são: 26,93% e 22,95%, conforme Anexo VIII.

As explicações para estas oscilações são encontradas na própria concepção de

política econômica do governo federal. A partir da segunda metade da década de 80,

a persistência do regime de alta inflação acabou por induzir a implementação de

vários planos de estabilização. Esta situação também caracterizou os primeiros anos

da década de 90, quando a inflação atingiu patamares superiores a 2.750% no ano de

1993, impactando negativamente sobre o crescimento econômico, o que se reflete

também negativamente sobre o nível de arrecadação.

GRÁFICO III: EVOLUÇÃO DO FPM (1989 - 1997)

-30,00

-20,00

-10,00

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

PEQUENO ---

MÉDIO ---

GRANDE ---

Este período apresenta, como uma de suas principais características, os “ciclos

inflacionários” de crescimento; ou seja, períodos curtos em que a atividade econômica

apresenta um certo aquecimento, motivado muitas vezes pelas próprias expectativas

de aceleração da inflação, mas que apresentavam pouco fôlego, interrompendo-se a

partir do momento em que taxas de inflação mais elevadas passavam a corroer os

salários reais.

Em outras palavras, foram várias as expectativas de períodos de crescimento

não-sustentável que resultaram, em várias oportunidades, das próprias medidas

artificiais embutidas em planos de estabilização, que se apoiavam principalmente em

controles de preços e salários. Estes períodos curtos de crescimento não se mostraram

capazes de reverter a tendência mais geral de estagnação do produto ao longo desse

período.

A década de 90 se inicia com um novo governo, que implementou um

ambicioso plano de estabilização e de reformas estruturais da economia (Plano Collor

I). Desta vez, além das causas já verificadas anteriormente58, foi reconhecida a

necessidade de ampla reforma no setor público, no setor externo e no sistema

financeiro.

No ano de 1991 ocorreu um crescimento negativo, devido à crise econômica

que o país vivenciou em conseqüência do choque monetário, que confiscou 80% dos

ativos monetários e financeiros dos agentes econômicos e provocou a queda do

Produto Interno Bruto (PIB), bem como da implementação do Plano Collor II, em

fevereiro de 1991, que teve como medidas mais importantes aquelas voltadas para

recriar condições de financiamento do déficit público através do endividamento.

A política monetária, do período Collor, se manteve ativa través da

manutenção de taxas de juros elevadas, evitando-se, portanto, uma trajetória

explosiva dos preços. Paralelo a isto, iniciou-se um processo de acumulação de

reservas internacionais decorrentes, além dos saldos comerciais positivos, de uma

significativa entrada de recursos externos atraídos pelas altas taxas de juros

domésticas, o que provocou um impacto negativo no déficit operacional, dada a

58 Uma das principais causas identificadas foi o fator inercial da inflação (Plano Cruzado), associada,

posteriormente, ao ônus das dívidas públicas interna e externa (Plano Bresser).

necessidade de esterilizar essa crescente entrada de divisas, o que elevou

significativamente o estoque da dívida interna.

Um outro fator explicativo para esta situação é o impacto do Censo

Populacional, realizado em 1991, que apresentou uma série de problemas a ponto de

induzir à recontagem populacional ocorrida em 1996. Como a distribuição do FPM é

realizada com base no número de habitantes59, os problemas identificados no Censo

podem ter induzido a erros no sistema de repartição desta fonte de receita60.

A tendência à queda desta fonte de receita decorreu da política econômica de

estabilização, através do Plano Real, que teve como uma das etapas de implementação

o controle das contas públicas deficitárias do governo federal. Isto induziu à criação,

em 1993, do Fundo Social de Emergência (FSE), composto de percentuais do imposto

de renda e imposto sobre produtos industrializados, que levou à redução dos valores

repassados aos Estados e Municípios, a título dos FPEM, conforme análises

desenvolvidas no capítulo IV desta Tese.

As receitas provenientes do FPM têm uma grande representatividade para os

municípios de pequeno porte, saindo de uma patamar de 41,43% da receita

orçamentária, em 1989, para 71,90% em 1997, atingindo seu maior percentual em

1995 (73,07%), decorrente do impacto da implementação do Plano Real, que

proporcionou um crescimento econômico nos primeiros anos de sua existência. Em

termos médios esta fonte de receita representa 60,52% das receitas orçamentárias,

para os municípios de pequeno porte, o que demonstra o quanto estes municípios

dependem dessa receita (ver Tabela VI, acima).

Uma outra questão diz respeito à participação das receitas de capital na

receita orçamentária, que apresenta uma situação de queda; saindo de um patamar

de 34,2%, em 1989, para 1,95%, em 1997 e girando em torno de uma média de

12,87%. Salienta-se também que na passagem do ano de 1991 para 1992, a queda

ocorrida se deu de forma abrupta, o que está de acordo com as análises desenvolvidas

para as transferências correntes e FPM.

59 O FPM, por ter um caráter redistributivo, tem sua norma de cálculo baseada na proporção direta ao número

de habitantes dos municípios; ou seja, quanto mais populoso o municípios maior percentual de FPM é destinado a ele e vice versa.

60 Aqui, não se pode descartar, também, a hipótese de falhas no sistema de lançamento das informações, como já apontado anteriormente.

A participação do ICMS na receita orçamentária para os municípios de

pequeno porte tem um comportamento de crescimento entre os anos de 1989 e 1991,

ano em que atinge seu percentual máximo (18,27%); a partir daí começa a cair,

ressalvando o ano de 1994 em que cresceu, retornando em 1997, com 9,85%, ao

patamar de 1989, com 9,87%, tendo um comportamento médio de 13,94%.

Apesar da cota-parte do ICMS ter uma certa representatividade na receita

orçamentária dos municípios de pequeno porte (vide Tabela VI), o que se observa é

que, em uma análise comparativa com os municípios de médio e grande portes (vide

Tabelas VII e VIII, mais adiante), essa representatividade é menor dado o lugar

ocupado pelo município na divisão espacial do trabalho social que é característico de

municípios menos desenvolvidos economicamente, o que faz com que a receita de

ICMS seja menor (vide Gráfico IV).


O lugar ocupado pelo município na divisão espacial do trabalho social é um

elemento importante na análise, na medida em que a Constituição de 1988 estabelece

no art. 158, parágrafo único, inciso I, que as parcelas de receitas provenientes do

ICMS, pertencentes aos municípios, serão creditadas conforme os seguintes critérios:

“ três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à

circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seu territórios; e,

até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei

GRÁFICO IV: PARTICIPAÇÃO DO ICMS NA RECEITA ORÇAMENTÁRIA (1989 - 1997)

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

PEQUENO

MÉDIO

GRANDE

federal”. De acordo com este critério é evidente que os municípios mais desenvolvidos

retêm uma parcela maior dessa receita do que os municípios menos desenvolvidos.

A participação da receita corrente na receita orçamentária varia, entre os anos

da série, de 65,80% para 98,05%, tendo um comportamento crescente ao longo do

espaço temporal, girando em torno de uma média de 87,13%. As receitas correntes

são compostas, segundo a Lei 4.320/6461, pelas receitas tributárias, receitas

patrimoniais, receitas agropecuárias, receitas industriais, receitas de serviços,

transferências correntes e outras (as provenientes de recursos financeiros recebidos

de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender

despesas classificáveis em Despesas Correntes). Dado que as receitas mais

representativas no conjunto das receitas correntes são as receitas de transferências,

então a importância da participação das receitas correntes na receita orçamentária

ratifica nossa hipótese de que o grau de dependência desses municípios em relação às

receitas de transferências é bastante acentuado, levando com que sua autonomia,

caracterizada pela capacidade de arrecadação própria, seja irrelevante.

Os indicadores relacionados com a estrutura das receitas, para os municípios

de médio porte, em termos médios, apresentam a situação que segue, identificada na

Tabela VII.

61 A Lei 4.320/64 estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e

balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

TABELA VII: ESTRUTURA DAS RECEITAS – MUNICÍPIOS D E MÉDIO PORTE 1989-

1997



TRIBUTÁRIA/

CORRENTES/



ORÇAMENT.

RECEITA

ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

1989 2,32 61,59 28,44 34,68 12,49 71,56 1990 2,86 66,56 27,47 39,74 24,30 72,53 1991 3,34 69,08 24,69 39,69 25,63 75,31 1992 2,77 87,51 6,27 55,59 24,62 93,73 1993 2,63 86,84 2,60 50,65 19,61 97,40 1994 3,86 86,42 5,66 49,87 24,47 94,34 1995 4,90 87,44 4,42 56,68 19,75 95,58 1996 3,85 88,31 4,58 50,81 17,75 95,42 1997 4,34 88,80 2,69 56,87 17,97 97,31

MÉDIA

3,43 80,28 11,87 48,29 20,73 88,13


A participação da receita tributária sobre a receita orçamentária, apesar de

ser crescente, saindo de um patamar de 2,32% em 1989 para 4,34% em 1997, tem

uma similitude com a dos municípios de pequeno porte na medida em que indica um

esforço de arrecadação próprio muito pequeno, dado que o percentual máximo de

4,9% obtido em 1995 ainda é pouco representativo na composição das receitas

orçamentárias dos municípios. Isto fica mais patente quando se explicita que a

participação das receitas tributárias na receita orçamentária, dos municípios de

médio porte, gira em torno de uma média de 3,43%.

Isto demonstra que 95,36% dos municípios, dentro do universo disponível,

dependem basicamente dos recursos transferidos, tal como já apontado

anteriormente. Isto é corroborado pela análise da coluna referente à participação das

transferências correntes na receita orçamentária, para os municípios de médio porte,

que sai de um patamar de 61,59%, em 1989, para 88,80% em 1997, apresentando

uma média, para o período sob análise, de 80,28%. Salienta-se que, diante do fato de

ter ocorrido um incremento nesse percentual, o nível de dependência dos recursos

advindos de fontes não próprias apresenta uma tendência a aumentar, o que leva à

uma diminuição do nível de autonomia, caracterizado pela capacidade de tributar dos

municípios de médio porte.

As receitas de capital em relação à receita orçamentária têm um

comportamento declinante, o que não nos surpreende dada não somente a

importância relativa das receitas correntes na receita orçamentária (vide Tabela VII),

como também o fato de, ao longo do período, ter ocorrido uma política sistemática de

reduzir as dívidas públicas e desestimular as operações de crédito, elementos

componentes desta rubrica de receita. Esta relação apresenta um comportamento

médio em torno de 11,87%, o que já possibilita analisá-la como tendo uma certa

expressividade para os municípios de médio porte.

A participação relativa do FPM na receita orçamentária, nos municípios de

médio porte, é bastante expressiva, saindo de um patamar de 34,68%, em 1989, para

56,87% em 1997, ano da série em que atingiu o maior pico e girando em torno de

uma média de 48,29%, conforme Tabela VII. Em termos comparativos, com os

municípios de pequeno porte, observa-se que o peso desta fonte de receita é

relativamente menor, como pode ser observado no Gráfico V, a seguir.


