i

UNIVERSIDADE DE BRASIacuteLIA

FACULDADE DE EDUCACcedilAtildeO

PROGRAMA DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO EM EDUCACcedilAtildeO

MESTRADO EM EDUCACcedilAtildeO

POLIacuteTICAS PUacuteBLICAS E GESTAtildeO DA EDUCACcedilAtildeO

SUELI MAMEDE LOBO FERREIRA

FINANCIAMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA A GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA-GO (2005 A 2015)

BRASIacuteLIA - DF

2018

ii

SUELI MAMEDE LOBO FERREIRA

FINANCIAMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA A GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA-GO (2005 A 2015)

Dissertaccedilatildeo apresentada ao Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo

em Educaccedilatildeo da Universidade de Brasiacutelia como

requisito parcial para a obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Mestre em

Educaccedilatildeo

Orientadora Profa Dra Cristina Helena Almeida de

Carvalho

BRASIacuteLIA - DF

2018

iii

iv

SUELI MAMEDE LOBO FERREIRA

FINANCIAMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA A GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA-GO (2005 A 2015)

Dissertaccedilatildeo apresentada ao Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo

em Educaccedilatildeo da Universidade de Brasiacutelia como

requisito parcial para a obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Mestre em

Educaccedilatildeo

Aprovado em ______________________

BANCA EXAMINADORA

_____________________________________________________

Profa Dra Cristina Helena Almeida de Carvalho (FEUnB)

(Orientadora e Presidente da Banca Examinadora)

_____________________________________________________

Prof Dr Raimundo Luiz Arauacutejo (FEUnB)

_____________________________________________________

Prof Dr Joseacute Marcelino de Rezende Pinto (USP)

_____________________________________________________

Profa Dra Girlene Ribeiro de Jesus (FEUnB)

(Suplente)

v

Aos meus pais Hesir (in memorian) e Rosilda

que sempre foram agrave base de tudo que sou

Ao amor da minha vida Nazir Juacutenior pelo

amor incentivo para o estudo e ao sonho

compartilhado de um dia ser mestre em

educaccedilatildeo

vi

AGRADECIMENTOS

Agrave Deus por me abenccediloar com sauacutede sabedoria e discernimento para elaborar esta

dissertaccedilatildeo e por ter me permitido chegar ateacute este momento

De forma especial agrave minha querida mentora Cristina Helena Almeida de Carvalho

pela competecircncia confianccedila dedicaccedilatildeo e paciecircncia com que me orientou Gratidatildeo pela

infinita possibilidade de aprendizado

Agrave minha famiacutelia que sempre apoiou os meus projetos de vida

Aos amigos da UnB Claacuteudia Darliane Jacqueline e Victor pela troca de experiecircncias

da vida acadecircmica

Aos Professores Luiz Arauacutejo e Paulo Sena pelas criacuteticas feitas ao projeto de

qualificaccedilatildeo Foram de suma importacircncia para compreensatildeo dos passos que ainda precisava

seguir para a realizaccedilatildeo desta dissertaccedilatildeo

Aos professores Adriana Clayton Girlene Remi e Wellington pelos conhecimentos

compartilhados

Aos Professores Joseacute Marcelino e Luiz Arauacutejo pela disponibilidade em avaliar esta

dissertaccedilatildeo

vii

RESUMO

A pesquisa teve como objetivo analisar se existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros para as escolas municipais pelo municiacutepio de Luziacircnia se o municiacutepio

tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas Os procedimentos

metodoloacutegicos foram o levantamento bibliograacutefico a pesquisa documental utilizando o

meacutetodo quantitativo agrave luz de anaacutelise descritiva Vale destacar que eacute competecircncia dos

municiacutepios assegurar a gestatildeo financeira em relaccedilatildeo agraves suas escolas por meio da accedilatildeo

distributiva e redistributiva conforme expresso na Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo

Nacional - LDB nordm 93941996 Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da

LDB96 foram asseguradas fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo baacutesica A partir da

implantaccedilatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Fundamental (Fundef) e

do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica (Fundeb) o financiamento da

educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros foram redistribuiacutedos entre os entes

federados Assim cabe aos municiacutepios o exerciacutecio de sua autonomia de acordo com as

especificidades e atribuiccedilotildees legais na efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais Neste sentido

surgiu a necessidade de analisar as normas juriacutedicas municipais em relaccedilatildeo agrave existecircncia de

mecanismos de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros da educaccedilatildeo para as

escolas municipais pelo Municiacutepio de Luziacircnia e sob o olhar da gestatildeo educacional se o

Municiacutepio tem exercido as accedilotildees distributiva e redistributiva de recursos agraves suas escolas A

pesquisa enveredou pela anaacutelise sob duas perspectivas do arcabouccedilo municipal e das receitas

e despesas destinadas agrave educaccedilatildeo Os bancos de dados utilizados foram Legislaccedilatildeo municipal

e relatoacuterios oficiais produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia Conclui-se

que tanto em termos legais como em termos da gestatildeo educacional uma vez que haacute

normatizaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros agraves suas escolas por meio do Proafem foi

possiacutevel constatar a existecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos Em relaccedilatildeo aos mecanismos de

redistribuiccedilatildeo o arcabouccedilo legal municipal define os criteacuterios redistributivos para as

instituiccedilotildees escolares a partir de 2008 no entanto no periacuteodo analisado esta accedilatildeo natildeo foi

implementada na gestatildeo educacional

Palavras-chave Financiamento da Educaccedilatildeo Baacutesica Gestatildeo Financeira Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos Gestatildeo educacional Municiacutepio Luziacircnia

viii

ABSTRACT

The research had as objective to analyze if there are criteria of distribution and redistribution

of financial resources to the municipal schools by the municipality of Luziacircnia if the

municipality has exercised the distributive and redistributive action in relation to its schools

The methodological procedures were the bibliographical survey the documentary research

using the quantitative method in the light of descriptive analysis It is worth mentioning that it

is the competence of municipalities to ensure financial management in relation to their

schools through distributive and redistributive action as expressed in the Law of Guidelines

and Bases of National Education - LDB nordm 93941996 With the advent of the Federal

Constitution of 1988 - CF and LDB 96 sources of financial resources for basic education

were guaranteed Since the implementation of the National Fund for the Development of

Fundamental Education (Fundef) and the National Fund for the Development of Basic

Education (Fundeb) the financing of basic education has been remodeled and financial

resources have been redistributed among the federated entities Thus it is up to the

municipalities to exercise their autonomy according to the specificities and legal attributions

in the effectiveness of educational policies In this sense the need arose to analyze the

municipal legal rules in relation to the existence of mechanisms of distribution and

redistribution of financial resources of the education to the municipal schools by the

Municipality of Luziacircnia and under the look of the educational management if the

Municipality has exerted the distributive and redistributive actions of resources to their

schools The research focused on the analysis from two perspectives the municipal

framework and the income and expenditure for education The databases used were

Municipal legislation and official reports (comparison of revenue and estimated expenditure

with the performed role of payments application in education) It is concluded that both in

legal terms and in terms of educational management once there is standardization and

transfer of financial resources to its schools through Proafem it was possible to verify the

existence of a distribution of resources Regarding redistribution mechanisms the municipal

legal framework defines the redistributive criteria for school institutions as of 2008 however

during the analyzed period this action was not implemented in educational management

Keywords Funding of Basic Education Financial management Distribution and

Redistribution of resources Educational management County Luziacircnia

ix

LISTA DE SIGLAS

ANPAE ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POLITICA E ADMINISTRACcedilAtildeO DA

EDUCACcedilAtildeO

ANPED ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO E PESQUISA EM

EDUCACcedilAtildeO

BDTD ndash BIBLIOTECA DIGITAL BRASILEIRA DE TESES E DISSERTACcedilOtildeES

CF ndash CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL

CACS ndash CONSELHO DE ACOMPANHAMENTO DE CONTROLE SOCIAL

CAE ndash CONSELHO DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

CAPES ndash COORDENACcedilAtildeO DE APERFEICcedilOAMENTO DE PESSOAL DE NIacuteVEL

SUPERIOR

CGU ndash CONTROLADORIA GERAL DA UNIAtildeO

CTN ndash COacuteDIGO TRIBUTAacuteRIO NACIONAL

DF ndash DISTRITO FEDERAL

EC ndash EMENDA CONSTITUCIONAL

EE ndash EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

EJA ndash EDUCACcedilAtildeO DE JOVENS E ADULTOS

FE ndash FACULDADE DE EDUCACcedilAtildeO

FPE ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS ESTADOS

FPM ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS MUNICIacutePIOS

FNDE ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEB ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEF ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDAMENTAL E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTEacuteRIO

FINEDUCA ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE PESQUISA EM FINANCIAMENTO DA

EDUCACcedilAtildeO

GO ndash GOIAacuteS

x

IBGE ndash INSTITUTO BRASILEIRO DE GESTAtildeO E ESTATIacuteSTICA

IDEB ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

IDHM ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO MUNICIPAL

IMB ndash INSTITUTO MAURO BORGES

INEP ndash INSTITUTO NACIONAL E ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS

IPCA ndash IacuteNDICE NACIONAL DE PRECcedilOS AO CONSUMIDOR AMPLO

IPEA ndash INSTITUTO DE PESQUISA ECONOcircMICA APLICADA

ICMS ndash IMPOSTO SOBRE CIRCULACcedilAtildeO DE MERCADORIAS E SERVICcedilOS

IE ndash IMPOSTO SOBRE EXPORTACcedilAtildeO

II ndash IMPOSTO SOBRE IMPORTACcedilAtildeO

IOF ndash IMPOSTO SOBRE OPERACcedilOtildeES FINANCEIRAS

IPI ndash IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS

IPTU ndash IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANO

IPVA ndash IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE DE VEIacuteCULOS AUTOMOTORES

IR ndash IMPOSTO DE RENDA

IRRF ndash IMPOSTO DE RENDA RETIDO NA FONTE

ISS ndash IMPOSTO SOBRE SERVICcedilOS DE QUALQUER NATUREZA

ITR ndash IMPOSTO TERRITORIAL RURAL

ITBI ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO DE BENS IMOacuteVEIS INTER-VIVOS

ITCD ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO CAUSA MORTIS E DOACcedilAtildeO

LDB ndash LEI DE DIRETRIZES E BASES

MDE ndash MANUTENCcedilAtildeO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO

MEC ndash MINISTEacuteRIO DA EDUCACcedilAtildeO

MP ndash MINISTEacuteRIO PUacuteBLICO

PAED ndash PROGRAMA DE APOIO A EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

xi

PDDE ndash PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA

PIB ndash PRODUTO INTERNO BRUTO

PME ndash PLANO MUNICIPAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNE ndash PLANO NACIONAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNAE ndash PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

PNATE ndash PROGRAMA NACIONAL DE TRANSPORTE ESCOLAR

PNLD ndash PROGRAMA NACIONAL DO LIVRO DIDAacuteTICO

PROAFEM ndash PROGRAMA DE APOIO FINANCEIRO AS ESCOLAS PUacuteBLICAS

MUNICIPAIS

PROINFO ndash PROGRAMA NACIONAL DE TECNOLOGIA EDUCACIONAL

RIDEDF ndash REGIAtildeO INTEGRADA DO ENTORNO DO DISTRITO FEDERAL

RFB ndash RECEITA FEDERAL DO BRASIL

R$ - REAIS

SCIELO ndash BIBLIOTECA ELETROcircNICA DE PERIOacuteDICOS CIENTIacuteFICOS

BRASILEIROS

SE ndash SALAacuteRIO-EDUCACcedilAtildeO

TCU ndash TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIAtildeO

TCM ndash TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICIacutePIOS

UnB ndash UNIVERSIDADE DE BRASIacuteLIA

xii

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOS

Graacutefico 1 Produto Interno Bruto do Municiacutepio de Luziacircnia (PIB)41

Graacutefico 2 Trajetoacuteria das Matriacuteculas Municipais de Luziacircnia43

Graacutefico 3 Receitas de Impostos do Municiacutepio de Luziacircnia48

Graacutefico 4 Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo ao Municiacutepio de Luziacircnia49

Graacutefico 5 Transferecircncias Constitucionais do Estado de Goiaacutes ao Municiacutepio de Luziacircnia50

Graacutefico 6 Distribuiccedilatildeo das Receitas Proacuteprias e Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo e do

Estado ao Municiacutepio de Luziacircnia51

Graacutefico 7 Estimativa de recursos financeiros disponiacuteveis destinadas agrave MDE do Municiacutepio de

Luziacircnia52

Graacutefico 8 Trajetoacuteria da receita bruta liacutequida e deduccedilotildees do FundefFundeb53

Graacutefico 9 Trajetoacuteria da receita do Pnate do PNAE e da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

destinada ao Municiacutepio de Luziacircnia56

Graacutefico 10 Trajetoacuteria das despesas do FundefFundeb66

Graacutefico 11 Distribuiccedilatildeo das despesas (exceto fundos) com a educaccedilatildeo da rede municipal de

ensino de Luziacircnia68

Graacutefico 12 Trajetoacuteria do percentual aplicado em MDE pelo Municiacutepio de Luziacircnia70

Graacutefico 13 Trajetoacuteria das despesas com recursos da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Pnate e PNAE71

Graacutefico 14 Trajetoacuteria das despesas do Proafem em relaccedilatildeo ao total de despesas com custeio e

investimento em Educaccedilatildeo73

IacuteNDICE DE MAPAS

Mapa 1 Localizaccedilatildeo do Municiacutepio de Luziacircnia-Goiaacutes40

IacuteNDICE DE QUADROS

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino20

Quadro 2 Recursos a serem aplicados em MDE pelos municiacutepios28

Quadro 3 Composiccedilatildeo do Fundef e Fundeb31

xiii

Quadro 4 Normas Juriacutedicas quanto agrave distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros agraves

escolas61

Quadro 5 Referencial de caacutelculo de valores do Proafem64

Quadro 6 Valores referenciais de caacutelculo para repasses do PDDE77

IacuteNDICE DE TABELAS

Tabela 1 Seacuterie histoacuterica dos entes federativos na arrecadaccedilatildeo total26

Tabela 2 IDEB observado em 2005 a 2015 e metas projetadas para a rede municipal de

ensino de Luziacircnia-GO46

Tabela 3 Montante recebido por escola do Proafem no Municiacutepio de Luziacircnia75

Tabela 4 Valores recebidos por escola via Proafem e PDDE79

xiv

SUMAacuteRIO

RESUMOvii

ABSTRACTviii

LISTA DE SIGLASix

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOSxii

IacuteNDICE DE MAPASxii

IacuteNDICE DE QUADROSxii

IacuteNDICE DE TABELASxiii

INTRODUCcedilAtildeO1

CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA7

I1 Introduccedilatildeo7

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico Como Abordagem para o Estudo do

Municiacutepio7

I3 O Federalismo Poliacutetico10

I4 O Federalismo Educacional16

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura de Financiamento da Educaccedilatildeo22

I6 Consideraccedilotildees Finais37

CAPIacuteTULO II - O SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO DE LUZIAcircNIA E AS

RECEITAS DESTINADAS Agrave EDUCACcedilAtildeO PUacuteBLICA39

II1 Introduccedilatildeo39

II2 Municiacutepio Pesquisado39

II3 A Oferta Educacional no Municiacutepio de Luziacircnia42

II4 Os Recursos Financeiros para a Educaccedilatildeo em Luziacircnia46

II5 Consideraccedilotildees Finais57

CAPIacuteTULO III - A OPERACIONALIZACcedilAtildeO DA GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA58

III1 Introduccedilatildeo58

III2 Legislaccedilatildeo Municipal de Luziacircnia Mecanismos de Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas59

III3 A Gestatildeo Educacional Gastos com Manutenccedilatildeo e Desenvolvimento do

Ensino65

xv

III4 O Proafem e os Recursos Financeiros Transferidos para as Escolas

Municipais72

III5 Consideraccedilotildees Finais80

CONCLUSAtildeO82

REFEREcircNCIAS86

ANEXOS97

1

I INTRODUCcedilAtildeO

Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da Lei de Diretrizes e Bases

da Educaccedilatildeo Nacional - LDB nordm 93941996 foram asseguradas fontes de recursos financeiros

para a educaccedilatildeo baacutesica Com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo

Fundamental ndash Fundef Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica ndash Fundeb

o financiamento da educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros para a educaccedilatildeo

baacutesica foram redistribuiacutedos Assim cabe a cada ente federado (Estados Distrito Federal e

Municiacutepios) exercer sua autonomia de acordo com as especificidades e atribuiccedilotildees legais na

efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais

A Constituiccedilatildeo Federal impotildee seu principal aspecto em relaccedilatildeo ao financiamento da

educaccedilatildeo no seu art 212 no qual a Uniatildeo aplicaraacute anualmente no miacutenimo dezoito por cento e

os estados e municiacutepios vinte e cinto por cento da receita referente agrave arrecadaccedilatildeo de impostos

e transferecircncias para a manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino (MDE) Vale salientar que a

CF88 determina ainda no mesmo artigo que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte

adicional de financiamento o Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Aleacutem disso na LDB96 as fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo estatildeo

expressas nos artigos 68 e 69 No artigo 70 o documento legal estabelece as despesas que satildeo

consideradas manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino com vistas agrave consecuccedilatildeo dos objetivos

baacutesicos das instituiccedilotildees educacionais

Os municiacutepios conquistaram autonomia poliacutetica administrativa e financeira a partir da

CF88 e passaram a financiar seu sistema educacional com recursos proacuteprios arrecadados por

impostos e transferecircncias constitucionais tendo a responsabilidade de atendimento prioritaacuterio

agrave educaccedilatildeo infantil e ao ensino fundamental

Assim o objeto de pesquisa desta dissertaccedilatildeo tem como ponto de partida uma

determinaccedilatildeo dada pela LDB96 na qual determina que os estabelecimentos de ensino tecircm a

incumbecircncia de administrar seus recursos materiais e financeiros e os sistemas de ensino

asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas graus de autonomia pedagoacutegica administrativa e

de gestatildeo financeira Aleacutem disso os municiacutepios devem exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas Por sua vez o ente municipal deve realizar a distribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves escolas Os dois incisos dos arts 11 e 12 e o art 15 da Lei Federal datildeo

embasamento ao presente estudo no intuito de investigar ateacute que ponto o municiacutepio cumpre

estas atribuiccedilotildees definidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional conforme

segue

2

Art 11 Os Municiacutepios incumbir-se-atildeo de II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas

Art 12 Os estabelecimentos de ensino respeitadas as normas comuns e as do seu

sistema de ensino teratildeo a incumbecircncia de II - administrar seu pessoal e seus

recursos materiais e financeiros

Art 15 Os sistemas de ensino asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas de

educaccedilatildeo baacutesica que os integram progressivos graus de autonomia pedagoacutegica e

administrativa e de gestatildeo financeira observadas as normas gerais de direito

financeiro puacuteblico (LDB1996)

Neste sentido o interesse em pesquisar sobre a poliacutetica de financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica e ter a possibilidade de estudar e aprofundar o conhecimento sobre um assunto que eacute

um dos pilares na efetivaccedilatildeo de poliacuteticas educacionais surgiu no ano de 2013 uma vez que a

pesquisadora eacute professora efetiva na educaccedilatildeo municipal desde 1999 e sobretudo atuou na

execuccedilatildeo financeira dos recursos do Fundef e do Fundeb na Secretaria Municipal de

Educaccedilatildeo de Luziacircnia-Goiaacutes entre 2005 e 2015 Em relaccedilatildeo agrave relevacircncia cientiacutefica e social

percebeu-se na literatura que a pesquisa sobre o tema financiamento da educaccedilatildeo ainda eacute

pouco explorada por profissionais da educaccedilatildeo principalmente por professores da educaccedilatildeo

baacutesica por preferirem pesquisas em outras linhas de pesquisa por considerarem o tema

demasiado complexo

Em decorrecircncia de minha atuaccedilatildeo profissional o municiacutepio escolhido nesta

investigaccedilatildeo eacute Luziacircnia recorte desta pesquisa pertencente ao Estado de Goiaacutes que estaacute

localizada a 60 km de distacircncia do Distrito Federal e a 200 km da capital de Goiaacutes Goiacircnia

O presente estudo apresenta uma breve revisatildeo de literatura de acordo com que tem

sido publicada na literatura brasileira a partir do levantamento e anaacutelise de artigos

dissertaccedilotildees e teses no periacuteodo de 2005 a 2015

Utilizou-se a estrateacutegia de busca dos seguintes descritores financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica descentralizaccedilatildeo de recursos distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos para as escolas

recursos financeiros para as escolas e gestatildeo financeira da educaccedilatildeo A consulta a bases de

dados e bibliotecas virtuais foi realizada nos sites Scielo (Biblioteca Eletrocircnica de Perioacutedicos

Cientiacuteficos Brasileiros) Capes (Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel

Superior) BDTD (Biblioteca Digital Brasileira de Teses e dissertaccedilotildees)

Foram selecionados ainda os Anais dos encontros nacionais Fineduca (Associaccedilatildeo

Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educaccedilatildeo) da Anped (Associaccedilatildeo Nacional de

Poacutes-Graduaccedilatildeo e Pesquisa em Educaccedilatildeo) e a Revista Retratos da Escola que natildeo estaacute

cadastrada no Scielo No site da Anpae (Associaccedilatildeo Nacional de Poliacutetica e Administraccedilatildeo da

Educaccedilatildeo) natildeo foram encontrados artigos com os descritores selecionados

3

O levantamento realizado permitiu a localizaccedilatildeo de trabalhos tais como teses

dissertaccedilotildees e artigos Aleacutem das referecircncias citadas no acircmbito deste estudo haacute dissertaccedilotildees

teses livros artigos cientiacuteficos e anais de congressos que exploram direta ou indiretamente a

temaacutetica do estudo Todavia os bancos de dados consultados natildeo encontraram registros de

pesquisas referentes ao financiamento da educaccedilatildeo baacutesica em Luziacircnia A revisatildeo de literatura

realizada a partir dos descritores supracitados na sua maior parte satildeo anaacutelises relativas aos

seguintes temas FundefFundeb autonomia da gestatildeo financeira da escola versus gestatildeo

democraacutetica descentralizaccedilatildeo de recursos como forma democraacutetica e participativa e

descentralizaccedilatildeo de recursos financeiros feita pelo governo federal

Ademais verificou-se que todos os trabalhos encontrados envolvem pesquisas

qualitativas e foram realizadas com foco na gestatildeo escolar

A partir de toda a leitura preacutevia dos trabalhos cientiacuteficos e de pesquisas bibliograacuteficas

chegou-se agrave conclusatildeo de que natildeo foram localizados estudos especiacuteficos sobre o

financiamento da educaccedilatildeo baacutesica e gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia tampouco a

respeito da distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros sob o olhar da gestatildeo

educacional Esta revisatildeo de literatura natildeo encontrou trabalhos que abordem a temaacutetica

distributiva e redistributiva de recursos dentro dos municiacutepios agraves escolas Sendo assim

justifica-se a elaboraccedilatildeo desta dissertaccedilatildeo uma vez que o intuito eacute realizar uma anaacutelise

quantitativa e no acircmbito da gestatildeo educacional ou seja na gestatildeo do sistema municipal de

Luziacircnia

Sendo assim surgiu a necessidade de compreender atraveacutes desta investigaccedilatildeo as

seguintes questotildees problema Existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o

Municiacutepio tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos em relaccedilatildeo agraves suas

escolas

Este trabalho por sua vez tem como objetivo geral analisar se existem criteacuterios de

distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas

pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o municiacutepio faz a distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros em relaccedilatildeo agraves suas escolas

Os objetivos especiacuteficos satildeo descrever o financiamento da educaccedilatildeo municipal na

federaccedilatildeo brasileira investigar no arcabouccedilo legal do municiacutepio de Luziacircnia se existem

criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos puacuteblicos em relaccedilatildeo agraves suas escolas

analisar de que forma os recursos financeiros destinados agrave educaccedilatildeo consideradas MDE satildeo

4

usados no Municiacutepio de Luziacircnia e se exercem a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos

financeiros para as escolas

Como forma de operacionalizar o processo de investigaccedilatildeo e viabilizar as respostas

das questotildees problema a dissertaccedilatildeo seraacute subsidiada por pesquisa documental e bibliograacutefica

Sendo que a primeira a fonte de coleta de dados estaacute restrita a documentos e pode ser feita

no momento em que o fato ou fenocircmeno ocorre ou depois A segunda abrange a bibliografia

jaacute tornada puacuteblica em relaccedilatildeo ao tema de estudo desde livros teses etc ateacute revistas

acadecircmicas (MARCONI amp LAKATOS 2010)

Somando-se a isso a pesquisa seraacute descritiva e analiacutetica A pesquisa descritivo-

analiacutetica segundo Prodanov amp Freitas (2013) eacute quando o pesquisador apenas registra e

descreve os fatos observados sem interferir neles Tal pesquisa observa registra analisa e

ordena os dados sem manipulaacute-los

Nesse contexto e de acordo com a abordagem da pesquisa tomaraacute como fontes de

informaccedilatildeo os documentos oficiais produzidos no municiacutepio de Luziacircnia tais como Lei

Orgacircnica os Planos Municipais de Educaccedilatildeo bem como o arcabouccedilo legal do municiacutepio

especiacutefico sobre educaccedilatildeo informaccedilotildees obtidas junto agrave secretaria de educaccedilatildeo e secretaria de

financcedilas A legislaccedilatildeo federal que seraacute abordada envolve a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 a

Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional de 1996 e a normatizaccedilatildeo que trata dos

recursos financeiros provenientes dos programas federais transferidos para os municiacutepios

Para o levantamento sistemaacutetico dos dados da gestatildeo financeira seraacute utilizado o banco

de dados relativos aos relatoacuterios produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia

tais como o comparativo da receita prevista com a realizada o comparativo da despesa

prevista com a realizada o rol de pagamentos e o relatoacuterio de aplicaccedilatildeo na educaccedilatildeo Estas

informaccedilotildees seratildeo tratadas por meio de estatiacutestica descritiva

Ademais seratildeo usados os bancos de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatiacutestica (IBGE) para informar sobre os dados do Municiacutepio o Censo Escolar e IDEB para

mensurar a quantidade de matriacuteculas e a iacutendice de desenvolvimento da educaccedilatildeo baacutesica

ambos divulgados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Aniacutesio

Teixeira (INEP) bem como disponiacutevel no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educaccedilatildeo (FNDE) para informaccedilotildees sobre os programas federais

Assim a pesquisa seraacute quantitativa de acordo com Prodanov amp Freitas (2013)

ldquoconsidera que tudo pode ser quantificaacutevel o que significa traduzir em nuacutemeros opiniotildees e

informaccedilotildees para classificaacute-las e analisaacute-lasrdquo (p 69) O meacutetodo quantitativo emprega dados

estatiacutesticos como centro do processo de anaacutelise de um problema

5

A delimitaccedilatildeo do periacuteodo da investigaccedilatildeo tendo o ano de 2005 como iniacutecio foi

definida tendo em vista a constituiccedilatildeo do sistema de ensino de Luziacircnia a transiccedilatildeo do Fundef

para o Fundeb a criaccedilatildeo do programa de transporte escolar (Pnate) em 2004 e os avanccedilos do

programa de alimentaccedilatildeo escolar (PNAE) que aconteceram em 2009 com a extensatildeo do

programa para toda a rede puacuteblica de educaccedilatildeo baacutesica dentre outros programas que foram

implantados apoacutes 2005 O ano de 2015 foi escolhido como limite temporal uma vez que os

dados financeiros relativos ao de 2016 do Municiacutepio de Luziacircnia natildeo foram consolidados ateacute

a presente data

A abordagem hipoteacutetico-dedutiva foi escolhida para o desenvolvimento desta

pesquisa pois

Quando os conhecimentos disponiacuteveis sobre determinado assunto satildeo insuficientes

para a explicaccedilatildeo de um fenocircmeno surge o problema Para tentar explicar as

dificuldades expressas no problema satildeo formuladas conjecturas ou hipoacuteteses Das

hipoacuteteses formuladas deduzem-se consequecircncias que deveratildeo ser testadas ou

falseadas (GIL 2008 apud PRODANOV amp FREITAS 2013 p 31)

Em razatildeo disso seguem abaixo as duas hipoacuteteses que seratildeo testadas nesta dissertaccedilatildeo

A primeira hipoacutetese eacute natildeo haacute repasse de recursos financeiros diretamente as escolas do

municiacutepio de Luziacircnia Ou seja natildeo haacute descentralizaccedilatildeo dos recursos municipais da educaccedilatildeo

para suas escolas O que haacute eacute uma gestatildeo financeira feita pela Secretaria de Educaccedilatildeo eou

Secretaria de Financcedilas que recebem as demandas especiacuteficas das escolas e os mesmos fazem a

contrataccedilatildeo e o pagamento destas demandas

A segunda hipoacutetese natildeo haacute mecanismos no municiacutepio de Luziacircnia para exercer accedilatildeo

redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas ou seja o inciso II do artigo 11 previsto na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional natildeo eacute cumprido pelo municiacutepio de Luziacircnia

Assim sendo caso as hipoacuteteses sejam comprovadas por meio desta pesquisa a

ausecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas tem implicaccedilotildees na autonomia

financeira administrativa e pedagoacutegica

A partir da legislaccedilatildeo federal que rege todos os entes federados pretende-se verificar

se o Municiacutepio de Luziacircnia cumpre as accedilotildees de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves suas escolas

A anaacutelise seraacute realizada por meio de duas perspectivas A primeira envolve investigar

se haacute previsatildeo na legislaccedilatildeo municipal a respeito da distribuiccedilatildeo e da redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros A segunda tem por objetivo analisar por meio dos gastos em educaccedilatildeo se

a gestatildeo educacional municipal realiza a accedilatildeo distributiva e a redistributiva de recursos

financeiros para as instituiccedilotildees escolares

6

Para que a gestatildeo escolar tenha autonomia financeira compete agrave gestatildeo educacional

definir sobre as poliacuteticas de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos financeiros da educaccedilatildeo

consideradas MDE para as instituiccedilotildees escolares Ou seja a gestatildeo educacional deve garantir

a accedilatildeo distributiva e redistributiva dos recursos agraves escolas para a efetivaccedilatildeo da autonomia da

gestatildeo financeira

O estudo que seraacute desenvolvido a seguir estaacute estruturado em trecircs capiacutetulos aleacutem desta

introduccedilatildeo e da conclusatildeo No primeiro capiacutetulo procura-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que

daraacute embasamento para a presente pesquisa relativa ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica

educacional bem como abordaraacute os elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a

organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional e o federalismo

fiscal de modo a subsidiar a compreensatildeo a respeito da estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira

O segundo capiacutetulo tem como foco de anaacutelise o municiacutepio de Luziacircnia Em primeiro

lugar a intenccedilatildeo eacute contextualizar o referido municiacutepio quanto ao perfil geograacutefico econocircmico

e populacional bem como descrever a organizaccedilatildeo do ensino puacuteblico municipal e a oferta

educacional da rede municipal de ensino Em seguida pretende-se investigar a trajetoacuteria da

receita disponiacutevel para a educaccedilatildeo no municiacutepio em tela no periacuteodo de 2005 a 2015

O capiacutetulo terceiro analisa-se a gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia no que se

refere agraves despesas em educaccedilatildeo Procura-se verificar por meio do arcabouccedilo legal e da gestatildeo

educacional deste municiacutepio a existecircncia ou natildeo de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros puacuteblicos para as instituiccedilotildees escolares municipais no periacuteodo de 2005 a

2015

Por fim a tiacutetulo de conclusatildeo a fim de responder as questotildees problema e as duas

hipoacuteteses do trabalho seraacute realizada uma reflexatildeo sobre a temaacutetica estudada com base nos

resultados alcanccedilados na pesquisa

7

CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA

I1 Introduccedilatildeo

Neste primeiro capiacutetulo pretende-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que daraacute

embasamento para o presente estudo O capiacutetulo divide-se em quatro seccedilotildees aleacutem desta breve

introduccedilatildeo e das consideraccedilotildees finais Na segunda seccedilatildeo procura-se compreender o estudo

relativo ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica educacional por meio do conceito de instituiccedilotildees

retirado da abordagem neoinstitucionalista histoacuterica ou seja as regras formais que regem a

gestatildeo educacional e o financiamento municipal Na seccedilatildeo seguinte explicitam-se os

elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a forma que conduziu a organizaccedilatildeo do

Estado federal brasileiro Isto posto a quarta seccedilatildeo tem o propoacutesito de entender a organizaccedilatildeo

da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional Por fim na quinta seccedilatildeo o

objetivo eacute delinear o federalismo fiscal de modo a evidenciar a estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira com o foco no ente municipal

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico como abordagem para o estudo do Municiacutepio

Para este trabalho apresenta-se o conceito de instituiccedilotildees retirado da abordagem

neoinstitucionalista histoacuterica Sob esta perspectiva teoacuterica pretende-se analisar o papel de uma

instacircncia da administraccedilatildeo puacuteblica qual seja o municiacutepio que eacute responsaacutevel pelas regras

formais de funcionamento das poliacuteticas educacionais recorte da pesquisa

Conforme Carvalho (2015) a corrente denominada neoinstitucionalista histoacuterica teve

seus primoacuterdios nos anos de 1980

inspirada no trabalho claacutessico de Polanyi (1980) sobre o surgimento e o

desaparecimento da sociedade de mercado O arcabouccedilo teoacuterico apareceu como

reaccedilatildeo agraves anaacutelises de grupos estrutural-funcionalistas ndash cujo foco concentrava-se nos

indiviacuteduos e na sociedade ndash para resgatar o papel do Estado nas poliacuteticas puacuteblicas (p

54)

De acordo com Hall amp Taylor1 (2003) o neoinstitucionalismo consiste em um conjunto

de abordagens de anaacutelise social que buscam compreender o papel desempenhado pelas

1 Ainda conforme os autores haacute quatro caracteriacutesticas proacuteprias ao institucionalismo histoacuterico Primeira

caracteriacutestica os teoacutericos tendem a conceituar a relaccedilatildeo entre as instituiccedilotildees e o comportamento individual em

8

instituiccedilotildees na determinaccedilatildeo de resultados sociais e poliacuteticos Cabe ressaltar que o

neoinstitucionalismo natildeo eacute uma corrente de pensamento unificada Existem pelo menos trecircs

perspectivas de anaacutelise diferentes Estas trecircs versotildees do neoinstitucionalismo satildeo designadas

como sendo neoinstitucionalismo da escolha racional neoinstitucionalismo socioloacutegico e

neoinstitucionalismo histoacuterico Com base na literatura podem ser destacados os seguintes

pontos que marcam as principais diferenccedilas entre essas trecircs correntes as matrizes teoacutericas de

origem o conceito de instituiccedilatildeo as concepccedilotildees do agente poliacutetico paralelamente ao das

relaccedilotildees de poder da mesma maneira o papel do Estado a influecircncia das instituiccedilotildees sobre o

processo poliacutetico e o comportamento dos atores e a dinacircmica e evoluccedilatildeo das instituiccedilotildees

Neste sentido surge agrave questatildeo como os institucionalistas histoacutericos definem

instituiccedilatildeo

Para Thelen e Steinmo apud Hall amp Taylor (2003) de modo geral definem

instituiccedilotildees como os procedimentos protocolos normas e convenccedilotildees oficiais e oficiosas

inerentes agrave estrutura organizacional da comunidade poliacutetica ou da economia poliacutetica Isto eacute

das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo ateacute agraves convenccedilotildees que governam o comportamento dos sindicatos ou as

relaccedilotildees entre bancos e empresas Esses teoacutericos tendem a associar as instituiccedilotildees agraves

organizaccedilotildees mas tambeacutem agraves regras ou convenccedilotildees editadas pelas organizaccedilotildees formais

Segundo Ouverney (2015) os neoinstitucionalistas histoacutericos inclinam-se a definir as

instituiccedilotildees como estruturas regras regulamentos normas protocolos e convenccedilotildees de

natureza formal que estabelecem e delimitam um conjunto de prerrogativas e

responsabilidades dos diversos atores que satildeo membros de uma comunidade poliacutetica Nesse

sentido as instituiccedilotildees atuam como contextos para a definiccedilatildeo das estrateacutegias poliacuteticas

estabelecendo variedade de opccedilotildees com configuraccedilotildees singulares que informam quais cursos

de accedilatildeo teratildeo maiores chances de sucesso

Carvalho (2011) argumenta que o conceito de instituiccedilatildeo se torna bastante fluido pois

abrange tanto organizaccedilotildees formais como regras informais (costumes e tradiccedilotildees) e

procedimentos que estruturam a conduta Exemplos do que se entendem como instituiccedilotildees

termos muito gerais Segunda enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao

desenvolvimento das instituiccedilotildees Terceira tendem a formar uma concepccedilatildeo do desenvolvimento institucional

que privilegia as trajetoacuterias as situaccedilotildees criacuteticas e as consequecircncias imprevistas E quarta buscam enfim

combinar explicaccedilotildees da contribuiccedilatildeo das instituiccedilotildees agrave determinaccedilatildeo de situaccedilotildees poliacuteticas com uma avaliaccedilatildeo

da contribuiccedilatildeo de outros tipos de fatores como as ideias

9

satildeo as regras de uma ordem constitucional e os procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo2

Ainda de acordo com a autora as instituiccedilotildees desempenham papel central no estudo

das diretrizes de gestatildeo natildeo apenas pela importacircncia do Estado como administrador e criador

de accedilotildees especiacuteficas mas acima de tudo pela capacidade de interferir na cultura poliacutetica na

estrateacutegia dos autores e na produccedilatildeo da proacutepria agenda de questotildees que seratildeo objetos de

poliacuteticas Assim para esta dissertaccedilatildeo seraacute adotado o conceito de instituiccedilatildeo retirado da teoria

neoinstitucionalista histoacuterica

No mesmo sentido o neoinstitucionalismo histoacuterico natildeo se desenvolveu como um

arcabouccedilo teoacuterico unitaacuterio mas tornou-se um ponto de encontro de estudiosos de diversas

correntes nas Ciecircncias Sociais cujo princiacutepio fundamental baseia-se na constataccedilatildeo de que as

instituiccedilotildees importam e devem ser centrais para anaacutelises dos processos poliacuteticos e sociais

(Carvalho 2015)

Numa perspectiva diferente North apud Ouverney (2015) define que as instituiccedilotildees

consistem nas regras do jogo que orientam as accedilotildees da sociedade Satildeo as construccedilotildees sociais

que conformam a interaccedilatildeo humana organizando as transaccedilotildees econocircmicas poliacuteticas e

sociais Campell apud Ouverney (2015) argumenta que as instituiccedilotildees satildeo compreendidas em

conjuntos reificados em regras haacutebitos rotinas representaccedilotildees sociais e elementos

simboacutelicos representados por uma comunidade Em outras palavras as instituiccedilotildees satildeo

tomadas pelos membros da comunidade indiviacuteduos que movem suas accedilotildees articulando-as

com os valores normas e condutas que permitem com que eles se relacionem em sociedade e

se construam como sujeitos

Sendo assim haacute vaacuterios conceitos de instituiccedilotildees do neoinstitucionalismo histoacuterico o

conceito que seraacute utilizado neste trabalho eacute aquele que define instituiccedilatildeo de forma mais

restrita como sendo normas regulamentos e legislaccedilotildees de acordo com Thelen e Steinmo

apud Hall amp Taylor (2003) Ouverney (2015) e Carvalho (2011) Um ponto importante eacute

entender o municiacutepio como uma instituiccedilatildeo que delimita e implementa as poliacuteticas puacuteblicas e

2 De acordo com Marques apud Carvalho (2011) como se daacute a influecircncia das instituiccedilotildees segundo a perspectiva

neoinstitucionalista histoacuterica Primeiro proacutepria formulaccedilatildeo das representaccedilotildees sobre a poliacutetica e a possibilidade

de sucesso nas demandas eacute mediada pela formaccedilatildeo histoacuterica do Estado e de suas instituiccedilotildees poliacuteticas Segundo

os grupos de interesse se formam e produzem suas agendas em diaacutelogo com a reproduccedilatildeo de suas questotildees em

estruturas organizacionais e agecircncias estatais existentes Terceiro as instituiccedilotildees poliacuteticas mediam a relaccedilatildeo

entre as estrateacutegias dos atores e a implementaccedilatildeo de determinadas poliacuteticas puacuteblicas E por fim o ajuste entre a

estrutura da organizaccedilatildeo dos demandantes por poliacuteticas puacuteblicas e a forma como estatildeo organizadas as

instituiccedilotildees que definem em grande parte as chances de vitoacuteria e ateacute mesmo as possibilidades de crescimento da

mobilizaccedilatildeo

10

a forma de atuaccedilatildeo de sua instacircncia Ou seja seraacute considerada a estrutura municipal como

uma instituiccedilatildeo que tem regras estabelecidas sendo que o regramento juriacutedico eacute essencial para

compreender o financiamento municipal

Para o presente estudo o conceito de instituiccedilatildeo envolve as regras formais que regem a

gestatildeo educacional tais como as legislaccedilotildees federal e municipal que interferem nas poliacuteticas

educacionais Sob esta perspectiva teoacuterica o municiacutepio seraacute depreendido como uma

instituiccedilatildeo poliacutetica com normas e regulamentos que influenciam as decisotildees de um conjunto

de accedilotildees que envolvem uma gestatildeo educacional especiacutefica levando-se em consideraccedilatildeo o

modelo do federalismo brasileiro educacional e o federalismo fiscal

I3 O Federalismo Poliacutetico

O federalismo ou sistema federal surgiu provisoriamente no Brasil em 1889 por meio

do Decreto nordm 1 de 15 de novembro3 que tambeacutem instituiu a repuacuteblica federativa Com a

aprovaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 24 de fevereiro de 1891 o federalismo brasileiro foi

consolidado e desde este momento o Brasil adota-o como modelo poliacutetico ou seja como

forma de organizaccedilatildeo do Estado Brasileiro

A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF)4 reconhece o Brasil como uma Repuacuteblica

Federativa formada pela Uniatildeo indissoluacutevel dos estados municiacutepios e Distrito Federal

constituindo em estado democraacutetico de direito na preservaccedilatildeo da autonomia poliacutetica

administrativa e financeira da soberania da federaccedilatildeo e como forma de organizaccedilatildeo do

Estado Brasileiro sob o princiacutepio da cooperaccedilatildeo reciacuteproca entre os integrantes do sistema

federativo Assim sendo a forma de governo do Brasil eacute a Repuacuteblica que significa que o

governante eacute eleito pelo povo e a forma de Estado eacute a federaccedilatildeo ou seja como o Paiacutes se

organiza internamente

Haacute na literatura especializada inuacutemeras definiccedilotildees de sistema federal federaccedilatildeo e

federalismo Partindo do entendimento de Arauacutejo (2016) natildeo haacute um consenso sobre a melhor

definiccedilatildeo dentre vaacuterios estudiosos sobre a temaacutetica O sistema federal caracteriza-se por uma

divisatildeo de poder poliacutetico entre o governo central e as subunidades territoriais Para o autor

3 O Decreto nordm 1 de 15 de Novembro de 1889 ldquoProclama provisoriamente e decreta como foacuterma de governo da

Naccedilatildeo Brazileira a Republica Federativa e estabelece as normas pelas quaes se devem reger os Estados

Federaes O Governo Provisoacuterio da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brazil decreta Art 1ordm Fica proclamada

provisoriamente e decretada como a foacuterma de governo da naccedilatildeo brazileira - a Repuacuteblica Federativardquo

4 De acordo com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (dos princiacutepios fundamentais art 1ordm organizaccedilatildeo poliacutetico-

administrativa art 18 e reparticcedilatildeo de competecircncias arts 21 a 25 30 e 32)

11

Permanece a dificuldade de construir uma classificaccedilatildeo consensual do que vem a ser

um Estado federal e isto tem iacutentima ligaccedilatildeo com o fato de que cada um deles eacute

produto de dinacircmicas histoacutericas diferenciadas mesmo que inscritos no conjunto de

transformaccedilotildees ocorridas no processo de constituiccedilatildeo dos estados nacionais e de

afirmaccedilatildeo do capitalismo como modo de produccedilatildeo dominante do mundo Assim

esta organizaccedilatildeo federalista responde aos problemas envolvidos na formaccedilatildeo de um

dado Estado Nacional e em determinado contexto Tal resposta pode estar

relacionada a contexto de heterogeneidades territoriais ou mesmo promover uma

acomodaccedilatildeo dos interesses territoriais dentro de um Estado nacional jaacute consolidado

(ARAUacuteJO 2016 p 34)

De maneira sinteacutetica pode-se enumerar seis caracteriacutesticas deste sistema divisatildeo

territorial do Estado em subunidades representaccedilatildeo das subunidades federadas poderes

executivo legislativo e judiciaacuterio existecircncia de uma corte suprema de justiccedila definiccedilatildeo de

competecircncias e jurisdiccedilotildees das esferas federativas e autonomia de cada ente federativo para

constituir seus governos (SOARES apud ARAUacuteJO 2016)

Conforme Cury (2007) o termo federaccedilatildeo proveacutem do latim foederatio que significa

contrato alianccedila uniatildeo e ato de unir-se por alianccedila Uma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros

federados (Uniatildeo EstadosDistrito Federal e Municiacutepios) trata-se de um regime em que os

poderes de governo satildeo repartidos entre instacircncias governamentais por meio de atribuiccedilotildees

legalmente definidas A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF) optou-se por um federalismo

cooperativo e o denominou de regime de colaboraccedilatildeo descentralizado com divisatildeo de

responsabilidades entre as esferas Ou seja o equiliacutebrio de poderes entre a Uniatildeo estados e

municiacutepios estabelecendo a colaboraccedilatildeo na distribuiccedilatildeo das competecircncias

Cabe destacar Elazar apud Abruacutecio (2005 p 93) que entende que a federaccedilatildeo ldquoeacute uma

parceria estabelecida e regulada por um pacto cujas conexotildees internas refletem um tipo

especial de divisatildeo de poder entre os parceiros baseada no reconhecimento muacutetuo de cada

umrdquo

Segundo Souza (2005) a federaccedilatildeo brasileira eacute um sistema de trecircs niacuteveis (Uniatildeo

estados e municiacutepios) triplo federalismo porque incorporou os municiacutepios juntamente com

os estados como partes integrantes da federaccedilatildeo

ldquoUma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros federados que formam uma soacute entidade

soberana o Estado Ou seja no caso do Brasil eacute o que denominamos de Uniatildeo No regime

federal soacute haacute um estado soberano com unidades federadas subnacionais (Estados)rdquo (CURY

2007 p 114)

Ainda de acordo com Cury (2007) o federalismo de cooperaccedilatildeo busca um equiliacutebrio

de poderes entre a Uniatildeo e os Estados membros estabelecendo laccedilos de colaboraccedilatildeo na

distribuiccedilatildeo das competecircncias por meio de atividades planejadas e articuladas entre si

12

objetivando fins comuns ldquoEsse federalismo poliacutetico eacute o registro juriacutedico de nossa atual

Constituiccedilatildeordquo (p 115)

Em relaccedilatildeo agrave estrutura federativa Abruacutecio (2005 p 41) analisa que

A estrutura federativa eacute um dos balizadores mais importantes do processo poliacutetico

no Brasil Ela tem afetado a dinacircmica partidaacuterio-eleitoral o desenho das poliacuteticas

sociais e o processo de reforma do Estado Aleacutem de sua destacada influecircncia a

federaccedilatildeo vem passando por intensas modificaccedilotildees desde a redemocratizaccedilatildeo do

paiacutes Eacute possiacutevel dizer tendo como base a experiecircncia comparada recente que o

federalismo brasileiro eacute atualmente um dos casos mais ricos e complexos entre os

sistemas federais existentes

Conforme abordado por Abrucio (2005) Souza (2005) Cury (2007) e Arauacutejo (2016) o

federalismo brasileiro baseia-se na distribuiccedilatildeo territorial de forma que os governos federal

estadual e municipal satildeo autocircnomos e independentes entre si nas suas accedilotildees Assim o sistema

federal deriva das relaccedilotildees de poder entre as trecircs esferas de governo configurando a

organizaccedilatildeo do estado federado

A organizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa do Estado compreende a Uniatildeo estados

Distrito Federal e municiacutepios A relaccedilatildeo entre os entes federados estaacute alicerccedilada numa

definiccedilatildeo constitucional das competecircncias visando assegurar a autonomia de cada um Uma

novidade poacutes-1988 foi o estabelecimento do municiacutepio como ente federado e o espaccedilo

municipal como local de gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas Dessa forma o municiacutepio deveria ser

capaz de gerir e executar as accedilotildees de acordo suas especificidades e demandas locais

A autonomia estabelecida na Carta Magna a todos os entes federados consiste em uma

descentralizaccedilatildeo poliacutetica administrativa e financeira A autonomia poliacutetica caracteriza-se na

eleiccedilatildeo de seus representantes na elaboraccedilatildeo da proacutepria constituiccedilatildeo estadual ou lei orgacircnica

municipal e em legislar sobre os assuntos de interesse local A autonomia administrativa se

traduz em gerir e executar as funccedilotildees administrativas isto eacute organizar a administraccedilatildeo

puacuteblica local E por fim a autonomia financeira configura-se no sistema de arrecadaccedilatildeo de

seus tributos e na autonomia em gerir os recursos financeiros transferidos

constitucionalmente

Assim na busca da melhor compreensatildeo do tema faz-se necessaacuterio agraves anaacutelises

desenvolvidas por Melo (2005) Carvalho (2016) e Sousa (2005) Melo (2005) afirma que a

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 incorporou as exigecircncias em torno de uma formulaccedilatildeo de

poliacuteticas mais descentralizada democraacutetica e de interesse puacuteblico A Carta Magna garantiu

autonomia administrativa aos governos subnacionais e determinou uma nova redistribuiccedilatildeo de

13

responsabilidades Aleacutem disso ela instituiu um novo regime de atribuiccedilotildees tributaacuterias no qual

os estados e municiacutepios receberam natildeo apenas novos poderes de tributar mas conseguiram

tambeacutem assegurar uma parcela maior das receitas tributaacuterias federais A Constituiccedilatildeo

concedeu um novo status aos municiacutepios o uacutenico paiacutes do mundo a fazer isto que juntamente

com os estados tornaram-se unidades constituintes autocircnomas da federaccedilatildeo Houve previsatildeo

de novas receitas para os estados e municiacutepios provenientes de transferecircncias constitucionais

de recursos federais

Partindo do entendimento de Carvalho (2016) o texto constitucional determinou o

sistema de reparticcedilatildeo de competecircncias e de atribuiccedilotildees legislativas entre os entes federados

dentro de limites expressos A novidade foi atribuir a cada municiacutepio brasileiro o papel de

ente federado Ou seja foram conferidas aos municiacutepios a autonomia administrativa

(competecircncia de auto-organizaccedilatildeo de seus oacutergatildeos e serviccedilos) legislativa (competecircncia para

editar leis) e poliacutetica (competecircncia para eleger os integrantes dos poderes Executivo e

Legislativo)

Neste contexto Sousa (2005) sustenta que os municiacutepios assumiram um papel poliacutetico

estrateacutegico principalmente na definiccedilatildeo de agendas implementaccedilatildeo e concretizaccedilatildeo de

poliacuteticas puacuteblicas locais Neste diapasatildeo pelo modelo federativo que passou a vigorar

reconheceu a importacircncia do ente municipal no ordenamento constitucional brasileiro dotado

de competecircncias poliacuteticas administrativas e financeiras atuando paralelamente agrave Uniatildeo e aos

estados em assuntos de competecircncia privativa comum e concorrentemente

O processo de reorganizaccedilatildeo que o Brasil passou com a aprovaccedilatildeo do texto

Constitucional ganhou destaque pela sua possiacutevel capacidade de reverter o quadro de pobreza

e desigualdades no paiacutes Desse modo o municiacutepio brasileiro teve um papel relevante frente agraves

atribuiccedilotildees transferidas pela CF88 no sentido de prover e assegurar as poliacuteticas puacuteblicas no

niacutevel local

O reconhecimento do municiacutepio como ente federado trouxe desafios para o

cumprimento da finalidade de promover o bem estar da sociedade nas aacutereas sociais Neste

aspecto segundo Arauacutejo (2016) ldquoa federaccedilatildeo brasileira jaacute surge desigual e muito mais do que

isso privilegiando o uso do fundo puacuteblico para aprofundar um dado modelo de

desenvolvimento que concentrou renda e riqueza em poucas unidades subnacionaisrdquo (p 59)

O autor afirma que apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 a questatildeo da

desigualdade territorial tornou-se um tema candente e ao mesmo tempo sem soluccedilatildeo

satisfatoacuteria As assimetrias da federaccedilatildeo natildeo estatildeo sendo devidamente enfrentadas e isso tem

14

propiciado uma desigual garantia dos direitos fundamentais para milhotildees de brasileiros das

regiotildees mais pobres do paiacutes dentre eles a educaccedilatildeo

Ainda conforme Arauacutejo (2016) eacute necessaacuterio inserir no debate federativo dois

componentes essenciais para compreender em profundidade as caracteriacutesticas vivenciadas

pelo Brasil

1ordm) as desigualdades territoriais

2ordm) as relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais

Para o autor em que pese inexistirem clivagens religiosas ou eacutetnicas o paiacutes eacute

historicamente dividido entre jurisdiccedilotildees ricas e pobres Garantir o equiliacutebrio da representaccedilatildeo

das e nas jurisdiccedilotildees ricas e pobres foi historicamente um componente central do desenho

das instituiccedilotildees poliacuteticas brasileiras

Do ponto de vista de Resende (2010) na ausecircncia de um modelo de federalismo fiscal

que leve em conta a interdependecircncia de seus componentes o financiamento das poliacuteticas

prioritaacuterias para o desenvolvimento nacional reduz a eficaacutecia dessas poliacuteticas no que concerne

agrave reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais O autor ainda afirma que tatildeo importante

quanto a existecircncia de garantias financeiras eacute a existecircncia de outras condiccedilotildees que concorram

para que elas produzam o resultado esperado Entre estas condiccedilotildees estatildeo correspondecircncia

entre a localizaccedilatildeo dos recursos e das demandas a serem atendidas a cooperaccedilatildeo na gestatildeo

das poliacuteticas por elas beneficiadas e a associaccedilatildeo das garantias de recursos a compromissos

com resultados

Arretche (2010) reconhece que o Brasil eacute historicamente marcado por fortes

desigualdades regionais inclusive em comparaccedilatildeo com outros paiacuteses A disparidade de

condiccedilotildees econocircmicas eacute reforccedilada ademais pela existecircncia de um contingente expressivo de

municiacutepios pequenos com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos proacuteprios A

autora atribui maior relevacircncia a algumas variaacuteveis no processo de descentralizaccedilatildeo das

poliacuteticas sociais De acordo com a autora atributos estruturais das unidades locais de governo

(capacidade econocircmica fiscal e administrativa) atributos institucionais das poliacuteticas (regras

constitucionais requisitos de engenharia operacional e legado das poliacuteticas preacutevias) e fatores

ligados agrave accedilatildeo poliacutetica (relaccedilotildees entre estado e sociedade e relaccedilotildees intergovernamentais)

seriam as variaacuteveis determinantes portanto municiacutepios com deacuteficits desses atributos seriam

aqueles mais propensos a natildeo promoverem de forma satisfatoacuteria as poliacuteticas puacuteblicas para sua

populaccedilatildeo

Conforme Cruz (2011) o problema central do federalismo brasileiro satildeo as

desigualdades sociais e regionais que resultam em diferenccedilas fundamentais nas condiccedilotildees de

