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UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO

FACULDADE DE DIREITO

ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO AGROAMBIENTAL E SUSTENTABILIDADE

APLICAÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS POR INFRAÇÕES AMBIENTAIS

SOB O ENFOQUE DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA

GREYCE SILVA COSTA

CUIABÁ/ MT

2016

1

GREYCE SILVA COSTA

APLICAÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS POR INFRAÇÕES AMBIENTAIS

SOB O ENFOQUE DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA

Monografia apresentada ao Curso de Especialização em Direito Agroambiental e Sustentabilidade da Faculdade de Direito da Universidade de Federal de Mato Grosso, com o requisito para obtenção do grau de Especialista em Direito Agroambiental e Sustentabilidade. Sob a orientação: Prof. Me. José Aparecido Thenquini

CUIABÁ/ MT

2016

2

TERMO DE APROVAÇÃO

GREYCE SILVA COSTA

APLICAÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS POR INFRAÇÕES AMBIENTAIS

SOB O ENFOQUE DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA

Monografia apresentada ao Curso de Especialização em Direito Agroambiental da Faculdade de Direito da Universidade de Federal de Mato Grosso, pela Comissão Julgadora abaixo identificada.

Cuiabá,_______de ____________de________.

Presidente: Prof (a) __________________________________

Membro: Prof (a) ____________________________________

3

AGRADECIMENTOS

A Deus por ter me dado saúde e força para superar as

dificuldades.

A esta Universidade, ao corpo docente do Programa de

Especialização em Direito Agroambiental e Sustentabilidade, direção e

administração que oportunizaram a janela que hoje vislumbro um horizonte superior,

eivado pela acendrada confiança no mérito e ética aqui presentes.

Ao meu orientador José Aparecido Thenquini, a sua

dedicação, profissionalismo e incentivos.

A minha família, pelo amor, incentivo e apoio incondicional.

Em memória da minha avó materna, sou grata pelos seus

conselhos e palavras de carinho.

Ao meu namorado, pelo companheirismo, paciência,

compreensão, incentivo e dedicação que foram muito importantes nesta fase de

minha vida.

E a todos que direta ou indiretamente fizeram parte da minha

formação, obrigada!

4

Ser ou não ser, essa é a questão: será mais nobre suportar na mente as

flechadas da trágica fortuna, ou tomar armas contra um mar de

obstáculos e, enfrentando-os, vencer? (W. Shakespeare)

5

RESUMO

Esta monografia foi desenvolvida com intuito de identificar nas decisões julgadas as

aplicações de sanções administrativas por infrações ambientais sob enfoque da

responsabilidade subjetiva. Durante a pesquisa, notou-se que as alegações dos

juristas, é que os órgãos administrativos sancionadores e Tribunais trazem a mesma

lógica da responsabilidade civil por dano à responsabilidade administrativa. Porém

apontam a existência de diferentes entendimentos entre as responsabilidades no

âmbito administrativo no Direito Ambiental. A metodologia utilizada para a formação

deste entendimento foi através de doutrinas, sites, artigos e jurisprudências. Apesar

do escasso aprofundamento dos ambientalistas no que toca o elemento subjetivo

para aplicação das sanções administrativas ambientais, há menção de

jurisprudências e comentários acerca desse entendimento.

Palavras-chave: responsabilidade administrativa, infração ambiental, elemento

subjetivo.

6

ABSTRACT

This monograph was developed in order to identify the decisions judged the

application of administrative penalties for environmental violations under focus of

subjective responsibility. During the research, it was noted that the claims of lawyers,

is that the sanctioning administrative bodies and courts bring the same logic of civil

liability for damage to administrative responsibility. But point to the existence of

different understandings between the responsibilities at the administrative level in

Environmental Law. The methodology used for the formation of this understanding

was through doctrines, websites, articles and jurisprudence. Despite the scarce

depth of environmentalists regarding the subjective element for enforcement of

environmental administrative penalties, no mention of jurisprudence and comments

about this understanding.

Keywords: administrative, environmental offense, subjective element.

7

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 8

Capítulo 1 - MEIO AMBIENTE E DIREITO AMBIENTAL ....................................................... 9

1.1 Visão do Direito Ambiental ......................................................................................... 12

1.2 O dano ....................................................................................................................... 13

1.3 Infrator ........................................................................................................................ 14

1.4 Agente Poluidor .......................................................................................................... 14

1.5 Poluição ..................................................................................................................... 15

1.6 Responsabilidade ....................................................................................................... 15

1.6.1 As três visões de responsabilidade por degradação ambiental – aspectos gerais ... 16

1.6.2 Responsabilidade civil ............................................................................................. 16

1.6.3 Responsabilidade penal .......................................................................................... 17

1.6.4 Responsabilidade administrativa ............................................................................. 17

Capítulo 2 - RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL .................................. 18

2.1 Responsabilidade administrativa ................................................................................ 18

2.1.1 Infração administrativa ............................................................................................ 18

2.2 Tipicidade e tipo ......................................................................................................... 19

2.3 Culpabilidade na responsabilidade administrativa ...................................................... 20

3.4 Das decisões jurisprudenciais .................................................................................... 21

3. Consideracoes Finais ...................................................................................................... 31

4. REFERÊNCIAIS .............................................................................................................. 35

6. ANEXOS .......................................................................................................................... 35

8

INTRODUÇÃO

O tema dessa dissertação é a aplicação de sanções administrativas por

infrações ambientais sob o enfoque da responsabilidade subjetiva. Mesmo que os

que defendem essa responsabilidade é a minoria, este trabalho tem intuito de reunir

algumas dessas jurisprudências existentes para demonstrar os seus argumentos

acerca desse assunto.

Como procedimento metodológico, dividiu-se o trabalho em dois capítulos.

O primeiro trata dos aspectos gerais do meio ambiente e do direito ambiental,

traz conceitos sob algumas óticas, considerações da sua nomenclatura, evolução

histórica e de forma sucinta aborda a natureza jurídica do direito ambiental. Traz o

conceito de responsabilidade ambiental, bem como objetivos, fundamentos legais,

passando pelas três vias de responsabilidade da degradação ambiental.

O segundo capítulo, núcleo da presente dissertação, serão apresentadas

algumas jurisprudências que reconhecem a responsabilidade administrativa como

subjetiva.

Vale ressaltar que a intenção é apresentar a nova leitura que há acerca do

assunto e trazer essa discussão para o meio acadêmico.

9

1. O MEIO AMBIENTE E DIREITO AMBIENTAL

A princípio é importante trazer conceitos de algumas expressões que serão

mencionados no desenvolvimento do trabalho.

Para o Dicionário Aurélio da língua portuguesa, ambiente é: “ O que cerca ou

envolve os seres vivos ou as coisas, por todos os lados. Por isso, alguns entendem

que a expressão meio ambiente é redundante, podendo se referir à ambiente1.

Mesmo diante da redundância no uso das expressões “meio” e “ambiente”

Marli Sette traz os seguintes significados:

(...) “meio” (aquilo que está no centro de alguma coisa) e “ambiente” (área onde habitam seres vivos), é assim que a expressão se consagrou na consciência da população, em virtude de seu uso na legislação, doutrina ou jurisprudência.

2

Para reafirmar a lei, segue citação doutrinária do Talden Farias sobre a

definição do meio ambiente:

Antes da promulgação da Carta Magna, a Lei n. 6938/81, no artigo 3º, I, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente, já definia o meio ambiente como o conjunto de condições, leis, influencias e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.

3

A Constituição Federal de 1988 não estabeleceu o conteúdo do conceito de meio ambiente, determinando apenas a sua proteção, de maneira que essa tarefa ficou a cargo da doutrina, jurisprudência e da legislação infraconstitucional. O preenchimento desse conteúdo é importante porque implica na delimitação do próprio objeto do Direito Ambiental e, por consequência, da área de aplicação das normas constitucionais e infraconstitucionais que versam sobre a matéria.

4

Segundo os ensinamentos de Jose Afonso da Silva, segue conceituação de

meio ambiente:

(...) é a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. A integração busca assumir uma concepção unitária do ambiente,

compreensiva dos recursos naturais e culturais.5

Até o advento da lei que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, não

existia uma definição legal e/ou regular do meio ambiente.