Um fato interessante numa análise comparativa com os municípios de pequeno

porte é que, apesar de o FPM ter uma expressão grande na composição da receita

GRÁFICO V: PARTICIPAÇÃO DO FPM NA RECEITA ORÇAMENTÁRIA (1989 - 1997)

0,0010,00

20,0030,0040,00

50,0060,00

70,0080,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

PEQUENO

MÉDIO

GRANDE

orçamentária (48,29%, em termos médios), a cota-parte do ICMS tem uma

representatividade relativamente maior na receita orçamentária (20,73%, em termos

médios) dos municípios de médio porte do que a dos municípios de pequeno porte

(com 60,52% e 13,94%, em termos médios, respectivamente). Isto demonstra que os

municípios de médio porte já têm uma base produtiva mais desenvolvida, o que faz

com que as transações comerciais, que implicam em circulação de mercadorias e

serviços, sejam mais acentuadas e levem a que estes municípios obtenham uma

parcela mais significativa deste imposto (vide Gráfico IV, acima); isto decorre

também do fato de o ICMS não ter um caráter redistributivo, como o FPM.

Esta análise, todavia, só nos leva a corroborar nossa hipótese de que o nível de

dependência, da grande maioria dos municípios baianos, em relação às receitas de

transferência é bastante elevado, seja porque o FPM tem uma participação relativa

na receita orçamentária elevada, saindo de um patamar de 34,68%, em 1989, para

56,87% em 1997, girando em torno de uma média de 48,29%; seja porque a

representatividade da cota-parte de ICMS, que se amplia em relação aos municípios

de pequeno porte, saindo de 12,49%, em 1989, para 17,97% em 1997, estando em

torno de uma média de 20,73%, ganhe um peso relativo maior.

Quando se analisa a participação das receitas correntes na receita

orçamentária, observa-se que o percentual pula de um patamar de 71,56%, em 1989,

para 97,31% em 1997, o que fica em termos médios em 88,13%, caracterizando a

forte dependência das receitas correntes em detrimento das receitas de capital, na

composição das receitas orçamentárias, conforme Tabela VII, acima.

Isto pode ser ressaltado como um elemento importante na medida em que as

receitas de capital, que são compostas pelas operações de crédito (que na realidade é

um indicador de dívida), pela alienação de bens (que caracteriza uma

descapitalização dos municípios), pela amortização de empréstimos (considerado

salutar, na medida em que diminui a dívida), pelas transferências de capital e por

outras receitas correntes, têm nas operações de crédito o elemento mais relevante em

sua composição. Sendo assim, esta importância relativa das receitas correntes não se

constitui em maiores problemas. O que salienta o aumento do grau de dependência é

o fato de as transferências correntes terem um peso substancial na composição das

receitas correntes.

Já os municípios de grande porte, no que concerne a análise dos indicadores

relacionados com a estrutura das receitas, em termos médios, apresentam a situação

que segue, identificada na Tabela VIII.

TABELA VIII: ESTRUTURA DAS RECEITAS – MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE 1989-

1997



TRIBUTÁRIA/

CORRENTES/



ORÇAMENT.

RECEITA

ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

1989 14,69 46,74 32,41 13,91 2,77 67,59 1990 22,19 58,80 14,33 19,06 15,18 85,67 1991 24,14 49,05 23,56 14,57 12,85 76,44 1992 27,96 59,04 7,37 21,52 17,99 92,63 1993 18,34 58,67 15,41 19,48 32,02 84,59 1994 24,83 67,69 4,40 19,54 42,09 95,60 1995 28,05 63,60 5,22 17,43 40,37 94,78 1996 27,99 62,49 6,34 13,20 39,93 93,66 1997 24,28 61,64 5,30 16,02 33,20 94,70

MÉDIA

23,61 58,64 12,70 17,19 26,27 87,30


Na análise da relação obtida através das receitas tributárias sobre as

receitas orçamentárias, pode-se observar um esforço arrecadador bem maior em

relação aos municípios de pequeno e médio porte (vide Gráfico I, acima). A

participação das receitas tributárias na receita orçamentária, para os municípios de

grande porte, sai de um percentual de 14,69%, em 1989, para 24,28% em 1997,

atingindo um percentual máximo de 28,05% em 1995, girando em torno de uma

média de 23,61%.

A participação das transferências correntes na receita orçamentária tem

um peso relativamente alto, para os municípios de grande porte, ficando em termos

médios em 58,64%. Apesar desse indicador oscilar muito ao longo da série, o que se

observa de relevante é que ele passa a cair e que, quando se faz uma comparação

entre este e a participação das receitas tributárias na receita orçamentária, salienta-se

que, de modo geral, quando as transferências correntes sobre as receitas

orçamentárias caem, as receitas tributárias sobre as orçamentárias aumentam,

caracterizando um claro esforço de compensar a diminuição das transferências, a

partir de 1994, excetuando o ano de 1997, conforme Gráfico VI abaixo.

FONTE: DADOS BÁSICOS MF:STN. ELABORAÇÃO P RÓPRIA

Como a receita orçamentária é composta pelas receitas correntes mais as

receitas de capital, fica evidente que, na medida em que as receitas correntes têm uma

representatividade muito grande, necessariamente a representatividade das receitas

de capital tem que ser pequena, girando em torno de uma média de 12,70%. Isto é

visualizado na Tabela VIII.

Pode-se observar que a participação do FPM na receita orçamentária, por ter

um caráter redistributivo, vem perdendo importância relativa, em comparação com a

participação da cota-parte do ICMS nesta mesma receita orçamentária, mas ainda

assim tem uma representatividade significativa (vide Gráficos IV e V acima). O que

se pode salientar aqui é que a partir de 1992, apesar de oscilar muito, o indicador de

FPM sobre receita orçamentária apresenta uma certa tendência à queda, indicando

que em razão desses municípios terem uma base produtiva mais desenvolvida, a

importância relativa do ICMS necessariamente tem que ser maior do que a do FPM,

num claro contraste com a maioria dos municípios baianos que apresentam uma

situação inversa. Vale a pena salientar que a distribuição do FPM é feita de maneira

inversamente proporcional ao número de habitantes de cada município; assim, os

municípios menores recebem, proporcionalmente ao número de habitantes, uma fatia

maior do FPM.

GRÁFICO VI: RECEITA TRIBUTÁRIA E TRANSFERÊNCIAS CORRENTES SOBRE RECEITA ORÇAMENTÁRIA - MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE

(1989 - 1997)

0,00

20,00

40,00

60,00

80,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

RECEITA TRIBUTÁRIA/RECEITA ORÇAMENT.

TRANSF. CORRENTES/ RECEITA ORÇAMENT.

Uma outra questão a ser salientada é que, para os municípios de grande porte,

a composição das receitas orçamentárias se diferencia muito em relação à dos

municípios de pequeno e médio portes. Para estes, conforme análise acima, a

representatividade do FPM é muito grande (em termos médios fica em torno de

60,52% e 48,29%, respectivamente), enquanto que para os municípios de grande

porte esta representatividade gira em torno de uma média de 17,19%, vide Gráfico V

e Tabela VIII.

A participação do ICMS na receita orçamentária ganha uma expressividade

maior nos municípios de grande porte, quando se compara com os de pequeno e

médio portes, haja vista que em termos médios esta relação gira em torno de 26,27%

(o que para os municípios de pequeno e médio portes é 13,94% e 20,73%,

respectivamente), vide Gráfico IV.

A importância relativa das receitas correntes na receita orçamentária é muito

representativa, para os municípios de grande porte, girando em torno de 87,30%.

Apesar desta importância, o que se observa é que a partir de 1994, ano de maior pico,

essa representatividade vem caindo, conforme análise da Tabela VIII, acima.

Esta composição da estrutura de receita orçamentária, para os municípios

baianos, está coadunada com o estabelecido na própria Constituição de 1988 que,

apesar de no processo constituinte ter tido uma preocupação em recuperar uma certa

autonomia fiscal para os estados e municípios, promulgou a opção de que esta

recuperação se desse através da ampliação dos percentuais do FPEM, em detrimento

de outras alternativas que pudessem de fato concretizar a tão almejada autonomia

fiscal, o que induziu uma autonomia fragilizada já em seu nascedouro.

Assim, por mais incrível que possa parecer, um dos motivos que tem levado à

situação de penúria financeira dos municípios baianos acaba sendo o próprio sistema

de transferências constitucionais, que foi tão decantado como sendo o proporcionador

da ampliação de recursos nas mãos desses entes da federação.

Muito embora este sistema seja de fundamental importância no atendimento

das necessidades da maior parte dos municípios baianos, ele cria vínculos de

dependência muito fortes, que, entre outros, estão associados ao nível de atividade

econômica do país. Assim, se o nível de atividade econômica do país é crescente, a

arrecadação das três esferas de governo também é crescente. Entretanto, se ocorrem

situações de crise que impactam negativamente sobre o desempenho da economia, o

reflexo destas situações se fazem sentir quase que imediatamente no nível de

arrecadação da União, repercutindo sobre as transferências do FPM, como também

no dos Estados, repercutindo sobre as transferências do ICMS.

De acordo com Fabrício de Oliveira (1995), uma alternativa, apresentada na

Constituinte, que poderia ampliar consideravelmente a autonomia dos estados e que acabou

sendo rejeitada era a de instituir o IVA (Imposto sobre o Valor Agregado), com incidência

pelo princípio do destino (ou consumo) e não pelo princípio da origem (ou produção),

como acabou prevalecendo. Isto poderia ter proporcionado um pacto federalista mais

equilibrado do que o que acabou sendo instituído.

Na realidade, a Constituição de 1988 não foi capaz de alterar as relações entre

União, Estados e Municípios. Não há razões para se admitir que houve modificações

substanciais em suas relações; assim, a conclusão que se pode ter é a de que a

Constituição de 1988 não conseguiu construir um pacto federalista no sentido de

estabelecer a forma como se processaria as relações entre as diversas instâncias de

governo e que abrangesse todo o território nacional de maneira eqüitativa.

Isto decorreu do jogo político estabelecido entre as classes e frações de classes

sociais, que possibilitou uma reversão dos “anseios democráticos” e levaram ao

predomínio dos interesses regionais e das frações de classe dominante, haja vista que

a instituição do ICMS, com incidência pelo princípio da origem, levou a que os

interesses da região sudeste, particularmente o Estado de São Paulo, sobressaíssem.

Aqui, pode-se ainda salientar que, no Brasil, as condições históricas e

institucionais que possibilitariam pactos de ampla envergadura são inexistentes, o que

leva a opção da via impositiva, caracterizada por um estilo tecnocrático de gestão

pública. Assim, o breve movimento de descentralização fiscal, com ampliação do grau

de autonomia, foi logo barrado, o que levou mais uma vez a uma situação de

centralidade das ações públicas nas mãos do chefe de Estado, com supremacia do

Executivo em detrimento do Poder Legislativo, a exemplo da implementação do Plano

Collor, que constituiu, segundo Diniz (1997), em um experimento paradigmático de

“reforma pelo alto”, orientado para o combate à inflação e para a destruição dos

pilares do modelo estatista de desenvolvimento.