15

vida e de acesso a serviccedilos puacuteblicos entre regiotildees e redes de ensino do paiacutes resultando em

disparidades que impedem que cidadatildeos formalmente iguais vivendo em diferentes locais do

paiacutes tenham de fato acesso a estes serviccedilos em qualidade e quantidade similar como

previsto constitucionalmente No acircmbito do pacto federativo eacute importante destacar que o

padratildeo de federalismo desenvolvido no Brasil tambeacutem influencia o setor educacional Tais

questotildees envolvem o direito agrave educaccedilatildeo e as responsabilidades dos entes federados na oferta

educacional (2009)

Diante disso em caminho semelhante Arretche (2010) e Arauacutejo (2016) argumentam

que em paiacuteses federativos uma diminuiccedilatildeo da desigualdade depende da capacidade do

governo central de destinar mais recursos federais para os municiacutepios localizados nas regiotildees

mais pobres O tamanho deste aporte financeiro definiraacute o percentual de reduccedilatildeo das

desigualdades entre unidades subnacionais ricas e pobres A desigualdade territorial pode ser

minimizada por intermeacutedio da distribuiccedilatildeo dos recursos tributaacuterios no territoacuterio Tal

procedimento garantiraacute que o cidadatildeo independentemente do local de sua residecircncia tenha

acesso a serviccedilos puacuteblicos

Assim Abruacutecio (2005) Cury (2007) e Oliveira apud Carvalho (2016) abordaram

problemas que a descentralizaccedilatildeo e autonomia causaram nessas desigualdades Abruacutecio

(2005) afirma que a redemocratizaccedilatildeo do paiacutes marcou um novo modelo do federalismo o

estabelecimento de um amplo processo de descentralizaccedilatildeo democracia e a participaccedilatildeo da

sociedade no plano local entretanto a descentralizaccedilatildeo natildeo resolveu os problemas dos

governos locais brasileiros O principal problema foi a conformaccedilatildeo de um federalismo

compartimentalizado em que cada niacutevel de governo procurava encontrar o seu papel

especiacutefico e natildeo havia incentivos para o compartilhamento de tarefas

Para Cury (2007) o regime de colaboraccedilatildeo seja em termos de conteuacutedo seja em

termos de mecanismos eacute difiacutecil lento e necessariamente negociado Eacute o que acontece com

um Brasil cuja Uniatildeo congrega 27 estados 5570 municiacutepios e o Distrito Federal Por isso a

cooperaccedilatildeo exige entendimento muacutetuo entre os entes federados e a participaccedilatildeo supotildee a

abertura de novas arenas puacuteblicas de deliberaccedilatildeo e decisatildeo Segundo o autor surgem

dificuldades e limites no aspecto da colaboraccedilatildeo reciacuteproca O primeiro limite adveacutem da

omissatildeo dos parlamentares em natildeo terem ainda elaborado as leis complementares exigidas

pela Constituiccedilatildeo Federal em seu paraacutegrafo uacutenico do art 23 que regulamente o regime de

colaboraccedilatildeo O segundo limite se insere dentro dessa omissatildeo Essa lacuna vem sendo

ocupada por uma guerra fiscal entre os estados e isso acaba gerando um federalismo

competitivo

16

As poliacuteticas descentralizadas segundo Oliveira apud Carvalho (2016) promovem a

eliminaccedilatildeo da burocracia de forma a redistribuir os recursos aos municiacutepios transpor

obstaacuteculos e possiacuteveis desvios ldquoporeacutem natildeo se traduz em autonomia pois natildeo houve

redefiniccedilatildeo de foco mas reconcentraccedilatildeo de poder baseada nos localismos o que amplifica as

desigualdades regionaisrdquo (p 106)

Ademais para os autores supracitados os conflitos que perduram dentro do

federalismo poliacutetico brasileiro tem origem na desigualdade territorial econocircmica nas

relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais e ainda na ineacutercia do governo federal

quanto a regulamentaccedilatildeo do regime de colaboraccedilatildeo Estas satildeo questotildees que ainda natildeo tem

uma soluccedilatildeo satisfatoacuteria e isso vem afetando a garantia dos direitos sociais dentre eles a

educaccedilatildeo que eacute o objeto desta pesquisa

Eacute possiacutevel perceber nesta breve revisatildeo da literatura que a descentralizaccedilatildeo de

competecircncias aconteceu sem alocaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros suficientes para o

cumprimento das responsabilidades nas aacutereas sociais Ainda que o municiacutepio tenha

capacidade poliacutetico-administrativa a ausecircncia de capacidade financeira compromete o

atendimento para a provisatildeo de serviccedilos puacuteblicos Mesmo que o assunto das desigualdades

territoriais natildeo seja o tema central desta pesquisa poreacutem eacute de suma importacircncia a

compreensatildeo do contexto institucional da federaccedilatildeo brasileira para a anaacutelise dos limites de

autonomia do ente federado municipal

Dessa maneira como exposto nesta seccedilatildeo o federalismo poliacutetico eacute uma forma que

conduziu a organizaccedilatildeo do Estado federal brasileiro (dotado de soberania) este eacute composto

pela Uniatildeo estados-membros Distrito Federal e municiacutepios cada qual conservando sua

autonomia na reparticcedilatildeo de competecircncias para a organizaccedilatildeo do Estado Com base nos

elementos teoacutericoslegais abordados pretende-se a seguir compreender a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional

I4 O Federalismo Educacional

Na CF88 consta a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo brasileira sob a forma federativa Esta

organizaccedilatildeo segundo Rocha (2016) natildeo eacute nova remonta ao impeacuterio que delegou agraves

proviacutencias a responsabilidade pela criaccedilatildeo das escolas de primeiras letras nas cidades O

Estado unitaacuterio descentralizou o ensino brasileiro em termos legais ao longo dos seacuteculos e

quando natildeo existia previsatildeo legal dessa descentralizaccedilatildeo a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo

mantinha-se na praacutetica

17

A organizaccedilatildeo da aacuterea educacional estaacute definida conforme os preceitos da

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional (LDB nordm

9394 de 1996) marcos legais vigentes da educaccedilatildeo brasileira Em outras palavras o

federalismo educacional brasileiro eacute a forma como o Estado promove a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo em niacuteveis federal estadual distrital e municipal

Dentre os direitos sociais expressos pelo art 6ordm da Carta Magna estaacute o direito agrave

educaccedilatildeo previsto no art 205 como um direito de todos e um dever do estado e da famiacutelia A

efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo como poliacutetica puacutebica comum e concorrencial implica na

competecircncia educacional de todos os entes federados em ofertar educaccedilatildeo5

Assim o dever do Estado com a educaccedilatildeo concretiza-se de acordo com o art 208 da

CF e art 4ordm ao 6ordm da LDB6 mediante a garantia de

1) educaccedilatildeo baacutesica obrigatoacuteria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de

idade sem prejuiacutezo da sua oferta gratuita a todos os que a ela natildeo tiveram acesso na idade

proacutepria

2) a progressiva universalizaccedilatildeo do ensino meacutedio gratuito

3) o atendimento educacional especializado aos portadores de deficiecircncia

preferencialmente na rede regular de ensino

4) a educaccedilatildeo infantil em creche e preacute-escola agraves crianccedilas ateacute 5 (cinco) anos de idade

em relaccedilatildeo a creche (alunos de 0 a 3 anos) o poder puacuteblico natildeo tem obrigatoriedade de atender

toda a demanda social e sim ofertar vagas para esta faixa etaacuteria

5) o acesso aos niacuteveis mais elevados de ensino da pesquisa e da criaccedilatildeo artiacutestica

segundo a capacidade de cada um

6) a oferta de ensino noturno regular adequado agraves condiccedilotildees do educando

7) o atendimento ao educando em todas as etapas da educaccedilatildeo baacutesica por meio de

programas suplementares de material didaacutetico escolar transporte alimentaccedilatildeo e assistecircncia agrave

sauacutede por meio da funccedilatildeo supletiva da Uniatildeo

5 No art 23 da CF88 foi estabelecida a competecircncia comum da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos

Municiacutepios dentre elas o inciso V proporcionar os meios de acesso agrave cultura agrave educaccedilatildeo agrave ciecircncia agrave

tecnologia agrave pesquisa e agrave inovaccedilatildeo Da mesma forma o art 24 Compete agrave Uniatildeo aos Estados e ao Distrito

Federal legislar concorrentemente sobre IX - educaccedilatildeo cultura ensino desporto ciecircncia tecnologia pesquisa

desenvolvimento e inovaccedilatildeo Eacute importante destacar que natildeo foi determinada competecircncia legislativa em mateacuteria

educacional 6 O art 21 da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo (LDB) estabelece que a educaccedilatildeo escolar compreende a

educaccedilatildeo baacutesica e a educaccedilatildeo superior A educaccedilatildeo baacutesica estaacute estruturada nas etapas de educaccedilatildeo infantil do

ensino fundamental e ensino meacutedio e nas modalidades de educaccedilatildeo especial educaccedilatildeo de jovens e adultos

(EJA) educaccedilatildeo do campo indiacutegenas e educaccedilatildeo profissional

18

8) compete ao poder puacuteblico recensear os alunos do ensino fundamental zelar pela

frequecircncia na escola e a obrigaccedilatildeo dos pais em matricular as crianccedilas a partir de 4 anos de

idade

9) o acesso ao ensino obrigatoacuterio e gratuito eacute direito puacuteblico subjetivo Isto eacute a oferta

irregular ou inexistente da educaccedilatildeo baacutesica importa responsabilidade da autoridade

competente

No federalismo educacional a descentralizaccedilatildeo e a autonomia estatildeo presentes na

CF88 e na LDB96 por intermeacutedio da divisatildeo de responsabilidades com a educaccedilatildeo entre a

Uniatildeo estados Distrito Federal e municiacutepios e na organizaccedilatildeo dos sistemas de ensino em

regime de colaboraccedilatildeo

Neste compasso a organizaccedilatildeo dos sistemas educacionais se daacute da seguinte forma

conforme expresso no art 211 da CF e os arts 9ordm e 16 da LDB a Uniatildeo eacute responsaacutevel por

criar e organizar o sistema federal de ensino e o dos Territoacuterios O sistema federal

compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pela Uniatildeo as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

superior criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos federais de educaccedilatildeo

Ainda eacute atribuiccedilatildeo da Uniatildeo em mateacuteria educacional a funccedilatildeo redistributiva e

supletiva de forma a garantir equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo de

qualidade do ensino mediante assistecircncia teacutecnica e financeira aos Estados ao Distrito Federal

e aos Municiacutepios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento

prioritaacuterio agrave escolaridade obrigatoacuteria bem como a coordenaccedilatildeo da poliacutetica nacional da

educaccedilatildeo

Neste sentido Arauacutejo (2012) explica o papel da Uniatildeo para com os estados e

municiacutepios

O federalismo na aacuterea educacional teria como um dos seus suportes a atuaccedilatildeo da

Uniatildeo para garantir a equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo

de qualidade por meio da sua funccedilatildeo redistributiva e supletiva A funccedilatildeo

redistributiva iraacute desembocar no estabelecimento de uma poliacutetica de fundos

complementados por recursos federais A funccedilatildeo supletiva eacute operacionalizada por

programas federais sejam aqueles de incidecircncia direta nas escolas sejam aqueles

que necessitam de conveniamento com os entes federados subnacionais (p 51)

Diante disso a funccedilatildeo redistributiva pode ser exemplificada pela complementaccedilatildeo do

Fundeb realizada pela Uniatildeo aos estados e municiacutepios que natildeo conseguem cumprir o valor

miacutenimo gasto com o aluno ou seja a Uniatildeo deve redistribuir os recursos adicionais ao fundo

a fim de reduzir as desigualdades territoriais de acordo com a legislaccedilatildeo do FundefFundeb

A funccedilatildeo supletiva eacute suplementar os recursos ou bens aos estados Distrito Federal e

municiacutepios para que estes cumpram com suas responsabilidades educacionais Satildeo exemplos

19

as cotas estaduais municipais e distritais do salaacuterio-educaccedilatildeo e os programas federais tais

como Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) Programa de Alimentaccedilatildeo Escolar

(PNAE) Programa de Transporte Escolar (Pnate) dentre outros Estes programas seratildeo

abordados com mais detalhes no segundo capiacutetulo

Na mesma direccedilatildeo o art 211 da CF88 e os arts 10 e 17 da LDB96 estabelecem que os

27 estados atuem prioritariamente no ensino meacutedio e assegurarem o ensino fundamental E

estaratildeo incumbidos de

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas de

ensino

II - definir com os municiacutepios formas de colaboraccedilatildeo na oferta do ensino fundamental

as quais devem assegurar a distribuiccedilatildeo proporcional das responsabilidades de acordo com a

populaccedilatildeo a ser atendida e os recursos financeiros disponiacuteveis em cada uma dessas esferas do

Poder Puacuteblico

III - elaborar e executar poliacuteticas e planos educacionais em consonacircncia com as

diretrizes e planos nacionais de educaccedilatildeo integrando e coordenando as suas accedilotildees e as dos

seus Municiacutepios

IV - autorizar reconhecer credenciar supervisionar e avaliar respectivamente os

cursos das instituiccedilotildees de educaccedilatildeo superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino

V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual

O sistema estadual de ensino compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo Poder

Puacuteblico estadual de niacutevel meacutedio e fundamental as instituiccedilotildees de ensino fundamental e meacutedio

criadas e mantidas pela iniciativa privada os oacutergatildeos estaduais de educaccedilatildeo

Ao Distrito Federal estatildeo conferidas as mesmas competecircncias referentes aos estados e

aos municiacutepios7

No que tange ao sistema municipal de ensino delimitaccedilatildeo desta pesquisa conforme o

art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 os 5570 municiacutepios tem como prioridade a

oferta do ensino fundamental e da educaccedilatildeo infantil Satildeo responsaacuteveis por

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas

de ensino integrando-os agraves poliacuteticas e planos educacionais da Uniatildeo e dos estados

II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas

III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

7 Conforme previsto no art 211 sect 3ordm da CF88 e o Paraacutegrafo uacutenico do art 10 da LDB96

20

IV - autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de

ensino

V - oferecer a educaccedilatildeo infantil em creches e preacute-escolas e com prioridade o ensino

fundamental permitida a atuaccedilatildeo em outros niacuteveis de ensino somente quando estiverem

atendidas plenamente as necessidades de sua aacuterea de competecircncia e com recursos acima dos

percentuais miacutenimos vinculados pela Constituiccedilatildeo Federal agrave manutenccedilatildeo e desenvolvimento

do ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal

VII - os municiacutepios poderatildeo optar ainda por se integrar ao sistema estadual de ensino

ou compor com ele um sistema uacutenico de educaccedilatildeo baacutesica

O quadro 1 sistematiza a estrutura do sistema municipal de ensino

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino

Fontes art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 Elaboraccedilatildeo proacutepria

Desta forma o sistema municipal compreende os seguintes componentes as

instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo poder puacuteblico municipal as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo O

sistema municipal de ensino eacute a concretizaccedilatildeo da autonomia do municiacutepio na aacuterea educacional

em relaccedilatildeo agrave normatizaccedilatildeo local e eacute responsaacutevel pelo credenciamento dos estabelecimentos de

ensino

Dentre os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo destacam-se as secretarias de educaccedilatildeo e os

conselhos de educaccedilatildeo A secretaria municipal de educaccedilatildeo organiza administrativamente a

educaccedilatildeo puacuteblica do municiacutepio nos aspectos administrativo pedagoacutegico e financeiro nos

Sistema Municipal de Ensino

Conselho Municipal

de Educaccedilatildeo

Secretaria Municipal

de Educaccedilatildeo

Instituiccedilotildees Puacuteblicas de

Ensino Fundamental e

Educaccedilatildeo Infantil

Instituiccedilotildees da

Iniciativa Privada de

Educaccedilatildeo Infantil

21

termos da legislaccedilatildeo federal e municipal O conselho municipal de educaccedilatildeo eacute um oacutergatildeo do

sistema de ensino responsaacutevel pela normatizaccedilatildeo das atividades educacionais pelo

credenciamento e fiscalizaccedilatildeo das instituiccedilotildees escolares puacuteblicas municipal e das instituiccedilotildees

da iniciativa privada de educaccedilatildeo infantil dentre outras atribuiccedilotildees que cada legislaccedilatildeo

municipal estabelece

Segundo a interpretaccedilatildeo de Rocha (2016) a LDB96 atribuiu seis responsabilidades e

uma possibilidade aos municiacutepios Satildeo elas

1ordf) Organizar a rede municipal de ensino de acordo com as poliacuteticas e os planos

educacionais desenvolvidos pelos estados-membros e Uniatildeo

2ordf) Garantir a educaccedilatildeo infantil e o ensino fundamental a todos os cidadatildeos brasileiros

e estrangeiros residentes no municiacutepio isto eacute assegurar a educaccedilatildeo baacutesica

3ordf) Redistribuir recursos materiais tecnoloacutegicos e financeiros para as suas escolas Isto

significa que o municiacutepio deve repassar agraves escolas puacuteblicas municipais parte dos recursos

financeiros arrecadados assim como parte dos recursos que os estados-membros e a Uniatildeo

lhe repassam para agrave manutenccedilatildeo e ao desenvolvimento do ensino fundamental e educaccedilatildeo

infantil

4ordf) Normatizar as atividades educacionais em sua circunscriccedilatildeo Significa que o

legislativo local executivo eou conselho municipal de educaccedilatildeo devem promulgar eou

editar quaisquer tipos de atos normativos que regulamentem o ensino puacuteblico e privado no

municiacutepio Tambeacutem eacute mister enfatizar que as normatizaccedilotildees municipais somente tecircm validade

na jurisdiccedilatildeo do municiacutepio que as elaboraram

5ordf) Autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos de ensino da iniciativa

puacuteblica (ensino fundamental e educaccedilatildeo infantil) e iniciativa privada (educaccedilatildeo infantil)

6ordf) Assumir o transporte escolar rural dos alunos da rede municipal O transporte

gratuito de alunos matriculados na rede puacuteblica de educaccedilatildeo infantil e do ensino fundamental

eacute de responsabilidade do Poder Executivo municipal

Tendo em vista as seis responsabilidades para a educaccedilatildeo municipal ainda conforme a

autora a LDB96 permite que o municiacutepio opte por construir seu sistema municipal de

educaccedilatildeo autonomamente por meio de Lei municipal e por criar o conselho municipal de

educaccedilatildeo ou que faccedila parte do sistema estadual sendo que nesta possibilidade a rede

municipal estaraacute integrada as regras do seu estado

Eacute possiacutevel perceber que haacute estreita relaccedilatildeo entre o federalismo educacional e o

federalismo poliacutetico agrave medida em que haacute as mesmas caracteriacutesticas presentes em ambos

reparticcedilatildeo de poder e das competecircncias educacionais entre os entes federados organizaccedilatildeo

22

dos proacuteprios sistemas de ensino e a autonomia em normatizar administrar e financiar a

educaccedilatildeo

Assim com amparo no conceito de instituiccedilotildees retirado da teoria do

neoinstitucionalismo histoacuterico utilizado como referecircncia para o presente estudo verifica-se

que a forma federativa da educaccedilatildeo brasileira define competecircncias e limites dados pelo

regramento juriacutedico que delimita a estrutura organizacional da educaccedilatildeo municipal

Nesta direccedilatildeo a garantia da educaccedilatildeo como um direito social estaacute atrelada ao

financiamento puacuteblico Neste sentido pretende-se descrever a seguir o federalismo fiscal

fornecendo base para a discussatildeo do financiamento da educaccedilatildeo puacuteblica brasileira em

especial no niacutevel municiacutepio

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura do Financiamento da Educaccedilatildeo Brasileira

Nesta seccedilatildeo o federalismo fiscal seraacute abordado a partir do arcabouccedilo juriacutedico presente

na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no Coacutedigo Tributaacuterio Nacional de 19668 e na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo de 1996

Antes de se adentrar no federalismo fiscal faz-se necessaacuterio abordar o significado de

financiamento especificamente para aacuterea educacional Assim recorrendo agrave definiccedilatildeo

apresentada por Carvalho (2016)

Financiamento eacute uma operaccedilatildeo financeira em que a parte financiadora fornece

recursos para outra parte que estaacute sendo financiada No caso do financiamento

puacuteblico da educaccedilatildeo os entes federados (Uniatildeo estados-membros Distrito Federal

e municiacutepios) fornecem recursos financeiros para manutenccedilatildeo de suas escolas

pagamento de pessoal e investimentos na infraestrutura escolar (p 101)

O federalismo fiscal compreende o conjunto de receitas tributaacuterias atribuiacutedas a cada

ente federado cujo objetivo eacute a prestaccedilatildeo dos serviccedilos puacuteblicos

Oliveira (2000) argumenta que no federalismo fiscal como satildeo chamadas as relaccedilotildees

de distribuiccedilatildeo de receitas e atribuiccedilotildees no regime federativo o sistema tributaacuterio deve ser

estruturado de forma a distribuir as receitas puacuteblicas entre vaacuterias unidades e esferas

administrativas visando proporcionar condiccedilotildees para atender agraves demandas que lhes satildeo

exigidas Desta maneira se ldquocaracteriza a necessidade da existecircncia de uma estrutura capaz de

8 A Lei 5172 de 251066 dispotildee sobre o Sistema Tributaacuterio Nacional e institui normas gerais de direito

tributaacuterio aplicaacuteveis agrave Uniatildeo estados e municiacutepios denominado de Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

23

gerar um efeito distributivo entre os grupos que fazem parte da federaccedilatildeo aleacutem de um agente

intermediador capaz de evitar possiacuteveis atritos entre os membros federadosrdquo (p 28)

O sistema tributaacuterio nacional estabelece como o Estado brasileiro se organiza

financeiramente para atender as necessidades puacuteblicas conforme o disposto no Coacutedigo

Tributaacuterio Nacional (CTN) e nos arts 145 a 162 da CF889 A Uniatildeo os estados o Distrito

Federal e os municiacutepios poderatildeo instituir os seguintes tributos impostos taxas contribuiccedilatildeo

de melhoria e outras contribuiccedilotildees10

Tributo eacute toda prestaccedilatildeo pecuniaacuteria compulsoacuteria em moeda ou cujo valor nela se possa

exprimir que natildeo constitua sanccedilatildeo de ato iliacutecito instituiacuteda em lei e cobrada mediante

atividade administrativa plenamente vinculada

As taxas tecircm como fato gerador do exerciacutecio regular do poder de poliacutecia ou a

utilizaccedilatildeo efetiva ou potencial de serviccedilo puacuteblico especiacutefico e divisiacutevel prestado ao

contribuinte ou posto agrave sua disposiccedilatildeo ou seja esta eacute vinculada a serviccedilos especiacuteficos11

Em

outras palavras eacute o valor cobrado pelo Estado brasileiro para o fornecimento de serviccedilos

puacuteblico tais como taxa de iluminaccedilatildeo puacuteblica taxa de recolhimento de lixo urbano e etc

A contribuiccedilatildeo de melhoria eacute instituiacuteda para fazer face ao custo de obras puacuteblicas de

que decorra valorizaccedilatildeo imobiliaacuteria tendo como limite total a despesa realizada e como limite

individual o acreacutescimo de valor que da obra resultar para cada imoacutevel beneficiado12

Ou seja

eacute o tributo com destino proacuteprio cobrado pelo Estado em decorrecircncia de um serviccedilo que

proporciona benefiacutecios ao indiviacuteduo Exemplos Obra puacuteblica que proporciona valorizaccedilatildeo do

imoacutevel do indiviacuteduo

Conforme o artigo 194 da CF8813

as contribuiccedilotildees para a Previdecircncia Social satildeo para

o financiamento da Seguridade Social e abrangem a Previdecircncia Social a Sauacutede e a

9 Conforme a CF88 Sistema Tributaacuterio Nacional Dos Princiacutepios Gerais (arts 145 a 149) Das Limitaccedilotildees do

Poder de Tributar (arts 150 a 152) Dos Impostos da Uniatildeo (arts 153 a 154) Dos Impostos dos Estados e do

Distrito Federal (art155) Dos Impostos dos Municiacutepios (art156) Da Reparticcedilatildeo das Receitas Tributaacuterias (arts

157 a 162)

10

O sect 5ordm do art 212 da CF estabelece que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte adicional de financiamento

a contribuiccedilatildeo social do salaacuterio-educaccedilatildeo recolhida pelas empresas na forma da lei (Redaccedilatildeo dada pela Emenda

Constitucional nordm 53 de 2006)

11

Conforme o Art 77 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

12

Conforme o Art 81 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

13

O art 195 da CF88 define que a seguridade social seraacute financiada por toda a sociedade de forma direta e

indireta nos termos da lei mediante recursos provenientes dos orccedilamentos da Uniatildeo dos Estados do Distrito

Federal e dos Municiacutepios e das seguintes contribuiccedilotildees sociais

ii

SUELI MAMEDE LOBO FERREIRA

FINANCIAMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA A GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA-GO (2005 A 2015)

Dissertaccedilatildeo apresentada ao Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo

em Educaccedilatildeo da Universidade de Brasiacutelia como

requisito parcial para a obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Mestre em

Educaccedilatildeo

Orientadora Profa Dra Cristina Helena Almeida de

Carvalho

BRASIacuteLIA - DF

2018

iii

iv

SUELI MAMEDE LOBO FERREIRA

FINANCIAMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA A GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA-GO (2005 A 2015)

Dissertaccedilatildeo apresentada ao Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo

em Educaccedilatildeo da Universidade de Brasiacutelia como

requisito parcial para a obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Mestre em

Educaccedilatildeo

Aprovado em ______________________

BANCA EXAMINADORA

_____________________________________________________

Profa Dra Cristina Helena Almeida de Carvalho (FEUnB)

(Orientadora e Presidente da Banca Examinadora)

_____________________________________________________

Prof Dr Raimundo Luiz Arauacutejo (FEUnB)

_____________________________________________________

Prof Dr Joseacute Marcelino de Rezende Pinto (USP)

_____________________________________________________

Profa Dra Girlene Ribeiro de Jesus (FEUnB)

(Suplente)

v

Aos meus pais Hesir (in memorian) e Rosilda

que sempre foram agrave base de tudo que sou

Ao amor da minha vida Nazir Juacutenior pelo

amor incentivo para o estudo e ao sonho

compartilhado de um dia ser mestre em

educaccedilatildeo

vi

AGRADECIMENTOS

Agrave Deus por me abenccediloar com sauacutede sabedoria e discernimento para elaborar esta

dissertaccedilatildeo e por ter me permitido chegar ateacute este momento

De forma especial agrave minha querida mentora Cristina Helena Almeida de Carvalho

pela competecircncia confianccedila dedicaccedilatildeo e paciecircncia com que me orientou Gratidatildeo pela

infinita possibilidade de aprendizado

Agrave minha famiacutelia que sempre apoiou os meus projetos de vida

Aos amigos da UnB Claacuteudia Darliane Jacqueline e Victor pela troca de experiecircncias

da vida acadecircmica

Aos Professores Luiz Arauacutejo e Paulo Sena pelas criacuteticas feitas ao projeto de

qualificaccedilatildeo Foram de suma importacircncia para compreensatildeo dos passos que ainda precisava

seguir para a realizaccedilatildeo desta dissertaccedilatildeo

Aos professores Adriana Clayton Girlene Remi e Wellington pelos conhecimentos

compartilhados

Aos Professores Joseacute Marcelino e Luiz Arauacutejo pela disponibilidade em avaliar esta

dissertaccedilatildeo

vii

RESUMO

A pesquisa teve como objetivo analisar se existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros para as escolas municipais pelo municiacutepio de Luziacircnia se o municiacutepio

tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas Os procedimentos

metodoloacutegicos foram o levantamento bibliograacutefico a pesquisa documental utilizando o

meacutetodo quantitativo agrave luz de anaacutelise descritiva Vale destacar que eacute competecircncia dos

municiacutepios assegurar a gestatildeo financeira em relaccedilatildeo agraves suas escolas por meio da accedilatildeo

distributiva e redistributiva conforme expresso na Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo

Nacional - LDB nordm 93941996 Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da

LDB96 foram asseguradas fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo baacutesica A partir da

implantaccedilatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Fundamental (Fundef) e

do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica (Fundeb) o financiamento da

educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros foram redistribuiacutedos entre os entes

federados Assim cabe aos municiacutepios o exerciacutecio de sua autonomia de acordo com as

especificidades e atribuiccedilotildees legais na efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais Neste sentido

surgiu a necessidade de analisar as normas juriacutedicas municipais em relaccedilatildeo agrave existecircncia de

mecanismos de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros da educaccedilatildeo para as

escolas municipais pelo Municiacutepio de Luziacircnia e sob o olhar da gestatildeo educacional se o

Municiacutepio tem exercido as accedilotildees distributiva e redistributiva de recursos agraves suas escolas A

pesquisa enveredou pela anaacutelise sob duas perspectivas do arcabouccedilo municipal e das receitas

e despesas destinadas agrave educaccedilatildeo Os bancos de dados utilizados foram Legislaccedilatildeo municipal

e relatoacuterios oficiais produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia Conclui-se

que tanto em termos legais como em termos da gestatildeo educacional uma vez que haacute

normatizaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros agraves suas escolas por meio do Proafem foi

possiacutevel constatar a existecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos Em relaccedilatildeo aos mecanismos de

redistribuiccedilatildeo o arcabouccedilo legal municipal define os criteacuterios redistributivos para as

instituiccedilotildees escolares a partir de 2008 no entanto no periacuteodo analisado esta accedilatildeo natildeo foi

implementada na gestatildeo educacional

Palavras-chave Financiamento da Educaccedilatildeo Baacutesica Gestatildeo Financeira Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos Gestatildeo educacional Municiacutepio Luziacircnia

viii

ABSTRACT

The research had as objective to analyze if there are criteria of distribution and redistribution

of financial resources to the municipal schools by the municipality of Luziacircnia if the

municipality has exercised the distributive and redistributive action in relation to its schools

The methodological procedures were the bibliographical survey the documentary research

using the quantitative method in the light of descriptive analysis It is worth mentioning that it

is the competence of municipalities to ensure financial management in relation to their

schools through distributive and redistributive action as expressed in the Law of Guidelines

and Bases of National Education - LDB nordm 93941996 With the advent of the Federal

Constitution of 1988 - CF and LDB 96 sources of financial resources for basic education

were guaranteed Since the implementation of the National Fund for the Development of

Fundamental Education (Fundef) and the National Fund for the Development of Basic

Education (Fundeb) the financing of basic education has been remodeled and financial

resources have been redistributed among the federated entities Thus it is up to the

municipalities to exercise their autonomy according to the specificities and legal attributions

in the effectiveness of educational policies In this sense the need arose to analyze the

municipal legal rules in relation to the existence of mechanisms of distribution and

redistribution of financial resources of the education to the municipal schools by the

Municipality of Luziacircnia and under the look of the educational management if the

Municipality has exerted the distributive and redistributive actions of resources to their

schools The research focused on the analysis from two perspectives the municipal

framework and the income and expenditure for education The databases used were

Municipal legislation and official reports (comparison of revenue and estimated expenditure

with the performed role of payments application in education) It is concluded that both in

legal terms and in terms of educational management once there is standardization and

transfer of financial resources to its schools through Proafem it was possible to verify the

existence of a distribution of resources Regarding redistribution mechanisms the municipal

legal framework defines the redistributive criteria for school institutions as of 2008 however

during the analyzed period this action was not implemented in educational management

Keywords Funding of Basic Education Financial management Distribution and

Redistribution of resources Educational management County Luziacircnia

ix

LISTA DE SIGLAS

ANPAE ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POLITICA E ADMINISTRACcedilAtildeO DA

EDUCACcedilAtildeO

ANPED ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO E PESQUISA EM

EDUCACcedilAtildeO

BDTD ndash BIBLIOTECA DIGITAL BRASILEIRA DE TESES E DISSERTACcedilOtildeES

CF ndash CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL

CACS ndash CONSELHO DE ACOMPANHAMENTO DE CONTROLE SOCIAL

CAE ndash CONSELHO DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

CAPES ndash COORDENACcedilAtildeO DE APERFEICcedilOAMENTO DE PESSOAL DE NIacuteVEL

SUPERIOR

CGU ndash CONTROLADORIA GERAL DA UNIAtildeO

CTN ndash COacuteDIGO TRIBUTAacuteRIO NACIONAL

DF ndash DISTRITO FEDERAL

EC ndash EMENDA CONSTITUCIONAL

EE ndash EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

EJA ndash EDUCACcedilAtildeO DE JOVENS E ADULTOS

FE ndash FACULDADE DE EDUCACcedilAtildeO

FPE ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS ESTADOS

FPM ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS MUNICIacutePIOS

FNDE ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEB ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEF ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDAMENTAL E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTEacuteRIO

FINEDUCA ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE PESQUISA EM FINANCIAMENTO DA

EDUCACcedilAtildeO

GO ndash GOIAacuteS

x

IBGE ndash INSTITUTO BRASILEIRO DE GESTAtildeO E ESTATIacuteSTICA

IDEB ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

IDHM ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO MUNICIPAL

IMB ndash INSTITUTO MAURO BORGES

INEP ndash INSTITUTO NACIONAL E ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS

IPCA ndash IacuteNDICE NACIONAL DE PRECcedilOS AO CONSUMIDOR AMPLO

IPEA ndash INSTITUTO DE PESQUISA ECONOcircMICA APLICADA

ICMS ndash IMPOSTO SOBRE CIRCULACcedilAtildeO DE MERCADORIAS E SERVICcedilOS

IE ndash IMPOSTO SOBRE EXPORTACcedilAtildeO

II ndash IMPOSTO SOBRE IMPORTACcedilAtildeO

IOF ndash IMPOSTO SOBRE OPERACcedilOtildeES FINANCEIRAS

IPI ndash IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS

IPTU ndash IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANO

IPVA ndash IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE DE VEIacuteCULOS AUTOMOTORES

IR ndash IMPOSTO DE RENDA

IRRF ndash IMPOSTO DE RENDA RETIDO NA FONTE

ISS ndash IMPOSTO SOBRE SERVICcedilOS DE QUALQUER NATUREZA

ITR ndash IMPOSTO TERRITORIAL RURAL

ITBI ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO DE BENS IMOacuteVEIS INTER-VIVOS

ITCD ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO CAUSA MORTIS E DOACcedilAtildeO

LDB ndash LEI DE DIRETRIZES E BASES

MDE ndash MANUTENCcedilAtildeO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO

MEC ndash MINISTEacuteRIO DA EDUCACcedilAtildeO

MP ndash MINISTEacuteRIO PUacuteBLICO

PAED ndash PROGRAMA DE APOIO A EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

xi

PDDE ndash PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA

PIB ndash PRODUTO INTERNO BRUTO

PME ndash PLANO MUNICIPAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNE ndash PLANO NACIONAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNAE ndash PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

PNATE ndash PROGRAMA NACIONAL DE TRANSPORTE ESCOLAR

PNLD ndash PROGRAMA NACIONAL DO LIVRO DIDAacuteTICO

PROAFEM ndash PROGRAMA DE APOIO FINANCEIRO AS ESCOLAS PUacuteBLICAS

MUNICIPAIS

PROINFO ndash PROGRAMA NACIONAL DE TECNOLOGIA EDUCACIONAL

RIDEDF ndash REGIAtildeO INTEGRADA DO ENTORNO DO DISTRITO FEDERAL

RFB ndash RECEITA FEDERAL DO BRASIL

R$ - REAIS

SCIELO ndash BIBLIOTECA ELETROcircNICA DE PERIOacuteDICOS CIENTIacuteFICOS

BRASILEIROS

SE ndash SALAacuteRIO-EDUCACcedilAtildeO

TCU ndash TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIAtildeO

TCM ndash TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICIacutePIOS

UnB ndash UNIVERSIDADE DE BRASIacuteLIA

xii

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOS

Graacutefico 1 Produto Interno Bruto do Municiacutepio de Luziacircnia (PIB)41

Graacutefico 2 Trajetoacuteria das Matriacuteculas Municipais de Luziacircnia43

Graacutefico 3 Receitas de Impostos do Municiacutepio de Luziacircnia48

Graacutefico 4 Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo ao Municiacutepio de Luziacircnia49

Graacutefico 5 Transferecircncias Constitucionais do Estado de Goiaacutes ao Municiacutepio de Luziacircnia50

Graacutefico 6 Distribuiccedilatildeo das Receitas Proacuteprias e Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo e do

Estado ao Municiacutepio de Luziacircnia51

Graacutefico 7 Estimativa de recursos financeiros disponiacuteveis destinadas agrave MDE do Municiacutepio de

Luziacircnia52

Graacutefico 8 Trajetoacuteria da receita bruta liacutequida e deduccedilotildees do FundefFundeb53

Graacutefico 9 Trajetoacuteria da receita do Pnate do PNAE e da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

destinada ao Municiacutepio de Luziacircnia56

Graacutefico 10 Trajetoacuteria das despesas do FundefFundeb66

Graacutefico 11 Distribuiccedilatildeo das despesas (exceto fundos) com a educaccedilatildeo da rede municipal de

ensino de Luziacircnia68

Graacutefico 12 Trajetoacuteria do percentual aplicado em MDE pelo Municiacutepio de Luziacircnia70

Graacutefico 13 Trajetoacuteria das despesas com recursos da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Pnate e PNAE71

Graacutefico 14 Trajetoacuteria das despesas do Proafem em relaccedilatildeo ao total de despesas com custeio e

investimento em Educaccedilatildeo73

IacuteNDICE DE MAPAS

Mapa 1 Localizaccedilatildeo do Municiacutepio de Luziacircnia-Goiaacutes40

IacuteNDICE DE QUADROS

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino20

Quadro 2 Recursos a serem aplicados em MDE pelos municiacutepios28

Quadro 3 Composiccedilatildeo do Fundef e Fundeb31

xiii

Quadro 4 Normas Juriacutedicas quanto agrave distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros agraves

escolas61

Quadro 5 Referencial de caacutelculo de valores do Proafem64

Quadro 6 Valores referenciais de caacutelculo para repasses do PDDE77

IacuteNDICE DE TABELAS

Tabela 1 Seacuterie histoacuterica dos entes federativos na arrecadaccedilatildeo total26

Tabela 2 IDEB observado em 2005 a 2015 e metas projetadas para a rede municipal de

ensino de Luziacircnia-GO46

Tabela 3 Montante recebido por escola do Proafem no Municiacutepio de Luziacircnia75

Tabela 4 Valores recebidos por escola via Proafem e PDDE79

xiv

SUMAacuteRIO

RESUMOvii

ABSTRACTviii

LISTA DE SIGLASix

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOSxii

IacuteNDICE DE MAPASxii

IacuteNDICE DE QUADROSxii

IacuteNDICE DE TABELASxiii

INTRODUCcedilAtildeO1

CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA7

I1 Introduccedilatildeo7

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico Como Abordagem para o Estudo do

Municiacutepio7

I3 O Federalismo Poliacutetico10

I4 O Federalismo Educacional16

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura de Financiamento da Educaccedilatildeo22

I6 Consideraccedilotildees Finais37

CAPIacuteTULO II - O SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO DE LUZIAcircNIA E AS

RECEITAS DESTINADAS Agrave EDUCACcedilAtildeO PUacuteBLICA39

II1 Introduccedilatildeo39

II2 Municiacutepio Pesquisado39

II3 A Oferta Educacional no Municiacutepio de Luziacircnia42

II4 Os Recursos Financeiros para a Educaccedilatildeo em Luziacircnia46

II5 Consideraccedilotildees Finais57

CAPIacuteTULO III - A OPERACIONALIZACcedilAtildeO DA GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA58

III1 Introduccedilatildeo58

III2 Legislaccedilatildeo Municipal de Luziacircnia Mecanismos de Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas59

III3 A Gestatildeo Educacional Gastos com Manutenccedilatildeo e Desenvolvimento do

Ensino65

xv

III4 O Proafem e os Recursos Financeiros Transferidos para as Escolas

Municipais72

III5 Consideraccedilotildees Finais80

CONCLUSAtildeO82

REFEREcircNCIAS86

ANEXOS97

1

I INTRODUCcedilAtildeO

Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da Lei de Diretrizes e Bases

da Educaccedilatildeo Nacional - LDB nordm 93941996 foram asseguradas fontes de recursos financeiros

para a educaccedilatildeo baacutesica Com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo

Fundamental ndash Fundef Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica ndash Fundeb

o financiamento da educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros para a educaccedilatildeo

baacutesica foram redistribuiacutedos Assim cabe a cada ente federado (Estados Distrito Federal e

Municiacutepios) exercer sua autonomia de acordo com as especificidades e atribuiccedilotildees legais na

efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais

A Constituiccedilatildeo Federal impotildee seu principal aspecto em relaccedilatildeo ao financiamento da

educaccedilatildeo no seu art 212 no qual a Uniatildeo aplicaraacute anualmente no miacutenimo dezoito por cento e

os estados e municiacutepios vinte e cinto por cento da receita referente agrave arrecadaccedilatildeo de impostos

e transferecircncias para a manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino (MDE) Vale salientar que a

CF88 determina ainda no mesmo artigo que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte

adicional de financiamento o Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Aleacutem disso na LDB96 as fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo estatildeo

expressas nos artigos 68 e 69 No artigo 70 o documento legal estabelece as despesas que satildeo

consideradas manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino com vistas agrave consecuccedilatildeo dos objetivos

baacutesicos das instituiccedilotildees educacionais

Os municiacutepios conquistaram autonomia poliacutetica administrativa e financeira a partir da

CF88 e passaram a financiar seu sistema educacional com recursos proacuteprios arrecadados por

impostos e transferecircncias constitucionais tendo a responsabilidade de atendimento prioritaacuterio

agrave educaccedilatildeo infantil e ao ensino fundamental

Assim o objeto de pesquisa desta dissertaccedilatildeo tem como ponto de partida uma

determinaccedilatildeo dada pela LDB96 na qual determina que os estabelecimentos de ensino tecircm a

incumbecircncia de administrar seus recursos materiais e financeiros e os sistemas de ensino

asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas graus de autonomia pedagoacutegica administrativa e

de gestatildeo financeira Aleacutem disso os municiacutepios devem exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas Por sua vez o ente municipal deve realizar a distribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves escolas Os dois incisos dos arts 11 e 12 e o art 15 da Lei Federal datildeo

embasamento ao presente estudo no intuito de investigar ateacute que ponto o municiacutepio cumpre

estas atribuiccedilotildees definidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional conforme

segue

2

Art 11 Os Municiacutepios incumbir-se-atildeo de II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas

Art 12 Os estabelecimentos de ensino respeitadas as normas comuns e as do seu

sistema de ensino teratildeo a incumbecircncia de II - administrar seu pessoal e seus

recursos materiais e financeiros

Art 15 Os sistemas de ensino asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas de

educaccedilatildeo baacutesica que os integram progressivos graus de autonomia pedagoacutegica e

administrativa e de gestatildeo financeira observadas as normas gerais de direito

financeiro puacuteblico (LDB1996)

Neste sentido o interesse em pesquisar sobre a poliacutetica de financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica e ter a possibilidade de estudar e aprofundar o conhecimento sobre um assunto que eacute

um dos pilares na efetivaccedilatildeo de poliacuteticas educacionais surgiu no ano de 2013 uma vez que a

pesquisadora eacute professora efetiva na educaccedilatildeo municipal desde 1999 e sobretudo atuou na

execuccedilatildeo financeira dos recursos do Fundef e do Fundeb na Secretaria Municipal de

Educaccedilatildeo de Luziacircnia-Goiaacutes entre 2005 e 2015 Em relaccedilatildeo agrave relevacircncia cientiacutefica e social

percebeu-se na literatura que a pesquisa sobre o tema financiamento da educaccedilatildeo ainda eacute

pouco explorada por profissionais da educaccedilatildeo principalmente por professores da educaccedilatildeo

baacutesica por preferirem pesquisas em outras linhas de pesquisa por considerarem o tema

demasiado complexo

Em decorrecircncia de minha atuaccedilatildeo profissional o municiacutepio escolhido nesta

investigaccedilatildeo eacute Luziacircnia recorte desta pesquisa pertencente ao Estado de Goiaacutes que estaacute

localizada a 60 km de distacircncia do Distrito Federal e a 200 km da capital de Goiaacutes Goiacircnia

O presente estudo apresenta uma breve revisatildeo de literatura de acordo com que tem

sido publicada na literatura brasileira a partir do levantamento e anaacutelise de artigos

dissertaccedilotildees e teses no periacuteodo de 2005 a 2015

Utilizou-se a estrateacutegia de busca dos seguintes descritores financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica descentralizaccedilatildeo de recursos distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos para as escolas

recursos financeiros para as escolas e gestatildeo financeira da educaccedilatildeo A consulta a bases de

dados e bibliotecas virtuais foi realizada nos sites Scielo (Biblioteca Eletrocircnica de Perioacutedicos

Cientiacuteficos Brasileiros) Capes (Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel

Superior) BDTD (Biblioteca Digital Brasileira de Teses e dissertaccedilotildees)

Foram selecionados ainda os Anais dos encontros nacionais Fineduca (Associaccedilatildeo

Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educaccedilatildeo) da Anped (Associaccedilatildeo Nacional de

Poacutes-Graduaccedilatildeo e Pesquisa em Educaccedilatildeo) e a Revista Retratos da Escola que natildeo estaacute

cadastrada no Scielo No site da Anpae (Associaccedilatildeo Nacional de Poliacutetica e Administraccedilatildeo da

Educaccedilatildeo) natildeo foram encontrados artigos com os descritores selecionados

3

O levantamento realizado permitiu a localizaccedilatildeo de trabalhos tais como teses

dissertaccedilotildees e artigos Aleacutem das referecircncias citadas no acircmbito deste estudo haacute dissertaccedilotildees

teses livros artigos cientiacuteficos e anais de congressos que exploram direta ou indiretamente a

temaacutetica do estudo Todavia os bancos de dados consultados natildeo encontraram registros de

pesquisas referentes ao financiamento da educaccedilatildeo baacutesica em Luziacircnia A revisatildeo de literatura

realizada a partir dos descritores supracitados na sua maior parte satildeo anaacutelises relativas aos

seguintes temas FundefFundeb autonomia da gestatildeo financeira da escola versus gestatildeo

democraacutetica descentralizaccedilatildeo de recursos como forma democraacutetica e participativa e

descentralizaccedilatildeo de recursos financeiros feita pelo governo federal

Ademais verificou-se que todos os trabalhos encontrados envolvem pesquisas

qualitativas e foram realizadas com foco na gestatildeo escolar

A partir de toda a leitura preacutevia dos trabalhos cientiacuteficos e de pesquisas bibliograacuteficas

chegou-se agrave conclusatildeo de que natildeo foram localizados estudos especiacuteficos sobre o

financiamento da educaccedilatildeo baacutesica e gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia tampouco a

respeito da distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros sob o olhar da gestatildeo

educacional Esta revisatildeo de literatura natildeo encontrou trabalhos que abordem a temaacutetica

distributiva e redistributiva de recursos dentro dos municiacutepios agraves escolas Sendo assim

justifica-se a elaboraccedilatildeo desta dissertaccedilatildeo uma vez que o intuito eacute realizar uma anaacutelise

quantitativa e no acircmbito da gestatildeo educacional ou seja na gestatildeo do sistema municipal de

Luziacircnia

Sendo assim surgiu a necessidade de compreender atraveacutes desta investigaccedilatildeo as

seguintes questotildees problema Existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o

Municiacutepio tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos em relaccedilatildeo agraves suas

escolas

Este trabalho por sua vez tem como objetivo geral analisar se existem criteacuterios de

distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas

pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o municiacutepio faz a distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros em relaccedilatildeo agraves suas escolas

Os objetivos especiacuteficos satildeo descrever o financiamento da educaccedilatildeo municipal na

federaccedilatildeo brasileira investigar no arcabouccedilo legal do municiacutepio de Luziacircnia se existem

criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos puacuteblicos em relaccedilatildeo agraves suas escolas

analisar de que forma os recursos financeiros destinados agrave educaccedilatildeo consideradas MDE satildeo

4

usados no Municiacutepio de Luziacircnia e se exercem a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos

financeiros para as escolas

Como forma de operacionalizar o processo de investigaccedilatildeo e viabilizar as respostas

das questotildees problema a dissertaccedilatildeo seraacute subsidiada por pesquisa documental e bibliograacutefica

Sendo que a primeira a fonte de coleta de dados estaacute restrita a documentos e pode ser feita

no momento em que o fato ou fenocircmeno ocorre ou depois A segunda abrange a bibliografia

jaacute tornada puacuteblica em relaccedilatildeo ao tema de estudo desde livros teses etc ateacute revistas

acadecircmicas (MARCONI amp LAKATOS 2010)

Somando-se a isso a pesquisa seraacute descritiva e analiacutetica A pesquisa descritivo-

analiacutetica segundo Prodanov amp Freitas (2013) eacute quando o pesquisador apenas registra e

descreve os fatos observados sem interferir neles Tal pesquisa observa registra analisa e

ordena os dados sem manipulaacute-los

Nesse contexto e de acordo com a abordagem da pesquisa tomaraacute como fontes de

informaccedilatildeo os documentos oficiais produzidos no municiacutepio de Luziacircnia tais como Lei

Orgacircnica os Planos Municipais de Educaccedilatildeo bem como o arcabouccedilo legal do municiacutepio

especiacutefico sobre educaccedilatildeo informaccedilotildees obtidas junto agrave secretaria de educaccedilatildeo e secretaria de

financcedilas A legislaccedilatildeo federal que seraacute abordada envolve a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 a

Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional de 1996 e a normatizaccedilatildeo que trata dos

recursos financeiros provenientes dos programas federais transferidos para os municiacutepios

Para o levantamento sistemaacutetico dos dados da gestatildeo financeira seraacute utilizado o banco

de dados relativos aos relatoacuterios produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia

tais como o comparativo da receita prevista com a realizada o comparativo da despesa

prevista com a realizada o rol de pagamentos e o relatoacuterio de aplicaccedilatildeo na educaccedilatildeo Estas

informaccedilotildees seratildeo tratadas por meio de estatiacutestica descritiva

Ademais seratildeo usados os bancos de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatiacutestica (IBGE) para informar sobre os dados do Municiacutepio o Censo Escolar e IDEB para

mensurar a quantidade de matriacuteculas e a iacutendice de desenvolvimento da educaccedilatildeo baacutesica

ambos divulgados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Aniacutesio

Teixeira (INEP) bem como disponiacutevel no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educaccedilatildeo (FNDE) para informaccedilotildees sobre os programas federais

Assim a pesquisa seraacute quantitativa de acordo com Prodanov amp Freitas (2013)

ldquoconsidera que tudo pode ser quantificaacutevel o que significa traduzir em nuacutemeros opiniotildees e

informaccedilotildees para classificaacute-las e analisaacute-lasrdquo (p 69) O meacutetodo quantitativo emprega dados

estatiacutesticos como centro do processo de anaacutelise de um problema

5

A delimitaccedilatildeo do periacuteodo da investigaccedilatildeo tendo o ano de 2005 como iniacutecio foi

definida tendo em vista a constituiccedilatildeo do sistema de ensino de Luziacircnia a transiccedilatildeo do Fundef

para o Fundeb a criaccedilatildeo do programa de transporte escolar (Pnate) em 2004 e os avanccedilos do

programa de alimentaccedilatildeo escolar (PNAE) que aconteceram em 2009 com a extensatildeo do

programa para toda a rede puacuteblica de educaccedilatildeo baacutesica dentre outros programas que foram

implantados apoacutes 2005 O ano de 2015 foi escolhido como limite temporal uma vez que os

dados financeiros relativos ao de 2016 do Municiacutepio de Luziacircnia natildeo foram consolidados ateacute

a presente data

A abordagem hipoteacutetico-dedutiva foi escolhida para o desenvolvimento desta

pesquisa pois

Quando os conhecimentos disponiacuteveis sobre determinado assunto satildeo insuficientes

para a explicaccedilatildeo de um fenocircmeno surge o problema Para tentar explicar as

dificuldades expressas no problema satildeo formuladas conjecturas ou hipoacuteteses Das

hipoacuteteses formuladas deduzem-se consequecircncias que deveratildeo ser testadas ou

falseadas (GIL 2008 apud PRODANOV amp FREITAS 2013 p 31)

Em razatildeo disso seguem abaixo as duas hipoacuteteses que seratildeo testadas nesta dissertaccedilatildeo

A primeira hipoacutetese eacute natildeo haacute repasse de recursos financeiros diretamente as escolas do

municiacutepio de Luziacircnia Ou seja natildeo haacute descentralizaccedilatildeo dos recursos municipais da educaccedilatildeo

para suas escolas O que haacute eacute uma gestatildeo financeira feita pela Secretaria de Educaccedilatildeo eou

Secretaria de Financcedilas que recebem as demandas especiacuteficas das escolas e os mesmos fazem a

contrataccedilatildeo e o pagamento destas demandas

A segunda hipoacutetese natildeo haacute mecanismos no municiacutepio de Luziacircnia para exercer accedilatildeo

redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas ou seja o inciso II do artigo 11 previsto na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional natildeo eacute cumprido pelo municiacutepio de Luziacircnia

Assim sendo caso as hipoacuteteses sejam comprovadas por meio desta pesquisa a

ausecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas tem implicaccedilotildees na autonomia

financeira administrativa e pedagoacutegica

A partir da legislaccedilatildeo federal que rege todos os entes federados pretende-se verificar

se o Municiacutepio de Luziacircnia cumpre as accedilotildees de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves suas escolas

A anaacutelise seraacute realizada por meio de duas perspectivas A primeira envolve investigar

se haacute previsatildeo na legislaccedilatildeo municipal a respeito da distribuiccedilatildeo e da redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros A segunda tem por objetivo analisar por meio dos gastos em educaccedilatildeo se

a gestatildeo educacional municipal realiza a accedilatildeo distributiva e a redistributiva de recursos

financeiros para as instituiccedilotildees escolares

6

Para que a gestatildeo escolar tenha autonomia financeira compete agrave gestatildeo educacional

definir sobre as poliacuteticas de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos financeiros da educaccedilatildeo

consideradas MDE para as instituiccedilotildees escolares Ou seja a gestatildeo educacional deve garantir

a accedilatildeo distributiva e redistributiva dos recursos agraves escolas para a efetivaccedilatildeo da autonomia da

gestatildeo financeira

O estudo que seraacute desenvolvido a seguir estaacute estruturado em trecircs capiacutetulos aleacutem desta

introduccedilatildeo e da conclusatildeo No primeiro capiacutetulo procura-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que

daraacute embasamento para a presente pesquisa relativa ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica

educacional bem como abordaraacute os elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a

organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional e o federalismo

fiscal de modo a subsidiar a compreensatildeo a respeito da estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira

O segundo capiacutetulo tem como foco de anaacutelise o municiacutepio de Luziacircnia Em primeiro

lugar a intenccedilatildeo eacute contextualizar o referido municiacutepio quanto ao perfil geograacutefico econocircmico

e populacional bem como descrever a organizaccedilatildeo do ensino puacuteblico municipal e a oferta

educacional da rede municipal de ensino Em seguida pretende-se investigar a trajetoacuteria da

receita disponiacutevel para a educaccedilatildeo no municiacutepio em tela no periacuteodo de 2005 a 2015

O capiacutetulo terceiro analisa-se a gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia no que se

refere agraves despesas em educaccedilatildeo Procura-se verificar por meio do arcabouccedilo legal e da gestatildeo

educacional deste municiacutepio a existecircncia ou natildeo de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros puacuteblicos para as instituiccedilotildees escolares municipais no periacuteodo de 2005 a