1 AMADO, Frederico. Direito ambiental esquematizado. 5. ed. São Paulo: Método. p. 39

2 SETTE, Marli Teresina Deon. Manual de direito ambiental. Curitiba: Jurua,2013. p. 33

3 FARIAS, Talden. Direito ambiental. Salvador: Juspodivm, 2014.p.29

4 Idem. p.28.

5 SILVA, Jose Afonso. Direito ambiental constitucional. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p.20.

10

Segundo Talden Farias:

A partir de então, conceituou-se meio ambiente como o conjunto de condições, leis, influencias e interações de ordem física, química e biológica que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. 6

Dentro da perspectiva, o meio ambiente pode ser classificado em quatro

significativos aspectos, com a premissa de englobar os aspectos que possam tutelar

uma vida saudável, tais como: natural ou físico, artificial, cultural, do trabalho. 7

Diante de vários conceitos, o meio ambiente pode ser compreendido como

algo não apenas as coisas naturais (solo, água, vento...), mas também deve ser

levado em consideração os aspectos de ordem cultural, econômica, política ou

social.

O direito ambiental surge também como técnica de preservação do meio

ambiente. Como sistema de controle social que tem por objeto as conexões que a

natureza doa, e por objetivo a sua preservação para esta e para as futuras

gerações.8

Segundo Talden Farias o direito ambiental é:

O ramo da ciência jurídica que disciplina as atividades humanas efetiva ou potencialmente causadoras de impacto sobre o meio ambiente, com o intuito de defendê-lo, melhorá-lo e de preservá-lo para as gerações

presentes e futuras. 9

Para Luís Paulo Sirvinskas, Direito Ambiental é:

Ciência jurídica que estuda, analisa e discute as questões e os problemas ambientais e sua relação com o ser humano, tendo por finalidade a proteção do meio ambiente e a melhoria das condições de vida no planeta.

10

Antônio F. G Beltrão, por sua vez, aponta:

Como um conjunto de princípios e normas jurídicas que buscam regular os efeitos diretos e indiretos da ação humana no meio, no intuito de garantir a humanidade, presente e futura, o direito fundamental a um ambiente sadio.

11

O interesse no estabelecimento de regras disciplinadoras na relação entre o

Homem e a natureza no Brasil tem origem diversa dos desejos altruístas de

6 FARIAS, Talden. Op. cit.p.29.

7 SETTE, Marli. Op. cit. p.33-34.

8 BELLO FILHO, Ney de Barros. Direito ambiental. 2.ed. Curitiba: IESDE Brasil S.A, 2009. p.06.

9 FARIAS, Talden. Op. cit. p.17.

10 SIRVISKAS, Luis Paulo. Manual de direito ambiental. 6. Ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p.35.

11 BELTRAO, Antonio F.G Manual de direito ambiental. São Paulo: Método, 2008. p. 25.

11

preservação ou das compreensões contemporâneas da necessidade de

preservação.

Ney de Barros Bello Filho traz sobre esse relacionamento Homem e natureza:

Origina-se do interesse comercial na preservação dos recursos naturais. Era para preservar e manter intactos os recursos naturais da colônia que a metrópole baixou as primeiras normas que visavam manter preservadas matas e espécies da flora. Apenas muito tempo depois, na segunda metade do século passado, é que se pôde constar a existência de verdadeiras normas de Direito Ambiental.

12

Após esses conceitos, pode- se dizer que o direito ambiental é uma ciência que

disciplina e regula as relações entre o homem e o meio ambiente na busca de um

equilíbrio benéfico a todos.

A evolução histórica da legislação ambiental pode ser dividida em três

momentos distintos: fase individualista, fase fragmentaria e fase holística.13

É necessário salientar que essas fases não possuem marcos delineadores

precisos, de maneira que elementos caracteristicamente pertencentes a uma fase

podem estar cronologicamente relacionados as outras.

Fase individualista ou de exploração desregrada (ou fase do laissez-faire14

) é uma fase que começa com o descobrimento do Brasil e termina na década de 1950, tem como característica inexistência da preocupação com as questões ambientais.

15

A segunda fase, chamada setorial ou fragmentada, mais enfaticamente a partir da década de 1960, começou a surgir uma legislação voltada ao controle das atividades exploratórias dos recursos naturais. É o caso da água, da fauna e da flora, que passaram a ser regidos por um arcabouço normativo próprio, do qual cabe destacar o seguinte: velho código florestal (Lei n.4771/65), código de caça ou lei de proteção à fauna (Lei n.5197/67), código de pesca, código de mineração, lei de responsabilidade por danos nucleares (Lei n. 6453/77). Essa legislação era marcada pela setorialidade, pois somente os recursos naturais com valor econômico recebiam proteção jurídica.

16

Fase holística é marcada pela compreensão do meio ambiente como um todo integrado, em que cada uma de suas partes é interdependente das outras e não fragmentada. A lei n. 6938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente, é marco do começo da fase holística, pois somente a partir daí a defesa do meio ambiente começou a ser considerada uma finalidade em si mesma. Nessa fase a autonomia cientifica do Direito Ambiental foi reconhecida, com a afirmação doutrinaria, jurisprudencial e legislativa dos seus instrumentos, princípios, objetivos e objeto. O marco legislativo mais importante foi a promulgação da Constituição Federal de 1988, que dedicou um capítulo ao meio ambiente, alçando-o à categoria de direito fundamental da pessoa

12

BELLO FILHO, op. cit., p.07. 13

FARIAS, Talden. Op. cit. p.20. 14

SETTE, Marli Teresina Deon. Op. cit. p. 45. 15

FARIAS, Talden. Op. cit. p.21. 16 FARIAS, Talden. Op. cit. p.21.

12

humana, embora existam outros que também merecem destaque: Lei da Ação Civil Pública; Lei dos Agrotóxicos; Lei dos crimes ambientais...

17

Com a Constituição Federal de 1988, veio também a autonomia do direito

ambiental, com tutela constitucional própria, bem como o implemento de um

arcabouço jurídico, princípios e instrumentos próprios.

Não obstante a autonomia, o direito ambiental é uma disciplina que anda, e deve andar, sempre entrelaçada com outros ramos do direito, tais como: direito administrativo, visualizado, por exemplo, nos aspectos da responsabilidade administrativa ambiental; o direito civil, no caso de reparação de dano ambiental; o direito constitucional, quando a Carta Magna lhe dedica um capítulo próprio ao tratar da ordem social, entre

outros.18

Mediante isso é importante evidenciar as perspectivas teóricas, para saber qual

o valor atribuído à natureza e como o ser humano se percebe na relação com a

natureza.

1.1 Visão do Direito Ambiental

É possível investigar a relação entre o ser humano e a natureza através das

principais perspectivas teóricas que fundamentam a ética ambiental. Portanto, para

entender a forma com que o ordenamento jurídico vê o meio ambiente, são

necessários alguns questionamentos:

A quem a norma ambiental serve? Ou então, com quem a norma ambiental se preocupa? Com o ambiente por si só? Apenas com o homem? Ou com todas as formas de vida? Da resposta das perguntas formuladas, é possível definir a forma com o meio ambiente é visto, que pode ser ecocêntrica,

antropocêntrica ou antropocêntrica alargada. 19

A visão ecocêntrica possui valores centrados na natureza, voltando-se

exclusivamente à incolumidade de outras espécies e colocando em risco a própria

segurança das pessoas.

Na visão antropocêntrica, o homem é o destinatário do direito ambiental, é o

centro das preocupações, ainda que seu comportamento possa afetar outras formas

de vida.

Tem-se ainda a terceira forma de visualizar o meio ambiente, o

antropocentrismo alargado. Essa visão permeia a ideia de que não dá para pensar a

17

Ibidem, p.21-22. 18

SETTE, Marli Teresina Deon. Op. cit. 20. 19

SETTE, Marli Teresina Deon. Op. cit. p. 36.

13

proteção da natureza apenas em função do próprio homem, mas, sim, em função do

homem e pelos valores que contém em sim mesma.

Antes de adentrar sobre abordagem da responsabilidade administrativa

ambiental, é necessário conhecer alguns conceitos legais básicos que se farão

relevantes para a compreensão do assunto.