CAPACIDADE DE ARRECADAÇÃO

A análise da capacidade de arrecadação possibilita inferir a importância

relativa dos impostos próprios dos municípios; todavia, para efeito desta análise

salientou-se os dois impostos mais representativos para os municípios, IPTU e ISS;

bem como a relação entre o total de receitas tributárias e as receitas correntes. Como

as receitas correntes têm um peso acentuado na composição da estrutura das receitas

dos municípios baianos, haja vista as análises desenvolvidas anteriormente, infere-se

que não haveria grandes alterações na análise se as relações estabelecidas

considerassem as receitas orçamentárias. Para os municípios de pequeno porte, a

capacidade de arrecadação do IPTU e do ISS pode ser visualizada na Tabela IX, a

seguir.

TABELA IX: CAPACIDADE DE ARRECADAÇÃO MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE

1989-1997 (%) IPTU/ ISS/ RECEITA RECEITA RECEITA TRIBUTÁRIA/

ANO CORRENTE CORRENTE RECEITA CORRENTE

1989 0,27 0,38 0,92 1990 0,22 0,62 1,15 1991 0,37 0,78 1,57 1992 0,13 0,87 1,25 1993 0,15 0,68 1,09 1994 0,16 0,87 1,56 1995 0,23 0,94 1,75 1996 0,20 0,99 1,60 1997 0,25 1,27 2,12

MÉDIA 0,22 0,82 1,45 FONTE: DADOS BÁSICOS MF: STN E CÁLCULOS PRÓPRIOS

O que se observa na análise desta Tabela é um nível de representatividade

inexpressivo para os impostos próprios na composição das receitas correntes, nos

municípios de pequeno porte. Os percentuais de IPTU em relação às receitas

expressam a média de 0.22%.

Para a relação ISS sobre as receitas correntes estes percentuais apresentam

valores médios de 0,82%. Mesmo na análise da receita tributária, que leva em

consideração todos os recursos de competência dos municípios, essa

representatividade também é insignificante, variando em torno de uma média de

1,45%, conforme a Tabela IX, acima.

A leitura do Gráfico VII, a seguir, reafirma a pequena importância dos

principais impostos municipais (IPTU e ISS) na composição das receitas correntes,

para os municípios de pequeno porte.


A capacidade de arrecadação, dos municípios de médio porte, apresenta um

comportamento semelhante à dos municípios de pequeno porte, tal como pode ser

visto na Tabela X, a seguir.

TABELA X: CAPACIDADE DE ARRECADAÇÃO

MUNICÍPIOS DE MÉDIO PORTE 1989-1997 (%) IPTU/ ISS/ RECEITA RECEITA RECEITA TRIBUTÁRIA/

GRÁFICO VII: CAPACIDADE DE ARRECADAÇÃO - MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE (1989 - 1997)

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

IPTU/ RECEITA CORRENTE

ISS/ RECEITA CORRENTE

RECEITA TRIBUTÁRIA/ RECEITA CORRENTE


1989 1,26 1,36 3,24 1990 0,85 1,85 3,94 1991 1,14 1,73 4,44 1992 0,38 1,62 2,95 1993 0,45 1,45 2,70 1994 0,68 1,82 4,09 1995 1,05 2,39 5,13 1996 0,78 2,23 4,04 1997 0,78 2,46 4,46


Com relação à participação do IPTU na receita corrente, para os municípios

de médio porte, pode-se observar um comportamento bastante oscilante ao longo da

série. A representatividade desse imposto na composição da receita corrente é muito

pequena, girando em torno de uma média de 0.82%.

A participação do ISS na receita corrente, apesar de ser maior do que à do

IPTU, não apresenta uma mudança substancial, do que se pode inferir que de fato,

tanto os municípios de pequeno quanto os de médio portes não têm grandes

preocupações com a arrecadação própria, acomodando-se numa situação de

dependência das receitas de transferência.

Isto é corroborado pela análise da relação entre as receitas tributárias e as

receitas correntes, na medida em que apresenta como percentual máximo 5,13% no

ano de 1995, o que também não garante uma autonomia fiscal para estes municípios.

As três relações analisadas acima podem ser visualizadas na Gráfico VIII, a seguir.

FONTE: DADOS BÁSICOS MF:STN. ELABORAÇÃO P RÓPRIA

Para os municípios de grande porte esta situação melhora um pouco, como

pode ser observado na Tabela XI a seguir; todavia, a representatividade do IPTU e

do ISS na composição das receitas correntes continua num patamar pequeno; estas

relações também podem ser visualizadas no Gráfico IX adiante.

GRÁFICO VIII: CAPACIDADE DE ARRECADAÇÃO - MUNICÍPIOS DE MÉDIO PORTE (1989 - 1997)

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

6,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)




TABELA XI: CAPACIDADE DE ARRECADAÇÃO

MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE 1989-1997 (%) IPTU/ ISS/ RECEITA RECEITA RECEITA TRIBUTÁRIA/


1989 ... ... 21,74 1990 ... ... 25,90 1991 ... ... 31,58 1992 ... ... 30,19 1993 4,70 14,03 21,68 1994 4,64 15,70 25,97 1995 8,73 15,85 29,59 1996 9,33 15,57 29,89 1997 7,56 14,81 25,64


NOTA: Entre 1989 e 1992 não constam no documento “Execução Orçamentária dos Estados e Municípios das Capitais” os valores de IPTU e ISS para o município de Salvador. Assim, considerando o peso destes dados na análise dos municípios de grande porte, optou-se por excluir estas relações para este período.

Apesar de não se ter informações para toda a série, e tendo em vista a

importância das relações IPTU/receita corrente e ISS/receita corrente para nossa

análise, observa-se que, para o período entre 1993 e 1997, o peso do IPTU sobre a

receita corrente é, em termos médios, 6,99%; e, o peso do ISS na composição da

receita corrente gira em torno de 15,19%. Mesmo com esta melhora em relação aos

municípios de pequeno e médio portes, estes percentuais ainda demonstram a pouca

expressão destes impostos na composição das receitas correntes municipais baianas.

A Tabela XI demonstra que o imposto, de competência própria, de maior

impacto nas receitas dos municípios é o ISS. Apesar de sua maior representatividade

em relação ao IPTU, também nos municípios de grande porte, ainda não se pode

caracterizar esse percentual como garantidor da autonomia econômico-financeira dos

municípios baianos.

Já na análise da participação das receitas tributárias nas receitas correntes a

situação muda muito, quando se compara os municípios de grande porte com os de

pequeno e médio portes, pois o nível dessa relação chega a atingir um patamar

máximo de 31,58% no ano de 1991, e em termos médios 26,91% (vide Tabela XI).


Na análise da capacidade de arrecadação pode-se fazer uma inferência de

caráter geral. O que se pode observar nas Tabelas IX, X e XI é que o nível de

arrecadação própria dos municípios baianos é bastante baixo, o que corrobora a falta

de autonomia financeira para estes municípios. É tida como explicação para esta

situação o fato destes municípios não se esforçarem por ampliar sua capacidade de

arrecadação própria, traduzindo uma inoperância tributária, e o fato de seus

governantes fazerem uso de um alto grau de nepotismo e clientelismo político, seja

porque é muito mais “fácil” receber os recursos provenientes da União e do Estado,

através dos dispositivos constitucionais, seja porque o desgaste político de tentar

arrecadar seus impostos pode levar a sérios custos eleitorais, que podem culminar

com perdas de eleições.

Todavia, embora esta explicação seja recorrente, é necessário que seja trazido

à luz o fato de que a base econômica da grande maioria dos municípios baianos é

frágil e que, por isto, não permite resultados expressivos em termos da arrecadação

tributária. Devido a isto é que os municípios de grande porte são os que apresentam

uma certa melhoria neste indicador. Mesmo assim, ainda não se pode atribuir-lhes

uma ampliação significativa do grau de autonomia.

GRÁFICO IX: CAPACIDADE DE ARRECADAÇÃO - MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE (1989 - 1997)

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)




Esta explicação é reforçada pelo fato de existir uma íntima relação entre a

distribuição de renda da população e a capacidade de arrecadação; então, como a

riqueza está concentrada nas cidades de maior porte é aí que se consegue arrecadar

mais.

A ESTRUTURA DAS DESPESAS

A análise da estrutura das despesas dos municípios baianos objetiva salientar a

capacidade de gasto da esfera pública municipal. Desde já é importante que se

saliente que esta análise não tem o mesmo nível de desagregação que ocorre nas

receitas, posto que as informações disponíveis não possibilitam uma visualização, por

exemplo, dos gastos por funções e programas, o que poderia demonstrar o quanto de

encargos os municípios têm recebido da União e do Estado.

Para a análise da estrutura das despesas foram identificadas, por porte, as

seguintes relações: custeio sobre receita líquida; receita tributária sobre custeio;

custeio sobre despesa orçamentária; custeio sobre receita orçamentária; despesa

corrente sobre despesa orçamentária e pessoal sobre receita orçamentária.

De uma maneira geral, o comportamento da estrutura das despesas, dos

municípios de pequeno e médio portes, apresenta uma tendência ao crescimento em

todas as relações estabelecidas. Esta situação, no entanto, se manifesta invertida

quando se analisa os municípios de grande porte que, com exceção da relação entre as

receitas tributárias e as despesas de custeio (vide Gráfico X), que se identifica uma

tendência ao crescimento, a partir de 1994, todas as demais relações apresentam uma

tendência à queda, conforme Tabela XIV, mais adiante.

FONTE: DADOS BÁSICOS MF:STN. ELABORAÇÃ O PRÓPRIA

Esta situação é explicada pelo fato de que as receitas tributárias apresentam

taxas de crescimento positiva, para os municípios de grande porte a partir de 1994,

com percentuais mais elevados do que as taxas de crescimento das despesas de

custeio, para o mesmo período e porte, chegando, inclusive, nos anos de 1996 e 1997 a

apresentarem taxas de crescimento negativas, conforme pode ser observado nos

Anexos VII e IX desta tese, o que responde ao fato de as receitas tributárias estarem

“cobrindo” uma maior parcela das despesas de custeio, para os municípios de grande

porte.

Todavia, algumas inferências podem ser obtidas através das análises por

porte, que para os municípios de pequeno porte podem ser vistas através da Tabela

XII a seguir.