2015

Por fim a tiacutetulo de conclusatildeo a fim de responder as questotildees problema e as duas

hipoacuteteses do trabalho seraacute realizada uma reflexatildeo sobre a temaacutetica estudada com base nos

resultados alcanccedilados na pesquisa

7

CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA

I1 Introduccedilatildeo

Neste primeiro capiacutetulo pretende-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que daraacute

embasamento para o presente estudo O capiacutetulo divide-se em quatro seccedilotildees aleacutem desta breve

introduccedilatildeo e das consideraccedilotildees finais Na segunda seccedilatildeo procura-se compreender o estudo

relativo ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica educacional por meio do conceito de instituiccedilotildees

retirado da abordagem neoinstitucionalista histoacuterica ou seja as regras formais que regem a

gestatildeo educacional e o financiamento municipal Na seccedilatildeo seguinte explicitam-se os

elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a forma que conduziu a organizaccedilatildeo do

Estado federal brasileiro Isto posto a quarta seccedilatildeo tem o propoacutesito de entender a organizaccedilatildeo

da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional Por fim na quinta seccedilatildeo o

objetivo eacute delinear o federalismo fiscal de modo a evidenciar a estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira com o foco no ente municipal

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico como abordagem para o estudo do Municiacutepio

Para este trabalho apresenta-se o conceito de instituiccedilotildees retirado da abordagem

neoinstitucionalista histoacuterica Sob esta perspectiva teoacuterica pretende-se analisar o papel de uma

instacircncia da administraccedilatildeo puacuteblica qual seja o municiacutepio que eacute responsaacutevel pelas regras

formais de funcionamento das poliacuteticas educacionais recorte da pesquisa

Conforme Carvalho (2015) a corrente denominada neoinstitucionalista histoacuterica teve

seus primoacuterdios nos anos de 1980

inspirada no trabalho claacutessico de Polanyi (1980) sobre o surgimento e o

desaparecimento da sociedade de mercado O arcabouccedilo teoacuterico apareceu como

reaccedilatildeo agraves anaacutelises de grupos estrutural-funcionalistas ndash cujo foco concentrava-se nos

indiviacuteduos e na sociedade ndash para resgatar o papel do Estado nas poliacuteticas puacuteblicas (p

54)

De acordo com Hall amp Taylor1 (2003) o neoinstitucionalismo consiste em um conjunto

de abordagens de anaacutelise social que buscam compreender o papel desempenhado pelas

1 Ainda conforme os autores haacute quatro caracteriacutesticas proacuteprias ao institucionalismo histoacuterico Primeira

caracteriacutestica os teoacutericos tendem a conceituar a relaccedilatildeo entre as instituiccedilotildees e o comportamento individual em

8

instituiccedilotildees na determinaccedilatildeo de resultados sociais e poliacuteticos Cabe ressaltar que o

neoinstitucionalismo natildeo eacute uma corrente de pensamento unificada Existem pelo menos trecircs

perspectivas de anaacutelise diferentes Estas trecircs versotildees do neoinstitucionalismo satildeo designadas

como sendo neoinstitucionalismo da escolha racional neoinstitucionalismo socioloacutegico e

neoinstitucionalismo histoacuterico Com base na literatura podem ser destacados os seguintes

pontos que marcam as principais diferenccedilas entre essas trecircs correntes as matrizes teoacutericas de

origem o conceito de instituiccedilatildeo as concepccedilotildees do agente poliacutetico paralelamente ao das

relaccedilotildees de poder da mesma maneira o papel do Estado a influecircncia das instituiccedilotildees sobre o

processo poliacutetico e o comportamento dos atores e a dinacircmica e evoluccedilatildeo das instituiccedilotildees

Neste sentido surge agrave questatildeo como os institucionalistas histoacutericos definem

instituiccedilatildeo

Para Thelen e Steinmo apud Hall amp Taylor (2003) de modo geral definem

instituiccedilotildees como os procedimentos protocolos normas e convenccedilotildees oficiais e oficiosas

inerentes agrave estrutura organizacional da comunidade poliacutetica ou da economia poliacutetica Isto eacute

das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo ateacute agraves convenccedilotildees que governam o comportamento dos sindicatos ou as

relaccedilotildees entre bancos e empresas Esses teoacutericos tendem a associar as instituiccedilotildees agraves

organizaccedilotildees mas tambeacutem agraves regras ou convenccedilotildees editadas pelas organizaccedilotildees formais

Segundo Ouverney (2015) os neoinstitucionalistas histoacutericos inclinam-se a definir as

instituiccedilotildees como estruturas regras regulamentos normas protocolos e convenccedilotildees de

natureza formal que estabelecem e delimitam um conjunto de prerrogativas e

responsabilidades dos diversos atores que satildeo membros de uma comunidade poliacutetica Nesse

sentido as instituiccedilotildees atuam como contextos para a definiccedilatildeo das estrateacutegias poliacuteticas

estabelecendo variedade de opccedilotildees com configuraccedilotildees singulares que informam quais cursos

de accedilatildeo teratildeo maiores chances de sucesso

Carvalho (2011) argumenta que o conceito de instituiccedilatildeo se torna bastante fluido pois

abrange tanto organizaccedilotildees formais como regras informais (costumes e tradiccedilotildees) e

procedimentos que estruturam a conduta Exemplos do que se entendem como instituiccedilotildees

termos muito gerais Segunda enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao

desenvolvimento das instituiccedilotildees Terceira tendem a formar uma concepccedilatildeo do desenvolvimento institucional

que privilegia as trajetoacuterias as situaccedilotildees criacuteticas e as consequecircncias imprevistas E quarta buscam enfim

combinar explicaccedilotildees da contribuiccedilatildeo das instituiccedilotildees agrave determinaccedilatildeo de situaccedilotildees poliacuteticas com uma avaliaccedilatildeo

da contribuiccedilatildeo de outros tipos de fatores como as ideias

9

satildeo as regras de uma ordem constitucional e os procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo2

Ainda de acordo com a autora as instituiccedilotildees desempenham papel central no estudo

das diretrizes de gestatildeo natildeo apenas pela importacircncia do Estado como administrador e criador

de accedilotildees especiacuteficas mas acima de tudo pela capacidade de interferir na cultura poliacutetica na

estrateacutegia dos autores e na produccedilatildeo da proacutepria agenda de questotildees que seratildeo objetos de

poliacuteticas Assim para esta dissertaccedilatildeo seraacute adotado o conceito de instituiccedilatildeo retirado da teoria

neoinstitucionalista histoacuterica

No mesmo sentido o neoinstitucionalismo histoacuterico natildeo se desenvolveu como um

arcabouccedilo teoacuterico unitaacuterio mas tornou-se um ponto de encontro de estudiosos de diversas

correntes nas Ciecircncias Sociais cujo princiacutepio fundamental baseia-se na constataccedilatildeo de que as

instituiccedilotildees importam e devem ser centrais para anaacutelises dos processos poliacuteticos e sociais

(Carvalho 2015)

Numa perspectiva diferente North apud Ouverney (2015) define que as instituiccedilotildees

consistem nas regras do jogo que orientam as accedilotildees da sociedade Satildeo as construccedilotildees sociais

que conformam a interaccedilatildeo humana organizando as transaccedilotildees econocircmicas poliacuteticas e

sociais Campell apud Ouverney (2015) argumenta que as instituiccedilotildees satildeo compreendidas em

conjuntos reificados em regras haacutebitos rotinas representaccedilotildees sociais e elementos

simboacutelicos representados por uma comunidade Em outras palavras as instituiccedilotildees satildeo

tomadas pelos membros da comunidade indiviacuteduos que movem suas accedilotildees articulando-as

com os valores normas e condutas que permitem com que eles se relacionem em sociedade e

se construam como sujeitos

Sendo assim haacute vaacuterios conceitos de instituiccedilotildees do neoinstitucionalismo histoacuterico o

conceito que seraacute utilizado neste trabalho eacute aquele que define instituiccedilatildeo de forma mais

restrita como sendo normas regulamentos e legislaccedilotildees de acordo com Thelen e Steinmo

apud Hall amp Taylor (2003) Ouverney (2015) e Carvalho (2011) Um ponto importante eacute

entender o municiacutepio como uma instituiccedilatildeo que delimita e implementa as poliacuteticas puacuteblicas e

2 De acordo com Marques apud Carvalho (2011) como se daacute a influecircncia das instituiccedilotildees segundo a perspectiva

neoinstitucionalista histoacuterica Primeiro proacutepria formulaccedilatildeo das representaccedilotildees sobre a poliacutetica e a possibilidade

de sucesso nas demandas eacute mediada pela formaccedilatildeo histoacuterica do Estado e de suas instituiccedilotildees poliacuteticas Segundo

os grupos de interesse se formam e produzem suas agendas em diaacutelogo com a reproduccedilatildeo de suas questotildees em

estruturas organizacionais e agecircncias estatais existentes Terceiro as instituiccedilotildees poliacuteticas mediam a relaccedilatildeo

entre as estrateacutegias dos atores e a implementaccedilatildeo de determinadas poliacuteticas puacuteblicas E por fim o ajuste entre a

estrutura da organizaccedilatildeo dos demandantes por poliacuteticas puacuteblicas e a forma como estatildeo organizadas as

instituiccedilotildees que definem em grande parte as chances de vitoacuteria e ateacute mesmo as possibilidades de crescimento da

mobilizaccedilatildeo

10

a forma de atuaccedilatildeo de sua instacircncia Ou seja seraacute considerada a estrutura municipal como

uma instituiccedilatildeo que tem regras estabelecidas sendo que o regramento juriacutedico eacute essencial para

compreender o financiamento municipal

Para o presente estudo o conceito de instituiccedilatildeo envolve as regras formais que regem a

gestatildeo educacional tais como as legislaccedilotildees federal e municipal que interferem nas poliacuteticas

educacionais Sob esta perspectiva teoacuterica o municiacutepio seraacute depreendido como uma

instituiccedilatildeo poliacutetica com normas e regulamentos que influenciam as decisotildees de um conjunto

de accedilotildees que envolvem uma gestatildeo educacional especiacutefica levando-se em consideraccedilatildeo o

modelo do federalismo brasileiro educacional e o federalismo fiscal

I3 O Federalismo Poliacutetico

O federalismo ou sistema federal surgiu provisoriamente no Brasil em 1889 por meio

do Decreto nordm 1 de 15 de novembro3 que tambeacutem instituiu a repuacuteblica federativa Com a

aprovaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 24 de fevereiro de 1891 o federalismo brasileiro foi

consolidado e desde este momento o Brasil adota-o como modelo poliacutetico ou seja como

forma de organizaccedilatildeo do Estado Brasileiro

A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF)4 reconhece o Brasil como uma Repuacuteblica

Federativa formada pela Uniatildeo indissoluacutevel dos estados municiacutepios e Distrito Federal

constituindo em estado democraacutetico de direito na preservaccedilatildeo da autonomia poliacutetica

administrativa e financeira da soberania da federaccedilatildeo e como forma de organizaccedilatildeo do

Estado Brasileiro sob o princiacutepio da cooperaccedilatildeo reciacuteproca entre os integrantes do sistema

federativo Assim sendo a forma de governo do Brasil eacute a Repuacuteblica que significa que o

governante eacute eleito pelo povo e a forma de Estado eacute a federaccedilatildeo ou seja como o Paiacutes se

organiza internamente

Haacute na literatura especializada inuacutemeras definiccedilotildees de sistema federal federaccedilatildeo e

federalismo Partindo do entendimento de Arauacutejo (2016) natildeo haacute um consenso sobre a melhor

definiccedilatildeo dentre vaacuterios estudiosos sobre a temaacutetica O sistema federal caracteriza-se por uma

divisatildeo de poder poliacutetico entre o governo central e as subunidades territoriais Para o autor

3 O Decreto nordm 1 de 15 de Novembro de 1889 ldquoProclama provisoriamente e decreta como foacuterma de governo da

Naccedilatildeo Brazileira a Republica Federativa e estabelece as normas pelas quaes se devem reger os Estados

Federaes O Governo Provisoacuterio da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brazil decreta Art 1ordm Fica proclamada

provisoriamente e decretada como a foacuterma de governo da naccedilatildeo brazileira - a Repuacuteblica Federativardquo

4 De acordo com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (dos princiacutepios fundamentais art 1ordm organizaccedilatildeo poliacutetico-

administrativa art 18 e reparticcedilatildeo de competecircncias arts 21 a 25 30 e 32)

11

Permanece a dificuldade de construir uma classificaccedilatildeo consensual do que vem a ser

um Estado federal e isto tem iacutentima ligaccedilatildeo com o fato de que cada um deles eacute

produto de dinacircmicas histoacutericas diferenciadas mesmo que inscritos no conjunto de

transformaccedilotildees ocorridas no processo de constituiccedilatildeo dos estados nacionais e de

afirmaccedilatildeo do capitalismo como modo de produccedilatildeo dominante do mundo Assim

esta organizaccedilatildeo federalista responde aos problemas envolvidos na formaccedilatildeo de um

dado Estado Nacional e em determinado contexto Tal resposta pode estar

relacionada a contexto de heterogeneidades territoriais ou mesmo promover uma

acomodaccedilatildeo dos interesses territoriais dentro de um Estado nacional jaacute consolidado

(ARAUacuteJO 2016 p 34)

De maneira sinteacutetica pode-se enumerar seis caracteriacutesticas deste sistema divisatildeo

territorial do Estado em subunidades representaccedilatildeo das subunidades federadas poderes

executivo legislativo e judiciaacuterio existecircncia de uma corte suprema de justiccedila definiccedilatildeo de

competecircncias e jurisdiccedilotildees das esferas federativas e autonomia de cada ente federativo para

constituir seus governos (SOARES apud ARAUacuteJO 2016)

Conforme Cury (2007) o termo federaccedilatildeo proveacutem do latim foederatio que significa

contrato alianccedila uniatildeo e ato de unir-se por alianccedila Uma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros

federados (Uniatildeo EstadosDistrito Federal e Municiacutepios) trata-se de um regime em que os

poderes de governo satildeo repartidos entre instacircncias governamentais por meio de atribuiccedilotildees

legalmente definidas A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF) optou-se por um federalismo

cooperativo e o denominou de regime de colaboraccedilatildeo descentralizado com divisatildeo de

responsabilidades entre as esferas Ou seja o equiliacutebrio de poderes entre a Uniatildeo estados e

municiacutepios estabelecendo a colaboraccedilatildeo na distribuiccedilatildeo das competecircncias

Cabe destacar Elazar apud Abruacutecio (2005 p 93) que entende que a federaccedilatildeo ldquoeacute uma

parceria estabelecida e regulada por um pacto cujas conexotildees internas refletem um tipo

especial de divisatildeo de poder entre os parceiros baseada no reconhecimento muacutetuo de cada

umrdquo

Segundo Souza (2005) a federaccedilatildeo brasileira eacute um sistema de trecircs niacuteveis (Uniatildeo

estados e municiacutepios) triplo federalismo porque incorporou os municiacutepios juntamente com

os estados como partes integrantes da federaccedilatildeo

ldquoUma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros federados que formam uma soacute entidade

soberana o Estado Ou seja no caso do Brasil eacute o que denominamos de Uniatildeo No regime

federal soacute haacute um estado soberano com unidades federadas subnacionais (Estados)rdquo (CURY

2007 p 114)

Ainda de acordo com Cury (2007) o federalismo de cooperaccedilatildeo busca um equiliacutebrio

de poderes entre a Uniatildeo e os Estados membros estabelecendo laccedilos de colaboraccedilatildeo na

distribuiccedilatildeo das competecircncias por meio de atividades planejadas e articuladas entre si

12

objetivando fins comuns ldquoEsse federalismo poliacutetico eacute o registro juriacutedico de nossa atual

Constituiccedilatildeordquo (p 115)

Em relaccedilatildeo agrave estrutura federativa Abruacutecio (2005 p 41) analisa que

A estrutura federativa eacute um dos balizadores mais importantes do processo poliacutetico

no Brasil Ela tem afetado a dinacircmica partidaacuterio-eleitoral o desenho das poliacuteticas

sociais e o processo de reforma do Estado Aleacutem de sua destacada influecircncia a

federaccedilatildeo vem passando por intensas modificaccedilotildees desde a redemocratizaccedilatildeo do

paiacutes Eacute possiacutevel dizer tendo como base a experiecircncia comparada recente que o

federalismo brasileiro eacute atualmente um dos casos mais ricos e complexos entre os

sistemas federais existentes

Conforme abordado por Abrucio (2005) Souza (2005) Cury (2007) e Arauacutejo (2016) o

federalismo brasileiro baseia-se na distribuiccedilatildeo territorial de forma que os governos federal

estadual e municipal satildeo autocircnomos e independentes entre si nas suas accedilotildees Assim o sistema

federal deriva das relaccedilotildees de poder entre as trecircs esferas de governo configurando a

organizaccedilatildeo do estado federado

A organizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa do Estado compreende a Uniatildeo estados

Distrito Federal e municiacutepios A relaccedilatildeo entre os entes federados estaacute alicerccedilada numa

definiccedilatildeo constitucional das competecircncias visando assegurar a autonomia de cada um Uma

novidade poacutes-1988 foi o estabelecimento do municiacutepio como ente federado e o espaccedilo

municipal como local de gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas Dessa forma o municiacutepio deveria ser

capaz de gerir e executar as accedilotildees de acordo suas especificidades e demandas locais

A autonomia estabelecida na Carta Magna a todos os entes federados consiste em uma

descentralizaccedilatildeo poliacutetica administrativa e financeira A autonomia poliacutetica caracteriza-se na

eleiccedilatildeo de seus representantes na elaboraccedilatildeo da proacutepria constituiccedilatildeo estadual ou lei orgacircnica

municipal e em legislar sobre os assuntos de interesse local A autonomia administrativa se

traduz em gerir e executar as funccedilotildees administrativas isto eacute organizar a administraccedilatildeo

puacuteblica local E por fim a autonomia financeira configura-se no sistema de arrecadaccedilatildeo de

seus tributos e na autonomia em gerir os recursos financeiros transferidos

constitucionalmente

Assim na busca da melhor compreensatildeo do tema faz-se necessaacuterio agraves anaacutelises

desenvolvidas por Melo (2005) Carvalho (2016) e Sousa (2005) Melo (2005) afirma que a

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 incorporou as exigecircncias em torno de uma formulaccedilatildeo de

poliacuteticas mais descentralizada democraacutetica e de interesse puacuteblico A Carta Magna garantiu

autonomia administrativa aos governos subnacionais e determinou uma nova redistribuiccedilatildeo de

13

responsabilidades Aleacutem disso ela instituiu um novo regime de atribuiccedilotildees tributaacuterias no qual

os estados e municiacutepios receberam natildeo apenas novos poderes de tributar mas conseguiram

tambeacutem assegurar uma parcela maior das receitas tributaacuterias federais A Constituiccedilatildeo

concedeu um novo status aos municiacutepios o uacutenico paiacutes do mundo a fazer isto que juntamente

com os estados tornaram-se unidades constituintes autocircnomas da federaccedilatildeo Houve previsatildeo

de novas receitas para os estados e municiacutepios provenientes de transferecircncias constitucionais

de recursos federais

Partindo do entendimento de Carvalho (2016) o texto constitucional determinou o

sistema de reparticcedilatildeo de competecircncias e de atribuiccedilotildees legislativas entre os entes federados

dentro de limites expressos A novidade foi atribuir a cada municiacutepio brasileiro o papel de

ente federado Ou seja foram conferidas aos municiacutepios a autonomia administrativa

(competecircncia de auto-organizaccedilatildeo de seus oacutergatildeos e serviccedilos) legislativa (competecircncia para

editar leis) e poliacutetica (competecircncia para eleger os integrantes dos poderes Executivo e

Legislativo)

Neste contexto Sousa (2005) sustenta que os municiacutepios assumiram um papel poliacutetico

estrateacutegico principalmente na definiccedilatildeo de agendas implementaccedilatildeo e concretizaccedilatildeo de

poliacuteticas puacuteblicas locais Neste diapasatildeo pelo modelo federativo que passou a vigorar

reconheceu a importacircncia do ente municipal no ordenamento constitucional brasileiro dotado

de competecircncias poliacuteticas administrativas e financeiras atuando paralelamente agrave Uniatildeo e aos

estados em assuntos de competecircncia privativa comum e concorrentemente

O processo de reorganizaccedilatildeo que o Brasil passou com a aprovaccedilatildeo do texto

Constitucional ganhou destaque pela sua possiacutevel capacidade de reverter o quadro de pobreza

e desigualdades no paiacutes Desse modo o municiacutepio brasileiro teve um papel relevante frente agraves

atribuiccedilotildees transferidas pela CF88 no sentido de prover e assegurar as poliacuteticas puacuteblicas no

niacutevel local

O reconhecimento do municiacutepio como ente federado trouxe desafios para o

cumprimento da finalidade de promover o bem estar da sociedade nas aacutereas sociais Neste

aspecto segundo Arauacutejo (2016) ldquoa federaccedilatildeo brasileira jaacute surge desigual e muito mais do que

isso privilegiando o uso do fundo puacuteblico para aprofundar um dado modelo de

desenvolvimento que concentrou renda e riqueza em poucas unidades subnacionaisrdquo (p 59)

O autor afirma que apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 a questatildeo da

desigualdade territorial tornou-se um tema candente e ao mesmo tempo sem soluccedilatildeo

satisfatoacuteria As assimetrias da federaccedilatildeo natildeo estatildeo sendo devidamente enfrentadas e isso tem

14

propiciado uma desigual garantia dos direitos fundamentais para milhotildees de brasileiros das

regiotildees mais pobres do paiacutes dentre eles a educaccedilatildeo

Ainda conforme Arauacutejo (2016) eacute necessaacuterio inserir no debate federativo dois

componentes essenciais para compreender em profundidade as caracteriacutesticas vivenciadas

pelo Brasil

1ordm) as desigualdades territoriais

2ordm) as relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais

Para o autor em que pese inexistirem clivagens religiosas ou eacutetnicas o paiacutes eacute

historicamente dividido entre jurisdiccedilotildees ricas e pobres Garantir o equiliacutebrio da representaccedilatildeo

das e nas jurisdiccedilotildees ricas e pobres foi historicamente um componente central do desenho

das instituiccedilotildees poliacuteticas brasileiras

Do ponto de vista de Resende (2010) na ausecircncia de um modelo de federalismo fiscal

que leve em conta a interdependecircncia de seus componentes o financiamento das poliacuteticas

prioritaacuterias para o desenvolvimento nacional reduz a eficaacutecia dessas poliacuteticas no que concerne

agrave reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais O autor ainda afirma que tatildeo importante

quanto a existecircncia de garantias financeiras eacute a existecircncia de outras condiccedilotildees que concorram

para que elas produzam o resultado esperado Entre estas condiccedilotildees estatildeo correspondecircncia

entre a localizaccedilatildeo dos recursos e das demandas a serem atendidas a cooperaccedilatildeo na gestatildeo

das poliacuteticas por elas beneficiadas e a associaccedilatildeo das garantias de recursos a compromissos

com resultados

Arretche (2010) reconhece que o Brasil eacute historicamente marcado por fortes

desigualdades regionais inclusive em comparaccedilatildeo com outros paiacuteses A disparidade de

condiccedilotildees econocircmicas eacute reforccedilada ademais pela existecircncia de um contingente expressivo de

municiacutepios pequenos com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos proacuteprios A

autora atribui maior relevacircncia a algumas variaacuteveis no processo de descentralizaccedilatildeo das

poliacuteticas sociais De acordo com a autora atributos estruturais das unidades locais de governo

(capacidade econocircmica fiscal e administrativa) atributos institucionais das poliacuteticas (regras

constitucionais requisitos de engenharia operacional e legado das poliacuteticas preacutevias) e fatores

ligados agrave accedilatildeo poliacutetica (relaccedilotildees entre estado e sociedade e relaccedilotildees intergovernamentais)

seriam as variaacuteveis determinantes portanto municiacutepios com deacuteficits desses atributos seriam

aqueles mais propensos a natildeo promoverem de forma satisfatoacuteria as poliacuteticas puacuteblicas para sua

populaccedilatildeo

Conforme Cruz (2011) o problema central do federalismo brasileiro satildeo as

desigualdades sociais e regionais que resultam em diferenccedilas fundamentais nas condiccedilotildees de

15

vida e de acesso a serviccedilos puacuteblicos entre regiotildees e redes de ensino do paiacutes resultando em

disparidades que impedem que cidadatildeos formalmente iguais vivendo em diferentes locais do

paiacutes tenham de fato acesso a estes serviccedilos em qualidade e quantidade similar como

previsto constitucionalmente No acircmbito do pacto federativo eacute importante destacar que o

padratildeo de federalismo desenvolvido no Brasil tambeacutem influencia o setor educacional Tais

questotildees envolvem o direito agrave educaccedilatildeo e as responsabilidades dos entes federados na oferta

educacional (2009)

Diante disso em caminho semelhante Arretche (2010) e Arauacutejo (2016) argumentam

que em paiacuteses federativos uma diminuiccedilatildeo da desigualdade depende da capacidade do

governo central de destinar mais recursos federais para os municiacutepios localizados nas regiotildees

mais pobres O tamanho deste aporte financeiro definiraacute o percentual de reduccedilatildeo das

desigualdades entre unidades subnacionais ricas e pobres A desigualdade territorial pode ser

minimizada por intermeacutedio da distribuiccedilatildeo dos recursos tributaacuterios no territoacuterio Tal

procedimento garantiraacute que o cidadatildeo independentemente do local de sua residecircncia tenha

acesso a serviccedilos puacuteblicos

Assim Abruacutecio (2005) Cury (2007) e Oliveira apud Carvalho (2016) abordaram

problemas que a descentralizaccedilatildeo e autonomia causaram nessas desigualdades Abruacutecio

(2005) afirma que a redemocratizaccedilatildeo do paiacutes marcou um novo modelo do federalismo o

estabelecimento de um amplo processo de descentralizaccedilatildeo democracia e a participaccedilatildeo da

sociedade no plano local entretanto a descentralizaccedilatildeo natildeo resolveu os problemas dos

governos locais brasileiros O principal problema foi a conformaccedilatildeo de um federalismo

compartimentalizado em que cada niacutevel de governo procurava encontrar o seu papel

especiacutefico e natildeo havia incentivos para o compartilhamento de tarefas

Para Cury (2007) o regime de colaboraccedilatildeo seja em termos de conteuacutedo seja em

termos de mecanismos eacute difiacutecil lento e necessariamente negociado Eacute o que acontece com

um Brasil cuja Uniatildeo congrega 27 estados 5570 municiacutepios e o Distrito Federal Por isso a

cooperaccedilatildeo exige entendimento muacutetuo entre os entes federados e a participaccedilatildeo supotildee a

abertura de novas arenas puacuteblicas de deliberaccedilatildeo e decisatildeo Segundo o autor surgem

dificuldades e limites no aspecto da colaboraccedilatildeo reciacuteproca O primeiro limite adveacutem da

omissatildeo dos parlamentares em natildeo terem ainda elaborado as leis complementares exigidas

pela Constituiccedilatildeo Federal em seu paraacutegrafo uacutenico do art 23 que regulamente o regime de

colaboraccedilatildeo O segundo limite se insere dentro dessa omissatildeo Essa lacuna vem sendo

ocupada por uma guerra fiscal entre os estados e isso acaba gerando um federalismo

competitivo

16

As poliacuteticas descentralizadas segundo Oliveira apud Carvalho (2016) promovem a

eliminaccedilatildeo da burocracia de forma a redistribuir os recursos aos municiacutepios transpor

obstaacuteculos e possiacuteveis desvios ldquoporeacutem natildeo se traduz em autonomia pois natildeo houve

redefiniccedilatildeo de foco mas reconcentraccedilatildeo de poder baseada nos localismos o que amplifica as

desigualdades regionaisrdquo (p 106)

Ademais para os autores supracitados os conflitos que perduram dentro do

federalismo poliacutetico brasileiro tem origem na desigualdade territorial econocircmica nas

relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais e ainda na ineacutercia do governo federal

quanto a regulamentaccedilatildeo do regime de colaboraccedilatildeo Estas satildeo questotildees que ainda natildeo tem

uma soluccedilatildeo satisfatoacuteria e isso vem afetando a garantia dos direitos sociais dentre eles a

educaccedilatildeo que eacute o objeto desta pesquisa

Eacute possiacutevel perceber nesta breve revisatildeo da literatura que a descentralizaccedilatildeo de

competecircncias aconteceu sem alocaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros suficientes para o

cumprimento das responsabilidades nas aacutereas sociais Ainda que o municiacutepio tenha

capacidade poliacutetico-administrativa a ausecircncia de capacidade financeira compromete o

atendimento para a provisatildeo de serviccedilos puacuteblicos Mesmo que o assunto das desigualdades

territoriais natildeo seja o tema central desta pesquisa poreacutem eacute de suma importacircncia a

compreensatildeo do contexto institucional da federaccedilatildeo brasileira para a anaacutelise dos limites de

autonomia do ente federado municipal

Dessa maneira como exposto nesta seccedilatildeo o federalismo poliacutetico eacute uma forma que

conduziu a organizaccedilatildeo do Estado federal brasileiro (dotado de soberania) este eacute composto

pela Uniatildeo estados-membros Distrito Federal e municiacutepios cada qual conservando sua

autonomia na reparticcedilatildeo de competecircncias para a organizaccedilatildeo do Estado Com base nos

elementos teoacutericoslegais abordados pretende-se a seguir compreender a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional

I4 O Federalismo Educacional

Na CF88 consta a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo brasileira sob a forma federativa Esta

organizaccedilatildeo segundo Rocha (2016) natildeo eacute nova remonta ao impeacuterio que delegou agraves

proviacutencias a responsabilidade pela criaccedilatildeo das escolas de primeiras letras nas cidades O

Estado unitaacuterio descentralizou o ensino brasileiro em termos legais ao longo dos seacuteculos e

quando natildeo existia previsatildeo legal dessa descentralizaccedilatildeo a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo

mantinha-se na praacutetica

17

A organizaccedilatildeo da aacuterea educacional estaacute definida conforme os preceitos da

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional (LDB nordm

9394 de 1996) marcos legais vigentes da educaccedilatildeo brasileira Em outras palavras o

federalismo educacional brasileiro eacute a forma como o Estado promove a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo em niacuteveis federal estadual distrital e municipal

Dentre os direitos sociais expressos pelo art 6ordm da Carta Magna estaacute o direito agrave

educaccedilatildeo previsto no art 205 como um direito de todos e um dever do estado e da famiacutelia A

efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo como poliacutetica puacutebica comum e concorrencial implica na

competecircncia educacional de todos os entes federados em ofertar educaccedilatildeo5

Assim o dever do Estado com a educaccedilatildeo concretiza-se de acordo com o art 208 da

CF e art 4ordm ao 6ordm da LDB6 mediante a garantia de

1) educaccedilatildeo baacutesica obrigatoacuteria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de

idade sem prejuiacutezo da sua oferta gratuita a todos os que a ela natildeo tiveram acesso na idade

proacutepria

2) a progressiva universalizaccedilatildeo do ensino meacutedio gratuito

3) o atendimento educacional especializado aos portadores de deficiecircncia

preferencialmente na rede regular de ensino

4) a educaccedilatildeo infantil em creche e preacute-escola agraves crianccedilas ateacute 5 (cinco) anos de idade

em relaccedilatildeo a creche (alunos de 0 a 3 anos) o poder puacuteblico natildeo tem obrigatoriedade de atender

toda a demanda social e sim ofertar vagas para esta faixa etaacuteria

5) o acesso aos niacuteveis mais elevados de ensino da pesquisa e da criaccedilatildeo artiacutestica

segundo a capacidade de cada um

6) a oferta de ensino noturno regular adequado agraves condiccedilotildees do educando

7) o atendimento ao educando em todas as etapas da educaccedilatildeo baacutesica por meio de

programas suplementares de material didaacutetico escolar transporte alimentaccedilatildeo e assistecircncia agrave

sauacutede por meio da funccedilatildeo supletiva da Uniatildeo

5 No art 23 da CF88 foi estabelecida a competecircncia comum da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos

Municiacutepios dentre elas o inciso V proporcionar os meios de acesso agrave cultura agrave educaccedilatildeo agrave ciecircncia agrave

tecnologia agrave pesquisa e agrave inovaccedilatildeo Da mesma forma o art 24 Compete agrave Uniatildeo aos Estados e ao Distrito

Federal legislar concorrentemente sobre IX - educaccedilatildeo cultura ensino desporto ciecircncia tecnologia pesquisa

desenvolvimento e inovaccedilatildeo Eacute importante destacar que natildeo foi determinada competecircncia legislativa em mateacuteria

educacional 6 O art 21 da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo (LDB) estabelece que a educaccedilatildeo escolar compreende a

educaccedilatildeo baacutesica e a educaccedilatildeo superior A educaccedilatildeo baacutesica estaacute estruturada nas etapas de educaccedilatildeo infantil do

ensino fundamental e ensino meacutedio e nas modalidades de educaccedilatildeo especial educaccedilatildeo de jovens e adultos

(EJA) educaccedilatildeo do campo indiacutegenas e educaccedilatildeo profissional

18

8) compete ao poder puacuteblico recensear os alunos do ensino fundamental zelar pela

frequecircncia na escola e a obrigaccedilatildeo dos pais em matricular as crianccedilas a partir de 4 anos de

idade

9) o acesso ao ensino obrigatoacuterio e gratuito eacute direito puacuteblico subjetivo Isto eacute a oferta

irregular ou inexistente da educaccedilatildeo baacutesica importa responsabilidade da autoridade

competente

No federalismo educacional a descentralizaccedilatildeo e a autonomia estatildeo presentes na

CF88 e na LDB96 por intermeacutedio da divisatildeo de responsabilidades com a educaccedilatildeo entre a

Uniatildeo estados Distrito Federal e municiacutepios e na organizaccedilatildeo dos sistemas de ensino em

regime de colaboraccedilatildeo

Neste compasso a organizaccedilatildeo dos sistemas educacionais se daacute da seguinte forma

conforme expresso no art 211 da CF e os arts 9ordm e 16 da LDB a Uniatildeo eacute responsaacutevel por

criar e organizar o sistema federal de ensino e o dos Territoacuterios O sistema federal

compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pela Uniatildeo as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

superior criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos federais de educaccedilatildeo

Ainda eacute atribuiccedilatildeo da Uniatildeo em mateacuteria educacional a funccedilatildeo redistributiva e

supletiva de forma a garantir equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo de

qualidade do ensino mediante assistecircncia teacutecnica e financeira aos Estados ao Distrito Federal

e aos Municiacutepios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento

prioritaacuterio agrave escolaridade obrigatoacuteria bem como a coordenaccedilatildeo da poliacutetica nacional da

educaccedilatildeo

Neste sentido Arauacutejo (2012) explica o papel da Uniatildeo para com os estados e

municiacutepios

O federalismo na aacuterea educacional teria como um dos seus suportes a atuaccedilatildeo da

Uniatildeo para garantir a equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo

de qualidade por meio da sua funccedilatildeo redistributiva e supletiva A funccedilatildeo

redistributiva iraacute desembocar no estabelecimento de uma poliacutetica de fundos

complementados por recursos federais A funccedilatildeo supletiva eacute operacionalizada por

programas federais sejam aqueles de incidecircncia direta nas escolas sejam aqueles

que necessitam de conveniamento com os entes federados subnacionais (p 51)

Diante disso a funccedilatildeo redistributiva pode ser exemplificada pela complementaccedilatildeo do

Fundeb realizada pela Uniatildeo aos estados e municiacutepios que natildeo conseguem cumprir o valor

miacutenimo gasto com o aluno ou seja a Uniatildeo deve redistribuir os recursos adicionais ao fundo

a fim de reduzir as desigualdades territoriais de acordo com a legislaccedilatildeo do FundefFundeb

A funccedilatildeo supletiva eacute suplementar os recursos ou bens aos estados Distrito Federal e

municiacutepios para que estes cumpram com suas responsabilidades educacionais Satildeo exemplos

19

as cotas estaduais municipais e distritais do salaacuterio-educaccedilatildeo e os programas federais tais

como Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) Programa de Alimentaccedilatildeo Escolar

(PNAE) Programa de Transporte Escolar (Pnate) dentre outros Estes programas seratildeo

abordados com mais detalhes no segundo capiacutetulo

Na mesma direccedilatildeo o art 211 da CF88 e os arts 10 e 17 da LDB96 estabelecem que os

27 estados atuem prioritariamente no ensino meacutedio e assegurarem o ensino fundamental E

estaratildeo incumbidos de

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas de

ensino

II - definir com os municiacutepios formas de colaboraccedilatildeo na oferta do ensino fundamental

as quais devem assegurar a distribuiccedilatildeo proporcional das responsabilidades de acordo com a

populaccedilatildeo a ser atendida e os recursos financeiros disponiacuteveis em cada uma dessas esferas do

Poder Puacuteblico

III - elaborar e executar poliacuteticas e planos educacionais em consonacircncia com as

diretrizes e planos nacionais de educaccedilatildeo integrando e coordenando as suas accedilotildees e as dos

seus Municiacutepios

IV - autorizar reconhecer credenciar supervisionar e avaliar respectivamente os

cursos das instituiccedilotildees de educaccedilatildeo superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino

V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual

O sistema estadual de ensino compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo Poder

Puacuteblico estadual de niacutevel meacutedio e fundamental as instituiccedilotildees de ensino fundamental e meacutedio

criadas e mantidas pela iniciativa privada os oacutergatildeos estaduais de educaccedilatildeo

Ao Distrito Federal estatildeo conferidas as mesmas competecircncias referentes aos estados e

aos municiacutepios7

No que tange ao sistema municipal de ensino delimitaccedilatildeo desta pesquisa conforme o

art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 os 5570 municiacutepios tem como prioridade a

oferta do ensino fundamental e da educaccedilatildeo infantil Satildeo responsaacuteveis por

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas

de ensino integrando-os agraves poliacuteticas e planos educacionais da Uniatildeo e dos estados

II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas

III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

7 Conforme previsto no art 211 sect 3ordm da CF88 e o Paraacutegrafo uacutenico do art 10 da LDB96

20

IV - autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de

ensino

V - oferecer a educaccedilatildeo infantil em creches e preacute-escolas e com prioridade o ensino

fundamental permitida a atuaccedilatildeo em outros niacuteveis de ensino somente quando estiverem

atendidas plenamente as necessidades de sua aacuterea de competecircncia e com recursos acima dos

percentuais miacutenimos vinculados pela Constituiccedilatildeo Federal agrave manutenccedilatildeo e desenvolvimento

do ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal

VII - os municiacutepios poderatildeo optar ainda por se integrar ao sistema estadual de ensino

ou compor com ele um sistema uacutenico de educaccedilatildeo baacutesica

O quadro 1 sistematiza a estrutura do sistema municipal de ensino

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino

Fontes art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 Elaboraccedilatildeo proacutepria

Desta forma o sistema municipal compreende os seguintes componentes as

instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo poder puacuteblico municipal as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo O

sistema municipal de ensino eacute a concretizaccedilatildeo da autonomia do municiacutepio na aacuterea educacional

em relaccedilatildeo agrave normatizaccedilatildeo local e eacute responsaacutevel pelo credenciamento dos estabelecimentos de

ensino

Dentre os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo destacam-se as secretarias de educaccedilatildeo e os

conselhos de educaccedilatildeo A secretaria municipal de educaccedilatildeo organiza administrativamente a

educaccedilatildeo puacuteblica do municiacutepio nos aspectos administrativo pedagoacutegico e financeiro nos

Sistema Municipal de Ensino

Conselho Municipal

de Educaccedilatildeo

Secretaria Municipal

de Educaccedilatildeo

Instituiccedilotildees Puacuteblicas de

Ensino Fundamental e

Educaccedilatildeo Infantil

Instituiccedilotildees da

Iniciativa Privada de

Educaccedilatildeo Infantil

21

termos da legislaccedilatildeo federal e municipal O conselho municipal de educaccedilatildeo eacute um oacutergatildeo do

sistema de ensino responsaacutevel pela normatizaccedilatildeo das atividades educacionais pelo

credenciamento e fiscalizaccedilatildeo das instituiccedilotildees escolares puacuteblicas municipal e das instituiccedilotildees

da iniciativa privada de educaccedilatildeo infantil dentre outras atribuiccedilotildees que cada legislaccedilatildeo

municipal estabelece

Segundo a interpretaccedilatildeo de Rocha (2016) a LDB96 atribuiu seis responsabilidades e

uma possibilidade aos municiacutepios Satildeo elas

1ordf) Organizar a rede municipal de ensino de acordo com as poliacuteticas e os planos

educacionais desenvolvidos pelos estados-membros e Uniatildeo

2ordf) Garantir a educaccedilatildeo infantil e o ensino fundamental a todos os cidadatildeos brasileiros

e estrangeiros residentes no municiacutepio isto eacute assegurar a educaccedilatildeo baacutesica

3ordf) Redistribuir recursos materiais tecnoloacutegicos e financeiros para as suas escolas Isto

significa que o municiacutepio deve repassar agraves escolas puacuteblicas municipais parte dos recursos

financeiros arrecadados assim como parte dos recursos que os estados-membros e a Uniatildeo

lhe repassam para agrave manutenccedilatildeo e ao desenvolvimento do ensino fundamental e educaccedilatildeo

infantil

4ordf) Normatizar as atividades educacionais em sua circunscriccedilatildeo Significa que o

legislativo local executivo eou conselho municipal de educaccedilatildeo devem promulgar eou

editar quaisquer tipos de atos normativos que regulamentem o ensino puacuteblico e privado no

municiacutepio Tambeacutem eacute mister enfatizar que as normatizaccedilotildees municipais somente tecircm validade

na jurisdiccedilatildeo do municiacutepio que as elaboraram

5ordf) Autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos de ensino da iniciativa

puacuteblica (ensino fundamental e educaccedilatildeo infantil) e iniciativa privada (educaccedilatildeo infantil)

6ordf) Assumir o transporte escolar rural dos alunos da rede municipal O transporte

gratuito de alunos matriculados na rede puacuteblica de educaccedilatildeo infantil e do ensino fundamental

eacute de responsabilidade do Poder Executivo municipal

Tendo em vista as seis responsabilidades para a educaccedilatildeo municipal ainda conforme a

autora a LDB96 permite que o municiacutepio opte por construir seu sistema municipal de

educaccedilatildeo autonomamente por meio de Lei municipal e por criar o conselho municipal de

educaccedilatildeo ou que faccedila parte do sistema estadual sendo que nesta possibilidade a rede

municipal estaraacute integrada as regras do seu estado

Eacute possiacutevel perceber que haacute estreita relaccedilatildeo entre o federalismo educacional e o

federalismo poliacutetico agrave medida em que haacute as mesmas caracteriacutesticas presentes em ambos

reparticcedilatildeo de poder e das competecircncias educacionais entre os entes federados organizaccedilatildeo

22

dos proacuteprios sistemas de ensino e a autonomia em normatizar administrar e financiar a

educaccedilatildeo

Assim com amparo no conceito de instituiccedilotildees retirado da teoria do

neoinstitucionalismo histoacuterico utilizado como referecircncia para o presente estudo verifica-se

que a forma federativa da educaccedilatildeo brasileira define competecircncias e limites dados pelo

regramento juriacutedico que delimita a estrutura organizacional da educaccedilatildeo municipal

Nesta direccedilatildeo a garantia da educaccedilatildeo como um direito social estaacute atrelada ao

financiamento puacuteblico Neste sentido pretende-se descrever a seguir o federalismo fiscal

fornecendo base para a discussatildeo do financiamento da educaccedilatildeo puacuteblica brasileira em

especial no niacutevel municiacutepio

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura do Financiamento da Educaccedilatildeo Brasileira

Nesta seccedilatildeo o federalismo fiscal seraacute abordado a partir do arcabouccedilo juriacutedico presente

na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no Coacutedigo Tributaacuterio Nacional de 19668 e na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo de 1996

Antes de se adentrar no federalismo fiscal faz-se necessaacuterio abordar o significado de

financiamento especificamente para aacuterea educacional Assim recorrendo agrave definiccedilatildeo

apresentada por Carvalho (2016)

Financiamento eacute uma operaccedilatildeo financeira em que a parte financiadora fornece

recursos para outra parte que estaacute sendo financiada No caso do financiamento

puacuteblico da educaccedilatildeo os entes federados (Uniatildeo estados-membros Distrito Federal

e municiacutepios) fornecem recursos financeiros para manutenccedilatildeo de suas escolas

pagamento de pessoal e investimentos na infraestrutura escolar (p 101)

O federalismo fiscal compreende o conjunto de receitas tributaacuterias atribuiacutedas a cada

ente federado cujo objetivo eacute a prestaccedilatildeo dos serviccedilos puacuteblicos

Oliveira (2000) argumenta que no federalismo fiscal como satildeo chamadas as relaccedilotildees

de distribuiccedilatildeo de receitas e atribuiccedilotildees no regime federativo o sistema tributaacuterio deve ser

estruturado de forma a distribuir as receitas puacuteblicas entre vaacuterias unidades e esferas

administrativas visando proporcionar condiccedilotildees para atender agraves demandas que lhes satildeo

exigidas Desta maneira se ldquocaracteriza a necessidade da existecircncia de uma estrutura capaz de

8 A Lei 5172 de 251066 dispotildee sobre o Sistema Tributaacuterio Nacional e institui normas gerais de direito

tributaacuterio aplicaacuteveis agrave Uniatildeo estados e municiacutepios denominado de Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

23

gerar um efeito distributivo entre os grupos que fazem parte da federaccedilatildeo aleacutem de um agente

intermediador capaz de evitar possiacuteveis atritos entre os membros federadosrdquo (p 28)

O sistema tributaacuterio nacional estabelece como o Estado brasileiro se organiza

financeiramente para atender as necessidades puacuteblicas conforme o disposto no Coacutedigo

Tributaacuterio Nacional (CTN) e nos arts 145 a 162 da CF889 A Uniatildeo os estados o Distrito

Federal e os municiacutepios poderatildeo instituir os seguintes tributos impostos taxas contribuiccedilatildeo

de melhoria e outras contribuiccedilotildees10

Tributo eacute toda prestaccedilatildeo pecuniaacuteria compulsoacuteria em moeda ou cujo valor nela se possa

exprimir que natildeo constitua sanccedilatildeo de ato iliacutecito instituiacuteda em lei e cobrada mediante

atividade administrativa plenamente vinculada

As taxas tecircm como fato gerador do exerciacutecio regular do poder de poliacutecia ou a

utilizaccedilatildeo efetiva ou potencial de serviccedilo puacuteblico especiacutefico e divisiacutevel prestado ao

contribuinte ou posto agrave sua disposiccedilatildeo ou seja esta eacute vinculada a serviccedilos especiacuteficos11

Em

outras palavras eacute o valor cobrado pelo Estado brasileiro para o fornecimento de serviccedilos

puacuteblico tais como taxa de iluminaccedilatildeo puacuteblica taxa de recolhimento de lixo urbano e etc

A contribuiccedilatildeo de melhoria eacute instituiacuteda para fazer face ao custo de obras puacuteblicas de

que decorra valorizaccedilatildeo imobiliaacuteria tendo como limite total a despesa realizada e como limite

individual o acreacutescimo de valor que da obra resultar para cada imoacutevel beneficiado12

Ou seja

eacute o tributo com destino proacuteprio cobrado pelo Estado em decorrecircncia de um serviccedilo que

proporciona benefiacutecios ao indiviacuteduo Exemplos Obra puacuteblica que proporciona valorizaccedilatildeo do

imoacutevel do indiviacuteduo

Conforme o artigo 194 da CF8813

as contribuiccedilotildees para a Previdecircncia Social satildeo para

o financiamento da Seguridade Social e abrangem a Previdecircncia Social a Sauacutede e a

9 Conforme a CF88 Sistema Tributaacuterio Nacional Dos Princiacutepios Gerais (arts 145 a 149) Das Limitaccedilotildees do

Poder de Tributar (arts 150 a 152) Dos Impostos da Uniatildeo (arts 153 a 154) Dos Impostos dos Estados e do

Distrito Federal (art155) Dos Impostos dos Municiacutepios (art156) Da Reparticcedilatildeo das Receitas Tributaacuterias (arts

157 a 162)

10

O sect 5ordm do art 212 da CF estabelece que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte adicional de financiamento

a contribuiccedilatildeo social do salaacuterio-educaccedilatildeo recolhida pelas empresas na forma da lei (Redaccedilatildeo dada pela Emenda

Constitucional nordm 53 de 2006)

11

Conforme o Art 77 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

12

Conforme o Art 81 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

13

O art 195 da CF88 define que a seguridade social seraacute financiada por toda a sociedade de forma direta e

indireta nos termos da lei mediante recursos provenientes dos orccedilamentos da Uniatildeo dos Estados do Distrito

Federal e dos Municiacutepios e das seguintes contribuiccedilotildees sociais

iii

iv

SUELI MAMEDE LOBO FERREIRA

FINANCIAMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA A GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA-GO (2005 A 2015)

Dissertaccedilatildeo apresentada ao Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo

em Educaccedilatildeo da Universidade de Brasiacutelia como

requisito parcial para a obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Mestre em

Educaccedilatildeo

Aprovado em ______________________

BANCA EXAMINADORA

_____________________________________________________

Profa Dra Cristina Helena Almeida de Carvalho (FEUnB)

(Orientadora e Presidente da Banca Examinadora)

_____________________________________________________

Prof Dr Raimundo Luiz Arauacutejo (FEUnB)

_____________________________________________________

Prof Dr Joseacute Marcelino de Rezende Pinto (USP)

_____________________________________________________

Profa Dra Girlene Ribeiro de Jesus (FEUnB)

(Suplente)

v

Aos meus pais Hesir (in memorian) e Rosilda

que sempre foram agrave base de tudo que sou

Ao amor da minha vida Nazir Juacutenior pelo

amor incentivo para o estudo e ao sonho

compartilhado de um dia ser mestre em

educaccedilatildeo

vi

AGRADECIMENTOS

Agrave Deus por me abenccediloar com sauacutede sabedoria e discernimento para elaborar esta

dissertaccedilatildeo e por ter me permitido chegar ateacute este momento

De forma especial agrave minha querida mentora Cristina Helena Almeida de Carvalho

pela competecircncia confianccedila dedicaccedilatildeo e paciecircncia com que me orientou Gratidatildeo pela

infinita possibilidade de aprendizado

Agrave minha famiacutelia que sempre apoiou os meus projetos de vida

Aos amigos da UnB Claacuteudia Darliane Jacqueline e Victor pela troca de experiecircncias

da vida acadecircmica

Aos Professores Luiz Arauacutejo e Paulo Sena pelas criacuteticas feitas ao projeto de

qualificaccedilatildeo Foram de suma importacircncia para compreensatildeo dos passos que ainda precisava

seguir para a realizaccedilatildeo desta dissertaccedilatildeo

Aos professores Adriana Clayton Girlene Remi e Wellington pelos conhecimentos

compartilhados

Aos Professores Joseacute Marcelino e Luiz Arauacutejo pela disponibilidade em avaliar esta

dissertaccedilatildeo

vii

RESUMO

A pesquisa teve como objetivo analisar se existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros para as escolas municipais pelo municiacutepio de Luziacircnia se o municiacutepio

tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas Os procedimentos

metodoloacutegicos foram o levantamento bibliograacutefico a pesquisa documental utilizando o

meacutetodo quantitativo agrave luz de anaacutelise descritiva Vale destacar que eacute competecircncia dos

municiacutepios assegurar a gestatildeo financeira em relaccedilatildeo agraves suas escolas por meio da accedilatildeo

distributiva e redistributiva conforme expresso na Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo

Nacional - LDB nordm 93941996 Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da

LDB96 foram asseguradas fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo baacutesica A partir da

implantaccedilatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Fundamental (Fundef) e

do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica (Fundeb) o financiamento da

educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros foram redistribuiacutedos entre os entes

federados Assim cabe aos municiacutepios o exerciacutecio de sua autonomia de acordo com as

especificidades e atribuiccedilotildees legais na efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais Neste sentido

surgiu a necessidade de analisar as normas juriacutedicas municipais em relaccedilatildeo agrave existecircncia de

mecanismos de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros da educaccedilatildeo para as

escolas municipais pelo Municiacutepio de Luziacircnia e sob o olhar da gestatildeo educacional se o

Municiacutepio tem exercido as accedilotildees distributiva e redistributiva de recursos agraves suas escolas A

pesquisa enveredou pela anaacutelise sob duas perspectivas do arcabouccedilo municipal e das receitas

e despesas destinadas agrave educaccedilatildeo Os bancos de dados utilizados foram Legislaccedilatildeo municipal

e relatoacuterios oficiais produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia Conclui-se

que tanto em termos legais como em termos da gestatildeo educacional uma vez que haacute

normatizaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros agraves suas escolas por meio do Proafem foi

possiacutevel constatar a existecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos Em relaccedilatildeo aos mecanismos de

redistribuiccedilatildeo o arcabouccedilo legal municipal define os criteacuterios redistributivos para as

instituiccedilotildees escolares a partir de 2008 no entanto no periacuteodo analisado esta accedilatildeo natildeo foi

implementada na gestatildeo educacional

Palavras-chave Financiamento da Educaccedilatildeo Baacutesica Gestatildeo Financeira Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos Gestatildeo educacional Municiacutepio Luziacircnia

viii

ABSTRACT

The research had as objective to analyze if there are criteria of distribution and redistribution

of financial resources to the municipal schools by the municipality of Luziacircnia if the

municipality has exercised the distributive and redistributive action in relation to its schools

The methodological procedures were the bibliographical survey the documentary research

using the quantitative method in the light of descriptive analysis It is worth mentioning that it

is the competence of municipalities to ensure financial management in relation to their

schools through distributive and redistributive action as expressed in the Law of Guidelines

and Bases of National Education - LDB nordm 93941996 With the advent of the Federal

Constitution of 1988 - CF and LDB 96 sources of financial resources for basic education

were guaranteed Since the implementation of the National Fund for the Development of

Fundamental Education (Fundef) and the National Fund for the Development of Basic

Education (Fundeb) the financing of basic education has been remodeled and financial

resources have been redistributed among the federated entities Thus it is up to the

municipalities to exercise their autonomy according to the specificities and legal attributions

in the effectiveness of educational policies In this sense the need arose to analyze the

municipal legal rules in relation to the existence of mechanisms of distribution and

redistribution of financial resources of the education to the municipal schools by the

Municipality of Luziacircnia and under the look of the educational management if the

Municipality has exerted the distributive and redistributive actions of resources to their

schools The research focused on the analysis from two perspectives the municipal

framework and the income and expenditure for education The databases used were

Municipal legislation and official reports (comparison of revenue and estimated expenditure

with the performed role of payments application in education) It is concluded that both in

legal terms and in terms of educational management once there is standardization and

transfer of financial resources to its schools through Proafem it was possible to verify the

existence of a distribution of resources Regarding redistribution mechanisms the municipal

legal framework defines the redistributive criteria for school institutions as of 2008 however

during the analyzed period this action was not implemented in educational management

Keywords Funding of Basic Education Financial management Distribution and

Redistribution of resources Educational management County Luziacircnia

ix

LISTA DE SIGLAS

ANPAE ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POLITICA E ADMINISTRACcedilAtildeO DA

EDUCACcedilAtildeO

ANPED ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO E PESQUISA EM

EDUCACcedilAtildeO

BDTD ndash BIBLIOTECA DIGITAL BRASILEIRA DE TESES E DISSERTACcedilOtildeES

CF ndash CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL

CACS ndash CONSELHO DE ACOMPANHAMENTO DE CONTROLE SOCIAL

CAE ndash CONSELHO DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

CAPES ndash COORDENACcedilAtildeO DE APERFEICcedilOAMENTO DE PESSOAL DE NIacuteVEL

SUPERIOR

CGU ndash CONTROLADORIA GERAL DA UNIAtildeO

CTN ndash COacuteDIGO TRIBUTAacuteRIO NACIONAL

DF ndash DISTRITO FEDERAL

EC ndash EMENDA CONSTITUCIONAL

EE ndash EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

EJA ndash EDUCACcedilAtildeO DE JOVENS E ADULTOS

FE ndash FACULDADE DE EDUCACcedilAtildeO

FPE ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS ESTADOS

FPM ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS MUNICIacutePIOS

FNDE ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEB ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEF ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDAMENTAL E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTEacuteRIO

FINEDUCA ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE PESQUISA EM FINANCIAMENTO DA

EDUCACcedilAtildeO

GO ndash GOIAacuteS

x

IBGE ndash INSTITUTO BRASILEIRO DE GESTAtildeO E ESTATIacuteSTICA

IDEB ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

IDHM ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO MUNICIPAL

IMB ndash INSTITUTO MAURO BORGES

INEP ndash INSTITUTO NACIONAL E ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS

IPCA ndash IacuteNDICE NACIONAL DE PRECcedilOS AO CONSUMIDOR AMPLO

IPEA ndash INSTITUTO DE PESQUISA ECONOcircMICA APLICADA

ICMS ndash IMPOSTO SOBRE CIRCULACcedilAtildeO DE MERCADORIAS E SERVICcedilOS

IE ndash IMPOSTO SOBRE EXPORTACcedilAtildeO

II ndash IMPOSTO SOBRE IMPORTACcedilAtildeO

IOF ndash IMPOSTO SOBRE OPERACcedilOtildeES FINANCEIRAS

IPI ndash IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS

IPTU ndash IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANO

IPVA ndash IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE DE VEIacuteCULOS AUTOMOTORES

IR ndash IMPOSTO DE RENDA

IRRF ndash IMPOSTO DE RENDA RETIDO NA FONTE

ISS ndash IMPOSTO SOBRE SERVICcedilOS DE QUALQUER NATUREZA

ITR ndash IMPOSTO TERRITORIAL RURAL

ITBI ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO DE BENS IMOacuteVEIS INTER-VIVOS

ITCD ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO CAUSA MORTIS E DOACcedilAtildeO

LDB ndash LEI DE DIRETRIZES E BASES

MDE ndash MANUTENCcedilAtildeO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO

MEC ndash MINISTEacuteRIO DA EDUCACcedilAtildeO

MP ndash MINISTEacuteRIO PUacuteBLICO

PAED ndash PROGRAMA DE APOIO A EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

xi

PDDE ndash PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA

PIB ndash PRODUTO INTERNO BRUTO

PME ndash PLANO MUNICIPAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNE ndash PLANO NACIONAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNAE ndash PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

PNATE ndash PROGRAMA NACIONAL DE TRANSPORTE ESCOLAR

PNLD ndash PROGRAMA NACIONAL DO LIVRO DIDAacuteTICO

PROAFEM ndash PROGRAMA DE APOIO FINANCEIRO AS ESCOLAS PUacuteBLICAS

MUNICIPAIS

PROINFO ndash PROGRAMA NACIONAL DE TECNOLOGIA EDUCACIONAL

RIDEDF ndash REGIAtildeO INTEGRADA DO ENTORNO DO DISTRITO FEDERAL

RFB ndash RECEITA FEDERAL DO BRASIL

R$ - REAIS

SCIELO ndash BIBLIOTECA ELETROcircNICA DE PERIOacuteDICOS CIENTIacuteFICOS

BRASILEIROS

SE ndash SALAacuteRIO-EDUCACcedilAtildeO

TCU ndash TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIAtildeO

TCM ndash TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICIacutePIOS

UnB ndash UNIVERSIDADE DE BRASIacuteLIA

xii

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOS

Graacutefico 1 Produto Interno Bruto do Municiacutepio de Luziacircnia (PIB)41

Graacutefico 2 Trajetoacuteria das Matriacuteculas Municipais de Luziacircnia43

Graacutefico 3 Receitas de Impostos do Municiacutepio de Luziacircnia48

Graacutefico 4 Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo ao Municiacutepio de Luziacircnia49

Graacutefico 5 Transferecircncias Constitucionais do Estado de Goiaacutes ao Municiacutepio de Luziacircnia50

Graacutefico 6 Distribuiccedilatildeo das Receitas Proacuteprias e Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo e do

Estado ao Municiacutepio de Luziacircnia51

Graacutefico 7 Estimativa de recursos financeiros disponiacuteveis destinadas agrave MDE do Municiacutepio de

Luziacircnia52

Graacutefico 8 Trajetoacuteria da receita bruta liacutequida e deduccedilotildees do FundefFundeb53

Graacutefico 9 Trajetoacuteria da receita do Pnate do PNAE e da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

destinada ao Municiacutepio de Luziacircnia56

Graacutefico 10 Trajetoacuteria das despesas do FundefFundeb66

Graacutefico 11 Distribuiccedilatildeo das despesas (exceto fundos) com a educaccedilatildeo da rede municipal de

ensino de Luziacircnia68

Graacutefico 12 Trajetoacuteria do percentual aplicado em MDE pelo Municiacutepio de Luziacircnia70

Graacutefico 13 Trajetoacuteria das despesas com recursos da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Pnate e PNAE71

Graacutefico 14 Trajetoacuteria das despesas do Proafem em relaccedilatildeo ao total de despesas com custeio e

investimento em Educaccedilatildeo73

IacuteNDICE DE MAPAS

Mapa 1 Localizaccedilatildeo do Municiacutepio de Luziacircnia-Goiaacutes40

IacuteNDICE DE QUADROS

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino20

Quadro 2 Recursos a serem aplicados em MDE pelos municiacutepios28

Quadro 3 Composiccedilatildeo do Fundef e Fundeb31

xiii

Quadro 4 Normas Juriacutedicas quanto agrave distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros agraves

escolas61

Quadro 5 Referencial de caacutelculo de valores do Proafem64

Quadro 6 Valores referenciais de caacutelculo para repasses do PDDE77

IacuteNDICE DE TABELAS

Tabela 1 Seacuterie histoacuterica dos entes federativos na arrecadaccedilatildeo total26

Tabela 2 IDEB observado em 2005 a 2015 e metas projetadas para a rede municipal de

ensino de Luziacircnia-GO46

Tabela 3 Montante recebido por escola do Proafem no Municiacutepio de Luziacircnia75

Tabela 4 Valores recebidos por escola via Proafem e PDDE79

xiv

SUMAacuteRIO

RESUMOvii

ABSTRACTviii

LISTA DE SIGLASix

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOSxii

IacuteNDICE DE MAPASxii

IacuteNDICE DE QUADROSxii

IacuteNDICE DE TABELASxiii

INTRODUCcedilAtildeO1

CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA7

I1 Introduccedilatildeo7

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico Como Abordagem para o Estudo do

Municiacutepio7

I3 O Federalismo Poliacutetico10

I4 O Federalismo Educacional16

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura de Financiamento da Educaccedilatildeo22

I6 Consideraccedilotildees Finais37

CAPIacuteTULO II - O SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO DE LUZIAcircNIA E AS

RECEITAS DESTINADAS Agrave EDUCACcedilAtildeO PUacuteBLICA39

II1 Introduccedilatildeo39

II2 Municiacutepio Pesquisado39

II3 A Oferta Educacional no Municiacutepio de Luziacircnia42

II4 Os Recursos Financeiros para a Educaccedilatildeo em Luziacircnia46

II5 Consideraccedilotildees Finais57

CAPIacuteTULO III - A OPERACIONALIZACcedilAtildeO DA GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA58

III1 Introduccedilatildeo58

III2 Legislaccedilatildeo Municipal de Luziacircnia Mecanismos de Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas59

III3 A Gestatildeo Educacional Gastos com Manutenccedilatildeo e Desenvolvimento do

Ensino65

xv

III4 O Proafem e os Recursos Financeiros Transferidos para as Escolas

Municipais72

III5 Consideraccedilotildees Finais80

CONCLUSAtildeO82

REFEREcircNCIAS86

ANEXOS97

1

I INTRODUCcedilAtildeO

Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da Lei de Diretrizes e Bases

da Educaccedilatildeo Nacional - LDB nordm 93941996 foram asseguradas fontes de recursos financeiros

para a educaccedilatildeo baacutesica Com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo

Fundamental ndash Fundef Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica ndash Fundeb

o financiamento da educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros para a educaccedilatildeo

baacutesica foram redistribuiacutedos Assim cabe a cada ente federado (Estados Distrito Federal e

Municiacutepios) exercer sua autonomia de acordo com as especificidades e atribuiccedilotildees legais na

efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais

A Constituiccedilatildeo Federal impotildee seu principal aspecto em relaccedilatildeo ao financiamento da

educaccedilatildeo no seu art 212 no qual a Uniatildeo aplicaraacute anualmente no miacutenimo dezoito por cento e

os estados e municiacutepios vinte e cinto por cento da receita referente agrave arrecadaccedilatildeo de impostos

e transferecircncias para a manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino (MDE) Vale salientar que a

CF88 determina ainda no mesmo artigo que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte

adicional de financiamento o Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Aleacutem disso na LDB96 as fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo estatildeo

expressas nos artigos 68 e 69 No artigo 70 o documento legal estabelece as despesas que satildeo

consideradas manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino com vistas agrave consecuccedilatildeo dos objetivos

baacutesicos das instituiccedilotildees educacionais

Os municiacutepios conquistaram autonomia poliacutetica administrativa e financeira a partir da

CF88 e passaram a financiar seu sistema educacional com recursos proacuteprios arrecadados por

impostos e transferecircncias constitucionais tendo a responsabilidade de atendimento prioritaacuterio

agrave educaccedilatildeo infantil e ao ensino fundamental

Assim o objeto de pesquisa desta dissertaccedilatildeo tem como ponto de partida uma

determinaccedilatildeo dada pela LDB96 na qual determina que os estabelecimentos de ensino tecircm a

incumbecircncia de administrar seus recursos materiais e financeiros e os sistemas de ensino

asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas graus de autonomia pedagoacutegica administrativa e

de gestatildeo financeira Aleacutem disso os municiacutepios devem exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas Por sua vez o ente municipal deve realizar a distribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves escolas Os dois incisos dos arts 11 e 12 e o art 15 da Lei Federal datildeo

embasamento ao presente estudo no intuito de investigar ateacute que ponto o municiacutepio cumpre

estas atribuiccedilotildees definidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional conforme

segue

2

Art 11 Os Municiacutepios incumbir-se-atildeo de II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas

Art 12 Os estabelecimentos de ensino respeitadas as normas comuns e as do seu

sistema de ensino teratildeo a incumbecircncia de II - administrar seu pessoal e seus

recursos materiais e financeiros

Art 15 Os sistemas de ensino asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas de

educaccedilatildeo baacutesica que os integram progressivos graus de autonomia pedagoacutegica e

administrativa e de gestatildeo financeira observadas as normas gerais de direito

financeiro puacuteblico (LDB1996)

Neste sentido o interesse em pesquisar sobre a poliacutetica de financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica e ter a possibilidade de estudar e aprofundar o conhecimento sobre um assunto que eacute

um dos pilares na efetivaccedilatildeo de poliacuteticas educacionais surgiu no ano de 2013 uma vez que a

pesquisadora eacute professora efetiva na educaccedilatildeo municipal desde 1999 e sobretudo atuou na

execuccedilatildeo financeira dos recursos do Fundef e do Fundeb na Secretaria Municipal de

Educaccedilatildeo de Luziacircnia-Goiaacutes entre 2005 e 2015 Em relaccedilatildeo agrave relevacircncia cientiacutefica e social

percebeu-se na literatura que a pesquisa sobre o tema financiamento da educaccedilatildeo ainda eacute

pouco explorada por profissionais da educaccedilatildeo principalmente por professores da educaccedilatildeo

baacutesica por preferirem pesquisas em outras linhas de pesquisa por considerarem o tema

demasiado complexo

Em decorrecircncia de minha atuaccedilatildeo profissional o municiacutepio escolhido nesta

investigaccedilatildeo eacute Luziacircnia recorte desta pesquisa pertencente ao Estado de Goiaacutes que estaacute

localizada a 60 km de distacircncia do Distrito Federal e a 200 km da capital de Goiaacutes Goiacircnia

O presente estudo apresenta uma breve revisatildeo de literatura de acordo com que tem

sido publicada na literatura brasileira a partir do levantamento e anaacutelise de artigos

dissertaccedilotildees e teses no periacuteodo de 2005 a 2015

Utilizou-se a estrateacutegia de busca dos seguintes descritores financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica descentralizaccedilatildeo de recursos distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos para as escolas

recursos financeiros para as escolas e gestatildeo financeira da educaccedilatildeo A consulta a bases de

dados e bibliotecas virtuais foi realizada nos sites Scielo (Biblioteca Eletrocircnica de Perioacutedicos

Cientiacuteficos Brasileiros) Capes (Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel

Superior) BDTD (Biblioteca Digital Brasileira de Teses e dissertaccedilotildees)

Foram selecionados ainda os Anais dos encontros nacionais Fineduca (Associaccedilatildeo

Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educaccedilatildeo) da Anped (Associaccedilatildeo Nacional de

Poacutes-Graduaccedilatildeo e Pesquisa em Educaccedilatildeo) e a Revista Retratos da Escola que natildeo estaacute

cadastrada no Scielo No site da Anpae (Associaccedilatildeo Nacional de Poliacutetica e Administraccedilatildeo da

Educaccedilatildeo) natildeo foram encontrados artigos com os descritores selecionados

3

O levantamento realizado permitiu a localizaccedilatildeo de trabalhos tais como teses

dissertaccedilotildees e artigos Aleacutem das referecircncias citadas no acircmbito deste estudo haacute dissertaccedilotildees

teses livros artigos cientiacuteficos e anais de congressos que exploram direta ou indiretamente a

temaacutetica do estudo Todavia os bancos de dados consultados natildeo encontraram registros de

pesquisas referentes ao financiamento da educaccedilatildeo baacutesica em Luziacircnia A revisatildeo de literatura

realizada a partir dos descritores supracitados na sua maior parte satildeo anaacutelises relativas aos

seguintes temas FundefFundeb autonomia da gestatildeo financeira da escola versus gestatildeo

democraacutetica descentralizaccedilatildeo de recursos como forma democraacutetica e participativa e

descentralizaccedilatildeo de recursos financeiros feita pelo governo federal

Ademais verificou-se que todos os trabalhos encontrados envolvem pesquisas

qualitativas e foram realizadas com foco na gestatildeo escolar

A partir de toda a leitura preacutevia dos trabalhos cientiacuteficos e de pesquisas bibliograacuteficas

chegou-se agrave conclusatildeo de que natildeo foram localizados estudos especiacuteficos sobre o

financiamento da educaccedilatildeo baacutesica e gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia tampouco a

respeito da distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros sob o olhar da gestatildeo

educacional Esta revisatildeo de literatura natildeo encontrou trabalhos que abordem a temaacutetica

distributiva e redistributiva de recursos dentro dos municiacutepios agraves escolas Sendo assim

justifica-se a elaboraccedilatildeo desta dissertaccedilatildeo uma vez que o intuito eacute realizar uma anaacutelise

quantitativa e no acircmbito da gestatildeo educacional ou seja na gestatildeo do sistema municipal de

Luziacircnia

Sendo assim surgiu a necessidade de compreender atraveacutes desta investigaccedilatildeo as

seguintes questotildees problema Existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o

Municiacutepio tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos em relaccedilatildeo agraves suas

escolas

Este trabalho por sua vez tem como objetivo geral analisar se existem criteacuterios de

distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas

pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o municiacutepio faz a distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros em relaccedilatildeo agraves suas escolas

Os objetivos especiacuteficos satildeo descrever o financiamento da educaccedilatildeo municipal na

federaccedilatildeo brasileira investigar no arcabouccedilo legal do municiacutepio de Luziacircnia se existem

criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos puacuteblicos em relaccedilatildeo agraves suas escolas

analisar de que forma os recursos financeiros destinados agrave educaccedilatildeo consideradas MDE satildeo

4

usados no Municiacutepio de Luziacircnia e se exercem a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos

financeiros para as escolas

Como forma de operacionalizar o processo de investigaccedilatildeo e viabilizar as respostas

das questotildees problema a dissertaccedilatildeo seraacute subsidiada por pesquisa documental e bibliograacutefica

Sendo que a primeira a fonte de coleta de dados estaacute restrita a documentos e pode ser feita

no momento em que o fato ou fenocircmeno ocorre ou depois A segunda abrange a bibliografia

jaacute tornada puacuteblica em relaccedilatildeo ao tema de estudo desde livros teses etc ateacute revistas

acadecircmicas (MARCONI amp LAKATOS 2010)

Somando-se a isso a pesquisa seraacute descritiva e analiacutetica A pesquisa descritivo-

analiacutetica segundo Prodanov amp Freitas (2013) eacute quando o pesquisador apenas registra e

descreve os fatos observados sem interferir neles Tal pesquisa observa registra analisa e

ordena os dados sem manipulaacute-los

Nesse contexto e de acordo com a abordagem da pesquisa tomaraacute como fontes de

informaccedilatildeo os documentos oficiais produzidos no municiacutepio de Luziacircnia tais como Lei

Orgacircnica os Planos Municipais de Educaccedilatildeo bem como o arcabouccedilo legal do municiacutepio

especiacutefico sobre educaccedilatildeo informaccedilotildees obtidas junto agrave secretaria de educaccedilatildeo e secretaria de

financcedilas A legislaccedilatildeo federal que seraacute abordada envolve a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 a

Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional de 1996 e a normatizaccedilatildeo que trata dos

recursos financeiros provenientes dos programas federais transferidos para os municiacutepios

Para o levantamento sistemaacutetico dos dados da gestatildeo financeira seraacute utilizado o banco

de dados relativos aos relatoacuterios produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia

tais como o comparativo da receita prevista com a realizada o comparativo da despesa

prevista com a realizada o rol de pagamentos e o relatoacuterio de aplicaccedilatildeo na educaccedilatildeo Estas

informaccedilotildees seratildeo tratadas por meio de estatiacutestica descritiva

Ademais seratildeo usados os bancos de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatiacutestica (IBGE) para informar sobre os dados do Municiacutepio o Censo Escolar e IDEB para

mensurar a quantidade de matriacuteculas e a iacutendice de desenvolvimento da educaccedilatildeo baacutesica

ambos divulgados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Aniacutesio

Teixeira (INEP) bem como disponiacutevel no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educaccedilatildeo (FNDE) para informaccedilotildees sobre os programas federais

Assim a pesquisa seraacute quantitativa de acordo com Prodanov amp Freitas (2013)

ldquoconsidera que tudo pode ser quantificaacutevel o que significa traduzir em nuacutemeros opiniotildees e

informaccedilotildees para classificaacute-las e analisaacute-lasrdquo (p 69) O meacutetodo quantitativo emprega dados

estatiacutesticos como centro do processo de anaacutelise de um problema

5

A delimitaccedilatildeo do periacuteodo da investigaccedilatildeo tendo o ano de 2005 como iniacutecio foi

definida tendo em vista a constituiccedilatildeo do sistema de ensino de Luziacircnia a transiccedilatildeo do Fundef

para o Fundeb a criaccedilatildeo do programa de transporte escolar (Pnate) em 2004 e os avanccedilos do

programa de alimentaccedilatildeo escolar (PNAE) que aconteceram em 2009 com a extensatildeo do

programa para toda a rede puacuteblica de educaccedilatildeo baacutesica dentre outros programas que foram

implantados apoacutes 2005 O ano de 2015 foi escolhido como limite temporal uma vez que os

dados financeiros relativos ao de 2016 do Municiacutepio de Luziacircnia natildeo foram consolidados ateacute

a presente data

A abordagem hipoteacutetico-dedutiva foi escolhida para o desenvolvimento desta

pesquisa pois

Quando os conhecimentos disponiacuteveis sobre determinado assunto satildeo insuficientes

para a explicaccedilatildeo de um fenocircmeno surge o problema Para tentar explicar as

dificuldades expressas no problema satildeo formuladas conjecturas ou hipoacuteteses Das

hipoacuteteses formuladas deduzem-se consequecircncias que deveratildeo ser testadas ou

falseadas (GIL 2008 apud PRODANOV amp FREITAS 2013 p 31)

Em razatildeo disso seguem abaixo as duas hipoacuteteses que seratildeo testadas nesta dissertaccedilatildeo

A primeira hipoacutetese eacute natildeo haacute repasse de recursos financeiros diretamente as escolas do

municiacutepio de Luziacircnia Ou seja natildeo haacute descentralizaccedilatildeo dos recursos municipais da educaccedilatildeo

para suas escolas O que haacute eacute uma gestatildeo financeira feita pela Secretaria de Educaccedilatildeo eou

Secretaria de Financcedilas que recebem as demandas especiacuteficas das escolas e os mesmos fazem a

contrataccedilatildeo e o pagamento destas demandas

A segunda hipoacutetese natildeo haacute mecanismos no municiacutepio de Luziacircnia para exercer accedilatildeo

redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas ou seja o inciso II do artigo 11 previsto na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional natildeo eacute cumprido pelo municiacutepio de Luziacircnia

Assim sendo caso as hipoacuteteses sejam comprovadas por meio desta pesquisa a

ausecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas tem implicaccedilotildees na autonomia

financeira administrativa e pedagoacutegica

A partir da legislaccedilatildeo federal que rege todos os entes federados pretende-se verificar

se o Municiacutepio de Luziacircnia cumpre as accedilotildees de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves suas escolas

A anaacutelise seraacute realizada por meio de duas perspectivas A primeira envolve investigar

se haacute previsatildeo na legislaccedilatildeo municipal a respeito da distribuiccedilatildeo e da redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros A segunda tem por objetivo analisar por meio dos gastos em educaccedilatildeo se

a gestatildeo educacional municipal realiza a accedilatildeo distributiva e a redistributiva de recursos

financeiros para as instituiccedilotildees escolares

6

Para que a gestatildeo escolar tenha autonomia financeira compete agrave gestatildeo educacional

definir sobre as poliacuteticas de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos financeiros da educaccedilatildeo

consideradas MDE para as instituiccedilotildees escolares Ou seja a gestatildeo educacional deve garantir

a accedilatildeo distributiva e redistributiva dos recursos agraves escolas para a efetivaccedilatildeo da autonomia da

gestatildeo financeira

O estudo que seraacute desenvolvido a seguir estaacute estruturado em trecircs capiacutetulos aleacutem desta

introduccedilatildeo e da conclusatildeo No primeiro capiacutetulo procura-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que

daraacute embasamento para a presente pesquisa relativa ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica

educacional bem como abordaraacute os elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a

organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional e o federalismo

fiscal de modo a subsidiar a compreensatildeo a respeito da estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira

O segundo capiacutetulo tem como foco de anaacutelise o municiacutepio de Luziacircnia Em primeiro

lugar a intenccedilatildeo eacute contextualizar o referido municiacutepio quanto ao perfil geograacutefico econocircmico

e populacional bem como descrever a organizaccedilatildeo do ensino puacuteblico municipal e a oferta

educacional da rede municipal de ensino Em seguida pretende-se investigar a trajetoacuteria da

receita disponiacutevel para a educaccedilatildeo no municiacutepio em tela no periacuteodo de 2005 a 2015

O capiacutetulo terceiro analisa-se a gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia no que se

refere agraves despesas em educaccedilatildeo Procura-se verificar por meio do arcabouccedilo legal e da gestatildeo

educacional deste municiacutepio a existecircncia ou natildeo de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros puacuteblicos para as instituiccedilotildees escolares municipais no periacuteodo de 2005 a

2015

Por fim a tiacutetulo de conclusatildeo a fim de responder as questotildees problema e as duas

hipoacuteteses do trabalho seraacute realizada uma reflexatildeo sobre a temaacutetica estudada com base nos

resultados alcanccedilados na pesquisa

7

CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA

I1 Introduccedilatildeo

Neste primeiro capiacutetulo pretende-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que daraacute

embasamento para o presente estudo O capiacutetulo divide-se em quatro seccedilotildees aleacutem desta breve

introduccedilatildeo e das consideraccedilotildees finais Na segunda seccedilatildeo procura-se compreender o estudo

relativo ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica educacional por meio do conceito de instituiccedilotildees

retirado da abordagem neoinstitucionalista histoacuterica ou seja as regras formais que regem a

gestatildeo educacional e o financiamento municipal Na seccedilatildeo seguinte explicitam-se os

elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a forma que conduziu a organizaccedilatildeo do

Estado federal brasileiro Isto posto a quarta seccedilatildeo tem o propoacutesito de entender a organizaccedilatildeo

da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional Por fim na quinta seccedilatildeo o

objetivo eacute delinear o federalismo fiscal de modo a evidenciar a estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira com o foco no ente municipal

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico como abordagem para o estudo do Municiacutepio

Para este trabalho apresenta-se o conceito de instituiccedilotildees retirado da abordagem

neoinstitucionalista histoacuterica Sob esta perspectiva teoacuterica pretende-se analisar o papel de uma

instacircncia da administraccedilatildeo puacuteblica qual seja o municiacutepio que eacute responsaacutevel pelas regras

formais de funcionamento das poliacuteticas educacionais recorte da pesquisa

Conforme Carvalho (2015) a corrente denominada neoinstitucionalista histoacuterica teve

seus primoacuterdios nos anos de 1980

inspirada no trabalho claacutessico de Polanyi (1980) sobre o surgimento e o

desaparecimento da sociedade de mercado O arcabouccedilo teoacuterico apareceu como

reaccedilatildeo agraves anaacutelises de grupos estrutural-funcionalistas ndash cujo foco concentrava-se nos

indiviacuteduos e na sociedade ndash para resgatar o papel do Estado nas poliacuteticas puacuteblicas (p

54)

De acordo com Hall amp Taylor1 (2003) o neoinstitucionalismo consiste em um conjunto

de abordagens de anaacutelise social que buscam compreender o papel desempenhado pelas

1 Ainda conforme os autores haacute quatro caracteriacutesticas proacuteprias ao institucionalismo histoacuterico Primeira

caracteriacutestica os teoacutericos tendem a conceituar a relaccedilatildeo entre as instituiccedilotildees e o comportamento individual em

8

instituiccedilotildees na determinaccedilatildeo de resultados sociais e poliacuteticos Cabe ressaltar que o

neoinstitucionalismo natildeo eacute uma corrente de pensamento unificada Existem pelo menos trecircs

perspectivas de anaacutelise diferentes Estas trecircs versotildees do neoinstitucionalismo satildeo designadas

como sendo neoinstitucionalismo da escolha racional neoinstitucionalismo socioloacutegico e

neoinstitucionalismo histoacuterico Com base na literatura podem ser destacados os seguintes

pontos que marcam as principais diferenccedilas entre essas trecircs correntes as matrizes teoacutericas de

origem o conceito de instituiccedilatildeo as concepccedilotildees do agente poliacutetico paralelamente ao das

relaccedilotildees de poder da mesma maneira o papel do Estado a influecircncia das instituiccedilotildees sobre o

processo poliacutetico e o comportamento dos atores e a dinacircmica e evoluccedilatildeo das instituiccedilotildees

Neste sentido surge agrave questatildeo como os institucionalistas histoacutericos definem

instituiccedilatildeo

Para Thelen e Steinmo apud Hall amp Taylor (2003) de modo geral definem

instituiccedilotildees como os procedimentos protocolos normas e convenccedilotildees oficiais e oficiosas

inerentes agrave estrutura organizacional da comunidade poliacutetica ou da economia poliacutetica Isto eacute

das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo ateacute agraves convenccedilotildees que governam o comportamento dos sindicatos ou as

relaccedilotildees entre bancos e empresas Esses teoacutericos tendem a associar as instituiccedilotildees agraves

organizaccedilotildees mas tambeacutem agraves regras ou convenccedilotildees editadas pelas organizaccedilotildees formais

Segundo Ouverney (2015) os neoinstitucionalistas histoacutericos inclinam-se a definir as

instituiccedilotildees como estruturas regras regulamentos normas protocolos e convenccedilotildees de

natureza formal que estabelecem e delimitam um conjunto de prerrogativas e

responsabilidades dos diversos atores que satildeo membros de uma comunidade poliacutetica Nesse

sentido as instituiccedilotildees atuam como contextos para a definiccedilatildeo das estrateacutegias poliacuteticas

estabelecendo variedade de opccedilotildees com configuraccedilotildees singulares que informam quais cursos

de accedilatildeo teratildeo maiores chances de sucesso

Carvalho (2011) argumenta que o conceito de instituiccedilatildeo se torna bastante fluido pois

abrange tanto organizaccedilotildees formais como regras informais (costumes e tradiccedilotildees) e

procedimentos que estruturam a conduta Exemplos do que se entendem como instituiccedilotildees

termos muito gerais Segunda enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao

desenvolvimento das instituiccedilotildees Terceira tendem a formar uma concepccedilatildeo do desenvolvimento institucional

que privilegia as trajetoacuterias as situaccedilotildees criacuteticas e as consequecircncias imprevistas E quarta buscam enfim

combinar explicaccedilotildees da contribuiccedilatildeo das instituiccedilotildees agrave determinaccedilatildeo de situaccedilotildees poliacuteticas com uma avaliaccedilatildeo

da contribuiccedilatildeo de outros tipos de fatores como as ideias

9

satildeo as regras de uma ordem constitucional e os procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo2

Ainda de acordo com a autora as instituiccedilotildees desempenham papel central no estudo

das diretrizes de gestatildeo natildeo apenas pela importacircncia do Estado como administrador e criador

de accedilotildees especiacuteficas mas acima de tudo pela capacidade de interferir na cultura poliacutetica na

estrateacutegia dos autores e na produccedilatildeo da proacutepria agenda de questotildees que seratildeo objetos de

poliacuteticas Assim para esta dissertaccedilatildeo seraacute adotado o conceito de instituiccedilatildeo retirado da teoria

neoinstitucionalista histoacuterica

No mesmo sentido o neoinstitucionalismo histoacuterico natildeo se desenvolveu como um

arcabouccedilo teoacuterico unitaacuterio mas tornou-se um ponto de encontro de estudiosos de diversas

correntes nas Ciecircncias Sociais cujo princiacutepio fundamental baseia-se na constataccedilatildeo de que as

instituiccedilotildees importam e devem ser centrais para anaacutelises dos processos poliacuteticos e sociais

(Carvalho 2015)

Numa perspectiva diferente North apud Ouverney (2015) define que as instituiccedilotildees

consistem nas regras do jogo que orientam as accedilotildees da sociedade Satildeo as construccedilotildees sociais

que conformam a interaccedilatildeo humana organizando as transaccedilotildees econocircmicas poliacuteticas e

sociais Campell apud Ouverney (2015) argumenta que as instituiccedilotildees satildeo compreendidas em

conjuntos reificados em regras haacutebitos rotinas representaccedilotildees sociais e elementos

simboacutelicos representados por uma comunidade Em outras palavras as instituiccedilotildees satildeo

tomadas pelos membros da comunidade indiviacuteduos que movem suas accedilotildees articulando-as

com os valores normas e condutas que permitem com que eles se relacionem em sociedade e

se construam como sujeitos

Sendo assim haacute vaacuterios conceitos de instituiccedilotildees do neoinstitucionalismo histoacuterico o

conceito que seraacute utilizado neste trabalho eacute aquele que define instituiccedilatildeo de forma mais

restrita como sendo normas regulamentos e legislaccedilotildees de acordo com Thelen e Steinmo

apud Hall amp Taylor (2003) Ouverney (2015) e Carvalho (2011) Um ponto importante eacute

entender o municiacutepio como uma instituiccedilatildeo que delimita e implementa as poliacuteticas puacuteblicas e

2 De acordo com Marques apud Carvalho (2011) como se daacute a influecircncia das instituiccedilotildees segundo a perspectiva

neoinstitucionalista histoacuterica Primeiro proacutepria formulaccedilatildeo das representaccedilotildees sobre a poliacutetica e a possibilidade

de sucesso nas demandas eacute mediada pela formaccedilatildeo histoacuterica do Estado e de suas instituiccedilotildees poliacuteticas Segundo

os grupos de interesse se formam e produzem suas agendas em diaacutelogo com a reproduccedilatildeo de suas questotildees em

estruturas organizacionais e agecircncias estatais existentes Terceiro as instituiccedilotildees poliacuteticas mediam a relaccedilatildeo

entre as estrateacutegias dos atores e a implementaccedilatildeo de determinadas poliacuteticas puacuteblicas E por fim o ajuste entre a

estrutura da organizaccedilatildeo dos demandantes por poliacuteticas puacuteblicas e a forma como estatildeo organizadas as

instituiccedilotildees que definem em grande parte as chances de vitoacuteria e ateacute mesmo as possibilidades de crescimento da

mobilizaccedilatildeo

10

a forma de atuaccedilatildeo de sua instacircncia Ou seja seraacute considerada a estrutura municipal como

uma instituiccedilatildeo que tem regras estabelecidas sendo que o regramento juriacutedico eacute essencial para

compreender o financiamento municipal

Para o presente estudo o conceito de instituiccedilatildeo envolve as regras formais que regem a

gestatildeo educacional tais como as legislaccedilotildees federal e municipal que interferem nas poliacuteticas

educacionais Sob esta perspectiva teoacuterica o municiacutepio seraacute depreendido como uma

instituiccedilatildeo poliacutetica com normas e regulamentos que influenciam as decisotildees de um conjunto

de accedilotildees que envolvem uma gestatildeo educacional especiacutefica levando-se em consideraccedilatildeo o

modelo do federalismo brasileiro educacional e o federalismo fiscal

I3 O Federalismo Poliacutetico

O federalismo ou sistema federal surgiu provisoriamente no Brasil em 1889 por meio

do Decreto nordm 1 de 15 de novembro3 que tambeacutem instituiu a repuacuteblica federativa Com a

aprovaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 24 de fevereiro de 1891 o federalismo brasileiro foi

consolidado e desde este momento o Brasil adota-o como modelo poliacutetico ou seja como

forma de organizaccedilatildeo do Estado Brasileiro

A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF)4 reconhece o Brasil como uma Repuacuteblica

Federativa formada pela Uniatildeo indissoluacutevel dos estados municiacutepios e Distrito Federal

constituindo em estado democraacutetico de direito na preservaccedilatildeo da autonomia poliacutetica

administrativa e financeira da soberania da federaccedilatildeo e como forma de organizaccedilatildeo do

Estado Brasileiro sob o princiacutepio da cooperaccedilatildeo reciacuteproca entre os integrantes do sistema

federativo Assim sendo a forma de governo do Brasil eacute a Repuacuteblica que significa que o

governante eacute eleito pelo povo e a forma de Estado eacute a federaccedilatildeo ou seja como o Paiacutes se

organiza internamente

Haacute na literatura especializada inuacutemeras definiccedilotildees de sistema federal federaccedilatildeo e

federalismo Partindo do entendimento de Arauacutejo (2016) natildeo haacute um consenso sobre a melhor

definiccedilatildeo dentre vaacuterios estudiosos sobre a temaacutetica O sistema federal caracteriza-se por uma

divisatildeo de poder poliacutetico entre o governo central e as subunidades territoriais Para o autor

3 O Decreto nordm 1 de 15 de Novembro de 1889 ldquoProclama provisoriamente e decreta como foacuterma de governo da

Naccedilatildeo Brazileira a Republica Federativa e estabelece as normas pelas quaes se devem reger os Estados

Federaes O Governo Provisoacuterio da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brazil decreta Art 1ordm Fica proclamada

provisoriamente e decretada como a foacuterma de governo da naccedilatildeo brazileira - a Repuacuteblica Federativardquo

4 De acordo com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (dos princiacutepios fundamentais art 1ordm organizaccedilatildeo poliacutetico-

administrativa art 18 e reparticcedilatildeo de competecircncias arts 21 a 25 30 e 32)

11

Permanece a dificuldade de construir uma classificaccedilatildeo consensual do que vem a ser

um Estado federal e isto tem iacutentima ligaccedilatildeo com o fato de que cada um deles eacute

produto de dinacircmicas histoacutericas diferenciadas mesmo que inscritos no conjunto de

transformaccedilotildees ocorridas no processo de constituiccedilatildeo dos estados nacionais e de

afirmaccedilatildeo do capitalismo como modo de produccedilatildeo dominante do mundo Assim

esta organizaccedilatildeo federalista responde aos problemas envolvidos na formaccedilatildeo de um

dado Estado Nacional e em determinado contexto Tal resposta pode estar

relacionada a contexto de heterogeneidades territoriais ou mesmo promover uma

acomodaccedilatildeo dos interesses territoriais dentro de um Estado nacional jaacute consolidado

(ARAUacuteJO 2016 p 34)

De maneira sinteacutetica pode-se enumerar seis caracteriacutesticas deste sistema divisatildeo

territorial do Estado em subunidades representaccedilatildeo das subunidades federadas poderes

executivo legislativo e judiciaacuterio existecircncia de uma corte suprema de justiccedila definiccedilatildeo de

competecircncias e jurisdiccedilotildees das esferas federativas e autonomia de cada ente federativo para

constituir seus governos (SOARES apud ARAUacuteJO 2016)

Conforme Cury (2007) o termo federaccedilatildeo proveacutem do latim foederatio que significa

contrato alianccedila uniatildeo e ato de unir-se por alianccedila Uma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros

federados (Uniatildeo EstadosDistrito Federal e Municiacutepios) trata-se de um regime em que os

poderes de governo satildeo repartidos entre instacircncias governamentais por meio de atribuiccedilotildees

legalmente definidas A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF) optou-se por um federalismo

cooperativo e o denominou de regime de colaboraccedilatildeo descentralizado com divisatildeo de

responsabilidades entre as esferas Ou seja o equiliacutebrio de poderes entre a Uniatildeo estados e

municiacutepios estabelecendo a colaboraccedilatildeo na distribuiccedilatildeo das competecircncias

Cabe destacar Elazar apud Abruacutecio (2005 p 93) que entende que a federaccedilatildeo ldquoeacute uma

parceria estabelecida e regulada por um pacto cujas conexotildees internas refletem um tipo

especial de divisatildeo de poder entre os parceiros baseada no reconhecimento muacutetuo de cada

umrdquo

Segundo Souza (2005) a federaccedilatildeo brasileira eacute um sistema de trecircs niacuteveis (Uniatildeo

estados e municiacutepios) triplo federalismo porque incorporou os municiacutepios juntamente com

os estados como partes integrantes da federaccedilatildeo

ldquoUma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros federados que formam uma soacute entidade

soberana o Estado Ou seja no caso do Brasil eacute o que denominamos de Uniatildeo No regime

federal soacute haacute um estado soberano com unidades federadas subnacionais (Estados)rdquo (CURY

2007 p 114)

Ainda de acordo com Cury (2007) o federalismo de cooperaccedilatildeo busca um equiliacutebrio

de poderes entre a Uniatildeo e os Estados membros estabelecendo laccedilos de colaboraccedilatildeo na

distribuiccedilatildeo das competecircncias por meio de atividades planejadas e articuladas entre si

12

objetivando fins comuns ldquoEsse federalismo poliacutetico eacute o registro juriacutedico de nossa atual

Constituiccedilatildeordquo (p 115)

Em relaccedilatildeo agrave estrutura federativa Abruacutecio (2005 p 41) analisa que

A estrutura federativa eacute um dos balizadores mais importantes do processo poliacutetico

no Brasil Ela tem afetado a dinacircmica partidaacuterio-eleitoral o desenho das poliacuteticas

sociais e o processo de reforma do Estado Aleacutem de sua destacada influecircncia a

federaccedilatildeo vem passando por intensas modificaccedilotildees desde a redemocratizaccedilatildeo do

paiacutes Eacute possiacutevel dizer tendo como base a experiecircncia comparada recente que o

federalismo brasileiro eacute atualmente um dos casos mais ricos e complexos entre os

sistemas federais existentes

Conforme abordado por Abrucio (2005) Souza (2005) Cury (2007) e Arauacutejo (2016) o

federalismo brasileiro baseia-se na distribuiccedilatildeo territorial de forma que os governos federal

estadual e municipal satildeo autocircnomos e independentes entre si nas suas accedilotildees Assim o sistema

federal deriva das relaccedilotildees de poder entre as trecircs esferas de governo configurando a

organizaccedilatildeo do estado federado

A organizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa do Estado compreende a Uniatildeo estados

Distrito Federal e municiacutepios A relaccedilatildeo entre os entes federados estaacute alicerccedilada numa

definiccedilatildeo constitucional das competecircncias visando assegurar a autonomia de cada um Uma

novidade poacutes-1988 foi o estabelecimento do municiacutepio como ente federado e o espaccedilo

municipal como local de gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas Dessa forma o municiacutepio deveria ser

capaz de gerir e executar as accedilotildees de acordo suas especificidades e demandas locais

A autonomia estabelecida na Carta Magna a todos os entes federados consiste em uma

descentralizaccedilatildeo poliacutetica administrativa e financeira A autonomia poliacutetica caracteriza-se na

eleiccedilatildeo de seus representantes na elaboraccedilatildeo da proacutepria constituiccedilatildeo estadual ou lei orgacircnica

municipal e em legislar sobre os assuntos de interesse local A autonomia administrativa se

traduz em gerir e executar as funccedilotildees administrativas isto eacute organizar a administraccedilatildeo

puacuteblica local E por fim a autonomia financeira configura-se no sistema de arrecadaccedilatildeo de

seus tributos e na autonomia em gerir os recursos financeiros transferidos

constitucionalmente

Assim na busca da melhor compreensatildeo do tema faz-se necessaacuterio agraves anaacutelises

desenvolvidas por Melo (2005) Carvalho (2016) e Sousa (2005) Melo (2005) afirma que a

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 incorporou as exigecircncias em torno de uma formulaccedilatildeo de

poliacuteticas mais descentralizada democraacutetica e de interesse puacuteblico A Carta Magna garantiu

autonomia administrativa aos governos subnacionais e determinou uma nova redistribuiccedilatildeo de

13

responsabilidades Aleacutem disso ela instituiu um novo regime de atribuiccedilotildees tributaacuterias no qual

os estados e municiacutepios receberam natildeo apenas novos poderes de tributar mas conseguiram

tambeacutem assegurar uma parcela maior das receitas tributaacuterias federais A Constituiccedilatildeo

concedeu um novo status aos municiacutepios o uacutenico paiacutes do mundo a fazer isto que juntamente

com os estados tornaram-se unidades constituintes autocircnomas da federaccedilatildeo Houve previsatildeo

de novas receitas para os estados e municiacutepios provenientes de transferecircncias constitucionais

de recursos federais

Partindo do entendimento de Carvalho (2016) o texto constitucional determinou o

sistema de reparticcedilatildeo de competecircncias e de atribuiccedilotildees legislativas entre os entes federados

dentro de limites expressos A novidade foi atribuir a cada municiacutepio brasileiro o papel de

ente federado Ou seja foram conferidas aos municiacutepios a autonomia administrativa

(competecircncia de auto-organizaccedilatildeo de seus oacutergatildeos e serviccedilos) legislativa (competecircncia para

editar leis) e poliacutetica (competecircncia para eleger os integrantes dos poderes Executivo e

Legislativo)

Neste contexto Sousa (2005) sustenta que os municiacutepios assumiram um papel poliacutetico

estrateacutegico principalmente na definiccedilatildeo de agendas implementaccedilatildeo e concretizaccedilatildeo de

poliacuteticas puacuteblicas locais Neste diapasatildeo pelo modelo federativo que passou a vigorar

reconheceu a importacircncia do ente municipal no ordenamento constitucional brasileiro dotado

de competecircncias poliacuteticas administrativas e financeiras atuando paralelamente agrave Uniatildeo e aos

estados em assuntos de competecircncia privativa comum e concorrentemente

O processo de reorganizaccedilatildeo que o Brasil passou com a aprovaccedilatildeo do texto

Constitucional ganhou destaque pela sua possiacutevel capacidade de reverter o quadro de pobreza

e desigualdades no paiacutes Desse modo o municiacutepio brasileiro teve um papel relevante frente agraves

atribuiccedilotildees transferidas pela CF88 no sentido de prover e assegurar as poliacuteticas puacuteblicas no

niacutevel local

O reconhecimento do municiacutepio como ente federado trouxe desafios para o

cumprimento da finalidade de promover o bem estar da sociedade nas aacutereas sociais Neste

aspecto segundo Arauacutejo (2016) ldquoa federaccedilatildeo brasileira jaacute surge desigual e muito mais do que

isso privilegiando o uso do fundo puacuteblico para aprofundar um dado modelo de

desenvolvimento que concentrou renda e riqueza em poucas unidades subnacionaisrdquo (p 59)

O autor afirma que apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 a questatildeo da

desigualdade territorial tornou-se um tema candente e ao mesmo tempo sem soluccedilatildeo

satisfatoacuteria As assimetrias da federaccedilatildeo natildeo estatildeo sendo devidamente enfrentadas e isso tem

14

propiciado uma desigual garantia dos direitos fundamentais para milhotildees de brasileiros das

regiotildees mais pobres do paiacutes dentre eles a educaccedilatildeo

Ainda conforme Arauacutejo (2016) eacute necessaacuterio inserir no debate federativo dois

componentes essenciais para compreender em profundidade as caracteriacutesticas vivenciadas

pelo Brasil

1ordm) as desigualdades territoriais

2ordm) as relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais

Para o autor em que pese inexistirem clivagens religiosas ou eacutetnicas o paiacutes eacute

historicamente dividido entre jurisdiccedilotildees ricas e pobres Garantir o equiliacutebrio da representaccedilatildeo

das e nas jurisdiccedilotildees ricas e pobres foi historicamente um componente central do desenho

das instituiccedilotildees poliacuteticas brasileiras

Do ponto de vista de Resende (2010) na ausecircncia de um modelo de federalismo fiscal

que leve em conta a interdependecircncia de seus componentes o financiamento das poliacuteticas

prioritaacuterias para o desenvolvimento nacional reduz a eficaacutecia dessas poliacuteticas no que concerne

agrave reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais O autor ainda afirma que tatildeo importante

quanto a existecircncia de garantias financeiras eacute a existecircncia de outras condiccedilotildees que concorram

para que elas produzam o resultado esperado Entre estas condiccedilotildees estatildeo correspondecircncia

entre a localizaccedilatildeo dos recursos e das demandas a serem atendidas a cooperaccedilatildeo na gestatildeo

das poliacuteticas por elas beneficiadas e a associaccedilatildeo das garantias de recursos a compromissos

com resultados

Arretche (2010) reconhece que o Brasil eacute historicamente marcado por fortes

desigualdades regionais inclusive em comparaccedilatildeo com outros paiacuteses A disparidade de

condiccedilotildees econocircmicas eacute reforccedilada ademais pela existecircncia de um contingente expressivo de

municiacutepios pequenos com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos proacuteprios A

autora atribui maior relevacircncia a algumas variaacuteveis no processo de descentralizaccedilatildeo das

poliacuteticas sociais De acordo com a autora atributos estruturais das unidades locais de governo

(capacidade econocircmica fiscal e administrativa) atributos institucionais das poliacuteticas (regras

constitucionais requisitos de engenharia operacional e legado das poliacuteticas preacutevias) e fatores

ligados agrave accedilatildeo poliacutetica (relaccedilotildees entre estado e sociedade e relaccedilotildees intergovernamentais)

seriam as variaacuteveis determinantes portanto municiacutepios com deacuteficits desses atributos seriam

aqueles mais propensos a natildeo promoverem de forma satisfatoacuteria as poliacuteticas puacuteblicas para sua

populaccedilatildeo

Conforme Cruz (2011) o problema central do federalismo brasileiro satildeo as

desigualdades sociais e regionais que resultam em diferenccedilas fundamentais nas condiccedilotildees de

15

vida e de acesso a serviccedilos puacuteblicos entre regiotildees e redes de ensino do paiacutes resultando em

disparidades que impedem que cidadatildeos formalmente iguais vivendo em diferentes locais do

paiacutes tenham de fato acesso a estes serviccedilos em qualidade e quantidade similar como

previsto constitucionalmente No acircmbito do pacto federativo eacute importante destacar que o

padratildeo de federalismo desenvolvido no Brasil tambeacutem influencia o setor educacional Tais

questotildees envolvem o direito agrave educaccedilatildeo e as responsabilidades dos entes federados na oferta

educacional (2009)

Diante disso em caminho semelhante Arretche (2010) e Arauacutejo (2016) argumentam

que em paiacuteses federativos uma diminuiccedilatildeo da desigualdade depende da capacidade do

governo central de destinar mais recursos federais para os municiacutepios localizados nas regiotildees

mais pobres O tamanho deste aporte financeiro definiraacute o percentual de reduccedilatildeo das

desigualdades entre unidades subnacionais ricas e pobres A desigualdade territorial pode ser

minimizada por intermeacutedio da distribuiccedilatildeo dos recursos tributaacuterios no territoacuterio Tal

procedimento garantiraacute que o cidadatildeo independentemente do local de sua residecircncia tenha

acesso a serviccedilos puacuteblicos

Assim Abruacutecio (2005) Cury (2007) e Oliveira apud Carvalho (2016) abordaram

problemas que a descentralizaccedilatildeo e autonomia causaram nessas desigualdades Abruacutecio

(2005) afirma que a redemocratizaccedilatildeo do paiacutes marcou um novo modelo do federalismo o

estabelecimento de um amplo processo de descentralizaccedilatildeo democracia e a participaccedilatildeo da

sociedade no plano local entretanto a descentralizaccedilatildeo natildeo resolveu os problemas dos

governos locais brasileiros O principal problema foi a conformaccedilatildeo de um federalismo

compartimentalizado em que cada niacutevel de governo procurava encontrar o seu papel

especiacutefico e natildeo havia incentivos para o compartilhamento de tarefas

Para Cury (2007) o regime de colaboraccedilatildeo seja em termos de conteuacutedo seja em

termos de mecanismos eacute difiacutecil lento e necessariamente negociado Eacute o que acontece com

um Brasil cuja Uniatildeo congrega 27 estados 5570 municiacutepios e o Distrito Federal Por isso a

cooperaccedilatildeo exige entendimento muacutetuo entre os entes federados e a participaccedilatildeo supotildee a

abertura de novas arenas puacuteblicas de deliberaccedilatildeo e decisatildeo Segundo o autor surgem

dificuldades e limites no aspecto da colaboraccedilatildeo reciacuteproca O primeiro limite adveacutem da

omissatildeo dos parlamentares em natildeo terem ainda elaborado as leis complementares exigidas

pela Constituiccedilatildeo Federal em seu paraacutegrafo uacutenico do art 23 que regulamente o regime de

colaboraccedilatildeo O segundo limite se insere dentro dessa omissatildeo Essa lacuna vem sendo

ocupada por uma guerra fiscal entre os estados e isso acaba gerando um federalismo

competitivo

16

As poliacuteticas descentralizadas segundo Oliveira apud Carvalho (2016) promovem a

eliminaccedilatildeo da burocracia de forma a redistribuir os recursos aos municiacutepios transpor

obstaacuteculos e possiacuteveis desvios ldquoporeacutem natildeo se traduz em autonomia pois natildeo houve

redefiniccedilatildeo de foco mas reconcentraccedilatildeo de poder baseada nos localismos o que amplifica as

desigualdades regionaisrdquo (p 106)

Ademais para os autores supracitados os conflitos que perduram dentro do

federalismo poliacutetico brasileiro tem origem na desigualdade territorial econocircmica nas

relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais e ainda na ineacutercia do governo federal

quanto a regulamentaccedilatildeo do regime de colaboraccedilatildeo Estas satildeo questotildees que ainda natildeo tem

uma soluccedilatildeo satisfatoacuteria e isso vem afetando a garantia dos direitos sociais dentre eles a

educaccedilatildeo que eacute o objeto desta pesquisa

Eacute possiacutevel perceber nesta breve revisatildeo da literatura que a descentralizaccedilatildeo de

competecircncias aconteceu sem alocaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros suficientes para o

cumprimento das responsabilidades nas aacutereas sociais Ainda que o municiacutepio tenha

capacidade poliacutetico-administrativa a ausecircncia de capacidade financeira compromete o

atendimento para a provisatildeo de serviccedilos puacuteblicos Mesmo que o assunto das desigualdades

territoriais natildeo seja o tema central desta pesquisa poreacutem eacute de suma importacircncia a

compreensatildeo do contexto institucional da federaccedilatildeo brasileira para a anaacutelise dos limites de

autonomia do ente federado municipal

Dessa maneira como exposto nesta seccedilatildeo o federalismo poliacutetico eacute uma forma que

conduziu a organizaccedilatildeo do Estado federal brasileiro (dotado de soberania) este eacute composto

pela Uniatildeo estados-membros Distrito Federal e municiacutepios cada qual conservando sua

autonomia na reparticcedilatildeo de competecircncias para a organizaccedilatildeo do Estado Com base nos

elementos teoacutericoslegais abordados pretende-se a seguir compreender a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional

I4 O Federalismo Educacional

Na CF88 consta a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo brasileira sob a forma federativa Esta

organizaccedilatildeo segundo Rocha (2016) natildeo eacute nova remonta ao impeacuterio que delegou agraves

proviacutencias a responsabilidade pela criaccedilatildeo das escolas de primeiras letras nas cidades O

Estado unitaacuterio descentralizou o ensino brasileiro em termos legais ao longo dos seacuteculos e

quando natildeo existia previsatildeo legal dessa descentralizaccedilatildeo a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo

mantinha-se na praacutetica

17

A organizaccedilatildeo da aacuterea educacional estaacute definida conforme os preceitos da

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional (LDB nordm

9394 de 1996) marcos legais vigentes da educaccedilatildeo brasileira Em outras palavras o

federalismo educacional brasileiro eacute a forma como o Estado promove a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo em niacuteveis federal estadual distrital e municipal

Dentre os direitos sociais expressos pelo art 6ordm da Carta Magna estaacute o direito agrave

educaccedilatildeo previsto no art 205 como um direito de todos e um dever do estado e da famiacutelia A

efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo como poliacutetica puacutebica comum e concorrencial implica na

competecircncia educacional de todos os entes federados em ofertar educaccedilatildeo5

Assim o dever do Estado com a educaccedilatildeo concretiza-se de acordo com o art 208 da

CF e art 4ordm ao 6ordm da LDB6 mediante a garantia de

1) educaccedilatildeo baacutesica obrigatoacuteria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de

idade sem prejuiacutezo da sua oferta gratuita a todos os que a ela natildeo tiveram acesso na idade

proacutepria

2) a progressiva universalizaccedilatildeo do ensino meacutedio gratuito

3) o atendimento educacional especializado aos portadores de deficiecircncia

preferencialmente na rede regular de ensino

4) a educaccedilatildeo infantil em creche e preacute-escola agraves crianccedilas ateacute 5 (cinco) anos de idade

em relaccedilatildeo a creche (alunos de 0 a 3 anos) o poder puacuteblico natildeo tem obrigatoriedade de atender

toda a demanda social e sim ofertar vagas para esta faixa etaacuteria

5) o acesso aos niacuteveis mais elevados de ensino da pesquisa e da criaccedilatildeo artiacutestica

segundo a capacidade de cada um

6) a oferta de ensino noturno regular adequado agraves condiccedilotildees do educando

7) o atendimento ao educando em todas as etapas da educaccedilatildeo baacutesica por meio de

programas suplementares de material didaacutetico escolar transporte alimentaccedilatildeo e assistecircncia agrave

sauacutede por meio da funccedilatildeo supletiva da Uniatildeo

5 No art 23 da CF88 foi estabelecida a competecircncia comum da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos

Municiacutepios dentre elas o inciso V proporcionar os meios de acesso agrave cultura agrave educaccedilatildeo agrave ciecircncia agrave

tecnologia agrave pesquisa e agrave inovaccedilatildeo Da mesma forma o art 24 Compete agrave Uniatildeo aos Estados e ao Distrito