1.2 O Dano

No dizer de Agostinho Alvin o dano:

Pode ser considerado no sentido amplo e no sentido estrito. No sentido amplo, dano é “todo prejuízo que alguém sofre na sua alma, corpo ou bens”. No sentido estrito, dano é “a lesão do patrimônio, tido esta como o conjunto das relações jurídicas por uma pessoa, apreciadas em dinheiro”.

20

Segundo Maria Helena Diniz:

O dano consiste na “lesão (diminuição ou destruição) que, devido a um certo evento, sofre uma pessoa, contra a sua vontade, em qualquer bem ou interesse jurídico, patrimonial ou moral”.

21

Resumidamente, o dano pode ser conceituado como:

Qualquer diminuição ou subtração de um bem jurídico, o prejuízo causado por uma ação ou omissão de um terceiro que lesione um bem juridicamente protegido, gerando obrigação de ressarcimento.

22

O dano pode ser visto sobre dois aspectos: o patrimonial, que atinge diretamente o patrimônio econômico do lesado; e o extrapatrimonial ou moral, em que o prejuízo atinge o psicológico da vítima, ou seja, os direitos da personalidade é que são afetados.

23

Segundo entendimento de PANIZI referente ao conceito de dano ambiental:

Não existe uma precisão textual do conceito de dano ambiental, mas sim uma associação compulsória e articulada entre degradação da qualidade ambiental e poluição, definições estabelecidas no art. 3 da Lei n. 6.938/81.

24

A noção de dano ambiental deve ser associada com um conceito amplo de

meio ambiente, levando em consideração que o meio ambiente não se limita aos

elementos naturais, mas também inclui elementos artificiais e culturais, sendo o fruto

das interações entre os seres humanos e o meio natural.

20

ALVIN, Agostinho. Da inexecução das obrigações e suas consequências. São Paulo: Jurídica e

universitária, 1965. 21

DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. V. 7. 22

FREITAS. Danielli Xavier. O dano ambiente. Disponível em:<http://daniellixavierfreitas.jusbrasil.com.br/artigos/138882101/o-dano-ambiental>. Acesso em: 02 jan. 2016. 23

Ibidem. 24

PANIZI, Alessandra. Direito ambiental. 2. ed. Cuiabá: Janina, 2007. p. 71.

14

Para José Rubens Morato Leite, o dano ambiental constitui:

Uma expressão ambivalente, que designa, em certas vezes, alterações nocivas ao meio ambiente e outras, ainda, os efeitos que tal alteração provoca na saúde das pessoas e em seus interesses.

25

Moratto Leite conclui que dano ambiental:

Deve ser compreendido como toda lesão intolerável causada por dano qualquer ação humana (culposa ou não) ao meio ambiente, diretamente, como macrobem de interesse da coletividade, em uma concepção totalizante, e indiretamente, a terceiros, tendo em vista interesses próprios e individualizáveis e que refletem no macrobem.

26

Sucintamente, as características marcantes do dano ambiental são:

As consequências são na maioria irreversíveis; a poluição tem efeitos cumulativos e sinergéticos, gerando consequências imprevisíveis; os efeitos dos danos podem manifestar-se muito além das proximidades; suas vítimas

não são individualizáveis. 27

1.3 Infrator

Para Antônio Pedro Pinheiro infrator é:

Aquele que transgride uma norma, ignora, despreza, desrespeita. Vale dizer, o infrator demanda existência de norma expressa para que possa,

então, transgredir, por ação ou omissão. 28

1.4 Agente Poluidor

Especificamente na Lei n. 6.938/81 tem-se como poluidor:

O poluidor tem conceito estabelecido no art. 3º da Lei n. 6.938/81 (Política Nacional de Meio Ambiente), responsável direta ou indiretamente pela degradação ambiental, ainda que não aconteça de vir a transgredir qualquer

regra. 29

25

LEITE, José Rubem Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed.

São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. 26

PANIZI, Alessandra. Op. cit. p. 72. 27

Idem, p.73. 28

PEDRO PINHEIRO. Antônio. Responsabilidade ambiental: decisão lúcida do STJ. Disponível em< http://www.ambientelegal.com.br/responsabilidade-ambiental-decisao-lucida-do-stj/>. Acesso em: 12 dez 2015. 29

Ibidem.

15

1.5 A Poluição

Consiste na degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que,

direta ou indiretamente, prejudiquem a saúde, a segurança e o bem estar da

população; criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; afetem

desfavoravelmente a biota; afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio

ambiente; lancem matérias ou energia em desacordo com padrões ambientais

estabelecidos.30

O conceito legal de poluição estabelecido na Lei do SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) é o mais abrangente que se tem notícia em legislação do mundo ocidental. O conceito implica dizer que toda modificação para pior do ambiente, seja ela causada por quaisquer meios atribuíveis ao Homem, pode ser considerada poluição.

31

Tal atividade será considerada poluição se, de alguma forma, prejudicar a saúde e o bem-estar da população. De igual maneira, as consequências da poluição podem ser sociais, econômicas, estéticas, sanitárias ou de qualquer outra natureza.

32

1.6 Responsabilidade

Para compreender melhor a temática do trabalho é interessante também

conceituar a expressão responsabilidade.

Responsabilidade vem da palavra originaria responsabilitatis, do latim, que tem a significação de responsabilizar-se, assegurar, assumir o ato que praticou. Gera qualidade de ser responsável na condição de responder, empregado no sentido de obrigação, encargo, dever, imposição de alguma coisa.

33

Há também o verbo latino, respondere, significa: responder, afiançar, prometer, pagar, que transmite a ideia de reparar, recuperar, compensar, ou pagar pelo que se fez.

34

O termo responsabilidade traz em seu bojo da pratica de determinado comportamento (infração), um dever.

35

30

BRASIL. Lei n. 6.938 de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 15 nov 2015. 31

BELLO FILHO, Ney de Barros. Op. cit. p.36 32

Idem. p. 37. 33

IMPERIANO, Boisbaudran. Responsabilidade por danos causado ao meio ambiente. Disponível em:<www.fap-pb.edu.br/instituto/arquivos/artigo_responsabilidade_danos_causados_meio_ambiente_Boisbaudran_Imperiano.pdf>. Acesso em: 20 dez 2015. 34

LEITE, J. R. M. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. 35

IMPERIANO, Boisbaudran. Op. cit. [S.p]

16

José de Aguiar Dias enxerga como mais aproximada de uma definição de

responsabilidade:

A ideia de obrigação ou de dever, afirmando ser aquela “o resultado de uma ação pela qual o homem expressa o seu comportamento, em face desse dever ou obrigação. Sob tal balizamento conclui que são inúmeras as espécies de responsabilidade, conforme o campo que se apresenta o problema: na moral, nas relações jurídicas, de direito público ou privado.

36

1.6.1 As três vias de responsabilidade por degradação do meio ambiental –

Aspecto geral

A responsabilidade ambiental pode ser administrativa, civil e/ ou penal.

Essas três espécies de responsabilidade são aplicáveis, sempre que haja um dano ecológico, ou seja, qualquer lesão ao meio ambiente causada por

condutas ou atividades de pessoa física ou jurídica. 37

Diante dessa tríplice responsabilização em matéria ambiental, as lesões desse

tipo poderão ser responsabilizadas de forma independente e simultâneo, nas esferas

administrativa, cível e criminal.

1.6.2 Responsabilidade civil

A responsabilidade civil impõe ao infrator o dever de reparar (reconduzir ao estado anterior), ressarcir (no caso de dano patrimonial) ou compensar (no caso do dano extrapatrimonial ou moral, para aqueles que admitem) a lesão causada, em razão de uma conduta ou atividade, a qual passou a ser objetiva, após o advento da Lei n. 6938/81, sobre a Política Nacional do Meio Ambiente (art. 14, §1). Por conseguinte, não é mais necessário comprovar a culpa do poluidor.