TABELA XII: ESTRUTURA DAS DESPESAS – MUNIC ÍPIOS DE PEQUENO PORTE 1989-1997 (%)

CUSTEIO/ RECEITA CUSTEIO/ CUSTEIO/ DESPESA PESSOAL/ RECEITA TRIBUTÁRI

A/ DESPESA RECEITA CORRENT

E/ RECEITA

ANO LÍQUIDA CUSTEIO ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

DESPESA ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

1989 62,34 0,97 74,02 62,14 79,59 27,29

GRÁFICO X: PARTICIPAÇÃO DA RECEITA TRIBUTÁRIA NO CUSTEIO (1989 - 1997)

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

PEQUENO

MÉDIO

GRANDE

1990 63,65 1,23 65,59 63,64 69,71 24,43 1991 76,13 1,49 76,63 76,13 80,08 31,01 1992 80,53 1,49 78,69 80,53 81,95 26,37 1993 58,80 1,79 63,66 58,80 82,10 27,64 1994 80,42 1,85 79,46 80,31 82,92 28,25 1995 86,01 1,97 82,98 85,55 86,91 30,85 1996 92,44 1,67 84,61 92,37 88,10 29,14 1997 92,39 2,26 88,29 92,10 91,00 35,25 MÉDIA

76,97 1,64 77,10 76,84 82,48 28,91


O entendimento da relação entre custeio e receita líquida é obtido quando se

salienta o que está sendo chamado de receita líquida. Esta é definida pela diferença

entre as receitas orçamentárias e as operações de crédito. A importância dessa receita

é ressaltada na medida em que ela elimina a parte da receita que está relacionada

com o endividamento, obtendo-se, portanto, um indicador de receita real.

Sendo assim, a participação das despesas de custeio nas receitas líquidas

possibilita visualizar o quanto dessas despesas estão representadas nestas receitas. O

que se vê na análise dos municípios de pequeno porte é que as despesas de custeio têm

um peso relativo bastante acentuado na receita líquida, saindo de um patamar de

62,34%, em 1989, para 92,39% em 1997. Salienta-se que no ano de 1993 registrou o

seu patamar mínimo, com um percentual de 58,80%, e no ano de 1996 teve seu pico

máximo, com um percentual de 92,44%, girando em torno de uma média de 76,97%

(vide Tabela XII).

O peso relativo acentuado da participação das despesas de custeio na receita

líquida, para os municípios de pequeno porte, é explicado pelo fato desses municípios

apresentarem um certo grau de deficiência em administrar, não somente o seu

próprio sistema tributário, mas principalmente a sua política de gastos, que não se dá

através de uma gestão racional. Assim, o que se verifica é que os desmandos,

explicitados no clientelismo, no nepotismo e na corrupção, estão, de um lado,

forçando maior gasto em custeio e, de outro lado, implicando num maior

desequilíbrio nas contas públicas.

A relação estabelecida entre as receitas tributárias e as despesas de custeio

possibilita identificar o quanto dessas receitas estão “bancando” estas despesas.

Observa-se, assim, que para os municípios de pequeno porte esta relação tem pouca

representatividade, na medida em que o maior percentual de 2,26%, em 1997, que

fica em termos médios em torno de 1,64%, é muito insignificante para o

financiamento dessas despesas. Todavia, esta situação está correlacionada com a

estrutura de receitas que, para os municípios desse porte, tem pouca significância, tal

como já apontado na análise da estrutura das receitas.

As despesas de custeio sobre as despesas orçamentárias têm uma

expressividade muito grande, para os municípios de pequeno porte, haja vista que

mesmo em seu menor percentual, que ocorre em 1993 com 63,66%, não se pode dizer

que seja um percentual desprezível, muito pelo contrário. Esta relação demonstra

que, na composição da estrutura das despesas dos municípios de pequeno porte, as

despesas de custeio são as predominantes; isto é melhor visualizado quando se

salienta a evolução temporal dessa relação, que apesar de oscilante ao longo da série,

sai de um patamar de 74,02%, em 1989, para 88,29% em 1997, orbitando em torno de

uma média de 77,10%.

A participação das despesas de custeio nas receitas orçamentárias também

aponta para o quanto os municípios de pequeno porte gastam em termos de custeio.

Esta relação, além de ser crescente como já salientado, demonstra uma importância

relativamente muito grande ao pular de um patamar de 62,14%, em 1989, para

92,10% em 1997, passando por um ponto mínimo em 1993 com 58,80% e um ponto

máximo em 1996 com 92,37%, ficando em torno de uma média de 76,84%, conforme

pode-se observar na Tabela XII.

Os municípios de pequeno porte têm uma despesa corrente em relação às

despesas orçamentárias muito elevada, atingindo um patamar máximo de 91% em

1997 e encontrando-se num nível de 79,59% em 1989, com média de 82,48%.

Por fim, pode-se salientar a relação estabelecida entre os gastos com pessoal e

as receitas orçamentárias. O que se identifica é que estes gastos, além de terem um

comportamento crescente, como já apontado anteriormente, representam, em termos

máximos, 35,25% do total das receitas orçamentárias, em 1997, ficando em torno de

uma média de 28,91%.

As explicações recorrentes, para a participação dos gastos com pessoal na

receita orçamentária, consideram que estes gastos são os que têm uma maior

representação sobre estas receitas. Infelizmente não temos dados mais desagregados

para a análise da estrutura de despesas, para que pudéssemos comparar entre as

diversas rubricas qual a que mais impacta sobre as receitas totais. Todavia, quando

se compara a participação dos gastos com pessoal na receita orçamentária com a

participação do custeio na mesma receita orçamentária, e com a participação das

despesas correntes na receita orçamentária, observa-se que enquanto a primeira

relação fica em termos médios em torno de 28,91%, ao longo do período, a segunda

apresenta uma taxa média de 76,84%, no mesmo período, e a terceira varia em torno

de 82,48%.

Dado que a característica principal dos pequenos municípios é o uso de

trabalho intensivo não se pode considerar, portanto, que esse percentual seja elevado

e que seja a grande causa dos problemas financeiros dos municípios de pequeno

porte. Além do que, ao longo dos anos 90, ocorreu um grande esforço no sentido de

controlar os gastos com pessoal, o que foi traduzido através da edição da chamada

Lei Camata, em 1995 com vigência em 1996, que disciplina os limites das despesas

com o funcionalismo público, na forma do art. 169 da Constituição Federal.

Aqui já é possível estabelecer comparações entre a estrutura das receitas e a

estrutura das despesas, para os municípios de pequeno porte. De maneira geral, as

receitas crescem, conforme pode ser visto no Gráfico XI, porém as despesas crescem

mais que proporcionalmente ao crescimento das receitas. Isto implica,

necessariamente, em déficit, como será demonstrado adiante, o que possibilita

reafirmar a nossa hipótese de que o processo de “descentralização”, implementado no

Brasil, provocou uma situação deficitária nos municípios baianos sob análise62.

62 Este processo de “descentralização” já foi referência de análise do capítulo IV desta tese e do item

referente ao Contraponto entre os processos formal e real da “Descentralização”, componente do presente capítulo. Assim, é possível salientar que a União tornou-se a principal responsável por esta situação, caracterizando, portanto, uma não existência de pacto federalista advinda com a Constituição de 1988.

FONTE: DADOS BÁSICOS MF: STN. ELABORAÇÃO PRÓPRIA A PARTIR DOS ANEXOS IV E IX

Para os municípios de pequeno e médio portes, o comportamento da evolução

dos gastos com pessoal é similar, com oscilações acentuadas ao longo da série, mas

com tendência ascendente nos dois últimos anos do período, caracterizando, a nosso

ver, os reflexos da implementação da Lei Camata, vide Gráfico XII na próxima

página.

O comportamento da evolução dos gastos com pessoal, nos municípios de

grande porte, é bastante diferenciado, na medida em que, a partir de 1993 até 1996,

apresenta uma tendência à queda, com percentuais de crescimento negativo muito

grande (-25,62%, vide Anexo IX) em 1996, passando em 1997 a ter um crescimento

positivo, indicando que o controle desses gastos foi mais acentuado no período

anterior à legislação pertinente.

GRÁFICO XI: EVOLUÇÃO DAS RECEITAS E DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS - MUNICÍPIOS DE

PEQUENO PORTE (1989 - 1997)

-30,00-20,00-10,00

0,0010,0020,0030,0040,0050,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%) RECEITAS ORÇAMENT.

DESPESAS ORÇAMENT.

FONTE: DADOS BÁSICOS MF: STN. ELABORAÇÃO PRÓPRIA A PARTIR DO ANEXO IX

Para os municípios de médio porte, o comportamento da estrutura das

despesas orçamentária é similar ao dos de pequeno porte, ressalvando-se a relação

estabelecida entre as receitas tributárias e custeio, que é um pouco mais elevada, e a

relação entre gasto com pessoal e receita orçamentária, que também se eleva, em

relação aos de pequeno porte, tal como pode ser visto na Tabela XIII abaixo.

TABELA XIII: ESTRUTURA DAS DESPESAS – MUNI CÍPIOS DE MÉDIO PORTE 1989-1997 (%)



E/ RECEITA


ORÇAMENT.

DESPESA ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

1989 64,40 3,67 70,63 63,19 78,19 31,32 1990 67,00 4,29 67,79 66,65 72,32 28,97 1991 77,44 4,33 75,21 77,20 79,16 37,05 1992 77,78 3,58 75,60 77,27 79,53 32,03 1993 59,92 4,39 64,52 59,88 80,54 33,45 1994 80,24 4,83 74,92 79,87 78,80 34,72 1995 85,30 5,78 80,35 84,87 85,22 37,32 1996 90,90 4,25 82,45 90,75 86,40 37,11 1997 92,34 4,70 87,30 92,26 90,78 42,59

GRÁFICO XII: EVOLUÇÃO DOS GASTOS COM PESSOAL (1989 - 1997)

-30,00-20,00

-10,000,00

10,0020,00

30,0040,00

50,0060,00

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

PEQUENO ---

MÉDIO ---

GRANDE ---

MÉDIA

77,26 4,42 75,42 76,88 81,22 34,95


A participação do custeio na receita líquida tem um comportamento crescente,

com exceção do ano de 1993, saindo de um patamar de 64,40%, em 1989, para

92,34% em 1997, que fica em torno de uma média de 77,26%. O que se pode salientar

é que as despesas de custeio têm uma representatividade bastante acentuada dentro

da receita líquida, demonstrando o quanto os municípios de médio porte,

similarmente aos de pequeno porte, conduzem suas gestões em função do aparato

administrativo e em detrimento dos gastos com investimento, como veremos adiante.

Numa análise comparativa, observa-se que, nos municípios de grande porte, a

participação do custeio na receita líquida é crescente até 1994, passando a cair a

partir daí, num claro contraste com os municípios de pequeno e médio portes,

conforme Gráfico XIII, a seguir.


O quanto da receita tributária consegue financiar as despesas de custeio pode

ser visto através da relação entre estas duas variáveis. O que se sobressai, na análise

dos municípios baianos de médio porte, é que as receitas tributárias só conseguem

cobrir, em termos máximos, identificado no ano de 1995, 5,78% das despesas de

custeio, que orbita em torno de uma média de 4,42%. Não se pode dizer que este

GRÁFICO XIII: PARTICIPAÇÃO DO CUSTEIO NA RECEITA LÍQUIDA

(1989 - 1997)

0,00

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

PEQUENO

MÉDIO

GRANDE

percentual e todos os outros da série que se encontram abaixo deste sejam

representativos, dentro das possibilidades de financiamento do gasto público (vide

Tabela XIII).