Federal legislar concorrentemente sobre IX - educaccedilatildeo cultura ensino desporto ciecircncia tecnologia pesquisa

desenvolvimento e inovaccedilatildeo Eacute importante destacar que natildeo foi determinada competecircncia legislativa em mateacuteria

educacional 6 O art 21 da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo (LDB) estabelece que a educaccedilatildeo escolar compreende a

educaccedilatildeo baacutesica e a educaccedilatildeo superior A educaccedilatildeo baacutesica estaacute estruturada nas etapas de educaccedilatildeo infantil do

ensino fundamental e ensino meacutedio e nas modalidades de educaccedilatildeo especial educaccedilatildeo de jovens e adultos

(EJA) educaccedilatildeo do campo indiacutegenas e educaccedilatildeo profissional

18

8) compete ao poder puacuteblico recensear os alunos do ensino fundamental zelar pela

frequecircncia na escola e a obrigaccedilatildeo dos pais em matricular as crianccedilas a partir de 4 anos de

idade

9) o acesso ao ensino obrigatoacuterio e gratuito eacute direito puacuteblico subjetivo Isto eacute a oferta

irregular ou inexistente da educaccedilatildeo baacutesica importa responsabilidade da autoridade

competente

No federalismo educacional a descentralizaccedilatildeo e a autonomia estatildeo presentes na

CF88 e na LDB96 por intermeacutedio da divisatildeo de responsabilidades com a educaccedilatildeo entre a

Uniatildeo estados Distrito Federal e municiacutepios e na organizaccedilatildeo dos sistemas de ensino em

regime de colaboraccedilatildeo

Neste compasso a organizaccedilatildeo dos sistemas educacionais se daacute da seguinte forma

conforme expresso no art 211 da CF e os arts 9ordm e 16 da LDB a Uniatildeo eacute responsaacutevel por

criar e organizar o sistema federal de ensino e o dos Territoacuterios O sistema federal

compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pela Uniatildeo as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

superior criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos federais de educaccedilatildeo

Ainda eacute atribuiccedilatildeo da Uniatildeo em mateacuteria educacional a funccedilatildeo redistributiva e

supletiva de forma a garantir equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo de

qualidade do ensino mediante assistecircncia teacutecnica e financeira aos Estados ao Distrito Federal

e aos Municiacutepios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento

prioritaacuterio agrave escolaridade obrigatoacuteria bem como a coordenaccedilatildeo da poliacutetica nacional da

educaccedilatildeo

Neste sentido Arauacutejo (2012) explica o papel da Uniatildeo para com os estados e

municiacutepios

O federalismo na aacuterea educacional teria como um dos seus suportes a atuaccedilatildeo da

Uniatildeo para garantir a equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo

de qualidade por meio da sua funccedilatildeo redistributiva e supletiva A funccedilatildeo

redistributiva iraacute desembocar no estabelecimento de uma poliacutetica de fundos

complementados por recursos federais A funccedilatildeo supletiva eacute operacionalizada por

programas federais sejam aqueles de incidecircncia direta nas escolas sejam aqueles

que necessitam de conveniamento com os entes federados subnacionais (p 51)

Diante disso a funccedilatildeo redistributiva pode ser exemplificada pela complementaccedilatildeo do

Fundeb realizada pela Uniatildeo aos estados e municiacutepios que natildeo conseguem cumprir o valor

miacutenimo gasto com o aluno ou seja a Uniatildeo deve redistribuir os recursos adicionais ao fundo

a fim de reduzir as desigualdades territoriais de acordo com a legislaccedilatildeo do FundefFundeb

A funccedilatildeo supletiva eacute suplementar os recursos ou bens aos estados Distrito Federal e

municiacutepios para que estes cumpram com suas responsabilidades educacionais Satildeo exemplos

19

as cotas estaduais municipais e distritais do salaacuterio-educaccedilatildeo e os programas federais tais

como Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) Programa de Alimentaccedilatildeo Escolar

(PNAE) Programa de Transporte Escolar (Pnate) dentre outros Estes programas seratildeo

abordados com mais detalhes no segundo capiacutetulo

Na mesma direccedilatildeo o art 211 da CF88 e os arts 10 e 17 da LDB96 estabelecem que os

27 estados atuem prioritariamente no ensino meacutedio e assegurarem o ensino fundamental E

estaratildeo incumbidos de

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas de

ensino

II - definir com os municiacutepios formas de colaboraccedilatildeo na oferta do ensino fundamental

as quais devem assegurar a distribuiccedilatildeo proporcional das responsabilidades de acordo com a

populaccedilatildeo a ser atendida e os recursos financeiros disponiacuteveis em cada uma dessas esferas do

Poder Puacuteblico

III - elaborar e executar poliacuteticas e planos educacionais em consonacircncia com as

diretrizes e planos nacionais de educaccedilatildeo integrando e coordenando as suas accedilotildees e as dos

seus Municiacutepios

IV - autorizar reconhecer credenciar supervisionar e avaliar respectivamente os

cursos das instituiccedilotildees de educaccedilatildeo superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino

V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual

O sistema estadual de ensino compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo Poder

Puacuteblico estadual de niacutevel meacutedio e fundamental as instituiccedilotildees de ensino fundamental e meacutedio

criadas e mantidas pela iniciativa privada os oacutergatildeos estaduais de educaccedilatildeo

Ao Distrito Federal estatildeo conferidas as mesmas competecircncias referentes aos estados e

aos municiacutepios7

No que tange ao sistema municipal de ensino delimitaccedilatildeo desta pesquisa conforme o

art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 os 5570 municiacutepios tem como prioridade a

oferta do ensino fundamental e da educaccedilatildeo infantil Satildeo responsaacuteveis por

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas

de ensino integrando-os agraves poliacuteticas e planos educacionais da Uniatildeo e dos estados

II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas

III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

7 Conforme previsto no art 211 sect 3ordm da CF88 e o Paraacutegrafo uacutenico do art 10 da LDB96

20

IV - autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de

ensino

V - oferecer a educaccedilatildeo infantil em creches e preacute-escolas e com prioridade o ensino

fundamental permitida a atuaccedilatildeo em outros niacuteveis de ensino somente quando estiverem

atendidas plenamente as necessidades de sua aacuterea de competecircncia e com recursos acima dos

percentuais miacutenimos vinculados pela Constituiccedilatildeo Federal agrave manutenccedilatildeo e desenvolvimento

do ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal

VII - os municiacutepios poderatildeo optar ainda por se integrar ao sistema estadual de ensino

ou compor com ele um sistema uacutenico de educaccedilatildeo baacutesica

O quadro 1 sistematiza a estrutura do sistema municipal de ensino

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino

Fontes art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 Elaboraccedilatildeo proacutepria

Desta forma o sistema municipal compreende os seguintes componentes as

instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo poder puacuteblico municipal as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo O

sistema municipal de ensino eacute a concretizaccedilatildeo da autonomia do municiacutepio na aacuterea educacional

em relaccedilatildeo agrave normatizaccedilatildeo local e eacute responsaacutevel pelo credenciamento dos estabelecimentos de

ensino

Dentre os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo destacam-se as secretarias de educaccedilatildeo e os

conselhos de educaccedilatildeo A secretaria municipal de educaccedilatildeo organiza administrativamente a

educaccedilatildeo puacuteblica do municiacutepio nos aspectos administrativo pedagoacutegico e financeiro nos

Sistema Municipal de Ensino

Conselho Municipal

de Educaccedilatildeo

Secretaria Municipal

de Educaccedilatildeo

Instituiccedilotildees Puacuteblicas de

Ensino Fundamental e

Educaccedilatildeo Infantil

Instituiccedilotildees da

Iniciativa Privada de

Educaccedilatildeo Infantil

21

termos da legislaccedilatildeo federal e municipal O conselho municipal de educaccedilatildeo eacute um oacutergatildeo do

sistema de ensino responsaacutevel pela normatizaccedilatildeo das atividades educacionais pelo

credenciamento e fiscalizaccedilatildeo das instituiccedilotildees escolares puacuteblicas municipal e das instituiccedilotildees

da iniciativa privada de educaccedilatildeo infantil dentre outras atribuiccedilotildees que cada legislaccedilatildeo

municipal estabelece

Segundo a interpretaccedilatildeo de Rocha (2016) a LDB96 atribuiu seis responsabilidades e

uma possibilidade aos municiacutepios Satildeo elas

1ordf) Organizar a rede municipal de ensino de acordo com as poliacuteticas e os planos

educacionais desenvolvidos pelos estados-membros e Uniatildeo

2ordf) Garantir a educaccedilatildeo infantil e o ensino fundamental a todos os cidadatildeos brasileiros

e estrangeiros residentes no municiacutepio isto eacute assegurar a educaccedilatildeo baacutesica

3ordf) Redistribuir recursos materiais tecnoloacutegicos e financeiros para as suas escolas Isto

significa que o municiacutepio deve repassar agraves escolas puacuteblicas municipais parte dos recursos

financeiros arrecadados assim como parte dos recursos que os estados-membros e a Uniatildeo

lhe repassam para agrave manutenccedilatildeo e ao desenvolvimento do ensino fundamental e educaccedilatildeo

infantil

4ordf) Normatizar as atividades educacionais em sua circunscriccedilatildeo Significa que o

legislativo local executivo eou conselho municipal de educaccedilatildeo devem promulgar eou

editar quaisquer tipos de atos normativos que regulamentem o ensino puacuteblico e privado no

municiacutepio Tambeacutem eacute mister enfatizar que as normatizaccedilotildees municipais somente tecircm validade

na jurisdiccedilatildeo do municiacutepio que as elaboraram

5ordf) Autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos de ensino da iniciativa

puacuteblica (ensino fundamental e educaccedilatildeo infantil) e iniciativa privada (educaccedilatildeo infantil)

6ordf) Assumir o transporte escolar rural dos alunos da rede municipal O transporte

gratuito de alunos matriculados na rede puacuteblica de educaccedilatildeo infantil e do ensino fundamental

eacute de responsabilidade do Poder Executivo municipal

Tendo em vista as seis responsabilidades para a educaccedilatildeo municipal ainda conforme a

autora a LDB96 permite que o municiacutepio opte por construir seu sistema municipal de

educaccedilatildeo autonomamente por meio de Lei municipal e por criar o conselho municipal de

educaccedilatildeo ou que faccedila parte do sistema estadual sendo que nesta possibilidade a rede

municipal estaraacute integrada as regras do seu estado

Eacute possiacutevel perceber que haacute estreita relaccedilatildeo entre o federalismo educacional e o

federalismo poliacutetico agrave medida em que haacute as mesmas caracteriacutesticas presentes em ambos

reparticcedilatildeo de poder e das competecircncias educacionais entre os entes federados organizaccedilatildeo

22

dos proacuteprios sistemas de ensino e a autonomia em normatizar administrar e financiar a

educaccedilatildeo

Assim com amparo no conceito de instituiccedilotildees retirado da teoria do

neoinstitucionalismo histoacuterico utilizado como referecircncia para o presente estudo verifica-se

que a forma federativa da educaccedilatildeo brasileira define competecircncias e limites dados pelo

regramento juriacutedico que delimita a estrutura organizacional da educaccedilatildeo municipal

Nesta direccedilatildeo a garantia da educaccedilatildeo como um direito social estaacute atrelada ao

financiamento puacuteblico Neste sentido pretende-se descrever a seguir o federalismo fiscal

fornecendo base para a discussatildeo do financiamento da educaccedilatildeo puacuteblica brasileira em

especial no niacutevel municiacutepio

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura do Financiamento da Educaccedilatildeo Brasileira

Nesta seccedilatildeo o federalismo fiscal seraacute abordado a partir do arcabouccedilo juriacutedico presente

na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no Coacutedigo Tributaacuterio Nacional de 19668 e na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo de 1996

Antes de se adentrar no federalismo fiscal faz-se necessaacuterio abordar o significado de

financiamento especificamente para aacuterea educacional Assim recorrendo agrave definiccedilatildeo

apresentada por Carvalho (2016)

Financiamento eacute uma operaccedilatildeo financeira em que a parte financiadora fornece

recursos para outra parte que estaacute sendo financiada No caso do financiamento

puacuteblico da educaccedilatildeo os entes federados (Uniatildeo estados-membros Distrito Federal

e municiacutepios) fornecem recursos financeiros para manutenccedilatildeo de suas escolas

pagamento de pessoal e investimentos na infraestrutura escolar (p 101)

O federalismo fiscal compreende o conjunto de receitas tributaacuterias atribuiacutedas a cada

ente federado cujo objetivo eacute a prestaccedilatildeo dos serviccedilos puacuteblicos

Oliveira (2000) argumenta que no federalismo fiscal como satildeo chamadas as relaccedilotildees

de distribuiccedilatildeo de receitas e atribuiccedilotildees no regime federativo o sistema tributaacuterio deve ser

estruturado de forma a distribuir as receitas puacuteblicas entre vaacuterias unidades e esferas

administrativas visando proporcionar condiccedilotildees para atender agraves demandas que lhes satildeo

exigidas Desta maneira se ldquocaracteriza a necessidade da existecircncia de uma estrutura capaz de

8 A Lei 5172 de 251066 dispotildee sobre o Sistema Tributaacuterio Nacional e institui normas gerais de direito

tributaacuterio aplicaacuteveis agrave Uniatildeo estados e municiacutepios denominado de Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

23

gerar um efeito distributivo entre os grupos que fazem parte da federaccedilatildeo aleacutem de um agente

intermediador capaz de evitar possiacuteveis atritos entre os membros federadosrdquo (p 28)

O sistema tributaacuterio nacional estabelece como o Estado brasileiro se organiza

financeiramente para atender as necessidades puacuteblicas conforme o disposto no Coacutedigo

Tributaacuterio Nacional (CTN) e nos arts 145 a 162 da CF889 A Uniatildeo os estados o Distrito

Federal e os municiacutepios poderatildeo instituir os seguintes tributos impostos taxas contribuiccedilatildeo

de melhoria e outras contribuiccedilotildees10

Tributo eacute toda prestaccedilatildeo pecuniaacuteria compulsoacuteria em moeda ou cujo valor nela se possa

exprimir que natildeo constitua sanccedilatildeo de ato iliacutecito instituiacuteda em lei e cobrada mediante

atividade administrativa plenamente vinculada

As taxas tecircm como fato gerador do exerciacutecio regular do poder de poliacutecia ou a

utilizaccedilatildeo efetiva ou potencial de serviccedilo puacuteblico especiacutefico e divisiacutevel prestado ao

contribuinte ou posto agrave sua disposiccedilatildeo ou seja esta eacute vinculada a serviccedilos especiacuteficos11

Em

outras palavras eacute o valor cobrado pelo Estado brasileiro para o fornecimento de serviccedilos

puacuteblico tais como taxa de iluminaccedilatildeo puacuteblica taxa de recolhimento de lixo urbano e etc

A contribuiccedilatildeo de melhoria eacute instituiacuteda para fazer face ao custo de obras puacuteblicas de

que decorra valorizaccedilatildeo imobiliaacuteria tendo como limite total a despesa realizada e como limite

individual o acreacutescimo de valor que da obra resultar para cada imoacutevel beneficiado12

Ou seja

eacute o tributo com destino proacuteprio cobrado pelo Estado em decorrecircncia de um serviccedilo que

proporciona benefiacutecios ao indiviacuteduo Exemplos Obra puacuteblica que proporciona valorizaccedilatildeo do

imoacutevel do indiviacuteduo

Conforme o artigo 194 da CF8813

as contribuiccedilotildees para a Previdecircncia Social satildeo para

o financiamento da Seguridade Social e abrangem a Previdecircncia Social a Sauacutede e a

9 Conforme a CF88 Sistema Tributaacuterio Nacional Dos Princiacutepios Gerais (arts 145 a 149) Das Limitaccedilotildees do

Poder de Tributar (arts 150 a 152) Dos Impostos da Uniatildeo (arts 153 a 154) Dos Impostos dos Estados e do

Distrito Federal (art155) Dos Impostos dos Municiacutepios (art156) Da Reparticcedilatildeo das Receitas Tributaacuterias (arts

157 a 162)

10

O sect 5ordm do art 212 da CF estabelece que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte adicional de financiamento

a contribuiccedilatildeo social do salaacuterio-educaccedilatildeo recolhida pelas empresas na forma da lei (Redaccedilatildeo dada pela Emenda

Constitucional nordm 53 de 2006)

11

Conforme o Art 77 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

12

Conforme o Art 81 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

13

O art 195 da CF88 define que a seguridade social seraacute financiada por toda a sociedade de forma direta e

indireta nos termos da lei mediante recursos provenientes dos orccedilamentos da Uniatildeo dos Estados do Distrito

Federal e dos Municiacutepios e das seguintes contribuiccedilotildees sociais

iv

SUELI MAMEDE LOBO FERREIRA

FINANCIAMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA A GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA-GO (2005 A 2015)

Dissertaccedilatildeo apresentada ao Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo

em Educaccedilatildeo da Universidade de Brasiacutelia como

requisito parcial para a obtenccedilatildeo do tiacutetulo de Mestre em

Educaccedilatildeo

Aprovado em ______________________

BANCA EXAMINADORA

_____________________________________________________

Profa Dra Cristina Helena Almeida de Carvalho (FEUnB)

(Orientadora e Presidente da Banca Examinadora)

_____________________________________________________

Prof Dr Raimundo Luiz Arauacutejo (FEUnB)

_____________________________________________________

Prof Dr Joseacute Marcelino de Rezende Pinto (USP)

_____________________________________________________

Profa Dra Girlene Ribeiro de Jesus (FEUnB)

(Suplente)

v

Aos meus pais Hesir (in memorian) e Rosilda

que sempre foram agrave base de tudo que sou

Ao amor da minha vida Nazir Juacutenior pelo

amor incentivo para o estudo e ao sonho

compartilhado de um dia ser mestre em

educaccedilatildeo

vi

AGRADECIMENTOS

Agrave Deus por me abenccediloar com sauacutede sabedoria e discernimento para elaborar esta

dissertaccedilatildeo e por ter me permitido chegar ateacute este momento

De forma especial agrave minha querida mentora Cristina Helena Almeida de Carvalho

pela competecircncia confianccedila dedicaccedilatildeo e paciecircncia com que me orientou Gratidatildeo pela

infinita possibilidade de aprendizado

Agrave minha famiacutelia que sempre apoiou os meus projetos de vida

Aos amigos da UnB Claacuteudia Darliane Jacqueline e Victor pela troca de experiecircncias

da vida acadecircmica

Aos Professores Luiz Arauacutejo e Paulo Sena pelas criacuteticas feitas ao projeto de

qualificaccedilatildeo Foram de suma importacircncia para compreensatildeo dos passos que ainda precisava

seguir para a realizaccedilatildeo desta dissertaccedilatildeo

Aos professores Adriana Clayton Girlene Remi e Wellington pelos conhecimentos

compartilhados

Aos Professores Joseacute Marcelino e Luiz Arauacutejo pela disponibilidade em avaliar esta

dissertaccedilatildeo

vii

RESUMO

A pesquisa teve como objetivo analisar se existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros para as escolas municipais pelo municiacutepio de Luziacircnia se o municiacutepio

tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas Os procedimentos

metodoloacutegicos foram o levantamento bibliograacutefico a pesquisa documental utilizando o

meacutetodo quantitativo agrave luz de anaacutelise descritiva Vale destacar que eacute competecircncia dos

municiacutepios assegurar a gestatildeo financeira em relaccedilatildeo agraves suas escolas por meio da accedilatildeo

distributiva e redistributiva conforme expresso na Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo

Nacional - LDB nordm 93941996 Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da

LDB96 foram asseguradas fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo baacutesica A partir da

implantaccedilatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Fundamental (Fundef) e

do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica (Fundeb) o financiamento da

educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros foram redistribuiacutedos entre os entes

federados Assim cabe aos municiacutepios o exerciacutecio de sua autonomia de acordo com as

especificidades e atribuiccedilotildees legais na efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais Neste sentido

surgiu a necessidade de analisar as normas juriacutedicas municipais em relaccedilatildeo agrave existecircncia de

mecanismos de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros da educaccedilatildeo para as

escolas municipais pelo Municiacutepio de Luziacircnia e sob o olhar da gestatildeo educacional se o

Municiacutepio tem exercido as accedilotildees distributiva e redistributiva de recursos agraves suas escolas A

pesquisa enveredou pela anaacutelise sob duas perspectivas do arcabouccedilo municipal e das receitas

e despesas destinadas agrave educaccedilatildeo Os bancos de dados utilizados foram Legislaccedilatildeo municipal

e relatoacuterios oficiais produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia Conclui-se

que tanto em termos legais como em termos da gestatildeo educacional uma vez que haacute

normatizaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros agraves suas escolas por meio do Proafem foi

possiacutevel constatar a existecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos Em relaccedilatildeo aos mecanismos de

redistribuiccedilatildeo o arcabouccedilo legal municipal define os criteacuterios redistributivos para as

instituiccedilotildees escolares a partir de 2008 no entanto no periacuteodo analisado esta accedilatildeo natildeo foi

implementada na gestatildeo educacional

Palavras-chave Financiamento da Educaccedilatildeo Baacutesica Gestatildeo Financeira Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos Gestatildeo educacional Municiacutepio Luziacircnia

viii

ABSTRACT

The research had as objective to analyze if there are criteria of distribution and redistribution

of financial resources to the municipal schools by the municipality of Luziacircnia if the

municipality has exercised the distributive and redistributive action in relation to its schools

The methodological procedures were the bibliographical survey the documentary research

using the quantitative method in the light of descriptive analysis It is worth mentioning that it

is the competence of municipalities to ensure financial management in relation to their

schools through distributive and redistributive action as expressed in the Law of Guidelines

and Bases of National Education - LDB nordm 93941996 With the advent of the Federal

Constitution of 1988 - CF and LDB 96 sources of financial resources for basic education

were guaranteed Since the implementation of the National Fund for the Development of

Fundamental Education (Fundef) and the National Fund for the Development of Basic

Education (Fundeb) the financing of basic education has been remodeled and financial

resources have been redistributed among the federated entities Thus it is up to the

municipalities to exercise their autonomy according to the specificities and legal attributions

in the effectiveness of educational policies In this sense the need arose to analyze the

municipal legal rules in relation to the existence of mechanisms of distribution and

redistribution of financial resources of the education to the municipal schools by the

Municipality of Luziacircnia and under the look of the educational management if the

Municipality has exerted the distributive and redistributive actions of resources to their

schools The research focused on the analysis from two perspectives the municipal

framework and the income and expenditure for education The databases used were

Municipal legislation and official reports (comparison of revenue and estimated expenditure

with the performed role of payments application in education) It is concluded that both in

legal terms and in terms of educational management once there is standardization and

transfer of financial resources to its schools through Proafem it was possible to verify the

existence of a distribution of resources Regarding redistribution mechanisms the municipal

legal framework defines the redistributive criteria for school institutions as of 2008 however

during the analyzed period this action was not implemented in educational management

Keywords Funding of Basic Education Financial management Distribution and

Redistribution of resources Educational management County Luziacircnia

ix

LISTA DE SIGLAS

ANPAE ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POLITICA E ADMINISTRACcedilAtildeO DA

EDUCACcedilAtildeO

ANPED ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO E PESQUISA EM

EDUCACcedilAtildeO

BDTD ndash BIBLIOTECA DIGITAL BRASILEIRA DE TESES E DISSERTACcedilOtildeES

CF ndash CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL

CACS ndash CONSELHO DE ACOMPANHAMENTO DE CONTROLE SOCIAL

CAE ndash CONSELHO DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

CAPES ndash COORDENACcedilAtildeO DE APERFEICcedilOAMENTO DE PESSOAL DE NIacuteVEL

SUPERIOR

CGU ndash CONTROLADORIA GERAL DA UNIAtildeO

CTN ndash COacuteDIGO TRIBUTAacuteRIO NACIONAL

DF ndash DISTRITO FEDERAL

EC ndash EMENDA CONSTITUCIONAL

EE ndash EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

EJA ndash EDUCACcedilAtildeO DE JOVENS E ADULTOS

FE ndash FACULDADE DE EDUCACcedilAtildeO

FPE ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS ESTADOS

FPM ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS MUNICIacutePIOS

FNDE ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEB ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEF ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDAMENTAL E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTEacuteRIO

FINEDUCA ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE PESQUISA EM FINANCIAMENTO DA

EDUCACcedilAtildeO

GO ndash GOIAacuteS

x

IBGE ndash INSTITUTO BRASILEIRO DE GESTAtildeO E ESTATIacuteSTICA

IDEB ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

IDHM ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO MUNICIPAL

IMB ndash INSTITUTO MAURO BORGES

INEP ndash INSTITUTO NACIONAL E ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS

IPCA ndash IacuteNDICE NACIONAL DE PRECcedilOS AO CONSUMIDOR AMPLO

IPEA ndash INSTITUTO DE PESQUISA ECONOcircMICA APLICADA

ICMS ndash IMPOSTO SOBRE CIRCULACcedilAtildeO DE MERCADORIAS E SERVICcedilOS

IE ndash IMPOSTO SOBRE EXPORTACcedilAtildeO

II ndash IMPOSTO SOBRE IMPORTACcedilAtildeO

IOF ndash IMPOSTO SOBRE OPERACcedilOtildeES FINANCEIRAS

IPI ndash IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS

IPTU ndash IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANO

IPVA ndash IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE DE VEIacuteCULOS AUTOMOTORES

IR ndash IMPOSTO DE RENDA

IRRF ndash IMPOSTO DE RENDA RETIDO NA FONTE

ISS ndash IMPOSTO SOBRE SERVICcedilOS DE QUALQUER NATUREZA

ITR ndash IMPOSTO TERRITORIAL RURAL

ITBI ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO DE BENS IMOacuteVEIS INTER-VIVOS

ITCD ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO CAUSA MORTIS E DOACcedilAtildeO

LDB ndash LEI DE DIRETRIZES E BASES

MDE ndash MANUTENCcedilAtildeO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO

MEC ndash MINISTEacuteRIO DA EDUCACcedilAtildeO

MP ndash MINISTEacuteRIO PUacuteBLICO

PAED ndash PROGRAMA DE APOIO A EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

xi

PDDE ndash PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA

PIB ndash PRODUTO INTERNO BRUTO

PME ndash PLANO MUNICIPAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNE ndash PLANO NACIONAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNAE ndash PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

PNATE ndash PROGRAMA NACIONAL DE TRANSPORTE ESCOLAR

PNLD ndash PROGRAMA NACIONAL DO LIVRO DIDAacuteTICO

PROAFEM ndash PROGRAMA DE APOIO FINANCEIRO AS ESCOLAS PUacuteBLICAS

MUNICIPAIS

PROINFO ndash PROGRAMA NACIONAL DE TECNOLOGIA EDUCACIONAL

RIDEDF ndash REGIAtildeO INTEGRADA DO ENTORNO DO DISTRITO FEDERAL

RFB ndash RECEITA FEDERAL DO BRASIL

R$ - REAIS

SCIELO ndash BIBLIOTECA ELETROcircNICA DE PERIOacuteDICOS CIENTIacuteFICOS

BRASILEIROS

SE ndash SALAacuteRIO-EDUCACcedilAtildeO

TCU ndash TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIAtildeO

TCM ndash TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICIacutePIOS

UnB ndash UNIVERSIDADE DE BRASIacuteLIA

xii

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOS

Graacutefico 1 Produto Interno Bruto do Municiacutepio de Luziacircnia (PIB)41

Graacutefico 2 Trajetoacuteria das Matriacuteculas Municipais de Luziacircnia43

Graacutefico 3 Receitas de Impostos do Municiacutepio de Luziacircnia48

Graacutefico 4 Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo ao Municiacutepio de Luziacircnia49

Graacutefico 5 Transferecircncias Constitucionais do Estado de Goiaacutes ao Municiacutepio de Luziacircnia50

Graacutefico 6 Distribuiccedilatildeo das Receitas Proacuteprias e Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo e do

Estado ao Municiacutepio de Luziacircnia51

Graacutefico 7 Estimativa de recursos financeiros disponiacuteveis destinadas agrave MDE do Municiacutepio de

Luziacircnia52

Graacutefico 8 Trajetoacuteria da receita bruta liacutequida e deduccedilotildees do FundefFundeb53

Graacutefico 9 Trajetoacuteria da receita do Pnate do PNAE e da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

destinada ao Municiacutepio de Luziacircnia56

Graacutefico 10 Trajetoacuteria das despesas do FundefFundeb66

Graacutefico 11 Distribuiccedilatildeo das despesas (exceto fundos) com a educaccedilatildeo da rede municipal de

ensino de Luziacircnia68

Graacutefico 12 Trajetoacuteria do percentual aplicado em MDE pelo Municiacutepio de Luziacircnia70

Graacutefico 13 Trajetoacuteria das despesas com recursos da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Pnate e PNAE71

Graacutefico 14 Trajetoacuteria das despesas do Proafem em relaccedilatildeo ao total de despesas com custeio e

investimento em Educaccedilatildeo73

IacuteNDICE DE MAPAS

Mapa 1 Localizaccedilatildeo do Municiacutepio de Luziacircnia-Goiaacutes40

IacuteNDICE DE QUADROS

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino20

Quadro 2 Recursos a serem aplicados em MDE pelos municiacutepios28

Quadro 3 Composiccedilatildeo do Fundef e Fundeb31

xiii

Quadro 4 Normas Juriacutedicas quanto agrave distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros agraves

escolas61

Quadro 5 Referencial de caacutelculo de valores do Proafem64

Quadro 6 Valores referenciais de caacutelculo para repasses do PDDE77

IacuteNDICE DE TABELAS

Tabela 1 Seacuterie histoacuterica dos entes federativos na arrecadaccedilatildeo total26

Tabela 2 IDEB observado em 2005 a 2015 e metas projetadas para a rede municipal de

ensino de Luziacircnia-GO46

Tabela 3 Montante recebido por escola do Proafem no Municiacutepio de Luziacircnia75

Tabela 4 Valores recebidos por escola via Proafem e PDDE79

xiv

SUMAacuteRIO

RESUMOvii

ABSTRACTviii

LISTA DE SIGLASix

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOSxii

IacuteNDICE DE MAPASxii

IacuteNDICE DE QUADROSxii

IacuteNDICE DE TABELASxiii

INTRODUCcedilAtildeO1

CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA7

I1 Introduccedilatildeo7

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico Como Abordagem para o Estudo do

Municiacutepio7

I3 O Federalismo Poliacutetico10

I4 O Federalismo Educacional16

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura de Financiamento da Educaccedilatildeo22

I6 Consideraccedilotildees Finais37

CAPIacuteTULO II - O SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO DE LUZIAcircNIA E AS

RECEITAS DESTINADAS Agrave EDUCACcedilAtildeO PUacuteBLICA39

II1 Introduccedilatildeo39

II2 Municiacutepio Pesquisado39

II3 A Oferta Educacional no Municiacutepio de Luziacircnia42

II4 Os Recursos Financeiros para a Educaccedilatildeo em Luziacircnia46

II5 Consideraccedilotildees Finais57

CAPIacuteTULO III - A OPERACIONALIZACcedilAtildeO DA GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA58

III1 Introduccedilatildeo58

III2 Legislaccedilatildeo Municipal de Luziacircnia Mecanismos de Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas59

III3 A Gestatildeo Educacional Gastos com Manutenccedilatildeo e Desenvolvimento do

Ensino65

xv

III4 O Proafem e os Recursos Financeiros Transferidos para as Escolas

Municipais72

III5 Consideraccedilotildees Finais80

CONCLUSAtildeO82

REFEREcircNCIAS86

ANEXOS97

1

I INTRODUCcedilAtildeO

Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da Lei de Diretrizes e Bases

da Educaccedilatildeo Nacional - LDB nordm 93941996 foram asseguradas fontes de recursos financeiros

para a educaccedilatildeo baacutesica Com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo

Fundamental ndash Fundef Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica ndash Fundeb

o financiamento da educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros para a educaccedilatildeo

baacutesica foram redistribuiacutedos Assim cabe a cada ente federado (Estados Distrito Federal e

Municiacutepios) exercer sua autonomia de acordo com as especificidades e atribuiccedilotildees legais na

efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais

A Constituiccedilatildeo Federal impotildee seu principal aspecto em relaccedilatildeo ao financiamento da

educaccedilatildeo no seu art 212 no qual a Uniatildeo aplicaraacute anualmente no miacutenimo dezoito por cento e

os estados e municiacutepios vinte e cinto por cento da receita referente agrave arrecadaccedilatildeo de impostos

e transferecircncias para a manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino (MDE) Vale salientar que a

CF88 determina ainda no mesmo artigo que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte

adicional de financiamento o Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Aleacutem disso na LDB96 as fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo estatildeo

expressas nos artigos 68 e 69 No artigo 70 o documento legal estabelece as despesas que satildeo

consideradas manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino com vistas agrave consecuccedilatildeo dos objetivos

baacutesicos das instituiccedilotildees educacionais

Os municiacutepios conquistaram autonomia poliacutetica administrativa e financeira a partir da

CF88 e passaram a financiar seu sistema educacional com recursos proacuteprios arrecadados por

impostos e transferecircncias constitucionais tendo a responsabilidade de atendimento prioritaacuterio

agrave educaccedilatildeo infantil e ao ensino fundamental

Assim o objeto de pesquisa desta dissertaccedilatildeo tem como ponto de partida uma

determinaccedilatildeo dada pela LDB96 na qual determina que os estabelecimentos de ensino tecircm a

incumbecircncia de administrar seus recursos materiais e financeiros e os sistemas de ensino

asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas graus de autonomia pedagoacutegica administrativa e

de gestatildeo financeira Aleacutem disso os municiacutepios devem exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas Por sua vez o ente municipal deve realizar a distribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves escolas Os dois incisos dos arts 11 e 12 e o art 15 da Lei Federal datildeo

embasamento ao presente estudo no intuito de investigar ateacute que ponto o municiacutepio cumpre

estas atribuiccedilotildees definidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional conforme

segue

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Art 11 Os Municiacutepios incumbir-se-atildeo de II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas

Art 12 Os estabelecimentos de ensino respeitadas as normas comuns e as do seu

sistema de ensino teratildeo a incumbecircncia de II - administrar seu pessoal e seus

recursos materiais e financeiros

Art 15 Os sistemas de ensino asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas de

educaccedilatildeo baacutesica que os integram progressivos graus de autonomia pedagoacutegica e

administrativa e de gestatildeo financeira observadas as normas gerais de direito

financeiro puacuteblico (LDB1996)

Neste sentido o interesse em pesquisar sobre a poliacutetica de financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica e ter a possibilidade de estudar e aprofundar o conhecimento sobre um assunto que eacute

um dos pilares na efetivaccedilatildeo de poliacuteticas educacionais surgiu no ano de 2013 uma vez que a

pesquisadora eacute professora efetiva na educaccedilatildeo municipal desde 1999 e sobretudo atuou na

execuccedilatildeo financeira dos recursos do Fundef e do Fundeb na Secretaria Municipal de

Educaccedilatildeo de Luziacircnia-Goiaacutes entre 2005 e 2015 Em relaccedilatildeo agrave relevacircncia cientiacutefica e social

percebeu-se na literatura que a pesquisa sobre o tema financiamento da educaccedilatildeo ainda eacute

pouco explorada por profissionais da educaccedilatildeo principalmente por professores da educaccedilatildeo

baacutesica por preferirem pesquisas em outras linhas de pesquisa por considerarem o tema

demasiado complexo

Em decorrecircncia de minha atuaccedilatildeo profissional o municiacutepio escolhido nesta

investigaccedilatildeo eacute Luziacircnia recorte desta pesquisa pertencente ao Estado de Goiaacutes que estaacute

localizada a 60 km de distacircncia do Distrito Federal e a 200 km da capital de Goiaacutes Goiacircnia

O presente estudo apresenta uma breve revisatildeo de literatura de acordo com que tem

sido publicada na literatura brasileira a partir do levantamento e anaacutelise de artigos

dissertaccedilotildees e teses no periacuteodo de 2005 a 2015

Utilizou-se a estrateacutegia de busca dos seguintes descritores financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica descentralizaccedilatildeo de recursos distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos para as escolas

recursos financeiros para as escolas e gestatildeo financeira da educaccedilatildeo A consulta a bases de

dados e bibliotecas virtuais foi realizada nos sites Scielo (Biblioteca Eletrocircnica de Perioacutedicos

Cientiacuteficos Brasileiros) Capes (Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel

Superior) BDTD (Biblioteca Digital Brasileira de Teses e dissertaccedilotildees)

Foram selecionados ainda os Anais dos encontros nacionais Fineduca (Associaccedilatildeo

Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educaccedilatildeo) da Anped (Associaccedilatildeo Nacional de

Poacutes-Graduaccedilatildeo e Pesquisa em Educaccedilatildeo) e a Revista Retratos da Escola que natildeo estaacute

cadastrada no Scielo No site da Anpae (Associaccedilatildeo Nacional de Poliacutetica e Administraccedilatildeo da

Educaccedilatildeo) natildeo foram encontrados artigos com os descritores selecionados

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O levantamento realizado permitiu a localizaccedilatildeo de trabalhos tais como teses

dissertaccedilotildees e artigos Aleacutem das referecircncias citadas no acircmbito deste estudo haacute dissertaccedilotildees

teses livros artigos cientiacuteficos e anais de congressos que exploram direta ou indiretamente a

temaacutetica do estudo Todavia os bancos de dados consultados natildeo encontraram registros de

pesquisas referentes ao financiamento da educaccedilatildeo baacutesica em Luziacircnia A revisatildeo de literatura

realizada a partir dos descritores supracitados na sua maior parte satildeo anaacutelises relativas aos

seguintes temas FundefFundeb autonomia da gestatildeo financeira da escola versus gestatildeo

democraacutetica descentralizaccedilatildeo de recursos como forma democraacutetica e participativa e

descentralizaccedilatildeo de recursos financeiros feita pelo governo federal

Ademais verificou-se que todos os trabalhos encontrados envolvem pesquisas

qualitativas e foram realizadas com foco na gestatildeo escolar

A partir de toda a leitura preacutevia dos trabalhos cientiacuteficos e de pesquisas bibliograacuteficas

chegou-se agrave conclusatildeo de que natildeo foram localizados estudos especiacuteficos sobre o

financiamento da educaccedilatildeo baacutesica e gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia tampouco a

respeito da distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros sob o olhar da gestatildeo

educacional Esta revisatildeo de literatura natildeo encontrou trabalhos que abordem a temaacutetica

distributiva e redistributiva de recursos dentro dos municiacutepios agraves escolas Sendo assim

justifica-se a elaboraccedilatildeo desta dissertaccedilatildeo uma vez que o intuito eacute realizar uma anaacutelise

quantitativa e no acircmbito da gestatildeo educacional ou seja na gestatildeo do sistema municipal de

Luziacircnia

Sendo assim surgiu a necessidade de compreender atraveacutes desta investigaccedilatildeo as

seguintes questotildees problema Existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o

Municiacutepio tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos em relaccedilatildeo agraves suas

escolas

Este trabalho por sua vez tem como objetivo geral analisar se existem criteacuterios de

distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas

pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o municiacutepio faz a distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros em relaccedilatildeo agraves suas escolas

Os objetivos especiacuteficos satildeo descrever o financiamento da educaccedilatildeo municipal na

federaccedilatildeo brasileira investigar no arcabouccedilo legal do municiacutepio de Luziacircnia se existem

criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos puacuteblicos em relaccedilatildeo agraves suas escolas

analisar de que forma os recursos financeiros destinados agrave educaccedilatildeo consideradas MDE satildeo

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usados no Municiacutepio de Luziacircnia e se exercem a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos

financeiros para as escolas

Como forma de operacionalizar o processo de investigaccedilatildeo e viabilizar as respostas

das questotildees problema a dissertaccedilatildeo seraacute subsidiada por pesquisa documental e bibliograacutefica

Sendo que a primeira a fonte de coleta de dados estaacute restrita a documentos e pode ser feita

no momento em que o fato ou fenocircmeno ocorre ou depois A segunda abrange a bibliografia

jaacute tornada puacuteblica em relaccedilatildeo ao tema de estudo desde livros teses etc ateacute revistas

acadecircmicas (MARCONI amp LAKATOS 2010)

Somando-se a isso a pesquisa seraacute descritiva e analiacutetica A pesquisa descritivo-

analiacutetica segundo Prodanov amp Freitas (2013) eacute quando o pesquisador apenas registra e

descreve os fatos observados sem interferir neles Tal pesquisa observa registra analisa e

ordena os dados sem manipulaacute-los

Nesse contexto e de acordo com a abordagem da pesquisa tomaraacute como fontes de

informaccedilatildeo os documentos oficiais produzidos no municiacutepio de Luziacircnia tais como Lei

Orgacircnica os Planos Municipais de Educaccedilatildeo bem como o arcabouccedilo legal do municiacutepio

especiacutefico sobre educaccedilatildeo informaccedilotildees obtidas junto agrave secretaria de educaccedilatildeo e secretaria de

financcedilas A legislaccedilatildeo federal que seraacute abordada envolve a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 a

Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional de 1996 e a normatizaccedilatildeo que trata dos

recursos financeiros provenientes dos programas federais transferidos para os municiacutepios

Para o levantamento sistemaacutetico dos dados da gestatildeo financeira seraacute utilizado o banco

de dados relativos aos relatoacuterios produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia

tais como o comparativo da receita prevista com a realizada o comparativo da despesa

prevista com a realizada o rol de pagamentos e o relatoacuterio de aplicaccedilatildeo na educaccedilatildeo Estas

informaccedilotildees seratildeo tratadas por meio de estatiacutestica descritiva

Ademais seratildeo usados os bancos de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatiacutestica (IBGE) para informar sobre os dados do Municiacutepio o Censo Escolar e IDEB para

mensurar a quantidade de matriacuteculas e a iacutendice de desenvolvimento da educaccedilatildeo baacutesica

ambos divulgados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Aniacutesio

Teixeira (INEP) bem como disponiacutevel no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educaccedilatildeo (FNDE) para informaccedilotildees sobre os programas federais

Assim a pesquisa seraacute quantitativa de acordo com Prodanov amp Freitas (2013)

ldquoconsidera que tudo pode ser quantificaacutevel o que significa traduzir em nuacutemeros opiniotildees e

informaccedilotildees para classificaacute-las e analisaacute-lasrdquo (p 69) O meacutetodo quantitativo emprega dados

estatiacutesticos como centro do processo de anaacutelise de um problema

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A delimitaccedilatildeo do periacuteodo da investigaccedilatildeo tendo o ano de 2005 como iniacutecio foi

definida tendo em vista a constituiccedilatildeo do sistema de ensino de Luziacircnia a transiccedilatildeo do Fundef

para o Fundeb a criaccedilatildeo do programa de transporte escolar (Pnate) em 2004 e os avanccedilos do

programa de alimentaccedilatildeo escolar (PNAE) que aconteceram em 2009 com a extensatildeo do

programa para toda a rede puacuteblica de educaccedilatildeo baacutesica dentre outros programas que foram

implantados apoacutes 2005 O ano de 2015 foi escolhido como limite temporal uma vez que os

dados financeiros relativos ao de 2016 do Municiacutepio de Luziacircnia natildeo foram consolidados ateacute

a presente data

A abordagem hipoteacutetico-dedutiva foi escolhida para o desenvolvimento desta

pesquisa pois

Quando os conhecimentos disponiacuteveis sobre determinado assunto satildeo insuficientes

para a explicaccedilatildeo de um fenocircmeno surge o problema Para tentar explicar as

dificuldades expressas no problema satildeo formuladas conjecturas ou hipoacuteteses Das

hipoacuteteses formuladas deduzem-se consequecircncias que deveratildeo ser testadas ou

falseadas (GIL 2008 apud PRODANOV amp FREITAS 2013 p 31)

Em razatildeo disso seguem abaixo as duas hipoacuteteses que seratildeo testadas nesta dissertaccedilatildeo

A primeira hipoacutetese eacute natildeo haacute repasse de recursos financeiros diretamente as escolas do

municiacutepio de Luziacircnia Ou seja natildeo haacute descentralizaccedilatildeo dos recursos municipais da educaccedilatildeo

para suas escolas O que haacute eacute uma gestatildeo financeira feita pela Secretaria de Educaccedilatildeo eou

Secretaria de Financcedilas que recebem as demandas especiacuteficas das escolas e os mesmos fazem a

contrataccedilatildeo e o pagamento destas demandas

A segunda hipoacutetese natildeo haacute mecanismos no municiacutepio de Luziacircnia para exercer accedilatildeo

redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas ou seja o inciso II do artigo 11 previsto na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional natildeo eacute cumprido pelo municiacutepio de Luziacircnia

Assim sendo caso as hipoacuteteses sejam comprovadas por meio desta pesquisa a

ausecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas tem implicaccedilotildees na autonomia

financeira administrativa e pedagoacutegica

A partir da legislaccedilatildeo federal que rege todos os entes federados pretende-se verificar

se o Municiacutepio de Luziacircnia cumpre as accedilotildees de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves suas escolas

A anaacutelise seraacute realizada por meio de duas perspectivas A primeira envolve investigar

se haacute previsatildeo na legislaccedilatildeo municipal a respeito da distribuiccedilatildeo e da redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros A segunda tem por objetivo analisar por meio dos gastos em educaccedilatildeo se

a gestatildeo educacional municipal realiza a accedilatildeo distributiva e a redistributiva de recursos

financeiros para as instituiccedilotildees escolares

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Para que a gestatildeo escolar tenha autonomia financeira compete agrave gestatildeo educacional

definir sobre as poliacuteticas de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos financeiros da educaccedilatildeo

consideradas MDE para as instituiccedilotildees escolares Ou seja a gestatildeo educacional deve garantir

a accedilatildeo distributiva e redistributiva dos recursos agraves escolas para a efetivaccedilatildeo da autonomia da

gestatildeo financeira

O estudo que seraacute desenvolvido a seguir estaacute estruturado em trecircs capiacutetulos aleacutem desta

introduccedilatildeo e da conclusatildeo No primeiro capiacutetulo procura-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que

daraacute embasamento para a presente pesquisa relativa ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica

educacional bem como abordaraacute os elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a

organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional e o federalismo

fiscal de modo a subsidiar a compreensatildeo a respeito da estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira

O segundo capiacutetulo tem como foco de anaacutelise o municiacutepio de Luziacircnia Em primeiro

lugar a intenccedilatildeo eacute contextualizar o referido municiacutepio quanto ao perfil geograacutefico econocircmico

e populacional bem como descrever a organizaccedilatildeo do ensino puacuteblico municipal e a oferta

educacional da rede municipal de ensino Em seguida pretende-se investigar a trajetoacuteria da

receita disponiacutevel para a educaccedilatildeo no municiacutepio em tela no periacuteodo de 2005 a 2015

O capiacutetulo terceiro analisa-se a gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia no que se

refere agraves despesas em educaccedilatildeo Procura-se verificar por meio do arcabouccedilo legal e da gestatildeo

educacional deste municiacutepio a existecircncia ou natildeo de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros puacuteblicos para as instituiccedilotildees escolares municipais no periacuteodo de 2005 a

2015

Por fim a tiacutetulo de conclusatildeo a fim de responder as questotildees problema e as duas

hipoacuteteses do trabalho seraacute realizada uma reflexatildeo sobre a temaacutetica estudada com base nos

resultados alcanccedilados na pesquisa

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CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA

I1 Introduccedilatildeo

Neste primeiro capiacutetulo pretende-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que daraacute

embasamento para o presente estudo O capiacutetulo divide-se em quatro seccedilotildees aleacutem desta breve

introduccedilatildeo e das consideraccedilotildees finais Na segunda seccedilatildeo procura-se compreender o estudo

relativo ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica educacional por meio do conceito de instituiccedilotildees

retirado da abordagem neoinstitucionalista histoacuterica ou seja as regras formais que regem a

gestatildeo educacional e o financiamento municipal Na seccedilatildeo seguinte explicitam-se os

elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a forma que conduziu a organizaccedilatildeo do

Estado federal brasileiro Isto posto a quarta seccedilatildeo tem o propoacutesito de entender a organizaccedilatildeo

da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional Por fim na quinta seccedilatildeo o

objetivo eacute delinear o federalismo fiscal de modo a evidenciar a estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira com o foco no ente municipal

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico como abordagem para o estudo do Municiacutepio

Para este trabalho apresenta-se o conceito de instituiccedilotildees retirado da abordagem

neoinstitucionalista histoacuterica Sob esta perspectiva teoacuterica pretende-se analisar o papel de uma

instacircncia da administraccedilatildeo puacuteblica qual seja o municiacutepio que eacute responsaacutevel pelas regras

formais de funcionamento das poliacuteticas educacionais recorte da pesquisa

Conforme Carvalho (2015) a corrente denominada neoinstitucionalista histoacuterica teve

seus primoacuterdios nos anos de 1980

inspirada no trabalho claacutessico de Polanyi (1980) sobre o surgimento e o

desaparecimento da sociedade de mercado O arcabouccedilo teoacuterico apareceu como

reaccedilatildeo agraves anaacutelises de grupos estrutural-funcionalistas ndash cujo foco concentrava-se nos

indiviacuteduos e na sociedade ndash para resgatar o papel do Estado nas poliacuteticas puacuteblicas (p

54)

De acordo com Hall amp Taylor1 (2003) o neoinstitucionalismo consiste em um conjunto

de abordagens de anaacutelise social que buscam compreender o papel desempenhado pelas

1 Ainda conforme os autores haacute quatro caracteriacutesticas proacuteprias ao institucionalismo histoacuterico Primeira

caracteriacutestica os teoacutericos tendem a conceituar a relaccedilatildeo entre as instituiccedilotildees e o comportamento individual em

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instituiccedilotildees na determinaccedilatildeo de resultados sociais e poliacuteticos Cabe ressaltar que o

neoinstitucionalismo natildeo eacute uma corrente de pensamento unificada Existem pelo menos trecircs

perspectivas de anaacutelise diferentes Estas trecircs versotildees do neoinstitucionalismo satildeo designadas

como sendo neoinstitucionalismo da escolha racional neoinstitucionalismo socioloacutegico e

neoinstitucionalismo histoacuterico Com base na literatura podem ser destacados os seguintes

pontos que marcam as principais diferenccedilas entre essas trecircs correntes as matrizes teoacutericas de

origem o conceito de instituiccedilatildeo as concepccedilotildees do agente poliacutetico paralelamente ao das

relaccedilotildees de poder da mesma maneira o papel do Estado a influecircncia das instituiccedilotildees sobre o

processo poliacutetico e o comportamento dos atores e a dinacircmica e evoluccedilatildeo das instituiccedilotildees

Neste sentido surge agrave questatildeo como os institucionalistas histoacutericos definem

instituiccedilatildeo

Para Thelen e Steinmo apud Hall amp Taylor (2003) de modo geral definem

instituiccedilotildees como os procedimentos protocolos normas e convenccedilotildees oficiais e oficiosas

inerentes agrave estrutura organizacional da comunidade poliacutetica ou da economia poliacutetica Isto eacute

das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo ateacute agraves convenccedilotildees que governam o comportamento dos sindicatos ou as

relaccedilotildees entre bancos e empresas Esses teoacutericos tendem a associar as instituiccedilotildees agraves

organizaccedilotildees mas tambeacutem agraves regras ou convenccedilotildees editadas pelas organizaccedilotildees formais

Segundo Ouverney (2015) os neoinstitucionalistas histoacutericos inclinam-se a definir as

instituiccedilotildees como estruturas regras regulamentos normas protocolos e convenccedilotildees de

natureza formal que estabelecem e delimitam um conjunto de prerrogativas e

responsabilidades dos diversos atores que satildeo membros de uma comunidade poliacutetica Nesse

sentido as instituiccedilotildees atuam como contextos para a definiccedilatildeo das estrateacutegias poliacuteticas

estabelecendo variedade de opccedilotildees com configuraccedilotildees singulares que informam quais cursos

de accedilatildeo teratildeo maiores chances de sucesso

Carvalho (2011) argumenta que o conceito de instituiccedilatildeo se torna bastante fluido pois

abrange tanto organizaccedilotildees formais como regras informais (costumes e tradiccedilotildees) e

procedimentos que estruturam a conduta Exemplos do que se entendem como instituiccedilotildees

termos muito gerais Segunda enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao

desenvolvimento das instituiccedilotildees Terceira tendem a formar uma concepccedilatildeo do desenvolvimento institucional

que privilegia as trajetoacuterias as situaccedilotildees criacuteticas e as consequecircncias imprevistas E quarta buscam enfim

combinar explicaccedilotildees da contribuiccedilatildeo das instituiccedilotildees agrave determinaccedilatildeo de situaccedilotildees poliacuteticas com uma avaliaccedilatildeo

da contribuiccedilatildeo de outros tipos de fatores como as ideias

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satildeo as regras de uma ordem constitucional e os procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo2

Ainda de acordo com a autora as instituiccedilotildees desempenham papel central no estudo

das diretrizes de gestatildeo natildeo apenas pela importacircncia do Estado como administrador e criador

de accedilotildees especiacuteficas mas acima de tudo pela capacidade de interferir na cultura poliacutetica na

estrateacutegia dos autores e na produccedilatildeo da proacutepria agenda de questotildees que seratildeo objetos de

poliacuteticas Assim para esta dissertaccedilatildeo seraacute adotado o conceito de instituiccedilatildeo retirado da teoria

neoinstitucionalista histoacuterica

No mesmo sentido o neoinstitucionalismo histoacuterico natildeo se desenvolveu como um

arcabouccedilo teoacuterico unitaacuterio mas tornou-se um ponto de encontro de estudiosos de diversas

correntes nas Ciecircncias Sociais cujo princiacutepio fundamental baseia-se na constataccedilatildeo de que as

instituiccedilotildees importam e devem ser centrais para anaacutelises dos processos poliacuteticos e sociais

(Carvalho 2015)

Numa perspectiva diferente North apud Ouverney (2015) define que as instituiccedilotildees

consistem nas regras do jogo que orientam as accedilotildees da sociedade Satildeo as construccedilotildees sociais

que conformam a interaccedilatildeo humana organizando as transaccedilotildees econocircmicas poliacuteticas e

sociais Campell apud Ouverney (2015) argumenta que as instituiccedilotildees satildeo compreendidas em

conjuntos reificados em regras haacutebitos rotinas representaccedilotildees sociais e elementos

simboacutelicos representados por uma comunidade Em outras palavras as instituiccedilotildees satildeo

tomadas pelos membros da comunidade indiviacuteduos que movem suas accedilotildees articulando-as

com os valores normas e condutas que permitem com que eles se relacionem em sociedade e

se construam como sujeitos

Sendo assim haacute vaacuterios conceitos de instituiccedilotildees do neoinstitucionalismo histoacuterico o

conceito que seraacute utilizado neste trabalho eacute aquele que define instituiccedilatildeo de forma mais

restrita como sendo normas regulamentos e legislaccedilotildees de acordo com Thelen e Steinmo

apud Hall amp Taylor (2003) Ouverney (2015) e Carvalho (2011) Um ponto importante eacute

entender o municiacutepio como uma instituiccedilatildeo que delimita e implementa as poliacuteticas puacuteblicas e