38

Em regra, a responsabilidade civil é objetiva, calcada na teoria do risco, mas segundo, Marcelo Abelha Rodrigues, deve permitir excludentes de responsabilidade tais como o caso fortuito e a força maior, não se admitindo em matéria ambiental a alegação de risco do desenvolvimento. Se o empreendedor assumiu o risco de colocar a atividade no mercado, deve assumir todos os ônus daí decorrentes, exceto aqueles absolutamente

imprevisíveis que cortam o nexo causal. 39

36

TEIXEIRA, Raul. R. Dir. Proc. Geral, Rio de Janeiro, (63), 2008. 37

FARIAS, Talden. Direito ambiental. Salvador: Juspodivm, 2014.p.72. 38

FARIAS, Talden. Op. cit. p.72. 39

RODRIGUES, 2005, p.292 apud MEDEIROS; ROCHA, 2012, p.119.

17

1.6.3 Responsabilidade penal

A responsabilidade criminal provém do cometimento de crime ou contravenção penal, sujeitando o infrator a penas privativas de liberdade, restritivas de direito ou multa, conforme a conduta delitiva do agente. A punição e aplicação das penas por crimes ecológicos dependem do ajuizamento de ação penal pública incondicionada, a cargo do Ministério Público.

40

No entanto, só se deve buscar a tutela penal ambiental quando as outras esferas de responsabilização não mostrarem suficientes para resguardar a integridade do bem jurídico tutelado.

41

A responsabilidade penal ambiental não é objetiva como responsabilidade civil, nem por analogia, haja vista que não se admite a criminalização do agente se na conduta não se puder comprovar dolo ou a culpa.

42

1.6.4 Responsabilidade administrativa

Segundo o art.7 da Lei n. 9605/ 98, infração administrativa ambiental é:

Toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do ambiente, condutas estas que demandam a aplicação das seguintes sanções administrativas, formalizadas através do processo administrativo punitivo: advertência; multa simples; multa diária; apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; destruição ou inutilização do produto; suspensão de venda e fabricação do produto; embargo de obra ou atividade; demolição de obra; suspensão parcial ou total de atividade; restrição de direito.

43

40

FARIAS, Talden. Op. cit., p.73. 41

Idem, p. 265. 42

FARIAS, Talden. Op. cit., p.265- 266. 43

BRASIL. Lei 9605/98. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. art. 72, caput, incisos e §§. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9605.htm. Acesso em: 01 dez. 2015.

18

2. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL

2.1 Reponsabilidade administrativa

2.1.1 Infração administrativa

Seguem alguns conceitos de infração administrativa. Heraldo Garcia Vitta

ensina que:

É o descumprimento de um dever (conduta contrária ao comando da norma), pelo destinatário da norma jurídica, cuja sanção possa ser imposta por autoridade administrativa (no exercício da função administrativa), em

virtude do ordenamento jurídico conferir-lhe tal competência. 44

Para Regis Fernandes de Oliveira, a infração administrativa:

Significa o comportamento contrário ao previsto na norma, seja obrigatório, seja proibido e conclui a esse respeito que infração é, pois, o comportamento típico, antijurídico, cuja sanção aplicada é por órgão administrativo, ou pelos órgãos judiciais ou legislativos, no exercício de

função atípica. 45

Existe, conforme assevera Marcelo Abelha Rodrigues, responsabilidade

administrativa em matéria ambiental, quando ocorrerem infrações as normas

ambientais. As principais referências legislativas para as infrações administrativas na

área ambiental, na esfera federal, são a Lei n.9605/ 1998, o Decreto n. 6.514/ 2008

e a Lei n. 9.433/1997. 46

Haverá, dessa forma, infração administrativa toda vez que a lei (em sentido lato) ambiental for violada. A infração ambiental fica caracterizada pela conduta ilícita (contra a lei, fora da lei), o que independe da existência do dano propriamente dito. Assim como é possível haver responsabilidade civil mesmo que não haja responsabilidade administrativa (quando há dano ambiental por conduta licita), também é possível a responsabilidade administrativa mesmo não havendo a responsabilidade civil (conduta ilícita mais inexistência do dano no caso concreto).

47

44

VITTA, Heraldo Garcia. A sanção no direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2003. p.35. 45

OLIVEIRA, Anna Flávia Camilli. O tipo e a tipicidade no contexto do direito administrativo sancionador. Conhecimento Interativo, São José dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011. Disponível em: <file:///C:/Users/Marlene/Downloads/66-280-1-PB%20(1).pdf>. Acesso em: 10 jan 2016. 46

MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de; ROCHA, Marcelo Hugo. Ambiental. 4. ed. São Paulo: Método, 2012, p.122. 47

Ibidem, p.122.

19

Dando continuidade sobre a infração administrativa, cita-se a definição legal,

da Lei n. 9605/ 1998, art. 70:

Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.

48

Pelo fato de a norma não especificar as infrações, alguns autores a definem como norma infracional em branco. As infrações, portanto, estarão

arroladas em outras legislações e no próprio Decreto que a regulamenta. 49

O comportamento para ser sancionado há de ser, simultaneamente: típico;

antijurídico e voluntário.

2.2 Tipicidade e tipo

O artigo 5º, inciso II da Carta Magna dispõe que:

Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Mais adiante, em seu artigo 5º, inciso XXXIX, que não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal.

50

Ambos dispositivos demonstram que o Estado, para impor qualquer sanção ao

indivíduo deverá definir em leis as hipóteses em que poderá fazê-lo, bem como o

tipo de sanção aplicável.

Na lição de Luiz Fernando de Freitas Santos temos que:

[...] para poder impor a sanção, o Estado precisa antes de tudo definir na lei com as minúcias possíveis aquilo que a sociedade não quer ver realizado e estabelecer a exata sanção que recairá sobre o agente, sanção essa que funciona como ameaça a todos os destinatários da norma.

51

A sanção e a infração administrativas estão sempre juntas quando observamos

o tipo. Ensina Celso Antônio Bandeira de Mello que “a infração é prevista em uma

parte da norma, e a sanção em outra parte dela”. 52

Heraldo Garcia Vitta, citando a lição de Cassagne, destaca que a:

48

BRASIL. Lei n. 9605 de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9605.htm. Acesso em: 02 dez 2015. 49

MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de. ROCHA; Marcelo Hugo. Direito ambiental. 4. ed. São Paulo: Método, 2012, p.124. 50

BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em:<http://www2.planalto.gov.br/acervo/constituicao-federal>. Acesso em: 02 dez 2015. 51

OLIVEIRA, Anna Flávia Camilli. O tipo e a tipicidade no contexto do direito administrativo sancionador. Conhecimento Interativo, São José dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./ jun. 2011. Disponível em: <file:///C:/Users/Marlene/Downloads/66-280-1-PB%20(1).pdf> 52

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 813.

20

(...) tipicidade é um corolário obrigatório do princípio da legalidade; é garantia quanto à determinação subjetiva ou discricionária dos fatos que configuram o ilícito e forma de prevenção individual e social, pois o conhecimento público e oficial da ação punível desestimula a prática dos fatos reprimidos pela lei.

53

Celso Antônio Bandeira de Mello apresenta de maneira muito clara à função e

a importância de se ter previamente estabelecida à conduta reprovável, bem como a

sanção que será imposta caso o agente incorra nela. Em seus dizeres:

(...) A configuração das infrações administrativas, para ser válida, há de ser feita de maneira suficientemente clara, para não deixar dúvida alguma sobre a identidade do comportamento reprovável, a fim de que, de um lado, o administrado possa estar perfeitamente ciente da conduta que terá de evitar ou terá que praticar para livrar-se da incursão em penalizações e, de outro, para que dita incursão , quando ocorrente, seja obviamente reconhecível (...) Assim, pressuposto inafastável das sanções implicadas nas infrações administrativas é o de que exista a possibilidade de os sujeitos saberem previamente qual a conduta que não devem adotar para se porem seguramente a salvo da incursão da figura infracional; ou seja, cumpre que tenham ciência perfeita de como evitar o risco da sanção e, ao menos por força disto (se por outra razão não for), abster-se de incidir nos comportamentos profligados pelo Direito.

54

2.3 Culpabilidade na responsabilidade administrativa

Vale ressaltar que a culpabilidade na responsabilidade administrativa é uma

abordagem que não há consenso entre os doutrinadores e juristas.