A participação das despesas de custeio no total das despesas orçamentárias,

como pode ser visto na Tabela XIII, tem uma expressão bastante acentuada, saindo

de um nível mínimo de 64,52%, em 1993, para um máximo de 87,30%, em 1997,

ficando no entorno da média de 75,42%. Quando se analisa a relação custeio sobre

receitas orçamentárias observa-se que esta relação, para os municípios de médio

porte, apresenta comportamento similar à dos municípios de pequeno porte, e atinge

um patamar máximo de 92,26%, em 1997, que gira em torno da média de 76,88%,

significando o quanto das receitas orçamentárias estão sendo utilizadas para atender

os gastos com custeio.

As despesas correntes sobre as despesas orçamentárias também apresentam

níveis bastante elevados (vide Tabela XIII), significando que, de fato, são estas

despesas as mais representativas na composição da estrutura de despesas dos

municípios de médio porte, haja vista seu patamar mínimo, identificado em 1990, ser

de 72,32%, com média de 81,22% para toda a série; sendo que esta relação se acentua

mais a partir do Plano Real. A explicação para isto pode ser encontrada no fato de

que a União ao passar a ser a grande credora da dívida pública municipal e estadual

condicionou o repasse do FPEM ao pagamento dessas dívidas, como já foi salientado

no capítulo IV desta tese.

Por fim, a relação gasto com pessoal sobre receita orçamentária, que

possibilita identificar o quanto das receitas totais dos municípios de médio porte estão

comprometidas com estes gastos, apresenta um comportamento oscilante entre os

anos de 1989 e 1992, passando a crescer a partir daí, com exceção do ano de 1996, que

apresenta uma leve queda em relação a 1995. Como este indicador apresenta um

GRÁFICO XIV: EVOLUÇÃO DAS RECEITAS E DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS - MUNICÍPIOS DE

MÉDIO PORTE (1989 - 1997)

-20,00

-10,00

0,00

10,00

20,00

30,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO


DESPESAS ORÇAMENT.

comportamento crescente, torna-se, portanto, um motivo de preocupação dos gestores

que optem por controlar as finanças públicas municipais. O Gráfico XIV, abaixo,

possibilita visualizar a evolução das receitas e despesas orçamentárias para os

municípios de médio porte.

FONTE: DADOS BÁSICOS MF: STN. ELABORAÇÃO PRÓPRIA A PARTIR DOS ANEXOS VI E IX

Aqui, também, é possível estabelecer comparações entre a estrutura das

receitas e a estrutura das despesas, para os municípios de médio porte. Sobreleva

notar que, de maneira geral, as receitas oscilam, tendo taxas de crescimento negativas

em 1991 e 1994, conforme pode ser visto no Gráfico XIV. As despesas apresentam

uma taxa de crescimento negativa em 1991, tendo um crescimento de 1991 a 1992; a

partir daí têm um comportamento mais ou menos constante até 1995, quando voltam

a crescer. O que se pode salientar é um crescimento das despesas mais que

proporcional ao crescimento das receitas, com exceção do ano de 1993. Isto possibilita

a inferência de uma situação deficitária, para os municípios de médio porte, o que

será demonstrado de maneira mais explicita adiante e reafirma a nossa hipótese de

que o processo de “descentralização”, implementado no Brasil, provocou uma

situação deficitária nos municípios baianos sob análise.

A análise da estrutura de despesas dos municípios de grande porte apresenta

um comportamento de tendência à queda, principalmente a partir de 1994, com

exceção da relação receita tributária sobre custeio, que cresce a partir desse ano,

conforme análise anterior com ilustração do Gráfico X. Esta situação é, de maneira

geral, inversa da identificada para os municípios classificados como de pequeno e

médio portes. Esta análise pode ser feita através da interpretação dos indicadores da

Tabela XIV, apresentada a seguir.

TABELA XIV: ESTRUTURA DAS DESPESAS – MUNIC ÍPIOS DE GRANDE PORTE 1989-1997 (%)



E/ RECEITA


ORÇAMENT.

DESPESA ORÇAMENT.

ORÇAMENT.

1989 53,15 36,50 36,43 40,26 60,90 29,31 1990 43,95 53,97 40,89 41,12 74,67 27,99 1991 53,40 55,40 39,48 43,57 68,08 29,46 1992 49,32 58,40 42,66 47,88 72,50 28,64 1993 59,55 33,04 45,42 55,51 77,65 38,62 1994 81,72 30,84 52,52 80,51 85,90 54,35 1995 71,31 39,40 58,78 71,18 88,63 44,34 1996 57,54 48,98 48,74 57,16 85,92 30,27 1997 50,89 49,86 48,98 48,70 83,62 26,16

MÉDIA

57,87 45,15 45,99 53,99 77,54 34,35


A participação dos gastos com custeio na receita líquida tem uma

representatividade menor na receita líquida, quando se compara com os municípios

de pequeno e grande portes, conforme pode ser visto no Gráfico XIII, apresentado

anteriormente. Todavia, este indicador ainda é muito expressivo, na medida em que

apresenta um percentual mínimo de 49%, em 1992, que gira em torno de uma média

de 57,87%.

Um indicador que se sobressai, na comparação entre os municípios de pequeno

e médio portes, é a relação entre receita tributária e custeio. Aqui, observa-se uma

representatividade maior das receitas tributárias na cobertura dos gastos com

custeio, apresentando um percentual mínimo de 30,84%, em 1994, ficando em torno

de uma média de 45,15%. Para os municípios de pequeno e médio portes, este

percentual não chegou a atingir nem 10%, em nenhum ano da série, conforme análise

desenvolvida anteriormente e ilustrada pelo Gráfico X.

As despesas de custeio sobre as despesas orçamentárias, para os municípios de

grande porte, se destacam, numa comparação com os municípios de pequeno e médio

GRÁFICO XV: PARTICIPAÇÃO DO CUSTEIO NA DESPESA ORÇAMENTÁRIA (1989 - 1997)

0,00

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

PEQUENO

MÉDIO

GRANDE

porte, pois as despesas de custeio passam a ter uma representatividade menor na

composição da estrutura de despesas para esses municípios, saindo de um patamar

mínimo de 36,43%, em 1989, para um máximo de 58,78% em 1995, orbitando em

torno de uma média de 45,99%, conforme ilustração do Gráfico XV, a seguir.

FONTE: DADOS BÁSICOS MF: STN. ELABORAÇÃO PRÓPRIA

A característica maior da relação entre custeio e receita orçamentária é que

ela passa a cair a partir de 1994, demonstrando uma tendência à diminuição da

necessidade de financiamento dessas despesas, para os municípios de grande porte

(vide Tabela XIV).

Esta mesma situação é identificada na relação estabelecida entre os gastos com

pessoal e receita orçamentária, que também cai a partir de 1994, possibilitando uma

inferência de que a legislação (Lei Camata)63, que passou a estabelecer um maior

controle dos gastos com pessoal, surtiu um efeito mais imediato nos municípios de

grande porte, que com toda a certeza têm uma máquina administrativa mais bem

aparelhada, no sentido de poder implementar tal legislação com maior agilidade. Isto

pode ser melhor visualizado através do Gráfico XVI, a seguir.

63 A Lei Camata estabelece, em seu art. 1º, que: “As despesas totais com pessoal ativo e inativo da administração direta e indireta, inclusive fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, pagas com receitas correntes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderão, em cada exercício financeiro, exceder: no caso do Distrito Federal e dos Municípios, a sessenta por cento das respectivas receitas correntes”.

FONTE: DADOS BÁSICOS M F:STN. ELABORAÇÃO PRÓPRIA

Aqui, vale a pena salientar que, apesar da evolução dos gastos com pessoal,

para os municípios de grande porte, ter tido taxas de crescimento decrescentes desde

1993, com percentual negativo em 1996 e com elevação em 1997, conforme salientado

anteriormente, através da análise do Gráfico XII, a participação deste gasto na

receita orçamentária é decrescente mesmo no ano de 1997, vide Gráfico XVI,

indicando um sério controle desses gastos por parte dos municípios de grande porte.

As despesas correntes em relação às despesas orçamentárias, nos municípios

de grande porte, também apresentam uma tendência à queda a partir de 1995, com

percentual girando em torno de uma média de 77,54%.

O Gráfico XVII, a seguir, possibilita identificar a evolução das receitas e

despesas orçamentárias, para os municípios de grande porte. Esta análise indica a

saúde financeira desses municípios.

GRÁFICO XVI: PARTICIPAÇÃO DO GASTO COM PESSOAL NA RECEITA

ORÇAMENTÁRIA (1989 - 1997)

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

PEQUENO

MÉDIO

GRANDE

FONTE: DADOS BÁSICOS MF: STN. ELABORAÇÃ O PRÓPRIA A PARTIR DOS ANEXOS VI E IX

A análise que pode ser inferida da leitura do Gráfico XVII, acima, possibilita

identificar uma situação diferente, em relação aos municípios de pequeno e médio

portes, na comparação entre a evolução das receitas e despesas orçamentárias dos

municípios de grande porte.

Aqui, observa-se que, entre 1990 e 1994, as despesas orçamentárias

apresentavam taxas de crescimento mais elevadas do que as das receitas

orçamentárias, mesmo para o ano de 1992, quando tiveram crescimento negativo. A

partir de 1994, no entanto, visualiza-se uma tendência para que as taxas de

crescimento das receitas ultrapassem às das despesas; isto induzirá uma tendência de

diminuição do déficit, como será visto adiante. Salienta-se que em 1997 a taxa de

crescimento da receita foi positiva e a da despesa foi negativa, indicando uma situação

superavitária, o que será reafirmado na análise da capacidade de geração de

poupança.

O NÍVEL DE INVESTIMENTO

O indicador de nível de investimento, estabelecido através das relações entre

investimento e despesas orçamentária e investimento e receita orçamentária,

possibilita identificar o quanto os municípios baianos estão preocupados com esta

GRÁFICO XVII: EVOLUÇÃO DAS RECEITAS E DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS - MUNICÍPIOS DE

GRANDE PORTE (1989 - 1997)

-20,00

-10,00

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO


DESPESAS ORÇAMENT.

rubrica de despesa. Para os municípios de pequeno porte pode-se ter uma

visualização dessas relações através da Tabela XV, a seguir.

TABELA XV: NÍVEL DE INVESTIMENTO

MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE 1989-1997 (%) INVESTIMENTO/ INVESTIMENT

O/ DESPESA RECEITA

ANO ORÇAMENTÁRIA ORÇAMENTÁRIA

1989 20,09 16,86 1990 30,00 29,11 1991 19,75 19,62 1992 17,88 18,30 1993 17,49 16,16 1994 16,32 16,49 1995 11,87 12,24 1996 11,19 12,22 1997 7,48 7,80

MÉDIA 16,90 16,53 FONTE: DADOS BÁSICOS MF: STN E CÁLCULOS PRÓPRIOS

De uma maneira geral, tanto a relação investimento sobre despesa

orçamentária quanto a relação investimento sobre receita orçamentária apresentam

uma tendência à queda, a partir de 1990, orbitando em torno de uma média de

16,90% e 16,53%, respectivamente. Apesar de apresentar percentuais com uma certa

representatividade (vide Tabela XV), o fato dessas relações terem percentuais

decrescentes demonstra a falta de condições desses municípios virem a se constituir

em agentes promotores do desenvolvimento econômico. Pode-se ainda salientar o fato

de que, contrariamente ao que ocorre com os municípios de grande porte, como será

visto adiante, as despesas de investimento caem em relação às despesas orçamentárias

e em relação às receitas orçamentárias, mesmo nos anos de eleições municipais (1992

e 1996).