2 De acordo com Marques apud Carvalho (2011) como se daacute a influecircncia das instituiccedilotildees segundo a perspectiva

neoinstitucionalista histoacuterica Primeiro proacutepria formulaccedilatildeo das representaccedilotildees sobre a poliacutetica e a possibilidade

de sucesso nas demandas eacute mediada pela formaccedilatildeo histoacuterica do Estado e de suas instituiccedilotildees poliacuteticas Segundo

os grupos de interesse se formam e produzem suas agendas em diaacutelogo com a reproduccedilatildeo de suas questotildees em

estruturas organizacionais e agecircncias estatais existentes Terceiro as instituiccedilotildees poliacuteticas mediam a relaccedilatildeo

entre as estrateacutegias dos atores e a implementaccedilatildeo de determinadas poliacuteticas puacuteblicas E por fim o ajuste entre a

estrutura da organizaccedilatildeo dos demandantes por poliacuteticas puacuteblicas e a forma como estatildeo organizadas as

instituiccedilotildees que definem em grande parte as chances de vitoacuteria e ateacute mesmo as possibilidades de crescimento da

mobilizaccedilatildeo

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a forma de atuaccedilatildeo de sua instacircncia Ou seja seraacute considerada a estrutura municipal como

uma instituiccedilatildeo que tem regras estabelecidas sendo que o regramento juriacutedico eacute essencial para

compreender o financiamento municipal

Para o presente estudo o conceito de instituiccedilatildeo envolve as regras formais que regem a

gestatildeo educacional tais como as legislaccedilotildees federal e municipal que interferem nas poliacuteticas

educacionais Sob esta perspectiva teoacuterica o municiacutepio seraacute depreendido como uma

instituiccedilatildeo poliacutetica com normas e regulamentos que influenciam as decisotildees de um conjunto

de accedilotildees que envolvem uma gestatildeo educacional especiacutefica levando-se em consideraccedilatildeo o

modelo do federalismo brasileiro educacional e o federalismo fiscal

I3 O Federalismo Poliacutetico

O federalismo ou sistema federal surgiu provisoriamente no Brasil em 1889 por meio

do Decreto nordm 1 de 15 de novembro3 que tambeacutem instituiu a repuacuteblica federativa Com a

aprovaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 24 de fevereiro de 1891 o federalismo brasileiro foi

consolidado e desde este momento o Brasil adota-o como modelo poliacutetico ou seja como

forma de organizaccedilatildeo do Estado Brasileiro

A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF)4 reconhece o Brasil como uma Repuacuteblica

Federativa formada pela Uniatildeo indissoluacutevel dos estados municiacutepios e Distrito Federal

constituindo em estado democraacutetico de direito na preservaccedilatildeo da autonomia poliacutetica

administrativa e financeira da soberania da federaccedilatildeo e como forma de organizaccedilatildeo do

Estado Brasileiro sob o princiacutepio da cooperaccedilatildeo reciacuteproca entre os integrantes do sistema

federativo Assim sendo a forma de governo do Brasil eacute a Repuacuteblica que significa que o

governante eacute eleito pelo povo e a forma de Estado eacute a federaccedilatildeo ou seja como o Paiacutes se

organiza internamente

Haacute na literatura especializada inuacutemeras definiccedilotildees de sistema federal federaccedilatildeo e

federalismo Partindo do entendimento de Arauacutejo (2016) natildeo haacute um consenso sobre a melhor

definiccedilatildeo dentre vaacuterios estudiosos sobre a temaacutetica O sistema federal caracteriza-se por uma

divisatildeo de poder poliacutetico entre o governo central e as subunidades territoriais Para o autor

3 O Decreto nordm 1 de 15 de Novembro de 1889 ldquoProclama provisoriamente e decreta como foacuterma de governo da

Naccedilatildeo Brazileira a Republica Federativa e estabelece as normas pelas quaes se devem reger os Estados

Federaes O Governo Provisoacuterio da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brazil decreta Art 1ordm Fica proclamada

provisoriamente e decretada como a foacuterma de governo da naccedilatildeo brazileira - a Repuacuteblica Federativardquo

4 De acordo com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (dos princiacutepios fundamentais art 1ordm organizaccedilatildeo poliacutetico-

administrativa art 18 e reparticcedilatildeo de competecircncias arts 21 a 25 30 e 32)

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Permanece a dificuldade de construir uma classificaccedilatildeo consensual do que vem a ser

um Estado federal e isto tem iacutentima ligaccedilatildeo com o fato de que cada um deles eacute

produto de dinacircmicas histoacutericas diferenciadas mesmo que inscritos no conjunto de

transformaccedilotildees ocorridas no processo de constituiccedilatildeo dos estados nacionais e de

afirmaccedilatildeo do capitalismo como modo de produccedilatildeo dominante do mundo Assim

esta organizaccedilatildeo federalista responde aos problemas envolvidos na formaccedilatildeo de um

dado Estado Nacional e em determinado contexto Tal resposta pode estar

relacionada a contexto de heterogeneidades territoriais ou mesmo promover uma

acomodaccedilatildeo dos interesses territoriais dentro de um Estado nacional jaacute consolidado

(ARAUacuteJO 2016 p 34)

De maneira sinteacutetica pode-se enumerar seis caracteriacutesticas deste sistema divisatildeo

territorial do Estado em subunidades representaccedilatildeo das subunidades federadas poderes

executivo legislativo e judiciaacuterio existecircncia de uma corte suprema de justiccedila definiccedilatildeo de

competecircncias e jurisdiccedilotildees das esferas federativas e autonomia de cada ente federativo para

constituir seus governos (SOARES apud ARAUacuteJO 2016)

Conforme Cury (2007) o termo federaccedilatildeo proveacutem do latim foederatio que significa

contrato alianccedila uniatildeo e ato de unir-se por alianccedila Uma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros

federados (Uniatildeo EstadosDistrito Federal e Municiacutepios) trata-se de um regime em que os

poderes de governo satildeo repartidos entre instacircncias governamentais por meio de atribuiccedilotildees

legalmente definidas A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF) optou-se por um federalismo

cooperativo e o denominou de regime de colaboraccedilatildeo descentralizado com divisatildeo de

responsabilidades entre as esferas Ou seja o equiliacutebrio de poderes entre a Uniatildeo estados e

municiacutepios estabelecendo a colaboraccedilatildeo na distribuiccedilatildeo das competecircncias

Cabe destacar Elazar apud Abruacutecio (2005 p 93) que entende que a federaccedilatildeo ldquoeacute uma

parceria estabelecida e regulada por um pacto cujas conexotildees internas refletem um tipo

especial de divisatildeo de poder entre os parceiros baseada no reconhecimento muacutetuo de cada

umrdquo

Segundo Souza (2005) a federaccedilatildeo brasileira eacute um sistema de trecircs niacuteveis (Uniatildeo

estados e municiacutepios) triplo federalismo porque incorporou os municiacutepios juntamente com

os estados como partes integrantes da federaccedilatildeo

ldquoUma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros federados que formam uma soacute entidade

soberana o Estado Ou seja no caso do Brasil eacute o que denominamos de Uniatildeo No regime

federal soacute haacute um estado soberano com unidades federadas subnacionais (Estados)rdquo (CURY

2007 p 114)

Ainda de acordo com Cury (2007) o federalismo de cooperaccedilatildeo busca um equiliacutebrio

de poderes entre a Uniatildeo e os Estados membros estabelecendo laccedilos de colaboraccedilatildeo na

distribuiccedilatildeo das competecircncias por meio de atividades planejadas e articuladas entre si

12

objetivando fins comuns ldquoEsse federalismo poliacutetico eacute o registro juriacutedico de nossa atual

Constituiccedilatildeordquo (p 115)

Em relaccedilatildeo agrave estrutura federativa Abruacutecio (2005 p 41) analisa que

A estrutura federativa eacute um dos balizadores mais importantes do processo poliacutetico

no Brasil Ela tem afetado a dinacircmica partidaacuterio-eleitoral o desenho das poliacuteticas

sociais e o processo de reforma do Estado Aleacutem de sua destacada influecircncia a

federaccedilatildeo vem passando por intensas modificaccedilotildees desde a redemocratizaccedilatildeo do

paiacutes Eacute possiacutevel dizer tendo como base a experiecircncia comparada recente que o

federalismo brasileiro eacute atualmente um dos casos mais ricos e complexos entre os

sistemas federais existentes

Conforme abordado por Abrucio (2005) Souza (2005) Cury (2007) e Arauacutejo (2016) o

federalismo brasileiro baseia-se na distribuiccedilatildeo territorial de forma que os governos federal

estadual e municipal satildeo autocircnomos e independentes entre si nas suas accedilotildees Assim o sistema

federal deriva das relaccedilotildees de poder entre as trecircs esferas de governo configurando a

organizaccedilatildeo do estado federado

A organizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa do Estado compreende a Uniatildeo estados

Distrito Federal e municiacutepios A relaccedilatildeo entre os entes federados estaacute alicerccedilada numa

definiccedilatildeo constitucional das competecircncias visando assegurar a autonomia de cada um Uma

novidade poacutes-1988 foi o estabelecimento do municiacutepio como ente federado e o espaccedilo

municipal como local de gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas Dessa forma o municiacutepio deveria ser

capaz de gerir e executar as accedilotildees de acordo suas especificidades e demandas locais

A autonomia estabelecida na Carta Magna a todos os entes federados consiste em uma

descentralizaccedilatildeo poliacutetica administrativa e financeira A autonomia poliacutetica caracteriza-se na

eleiccedilatildeo de seus representantes na elaboraccedilatildeo da proacutepria constituiccedilatildeo estadual ou lei orgacircnica

municipal e em legislar sobre os assuntos de interesse local A autonomia administrativa se

traduz em gerir e executar as funccedilotildees administrativas isto eacute organizar a administraccedilatildeo

puacuteblica local E por fim a autonomia financeira configura-se no sistema de arrecadaccedilatildeo de

seus tributos e na autonomia em gerir os recursos financeiros transferidos

constitucionalmente

Assim na busca da melhor compreensatildeo do tema faz-se necessaacuterio agraves anaacutelises

desenvolvidas por Melo (2005) Carvalho (2016) e Sousa (2005) Melo (2005) afirma que a

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 incorporou as exigecircncias em torno de uma formulaccedilatildeo de

poliacuteticas mais descentralizada democraacutetica e de interesse puacuteblico A Carta Magna garantiu

autonomia administrativa aos governos subnacionais e determinou uma nova redistribuiccedilatildeo de

13

responsabilidades Aleacutem disso ela instituiu um novo regime de atribuiccedilotildees tributaacuterias no qual

os estados e municiacutepios receberam natildeo apenas novos poderes de tributar mas conseguiram

tambeacutem assegurar uma parcela maior das receitas tributaacuterias federais A Constituiccedilatildeo

concedeu um novo status aos municiacutepios o uacutenico paiacutes do mundo a fazer isto que juntamente

com os estados tornaram-se unidades constituintes autocircnomas da federaccedilatildeo Houve previsatildeo

de novas receitas para os estados e municiacutepios provenientes de transferecircncias constitucionais

de recursos federais

Partindo do entendimento de Carvalho (2016) o texto constitucional determinou o

sistema de reparticcedilatildeo de competecircncias e de atribuiccedilotildees legislativas entre os entes federados

dentro de limites expressos A novidade foi atribuir a cada municiacutepio brasileiro o papel de

ente federado Ou seja foram conferidas aos municiacutepios a autonomia administrativa

(competecircncia de auto-organizaccedilatildeo de seus oacutergatildeos e serviccedilos) legislativa (competecircncia para

editar leis) e poliacutetica (competecircncia para eleger os integrantes dos poderes Executivo e

Legislativo)

Neste contexto Sousa (2005) sustenta que os municiacutepios assumiram um papel poliacutetico

estrateacutegico principalmente na definiccedilatildeo de agendas implementaccedilatildeo e concretizaccedilatildeo de

poliacuteticas puacuteblicas locais Neste diapasatildeo pelo modelo federativo que passou a vigorar

reconheceu a importacircncia do ente municipal no ordenamento constitucional brasileiro dotado

de competecircncias poliacuteticas administrativas e financeiras atuando paralelamente agrave Uniatildeo e aos

estados em assuntos de competecircncia privativa comum e concorrentemente

O processo de reorganizaccedilatildeo que o Brasil passou com a aprovaccedilatildeo do texto

Constitucional ganhou destaque pela sua possiacutevel capacidade de reverter o quadro de pobreza

e desigualdades no paiacutes Desse modo o municiacutepio brasileiro teve um papel relevante frente agraves

atribuiccedilotildees transferidas pela CF88 no sentido de prover e assegurar as poliacuteticas puacuteblicas no

niacutevel local

O reconhecimento do municiacutepio como ente federado trouxe desafios para o

cumprimento da finalidade de promover o bem estar da sociedade nas aacutereas sociais Neste

aspecto segundo Arauacutejo (2016) ldquoa federaccedilatildeo brasileira jaacute surge desigual e muito mais do que

isso privilegiando o uso do fundo puacuteblico para aprofundar um dado modelo de

desenvolvimento que concentrou renda e riqueza em poucas unidades subnacionaisrdquo (p 59)

O autor afirma que apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 a questatildeo da

desigualdade territorial tornou-se um tema candente e ao mesmo tempo sem soluccedilatildeo

satisfatoacuteria As assimetrias da federaccedilatildeo natildeo estatildeo sendo devidamente enfrentadas e isso tem

14

propiciado uma desigual garantia dos direitos fundamentais para milhotildees de brasileiros das

regiotildees mais pobres do paiacutes dentre eles a educaccedilatildeo

Ainda conforme Arauacutejo (2016) eacute necessaacuterio inserir no debate federativo dois

componentes essenciais para compreender em profundidade as caracteriacutesticas vivenciadas

pelo Brasil

1ordm) as desigualdades territoriais

2ordm) as relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais

Para o autor em que pese inexistirem clivagens religiosas ou eacutetnicas o paiacutes eacute

historicamente dividido entre jurisdiccedilotildees ricas e pobres Garantir o equiliacutebrio da representaccedilatildeo

das e nas jurisdiccedilotildees ricas e pobres foi historicamente um componente central do desenho

das instituiccedilotildees poliacuteticas brasileiras

Do ponto de vista de Resende (2010) na ausecircncia de um modelo de federalismo fiscal

que leve em conta a interdependecircncia de seus componentes o financiamento das poliacuteticas

prioritaacuterias para o desenvolvimento nacional reduz a eficaacutecia dessas poliacuteticas no que concerne

agrave reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais O autor ainda afirma que tatildeo importante

quanto a existecircncia de garantias financeiras eacute a existecircncia de outras condiccedilotildees que concorram

para que elas produzam o resultado esperado Entre estas condiccedilotildees estatildeo correspondecircncia

entre a localizaccedilatildeo dos recursos e das demandas a serem atendidas a cooperaccedilatildeo na gestatildeo

das poliacuteticas por elas beneficiadas e a associaccedilatildeo das garantias de recursos a compromissos

com resultados

Arretche (2010) reconhece que o Brasil eacute historicamente marcado por fortes

desigualdades regionais inclusive em comparaccedilatildeo com outros paiacuteses A disparidade de

condiccedilotildees econocircmicas eacute reforccedilada ademais pela existecircncia de um contingente expressivo de

municiacutepios pequenos com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos proacuteprios A

autora atribui maior relevacircncia a algumas variaacuteveis no processo de descentralizaccedilatildeo das

poliacuteticas sociais De acordo com a autora atributos estruturais das unidades locais de governo

(capacidade econocircmica fiscal e administrativa) atributos institucionais das poliacuteticas (regras

constitucionais requisitos de engenharia operacional e legado das poliacuteticas preacutevias) e fatores

ligados agrave accedilatildeo poliacutetica (relaccedilotildees entre estado e sociedade e relaccedilotildees intergovernamentais)

seriam as variaacuteveis determinantes portanto municiacutepios com deacuteficits desses atributos seriam

aqueles mais propensos a natildeo promoverem de forma satisfatoacuteria as poliacuteticas puacuteblicas para sua

populaccedilatildeo

Conforme Cruz (2011) o problema central do federalismo brasileiro satildeo as

desigualdades sociais e regionais que resultam em diferenccedilas fundamentais nas condiccedilotildees de

15

vida e de acesso a serviccedilos puacuteblicos entre regiotildees e redes de ensino do paiacutes resultando em

disparidades que impedem que cidadatildeos formalmente iguais vivendo em diferentes locais do

paiacutes tenham de fato acesso a estes serviccedilos em qualidade e quantidade similar como

previsto constitucionalmente No acircmbito do pacto federativo eacute importante destacar que o

padratildeo de federalismo desenvolvido no Brasil tambeacutem influencia o setor educacional Tais

questotildees envolvem o direito agrave educaccedilatildeo e as responsabilidades dos entes federados na oferta

educacional (2009)

Diante disso em caminho semelhante Arretche (2010) e Arauacutejo (2016) argumentam

que em paiacuteses federativos uma diminuiccedilatildeo da desigualdade depende da capacidade do

governo central de destinar mais recursos federais para os municiacutepios localizados nas regiotildees

mais pobres O tamanho deste aporte financeiro definiraacute o percentual de reduccedilatildeo das

desigualdades entre unidades subnacionais ricas e pobres A desigualdade territorial pode ser

minimizada por intermeacutedio da distribuiccedilatildeo dos recursos tributaacuterios no territoacuterio Tal

procedimento garantiraacute que o cidadatildeo independentemente do local de sua residecircncia tenha

acesso a serviccedilos puacuteblicos

Assim Abruacutecio (2005) Cury (2007) e Oliveira apud Carvalho (2016) abordaram

problemas que a descentralizaccedilatildeo e autonomia causaram nessas desigualdades Abruacutecio

(2005) afirma que a redemocratizaccedilatildeo do paiacutes marcou um novo modelo do federalismo o

estabelecimento de um amplo processo de descentralizaccedilatildeo democracia e a participaccedilatildeo da

sociedade no plano local entretanto a descentralizaccedilatildeo natildeo resolveu os problemas dos

governos locais brasileiros O principal problema foi a conformaccedilatildeo de um federalismo

compartimentalizado em que cada niacutevel de governo procurava encontrar o seu papel

especiacutefico e natildeo havia incentivos para o compartilhamento de tarefas

Para Cury (2007) o regime de colaboraccedilatildeo seja em termos de conteuacutedo seja em

termos de mecanismos eacute difiacutecil lento e necessariamente negociado Eacute o que acontece com

um Brasil cuja Uniatildeo congrega 27 estados 5570 municiacutepios e o Distrito Federal Por isso a

cooperaccedilatildeo exige entendimento muacutetuo entre os entes federados e a participaccedilatildeo supotildee a

abertura de novas arenas puacuteblicas de deliberaccedilatildeo e decisatildeo Segundo o autor surgem

dificuldades e limites no aspecto da colaboraccedilatildeo reciacuteproca O primeiro limite adveacutem da

omissatildeo dos parlamentares em natildeo terem ainda elaborado as leis complementares exigidas

pela Constituiccedilatildeo Federal em seu paraacutegrafo uacutenico do art 23 que regulamente o regime de

colaboraccedilatildeo O segundo limite se insere dentro dessa omissatildeo Essa lacuna vem sendo

ocupada por uma guerra fiscal entre os estados e isso acaba gerando um federalismo

competitivo

16

As poliacuteticas descentralizadas segundo Oliveira apud Carvalho (2016) promovem a

eliminaccedilatildeo da burocracia de forma a redistribuir os recursos aos municiacutepios transpor

obstaacuteculos e possiacuteveis desvios ldquoporeacutem natildeo se traduz em autonomia pois natildeo houve

redefiniccedilatildeo de foco mas reconcentraccedilatildeo de poder baseada nos localismos o que amplifica as

desigualdades regionaisrdquo (p 106)

Ademais para os autores supracitados os conflitos que perduram dentro do

federalismo poliacutetico brasileiro tem origem na desigualdade territorial econocircmica nas

relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais e ainda na ineacutercia do governo federal

quanto a regulamentaccedilatildeo do regime de colaboraccedilatildeo Estas satildeo questotildees que ainda natildeo tem

uma soluccedilatildeo satisfatoacuteria e isso vem afetando a garantia dos direitos sociais dentre eles a

educaccedilatildeo que eacute o objeto desta pesquisa

Eacute possiacutevel perceber nesta breve revisatildeo da literatura que a descentralizaccedilatildeo de

competecircncias aconteceu sem alocaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros suficientes para o

cumprimento das responsabilidades nas aacutereas sociais Ainda que o municiacutepio tenha

capacidade poliacutetico-administrativa a ausecircncia de capacidade financeira compromete o

atendimento para a provisatildeo de serviccedilos puacuteblicos Mesmo que o assunto das desigualdades

territoriais natildeo seja o tema central desta pesquisa poreacutem eacute de suma importacircncia a

compreensatildeo do contexto institucional da federaccedilatildeo brasileira para a anaacutelise dos limites de

autonomia do ente federado municipal

Dessa maneira como exposto nesta seccedilatildeo o federalismo poliacutetico eacute uma forma que

conduziu a organizaccedilatildeo do Estado federal brasileiro (dotado de soberania) este eacute composto

pela Uniatildeo estados-membros Distrito Federal e municiacutepios cada qual conservando sua

autonomia na reparticcedilatildeo de competecircncias para a organizaccedilatildeo do Estado Com base nos

elementos teoacutericoslegais abordados pretende-se a seguir compreender a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional

I4 O Federalismo Educacional

Na CF88 consta a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo brasileira sob a forma federativa Esta

organizaccedilatildeo segundo Rocha (2016) natildeo eacute nova remonta ao impeacuterio que delegou agraves

proviacutencias a responsabilidade pela criaccedilatildeo das escolas de primeiras letras nas cidades O

Estado unitaacuterio descentralizou o ensino brasileiro em termos legais ao longo dos seacuteculos e

quando natildeo existia previsatildeo legal dessa descentralizaccedilatildeo a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo

mantinha-se na praacutetica

17

A organizaccedilatildeo da aacuterea educacional estaacute definida conforme os preceitos da

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional (LDB nordm

9394 de 1996) marcos legais vigentes da educaccedilatildeo brasileira Em outras palavras o

federalismo educacional brasileiro eacute a forma como o Estado promove a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo em niacuteveis federal estadual distrital e municipal

Dentre os direitos sociais expressos pelo art 6ordm da Carta Magna estaacute o direito agrave

educaccedilatildeo previsto no art 205 como um direito de todos e um dever do estado e da famiacutelia A

efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo como poliacutetica puacutebica comum e concorrencial implica na

competecircncia educacional de todos os entes federados em ofertar educaccedilatildeo5

Assim o dever do Estado com a educaccedilatildeo concretiza-se de acordo com o art 208 da

CF e art 4ordm ao 6ordm da LDB6 mediante a garantia de

1) educaccedilatildeo baacutesica obrigatoacuteria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de

idade sem prejuiacutezo da sua oferta gratuita a todos os que a ela natildeo tiveram acesso na idade

proacutepria

2) a progressiva universalizaccedilatildeo do ensino meacutedio gratuito

3) o atendimento educacional especializado aos portadores de deficiecircncia

preferencialmente na rede regular de ensino

4) a educaccedilatildeo infantil em creche e preacute-escola agraves crianccedilas ateacute 5 (cinco) anos de idade

em relaccedilatildeo a creche (alunos de 0 a 3 anos) o poder puacuteblico natildeo tem obrigatoriedade de atender

toda a demanda social e sim ofertar vagas para esta faixa etaacuteria

5) o acesso aos niacuteveis mais elevados de ensino da pesquisa e da criaccedilatildeo artiacutestica

segundo a capacidade de cada um

6) a oferta de ensino noturno regular adequado agraves condiccedilotildees do educando

7) o atendimento ao educando em todas as etapas da educaccedilatildeo baacutesica por meio de

programas suplementares de material didaacutetico escolar transporte alimentaccedilatildeo e assistecircncia agrave

sauacutede por meio da funccedilatildeo supletiva da Uniatildeo

5 No art 23 da CF88 foi estabelecida a competecircncia comum da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos

Municiacutepios dentre elas o inciso V proporcionar os meios de acesso agrave cultura agrave educaccedilatildeo agrave ciecircncia agrave

tecnologia agrave pesquisa e agrave inovaccedilatildeo Da mesma forma o art 24 Compete agrave Uniatildeo aos Estados e ao Distrito

Federal legislar concorrentemente sobre IX - educaccedilatildeo cultura ensino desporto ciecircncia tecnologia pesquisa

desenvolvimento e inovaccedilatildeo Eacute importante destacar que natildeo foi determinada competecircncia legislativa em mateacuteria

educacional 6 O art 21 da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo (LDB) estabelece que a educaccedilatildeo escolar compreende a

educaccedilatildeo baacutesica e a educaccedilatildeo superior A educaccedilatildeo baacutesica estaacute estruturada nas etapas de educaccedilatildeo infantil do

ensino fundamental e ensino meacutedio e nas modalidades de educaccedilatildeo especial educaccedilatildeo de jovens e adultos

(EJA) educaccedilatildeo do campo indiacutegenas e educaccedilatildeo profissional

18

8) compete ao poder puacuteblico recensear os alunos do ensino fundamental zelar pela

frequecircncia na escola e a obrigaccedilatildeo dos pais em matricular as crianccedilas a partir de 4 anos de

idade

9) o acesso ao ensino obrigatoacuterio e gratuito eacute direito puacuteblico subjetivo Isto eacute a oferta

irregular ou inexistente da educaccedilatildeo baacutesica importa responsabilidade da autoridade

competente

No federalismo educacional a descentralizaccedilatildeo e a autonomia estatildeo presentes na

CF88 e na LDB96 por intermeacutedio da divisatildeo de responsabilidades com a educaccedilatildeo entre a

Uniatildeo estados Distrito Federal e municiacutepios e na organizaccedilatildeo dos sistemas de ensino em

regime de colaboraccedilatildeo

Neste compasso a organizaccedilatildeo dos sistemas educacionais se daacute da seguinte forma

conforme expresso no art 211 da CF e os arts 9ordm e 16 da LDB a Uniatildeo eacute responsaacutevel por

criar e organizar o sistema federal de ensino e o dos Territoacuterios O sistema federal

compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pela Uniatildeo as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

superior criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos federais de educaccedilatildeo

Ainda eacute atribuiccedilatildeo da Uniatildeo em mateacuteria educacional a funccedilatildeo redistributiva e

supletiva de forma a garantir equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo de

qualidade do ensino mediante assistecircncia teacutecnica e financeira aos Estados ao Distrito Federal

e aos Municiacutepios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento

prioritaacuterio agrave escolaridade obrigatoacuteria bem como a coordenaccedilatildeo da poliacutetica nacional da

educaccedilatildeo

Neste sentido Arauacutejo (2012) explica o papel da Uniatildeo para com os estados e

municiacutepios

O federalismo na aacuterea educacional teria como um dos seus suportes a atuaccedilatildeo da

Uniatildeo para garantir a equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo

de qualidade por meio da sua funccedilatildeo redistributiva e supletiva A funccedilatildeo

redistributiva iraacute desembocar no estabelecimento de uma poliacutetica de fundos

complementados por recursos federais A funccedilatildeo supletiva eacute operacionalizada por

programas federais sejam aqueles de incidecircncia direta nas escolas sejam aqueles

que necessitam de conveniamento com os entes federados subnacionais (p 51)

Diante disso a funccedilatildeo redistributiva pode ser exemplificada pela complementaccedilatildeo do

Fundeb realizada pela Uniatildeo aos estados e municiacutepios que natildeo conseguem cumprir o valor

miacutenimo gasto com o aluno ou seja a Uniatildeo deve redistribuir os recursos adicionais ao fundo

a fim de reduzir as desigualdades territoriais de acordo com a legislaccedilatildeo do FundefFundeb

A funccedilatildeo supletiva eacute suplementar os recursos ou bens aos estados Distrito Federal e

municiacutepios para que estes cumpram com suas responsabilidades educacionais Satildeo exemplos

19

as cotas estaduais municipais e distritais do salaacuterio-educaccedilatildeo e os programas federais tais

como Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) Programa de Alimentaccedilatildeo Escolar

(PNAE) Programa de Transporte Escolar (Pnate) dentre outros Estes programas seratildeo

abordados com mais detalhes no segundo capiacutetulo

Na mesma direccedilatildeo o art 211 da CF88 e os arts 10 e 17 da LDB96 estabelecem que os

27 estados atuem prioritariamente no ensino meacutedio e assegurarem o ensino fundamental E

estaratildeo incumbidos de

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas de

ensino

II - definir com os municiacutepios formas de colaboraccedilatildeo na oferta do ensino fundamental

as quais devem assegurar a distribuiccedilatildeo proporcional das responsabilidades de acordo com a

populaccedilatildeo a ser atendida e os recursos financeiros disponiacuteveis em cada uma dessas esferas do

Poder Puacuteblico

III - elaborar e executar poliacuteticas e planos educacionais em consonacircncia com as

diretrizes e planos nacionais de educaccedilatildeo integrando e coordenando as suas accedilotildees e as dos

seus Municiacutepios

IV - autorizar reconhecer credenciar supervisionar e avaliar respectivamente os

cursos das instituiccedilotildees de educaccedilatildeo superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino

V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual

O sistema estadual de ensino compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo Poder

Puacuteblico estadual de niacutevel meacutedio e fundamental as instituiccedilotildees de ensino fundamental e meacutedio

criadas e mantidas pela iniciativa privada os oacutergatildeos estaduais de educaccedilatildeo

Ao Distrito Federal estatildeo conferidas as mesmas competecircncias referentes aos estados e

aos municiacutepios7

No que tange ao sistema municipal de ensino delimitaccedilatildeo desta pesquisa conforme o

art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 os 5570 municiacutepios tem como prioridade a

oferta do ensino fundamental e da educaccedilatildeo infantil Satildeo responsaacuteveis por

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas

de ensino integrando-os agraves poliacuteticas e planos educacionais da Uniatildeo e dos estados

II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas

III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

7 Conforme previsto no art 211 sect 3ordm da CF88 e o Paraacutegrafo uacutenico do art 10 da LDB96

20

IV - autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de

ensino

V - oferecer a educaccedilatildeo infantil em creches e preacute-escolas e com prioridade o ensino

fundamental permitida a atuaccedilatildeo em outros niacuteveis de ensino somente quando estiverem

atendidas plenamente as necessidades de sua aacuterea de competecircncia e com recursos acima dos

percentuais miacutenimos vinculados pela Constituiccedilatildeo Federal agrave manutenccedilatildeo e desenvolvimento

do ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal

VII - os municiacutepios poderatildeo optar ainda por se integrar ao sistema estadual de ensino

ou compor com ele um sistema uacutenico de educaccedilatildeo baacutesica

O quadro 1 sistematiza a estrutura do sistema municipal de ensino

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino

Fontes art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 Elaboraccedilatildeo proacutepria

Desta forma o sistema municipal compreende os seguintes componentes as

instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo poder puacuteblico municipal as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo O

sistema municipal de ensino eacute a concretizaccedilatildeo da autonomia do municiacutepio na aacuterea educacional

em relaccedilatildeo agrave normatizaccedilatildeo local e eacute responsaacutevel pelo credenciamento dos estabelecimentos de

ensino

Dentre os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo destacam-se as secretarias de educaccedilatildeo e os

conselhos de educaccedilatildeo A secretaria municipal de educaccedilatildeo organiza administrativamente a

educaccedilatildeo puacuteblica do municiacutepio nos aspectos administrativo pedagoacutegico e financeiro nos

Sistema Municipal de Ensino

Conselho Municipal

de Educaccedilatildeo

Secretaria Municipal

de Educaccedilatildeo

Instituiccedilotildees Puacuteblicas de

Ensino Fundamental e

Educaccedilatildeo Infantil

Instituiccedilotildees da

Iniciativa Privada de

Educaccedilatildeo Infantil

21

termos da legislaccedilatildeo federal e municipal O conselho municipal de educaccedilatildeo eacute um oacutergatildeo do

sistema de ensino responsaacutevel pela normatizaccedilatildeo das atividades educacionais pelo

credenciamento e fiscalizaccedilatildeo das instituiccedilotildees escolares puacuteblicas municipal e das instituiccedilotildees

da iniciativa privada de educaccedilatildeo infantil dentre outras atribuiccedilotildees que cada legislaccedilatildeo

municipal estabelece

Segundo a interpretaccedilatildeo de Rocha (2016) a LDB96 atribuiu seis responsabilidades e

uma possibilidade aos municiacutepios Satildeo elas

1ordf) Organizar a rede municipal de ensino de acordo com as poliacuteticas e os planos

educacionais desenvolvidos pelos estados-membros e Uniatildeo

2ordf) Garantir a educaccedilatildeo infantil e o ensino fundamental a todos os cidadatildeos brasileiros

e estrangeiros residentes no municiacutepio isto eacute assegurar a educaccedilatildeo baacutesica

3ordf) Redistribuir recursos materiais tecnoloacutegicos e financeiros para as suas escolas Isto

significa que o municiacutepio deve repassar agraves escolas puacuteblicas municipais parte dos recursos

financeiros arrecadados assim como parte dos recursos que os estados-membros e a Uniatildeo

lhe repassam para agrave manutenccedilatildeo e ao desenvolvimento do ensino fundamental e educaccedilatildeo

infantil

4ordf) Normatizar as atividades educacionais em sua circunscriccedilatildeo Significa que o

legislativo local executivo eou conselho municipal de educaccedilatildeo devem promulgar eou

editar quaisquer tipos de atos normativos que regulamentem o ensino puacuteblico e privado no

municiacutepio Tambeacutem eacute mister enfatizar que as normatizaccedilotildees municipais somente tecircm validade

na jurisdiccedilatildeo do municiacutepio que as elaboraram

5ordf) Autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos de ensino da iniciativa

puacuteblica (ensino fundamental e educaccedilatildeo infantil) e iniciativa privada (educaccedilatildeo infantil)

6ordf) Assumir o transporte escolar rural dos alunos da rede municipal O transporte

gratuito de alunos matriculados na rede puacuteblica de educaccedilatildeo infantil e do ensino fundamental

eacute de responsabilidade do Poder Executivo municipal

Tendo em vista as seis responsabilidades para a educaccedilatildeo municipal ainda conforme a

autora a LDB96 permite que o municiacutepio opte por construir seu sistema municipal de

educaccedilatildeo autonomamente por meio de Lei municipal e por criar o conselho municipal de

educaccedilatildeo ou que faccedila parte do sistema estadual sendo que nesta possibilidade a rede

municipal estaraacute integrada as regras do seu estado

Eacute possiacutevel perceber que haacute estreita relaccedilatildeo entre o federalismo educacional e o

federalismo poliacutetico agrave medida em que haacute as mesmas caracteriacutesticas presentes em ambos

reparticcedilatildeo de poder e das competecircncias educacionais entre os entes federados organizaccedilatildeo

22

dos proacuteprios sistemas de ensino e a autonomia em normatizar administrar e financiar a

educaccedilatildeo

Assim com amparo no conceito de instituiccedilotildees retirado da teoria do

neoinstitucionalismo histoacuterico utilizado como referecircncia para o presente estudo verifica-se

que a forma federativa da educaccedilatildeo brasileira define competecircncias e limites dados pelo

regramento juriacutedico que delimita a estrutura organizacional da educaccedilatildeo municipal

Nesta direccedilatildeo a garantia da educaccedilatildeo como um direito social estaacute atrelada ao

financiamento puacuteblico Neste sentido pretende-se descrever a seguir o federalismo fiscal

fornecendo base para a discussatildeo do financiamento da educaccedilatildeo puacuteblica brasileira em

especial no niacutevel municiacutepio

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura do Financiamento da Educaccedilatildeo Brasileira

Nesta seccedilatildeo o federalismo fiscal seraacute abordado a partir do arcabouccedilo juriacutedico presente

na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no Coacutedigo Tributaacuterio Nacional de 19668 e na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo de 1996

Antes de se adentrar no federalismo fiscal faz-se necessaacuterio abordar o significado de

financiamento especificamente para aacuterea educacional Assim recorrendo agrave definiccedilatildeo

apresentada por Carvalho (2016)

Financiamento eacute uma operaccedilatildeo financeira em que a parte financiadora fornece

recursos para outra parte que estaacute sendo financiada No caso do financiamento

puacuteblico da educaccedilatildeo os entes federados (Uniatildeo estados-membros Distrito Federal

e municiacutepios) fornecem recursos financeiros para manutenccedilatildeo de suas escolas

pagamento de pessoal e investimentos na infraestrutura escolar (p 101)

O federalismo fiscal compreende o conjunto de receitas tributaacuterias atribuiacutedas a cada

ente federado cujo objetivo eacute a prestaccedilatildeo dos serviccedilos puacuteblicos

Oliveira (2000) argumenta que no federalismo fiscal como satildeo chamadas as relaccedilotildees

de distribuiccedilatildeo de receitas e atribuiccedilotildees no regime federativo o sistema tributaacuterio deve ser

estruturado de forma a distribuir as receitas puacuteblicas entre vaacuterias unidades e esferas

administrativas visando proporcionar condiccedilotildees para atender agraves demandas que lhes satildeo

exigidas Desta maneira se ldquocaracteriza a necessidade da existecircncia de uma estrutura capaz de

8 A Lei 5172 de 251066 dispotildee sobre o Sistema Tributaacuterio Nacional e institui normas gerais de direito

tributaacuterio aplicaacuteveis agrave Uniatildeo estados e municiacutepios denominado de Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

23

gerar um efeito distributivo entre os grupos que fazem parte da federaccedilatildeo aleacutem de um agente

intermediador capaz de evitar possiacuteveis atritos entre os membros federadosrdquo (p 28)

O sistema tributaacuterio nacional estabelece como o Estado brasileiro se organiza

financeiramente para atender as necessidades puacuteblicas conforme o disposto no Coacutedigo

Tributaacuterio Nacional (CTN) e nos arts 145 a 162 da CF889 A Uniatildeo os estados o Distrito

Federal e os municiacutepios poderatildeo instituir os seguintes tributos impostos taxas contribuiccedilatildeo

de melhoria e outras contribuiccedilotildees10

Tributo eacute toda prestaccedilatildeo pecuniaacuteria compulsoacuteria em moeda ou cujo valor nela se possa

exprimir que natildeo constitua sanccedilatildeo de ato iliacutecito instituiacuteda em lei e cobrada mediante

atividade administrativa plenamente vinculada

As taxas tecircm como fato gerador do exerciacutecio regular do poder de poliacutecia ou a

utilizaccedilatildeo efetiva ou potencial de serviccedilo puacuteblico especiacutefico e divisiacutevel prestado ao

contribuinte ou posto agrave sua disposiccedilatildeo ou seja esta eacute vinculada a serviccedilos especiacuteficos11

Em

outras palavras eacute o valor cobrado pelo Estado brasileiro para o fornecimento de serviccedilos

puacuteblico tais como taxa de iluminaccedilatildeo puacuteblica taxa de recolhimento de lixo urbano e etc

A contribuiccedilatildeo de melhoria eacute instituiacuteda para fazer face ao custo de obras puacuteblicas de

que decorra valorizaccedilatildeo imobiliaacuteria tendo como limite total a despesa realizada e como limite

individual o acreacutescimo de valor que da obra resultar para cada imoacutevel beneficiado12

Ou seja

eacute o tributo com destino proacuteprio cobrado pelo Estado em decorrecircncia de um serviccedilo que

proporciona benefiacutecios ao indiviacuteduo Exemplos Obra puacuteblica que proporciona valorizaccedilatildeo do

imoacutevel do indiviacuteduo

Conforme o artigo 194 da CF8813

as contribuiccedilotildees para a Previdecircncia Social satildeo para

o financiamento da Seguridade Social e abrangem a Previdecircncia Social a Sauacutede e a

9 Conforme a CF88 Sistema Tributaacuterio Nacional Dos Princiacutepios Gerais (arts 145 a 149) Das Limitaccedilotildees do

Poder de Tributar (arts 150 a 152) Dos Impostos da Uniatildeo (arts 153 a 154) Dos Impostos dos Estados e do

Distrito Federal (art155) Dos Impostos dos Municiacutepios (art156) Da Reparticcedilatildeo das Receitas Tributaacuterias (arts

157 a 162)

10

O sect 5ordm do art 212 da CF estabelece que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte adicional de financiamento

a contribuiccedilatildeo social do salaacuterio-educaccedilatildeo recolhida pelas empresas na forma da lei (Redaccedilatildeo dada pela Emenda

Constitucional nordm 53 de 2006)

11

Conforme o Art 77 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

12

Conforme o Art 81 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

13

O art 195 da CF88 define que a seguridade social seraacute financiada por toda a sociedade de forma direta e

indireta nos termos da lei mediante recursos provenientes dos orccedilamentos da Uniatildeo dos Estados do Distrito

Federal e dos Municiacutepios e das seguintes contribuiccedilotildees sociais

v

Aos meus pais Hesir (in memorian) e Rosilda

que sempre foram agrave base de tudo que sou

Ao amor da minha vida Nazir Juacutenior pelo

amor incentivo para o estudo e ao sonho

compartilhado de um dia ser mestre em

educaccedilatildeo

vi

AGRADECIMENTOS

Agrave Deus por me abenccediloar com sauacutede sabedoria e discernimento para elaborar esta

dissertaccedilatildeo e por ter me permitido chegar ateacute este momento

De forma especial agrave minha querida mentora Cristina Helena Almeida de Carvalho

pela competecircncia confianccedila dedicaccedilatildeo e paciecircncia com que me orientou Gratidatildeo pela

infinita possibilidade de aprendizado

Agrave minha famiacutelia que sempre apoiou os meus projetos de vida

Aos amigos da UnB Claacuteudia Darliane Jacqueline e Victor pela troca de experiecircncias

da vida acadecircmica

Aos Professores Luiz Arauacutejo e Paulo Sena pelas criacuteticas feitas ao projeto de

qualificaccedilatildeo Foram de suma importacircncia para compreensatildeo dos passos que ainda precisava

seguir para a realizaccedilatildeo desta dissertaccedilatildeo

Aos professores Adriana Clayton Girlene Remi e Wellington pelos conhecimentos

compartilhados

Aos Professores Joseacute Marcelino e Luiz Arauacutejo pela disponibilidade em avaliar esta

dissertaccedilatildeo

vii

RESUMO

A pesquisa teve como objetivo analisar se existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros para as escolas municipais pelo municiacutepio de Luziacircnia se o municiacutepio

tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas Os procedimentos

metodoloacutegicos foram o levantamento bibliograacutefico a pesquisa documental utilizando o

meacutetodo quantitativo agrave luz de anaacutelise descritiva Vale destacar que eacute competecircncia dos

municiacutepios assegurar a gestatildeo financeira em relaccedilatildeo agraves suas escolas por meio da accedilatildeo

distributiva e redistributiva conforme expresso na Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo

Nacional - LDB nordm 93941996 Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da

LDB96 foram asseguradas fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo baacutesica A partir da

implantaccedilatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Fundamental (Fundef) e

do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica (Fundeb) o financiamento da

educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros foram redistribuiacutedos entre os entes

federados Assim cabe aos municiacutepios o exerciacutecio de sua autonomia de acordo com as

especificidades e atribuiccedilotildees legais na efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais Neste sentido

surgiu a necessidade de analisar as normas juriacutedicas municipais em relaccedilatildeo agrave existecircncia de

mecanismos de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros da educaccedilatildeo para as

escolas municipais pelo Municiacutepio de Luziacircnia e sob o olhar da gestatildeo educacional se o

Municiacutepio tem exercido as accedilotildees distributiva e redistributiva de recursos agraves suas escolas A

pesquisa enveredou pela anaacutelise sob duas perspectivas do arcabouccedilo municipal e das receitas

e despesas destinadas agrave educaccedilatildeo Os bancos de dados utilizados foram Legislaccedilatildeo municipal

e relatoacuterios oficiais produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia Conclui-se

que tanto em termos legais como em termos da gestatildeo educacional uma vez que haacute

normatizaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros agraves suas escolas por meio do Proafem foi

possiacutevel constatar a existecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos Em relaccedilatildeo aos mecanismos de

redistribuiccedilatildeo o arcabouccedilo legal municipal define os criteacuterios redistributivos para as

instituiccedilotildees escolares a partir de 2008 no entanto no periacuteodo analisado esta accedilatildeo natildeo foi

implementada na gestatildeo educacional

Palavras-chave Financiamento da Educaccedilatildeo Baacutesica Gestatildeo Financeira Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos Gestatildeo educacional Municiacutepio Luziacircnia

viii

ABSTRACT

The research had as objective to analyze if there are criteria of distribution and redistribution

of financial resources to the municipal schools by the municipality of Luziacircnia if the

municipality has exercised the distributive and redistributive action in relation to its schools

The methodological procedures were the bibliographical survey the documentary research

using the quantitative method in the light of descriptive analysis It is worth mentioning that it

is the competence of municipalities to ensure financial management in relation to their

schools through distributive and redistributive action as expressed in the Law of Guidelines

and Bases of National Education - LDB nordm 93941996 With the advent of the Federal

Constitution of 1988 - CF and LDB 96 sources of financial resources for basic education

were guaranteed Since the implementation of the National Fund for the Development of

Fundamental Education (Fundef) and the National Fund for the Development of Basic

Education (Fundeb) the financing of basic education has been remodeled and financial

resources have been redistributed among the federated entities Thus it is up to the

municipalities to exercise their autonomy according to the specificities and legal attributions

in the effectiveness of educational policies In this sense the need arose to analyze the

municipal legal rules in relation to the existence of mechanisms of distribution and

redistribution of financial resources of the education to the municipal schools by the

Municipality of Luziacircnia and under the look of the educational management if the

Municipality has exerted the distributive and redistributive actions of resources to their

schools The research focused on the analysis from two perspectives the municipal

framework and the income and expenditure for education The databases used were

Municipal legislation and official reports (comparison of revenue and estimated expenditure

with the performed role of payments application in education) It is concluded that both in

legal terms and in terms of educational management once there is standardization and

transfer of financial resources to its schools through Proafem it was possible to verify the

existence of a distribution of resources Regarding redistribution mechanisms the municipal

legal framework defines the redistributive criteria for school institutions as of 2008 however

during the analyzed period this action was not implemented in educational management

Keywords Funding of Basic Education Financial management Distribution and

Redistribution of resources Educational management County Luziacircnia

ix

LISTA DE SIGLAS

ANPAE ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POLITICA E ADMINISTRACcedilAtildeO DA

EDUCACcedilAtildeO

ANPED ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO E PESQUISA EM

EDUCACcedilAtildeO

BDTD ndash BIBLIOTECA DIGITAL BRASILEIRA DE TESES E DISSERTACcedilOtildeES

CF ndash CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL

CACS ndash CONSELHO DE ACOMPANHAMENTO DE CONTROLE SOCIAL

CAE ndash CONSELHO DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

CAPES ndash COORDENACcedilAtildeO DE APERFEICcedilOAMENTO DE PESSOAL DE NIacuteVEL

SUPERIOR

CGU ndash CONTROLADORIA GERAL DA UNIAtildeO

CTN ndash COacuteDIGO TRIBUTAacuteRIO NACIONAL

DF ndash DISTRITO FEDERAL

EC ndash EMENDA CONSTITUCIONAL

EE ndash EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

EJA ndash EDUCACcedilAtildeO DE JOVENS E ADULTOS

FE ndash FACULDADE DE EDUCACcedilAtildeO

FPE ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS ESTADOS

FPM ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS MUNICIacutePIOS

FNDE ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEB ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEF ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDAMENTAL E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTEacuteRIO

FINEDUCA ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE PESQUISA EM FINANCIAMENTO DA

EDUCACcedilAtildeO

GO ndash GOIAacuteS

x

IBGE ndash INSTITUTO BRASILEIRO DE GESTAtildeO E ESTATIacuteSTICA

IDEB ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

IDHM ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO MUNICIPAL

IMB ndash INSTITUTO MAURO BORGES

INEP ndash INSTITUTO NACIONAL E ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS

IPCA ndash IacuteNDICE NACIONAL DE PRECcedilOS AO CONSUMIDOR AMPLO

IPEA ndash INSTITUTO DE PESQUISA ECONOcircMICA APLICADA

ICMS ndash IMPOSTO SOBRE CIRCULACcedilAtildeO DE MERCADORIAS E SERVICcedilOS

IE ndash IMPOSTO SOBRE EXPORTACcedilAtildeO

II ndash IMPOSTO SOBRE IMPORTACcedilAtildeO

IOF ndash IMPOSTO SOBRE OPERACcedilOtildeES FINANCEIRAS

IPI ndash IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS

IPTU ndash IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANO

IPVA ndash IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE DE VEIacuteCULOS AUTOMOTORES

IR ndash IMPOSTO DE RENDA

IRRF ndash IMPOSTO DE RENDA RETIDO NA FONTE

ISS ndash IMPOSTO SOBRE SERVICcedilOS DE QUALQUER NATUREZA

ITR ndash IMPOSTO TERRITORIAL RURAL

ITBI ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO DE BENS IMOacuteVEIS INTER-VIVOS

ITCD ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO CAUSA MORTIS E DOACcedilAtildeO

LDB ndash LEI DE DIRETRIZES E BASES

MDE ndash MANUTENCcedilAtildeO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO

MEC ndash MINISTEacuteRIO DA EDUCACcedilAtildeO

MP ndash MINISTEacuteRIO PUacuteBLICO

PAED ndash PROGRAMA DE APOIO A EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

xi

PDDE ndash PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA

PIB ndash PRODUTO INTERNO BRUTO

PME ndash PLANO MUNICIPAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNE ndash PLANO NACIONAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNAE ndash PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

PNATE ndash PROGRAMA NACIONAL DE TRANSPORTE ESCOLAR

PNLD ndash PROGRAMA NACIONAL DO LIVRO DIDAacuteTICO

PROAFEM ndash PROGRAMA DE APOIO FINANCEIRO AS ESCOLAS PUacuteBLICAS

MUNICIPAIS

PROINFO ndash PROGRAMA NACIONAL DE TECNOLOGIA EDUCACIONAL

RIDEDF ndash REGIAtildeO INTEGRADA DO ENTORNO DO DISTRITO FEDERAL

RFB ndash RECEITA FEDERAL DO BRASIL

R$ - REAIS

SCIELO ndash BIBLIOTECA ELETROcircNICA DE PERIOacuteDICOS CIENTIacuteFICOS

BRASILEIROS

SE ndash SALAacuteRIO-EDUCACcedilAtildeO

TCU ndash TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIAtildeO

TCM ndash TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICIacutePIOS

UnB ndash UNIVERSIDADE DE BRASIacuteLIA

xii

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOS

Graacutefico 1 Produto Interno Bruto do Municiacutepio de Luziacircnia (PIB)41

Graacutefico 2 Trajetoacuteria das Matriacuteculas Municipais de Luziacircnia43

Graacutefico 3 Receitas de Impostos do Municiacutepio de Luziacircnia48

Graacutefico 4 Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo ao Municiacutepio de Luziacircnia49

Graacutefico 5 Transferecircncias Constitucionais do Estado de Goiaacutes ao Municiacutepio de Luziacircnia50

Graacutefico 6 Distribuiccedilatildeo das Receitas Proacuteprias e Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo e do

Estado ao Municiacutepio de Luziacircnia51

Graacutefico 7 Estimativa de recursos financeiros disponiacuteveis destinadas agrave MDE do Municiacutepio de

Luziacircnia52

Graacutefico 8 Trajetoacuteria da receita bruta liacutequida e deduccedilotildees do FundefFundeb53

Graacutefico 9 Trajetoacuteria da receita do Pnate do PNAE e da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

destinada ao Municiacutepio de Luziacircnia56

Graacutefico 10 Trajetoacuteria das despesas do FundefFundeb66

Graacutefico 11 Distribuiccedilatildeo das despesas (exceto fundos) com a educaccedilatildeo da rede municipal de

ensino de Luziacircnia68

Graacutefico 12 Trajetoacuteria do percentual aplicado em MDE pelo Municiacutepio de Luziacircnia70

Graacutefico 13 Trajetoacuteria das despesas com recursos da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Pnate e PNAE71

Graacutefico 14 Trajetoacuteria das despesas do Proafem em relaccedilatildeo ao total de despesas com custeio e

investimento em Educaccedilatildeo73

IacuteNDICE DE MAPAS

Mapa 1 Localizaccedilatildeo do Municiacutepio de Luziacircnia-Goiaacutes40

IacuteNDICE DE QUADROS

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino20

Quadro 2 Recursos a serem aplicados em MDE pelos municiacutepios28

Quadro 3 Composiccedilatildeo do Fundef e Fundeb31

xiii

Quadro 4 Normas Juriacutedicas quanto agrave distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros agraves

escolas61

Quadro 5 Referencial de caacutelculo de valores do Proafem64

Quadro 6 Valores referenciais de caacutelculo para repasses do PDDE77

IacuteNDICE DE TABELAS

Tabela 1 Seacuterie histoacuterica dos entes federativos na arrecadaccedilatildeo total26

Tabela 2 IDEB observado em 2005 a 2015 e metas projetadas para a rede municipal de

ensino de Luziacircnia-GO46

Tabela 3 Montante recebido por escola do Proafem no Municiacutepio de Luziacircnia75

Tabela 4 Valores recebidos por escola via Proafem e PDDE79

xiv

SUMAacuteRIO

RESUMOvii

ABSTRACTviii

LISTA DE SIGLASix

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOSxii

IacuteNDICE DE MAPASxii

IacuteNDICE DE QUADROSxii

IacuteNDICE DE TABELASxiii

INTRODUCcedilAtildeO1

CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA7

I1 Introduccedilatildeo7

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico Como Abordagem para o Estudo do

Municiacutepio7

I3 O Federalismo Poliacutetico10

I4 O Federalismo Educacional16

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura de Financiamento da Educaccedilatildeo22

I6 Consideraccedilotildees Finais37

CAPIacuteTULO II - O SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO DE LUZIAcircNIA E AS

RECEITAS DESTINADAS Agrave EDUCACcedilAtildeO PUacuteBLICA39

II1 Introduccedilatildeo39

II2 Municiacutepio Pesquisado39

II3 A Oferta Educacional no Municiacutepio de Luziacircnia42

II4 Os Recursos Financeiros para a Educaccedilatildeo em Luziacircnia46

II5 Consideraccedilotildees Finais57

CAPIacuteTULO III - A OPERACIONALIZACcedilAtildeO DA GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA58

III1 Introduccedilatildeo58

III2 Legislaccedilatildeo Municipal de Luziacircnia Mecanismos de Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas59

III3 A Gestatildeo Educacional Gastos com Manutenccedilatildeo e Desenvolvimento do

Ensino65

xv

III4 O Proafem e os Recursos Financeiros Transferidos para as Escolas

Municipais72

III5 Consideraccedilotildees Finais80

CONCLUSAtildeO82

REFEREcircNCIAS86

ANEXOS97

1

I INTRODUCcedilAtildeO

Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da Lei de Diretrizes e Bases

da Educaccedilatildeo Nacional - LDB nordm 93941996 foram asseguradas fontes de recursos financeiros

para a educaccedilatildeo baacutesica Com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo

Fundamental ndash Fundef Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica ndash Fundeb

o financiamento da educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros para a educaccedilatildeo

baacutesica foram redistribuiacutedos Assim cabe a cada ente federado (Estados Distrito Federal e

Municiacutepios) exercer sua autonomia de acordo com as especificidades e atribuiccedilotildees legais na

efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais

A Constituiccedilatildeo Federal impotildee seu principal aspecto em relaccedilatildeo ao financiamento da

educaccedilatildeo no seu art 212 no qual a Uniatildeo aplicaraacute anualmente no miacutenimo dezoito por cento e

os estados e municiacutepios vinte e cinto por cento da receita referente agrave arrecadaccedilatildeo de impostos

e transferecircncias para a manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino (MDE) Vale salientar que a

CF88 determina ainda no mesmo artigo que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte

adicional de financiamento o Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Aleacutem disso na LDB96 as fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo estatildeo

expressas nos artigos 68 e 69 No artigo 70 o documento legal estabelece as despesas que satildeo

consideradas manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino com vistas agrave consecuccedilatildeo dos objetivos

baacutesicos das instituiccedilotildees educacionais

Os municiacutepios conquistaram autonomia poliacutetica administrativa e financeira a partir da