Há autores que entendem que a culpabilidade é elemento essencial à

responsabilidade administrativa.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro equipara o ilícito administrativo ao civil, exigindo a verificação de dolo ou culpa. Heraldo Garcia Vitta defende a culpabilidade com base no princípio da dignidade da pessoa humana e nos valores inerentes ao Estado de Direito. Rafael Munhoz de Mello justifica esse entendimento afirmando que a culpabilidade é corolário do Estado de Direito e do princípio da proibição do excesso. Fábio Medina Osório defende ser a culpabilidade elemento imprescindível à responsabilidade administrativa. Destaca que não há previsão expressa quanto à culpabilidade no texto constitucional, mas se trata de direito decorrente do Estado de Direito, no entanto, que, por serem regimes diversos, a culpa no Direito Penal não pode ser aplicada indiscriminadamente no Direito Administrativo, sendo árdua a tarefa do doutrinador de delinear o seu conteúdo por ausência de norma administrativa a esse respeito. Portanto, alega ser indispensável que o interprete saiba trabalhar as categorias penais com outras cores, ou seja, com as diferenças de cores do Direito Administrativo.

55

53

VITTA, Heraldo Garcia. Op. cit. p. 89. 54

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit. p. 818. 55

SEIFERT, Ronaldo Gerd. Culpabilidade e responsabilidade administrativa ambiental. Disponível em <http://pgsskroton.com.br/seer/index.php/rdire/article/view/1804/1713>. Acesso em: 28 dez. 2015.

21

2.4 Das decisões jurisprudenciais

Percebe-se que há divergências doutrinárias quanto ao regime da

responsabilidade, levantando discussões acerca da imprescindibilidade ou não da

culpa para aplicação da sanção administrativa ambiental. Em sua maioria, tem-se

admitido que os ilícitos administrativos possam ser concebidos objetivamente, porém

esta pesquisa traz decisões do Superior Tribunal de Justiça (STJ) versando sobre a

responsabilidade subjetiva no âmbito administrativo ambiental.

Abaixo segue o acórdão AgRg no AREsp 62.584/ RJ e com embasamento

nessa decisão, seguem alguns questionamentos, para que o leitor coloque diante

das situações e responda para si mesmo se vale ou não a quebra do paradigma

referente a responsabilização.

Pode o proprietário de carga ser multado por dano ambiental provocado pelo

transportador? É possível multar o gerador de resíduo por dano ambiental resultante

de sua má destinação de terceiro regularmente contratado? Pode a distribuidora de

combustível ser multada por dano causado por posto de combustível devidamente

licenciado? É possível multar proprietário de imóvel por dano ambiental causado, à

sua revelia, por seu locatário ou arrendatário? Pode o contratante ser multado por

dano provocado por prestador de serviço contratado com observância plena de

cuidados legais e técnicos? 56

Coordenadoria da Primeira Turma Primeira Turma (3498) AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 62.584 - RJ (2011/0240437-3) RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA AGRAVANTE : IPIRANGA PRODUTOS DE PETRÓLEO S/A ADVOGADO : OSCAR GRAÇA COUTO E OUTRO (S) AGRAVADO : MUNICÍPIO DE GUAPIMIRIM ADVOGADO : ZULMIRA TOSTES E OUTRO (S) DECISÃO Trata-se de agravo manejado contra decisão que não admitiu recurso especial, este interposto com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, desafiando acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (fl. 557): EXECUÇÃO FISCAL DE MULTA AMBIENTAL. EMBARGOS DE DEVEDOR. DERRAMAMENTO DE ÓLEO DIESEL EM ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. MUNICÍPIO DE GUAPIMIRIM. AUTO DE INFRAÇÃO. APLICAÇÃO DE MULTA PELO MUNICÍPIO. POSSIBILIDADE,

56

Questionamentos elaborados por Lobo & Ibeas Advogados, diante do acórdão do STJ AgRg no AREsp 62.584/ RJ. É válido mencionar estas questões, para fins de reflexões acerca da responsabilidade administrativa ambiental sob enfoque subjetivo.

22

DIANTE DA EXISTÊNCIA DE COMPETÊNCIA COMUM DOS ENTES FEDERADOS PARA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 23 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DANO COMPROVADO ATRAVÉS DE RELATÓRIO DE VISTORIA E CONSTATAÇÃO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO POLUIDOR INDIRETO, NOS TERMOS DOS ARTIGOS 3º, IV E 14, § 1º, DA LEI 6938/81. PRECEDENTES NO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RECURSO AO QUAL SE DA PROVIMENTO, PARA MANTER A PENALIDADE IMPOSTA PELO MUNICÍPIO. Opostos embargos declaratórios, foram rejeitados. Nas razões do recurso especial, a parte agravante aponta, além de divergência jurisprudencial, violação aos arts. 535 do CPC; 3º, IV, e 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81. Para tanto, sustenta que o aresto integrativo deveria ser anulado porque não teria sanado vício indicado em embargos de declaração. Aduz, por fim, que, ao contrário da responsabilidade civil, na responsabilidade administrativa não é possível responsabilizar quem não cometeu o ilícito, de modo que, no caso, somente o transportador pode ser responsabilizado pelos danos ambientais decorrentes do derramamento de óleo diesel, e não o proprietário da carga. O Ministério Público Federal emitiu parecer (fls. 1.051/1.059), em que opinou pelo não provimento do agravo. É o relatório. Verifica-se, inicialmente, não ter ocorrido ofensa ao art. 535 do CPC, na medida em que o Tribunal de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos presentes autos, não se podendo, ademais, confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. Quanto à matéria de fundo, melhor sorte não assiste à parte agravante. Ao analisar o mesmo evento danoso, a Primeira Turma deste STJ, no julgamento doREsp nº 1.318.051/RJ , decidiu que o proprietário da carga, ao contratar terceiro para o transporte de seu produto, não deixa de ostentar a condição de agente principal e responsável, objetivamente, por infração que o transportador venha a causar ao meio ambiente, em razão da natureza nociva do produto transportado. A propósito, merece transcrição a ementa do referido julgado: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO POR DANO AMBIENTAL. A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL É OBJETIVA. A LEI N. 9.605/1998 NÃO IMPÕE QUE A PENA DE MULTA SEJA OBRIGATORIAMENTE PRECEDIDA DE ADVERTÊNCIA. 1. A responsabilidade administrativa ambiental é objetiva. Deveras, esse preceito foi expressamente inserido no nosso ordenamento com a edição da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n.6.938/1981). Tanto é assim, que o § 1º do art. 14 do diploma em foco define que o poluidor é obrigado, sem que haja a exclusão das penalidades, a indenizar ou reparar os danos, independentemente da existência de culpa. Precedente: REsp 467.212/RJ, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ 15/12/2003. 2. A penalidade de advertência a que alude o art. 72, § 3º, I, da Lei n. 9.605/1998 tão somente tem aplicação nas infrações de menor potencial ofensivo, justamente porque ostenta caráter preventivo e pedagógico. 3. No caso concreto, a transgressão foi grave; consubstanciada no derramamento de cerca de 70.000 (setenta mil) litros de óleo diesel na área de preservação de ambiental de Guapimirim, em áreas de preservação permanente (faixas marginais dos rios Aldeia, Caceribú e Guaraí-Mirim e de seus canais) e em vegetações protetoras de mangue (fl. 7), Some-se isso aos fatos de que, conforme atestado no relatório técnico de vistoria e constatação, houve morosidade e total despreparo nos trabalhos emergenciais de contenção do vazamento e as barreiras de contenção, as quais apenas foram instaladas após sete horas do ocorrido, romperam-se,

23

culminando o agravamento do acidente (fls. 62-67). À vista desse cenário, a aplicação de simples penalidade de advertência atentaria contra os princípios informadores do ato sancionador, quais sejam; a proporcionalilade e razoabilidade. Por isso, correta a aplicação de multa, não sendo necessário, para sua validade, a prévia imputação de advertência, na medida em que, conforme exposto, a infração ambiental foi grave. 4. Recurso especial conhecido e não provido. Cumpre, igualmente, destacar a ementa do seguinte precedente: ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL. DERRAMAMENTO DE ÓLEO DE EMBARCAÇÃO ESTRANGEIRA CONTRATADA PELA PETROBRÁS. COMPETÊNCIA DOS ÓRGÃOS ESTADUAIS DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE PARA IMPOR SANÇÕES. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. LEGITIMIDADE DA EXAÇÃO. [...] 5. Para fins da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, art 3º, qualifica-se como poluidor a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental. 6. Sob essa ótica, o fretador de embarcação que causa dano objetivo ao meio ambiente é responsável pelo mesmo, sem prejuízo de preservar o seu direito regressivo e em demanda infensa à administração, inter partes, discutir a culpa e o regresso pelo evento. 7. O poluidor (responsável direto ou indireto), por seu turno, com base na mesma legislação, art. 14 - "sem obstar a aplicação das penalidades administrativas" é obrigado, "independentemente da existência de culpa", a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, "afetados por sua atividade". [...] 11. Recurso especial improvido.