A análise desse indicador, para os municípios de médio porte, é respaldada

através das relações visualizadas na Tabela XVI, a seguir.

TABELA XVI: NÍVEL DE INVESTIMENTO

MUNICÍPIOS DE MÉDIO PORTE 1989-1997

(%) INVESTIMENTO/

INVESTIMENTO/

DESPESA RECEITA ANO ORÇAMENTÁRI

A ORÇAMENTÁRIA

1989 20,82 18,62 1990 27,09 26,63 1991 20,37 20,90 1992 19,78 20,22 1993 18,62 17,28 1994 19,94 21,26 1995 13,06 13,79 1996 12,30 13,53 1997 6,98 7,37


Aqui, a similitude com os municípios de pequeno porte é muito grande, tanto

em termos da tendência à queda do nível de investimento em relação à despesa

orçamentária e em relação à receita orçamentária, cujos percentuais médios giram

em torno de 17,66% e 17,73%, respectivamente, como em termos de que os

investimentos caem mesmo em anos eleitorais. Esta situação tenderia a colocar em

xeque as hipóteses de que os municípios vinham ampliando seus gastos de

investimento, posto que a União e os Estados vinham se desobrigando desses gastos, e

que diante da pressão da demanda local os municípios passaram a realizá-los.

Todavia, é importante salientar que, como o nível de investimento foi

relativamente alto nos primeiros anos da série, o que de fato passa a ocorrer é uma

necessidade de ampliar os gastos de custeio e não necessariamente os de investimento.

E isto de fato ocorreu, haja vista as análises desenvolvidas para essa rubrica na

presente tese.

Este indicador, para os municípios de grande porte, pode ser visualizado na

Tabela XVII, a seguir.

TABELA XVII: NÍVEL DE INVESTIMENTO MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE

1989-1997

(%) INVESTIMENTO/

INVESTIMENTO/

DESPESA RECEITA ANO ORÇAMENTÁ

RIA ORÇAMENTÁRI

A 1989 22,78 25,17 1990 13,05 13,13 1991 8,51 9,39 1992 14,77 16,57 1993 16,02 19,58 1994 6,88 10,55 1995 7,17 8,68 1996 8,72 10,23 1997 5,05 5,02


O que se sobressai aqui é que as relações estabelecidas para os municípios de

grande porte apresentam uma oscilação muito grande; todavia, o nível de

investimento em relação à despesa orçamentária e em relação à receita orçamentária

aumenta nos anos de eleições municipais, ficando em torno de uma média de 11,44%

e 13,15%, respectivamente, em comparação com o nível do ano anterior. Isto pode

indicar uma situação em que os gestores passam a realizar gastos em obras

tipicamente eleitoreiras. Uma análise comparativa, entre os municípios de pequeno,

médio e grande portes, pode ser estabelecida através da leitura do Gráfico XVIII, a

seguir.

FONTE: DADOS BÁSICOS MF:STN. ELAB ORAÇÃO PRÓPRIA

GRÁFICO XVIII: PARTICIPAÇÃO DO INVESTIMENTO NA RECEITA ORÇAMENTÁRIA (1989 - 1997)

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

PEQUENO

MÉDIO

GRANDE

Os municípios de pequeno e médio portes têm um comportamento similar ao

longo de toda a série, apresentando uma participação dos gastos de investimento na

receita orçamentária com percentuais mais elevados do que os dos municípios de

grande porte. Todavia, o gráfico aponta uma tendência à queda desta relação, para os

três portes.

Esta tendência geral à queda deste indicador, para os três portes, encontra sua

explicação no fato de que a realização desses investimentos nos anos iniciais da série,

sob análise, leva a que não se necessite de mais investimentos no restante dos anos e

sim que se amplie os gastos com custeio, para que se possa manter os investimentos

realizados, tal como já salientado para a análise dos municípios de médio porte.

CAPACIDADE DE GERAÇÃO DE POUPANÇA

Este indicador, obtido através da diferença entre a receita orçamentária e a

despesa orçamentária sobre a receita orçamentária, possibilita medir o déficit

municipal. De maneira geral o que se sobressai é uma situação deficitária para todos

os estratos; todavia, enquanto a situação dos municípios de grande porte é deficitária

em todos os anos da série, com exceção de 1997, que apresenta um pequeno superávit,

nos municípios de pequeno e médio porte a situação de déficit só se agrava a partir de

1994, como pode ser visto na Tabela XVIII.

TABELA XVIII: CAPACIDADE DE GERAÇÃO DE POUPANÇA

1989-1997 (%)

PORTE/ANO

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

PEQUENO 16,06 2,97 0,65 -2,33 7,64 -1,07 -3,10 -9,17 -4,31 MÉDIO 10,53 1,68 -2,64 -2,21 7,18 -6,60 -5,62 -10,07 -5,68 GRANDE -10,50 -0,56 -10,34 -12,23 -22,21 -53,30 -21,11 -17,28 0,56 FONTE: DADOS BÁSICOS MF: STN E CÁLCULOS PRÓPRIOS

A capacidade de poupança é um indicador que possibilita medir a saúde

financeira da gestão pública. Assim, quando se analisa esta relação nos municípios

baianos, o que se observa é uma clara deterioração das contas públicas municipais,

principalmente após 1994, ano de implantação do Plano Real e da política econômica

do governo Fernando Henrique Cardoso, que fez uma opção no sentido de

subordinar os interesses nacionais aos interesses do capital financeiro internacional e,

com isto, ao buscar o controle das contas da União, terminou por provocar desajustes

nas contas municipais, pelo menos para os municípios baianos.

Apesar dessa situação geral, ainda se pode fazer algumas inferências nas

análises por porte. Para os municípios de pequeno porte o que se sobressai é uma

tendência de aumento do déficit, com um pico de –9,17%, no ano de 1996. Ao se

buscar a causa dessa situação, e dado que as receitas orçamentárias desses municípios

são fortemente impactadas pelas receitas provenientes do FPM, pode-se, portanto,

inferir que na medida em que estas receitas e as despesas variam em sentido inverso,

a situação de déficit fica logicamente estabelecida (ver Gráficos III e XI).

Uma análise comparativa entre os portes pode ser visualizada através do

Gráfico XIX, abaixo, que demonstra de maneira mais sistematizada as análises

apontadas acima.

FONTE: DADOS BÁSICOS MF: STN. ELABO RAÇÃO PRÓPRIA

Os municípios de pequeno e médio portes têm um comportamento similar, no

que tange à capacidade de geração de poupança. Nos municípios de médio porte a

relação estabelecida demonstra déficits mais elevados que os de pequeno porte, a

partir de 1994, apresentando pico de –10,07%, também, no ano de 1996.

GRÁFICO XIX : CAPACIDADE DE GERAÇÃO DE POUPANÇA (1989 - 1997)

-60,00

-50,00

-40,00

-30,00

-20,00

-10,00

0,00

10,00

20,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

PEQUENO

MÉDIO

GRANDE

Os municípios de grande porte apresentam uma situação deficitária muito

mais acentuada do que os de médio e pequeno porte, dada a capacidade de

endividamento, como será visto adiante. O pico deste indicador é identificado no ano

de 1994, com –53,30%. A partir daí, este municípios passaram a se preocupar, de

maneira mais contundente, com esta situação deficitária, o que levou a uma tendência

de diminuição do déficit.

Um fato que merece um olhar mais cuidadoso é o de que a situação deficitária,

para os municípios de pequeno e médio portes, se agudiza mais a partir de 1994, ano

da implementação do Plano Real, que se coaduna com o programa de estabilização e

reforma econômica preconizado no Consenso de Washington.

Este programa deveria ser implementado em três fases: a primeira consagrada

à estabilização macroeconômica, tendo como prioridade absoluta um superávit fiscal

primário envolvendo invariavelmente a revisão das relações intergovernamentais e a

reestruturação dos sistemas de previdência pública; a Segunda, dedicada ao que o

Banco Mundial vem chamando de “reformas estruturais”, representadas pela

liberalização financeira e comercial, desregulação dos mercados, e privatização das

empresas estatais; e a terceira etapa, definida como a da retomada dos investimentos

e do crescimento econômico.

GRAU DE ENDIVIDAMENTO

O indicador grau de endividamento possibilita identificar o comprometimento

das receitas correntes com finalidade de financiar as operações de crédito, que se

toma como proxy do endividamento dos municípios baianos sob análise. De maneira

geral, o grau de endividamento dos municípios baianos de pequeno e médio porte é

baixo; esta relação, nos municípios de grande porte, é elevada entre os anos de 1989 e

1993, caindo em 1994 e 1995, voltando a crescer em 1996 e 1997, todavia, em

patamares bem menores.

Aqui vale a pena salientar que, até o início dos anos 90, o Banco Central

mantinha uma carteira de operações de crédito que bancava o financiamento

principalmente das antecipações de receitas orçamentários (ARO), para os

municípios. Essa carteira foi perdendo importância ao longo da década, culminando

com o seu fechamento.

Isto está coadunado com a política econômica do governo, que ao tentar

solucionar o déficit do setor público impôs restrições ao financiamento do gasto

público, principalmente para a esfera municipal.

Assim, a análise da relação operação de crédito sobre receita corrente, para os

municípios de pequeno porte, demonstra que nos anos de 1991, 1992 e 1993 esta

relação é zero, como pode ser visto na Tabela XIX a seguir. Todavia, este municípios

passam, a partir de 1994 com um declínio em 1996, a comprometer mais das suas

receitas correntes objetivando cobrir suas operações de crédito

TABELA XIX: GRAU DE ENDIVIDAMENTO 1989-1997 (%)

PORTE/ANO

1989

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

PEQUENO 0,49 0,01 0,00 0,00 0,00 0,15 0,55 0,08 0,32 MÉDIO 2,61 0,72 0,41 0,70 0,06 0,49 0,53 0,18 0,09

GRANDE 35,88

7,52 24,08 3,15 8,02 1,55 0,19 0,70 4,55


Os municípios de médio porte comportam-se da mesma maneira que os de

pequeno porte, salientando-se, porém, que nos anos entre 1991 e 1993 a relação entre

operação de crédito sobre receita corrente é diferente de zero, apesar de girar em

torno dele. Nos anos de 1994 e 1995 esta relação apresenta percentuais mais elevados,

caindo nos anos de 1996 e 1997.

Já os municípios de grande porte comprometiam mais suas receitas correntes,

para fins de financiar suas operações de crédito, nos primeiros anos da série,

passando a ter uma visível queda nos anos pós implementação do Plano Real, o que

caracteriza uma sensível piora em suas finanças e é corroborado pela análise

desenvolvida para o indicador capacidade de geração de poupança.

Para uma visualização comparativa entre os portes ver o Gráfico XX, abaixo.