CF88 e passaram a financiar seu sistema educacional com recursos proacuteprios arrecadados por

impostos e transferecircncias constitucionais tendo a responsabilidade de atendimento prioritaacuterio

agrave educaccedilatildeo infantil e ao ensino fundamental

Assim o objeto de pesquisa desta dissertaccedilatildeo tem como ponto de partida uma

determinaccedilatildeo dada pela LDB96 na qual determina que os estabelecimentos de ensino tecircm a

incumbecircncia de administrar seus recursos materiais e financeiros e os sistemas de ensino

asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas graus de autonomia pedagoacutegica administrativa e

de gestatildeo financeira Aleacutem disso os municiacutepios devem exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas Por sua vez o ente municipal deve realizar a distribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves escolas Os dois incisos dos arts 11 e 12 e o art 15 da Lei Federal datildeo

embasamento ao presente estudo no intuito de investigar ateacute que ponto o municiacutepio cumpre

estas atribuiccedilotildees definidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional conforme

segue

2

Art 11 Os Municiacutepios incumbir-se-atildeo de II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas

Art 12 Os estabelecimentos de ensino respeitadas as normas comuns e as do seu

sistema de ensino teratildeo a incumbecircncia de II - administrar seu pessoal e seus

recursos materiais e financeiros

Art 15 Os sistemas de ensino asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas de

educaccedilatildeo baacutesica que os integram progressivos graus de autonomia pedagoacutegica e

administrativa e de gestatildeo financeira observadas as normas gerais de direito

financeiro puacuteblico (LDB1996)

Neste sentido o interesse em pesquisar sobre a poliacutetica de financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica e ter a possibilidade de estudar e aprofundar o conhecimento sobre um assunto que eacute

um dos pilares na efetivaccedilatildeo de poliacuteticas educacionais surgiu no ano de 2013 uma vez que a

pesquisadora eacute professora efetiva na educaccedilatildeo municipal desde 1999 e sobretudo atuou na

execuccedilatildeo financeira dos recursos do Fundef e do Fundeb na Secretaria Municipal de

Educaccedilatildeo de Luziacircnia-Goiaacutes entre 2005 e 2015 Em relaccedilatildeo agrave relevacircncia cientiacutefica e social

percebeu-se na literatura que a pesquisa sobre o tema financiamento da educaccedilatildeo ainda eacute

pouco explorada por profissionais da educaccedilatildeo principalmente por professores da educaccedilatildeo

baacutesica por preferirem pesquisas em outras linhas de pesquisa por considerarem o tema

demasiado complexo

Em decorrecircncia de minha atuaccedilatildeo profissional o municiacutepio escolhido nesta

investigaccedilatildeo eacute Luziacircnia recorte desta pesquisa pertencente ao Estado de Goiaacutes que estaacute

localizada a 60 km de distacircncia do Distrito Federal e a 200 km da capital de Goiaacutes Goiacircnia

O presente estudo apresenta uma breve revisatildeo de literatura de acordo com que tem

sido publicada na literatura brasileira a partir do levantamento e anaacutelise de artigos

dissertaccedilotildees e teses no periacuteodo de 2005 a 2015

Utilizou-se a estrateacutegia de busca dos seguintes descritores financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica descentralizaccedilatildeo de recursos distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos para as escolas

recursos financeiros para as escolas e gestatildeo financeira da educaccedilatildeo A consulta a bases de

dados e bibliotecas virtuais foi realizada nos sites Scielo (Biblioteca Eletrocircnica de Perioacutedicos

Cientiacuteficos Brasileiros) Capes (Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel

Superior) BDTD (Biblioteca Digital Brasileira de Teses e dissertaccedilotildees)

Foram selecionados ainda os Anais dos encontros nacionais Fineduca (Associaccedilatildeo

Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educaccedilatildeo) da Anped (Associaccedilatildeo Nacional de

Poacutes-Graduaccedilatildeo e Pesquisa em Educaccedilatildeo) e a Revista Retratos da Escola que natildeo estaacute

cadastrada no Scielo No site da Anpae (Associaccedilatildeo Nacional de Poliacutetica e Administraccedilatildeo da

Educaccedilatildeo) natildeo foram encontrados artigos com os descritores selecionados

3

O levantamento realizado permitiu a localizaccedilatildeo de trabalhos tais como teses

dissertaccedilotildees e artigos Aleacutem das referecircncias citadas no acircmbito deste estudo haacute dissertaccedilotildees

teses livros artigos cientiacuteficos e anais de congressos que exploram direta ou indiretamente a

temaacutetica do estudo Todavia os bancos de dados consultados natildeo encontraram registros de

pesquisas referentes ao financiamento da educaccedilatildeo baacutesica em Luziacircnia A revisatildeo de literatura

realizada a partir dos descritores supracitados na sua maior parte satildeo anaacutelises relativas aos

seguintes temas FundefFundeb autonomia da gestatildeo financeira da escola versus gestatildeo

democraacutetica descentralizaccedilatildeo de recursos como forma democraacutetica e participativa e

descentralizaccedilatildeo de recursos financeiros feita pelo governo federal

Ademais verificou-se que todos os trabalhos encontrados envolvem pesquisas

qualitativas e foram realizadas com foco na gestatildeo escolar

A partir de toda a leitura preacutevia dos trabalhos cientiacuteficos e de pesquisas bibliograacuteficas

chegou-se agrave conclusatildeo de que natildeo foram localizados estudos especiacuteficos sobre o

financiamento da educaccedilatildeo baacutesica e gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia tampouco a

respeito da distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros sob o olhar da gestatildeo

educacional Esta revisatildeo de literatura natildeo encontrou trabalhos que abordem a temaacutetica

distributiva e redistributiva de recursos dentro dos municiacutepios agraves escolas Sendo assim

justifica-se a elaboraccedilatildeo desta dissertaccedilatildeo uma vez que o intuito eacute realizar uma anaacutelise

quantitativa e no acircmbito da gestatildeo educacional ou seja na gestatildeo do sistema municipal de

Luziacircnia

Sendo assim surgiu a necessidade de compreender atraveacutes desta investigaccedilatildeo as

seguintes questotildees problema Existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o

Municiacutepio tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos em relaccedilatildeo agraves suas

escolas

Este trabalho por sua vez tem como objetivo geral analisar se existem criteacuterios de

distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas

pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o municiacutepio faz a distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros em relaccedilatildeo agraves suas escolas

Os objetivos especiacuteficos satildeo descrever o financiamento da educaccedilatildeo municipal na

federaccedilatildeo brasileira investigar no arcabouccedilo legal do municiacutepio de Luziacircnia se existem

criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos puacuteblicos em relaccedilatildeo agraves suas escolas

analisar de que forma os recursos financeiros destinados agrave educaccedilatildeo consideradas MDE satildeo

4

usados no Municiacutepio de Luziacircnia e se exercem a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos

financeiros para as escolas

Como forma de operacionalizar o processo de investigaccedilatildeo e viabilizar as respostas

das questotildees problema a dissertaccedilatildeo seraacute subsidiada por pesquisa documental e bibliograacutefica

Sendo que a primeira a fonte de coleta de dados estaacute restrita a documentos e pode ser feita

no momento em que o fato ou fenocircmeno ocorre ou depois A segunda abrange a bibliografia

jaacute tornada puacuteblica em relaccedilatildeo ao tema de estudo desde livros teses etc ateacute revistas

acadecircmicas (MARCONI amp LAKATOS 2010)

Somando-se a isso a pesquisa seraacute descritiva e analiacutetica A pesquisa descritivo-

analiacutetica segundo Prodanov amp Freitas (2013) eacute quando o pesquisador apenas registra e

descreve os fatos observados sem interferir neles Tal pesquisa observa registra analisa e

ordena os dados sem manipulaacute-los

Nesse contexto e de acordo com a abordagem da pesquisa tomaraacute como fontes de

informaccedilatildeo os documentos oficiais produzidos no municiacutepio de Luziacircnia tais como Lei

Orgacircnica os Planos Municipais de Educaccedilatildeo bem como o arcabouccedilo legal do municiacutepio

especiacutefico sobre educaccedilatildeo informaccedilotildees obtidas junto agrave secretaria de educaccedilatildeo e secretaria de

financcedilas A legislaccedilatildeo federal que seraacute abordada envolve a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 a

Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional de 1996 e a normatizaccedilatildeo que trata dos

recursos financeiros provenientes dos programas federais transferidos para os municiacutepios

Para o levantamento sistemaacutetico dos dados da gestatildeo financeira seraacute utilizado o banco

de dados relativos aos relatoacuterios produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia

tais como o comparativo da receita prevista com a realizada o comparativo da despesa

prevista com a realizada o rol de pagamentos e o relatoacuterio de aplicaccedilatildeo na educaccedilatildeo Estas

informaccedilotildees seratildeo tratadas por meio de estatiacutestica descritiva

Ademais seratildeo usados os bancos de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatiacutestica (IBGE) para informar sobre os dados do Municiacutepio o Censo Escolar e IDEB para

mensurar a quantidade de matriacuteculas e a iacutendice de desenvolvimento da educaccedilatildeo baacutesica

ambos divulgados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Aniacutesio

Teixeira (INEP) bem como disponiacutevel no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educaccedilatildeo (FNDE) para informaccedilotildees sobre os programas federais

Assim a pesquisa seraacute quantitativa de acordo com Prodanov amp Freitas (2013)

ldquoconsidera que tudo pode ser quantificaacutevel o que significa traduzir em nuacutemeros opiniotildees e

informaccedilotildees para classificaacute-las e analisaacute-lasrdquo (p 69) O meacutetodo quantitativo emprega dados

estatiacutesticos como centro do processo de anaacutelise de um problema

5

A delimitaccedilatildeo do periacuteodo da investigaccedilatildeo tendo o ano de 2005 como iniacutecio foi

definida tendo em vista a constituiccedilatildeo do sistema de ensino de Luziacircnia a transiccedilatildeo do Fundef

para o Fundeb a criaccedilatildeo do programa de transporte escolar (Pnate) em 2004 e os avanccedilos do

programa de alimentaccedilatildeo escolar (PNAE) que aconteceram em 2009 com a extensatildeo do

programa para toda a rede puacuteblica de educaccedilatildeo baacutesica dentre outros programas que foram

implantados apoacutes 2005 O ano de 2015 foi escolhido como limite temporal uma vez que os

dados financeiros relativos ao de 2016 do Municiacutepio de Luziacircnia natildeo foram consolidados ateacute

a presente data

A abordagem hipoteacutetico-dedutiva foi escolhida para o desenvolvimento desta

pesquisa pois

Quando os conhecimentos disponiacuteveis sobre determinado assunto satildeo insuficientes

para a explicaccedilatildeo de um fenocircmeno surge o problema Para tentar explicar as

dificuldades expressas no problema satildeo formuladas conjecturas ou hipoacuteteses Das

hipoacuteteses formuladas deduzem-se consequecircncias que deveratildeo ser testadas ou

falseadas (GIL 2008 apud PRODANOV amp FREITAS 2013 p 31)

Em razatildeo disso seguem abaixo as duas hipoacuteteses que seratildeo testadas nesta dissertaccedilatildeo

A primeira hipoacutetese eacute natildeo haacute repasse de recursos financeiros diretamente as escolas do

municiacutepio de Luziacircnia Ou seja natildeo haacute descentralizaccedilatildeo dos recursos municipais da educaccedilatildeo

para suas escolas O que haacute eacute uma gestatildeo financeira feita pela Secretaria de Educaccedilatildeo eou

Secretaria de Financcedilas que recebem as demandas especiacuteficas das escolas e os mesmos fazem a

contrataccedilatildeo e o pagamento destas demandas

A segunda hipoacutetese natildeo haacute mecanismos no municiacutepio de Luziacircnia para exercer accedilatildeo

redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas ou seja o inciso II do artigo 11 previsto na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional natildeo eacute cumprido pelo municiacutepio de Luziacircnia

Assim sendo caso as hipoacuteteses sejam comprovadas por meio desta pesquisa a

ausecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas tem implicaccedilotildees na autonomia

financeira administrativa e pedagoacutegica

A partir da legislaccedilatildeo federal que rege todos os entes federados pretende-se verificar

se o Municiacutepio de Luziacircnia cumpre as accedilotildees de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves suas escolas

A anaacutelise seraacute realizada por meio de duas perspectivas A primeira envolve investigar

se haacute previsatildeo na legislaccedilatildeo municipal a respeito da distribuiccedilatildeo e da redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros A segunda tem por objetivo analisar por meio dos gastos em educaccedilatildeo se

a gestatildeo educacional municipal realiza a accedilatildeo distributiva e a redistributiva de recursos

financeiros para as instituiccedilotildees escolares

6

Para que a gestatildeo escolar tenha autonomia financeira compete agrave gestatildeo educacional

definir sobre as poliacuteticas de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos financeiros da educaccedilatildeo

consideradas MDE para as instituiccedilotildees escolares Ou seja a gestatildeo educacional deve garantir

a accedilatildeo distributiva e redistributiva dos recursos agraves escolas para a efetivaccedilatildeo da autonomia da

gestatildeo financeira

O estudo que seraacute desenvolvido a seguir estaacute estruturado em trecircs capiacutetulos aleacutem desta

introduccedilatildeo e da conclusatildeo No primeiro capiacutetulo procura-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que

daraacute embasamento para a presente pesquisa relativa ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica

educacional bem como abordaraacute os elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a

organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional e o federalismo

fiscal de modo a subsidiar a compreensatildeo a respeito da estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira

O segundo capiacutetulo tem como foco de anaacutelise o municiacutepio de Luziacircnia Em primeiro

lugar a intenccedilatildeo eacute contextualizar o referido municiacutepio quanto ao perfil geograacutefico econocircmico

e populacional bem como descrever a organizaccedilatildeo do ensino puacuteblico municipal e a oferta

educacional da rede municipal de ensino Em seguida pretende-se investigar a trajetoacuteria da

receita disponiacutevel para a educaccedilatildeo no municiacutepio em tela no periacuteodo de 2005 a 2015

O capiacutetulo terceiro analisa-se a gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia no que se

refere agraves despesas em educaccedilatildeo Procura-se verificar por meio do arcabouccedilo legal e da gestatildeo

educacional deste municiacutepio a existecircncia ou natildeo de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros puacuteblicos para as instituiccedilotildees escolares municipais no periacuteodo de 2005 a

2015

Por fim a tiacutetulo de conclusatildeo a fim de responder as questotildees problema e as duas

hipoacuteteses do trabalho seraacute realizada uma reflexatildeo sobre a temaacutetica estudada com base nos

resultados alcanccedilados na pesquisa

7

CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA

I1 Introduccedilatildeo

Neste primeiro capiacutetulo pretende-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que daraacute

embasamento para o presente estudo O capiacutetulo divide-se em quatro seccedilotildees aleacutem desta breve

introduccedilatildeo e das consideraccedilotildees finais Na segunda seccedilatildeo procura-se compreender o estudo

relativo ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica educacional por meio do conceito de instituiccedilotildees

retirado da abordagem neoinstitucionalista histoacuterica ou seja as regras formais que regem a

gestatildeo educacional e o financiamento municipal Na seccedilatildeo seguinte explicitam-se os

elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a forma que conduziu a organizaccedilatildeo do

Estado federal brasileiro Isto posto a quarta seccedilatildeo tem o propoacutesito de entender a organizaccedilatildeo

da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional Por fim na quinta seccedilatildeo o

objetivo eacute delinear o federalismo fiscal de modo a evidenciar a estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira com o foco no ente municipal

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico como abordagem para o estudo do Municiacutepio

Para este trabalho apresenta-se o conceito de instituiccedilotildees retirado da abordagem

neoinstitucionalista histoacuterica Sob esta perspectiva teoacuterica pretende-se analisar o papel de uma

instacircncia da administraccedilatildeo puacuteblica qual seja o municiacutepio que eacute responsaacutevel pelas regras

formais de funcionamento das poliacuteticas educacionais recorte da pesquisa

Conforme Carvalho (2015) a corrente denominada neoinstitucionalista histoacuterica teve

seus primoacuterdios nos anos de 1980

inspirada no trabalho claacutessico de Polanyi (1980) sobre o surgimento e o

desaparecimento da sociedade de mercado O arcabouccedilo teoacuterico apareceu como

reaccedilatildeo agraves anaacutelises de grupos estrutural-funcionalistas ndash cujo foco concentrava-se nos

indiviacuteduos e na sociedade ndash para resgatar o papel do Estado nas poliacuteticas puacuteblicas (p

54)

De acordo com Hall amp Taylor1 (2003) o neoinstitucionalismo consiste em um conjunto

de abordagens de anaacutelise social que buscam compreender o papel desempenhado pelas

1 Ainda conforme os autores haacute quatro caracteriacutesticas proacuteprias ao institucionalismo histoacuterico Primeira

caracteriacutestica os teoacutericos tendem a conceituar a relaccedilatildeo entre as instituiccedilotildees e o comportamento individual em

8

instituiccedilotildees na determinaccedilatildeo de resultados sociais e poliacuteticos Cabe ressaltar que o

neoinstitucionalismo natildeo eacute uma corrente de pensamento unificada Existem pelo menos trecircs

perspectivas de anaacutelise diferentes Estas trecircs versotildees do neoinstitucionalismo satildeo designadas

como sendo neoinstitucionalismo da escolha racional neoinstitucionalismo socioloacutegico e

neoinstitucionalismo histoacuterico Com base na literatura podem ser destacados os seguintes

pontos que marcam as principais diferenccedilas entre essas trecircs correntes as matrizes teoacutericas de

origem o conceito de instituiccedilatildeo as concepccedilotildees do agente poliacutetico paralelamente ao das

relaccedilotildees de poder da mesma maneira o papel do Estado a influecircncia das instituiccedilotildees sobre o

processo poliacutetico e o comportamento dos atores e a dinacircmica e evoluccedilatildeo das instituiccedilotildees

Neste sentido surge agrave questatildeo como os institucionalistas histoacutericos definem

instituiccedilatildeo

Para Thelen e Steinmo apud Hall amp Taylor (2003) de modo geral definem

instituiccedilotildees como os procedimentos protocolos normas e convenccedilotildees oficiais e oficiosas

inerentes agrave estrutura organizacional da comunidade poliacutetica ou da economia poliacutetica Isto eacute

das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo ateacute agraves convenccedilotildees que governam o comportamento dos sindicatos ou as

relaccedilotildees entre bancos e empresas Esses teoacutericos tendem a associar as instituiccedilotildees agraves

organizaccedilotildees mas tambeacutem agraves regras ou convenccedilotildees editadas pelas organizaccedilotildees formais

Segundo Ouverney (2015) os neoinstitucionalistas histoacutericos inclinam-se a definir as

instituiccedilotildees como estruturas regras regulamentos normas protocolos e convenccedilotildees de

natureza formal que estabelecem e delimitam um conjunto de prerrogativas e

responsabilidades dos diversos atores que satildeo membros de uma comunidade poliacutetica Nesse

sentido as instituiccedilotildees atuam como contextos para a definiccedilatildeo das estrateacutegias poliacuteticas

estabelecendo variedade de opccedilotildees com configuraccedilotildees singulares que informam quais cursos

de accedilatildeo teratildeo maiores chances de sucesso

Carvalho (2011) argumenta que o conceito de instituiccedilatildeo se torna bastante fluido pois

abrange tanto organizaccedilotildees formais como regras informais (costumes e tradiccedilotildees) e

procedimentos que estruturam a conduta Exemplos do que se entendem como instituiccedilotildees

termos muito gerais Segunda enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao

desenvolvimento das instituiccedilotildees Terceira tendem a formar uma concepccedilatildeo do desenvolvimento institucional

que privilegia as trajetoacuterias as situaccedilotildees criacuteticas e as consequecircncias imprevistas E quarta buscam enfim

combinar explicaccedilotildees da contribuiccedilatildeo das instituiccedilotildees agrave determinaccedilatildeo de situaccedilotildees poliacuteticas com uma avaliaccedilatildeo

da contribuiccedilatildeo de outros tipos de fatores como as ideias

9

satildeo as regras de uma ordem constitucional e os procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo2

Ainda de acordo com a autora as instituiccedilotildees desempenham papel central no estudo

das diretrizes de gestatildeo natildeo apenas pela importacircncia do Estado como administrador e criador

de accedilotildees especiacuteficas mas acima de tudo pela capacidade de interferir na cultura poliacutetica na

estrateacutegia dos autores e na produccedilatildeo da proacutepria agenda de questotildees que seratildeo objetos de

poliacuteticas Assim para esta dissertaccedilatildeo seraacute adotado o conceito de instituiccedilatildeo retirado da teoria

neoinstitucionalista histoacuterica

No mesmo sentido o neoinstitucionalismo histoacuterico natildeo se desenvolveu como um

arcabouccedilo teoacuterico unitaacuterio mas tornou-se um ponto de encontro de estudiosos de diversas

correntes nas Ciecircncias Sociais cujo princiacutepio fundamental baseia-se na constataccedilatildeo de que as

instituiccedilotildees importam e devem ser centrais para anaacutelises dos processos poliacuteticos e sociais

(Carvalho 2015)

Numa perspectiva diferente North apud Ouverney (2015) define que as instituiccedilotildees

consistem nas regras do jogo que orientam as accedilotildees da sociedade Satildeo as construccedilotildees sociais

que conformam a interaccedilatildeo humana organizando as transaccedilotildees econocircmicas poliacuteticas e

sociais Campell apud Ouverney (2015) argumenta que as instituiccedilotildees satildeo compreendidas em

conjuntos reificados em regras haacutebitos rotinas representaccedilotildees sociais e elementos

simboacutelicos representados por uma comunidade Em outras palavras as instituiccedilotildees satildeo

tomadas pelos membros da comunidade indiviacuteduos que movem suas accedilotildees articulando-as

com os valores normas e condutas que permitem com que eles se relacionem em sociedade e

se construam como sujeitos

Sendo assim haacute vaacuterios conceitos de instituiccedilotildees do neoinstitucionalismo histoacuterico o

conceito que seraacute utilizado neste trabalho eacute aquele que define instituiccedilatildeo de forma mais

restrita como sendo normas regulamentos e legislaccedilotildees de acordo com Thelen e Steinmo

apud Hall amp Taylor (2003) Ouverney (2015) e Carvalho (2011) Um ponto importante eacute

entender o municiacutepio como uma instituiccedilatildeo que delimita e implementa as poliacuteticas puacuteblicas e

2 De acordo com Marques apud Carvalho (2011) como se daacute a influecircncia das instituiccedilotildees segundo a perspectiva

neoinstitucionalista histoacuterica Primeiro proacutepria formulaccedilatildeo das representaccedilotildees sobre a poliacutetica e a possibilidade

de sucesso nas demandas eacute mediada pela formaccedilatildeo histoacuterica do Estado e de suas instituiccedilotildees poliacuteticas Segundo

os grupos de interesse se formam e produzem suas agendas em diaacutelogo com a reproduccedilatildeo de suas questotildees em

estruturas organizacionais e agecircncias estatais existentes Terceiro as instituiccedilotildees poliacuteticas mediam a relaccedilatildeo

entre as estrateacutegias dos atores e a implementaccedilatildeo de determinadas poliacuteticas puacuteblicas E por fim o ajuste entre a

estrutura da organizaccedilatildeo dos demandantes por poliacuteticas puacuteblicas e a forma como estatildeo organizadas as

instituiccedilotildees que definem em grande parte as chances de vitoacuteria e ateacute mesmo as possibilidades de crescimento da

mobilizaccedilatildeo

10

a forma de atuaccedilatildeo de sua instacircncia Ou seja seraacute considerada a estrutura municipal como

uma instituiccedilatildeo que tem regras estabelecidas sendo que o regramento juriacutedico eacute essencial para

compreender o financiamento municipal

Para o presente estudo o conceito de instituiccedilatildeo envolve as regras formais que regem a

gestatildeo educacional tais como as legislaccedilotildees federal e municipal que interferem nas poliacuteticas

educacionais Sob esta perspectiva teoacuterica o municiacutepio seraacute depreendido como uma

instituiccedilatildeo poliacutetica com normas e regulamentos que influenciam as decisotildees de um conjunto

de accedilotildees que envolvem uma gestatildeo educacional especiacutefica levando-se em consideraccedilatildeo o

modelo do federalismo brasileiro educacional e o federalismo fiscal

I3 O Federalismo Poliacutetico

O federalismo ou sistema federal surgiu provisoriamente no Brasil em 1889 por meio

do Decreto nordm 1 de 15 de novembro3 que tambeacutem instituiu a repuacuteblica federativa Com a

aprovaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 24 de fevereiro de 1891 o federalismo brasileiro foi

consolidado e desde este momento o Brasil adota-o como modelo poliacutetico ou seja como

forma de organizaccedilatildeo do Estado Brasileiro

A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF)4 reconhece o Brasil como uma Repuacuteblica

Federativa formada pela Uniatildeo indissoluacutevel dos estados municiacutepios e Distrito Federal

constituindo em estado democraacutetico de direito na preservaccedilatildeo da autonomia poliacutetica

administrativa e financeira da soberania da federaccedilatildeo e como forma de organizaccedilatildeo do

Estado Brasileiro sob o princiacutepio da cooperaccedilatildeo reciacuteproca entre os integrantes do sistema

federativo Assim sendo a forma de governo do Brasil eacute a Repuacuteblica que significa que o

governante eacute eleito pelo povo e a forma de Estado eacute a federaccedilatildeo ou seja como o Paiacutes se

organiza internamente

Haacute na literatura especializada inuacutemeras definiccedilotildees de sistema federal federaccedilatildeo e

federalismo Partindo do entendimento de Arauacutejo (2016) natildeo haacute um consenso sobre a melhor

definiccedilatildeo dentre vaacuterios estudiosos sobre a temaacutetica O sistema federal caracteriza-se por uma

divisatildeo de poder poliacutetico entre o governo central e as subunidades territoriais Para o autor

3 O Decreto nordm 1 de 15 de Novembro de 1889 ldquoProclama provisoriamente e decreta como foacuterma de governo da

Naccedilatildeo Brazileira a Republica Federativa e estabelece as normas pelas quaes se devem reger os Estados

Federaes O Governo Provisoacuterio da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brazil decreta Art 1ordm Fica proclamada

provisoriamente e decretada como a foacuterma de governo da naccedilatildeo brazileira - a Repuacuteblica Federativardquo

4 De acordo com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (dos princiacutepios fundamentais art 1ordm organizaccedilatildeo poliacutetico-

administrativa art 18 e reparticcedilatildeo de competecircncias arts 21 a 25 30 e 32)

11

Permanece a dificuldade de construir uma classificaccedilatildeo consensual do que vem a ser

um Estado federal e isto tem iacutentima ligaccedilatildeo com o fato de que cada um deles eacute

produto de dinacircmicas histoacutericas diferenciadas mesmo que inscritos no conjunto de

transformaccedilotildees ocorridas no processo de constituiccedilatildeo dos estados nacionais e de

afirmaccedilatildeo do capitalismo como modo de produccedilatildeo dominante do mundo Assim

esta organizaccedilatildeo federalista responde aos problemas envolvidos na formaccedilatildeo de um

dado Estado Nacional e em determinado contexto Tal resposta pode estar

relacionada a contexto de heterogeneidades territoriais ou mesmo promover uma

acomodaccedilatildeo dos interesses territoriais dentro de um Estado nacional jaacute consolidado

(ARAUacuteJO 2016 p 34)

De maneira sinteacutetica pode-se enumerar seis caracteriacutesticas deste sistema divisatildeo

territorial do Estado em subunidades representaccedilatildeo das subunidades federadas poderes

executivo legislativo e judiciaacuterio existecircncia de uma corte suprema de justiccedila definiccedilatildeo de

competecircncias e jurisdiccedilotildees das esferas federativas e autonomia de cada ente federativo para

constituir seus governos (SOARES apud ARAUacuteJO 2016)

Conforme Cury (2007) o termo federaccedilatildeo proveacutem do latim foederatio que significa

contrato alianccedila uniatildeo e ato de unir-se por alianccedila Uma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros

federados (Uniatildeo EstadosDistrito Federal e Municiacutepios) trata-se de um regime em que os

poderes de governo satildeo repartidos entre instacircncias governamentais por meio de atribuiccedilotildees

legalmente definidas A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF) optou-se por um federalismo

cooperativo e o denominou de regime de colaboraccedilatildeo descentralizado com divisatildeo de

responsabilidades entre as esferas Ou seja o equiliacutebrio de poderes entre a Uniatildeo estados e

municiacutepios estabelecendo a colaboraccedilatildeo na distribuiccedilatildeo das competecircncias

Cabe destacar Elazar apud Abruacutecio (2005 p 93) que entende que a federaccedilatildeo ldquoeacute uma

parceria estabelecida e regulada por um pacto cujas conexotildees internas refletem um tipo

especial de divisatildeo de poder entre os parceiros baseada no reconhecimento muacutetuo de cada

umrdquo

Segundo Souza (2005) a federaccedilatildeo brasileira eacute um sistema de trecircs niacuteveis (Uniatildeo

estados e municiacutepios) triplo federalismo porque incorporou os municiacutepios juntamente com

os estados como partes integrantes da federaccedilatildeo

ldquoUma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros federados que formam uma soacute entidade

soberana o Estado Ou seja no caso do Brasil eacute o que denominamos de Uniatildeo No regime

federal soacute haacute um estado soberano com unidades federadas subnacionais (Estados)rdquo (CURY

2007 p 114)

Ainda de acordo com Cury (2007) o federalismo de cooperaccedilatildeo busca um equiliacutebrio

de poderes entre a Uniatildeo e os Estados membros estabelecendo laccedilos de colaboraccedilatildeo na

distribuiccedilatildeo das competecircncias por meio de atividades planejadas e articuladas entre si

12

objetivando fins comuns ldquoEsse federalismo poliacutetico eacute o registro juriacutedico de nossa atual

Constituiccedilatildeordquo (p 115)

Em relaccedilatildeo agrave estrutura federativa Abruacutecio (2005 p 41) analisa que

A estrutura federativa eacute um dos balizadores mais importantes do processo poliacutetico

no Brasil Ela tem afetado a dinacircmica partidaacuterio-eleitoral o desenho das poliacuteticas

sociais e o processo de reforma do Estado Aleacutem de sua destacada influecircncia a

federaccedilatildeo vem passando por intensas modificaccedilotildees desde a redemocratizaccedilatildeo do

paiacutes Eacute possiacutevel dizer tendo como base a experiecircncia comparada recente que o

federalismo brasileiro eacute atualmente um dos casos mais ricos e complexos entre os

sistemas federais existentes

Conforme abordado por Abrucio (2005) Souza (2005) Cury (2007) e Arauacutejo (2016) o

federalismo brasileiro baseia-se na distribuiccedilatildeo territorial de forma que os governos federal

estadual e municipal satildeo autocircnomos e independentes entre si nas suas accedilotildees Assim o sistema

federal deriva das relaccedilotildees de poder entre as trecircs esferas de governo configurando a

organizaccedilatildeo do estado federado

A organizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa do Estado compreende a Uniatildeo estados

Distrito Federal e municiacutepios A relaccedilatildeo entre os entes federados estaacute alicerccedilada numa

definiccedilatildeo constitucional das competecircncias visando assegurar a autonomia de cada um Uma

novidade poacutes-1988 foi o estabelecimento do municiacutepio como ente federado e o espaccedilo

municipal como local de gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas Dessa forma o municiacutepio deveria ser

capaz de gerir e executar as accedilotildees de acordo suas especificidades e demandas locais

A autonomia estabelecida na Carta Magna a todos os entes federados consiste em uma

descentralizaccedilatildeo poliacutetica administrativa e financeira A autonomia poliacutetica caracteriza-se na

eleiccedilatildeo de seus representantes na elaboraccedilatildeo da proacutepria constituiccedilatildeo estadual ou lei orgacircnica

municipal e em legislar sobre os assuntos de interesse local A autonomia administrativa se

traduz em gerir e executar as funccedilotildees administrativas isto eacute organizar a administraccedilatildeo

puacuteblica local E por fim a autonomia financeira configura-se no sistema de arrecadaccedilatildeo de

seus tributos e na autonomia em gerir os recursos financeiros transferidos

constitucionalmente

Assim na busca da melhor compreensatildeo do tema faz-se necessaacuterio agraves anaacutelises

desenvolvidas por Melo (2005) Carvalho (2016) e Sousa (2005) Melo (2005) afirma que a

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 incorporou as exigecircncias em torno de uma formulaccedilatildeo de

poliacuteticas mais descentralizada democraacutetica e de interesse puacuteblico A Carta Magna garantiu

autonomia administrativa aos governos subnacionais e determinou uma nova redistribuiccedilatildeo de

13

responsabilidades Aleacutem disso ela instituiu um novo regime de atribuiccedilotildees tributaacuterias no qual

os estados e municiacutepios receberam natildeo apenas novos poderes de tributar mas conseguiram

tambeacutem assegurar uma parcela maior das receitas tributaacuterias federais A Constituiccedilatildeo

concedeu um novo status aos municiacutepios o uacutenico paiacutes do mundo a fazer isto que juntamente

com os estados tornaram-se unidades constituintes autocircnomas da federaccedilatildeo Houve previsatildeo

de novas receitas para os estados e municiacutepios provenientes de transferecircncias constitucionais

de recursos federais

Partindo do entendimento de Carvalho (2016) o texto constitucional determinou o

sistema de reparticcedilatildeo de competecircncias e de atribuiccedilotildees legislativas entre os entes federados

dentro de limites expressos A novidade foi atribuir a cada municiacutepio brasileiro o papel de

ente federado Ou seja foram conferidas aos municiacutepios a autonomia administrativa

(competecircncia de auto-organizaccedilatildeo de seus oacutergatildeos e serviccedilos) legislativa (competecircncia para

editar leis) e poliacutetica (competecircncia para eleger os integrantes dos poderes Executivo e

Legislativo)

Neste contexto Sousa (2005) sustenta que os municiacutepios assumiram um papel poliacutetico

estrateacutegico principalmente na definiccedilatildeo de agendas implementaccedilatildeo e concretizaccedilatildeo de

poliacuteticas puacuteblicas locais Neste diapasatildeo pelo modelo federativo que passou a vigorar

reconheceu a importacircncia do ente municipal no ordenamento constitucional brasileiro dotado

de competecircncias poliacuteticas administrativas e financeiras atuando paralelamente agrave Uniatildeo e aos

estados em assuntos de competecircncia privativa comum e concorrentemente

O processo de reorganizaccedilatildeo que o Brasil passou com a aprovaccedilatildeo do texto

Constitucional ganhou destaque pela sua possiacutevel capacidade de reverter o quadro de pobreza

e desigualdades no paiacutes Desse modo o municiacutepio brasileiro teve um papel relevante frente agraves

atribuiccedilotildees transferidas pela CF88 no sentido de prover e assegurar as poliacuteticas puacuteblicas no

niacutevel local

O reconhecimento do municiacutepio como ente federado trouxe desafios para o

cumprimento da finalidade de promover o bem estar da sociedade nas aacutereas sociais Neste

aspecto segundo Arauacutejo (2016) ldquoa federaccedilatildeo brasileira jaacute surge desigual e muito mais do que

isso privilegiando o uso do fundo puacuteblico para aprofundar um dado modelo de

desenvolvimento que concentrou renda e riqueza em poucas unidades subnacionaisrdquo (p 59)

O autor afirma que apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 a questatildeo da

desigualdade territorial tornou-se um tema candente e ao mesmo tempo sem soluccedilatildeo

satisfatoacuteria As assimetrias da federaccedilatildeo natildeo estatildeo sendo devidamente enfrentadas e isso tem

14

propiciado uma desigual garantia dos direitos fundamentais para milhotildees de brasileiros das

regiotildees mais pobres do paiacutes dentre eles a educaccedilatildeo

Ainda conforme Arauacutejo (2016) eacute necessaacuterio inserir no debate federativo dois

componentes essenciais para compreender em profundidade as caracteriacutesticas vivenciadas

pelo Brasil

1ordm) as desigualdades territoriais

2ordm) as relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais

Para o autor em que pese inexistirem clivagens religiosas ou eacutetnicas o paiacutes eacute

historicamente dividido entre jurisdiccedilotildees ricas e pobres Garantir o equiliacutebrio da representaccedilatildeo

das e nas jurisdiccedilotildees ricas e pobres foi historicamente um componente central do desenho

das instituiccedilotildees poliacuteticas brasileiras

Do ponto de vista de Resende (2010) na ausecircncia de um modelo de federalismo fiscal

que leve em conta a interdependecircncia de seus componentes o financiamento das poliacuteticas

prioritaacuterias para o desenvolvimento nacional reduz a eficaacutecia dessas poliacuteticas no que concerne

agrave reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais O autor ainda afirma que tatildeo importante

quanto a existecircncia de garantias financeiras eacute a existecircncia de outras condiccedilotildees que concorram

para que elas produzam o resultado esperado Entre estas condiccedilotildees estatildeo correspondecircncia

entre a localizaccedilatildeo dos recursos e das demandas a serem atendidas a cooperaccedilatildeo na gestatildeo

das poliacuteticas por elas beneficiadas e a associaccedilatildeo das garantias de recursos a compromissos

com resultados

Arretche (2010) reconhece que o Brasil eacute historicamente marcado por fortes

desigualdades regionais inclusive em comparaccedilatildeo com outros paiacuteses A disparidade de

condiccedilotildees econocircmicas eacute reforccedilada ademais pela existecircncia de um contingente expressivo de

municiacutepios pequenos com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos proacuteprios A

autora atribui maior relevacircncia a algumas variaacuteveis no processo de descentralizaccedilatildeo das

poliacuteticas sociais De acordo com a autora atributos estruturais das unidades locais de governo

(capacidade econocircmica fiscal e administrativa) atributos institucionais das poliacuteticas (regras

constitucionais requisitos de engenharia operacional e legado das poliacuteticas preacutevias) e fatores

ligados agrave accedilatildeo poliacutetica (relaccedilotildees entre estado e sociedade e relaccedilotildees intergovernamentais)

seriam as variaacuteveis determinantes portanto municiacutepios com deacuteficits desses atributos seriam

aqueles mais propensos a natildeo promoverem de forma satisfatoacuteria as poliacuteticas puacuteblicas para sua

populaccedilatildeo

Conforme Cruz (2011) o problema central do federalismo brasileiro satildeo as

desigualdades sociais e regionais que resultam em diferenccedilas fundamentais nas condiccedilotildees de

15

vida e de acesso a serviccedilos puacuteblicos entre regiotildees e redes de ensino do paiacutes resultando em

disparidades que impedem que cidadatildeos formalmente iguais vivendo em diferentes locais do

paiacutes tenham de fato acesso a estes serviccedilos em qualidade e quantidade similar como

previsto constitucionalmente No acircmbito do pacto federativo eacute importante destacar que o

padratildeo de federalismo desenvolvido no Brasil tambeacutem influencia o setor educacional Tais

questotildees envolvem o direito agrave educaccedilatildeo e as responsabilidades dos entes federados na oferta

educacional (2009)

Diante disso em caminho semelhante Arretche (2010) e Arauacutejo (2016) argumentam

que em paiacuteses federativos uma diminuiccedilatildeo da desigualdade depende da capacidade do

governo central de destinar mais recursos federais para os municiacutepios localizados nas regiotildees

mais pobres O tamanho deste aporte financeiro definiraacute o percentual de reduccedilatildeo das

desigualdades entre unidades subnacionais ricas e pobres A desigualdade territorial pode ser

minimizada por intermeacutedio da distribuiccedilatildeo dos recursos tributaacuterios no territoacuterio Tal

procedimento garantiraacute que o cidadatildeo independentemente do local de sua residecircncia tenha

acesso a serviccedilos puacuteblicos

Assim Abruacutecio (2005) Cury (2007) e Oliveira apud Carvalho (2016) abordaram

problemas que a descentralizaccedilatildeo e autonomia causaram nessas desigualdades Abruacutecio

(2005) afirma que a redemocratizaccedilatildeo do paiacutes marcou um novo modelo do federalismo o

estabelecimento de um amplo processo de descentralizaccedilatildeo democracia e a participaccedilatildeo da

sociedade no plano local entretanto a descentralizaccedilatildeo natildeo resolveu os problemas dos

governos locais brasileiros O principal problema foi a conformaccedilatildeo de um federalismo

compartimentalizado em que cada niacutevel de governo procurava encontrar o seu papel

especiacutefico e natildeo havia incentivos para o compartilhamento de tarefas

Para Cury (2007) o regime de colaboraccedilatildeo seja em termos de conteuacutedo seja em

termos de mecanismos eacute difiacutecil lento e necessariamente negociado Eacute o que acontece com

um Brasil cuja Uniatildeo congrega 27 estados 5570 municiacutepios e o Distrito Federal Por isso a

cooperaccedilatildeo exige entendimento muacutetuo entre os entes federados e a participaccedilatildeo supotildee a

abertura de novas arenas puacuteblicas de deliberaccedilatildeo e decisatildeo Segundo o autor surgem

dificuldades e limites no aspecto da colaboraccedilatildeo reciacuteproca O primeiro limite adveacutem da

omissatildeo dos parlamentares em natildeo terem ainda elaborado as leis complementares exigidas

pela Constituiccedilatildeo Federal em seu paraacutegrafo uacutenico do art 23 que regulamente o regime de

colaboraccedilatildeo O segundo limite se insere dentro dessa omissatildeo Essa lacuna vem sendo

ocupada por uma guerra fiscal entre os estados e isso acaba gerando um federalismo

competitivo

16

As poliacuteticas descentralizadas segundo Oliveira apud Carvalho (2016) promovem a

eliminaccedilatildeo da burocracia de forma a redistribuir os recursos aos municiacutepios transpor

obstaacuteculos e possiacuteveis desvios ldquoporeacutem natildeo se traduz em autonomia pois natildeo houve

redefiniccedilatildeo de foco mas reconcentraccedilatildeo de poder baseada nos localismos o que amplifica as

desigualdades regionaisrdquo (p 106)

Ademais para os autores supracitados os conflitos que perduram dentro do

federalismo poliacutetico brasileiro tem origem na desigualdade territorial econocircmica nas

relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais e ainda na ineacutercia do governo federal

quanto a regulamentaccedilatildeo do regime de colaboraccedilatildeo Estas satildeo questotildees que ainda natildeo tem

uma soluccedilatildeo satisfatoacuteria e isso vem afetando a garantia dos direitos sociais dentre eles a

educaccedilatildeo que eacute o objeto desta pesquisa

Eacute possiacutevel perceber nesta breve revisatildeo da literatura que a descentralizaccedilatildeo de

competecircncias aconteceu sem alocaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros suficientes para o

cumprimento das responsabilidades nas aacutereas sociais Ainda que o municiacutepio tenha

capacidade poliacutetico-administrativa a ausecircncia de capacidade financeira compromete o

atendimento para a provisatildeo de serviccedilos puacuteblicos Mesmo que o assunto das desigualdades

territoriais natildeo seja o tema central desta pesquisa poreacutem eacute de suma importacircncia a

compreensatildeo do contexto institucional da federaccedilatildeo brasileira para a anaacutelise dos limites de

autonomia do ente federado municipal

Dessa maneira como exposto nesta seccedilatildeo o federalismo poliacutetico eacute uma forma que

conduziu a organizaccedilatildeo do Estado federal brasileiro (dotado de soberania) este eacute composto

pela Uniatildeo estados-membros Distrito Federal e municiacutepios cada qual conservando sua

autonomia na reparticcedilatildeo de competecircncias para a organizaccedilatildeo do Estado Com base nos

elementos teoacutericoslegais abordados pretende-se a seguir compreender a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional

I4 O Federalismo Educacional

Na CF88 consta a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo brasileira sob a forma federativa Esta

organizaccedilatildeo segundo Rocha (2016) natildeo eacute nova remonta ao impeacuterio que delegou agraves

proviacutencias a responsabilidade pela criaccedilatildeo das escolas de primeiras letras nas cidades O

Estado unitaacuterio descentralizou o ensino brasileiro em termos legais ao longo dos seacuteculos e

quando natildeo existia previsatildeo legal dessa descentralizaccedilatildeo a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo

mantinha-se na praacutetica

17

A organizaccedilatildeo da aacuterea educacional estaacute definida conforme os preceitos da

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional (LDB nordm

9394 de 1996) marcos legais vigentes da educaccedilatildeo brasileira Em outras palavras o

federalismo educacional brasileiro eacute a forma como o Estado promove a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo em niacuteveis federal estadual distrital e municipal

Dentre os direitos sociais expressos pelo art 6ordm da Carta Magna estaacute o direito agrave

educaccedilatildeo previsto no art 205 como um direito de todos e um dever do estado e da famiacutelia A

efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo como poliacutetica puacutebica comum e concorrencial implica na

competecircncia educacional de todos os entes federados em ofertar educaccedilatildeo5

Assim o dever do Estado com a educaccedilatildeo concretiza-se de acordo com o art 208 da

CF e art 4ordm ao 6ordm da LDB6 mediante a garantia de

1) educaccedilatildeo baacutesica obrigatoacuteria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de

idade sem prejuiacutezo da sua oferta gratuita a todos os que a ela natildeo tiveram acesso na idade

proacutepria

2) a progressiva universalizaccedilatildeo do ensino meacutedio gratuito

3) o atendimento educacional especializado aos portadores de deficiecircncia

preferencialmente na rede regular de ensino

4) a educaccedilatildeo infantil em creche e preacute-escola agraves crianccedilas ateacute 5 (cinco) anos de idade

em relaccedilatildeo a creche (alunos de 0 a 3 anos) o poder puacuteblico natildeo tem obrigatoriedade de atender

toda a demanda social e sim ofertar vagas para esta faixa etaacuteria

5) o acesso aos niacuteveis mais elevados de ensino da pesquisa e da criaccedilatildeo artiacutestica

segundo a capacidade de cada um

6) a oferta de ensino noturno regular adequado agraves condiccedilotildees do educando

7) o atendimento ao educando em todas as etapas da educaccedilatildeo baacutesica por meio de

programas suplementares de material didaacutetico escolar transporte alimentaccedilatildeo e assistecircncia agrave

sauacutede por meio da funccedilatildeo supletiva da Uniatildeo

5 No art 23 da CF88 foi estabelecida a competecircncia comum da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos

Municiacutepios dentre elas o inciso V proporcionar os meios de acesso agrave cultura agrave educaccedilatildeo agrave ciecircncia agrave

tecnologia agrave pesquisa e agrave inovaccedilatildeo Da mesma forma o art 24 Compete agrave Uniatildeo aos Estados e ao Distrito

Federal legislar concorrentemente sobre IX - educaccedilatildeo cultura ensino desporto ciecircncia tecnologia pesquisa

desenvolvimento e inovaccedilatildeo Eacute importante destacar que natildeo foi determinada competecircncia legislativa em mateacuteria

educacional 6 O art 21 da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo (LDB) estabelece que a educaccedilatildeo escolar compreende a

educaccedilatildeo baacutesica e a educaccedilatildeo superior A educaccedilatildeo baacutesica estaacute estruturada nas etapas de educaccedilatildeo infantil do

ensino fundamental e ensino meacutedio e nas modalidades de educaccedilatildeo especial educaccedilatildeo de jovens e adultos

(EJA) educaccedilatildeo do campo indiacutegenas e educaccedilatildeo profissional

18

8) compete ao poder puacuteblico recensear os alunos do ensino fundamental zelar pela

frequecircncia na escola e a obrigaccedilatildeo dos pais em matricular as crianccedilas a partir de 4 anos de

idade

9) o acesso ao ensino obrigatoacuterio e gratuito eacute direito puacuteblico subjetivo Isto eacute a oferta

irregular ou inexistente da educaccedilatildeo baacutesica importa responsabilidade da autoridade

competente

No federalismo educacional a descentralizaccedilatildeo e a autonomia estatildeo presentes na

CF88 e na LDB96 por intermeacutedio da divisatildeo de responsabilidades com a educaccedilatildeo entre a

Uniatildeo estados Distrito Federal e municiacutepios e na organizaccedilatildeo dos sistemas de ensino em

regime de colaboraccedilatildeo

Neste compasso a organizaccedilatildeo dos sistemas educacionais se daacute da seguinte forma

conforme expresso no art 211 da CF e os arts 9ordm e 16 da LDB a Uniatildeo eacute responsaacutevel por

criar e organizar o sistema federal de ensino e o dos Territoacuterios O sistema federal

compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pela Uniatildeo as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

superior criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos federais de educaccedilatildeo

Ainda eacute atribuiccedilatildeo da Uniatildeo em mateacuteria educacional a funccedilatildeo redistributiva e

supletiva de forma a garantir equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo de

qualidade do ensino mediante assistecircncia teacutecnica e financeira aos Estados ao Distrito Federal

e aos Municiacutepios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento

prioritaacuterio agrave escolaridade obrigatoacuteria bem como a coordenaccedilatildeo da poliacutetica nacional da

educaccedilatildeo

Neste sentido Arauacutejo (2012) explica o papel da Uniatildeo para com os estados e

municiacutepios

O federalismo na aacuterea educacional teria como um dos seus suportes a atuaccedilatildeo da

Uniatildeo para garantir a equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo

de qualidade por meio da sua funccedilatildeo redistributiva e supletiva A funccedilatildeo

redistributiva iraacute desembocar no estabelecimento de uma poliacutetica de fundos

complementados por recursos federais A funccedilatildeo supletiva eacute operacionalizada por

programas federais sejam aqueles de incidecircncia direta nas escolas sejam aqueles

que necessitam de conveniamento com os entes federados subnacionais (p 51)

Diante disso a funccedilatildeo redistributiva pode ser exemplificada pela complementaccedilatildeo do

Fundeb realizada pela Uniatildeo aos estados e municiacutepios que natildeo conseguem cumprir o valor

miacutenimo gasto com o aluno ou seja a Uniatildeo deve redistribuir os recursos adicionais ao fundo

a fim de reduzir as desigualdades territoriais de acordo com a legislaccedilatildeo do FundefFundeb

A funccedilatildeo supletiva eacute suplementar os recursos ou bens aos estados Distrito Federal e

municiacutepios para que estes cumpram com suas responsabilidades educacionais Satildeo exemplos

19

as cotas estaduais municipais e distritais do salaacuterio-educaccedilatildeo e os programas federais tais

como Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) Programa de Alimentaccedilatildeo Escolar

(PNAE) Programa de Transporte Escolar (Pnate) dentre outros Estes programas seratildeo

abordados com mais detalhes no segundo capiacutetulo

Na mesma direccedilatildeo o art 211 da CF88 e os arts 10 e 17 da LDB96 estabelecem que os

27 estados atuem prioritariamente no ensino meacutedio e assegurarem o ensino fundamental E

estaratildeo incumbidos de

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas de

ensino

II - definir com os municiacutepios formas de colaboraccedilatildeo na oferta do ensino fundamental

as quais devem assegurar a distribuiccedilatildeo proporcional das responsabilidades de acordo com a

populaccedilatildeo a ser atendida e os recursos financeiros disponiacuteveis em cada uma dessas esferas do

Poder Puacuteblico

III - elaborar e executar poliacuteticas e planos educacionais em consonacircncia com as

diretrizes e planos nacionais de educaccedilatildeo integrando e coordenando as suas accedilotildees e as dos

seus Municiacutepios

IV - autorizar reconhecer credenciar supervisionar e avaliar respectivamente os

cursos das instituiccedilotildees de educaccedilatildeo superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino

V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual

O sistema estadual de ensino compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo Poder

Puacuteblico estadual de niacutevel meacutedio e fundamental as instituiccedilotildees de ensino fundamental e meacutedio

criadas e mantidas pela iniciativa privada os oacutergatildeos estaduais de educaccedilatildeo

Ao Distrito Federal estatildeo conferidas as mesmas competecircncias referentes aos estados e

aos municiacutepios7

No que tange ao sistema municipal de ensino delimitaccedilatildeo desta pesquisa conforme o

art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 os 5570 municiacutepios tem como prioridade a

oferta do ensino fundamental e da educaccedilatildeo infantil Satildeo responsaacuteveis por

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas

de ensino integrando-os agraves poliacuteticas e planos educacionais da Uniatildeo e dos estados

II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas

III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

7 Conforme previsto no art 211 sect 3ordm da CF88 e o Paraacutegrafo uacutenico do art 10 da LDB96

20

IV - autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de

ensino

V - oferecer a educaccedilatildeo infantil em creches e preacute-escolas e com prioridade o ensino

fundamental permitida a atuaccedilatildeo em outros niacuteveis de ensino somente quando estiverem

atendidas plenamente as necessidades de sua aacuterea de competecircncia e com recursos acima dos

percentuais miacutenimos vinculados pela Constituiccedilatildeo Federal agrave manutenccedilatildeo e desenvolvimento

do ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal

VII - os municiacutepios poderatildeo optar ainda por se integrar ao sistema estadual de ensino

ou compor com ele um sistema uacutenico de educaccedilatildeo baacutesica

O quadro 1 sistematiza a estrutura do sistema municipal de ensino

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino

Fontes art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 Elaboraccedilatildeo proacutepria

Desta forma o sistema municipal compreende os seguintes componentes as

instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo poder puacuteblico municipal as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo O

sistema municipal de ensino eacute a concretizaccedilatildeo da autonomia do municiacutepio na aacuterea educacional

em relaccedilatildeo agrave normatizaccedilatildeo local e eacute responsaacutevel pelo credenciamento dos estabelecimentos de

ensino

Dentre os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo destacam-se as secretarias de educaccedilatildeo e os

conselhos de educaccedilatildeo A secretaria municipal de educaccedilatildeo organiza administrativamente a

educaccedilatildeo puacuteblica do municiacutepio nos aspectos administrativo pedagoacutegico e financeiro nos

Sistema Municipal de Ensino

Conselho Municipal

de Educaccedilatildeo

Secretaria Municipal

de Educaccedilatildeo

Instituiccedilotildees Puacuteblicas de

Ensino Fundamental e

Educaccedilatildeo Infantil

Instituiccedilotildees da

Iniciativa Privada de

Educaccedilatildeo Infantil

21

termos da legislaccedilatildeo federal e municipal O conselho municipal de educaccedilatildeo eacute um oacutergatildeo do

sistema de ensino responsaacutevel pela normatizaccedilatildeo das atividades educacionais pelo

credenciamento e fiscalizaccedilatildeo das instituiccedilotildees escolares puacuteblicas municipal e das instituiccedilotildees

da iniciativa privada de educaccedilatildeo infantil dentre outras atribuiccedilotildees que cada legislaccedilatildeo

municipal estabelece

Segundo a interpretaccedilatildeo de Rocha (2016) a LDB96 atribuiu seis responsabilidades e

uma possibilidade aos municiacutepios Satildeo elas

1ordf) Organizar a rede municipal de ensino de acordo com as poliacuteticas e os planos

educacionais desenvolvidos pelos estados-membros e Uniatildeo

2ordf) Garantir a educaccedilatildeo infantil e o ensino fundamental a todos os cidadatildeos brasileiros

e estrangeiros residentes no municiacutepio isto eacute assegurar a educaccedilatildeo baacutesica

3ordf) Redistribuir recursos materiais tecnoloacutegicos e financeiros para as suas escolas Isto

significa que o municiacutepio deve repassar agraves escolas puacuteblicas municipais parte dos recursos

financeiros arrecadados assim como parte dos recursos que os estados-membros e a Uniatildeo

lhe repassam para agrave manutenccedilatildeo e ao desenvolvimento do ensino fundamental e educaccedilatildeo

infantil

4ordf) Normatizar as atividades educacionais em sua circunscriccedilatildeo Significa que o

legislativo local executivo eou conselho municipal de educaccedilatildeo devem promulgar eou

editar quaisquer tipos de atos normativos que regulamentem o ensino puacuteblico e privado no

municiacutepio Tambeacutem eacute mister enfatizar que as normatizaccedilotildees municipais somente tecircm validade

na jurisdiccedilatildeo do municiacutepio que as elaboraram

5ordf) Autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos de ensino da iniciativa

puacuteblica (ensino fundamental e educaccedilatildeo infantil) e iniciativa privada (educaccedilatildeo infantil)