57

Desse modo, estando o acórdão recorrido em sintonia com a jurisprudência desta Corte, incide o óbice da Súmula 83/STJ, segundo a qual "não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida." Ante o exposto, nego provimento ao agravo. Publique-se. Brasília, 12 de maio de 2015. MINISTRO SÉRGIO KUKINA Relator

Assim, a partir desse novo precedente, tem-se o reconhecimento, pelas duas

Turmas que compõem a 1ª Seção do STJ (responsável por julgar, no plano

infraconstitucional, matéria ambiental), do seguinte regime de responsabilidade

ambiental: no plano civil, a responsabilidade pela reparação do dano é objetiva; na

esfera administrativa, pode estar sujeito a multa aquele que cometeu, diretamente,

a infração; mas não poderia sofrer sanção um terceiro que se relacione com o ato

punido apenas de modo indireto e sem culpa. Ou seja, o poluidor indireto

57 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 467.212/RJ, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA

TURMA, DJ 15/12/2003, p. 193. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/diarios/92032900/stj-18-05-2015-pg-1910>. Acesso em: 15 dez. 2015.

24

responderia na medida de sua culpabilidade e de forma proporcional à sua

conduta.

AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. MULTA APLICADA ADMINISTRATIVAMENTE EMRAZÃO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. EXECUÇÃO FISCAL AJUIZADA EM FACE DOADQUIRENTE DA PROPRIEDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA. MULTA COMOPENALIDADE ADMINISTRATIVA, DIFERENTE DA OBRIGAÇÃO CIVIL DE REPARAR ODANO.1. Trata-se, na origem, de embargos à execução fiscal ajuizado peloora recorrente por figurar no polo passivo de feito executivo levadoa cabo pelo Ibama para cobrar multa aplicada por infração ambiental.2. Explica o recorrente - e faz isto desde a inicial do agravo deinstrumento e das razões de apelação que resultou no acórdão oraimpugnado - que o crédito executado diz respeito à violação dosarts. 37 do Decreto n. 3.179/99, 50 c/c 25 da Lei n. 9.605/98 e 14da Lei n. 6.938/81, mas que o auto de infração foi lavrado em facede seu pai, que, à época, era o dono da propriedade.3. A instância ordinária, contudo, entendeu que o caráter propterrem e solidário das obrigações ambientais seria suficiente parajustificar que, mesmo a infração tendo sido cometida e lançada emface de seu pai, o ora recorrente arcasse com seu pagamento emexecução fiscal.4. Nas razões do especial, sustenta a parte recorrente ter havidoviolação aos arts. 3º e 568, inc. I, do Código de Processo Civil(CPC) e 3º, inc. IV, e 14 da Lei n. 6.938/81, ao argumento de quelhe falece legitimidade passiva na execução fiscal levada a cabopelo Ibama a fim de ver quitada multa aplicada em razão de infraçãoambiental.5. Esta Corte Superior possui entendimento pacífico no sentido deque a responsabilidade civil pela reparação dos danos ambientaisadere à propriedade, como obrigação propter rem, sendo possívelcobrar também do atual proprietário condutas derivadas de danosprovocados pelos proprietários antigos. Foi essa a jurisprudênciainvocada pela origem para manter a decisão agravada.6. O ponto controverso nestes autos, contudo, é outro. Discute-se,aqui, a possibilidade de que terceiro responda por sanção aplicadapor infração ambiental.7. A questão, portanto, não se cinge ao plano da responsabilidadecivil, mas da responsabilidade administrativa por dano ambiental.8. Pelo princípio da intranscendência das penas (art. 5º, inc. XLV,CR88), aplicável não só ao âmbito penal, mas também a todo o DireitoSancionador, não é possível ajuizar execução fiscal em face dorecorrente para cobrar multa aplicada em face de condutas imputáveisa seu pai.9. Isso porque a aplicação de penalidades administrativas nãoobedece à lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (parareparação dos danos causados), mas deve obedecer à sistemática dateoria da culpabilidade, ou seja, a conduta deve ser cometida peloalegado transgressor, com demonstração de seu elemento subjetivo, ecom demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano.10. A diferença entre os dois âmbitos de punição e suasconsequências fica bem estampada da leitura do art. 14, § 1º, da Lein. 6.938/81, segundo o qual "[s]em obstar a aplicação daspenalidades previstas neste artigo [entre elas, frise-se, a multa],é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, aindenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e aterceiros, afetados por sua atividade".11. O art. 14, caput, também é claro: "[s]em prejuízo daspenalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal,o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correçãodos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidadeambiental sujeitará os transgressores: [...]".12. Em resumo: a aplicação e a execução das penas limitam-se aostransgressores; a reparação ambiental, de cunho civil, a seu turno,pode abranger todos os poluidores, a quem a própria legislaçãodefine como "a pessoa física ou jurídica, de direito público ouprivado, responsável, direta ou indiretamente,

25

por atividadecausadora de degradação ambiental" (art. 3º, inc. V, do mesmodiploma normativo).13. Note-se que nem seria necessária toda a construção doutrinária ejurisprudencial no sentido de que a obrigação civil de reparar odano ambiental é do tipo propter rem, porque, na verdade, a próprialei já define como poluidor todo aquele que seja responsável peladegradação ambiental - e aquele que, adquirindo a propriedade, nãoreverte o dano ambiental, ainda que não causado por ele, já seria umresponsável indireto por degradação ambiental (poluidor, pois).14. Mas fato é que o uso do vocábulo "transgressores" no caput doart. 14, comparado à utilização da palavra "poluidor" no § 1º domesmo dispositivo, deixa a entender aquilo que já se podia inferirda vigência do princípio da intranscendência das penas: aresponsabilidade civil por dano ambiental é subjetivamente maisabrangente do que as responsabilidades administrativa e penal, nãoadmitindo estas últimas que terceiros respondam a título objetivopor ofensa ambientais praticadas por outrem.15. Recurso especial provido.

58

Importante questionar se é possível responsabilizar civilmente também o atual

proprietário pelos danos causados pelos antigos proprietários?

A responsabilidade civil por dano ambiental fundamenta-se nos artigos 225, §

3º, da Constituição Federal e 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981. Trata-se de uma forma

de responsabilização objetiva, pois dispensa a demonstração de culpa ou dolo do

agente poluidor.

Nesse contexto, é entendimento pacífico no âmbito do STJ no sentido de que:

A responsabilidade civil pela reparação dos danos ambientais é solidária e adere à propriedade, como obrigação propter rem, sendo possível cobrar também do atual proprietário condutas derivadas de danos provocados por proprietários antigos”. Então, aquele que, adquirindo a propriedade, não reverte o dano ambiental, ainda que não causado por ele, já teria responsabilidade indireta pela degradação ambiental.

59

E quanto à responsabilidade administrativa, o novo proprietário deve arcar com

o pagamento da multa?

Nesse caso, não se pode, segundo o STJ, utilizar a mesma lógica da

responsabilidade civil por dano ambiental. Para esse Tribunal, a multa é uma

sanção, e como tal, deve obedecer à sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja,

a conduta deve ser cometida pelo alegado transgressor, com demonstração de seu

elemento subjetivo, bem como do nexo causal entre a conduta e o dano.

Considerando o princípio da intranscendência das penas previsto no art. 5º, XLV, da Constituição Federal, aplicável não só ao Direito Penal, mas a todo

58

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. STJ - REsp: 1251697 PR 2011/0096983-6, Relator: Ministro

MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 12/04/2012, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/04/2012. <http://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/21520448/recurso-especial-resp-1251697-pr-2011-0096983-6-stj>. Acesso em: 15 dez. 2015. 59

REsp: 1251697 PR 2011/0096983-6.