FONTE: DADOS BÁSICOS: MF: STN. ELABORAÇÃO PRÓPRIA

O Gráfico XX aponta para o comportamento similar dos municípios de

pequeno e médio portes, no que tange ao comprometimento das receitas correntes

para garantir as operações de crédito realizadas. Este comportamento gira em torno

de zero, caracterizando a reduzida capacidade de endividamento desses municípios.

Os municípios de grande porte, por sua vez, tinham uma capacidade de

endividamento acentuada, nos primeiros anos da série. Contudo, essa capacidade foi

sendo, paulatinamente, reduzida e se aproximando de zero entre os anos de 1995 e

1996, apresentando uma tendência a aumentar em 1997.

GRAU DE DEPENDÊNCIA

O indicador grau de dependência possibilita identificar o quanto os municípios

dependem das transferências para financiar as despesas orçamentárias. A definição

deste indicador se pauta nas análises desenvolvidas por Santos e Moura (1997: 18),

quando colocam que,

Medir o grau de dependência pela relação transferência/receita total é cometer erro teórico. Imaginemos duas comunidades: A e B. A comunidade A é pobre e para financiar as necessidades básicas da população precisa de uma complementação de recursos de terceiros (transferências) da ordem de 90%, supondo que os 10% restantes são compostos de recursos próprios. Supondo ainda que o orçamento é de 100 unidades monetárias e está sempre em equilíbrio, então podemos concluir que o grau de dependência é de 90%,

GRÁFICO XX: GRAU DE ENDIVIDAMENTO (1989 - 1997)

0,005,00

10,00

15,0020,0025,0030,00

35,0040,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

ANO

(%)

PEQUENO

MÉDIO

GRANDE

tanto faz se se toma a relação transferência/receita total ou transferência/despesa total. Em situação oposta encontra-se a comunidade B, que é rica. O seu orçamento de 3.000 unidades monetárias é também composto de transferências (2.000 unidades monetárias) e recursos próprios o restante. Por ser uma comunidade rica, o nível de produção de bens e serviços já foi satisfeito, apenas necessitando mantê-lo. O Comitê Assessor informa que para manter as atividades sob a responsabilidade da comunidade são necessárias apenas 1.000 unidades monetárias. A partir dessa informação, o Conselho Municipal decide que o restante dos recursos disponíveis (2.000 unidades monetárias) será poupado para arcar com as possíveis imponderabilidades. Depois de n anos, constata-se que a comunidade é auto-financiável e o recurso transferido é desnecessário, mas é obrigada a recebê-lo por força de uma determinação constitucional. Nesse caso, qual a relação a ser estabelecida para expressar corretamente o grau de dependência: 2.000 unidades (transferências) divididas por 3.000 unidades (que é a receita total) ou a relação transferência no financiamento do gasto total – que seria 0/1.000? Parece óbvio que esta última relação é a mais correta; então, pode-se dizer que o grau de dependência fica melhor definido pela participação das transferências no financiamento do gasto total.

Assim, em concordância com as análises de Santos e Moura (1997), optou-se,

neste trabalho, por definir o grau de dependência através da relação estabelecida

entre o total das transferências sobre as despesas orçamentárias. A análise que se

pode inferir dessa relação, para os municípios baianos, está pautada nos valores

apresentados na Tabela XX, a seguir.

TABELA XX: GRAU DE DEPENDÊNCIA

1989-1997 (%) PORTE/AN

O 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

PEQUENO 108,92

98,92 98,21 94,00 101,16

93,79 92,76 88,09 90,13

MÉDIO 94,74 93,45 91,80 90,24 95,56 84,92 85,95 83,80 85,96 GRANDE 47,45 65,74 48,04 56,40 54,92 45,95 56,12 57,88 62,90 FONTE: DADOS BÁSICOS MF: STN E CÁLCULOS PRÓPRIOS

O grau de dependência está diretamente relacionado com o grau de pobreza,

ou seja, quanto mais pobre o município mais dependente é dos recursos transferidos

para financiar as suas necessidades de gasto. A Tabela XX deixa bem claro a grande

dependência dos municípios de pequeno e médio portes, que têm uma base produtiva

menos desenvolvida e que, portanto, ficam muito limitados para implementarem

políticas de incremento da arrecadação própria, o que poderia induzir uma

diminuição da dependência.

Os municípios de grande porte, no Estado da Bahia, detêm um grau de

dependência mediano, o que caracteriza que, mesmo tendo uma base produtiva mais

desenvolvida do que a dos pequenos e médios municípios, ainda assim ficam a mercê

dos recursos das transferências para fazerem frente às suas necessidades de gastos.

A análise gráfica desenvolvida a partir da leitura do Gráfico XXI, a seguir,

salienta estas inferências.

FONTE: DADOS BÁSICOS: MF: STN. ELABORAÇÃO PRÓPRIA

Aqui, pode-se salientar que, dado o fato de os municípios de grande porte

deterem uma base econômica mais desenvolvida, o que foi demonstrado através da

análise desenvolvida para a estrutura de receitas, anteriormente, o grau de

dependência torna-se menor do que os municípios de pequeno e médio portes, que são

menos desenvolvidos economicamente.

Assim, a nossa hipótese de que os municípios mais desenvolvidos dependeriam

menos dos recursos transferidos fica comprovada, na medida em que eles possuem

uma margem de possibilidades para incrementar a arrecadação própria maior do

que os menos desenvolvidos.

GRÁFICO XXI: GRAU DE DEPENDÊNCIA (1989 - 1997)

0,00

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

120,00

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

PORTE

(%)

PEQUENO

MÉDIO

GRANDE

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O estudo do processo de descentralização conduz a identificação de inúmeros

significados, que se estendem desde a definição de uma estrutura organizacional,

perpassando concepções que o analisam enquanto instrumento de articulações políticas

(assumindo o status de meio, método ou tática) e o associam ao conceito de autonomia, até

às concepções de federalismo.

Ao ir depurando o termo pode-se atingir o objeto de pesquisa, delimitado no estudo

da conformação do que se convencionou chamar de processo de descentralização fiscal, no

Brasil, no período de 1989-97, enfatizando-se as relações intergovernamentais, bem como

os reflexos desse processo sobre as contas públicas municipais. Particularmente, estuda-se

as relações entre a União e o Estado da Bahia, tomando como objeto empírico o universo

disponível dos municípios baianos.

Dito de uma outra forma, o objetivo central da tese é o de responder às seguintes

indagações: a descentralização, tal como usualmente entendida, é uma definição que

consegue apreender o processo ocorrido no Brasil, relacionado às contas públicas, no

período sob análise, ou esta compreensão passa por outras definições? Quais os reflexos

deste processo sobre as contas públicas municipais, e até que ponto os recursos transferidos

estão arcando com os gastos incrementados? O processo dito descentralizante, ocorrido no

Brasil, dotou os estados e municípios de uma autonomia decisória que não lhes deixem “à

mercê” da União?

Em termos gerais, o objetivo central é o de analisar o processo denominado,

comumente, de descentralização ocorrido no Brasil e seu impacto sobre o plano de contas

municipais. Especificamente, se propõe identificar: 1) se tal processo proporcionou a

autonomia financeira, administrativa e política dos municípios baianos selecionados,

procurando salientar até que ponto os municípios se encontram em déficit fiscal; e, 2) a

capacidade de financiamento dos gastos públicos municipais, através da caracterização de

suas capacidades de geração de poupanças.

Tomou-se como hipótese básica que no Brasil, no período sob análise, tal processo não se constituiu em uma descentralização e sim uma desconcentração, em virtude de ter ocorrido somente uma delegação de funções e até mesmo de recursos, sem contudo haver uma redistribuição de poder entre as três esferas de governo. Como pressupostos temos que: 1) os gastos municipais ampliaram-se numa proporção maior que a ampliação das receitas; e, 2) dada a estrutura jurídico-institucional existente, o governo central detém o poder controlador.

A identificação de que o objeto de pesquisa está correlacionado com o chamado

federalismo fiscal impôs uma outra questão: qual o tratamento teórico que esta tese deve

assumir para explicar este processo? A pesquisa se desenvolveu com a identificação de

concepções teóricas que tratam o tema na perspectiva do individualismo metodológico.

Todavia, o aprofundamento dos estudos apontou para inconsistências nos argumentos

levantados por tais concepções, o que nos levou à busca de um corpo teórico que se

pautasse em outro escopo metodológico. Sendo assim, este escopo pautou-se na concepção

marxista, por estar mais coadunada com o nosso objeto de estudo.

O que se resgata das análises maxistas é a concepção teórica do Estado, na

perspectiva de que a sua intervenção supre as “insuficiências” da produção e da circulação

de mercadorias, a exemplo da força de trabalho e da moeda, cujo valor de uso mantém com

o valor de troca relações particulares e que, por isto, exigem uma intervenção estatal.

Assim, diante da crescente integração econômica nacional e regional, da

concentração e centralização econômicas cada vez maiores, o capital monopolista e mais

recentemente o capital financeiro exigem maior administração vertical e maior

planejamento orçamentário, especialmente no que diz respeito às necessidades locais. O

desenvolvimento do capitalismo requer a ampliação das áreas administrativas.

No entanto, no campo político e fiscal a esfera federal deve continuar a exercer um

papel fundamental, no sentido de manter o poder controlador e, assim, minimizar os

chamados “poderes locais”. Então, pode-se concluir que o eixo central da questão é a

relação de poder que se estabelece entre as classes e/ou frações de classes.

Tendo como ponto de partida estas referências teóricas, enveredou-se então para a

análise do processo de descentralização fiscal ocorrido no Brasil. Em geral, os argumentos

apresentados pela literatura utilizam o termo descentralização para designar uma situação

de ampliação de recursos nas mãos de esferas governamentais subnacionais. Comumente,

os exemplos referenciam a Constituição de 1988, que consolida o processo de ampliação

dos recursos dos municípios iniciado nos meados dos anos 70.

Porém, esta situação tem se revertido nos últimos anos em decorrência de o

governo central estar encontrando mecanismos que têm provocado a redução dos repasses

de receitas para as esferas subnacionais de governo (Menezes e Menezes, 1997a). Estes

mecanismos recriam uma situação de diminuição da autonomia econômico – financeira, na

medida em que reduzem o montante de recursos dos estados e municípios. Atualmente, tal

situação tem sido denominada de recentralização fiscal, que por sua vez traz

comprometimentos à descentralização na tomada de decisões, pois esta ficaria subordinada

sempre à obtenção dos recursos necessários para a consecução do respectivo objetivo a

respeito do qual se queira decidir.

Assim, pode-se então identificar que o perfil das relações intergovernamentais, no

Brasil, apresenta-se na forma de um movimento oscilatório, marcando as instâncias central

e local de momentos de maior ou menor autonomia, culminando com um amplo e

profundo centralismo federal no período compreendido entre os anos de 1964-1984. A

partir deste período, no bojo da redemocratização do Estado brasileiro, ocorreu a instalação

do processo constituinte. Neste contexto, o sentimento descentralizador e municipalista

prevaleceu, decorrente do fato de se reconhecer que a União estava exercendo um papel

fortemente centralizador e controlador, e que isto comprometia a reinstauração da

democracia; sendo que um dos maiores desafios para a efetivação do processo de

descentralização consistia na atribuição, aos governos locais (no caso brasileiro, aos

estados e municípios), de recursos financeiros.