26

o Direito Sancionador, não seria possível o ajuizamento da execução fiscal em face do adquirente do imóvel para cobrar multa aplicada por conta de

conduta imputável ao antigo proprietário. 60

Nesse sentido:

Reconhece-se a natureza administrativa de uma sanção pela natureza da sanção que lhe corresponde, e se reconhece a natureza da sanção pela autoridade competente para impô-la. Não há, pois, cogitar de qualquer distinção substancial entre infrações e sanções administrativas e infrações e sanções penais. O que as aparta é única e exclusivamente a autoridade competente para impor a sanção... 61

A diferença entre a responsabilidade civil e administrativa no Direito Ambiental

pode ser verificada no artigo 14, caput e § 1°, da Lei n. 6.938/1981:

Art. 14 – Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores:

I – à multa simples ou diária, nos valores correspondentes, no mínimo, a 10 (dez) e, no máximo, a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional – ORTNs, agravada em casos de reincidência específica, conforme dispuser o regulamento, vedada a sua cobrança pela União se já tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito Federal, Territórios ou pelos Municípios.

II – à perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público;

III – à perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;

IV – à suspensão de sua atividade. § 1º – Sem obstar a aplicação das penalidades

previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.

Interpretando a lei, pode-se dizer quanto à aplicação das penalidades

administrativas, dentre elas, a multa, limitam-se aos transgressores. Já a reparação

civil ambiental pode abranger todos os poluidores, a quem a referida lei define sendo

toda pessoa física ou jurídica responsável, direta ou indiretamente, por atividade

causadora de degradação ambiental.

EMBARGOS À EXECUÇÃO. São José do Rio Preto. Estância M. I. Multa ambiental. Queimada em imóvel rural. Responsabilidade. A

60

As sanções impostas em decorrência de infrações administrativas como ocorre com as infrações

penais, não podem passar da pessoa do infrator, por determinação expressa do art. 5o, XLV, da CF. Disponível em: <http://henryromano.jusbrasil.com.br/artigos/142578590/o-postulado-da-intranscendencia?ref=topic_feed>. Acesso em: 20 dez. 2015. 61

MELLO, Celso António Bandeira de. Curso de direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 805-820.

27

responsabilidade pela infração administrativa é subjetiva e não se confunde com a responsabilidade objetiva de reparação ao meio ambiente. Hipótese em que a pequena extensão da área atingida (aproximadamente 15.000m2) e a ausência de interesse do autor na queimada afastam a conclusão de que o embargante teria agido com culpa. Responsabilidade subjetiva não demonstrada. Procedência dos embargos. Recurso da Fazenda desprovido.

62

Foi anulado o auto de infração lavrado pelo Polícia Militar ambiental contra o

proprietário da residência de São Jose do Rio Preto, onde foi colocado fogo na

vegetação nativa em estágio inicial da regeneração natural, sem licença ambiental.

De acordo com o processo, o dono do terreno não estava em casa no momento do

incêndio e não ficou provado quem teria posto o fogo. A responsabilidade pela

infração administrativa, que resulta na autuação pelo órgão competente, é

responsabilidade subjetiva que recai sobre o infrator, diferente da responsabilidade

objetiva de reparação ao dano ambiental que recai também sobre o proprietário do

bem.

Pelas mesmas razões, o auto de infração da citação abaixo, contra um

produtor rural de Tupã, cuja propriedade foi incendiada. As testemunhas informaram

que a queimada teve origem durante a noite, fora da propriedade. Além disso, os

próprios desembargadores entenderam que o produtor não teria interesse em

colocar fogo na própria propriedade, já que ela é usada para a criação de gado.

EMBARGOS À EXECUÇÃO. Tupã. Multa ambiental. Queimada em imóvel rural usado para pastagem de gado. Responsabilidade. 1. Infração. Responsabilidade. A responsabilidade pela infração administrativa é subjetiva e não se confunde com a responsabilidade objetiva de reparação ao meio ambiente. Hipótese em que o horário de ocorrência do incêndio, a extensão da área e sua utilização para pastagem afastam a conclusão de que o embargante teria agido com negligência permitindo o alastramento do fogo em sua propriedade. Responsabilidade subjetiva não demonstrada. 2. Honorários. Os honorários foram fixados em 15% do valor atribuído à causa e não são excessivos. Ficam mantidos. Procedência dos embargos. Recurso da Fazenda desprovido.

63

62

São Paulo (Estado). Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. TJ-SP - APL: 00450825820128260576 SP 0045082-58.2012.8.26.0576, Relator: Torres de Carvalho, Data de Julgamento: 26/03/2015. 1ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente, Data de Publicação: 27/03/2015. Disponível em: <http://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/178243707/apelacao-apl-450825820128260576-sp-0045082-5820128260576>. Acesso em: 05 jan. 2016. 63

São Paulo (Estado). Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. TJ-SP - APL: 00003612420118260069 SP 0000361-24.2011.8.26.0069, Relator: Torres de Carvalho, Data de Julgamento: 24/04/2014. 1ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente, Data de Publicação: 25/04/2014. Disponível em: < http://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/120594612/apelacao-apl-3612420118260069-sp-0000361-2420118260069>. Acesso em: 05 jan. 2016.

28

Diante o APL: 20545920078260400 e em razão da decisão, ANTUNES opina

sobre a responsabilização administrativa objetiva.

Ele entende que não se admitindo excludentes de responsabilidade, notadamente quando se tratar de fato de terceiros, é um desincentivo à proteção do meio ambiente, pois o estado pune igualmente aqueles que se preocupam com o meio ambiente e os que não se preocupam. Do ponto de vista econômico, o estado está afirmando que vale a pena correr o risco de não investir na proteção ambiental, pois, a final, a punição será a mesma. 64

EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. Multa aplicada pela CETESB. Queima de palha de cana-de-açúcar. Aplicação do Regulamento da Lei n. 997/76, aprovado pelo Decreto n. 8.468/76, em consonância com as Leis Estaduais n. 10.547/00, 11.241/02 e seus respectivos Decretos regulamentares. Inexistência de autorização para realização de queima controlada?. Prática ilegal. Aplicação dos dispositivos previstos no Regulamento da Lei n. 997/76, ainda em vigor. Presunção de veracidade e legitimidade do ato administrativo não afastado. Regularidade da autuação. APELO PROVIDO, DETERMINANDO-SE O PROSSEGUIMENTO DA EXECUÇÃO FISCAL.

65

O Estado de São Paulo há várias edições de normas de proteção ao meio ambiente, dentre elas, a lei n. 997, de 31 de maio de 1976 que, juntamente com o decreto-lei n. 134, de 16 de junho de 1975 inauguraram o sistema de combate à poluição nos Estados. Desde então, a legislação estadual de proteção ao meio ambiente veio se modernizando e, do ponto de vista jurídico e político, houve a promulgação da CF de 1988. Todavia, as competências concorrentes em matéria ambiental ainda têm dado margem a muita controvérsia e insegurança jurídica. É o caso do combate à poluição no Estado de São Paulo, não havendo clareza em relação às normas aplicáveis.

66

A lei paulista 997/76 em seu artigo 2º estabelece que a poluição é "a presença, o lançamento ou a liberação, nas águas, no ar ou no solo, de toda e qualquer forma de matéria ou energia, com intensidade, em quantidade, de concentração ou com características em desacordo com as que forem estabelecidas em decorrência desta lei, ou que tornem ou possam tornar as águas, o ar ou solo: I - impróprios, nocivos ou ofensivos à saúde; II - inconvenientes ao bem estar público; III - danosos aos materiais, à fauna e à flora: IV - prejudiciais à segurança, ao uso e gozo

64

Devido ao contexto, vale mencionar a leitura do advogado ANTUNES, Paulo de Bessa, sócio de Tauil & Chequer Advogados associado a Mayer Brown referente ao TJ-SP - APL: 20545920078260400 SP 0002054-59.2007.8.26.0400. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2014-dez-21/paulo-antunes-sao-paulo-corrigir-politica-ambiental>. Acesso em: 10 jan. 2016. 65

São Paulo (Estado). Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. TJ-SP - APL: 20545920078260400 SP 0002054-59.2007.8.26.0400, Relator: Eduardo Braga, Data de Julgamento: 09/02/2012, Câmara Reservada ao Meio Ambiente, Data de Publicação: 29/02/2012. Disponível em: < http://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/21318157/apelacao-apl-20545920078260400-sp-0002054-5920078260400-tjsp>. Acesso em: 15 jan. 2016. 66

São Paulo (Estado). Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. TJ-SP - APL: 20545920078260400 SP 0002054-59.2007.8.26.0400, Relator: Eduardo Braga, Data de Julgamento: 09/02/2012, Câmara Reservada ao Meio Ambiente, Data de Publicação: 29/02/2012. Disponível em: < http://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/21318157/apelacao-apl-20545920078260400-sp-0002054-5920078260400-tjsp>. Acesso em: 15 jan. 2016.

29

da propriedade e às atividades normais da comunidade." Após definir o conceito de poluição a norma, em seu artigo 3o estabelece: "Fica proibido o lançamento ou liberação de poluentes nas águas, no ar ou no solo." As penas pecuniárias previstas na lei variam "de 10 a 10.000 vezes o valor da Unidade Fiscal do Estado de São Paulo – UFESP". Para o ano de 2014 a UFESP está cotada em R$ 20,14, dessa forma a penalidade pecuniária varia entre R$ 201,4 e R$ 201.400,00. Não se discute se os valores estão defasados ou não.

67

O TJ/SP tem reconhecido que a responsabilidade administrativa é subjetiva,

a responsabilidade pela infração administrativa é subjetiva e não se confunde com

a responsabilidade objetiva de reparação ao meio ambiente (TJ-SP Apelação APL

00003612420118260069 SP 0000361-24.2011.8.26.0069, 24/04/2014).

Todavia a CETESB não tem se curvado a tal fato, aumentando os gastos de defesa das partes, em muitas vezes impedindo o exercício do direito de defesa, pois a anulação judiciária das multas demanda o depósito integral do crédito contestado. Ora, a praxe administrativa não revoga lei e, obviamente, o Estado de São Paulo deve aplicar a sua legislação em todos os casos de poluição ocorridos nos seus limites territoriais, vez que a lei n. 997/76 ainda está em vigor, "aplicação do regulamento da lei n. 997/76, aprovado pelo decreto n. 8.468/76, em consonância com as leis estaduais n. 10.547/00, n. 11.241/02 e seus respectivos decretos regulamentares. Inexistência de autorização para realização de 'queima controlada'. Prática ilegal. Aplicação dos dispositivos previstos no regulamento da lei 997/76, ainda em vigor" (TJ-SP APL 20545920078260400, publ. 28/02/2012). O procedimento que vem sendo adotado não é condizente com o pioneirismo que sempre foi característico do Estado de São Paulo na proteção ambiental, merecendo correção de rumos. É evidente que a falta de critérios objetivos e a indefinição quanto às normas aplicáveis aos casos concretos é extremamente danosa, pois não sinalizam inequivocamente para as

atividades industriais quais são os critérios legais aplicáveis. 68

Inadmissível o atropelo da norma sem que declare as razões de

convencimento. Se há lacunas na lei, se há expressões que trazem subjetividade no

entendimento, há de se discutir e o legislativo propor reformulações no texto legal.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AMBIENTAL. DANO. IMPRESCRITIBILIDADE. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. PROPRIETÁRIO. INQUÉRITO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA. MULTAS ADMINISTRATIVAS. 1. A ação de reparação de dano ambiental é imprescritível. Jurisprudência do STJ. 2. O inquérito civil público não está sujeito ao contraditório e à ampla defesa, porque é procedimento de natureza inquisitorial do qual não pode resultar a aplicação de penalidade. Precedentes do STJ. 3. O ajuizamento da ação civil pública de reparação de danos não depende da instauração de

67

SÃO PAULO. Lei Nº 997, de 31 de maio de 1976. Dispõe sobre o controle da poluição do meio ambiente. Disponível em: http://governo-sp.jusbrasil.com.br/legislacao/214281/lei-997-76. Acesso em: 15 jan. 2016. 68

Devido ao contexto, vale mencionar a leitura do advogado ANTUNES, Paulo de Bessa, sócio de Tauil & Chequer Advogados associado a Mayer Brown referente ao TJ-SP - APL: 20545920078260400 SP 0002054-59.2007.8.26.0400. Disponível em: < http://www.conjur.com.br/2014-dez-21/paulo-antunes-sao-paulo-corrigir-politica-ambiental>

30

prévio inquérito administrativo, o qual se constitui em procedimento inquisitorial de investigação e apuração dos fatos. 4. O proprietário é solidariamente responsável pelo dano ao meio ambiente praticado no seu imóvel, ainda que não tenha sido o causador imediato do ato lesivo. Obrigação propter rem e responsabilidade objetiva. Precedentes do STJ. 5. A responsabilidade pelas infrações administrativas ambientais é subjetiva e exige a realização de processo administrativo na qual seja assegurado o direito de defesa. Recurso provido em parte. (Apelação Cível Nº 70058350190, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Isabel de Azevedo Souza, Julgado em 15/05/2014)

69

No que tange o entendimento desse julgado é que o pagamento das multas

administrativas é de ser julgada improcedente a ação em relação ao Apelado LINO

TELMO GIRARDI. Isso porque a responsabilidade na esfera administrativa não é

objetiva, exigindo, portanto, a demonstração do elemento subjetivo. Assim, a

ausência de intimação no procedimento administrativa prévia somada à falta de

provas nestes autos acerca da culpa do Apelado LINO TELMO GIRARDI na prática

do ato lesivo ao meio ambiente leva à exclusão da sua responsabilidade quanto ao

pagamento das multas administrativas impostas. A assimilação é que o uso do

vocábulo "transgressores" no caput do art. 14, comparado à utilização da palavra

"poluidor" no § 1º do mesmo dispositivo, deixa a entender aquilo que já se podia

inferir da vigência do princípio da intranscendência das penas: a responsabilidade

civil por dano ambiental é subjetivamente mais abrangente do que as

responsabilidades administrativa e penal, não admitindo estas últimas que terceiros

respondam a título objetivo por ofensas ambientais praticadas por outrem.

69

TJ-RS - AC: 70058350190 RS, Relator: Maria Isabel de Azevedo Souza, Data de Julgamento: 15/05/2014, Vigésima Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 20/05/2014. Disponível em: http://tj-rs.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/120129301/apelacao-civel-ac-70058350190-rs. Acesso em: 15 jan. 2016.

31

3. Considerações Finais

Para muitos doutrinadores a responsabilidade administrativa em matéria

ambiental é objetiva, ou seja, não se faz necessária a comprovação do dolo ou da

culpa, para aplicação da sanção.

Aplicam multas sem levar em consideração o dolo e culpa do infrator,

equiparando a responsabilidade ambiental administrativa à civil.

Porém parece haver discussão sobre o tema, pois o STJ traz provimentos a

favor da subjetividade na responsabilidade administrativa ambiental, pois entendem

que o uso do vocábulo "transgressores" no caput do art. 14, comparado à utilização

da palavra "poluidor" no § 1º do mesmo dispositivo, deixa a entender aquilo que já

se podia inferir da vigência do princípio da intranscendência das penas: a

responsabilidade civil por dano ambiental é subjetivamente mais abrangente do que

as responsabilidades administrativa e penal, não admitindo estas últimas que

terceiros respondam a título objetivo por ofensas ambientais praticadas por outrem.

Outrossim, espera-se que os Tribunais Superiores se debrucem sobre o tema,

pois revela-se inadmissível o atropelo da norma sem que declare as razões de

convencimento. Se há lacunas na lei, se há expressões que trazem subjetividade no

entendimento, há de se discutir e o legislativo propor reformulações no texto legal.

E que de forma explícita tenha clareza nos ditames referentes a

responsabilidade (seja ela objetiva ou subjetiva), caso contrário, haverá margem a

muitas controvérsias e consequentemente, insegurança jurídica.

32

4. REFERÊNCIAIS

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T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/04/2012.

33

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5. ANEXOS