O que se pode observar, no entanto, com relação ao processo de descentralização

brasileiro, é um movimento contraditório que se caracteriza por um processo de ampliação

dos poderes administrativos mas com diminuição dos poderes fiscais, que induz a um

reduzido poder político, possibilitando a conclusão de que este processo dito

descentralizante é, na realidade, um processo centralizador.

Isto é referendado através das análises desenvolvidas nos capítulos III e IV, desta

tese, que ao salientarem a evolução do sistema tributário, ao longo de todo o período

republicano, indicam uma tendência à centralização desses recursos nas mãos do governo

federal e que, mesmo quando se preconizou um processo mais democrático, como o da

Constituição de 1988, que objetivou proporcionar uma ampliação desses recursos para a

esfera municipal, ainda assim a esfera central encontrou meios de fazer com que estes

recursos fossem novamente centralizados.

Tendo identificado que o processo de descentralização, ocorrido no Brasil, se

constitui em um movimento contraditório que, ao mesmo tempo em que proporciona uma

descentralização administrativa, proporciona também uma centralização fiscal, que leva a

grandes limitações às esferas de poder local, resta-nos, agora, debruçar sobre as conclusões

que se pode chegar da análise do impacto do processo de “descentralização” sobre as

contas públicas municipais baianas.

Em termos conclusivos, pode-se ressaltar que, diante da constatação de que a

grande maioria dos municípios baianos, sob análise, apresentam um grau de dependência

bastante acentuado, a sua autonomia financeira fica comprometida, o que, por sua vez

compromete a autonomia administrativa e política.

Estes municípios, ao dependerem fundamentalmente do FPM para financiarem seus

gastos, ficam sujeitos às determinações advindas da União, no que pese, por exemplo, as

regras estabelecidas para o IR e IPI, impostos que compõem este fundo. Isto fica melhor

caracterizado quando se retoma as análises desenvolvidas no capítulo IV, que colocam a

questão do FSE (Fundo Social de Emergência), um dos pilares para o ajuste fiscal, que

assegurou a implementação do Plano Real, como indutor de um decréscimo do FPM, o que

ficou demonstrado no Gráfico III, quando se salienta a queda da taxa de crescimento, que

ficou num patamar negativo entre os anos de 1993 e 1994, aumentando em seguida, em

decorrência do crescimento econômico ocorrido em 1995, que possibilitou uma ampliação

da arrecadação.

Uma outra questão a ser salientada é que, como foi definido nesta tese, a autonomia

para tributar, relacionada com a arrecadação própria, se constitui em um indicador da

autonomia fiscal, o que se observou para os municípios baianos selecionados foi uma fraca

capacidade de arrecadação, que pode ser vista através dos gráficos VII, VIII e IX. Diante

deste fato, pode-se concluir que o processo de descentralização, proporcionado pela

Constituição de 1988, não dotou os municípios baianos de uma autonomia para tributar.

Um outro indicador para auferir a autonomia municipal é o relacionado com a

autonomia para realizar despesas, que está relacionado com o total de recursos disponíveis,

incluindo aí as transferências. Aqui, é bom ressaltar que, diante da progressiva

transferência de encargos da União e dos Estados para os Municípios, estes ficaram

limitados em sua autonomia para realizar despesas, ficando mesmo em uma situação

deficitária, o que pode ser visualizado através dos gráficos XI, XIV e VXII, bem como do

gráfico XIX. Assim, pode-se concluir, também, que a autonomia para realizar despesas

ficou comprometida.

É possível ressaltar que a grande maioria dos municípios baianos, sob análise,

encontram-se deficitários ao longo do período, não tendo, portanto, capacidade de gerar

poupança, o que os impossibilita de financiar gastos públicos. A exceção é feita para os

municípios de grande porte, que a partir de 1994 passaram a ter uma tendência de

diminuição do déficit, refletindo uma situação de entrosamento maior com a política

econômica federal, de controle dos gastos com objetivos de sanar o déficit público.

É bom que se saliente a tendência desse indicador ficar ainda mais comprometido,

pois como a política econômica dos dias atuais está subordinada ao controle fiscal do

Estado, este promulgou, em 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que

impõe uma série de limitações ao gasto público municipal. Bem verdade que estas

limitações já vinham sendo impostas, haja vista o controle dos gastos com pessoal, através

da Lei Camata. Todavia, a LRF cria mecanismos de controles mais rígidos, que induz à

diminuição de empenho do gasto mês a mês, caso seja constatado que a previsão de

arrecadação possa não acontecer.

Constatou-se, também, que o lugar ocupado pelo município na divisão espacial do

trabalho social é um indicador de fundamental importância para caracterizar a sua

autonomia financeira. Assim, observou-se que os municípios de grande porte, por

possuírem uma base econômica mais desenvolvida, conseguem diminuir sua dependência

da União, bem como a do Estado da Bahia, devido às possibilidades de ampliarem a

capacidade de arrecadação.

Ressalta-se, também, para os municípios de grande porte, a possibilidade de

auferirem um “quinhão” maior do bolo tributário, em detrimento dos pequenos e médios,

devido à sua base produtiva. Isto é demonstrado através da análise relacionada com a

participação do ICMS na receita orçamentária, que para esses municípios tem uma

representatividade bem maior, e como a repartição deste imposto se dá, conforme a

Constituição, proporcionalmente ao nível de desenvolvimento econômico, fica fácil de

demonstrar a importância da base produtiva como um dos elementos definidores da

distribuição do bolo tributário.

Por tudo o que foi salientado, pode-se concluir que o grau de dependência da

grande maioria dos municípios baianos é bastante acentuada, o que descaracteriza um

processo de descentralização. Sendo assim, este processo, no Brasil, pode ser denominado

de processo de desconcentração, na medida em que as transferências de competências,

funções, serviços e recursos dos níveis superiores para as esferas governamentais

subnacionais não as têm dotado de um real poder decisório dos organismos

descentralizados.

Nesta perspectiva é que se pode dizer que as esferas de governo subnacionais

(estados e municípios) têm se constituído em meros executores de tarefas federalizadas.

Nota-se, também, que pelo fato de a União estar se eximindo da responsabilidade, por não

estar prestando um serviço condigno aos cidadãos, ela vem obtendo uma espécie de

proteção política, no sentido de que são as autoridades locais as que agora possuem a

responsabilidade por suas novas capacidades e atribuições.

Desta forma, o que se tem observado no Brasil é um predomínio de ações

desconcentradoras sob a denominação de descentralizadoras, posto que o simples repasse

de verbas não representa efetivamente uma estratégia de reforma governamental orientada

pela possibilidade concreta de transferir autoridade decisória e operativa para esferas de

governo subnacionais. Na medida em que se admita o caráter de redistribuição de poder da

descentralização, não é possível concebê-la, como vem ocorrendo, através de

procedimentos que visem a racionalização e modernização da administração, induzindo

uma análise que confunde descentralização com desconcentração, na qual prevalece uma

situação de subordinação política, técnica e financeira de estados e municípios frente ao

governo federal.

Com relação ao aspecto econômico-financeiro, as análises, em sua grande maioria,

têm sido feitas a partir da dicotomia entre centralização/descentralização fiscal, trazendo

argumentos sem fundamentação teórica, o que não tem contribuído para o esclarecimento

do processo. Em geral, os argumentos apresentados utilizam o termo descentralização para

designar uma situação de ampliação de recursos nas mãos de esferas governamentais

subnacionais. Comumente, os exemplos referenciam a Constituição de 1988, em seu Título

VI - que versa sobre Tributação e Orçamento, o qual consolida o processo de ampliação

dos recursos dos municípios iniciado nos meados dos anos 70.

Todavia, conforme Santos Filho (1996: 25), a Constituição de 1988 proporcionou

uma mudança de rumo das relações financeiras e fiscais entre os níveis de governo, posto

que a União objetiva retomar o ganho na divisão do bolo fiscal obtida na Constituição de

1988, através de legislações, tais como leis e resoluções. Assim, a União introduziu

alterações na reforma financeira de 1964/68, na Resolução 62, que regulava o

endividamento dos Estados e Municípios, permitindo que a União passasse a reter as

receitas destes no caso de inadimplência com os órgãos federais.

Como pode ser observado, apesar de a Constituição de 1988 trazer uma mudança

significativa no rumo das relações financeiras e fiscais entre os níveis de governo, os

movimentos regulatórios da União têm introduzido modificações que alteram a divisão do

bolo fiscal. Por sua vez, estas modificações recriam uma situação de diminuição da

autonomia econômico – financeira, na medida em que reduzem o montante de recursos dos

estados e municípios. Atualmente, este tipo de situação tem sido denominada de

recentralização fiscal, que por sua vez traz comprometimentos à descentralização na

tomada de decisões, pois esta ficaria subordinada sempre à obtenção dos recursos

necessários para a consecução do respectivo objetivo a respeito do qual se queira decidir.

Em sua análise sobre o sistema tributário nacional Fabrício de Oliveira (1995: 11)

aponta para a situação de que ao contrário das expectativas criadas de que a reforma da

Constituição promoveria o fortalecimento do federalismo, o que ocorreu de fato foi uma

luta travada no Congresso concentrada na disputa por recursos entre estados e municípios,

de um lado, e União de outro, sem preocupações com a ordem federativa, e que acabou

com a derrota do Governo Federal, e com a possibilidade de se construir uma base

federativa no país.

Tendo reconhecido que a estrutura tributária legada ao país levou ao enfraquecimento das bases federativas, Fabrício de Oliveira (1995) prossegue em suas análises demonstrando que apesar de terem ocorrido avanços em alguns pontos, muitas distorções persistiram, na medida em que esta estrutura refletia o consenso que se instaurou no Congresso e que não conseguiu consolidar os interesses dos vários segmentos. Tais distorções podem ser apontadas através do chamado processo de descentralização de recursos, que ocorreu sem a contrapartida da redivisão dos encargos, implicando na ampliação dos desequilíbrios das finanças públicas, em geral, e da crise econômica e inflacionária vivida pelo país.

Esta redivisão dos encargos, no entanto, passou a ocorrer de maneira desordenada,

sem nenhum tipo de planejamento que garantisse um equilíbrio das bases federativas, haja

vista a delegação de funções e programas feita pelos governos da União e do Estado e que

foi exemplificada no último capítulo desta tese.

Pode-se concluir, portanto, que o chamado processo de descentralização fiscal,

promulgado na Constituição de 1988, dotou os municípios de mais recursos, mas também

dotou-se de mais encargos, sendo que a almejada autonomia não se concretizou, posto que

não ocorreu uma redistribuição do poder político. Assim, o que se observou foi a garantia

de um alto grau de centralização decisória, que termina por provocar um processo

contraditório, que denominamos de descentralização centralizadora.

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universidade federal da bahia escola de … · tortuoso caminho foi vencido e atingiu-se o objetivo...

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