6ordf) Assumir o transporte escolar rural dos alunos da rede municipal O transporte

gratuito de alunos matriculados na rede puacuteblica de educaccedilatildeo infantil e do ensino fundamental

eacute de responsabilidade do Poder Executivo municipal

Tendo em vista as seis responsabilidades para a educaccedilatildeo municipal ainda conforme a

autora a LDB96 permite que o municiacutepio opte por construir seu sistema municipal de

educaccedilatildeo autonomamente por meio de Lei municipal e por criar o conselho municipal de

educaccedilatildeo ou que faccedila parte do sistema estadual sendo que nesta possibilidade a rede

municipal estaraacute integrada as regras do seu estado

Eacute possiacutevel perceber que haacute estreita relaccedilatildeo entre o federalismo educacional e o

federalismo poliacutetico agrave medida em que haacute as mesmas caracteriacutesticas presentes em ambos

reparticcedilatildeo de poder e das competecircncias educacionais entre os entes federados organizaccedilatildeo

22

dos proacuteprios sistemas de ensino e a autonomia em normatizar administrar e financiar a

educaccedilatildeo

Assim com amparo no conceito de instituiccedilotildees retirado da teoria do

neoinstitucionalismo histoacuterico utilizado como referecircncia para o presente estudo verifica-se

que a forma federativa da educaccedilatildeo brasileira define competecircncias e limites dados pelo

regramento juriacutedico que delimita a estrutura organizacional da educaccedilatildeo municipal

Nesta direccedilatildeo a garantia da educaccedilatildeo como um direito social estaacute atrelada ao

financiamento puacuteblico Neste sentido pretende-se descrever a seguir o federalismo fiscal

fornecendo base para a discussatildeo do financiamento da educaccedilatildeo puacuteblica brasileira em

especial no niacutevel municiacutepio

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura do Financiamento da Educaccedilatildeo Brasileira

Nesta seccedilatildeo o federalismo fiscal seraacute abordado a partir do arcabouccedilo juriacutedico presente

na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no Coacutedigo Tributaacuterio Nacional de 19668 e na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo de 1996

Antes de se adentrar no federalismo fiscal faz-se necessaacuterio abordar o significado de

financiamento especificamente para aacuterea educacional Assim recorrendo agrave definiccedilatildeo

apresentada por Carvalho (2016)

Financiamento eacute uma operaccedilatildeo financeira em que a parte financiadora fornece

recursos para outra parte que estaacute sendo financiada No caso do financiamento

puacuteblico da educaccedilatildeo os entes federados (Uniatildeo estados-membros Distrito Federal

e municiacutepios) fornecem recursos financeiros para manutenccedilatildeo de suas escolas

pagamento de pessoal e investimentos na infraestrutura escolar (p 101)

O federalismo fiscal compreende o conjunto de receitas tributaacuterias atribuiacutedas a cada

ente federado cujo objetivo eacute a prestaccedilatildeo dos serviccedilos puacuteblicos

Oliveira (2000) argumenta que no federalismo fiscal como satildeo chamadas as relaccedilotildees

de distribuiccedilatildeo de receitas e atribuiccedilotildees no regime federativo o sistema tributaacuterio deve ser

estruturado de forma a distribuir as receitas puacuteblicas entre vaacuterias unidades e esferas

administrativas visando proporcionar condiccedilotildees para atender agraves demandas que lhes satildeo

exigidas Desta maneira se ldquocaracteriza a necessidade da existecircncia de uma estrutura capaz de

8 A Lei 5172 de 251066 dispotildee sobre o Sistema Tributaacuterio Nacional e institui normas gerais de direito

tributaacuterio aplicaacuteveis agrave Uniatildeo estados e municiacutepios denominado de Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

23

gerar um efeito distributivo entre os grupos que fazem parte da federaccedilatildeo aleacutem de um agente

intermediador capaz de evitar possiacuteveis atritos entre os membros federadosrdquo (p 28)

O sistema tributaacuterio nacional estabelece como o Estado brasileiro se organiza

financeiramente para atender as necessidades puacuteblicas conforme o disposto no Coacutedigo

Tributaacuterio Nacional (CTN) e nos arts 145 a 162 da CF889 A Uniatildeo os estados o Distrito

Federal e os municiacutepios poderatildeo instituir os seguintes tributos impostos taxas contribuiccedilatildeo

de melhoria e outras contribuiccedilotildees10

Tributo eacute toda prestaccedilatildeo pecuniaacuteria compulsoacuteria em moeda ou cujo valor nela se possa

exprimir que natildeo constitua sanccedilatildeo de ato iliacutecito instituiacuteda em lei e cobrada mediante

atividade administrativa plenamente vinculada

As taxas tecircm como fato gerador do exerciacutecio regular do poder de poliacutecia ou a

utilizaccedilatildeo efetiva ou potencial de serviccedilo puacuteblico especiacutefico e divisiacutevel prestado ao

contribuinte ou posto agrave sua disposiccedilatildeo ou seja esta eacute vinculada a serviccedilos especiacuteficos11

Em

outras palavras eacute o valor cobrado pelo Estado brasileiro para o fornecimento de serviccedilos

puacuteblico tais como taxa de iluminaccedilatildeo puacuteblica taxa de recolhimento de lixo urbano e etc

A contribuiccedilatildeo de melhoria eacute instituiacuteda para fazer face ao custo de obras puacuteblicas de

que decorra valorizaccedilatildeo imobiliaacuteria tendo como limite total a despesa realizada e como limite

individual o acreacutescimo de valor que da obra resultar para cada imoacutevel beneficiado12

Ou seja

eacute o tributo com destino proacuteprio cobrado pelo Estado em decorrecircncia de um serviccedilo que

proporciona benefiacutecios ao indiviacuteduo Exemplos Obra puacuteblica que proporciona valorizaccedilatildeo do

imoacutevel do indiviacuteduo

Conforme o artigo 194 da CF8813

as contribuiccedilotildees para a Previdecircncia Social satildeo para

o financiamento da Seguridade Social e abrangem a Previdecircncia Social a Sauacutede e a

9 Conforme a CF88 Sistema Tributaacuterio Nacional Dos Princiacutepios Gerais (arts 145 a 149) Das Limitaccedilotildees do

Poder de Tributar (arts 150 a 152) Dos Impostos da Uniatildeo (arts 153 a 154) Dos Impostos dos Estados e do

Distrito Federal (art155) Dos Impostos dos Municiacutepios (art156) Da Reparticcedilatildeo das Receitas Tributaacuterias (arts

157 a 162)

10

O sect 5ordm do art 212 da CF estabelece que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte adicional de financiamento

a contribuiccedilatildeo social do salaacuterio-educaccedilatildeo recolhida pelas empresas na forma da lei (Redaccedilatildeo dada pela Emenda

Constitucional nordm 53 de 2006)

11

Conforme o Art 77 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

12

Conforme o Art 81 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

13

O art 195 da CF88 define que a seguridade social seraacute financiada por toda a sociedade de forma direta e

indireta nos termos da lei mediante recursos provenientes dos orccedilamentos da Uniatildeo dos Estados do Distrito

Federal e dos Municiacutepios e das seguintes contribuiccedilotildees sociais

vi

AGRADECIMENTOS

Agrave Deus por me abenccediloar com sauacutede sabedoria e discernimento para elaborar esta

dissertaccedilatildeo e por ter me permitido chegar ateacute este momento

De forma especial agrave minha querida mentora Cristina Helena Almeida de Carvalho

pela competecircncia confianccedila dedicaccedilatildeo e paciecircncia com que me orientou Gratidatildeo pela

infinita possibilidade de aprendizado

Agrave minha famiacutelia que sempre apoiou os meus projetos de vida

Aos amigos da UnB Claacuteudia Darliane Jacqueline e Victor pela troca de experiecircncias

da vida acadecircmica

Aos Professores Luiz Arauacutejo e Paulo Sena pelas criacuteticas feitas ao projeto de

qualificaccedilatildeo Foram de suma importacircncia para compreensatildeo dos passos que ainda precisava

seguir para a realizaccedilatildeo desta dissertaccedilatildeo

Aos professores Adriana Clayton Girlene Remi e Wellington pelos conhecimentos

compartilhados

Aos Professores Joseacute Marcelino e Luiz Arauacutejo pela disponibilidade em avaliar esta

dissertaccedilatildeo

vii

RESUMO

A pesquisa teve como objetivo analisar se existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros para as escolas municipais pelo municiacutepio de Luziacircnia se o municiacutepio

tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas Os procedimentos

metodoloacutegicos foram o levantamento bibliograacutefico a pesquisa documental utilizando o

meacutetodo quantitativo agrave luz de anaacutelise descritiva Vale destacar que eacute competecircncia dos

municiacutepios assegurar a gestatildeo financeira em relaccedilatildeo agraves suas escolas por meio da accedilatildeo

distributiva e redistributiva conforme expresso na Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo

Nacional - LDB nordm 93941996 Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da

LDB96 foram asseguradas fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo baacutesica A partir da

implantaccedilatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Fundamental (Fundef) e

do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica (Fundeb) o financiamento da

educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros foram redistribuiacutedos entre os entes

federados Assim cabe aos municiacutepios o exerciacutecio de sua autonomia de acordo com as

especificidades e atribuiccedilotildees legais na efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais Neste sentido

surgiu a necessidade de analisar as normas juriacutedicas municipais em relaccedilatildeo agrave existecircncia de

mecanismos de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros da educaccedilatildeo para as

escolas municipais pelo Municiacutepio de Luziacircnia e sob o olhar da gestatildeo educacional se o

Municiacutepio tem exercido as accedilotildees distributiva e redistributiva de recursos agraves suas escolas A

pesquisa enveredou pela anaacutelise sob duas perspectivas do arcabouccedilo municipal e das receitas

e despesas destinadas agrave educaccedilatildeo Os bancos de dados utilizados foram Legislaccedilatildeo municipal

e relatoacuterios oficiais produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia Conclui-se

que tanto em termos legais como em termos da gestatildeo educacional uma vez que haacute

normatizaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros agraves suas escolas por meio do Proafem foi

possiacutevel constatar a existecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos Em relaccedilatildeo aos mecanismos de

redistribuiccedilatildeo o arcabouccedilo legal municipal define os criteacuterios redistributivos para as

instituiccedilotildees escolares a partir de 2008 no entanto no periacuteodo analisado esta accedilatildeo natildeo foi

implementada na gestatildeo educacional

Palavras-chave Financiamento da Educaccedilatildeo Baacutesica Gestatildeo Financeira Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos Gestatildeo educacional Municiacutepio Luziacircnia

viii

ABSTRACT

The research had as objective to analyze if there are criteria of distribution and redistribution

of financial resources to the municipal schools by the municipality of Luziacircnia if the

municipality has exercised the distributive and redistributive action in relation to its schools

The methodological procedures were the bibliographical survey the documentary research

using the quantitative method in the light of descriptive analysis It is worth mentioning that it

is the competence of municipalities to ensure financial management in relation to their

schools through distributive and redistributive action as expressed in the Law of Guidelines

and Bases of National Education - LDB nordm 93941996 With the advent of the Federal

Constitution of 1988 - CF and LDB 96 sources of financial resources for basic education

were guaranteed Since the implementation of the National Fund for the Development of

Fundamental Education (Fundef) and the National Fund for the Development of Basic

Education (Fundeb) the financing of basic education has been remodeled and financial

resources have been redistributed among the federated entities Thus it is up to the

municipalities to exercise their autonomy according to the specificities and legal attributions

in the effectiveness of educational policies In this sense the need arose to analyze the

municipal legal rules in relation to the existence of mechanisms of distribution and

redistribution of financial resources of the education to the municipal schools by the

Municipality of Luziacircnia and under the look of the educational management if the

Municipality has exerted the distributive and redistributive actions of resources to their

schools The research focused on the analysis from two perspectives the municipal

framework and the income and expenditure for education The databases used were

Municipal legislation and official reports (comparison of revenue and estimated expenditure

with the performed role of payments application in education) It is concluded that both in

legal terms and in terms of educational management once there is standardization and

transfer of financial resources to its schools through Proafem it was possible to verify the

existence of a distribution of resources Regarding redistribution mechanisms the municipal

legal framework defines the redistributive criteria for school institutions as of 2008 however

during the analyzed period this action was not implemented in educational management

Keywords Funding of Basic Education Financial management Distribution and

Redistribution of resources Educational management County Luziacircnia

ix

LISTA DE SIGLAS

ANPAE ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POLITICA E ADMINISTRACcedilAtildeO DA

EDUCACcedilAtildeO

ANPED ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO E PESQUISA EM

EDUCACcedilAtildeO

BDTD ndash BIBLIOTECA DIGITAL BRASILEIRA DE TESES E DISSERTACcedilOtildeES

CF ndash CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL

CACS ndash CONSELHO DE ACOMPANHAMENTO DE CONTROLE SOCIAL

CAE ndash CONSELHO DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

CAPES ndash COORDENACcedilAtildeO DE APERFEICcedilOAMENTO DE PESSOAL DE NIacuteVEL

SUPERIOR

CGU ndash CONTROLADORIA GERAL DA UNIAtildeO

CTN ndash COacuteDIGO TRIBUTAacuteRIO NACIONAL

DF ndash DISTRITO FEDERAL

EC ndash EMENDA CONSTITUCIONAL

EE ndash EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

EJA ndash EDUCACcedilAtildeO DE JOVENS E ADULTOS

FE ndash FACULDADE DE EDUCACcedilAtildeO

FPE ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS ESTADOS

FPM ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS MUNICIacutePIOS

FNDE ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEB ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEF ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDAMENTAL E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTEacuteRIO

FINEDUCA ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE PESQUISA EM FINANCIAMENTO DA

EDUCACcedilAtildeO

GO ndash GOIAacuteS

x

IBGE ndash INSTITUTO BRASILEIRO DE GESTAtildeO E ESTATIacuteSTICA

IDEB ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

IDHM ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO MUNICIPAL

IMB ndash INSTITUTO MAURO BORGES

INEP ndash INSTITUTO NACIONAL E ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS

IPCA ndash IacuteNDICE NACIONAL DE PRECcedilOS AO CONSUMIDOR AMPLO

IPEA ndash INSTITUTO DE PESQUISA ECONOcircMICA APLICADA

ICMS ndash IMPOSTO SOBRE CIRCULACcedilAtildeO DE MERCADORIAS E SERVICcedilOS

IE ndash IMPOSTO SOBRE EXPORTACcedilAtildeO

II ndash IMPOSTO SOBRE IMPORTACcedilAtildeO

IOF ndash IMPOSTO SOBRE OPERACcedilOtildeES FINANCEIRAS

IPI ndash IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS

IPTU ndash IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANO

IPVA ndash IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE DE VEIacuteCULOS AUTOMOTORES

IR ndash IMPOSTO DE RENDA

IRRF ndash IMPOSTO DE RENDA RETIDO NA FONTE

ISS ndash IMPOSTO SOBRE SERVICcedilOS DE QUALQUER NATUREZA

ITR ndash IMPOSTO TERRITORIAL RURAL

ITBI ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO DE BENS IMOacuteVEIS INTER-VIVOS

ITCD ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO CAUSA MORTIS E DOACcedilAtildeO

LDB ndash LEI DE DIRETRIZES E BASES

MDE ndash MANUTENCcedilAtildeO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO

MEC ndash MINISTEacuteRIO DA EDUCACcedilAtildeO

MP ndash MINISTEacuteRIO PUacuteBLICO

PAED ndash PROGRAMA DE APOIO A EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

xi

PDDE ndash PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA

PIB ndash PRODUTO INTERNO BRUTO

PME ndash PLANO MUNICIPAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNE ndash PLANO NACIONAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNAE ndash PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

PNATE ndash PROGRAMA NACIONAL DE TRANSPORTE ESCOLAR

PNLD ndash PROGRAMA NACIONAL DO LIVRO DIDAacuteTICO

PROAFEM ndash PROGRAMA DE APOIO FINANCEIRO AS ESCOLAS PUacuteBLICAS

MUNICIPAIS

PROINFO ndash PROGRAMA NACIONAL DE TECNOLOGIA EDUCACIONAL

RIDEDF ndash REGIAtildeO INTEGRADA DO ENTORNO DO DISTRITO FEDERAL

RFB ndash RECEITA FEDERAL DO BRASIL

R$ - REAIS

SCIELO ndash BIBLIOTECA ELETROcircNICA DE PERIOacuteDICOS CIENTIacuteFICOS

BRASILEIROS

SE ndash SALAacuteRIO-EDUCACcedilAtildeO

TCU ndash TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIAtildeO

TCM ndash TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICIacutePIOS

UnB ndash UNIVERSIDADE DE BRASIacuteLIA

xii

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOS

Graacutefico 1 Produto Interno Bruto do Municiacutepio de Luziacircnia (PIB)41

Graacutefico 2 Trajetoacuteria das Matriacuteculas Municipais de Luziacircnia43

Graacutefico 3 Receitas de Impostos do Municiacutepio de Luziacircnia48

Graacutefico 4 Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo ao Municiacutepio de Luziacircnia49

Graacutefico 5 Transferecircncias Constitucionais do Estado de Goiaacutes ao Municiacutepio de Luziacircnia50

Graacutefico 6 Distribuiccedilatildeo das Receitas Proacuteprias e Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo e do

Estado ao Municiacutepio de Luziacircnia51

Graacutefico 7 Estimativa de recursos financeiros disponiacuteveis destinadas agrave MDE do Municiacutepio de

Luziacircnia52

Graacutefico 8 Trajetoacuteria da receita bruta liacutequida e deduccedilotildees do FundefFundeb53

Graacutefico 9 Trajetoacuteria da receita do Pnate do PNAE e da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

destinada ao Municiacutepio de Luziacircnia56

Graacutefico 10 Trajetoacuteria das despesas do FundefFundeb66

Graacutefico 11 Distribuiccedilatildeo das despesas (exceto fundos) com a educaccedilatildeo da rede municipal de

ensino de Luziacircnia68

Graacutefico 12 Trajetoacuteria do percentual aplicado em MDE pelo Municiacutepio de Luziacircnia70

Graacutefico 13 Trajetoacuteria das despesas com recursos da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Pnate e PNAE71

Graacutefico 14 Trajetoacuteria das despesas do Proafem em relaccedilatildeo ao total de despesas com custeio e

investimento em Educaccedilatildeo73

IacuteNDICE DE MAPAS

Mapa 1 Localizaccedilatildeo do Municiacutepio de Luziacircnia-Goiaacutes40

IacuteNDICE DE QUADROS

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino20

Quadro 2 Recursos a serem aplicados em MDE pelos municiacutepios28

Quadro 3 Composiccedilatildeo do Fundef e Fundeb31

xiii

Quadro 4 Normas Juriacutedicas quanto agrave distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros agraves

escolas61

Quadro 5 Referencial de caacutelculo de valores do Proafem64

Quadro 6 Valores referenciais de caacutelculo para repasses do PDDE77

IacuteNDICE DE TABELAS

Tabela 1 Seacuterie histoacuterica dos entes federativos na arrecadaccedilatildeo total26

Tabela 2 IDEB observado em 2005 a 2015 e metas projetadas para a rede municipal de

ensino de Luziacircnia-GO46

Tabela 3 Montante recebido por escola do Proafem no Municiacutepio de Luziacircnia75

Tabela 4 Valores recebidos por escola via Proafem e PDDE79

xiv

SUMAacuteRIO

RESUMOvii

ABSTRACTviii

LISTA DE SIGLASix

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOSxii

IacuteNDICE DE MAPASxii

IacuteNDICE DE QUADROSxii

IacuteNDICE DE TABELASxiii

INTRODUCcedilAtildeO1

CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA7

I1 Introduccedilatildeo7

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico Como Abordagem para o Estudo do

Municiacutepio7

I3 O Federalismo Poliacutetico10

I4 O Federalismo Educacional16

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura de Financiamento da Educaccedilatildeo22

I6 Consideraccedilotildees Finais37

CAPIacuteTULO II - O SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO DE LUZIAcircNIA E AS

RECEITAS DESTINADAS Agrave EDUCACcedilAtildeO PUacuteBLICA39

II1 Introduccedilatildeo39

II2 Municiacutepio Pesquisado39

II3 A Oferta Educacional no Municiacutepio de Luziacircnia42

II4 Os Recursos Financeiros para a Educaccedilatildeo em Luziacircnia46

II5 Consideraccedilotildees Finais57

CAPIacuteTULO III - A OPERACIONALIZACcedilAtildeO DA GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA58

III1 Introduccedilatildeo58

III2 Legislaccedilatildeo Municipal de Luziacircnia Mecanismos de Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas59

III3 A Gestatildeo Educacional Gastos com Manutenccedilatildeo e Desenvolvimento do

Ensino65

xv

III4 O Proafem e os Recursos Financeiros Transferidos para as Escolas

Municipais72

III5 Consideraccedilotildees Finais80

CONCLUSAtildeO82

REFEREcircNCIAS86

ANEXOS97

1

I INTRODUCcedilAtildeO

Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da Lei de Diretrizes e Bases

da Educaccedilatildeo Nacional - LDB nordm 93941996 foram asseguradas fontes de recursos financeiros

para a educaccedilatildeo baacutesica Com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo

Fundamental ndash Fundef Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica ndash Fundeb

o financiamento da educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros para a educaccedilatildeo

baacutesica foram redistribuiacutedos Assim cabe a cada ente federado (Estados Distrito Federal e

Municiacutepios) exercer sua autonomia de acordo com as especificidades e atribuiccedilotildees legais na

efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais

A Constituiccedilatildeo Federal impotildee seu principal aspecto em relaccedilatildeo ao financiamento da

educaccedilatildeo no seu art 212 no qual a Uniatildeo aplicaraacute anualmente no miacutenimo dezoito por cento e

os estados e municiacutepios vinte e cinto por cento da receita referente agrave arrecadaccedilatildeo de impostos

e transferecircncias para a manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino (MDE) Vale salientar que a

CF88 determina ainda no mesmo artigo que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte

adicional de financiamento o Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Aleacutem disso na LDB96 as fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo estatildeo

expressas nos artigos 68 e 69 No artigo 70 o documento legal estabelece as despesas que satildeo

consideradas manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino com vistas agrave consecuccedilatildeo dos objetivos

baacutesicos das instituiccedilotildees educacionais

Os municiacutepios conquistaram autonomia poliacutetica administrativa e financeira a partir da

CF88 e passaram a financiar seu sistema educacional com recursos proacuteprios arrecadados por

impostos e transferecircncias constitucionais tendo a responsabilidade de atendimento prioritaacuterio

agrave educaccedilatildeo infantil e ao ensino fundamental

Assim o objeto de pesquisa desta dissertaccedilatildeo tem como ponto de partida uma

determinaccedilatildeo dada pela LDB96 na qual determina que os estabelecimentos de ensino tecircm a

incumbecircncia de administrar seus recursos materiais e financeiros e os sistemas de ensino

asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas graus de autonomia pedagoacutegica administrativa e

de gestatildeo financeira Aleacutem disso os municiacutepios devem exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas Por sua vez o ente municipal deve realizar a distribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves escolas Os dois incisos dos arts 11 e 12 e o art 15 da Lei Federal datildeo

embasamento ao presente estudo no intuito de investigar ateacute que ponto o municiacutepio cumpre

estas atribuiccedilotildees definidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional conforme

segue

2

Art 11 Os Municiacutepios incumbir-se-atildeo de II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas

Art 12 Os estabelecimentos de ensino respeitadas as normas comuns e as do seu

sistema de ensino teratildeo a incumbecircncia de II - administrar seu pessoal e seus

recursos materiais e financeiros

Art 15 Os sistemas de ensino asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas de

educaccedilatildeo baacutesica que os integram progressivos graus de autonomia pedagoacutegica e

administrativa e de gestatildeo financeira observadas as normas gerais de direito

financeiro puacuteblico (LDB1996)

Neste sentido o interesse em pesquisar sobre a poliacutetica de financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica e ter a possibilidade de estudar e aprofundar o conhecimento sobre um assunto que eacute

um dos pilares na efetivaccedilatildeo de poliacuteticas educacionais surgiu no ano de 2013 uma vez que a

pesquisadora eacute professora efetiva na educaccedilatildeo municipal desde 1999 e sobretudo atuou na

execuccedilatildeo financeira dos recursos do Fundef e do Fundeb na Secretaria Municipal de

Educaccedilatildeo de Luziacircnia-Goiaacutes entre 2005 e 2015 Em relaccedilatildeo agrave relevacircncia cientiacutefica e social

percebeu-se na literatura que a pesquisa sobre o tema financiamento da educaccedilatildeo ainda eacute

pouco explorada por profissionais da educaccedilatildeo principalmente por professores da educaccedilatildeo

baacutesica por preferirem pesquisas em outras linhas de pesquisa por considerarem o tema

demasiado complexo

Em decorrecircncia de minha atuaccedilatildeo profissional o municiacutepio escolhido nesta

investigaccedilatildeo eacute Luziacircnia recorte desta pesquisa pertencente ao Estado de Goiaacutes que estaacute

localizada a 60 km de distacircncia do Distrito Federal e a 200 km da capital de Goiaacutes Goiacircnia

O presente estudo apresenta uma breve revisatildeo de literatura de acordo com que tem

sido publicada na literatura brasileira a partir do levantamento e anaacutelise de artigos

dissertaccedilotildees e teses no periacuteodo de 2005 a 2015

Utilizou-se a estrateacutegia de busca dos seguintes descritores financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica descentralizaccedilatildeo de recursos distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos para as escolas

recursos financeiros para as escolas e gestatildeo financeira da educaccedilatildeo A consulta a bases de

dados e bibliotecas virtuais foi realizada nos sites Scielo (Biblioteca Eletrocircnica de Perioacutedicos

Cientiacuteficos Brasileiros) Capes (Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel

Superior) BDTD (Biblioteca Digital Brasileira de Teses e dissertaccedilotildees)

Foram selecionados ainda os Anais dos encontros nacionais Fineduca (Associaccedilatildeo

Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educaccedilatildeo) da Anped (Associaccedilatildeo Nacional de

Poacutes-Graduaccedilatildeo e Pesquisa em Educaccedilatildeo) e a Revista Retratos da Escola que natildeo estaacute

cadastrada no Scielo No site da Anpae (Associaccedilatildeo Nacional de Poliacutetica e Administraccedilatildeo da

Educaccedilatildeo) natildeo foram encontrados artigos com os descritores selecionados

3

O levantamento realizado permitiu a localizaccedilatildeo de trabalhos tais como teses

dissertaccedilotildees e artigos Aleacutem das referecircncias citadas no acircmbito deste estudo haacute dissertaccedilotildees

teses livros artigos cientiacuteficos e anais de congressos que exploram direta ou indiretamente a

temaacutetica do estudo Todavia os bancos de dados consultados natildeo encontraram registros de

pesquisas referentes ao financiamento da educaccedilatildeo baacutesica em Luziacircnia A revisatildeo de literatura

realizada a partir dos descritores supracitados na sua maior parte satildeo anaacutelises relativas aos

seguintes temas FundefFundeb autonomia da gestatildeo financeira da escola versus gestatildeo

democraacutetica descentralizaccedilatildeo de recursos como forma democraacutetica e participativa e

descentralizaccedilatildeo de recursos financeiros feita pelo governo federal

Ademais verificou-se que todos os trabalhos encontrados envolvem pesquisas

qualitativas e foram realizadas com foco na gestatildeo escolar

A partir de toda a leitura preacutevia dos trabalhos cientiacuteficos e de pesquisas bibliograacuteficas

chegou-se agrave conclusatildeo de que natildeo foram localizados estudos especiacuteficos sobre o

financiamento da educaccedilatildeo baacutesica e gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia tampouco a

respeito da distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros sob o olhar da gestatildeo

educacional Esta revisatildeo de literatura natildeo encontrou trabalhos que abordem a temaacutetica

distributiva e redistributiva de recursos dentro dos municiacutepios agraves escolas Sendo assim

justifica-se a elaboraccedilatildeo desta dissertaccedilatildeo uma vez que o intuito eacute realizar uma anaacutelise

quantitativa e no acircmbito da gestatildeo educacional ou seja na gestatildeo do sistema municipal de

Luziacircnia

Sendo assim surgiu a necessidade de compreender atraveacutes desta investigaccedilatildeo as

seguintes questotildees problema Existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o

Municiacutepio tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos em relaccedilatildeo agraves suas

escolas

Este trabalho por sua vez tem como objetivo geral analisar se existem criteacuterios de

distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas

pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o municiacutepio faz a distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros em relaccedilatildeo agraves suas escolas

Os objetivos especiacuteficos satildeo descrever o financiamento da educaccedilatildeo municipal na

federaccedilatildeo brasileira investigar no arcabouccedilo legal do municiacutepio de Luziacircnia se existem

criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos puacuteblicos em relaccedilatildeo agraves suas escolas

analisar de que forma os recursos financeiros destinados agrave educaccedilatildeo consideradas MDE satildeo

4

usados no Municiacutepio de Luziacircnia e se exercem a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos

financeiros para as escolas

Como forma de operacionalizar o processo de investigaccedilatildeo e viabilizar as respostas

das questotildees problema a dissertaccedilatildeo seraacute subsidiada por pesquisa documental e bibliograacutefica

Sendo que a primeira a fonte de coleta de dados estaacute restrita a documentos e pode ser feita

no momento em que o fato ou fenocircmeno ocorre ou depois A segunda abrange a bibliografia

jaacute tornada puacuteblica em relaccedilatildeo ao tema de estudo desde livros teses etc ateacute revistas

acadecircmicas (MARCONI amp LAKATOS 2010)

Somando-se a isso a pesquisa seraacute descritiva e analiacutetica A pesquisa descritivo-

analiacutetica segundo Prodanov amp Freitas (2013) eacute quando o pesquisador apenas registra e

descreve os fatos observados sem interferir neles Tal pesquisa observa registra analisa e

ordena os dados sem manipulaacute-los

Nesse contexto e de acordo com a abordagem da pesquisa tomaraacute como fontes de

informaccedilatildeo os documentos oficiais produzidos no municiacutepio de Luziacircnia tais como Lei

Orgacircnica os Planos Municipais de Educaccedilatildeo bem como o arcabouccedilo legal do municiacutepio

especiacutefico sobre educaccedilatildeo informaccedilotildees obtidas junto agrave secretaria de educaccedilatildeo e secretaria de

financcedilas A legislaccedilatildeo federal que seraacute abordada envolve a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 a

Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional de 1996 e a normatizaccedilatildeo que trata dos

recursos financeiros provenientes dos programas federais transferidos para os municiacutepios

Para o levantamento sistemaacutetico dos dados da gestatildeo financeira seraacute utilizado o banco

de dados relativos aos relatoacuterios produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia

tais como o comparativo da receita prevista com a realizada o comparativo da despesa

prevista com a realizada o rol de pagamentos e o relatoacuterio de aplicaccedilatildeo na educaccedilatildeo Estas

informaccedilotildees seratildeo tratadas por meio de estatiacutestica descritiva

Ademais seratildeo usados os bancos de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatiacutestica (IBGE) para informar sobre os dados do Municiacutepio o Censo Escolar e IDEB para

mensurar a quantidade de matriacuteculas e a iacutendice de desenvolvimento da educaccedilatildeo baacutesica

ambos divulgados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Aniacutesio

Teixeira (INEP) bem como disponiacutevel no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educaccedilatildeo (FNDE) para informaccedilotildees sobre os programas federais

Assim a pesquisa seraacute quantitativa de acordo com Prodanov amp Freitas (2013)

ldquoconsidera que tudo pode ser quantificaacutevel o que significa traduzir em nuacutemeros opiniotildees e

informaccedilotildees para classificaacute-las e analisaacute-lasrdquo (p 69) O meacutetodo quantitativo emprega dados

estatiacutesticos como centro do processo de anaacutelise de um problema

5

A delimitaccedilatildeo do periacuteodo da investigaccedilatildeo tendo o ano de 2005 como iniacutecio foi

definida tendo em vista a constituiccedilatildeo do sistema de ensino de Luziacircnia a transiccedilatildeo do Fundef

para o Fundeb a criaccedilatildeo do programa de transporte escolar (Pnate) em 2004 e os avanccedilos do

programa de alimentaccedilatildeo escolar (PNAE) que aconteceram em 2009 com a extensatildeo do

programa para toda a rede puacuteblica de educaccedilatildeo baacutesica dentre outros programas que foram

implantados apoacutes 2005 O ano de 2015 foi escolhido como limite temporal uma vez que os

dados financeiros relativos ao de 2016 do Municiacutepio de Luziacircnia natildeo foram consolidados ateacute

a presente data

A abordagem hipoteacutetico-dedutiva foi escolhida para o desenvolvimento desta

pesquisa pois

Quando os conhecimentos disponiacuteveis sobre determinado assunto satildeo insuficientes

para a explicaccedilatildeo de um fenocircmeno surge o problema Para tentar explicar as

dificuldades expressas no problema satildeo formuladas conjecturas ou hipoacuteteses Das

hipoacuteteses formuladas deduzem-se consequecircncias que deveratildeo ser testadas ou

falseadas (GIL 2008 apud PRODANOV amp FREITAS 2013 p 31)

Em razatildeo disso seguem abaixo as duas hipoacuteteses que seratildeo testadas nesta dissertaccedilatildeo

A primeira hipoacutetese eacute natildeo haacute repasse de recursos financeiros diretamente as escolas do

municiacutepio de Luziacircnia Ou seja natildeo haacute descentralizaccedilatildeo dos recursos municipais da educaccedilatildeo

para suas escolas O que haacute eacute uma gestatildeo financeira feita pela Secretaria de Educaccedilatildeo eou

Secretaria de Financcedilas que recebem as demandas especiacuteficas das escolas e os mesmos fazem a

contrataccedilatildeo e o pagamento destas demandas

A segunda hipoacutetese natildeo haacute mecanismos no municiacutepio de Luziacircnia para exercer accedilatildeo

redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas ou seja o inciso II do artigo 11 previsto na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional natildeo eacute cumprido pelo municiacutepio de Luziacircnia

Assim sendo caso as hipoacuteteses sejam comprovadas por meio desta pesquisa a

ausecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas tem implicaccedilotildees na autonomia

financeira administrativa e pedagoacutegica

A partir da legislaccedilatildeo federal que rege todos os entes federados pretende-se verificar

se o Municiacutepio de Luziacircnia cumpre as accedilotildees de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves suas escolas

A anaacutelise seraacute realizada por meio de duas perspectivas A primeira envolve investigar

se haacute previsatildeo na legislaccedilatildeo municipal a respeito da distribuiccedilatildeo e da redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros A segunda tem por objetivo analisar por meio dos gastos em educaccedilatildeo se

a gestatildeo educacional municipal realiza a accedilatildeo distributiva e a redistributiva de recursos

financeiros para as instituiccedilotildees escolares

6

Para que a gestatildeo escolar tenha autonomia financeira compete agrave gestatildeo educacional

definir sobre as poliacuteticas de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos financeiros da educaccedilatildeo

consideradas MDE para as instituiccedilotildees escolares Ou seja a gestatildeo educacional deve garantir

a accedilatildeo distributiva e redistributiva dos recursos agraves escolas para a efetivaccedilatildeo da autonomia da

gestatildeo financeira

O estudo que seraacute desenvolvido a seguir estaacute estruturado em trecircs capiacutetulos aleacutem desta

introduccedilatildeo e da conclusatildeo No primeiro capiacutetulo procura-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que

daraacute embasamento para a presente pesquisa relativa ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica

educacional bem como abordaraacute os elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a

organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional e o federalismo

fiscal de modo a subsidiar a compreensatildeo a respeito da estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira

O segundo capiacutetulo tem como foco de anaacutelise o municiacutepio de Luziacircnia Em primeiro

lugar a intenccedilatildeo eacute contextualizar o referido municiacutepio quanto ao perfil geograacutefico econocircmico

e populacional bem como descrever a organizaccedilatildeo do ensino puacuteblico municipal e a oferta

educacional da rede municipal de ensino Em seguida pretende-se investigar a trajetoacuteria da

receita disponiacutevel para a educaccedilatildeo no municiacutepio em tela no periacuteodo de 2005 a 2015

O capiacutetulo terceiro analisa-se a gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia no que se

refere agraves despesas em educaccedilatildeo Procura-se verificar por meio do arcabouccedilo legal e da gestatildeo

educacional deste municiacutepio a existecircncia ou natildeo de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros puacuteblicos para as instituiccedilotildees escolares municipais no periacuteodo de 2005 a

2015

Por fim a tiacutetulo de conclusatildeo a fim de responder as questotildees problema e as duas

hipoacuteteses do trabalho seraacute realizada uma reflexatildeo sobre a temaacutetica estudada com base nos

resultados alcanccedilados na pesquisa

7

CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA

I1 Introduccedilatildeo

Neste primeiro capiacutetulo pretende-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que daraacute

embasamento para o presente estudo O capiacutetulo divide-se em quatro seccedilotildees aleacutem desta breve

introduccedilatildeo e das consideraccedilotildees finais Na segunda seccedilatildeo procura-se compreender o estudo

relativo ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica educacional por meio do conceito de instituiccedilotildees

retirado da abordagem neoinstitucionalista histoacuterica ou seja as regras formais que regem a

gestatildeo educacional e o financiamento municipal Na seccedilatildeo seguinte explicitam-se os

elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a forma que conduziu a organizaccedilatildeo do

Estado federal brasileiro Isto posto a quarta seccedilatildeo tem o propoacutesito de entender a organizaccedilatildeo

da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional Por fim na quinta seccedilatildeo o

objetivo eacute delinear o federalismo fiscal de modo a evidenciar a estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira com o foco no ente municipal

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico como abordagem para o estudo do Municiacutepio

Para este trabalho apresenta-se o conceito de instituiccedilotildees retirado da abordagem

neoinstitucionalista histoacuterica Sob esta perspectiva teoacuterica pretende-se analisar o papel de uma

instacircncia da administraccedilatildeo puacuteblica qual seja o municiacutepio que eacute responsaacutevel pelas regras

formais de funcionamento das poliacuteticas educacionais recorte da pesquisa

Conforme Carvalho (2015) a corrente denominada neoinstitucionalista histoacuterica teve

seus primoacuterdios nos anos de 1980

inspirada no trabalho claacutessico de Polanyi (1980) sobre o surgimento e o

desaparecimento da sociedade de mercado O arcabouccedilo teoacuterico apareceu como

reaccedilatildeo agraves anaacutelises de grupos estrutural-funcionalistas ndash cujo foco concentrava-se nos

indiviacuteduos e na sociedade ndash para resgatar o papel do Estado nas poliacuteticas puacuteblicas (p

54)

De acordo com Hall amp Taylor1 (2003) o neoinstitucionalismo consiste em um conjunto

de abordagens de anaacutelise social que buscam compreender o papel desempenhado pelas

1 Ainda conforme os autores haacute quatro caracteriacutesticas proacuteprias ao institucionalismo histoacuterico Primeira

caracteriacutestica os teoacutericos tendem a conceituar a relaccedilatildeo entre as instituiccedilotildees e o comportamento individual em

8

instituiccedilotildees na determinaccedilatildeo de resultados sociais e poliacuteticos Cabe ressaltar que o

neoinstitucionalismo natildeo eacute uma corrente de pensamento unificada Existem pelo menos trecircs

perspectivas de anaacutelise diferentes Estas trecircs versotildees do neoinstitucionalismo satildeo designadas

como sendo neoinstitucionalismo da escolha racional neoinstitucionalismo socioloacutegico e

neoinstitucionalismo histoacuterico Com base na literatura podem ser destacados os seguintes

pontos que marcam as principais diferenccedilas entre essas trecircs correntes as matrizes teoacutericas de

origem o conceito de instituiccedilatildeo as concepccedilotildees do agente poliacutetico paralelamente ao das

relaccedilotildees de poder da mesma maneira o papel do Estado a influecircncia das instituiccedilotildees sobre o

processo poliacutetico e o comportamento dos atores e a dinacircmica e evoluccedilatildeo das instituiccedilotildees

Neste sentido surge agrave questatildeo como os institucionalistas histoacutericos definem

instituiccedilatildeo

Para Thelen e Steinmo apud Hall amp Taylor (2003) de modo geral definem

instituiccedilotildees como os procedimentos protocolos normas e convenccedilotildees oficiais e oficiosas

inerentes agrave estrutura organizacional da comunidade poliacutetica ou da economia poliacutetica Isto eacute

das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo ateacute agraves convenccedilotildees que governam o comportamento dos sindicatos ou as

relaccedilotildees entre bancos e empresas Esses teoacutericos tendem a associar as instituiccedilotildees agraves

organizaccedilotildees mas tambeacutem agraves regras ou convenccedilotildees editadas pelas organizaccedilotildees formais

Segundo Ouverney (2015) os neoinstitucionalistas histoacutericos inclinam-se a definir as

instituiccedilotildees como estruturas regras regulamentos normas protocolos e convenccedilotildees de

natureza formal que estabelecem e delimitam um conjunto de prerrogativas e

responsabilidades dos diversos atores que satildeo membros de uma comunidade poliacutetica Nesse

sentido as instituiccedilotildees atuam como contextos para a definiccedilatildeo das estrateacutegias poliacuteticas

estabelecendo variedade de opccedilotildees com configuraccedilotildees singulares que informam quais cursos

de accedilatildeo teratildeo maiores chances de sucesso

Carvalho (2011) argumenta que o conceito de instituiccedilatildeo se torna bastante fluido pois

abrange tanto organizaccedilotildees formais como regras informais (costumes e tradiccedilotildees) e

procedimentos que estruturam a conduta Exemplos do que se entendem como instituiccedilotildees

termos muito gerais Segunda enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao

desenvolvimento das instituiccedilotildees Terceira tendem a formar uma concepccedilatildeo do desenvolvimento institucional

que privilegia as trajetoacuterias as situaccedilotildees criacuteticas e as consequecircncias imprevistas E quarta buscam enfim

combinar explicaccedilotildees da contribuiccedilatildeo das instituiccedilotildees agrave determinaccedilatildeo de situaccedilotildees poliacuteticas com uma avaliaccedilatildeo

da contribuiccedilatildeo de outros tipos de fatores como as ideias

9

satildeo as regras de uma ordem constitucional e os procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo2

Ainda de acordo com a autora as instituiccedilotildees desempenham papel central no estudo

das diretrizes de gestatildeo natildeo apenas pela importacircncia do Estado como administrador e criador

de accedilotildees especiacuteficas mas acima de tudo pela capacidade de interferir na cultura poliacutetica na

estrateacutegia dos autores e na produccedilatildeo da proacutepria agenda de questotildees que seratildeo objetos de

poliacuteticas Assim para esta dissertaccedilatildeo seraacute adotado o conceito de instituiccedilatildeo retirado da teoria

neoinstitucionalista histoacuterica

No mesmo sentido o neoinstitucionalismo histoacuterico natildeo se desenvolveu como um

arcabouccedilo teoacuterico unitaacuterio mas tornou-se um ponto de encontro de estudiosos de diversas

correntes nas Ciecircncias Sociais cujo princiacutepio fundamental baseia-se na constataccedilatildeo de que as

instituiccedilotildees importam e devem ser centrais para anaacutelises dos processos poliacuteticos e sociais

(Carvalho 2015)

Numa perspectiva diferente North apud Ouverney (2015) define que as instituiccedilotildees

consistem nas regras do jogo que orientam as accedilotildees da sociedade Satildeo as construccedilotildees sociais

que conformam a interaccedilatildeo humana organizando as transaccedilotildees econocircmicas poliacuteticas e

sociais Campell apud Ouverney (2015) argumenta que as instituiccedilotildees satildeo compreendidas em

conjuntos reificados em regras haacutebitos rotinas representaccedilotildees sociais e elementos

simboacutelicos representados por uma comunidade Em outras palavras as instituiccedilotildees satildeo

tomadas pelos membros da comunidade indiviacuteduos que movem suas accedilotildees articulando-as

com os valores normas e condutas que permitem com que eles se relacionem em sociedade e

se construam como sujeitos

Sendo assim haacute vaacuterios conceitos de instituiccedilotildees do neoinstitucionalismo histoacuterico o

conceito que seraacute utilizado neste trabalho eacute aquele que define instituiccedilatildeo de forma mais

restrita como sendo normas regulamentos e legislaccedilotildees de acordo com Thelen e Steinmo

apud Hall amp Taylor (2003) Ouverney (2015) e Carvalho (2011) Um ponto importante eacute

entender o municiacutepio como uma instituiccedilatildeo que delimita e implementa as poliacuteticas puacuteblicas e

2 De acordo com Marques apud Carvalho (2011) como se daacute a influecircncia das instituiccedilotildees segundo a perspectiva

neoinstitucionalista histoacuterica Primeiro proacutepria formulaccedilatildeo das representaccedilotildees sobre a poliacutetica e a possibilidade

de sucesso nas demandas eacute mediada pela formaccedilatildeo histoacuterica do Estado e de suas instituiccedilotildees poliacuteticas Segundo

os grupos de interesse se formam e produzem suas agendas em diaacutelogo com a reproduccedilatildeo de suas questotildees em

estruturas organizacionais e agecircncias estatais existentes Terceiro as instituiccedilotildees poliacuteticas mediam a relaccedilatildeo

entre as estrateacutegias dos atores e a implementaccedilatildeo de determinadas poliacuteticas puacuteblicas E por fim o ajuste entre a

estrutura da organizaccedilatildeo dos demandantes por poliacuteticas puacuteblicas e a forma como estatildeo organizadas as

instituiccedilotildees que definem em grande parte as chances de vitoacuteria e ateacute mesmo as possibilidades de crescimento da

mobilizaccedilatildeo

10

a forma de atuaccedilatildeo de sua instacircncia Ou seja seraacute considerada a estrutura municipal como

uma instituiccedilatildeo que tem regras estabelecidas sendo que o regramento juriacutedico eacute essencial para

compreender o financiamento municipal

Para o presente estudo o conceito de instituiccedilatildeo envolve as regras formais que regem a

gestatildeo educacional tais como as legislaccedilotildees federal e municipal que interferem nas poliacuteticas

educacionais Sob esta perspectiva teoacuterica o municiacutepio seraacute depreendido como uma

instituiccedilatildeo poliacutetica com normas e regulamentos que influenciam as decisotildees de um conjunto

de accedilotildees que envolvem uma gestatildeo educacional especiacutefica levando-se em consideraccedilatildeo o

modelo do federalismo brasileiro educacional e o federalismo fiscal

I3 O Federalismo Poliacutetico

O federalismo ou sistema federal surgiu provisoriamente no Brasil em 1889 por meio

do Decreto nordm 1 de 15 de novembro3 que tambeacutem instituiu a repuacuteblica federativa Com a

aprovaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 24 de fevereiro de 1891 o federalismo brasileiro foi

consolidado e desde este momento o Brasil adota-o como modelo poliacutetico ou seja como

forma de organizaccedilatildeo do Estado Brasileiro

A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF)4 reconhece o Brasil como uma Repuacuteblica

Federativa formada pela Uniatildeo indissoluacutevel dos estados municiacutepios e Distrito Federal

constituindo em estado democraacutetico de direito na preservaccedilatildeo da autonomia poliacutetica

administrativa e financeira da soberania da federaccedilatildeo e como forma de organizaccedilatildeo do

Estado Brasileiro sob o princiacutepio da cooperaccedilatildeo reciacuteproca entre os integrantes do sistema

federativo Assim sendo a forma de governo do Brasil eacute a Repuacuteblica que significa que o

governante eacute eleito pelo povo e a forma de Estado eacute a federaccedilatildeo ou seja como o Paiacutes se

organiza internamente

Haacute na literatura especializada inuacutemeras definiccedilotildees de sistema federal federaccedilatildeo e

federalismo Partindo do entendimento de Arauacutejo (2016) natildeo haacute um consenso sobre a melhor

definiccedilatildeo dentre vaacuterios estudiosos sobre a temaacutetica O sistema federal caracteriza-se por uma

divisatildeo de poder poliacutetico entre o governo central e as subunidades territoriais Para o autor

3 O Decreto nordm 1 de 15 de Novembro de 1889 ldquoProclama provisoriamente e decreta como foacuterma de governo da

Naccedilatildeo Brazileira a Republica Federativa e estabelece as normas pelas quaes se devem reger os Estados

Federaes O Governo Provisoacuterio da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brazil decreta Art 1ordm Fica proclamada

provisoriamente e decretada como a foacuterma de governo da naccedilatildeo brazileira - a Repuacuteblica Federativardquo

4 De acordo com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (dos princiacutepios fundamentais art 1ordm organizaccedilatildeo poliacutetico-

administrativa art 18 e reparticcedilatildeo de competecircncias arts 21 a 25 30 e 32)

11

Permanece a dificuldade de construir uma classificaccedilatildeo consensual do que vem a ser

um Estado federal e isto tem iacutentima ligaccedilatildeo com o fato de que cada um deles eacute

produto de dinacircmicas histoacutericas diferenciadas mesmo que inscritos no conjunto de

transformaccedilotildees ocorridas no processo de constituiccedilatildeo dos estados nacionais e de

afirmaccedilatildeo do capitalismo como modo de produccedilatildeo dominante do mundo Assim

esta organizaccedilatildeo federalista responde aos problemas envolvidos na formaccedilatildeo de um

dado Estado Nacional e em determinado contexto Tal resposta pode estar

relacionada a contexto de heterogeneidades territoriais ou mesmo promover uma

acomodaccedilatildeo dos interesses territoriais dentro de um Estado nacional jaacute consolidado

(ARAUacuteJO 2016 p 34)

De maneira sinteacutetica pode-se enumerar seis caracteriacutesticas deste sistema divisatildeo

territorial do Estado em subunidades representaccedilatildeo das subunidades federadas poderes

executivo legislativo e judiciaacuterio existecircncia de uma corte suprema de justiccedila definiccedilatildeo de

competecircncias e jurisdiccedilotildees das esferas federativas e autonomia de cada ente federativo para

constituir seus governos (SOARES apud ARAUacuteJO 2016)

Conforme Cury (2007) o termo federaccedilatildeo proveacutem do latim foederatio que significa

contrato alianccedila uniatildeo e ato de unir-se por alianccedila Uma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros

federados (Uniatildeo EstadosDistrito Federal e Municiacutepios) trata-se de um regime em que os

poderes de governo satildeo repartidos entre instacircncias governamentais por meio de atribuiccedilotildees

legalmente definidas A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF) optou-se por um federalismo

cooperativo e o denominou de regime de colaboraccedilatildeo descentralizado com divisatildeo de

responsabilidades entre as esferas Ou seja o equiliacutebrio de poderes entre a Uniatildeo estados e

municiacutepios estabelecendo a colaboraccedilatildeo na distribuiccedilatildeo das competecircncias

Cabe destacar Elazar apud Abruacutecio (2005 p 93) que entende que a federaccedilatildeo ldquoeacute uma

parceria estabelecida e regulada por um pacto cujas conexotildees internas refletem um tipo

especial de divisatildeo de poder entre os parceiros baseada no reconhecimento muacutetuo de cada

umrdquo

Segundo Souza (2005) a federaccedilatildeo brasileira eacute um sistema de trecircs niacuteveis (Uniatildeo

estados e municiacutepios) triplo federalismo porque incorporou os municiacutepios juntamente com

os estados como partes integrantes da federaccedilatildeo

ldquoUma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros federados que formam uma soacute entidade

soberana o Estado Ou seja no caso do Brasil eacute o que denominamos de Uniatildeo No regime

federal soacute haacute um estado soberano com unidades federadas subnacionais (Estados)rdquo (CURY

2007 p 114)

Ainda de acordo com Cury (2007) o federalismo de cooperaccedilatildeo busca um equiliacutebrio

de poderes entre a Uniatildeo e os Estados membros estabelecendo laccedilos de colaboraccedilatildeo na

distribuiccedilatildeo das competecircncias por meio de atividades planejadas e articuladas entre si

12

objetivando fins comuns ldquoEsse federalismo poliacutetico eacute o registro juriacutedico de nossa atual

Constituiccedilatildeordquo (p 115)

Em relaccedilatildeo agrave estrutura federativa Abruacutecio (2005 p 41) analisa que

A estrutura federativa eacute um dos balizadores mais importantes do processo poliacutetico

no Brasil Ela tem afetado a dinacircmica partidaacuterio-eleitoral o desenho das poliacuteticas

sociais e o processo de reforma do Estado Aleacutem de sua destacada influecircncia a

federaccedilatildeo vem passando por intensas modificaccedilotildees desde a redemocratizaccedilatildeo do

paiacutes Eacute possiacutevel dizer tendo como base a experiecircncia comparada recente que o

federalismo brasileiro eacute atualmente um dos casos mais ricos e complexos entre os

sistemas federais existentes

Conforme abordado por Abrucio (2005) Souza (2005) Cury (2007) e Arauacutejo (2016) o

federalismo brasileiro baseia-se na distribuiccedilatildeo territorial de forma que os governos federal

estadual e municipal satildeo autocircnomos e independentes entre si nas suas accedilotildees Assim o sistema

federal deriva das relaccedilotildees de poder entre as trecircs esferas de governo configurando a

organizaccedilatildeo do estado federado

A organizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa do Estado compreende a Uniatildeo estados

Distrito Federal e municiacutepios A relaccedilatildeo entre os entes federados estaacute alicerccedilada numa

definiccedilatildeo constitucional das competecircncias visando assegurar a autonomia de cada um Uma

novidade poacutes-1988 foi o estabelecimento do municiacutepio como ente federado e o espaccedilo

municipal como local de gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas Dessa forma o municiacutepio deveria ser

capaz de gerir e executar as accedilotildees de acordo suas especificidades e demandas locais

A autonomia estabelecida na Carta Magna a todos os entes federados consiste em uma

descentralizaccedilatildeo poliacutetica administrativa e financeira A autonomia poliacutetica caracteriza-se na

eleiccedilatildeo de seus representantes na elaboraccedilatildeo da proacutepria constituiccedilatildeo estadual ou lei orgacircnica

municipal e em legislar sobre os assuntos de interesse local A autonomia administrativa se

traduz em gerir e executar as funccedilotildees administrativas isto eacute organizar a administraccedilatildeo

puacuteblica local E por fim a autonomia financeira configura-se no sistema de arrecadaccedilatildeo de

seus tributos e na autonomia em gerir os recursos financeiros transferidos

constitucionalmente

Assim na busca da melhor compreensatildeo do tema faz-se necessaacuterio agraves anaacutelises

desenvolvidas por Melo (2005) Carvalho (2016) e Sousa (2005) Melo (2005) afirma que a

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 incorporou as exigecircncias em torno de uma formulaccedilatildeo de

poliacuteticas mais descentralizada democraacutetica e de interesse puacuteblico A Carta Magna garantiu

autonomia administrativa aos governos subnacionais e determinou uma nova redistribuiccedilatildeo de

13

responsabilidades Aleacutem disso ela instituiu um novo regime de atribuiccedilotildees tributaacuterias no qual

os estados e municiacutepios receberam natildeo apenas novos poderes de tributar mas conseguiram

tambeacutem assegurar uma parcela maior das receitas tributaacuterias federais A Constituiccedilatildeo

concedeu um novo status aos municiacutepios o uacutenico paiacutes do mundo a fazer isto que juntamente

com os estados tornaram-se unidades constituintes autocircnomas da federaccedilatildeo Houve previsatildeo

de novas receitas para os estados e municiacutepios provenientes de transferecircncias constitucionais

de recursos federais

Partindo do entendimento de Carvalho (2016) o texto constitucional determinou o

sistema de reparticcedilatildeo de competecircncias e de atribuiccedilotildees legislativas entre os entes federados

dentro de limites expressos A novidade foi atribuir a cada municiacutepio brasileiro o papel de

ente federado Ou seja foram conferidas aos municiacutepios a autonomia administrativa

(competecircncia de auto-organizaccedilatildeo de seus oacutergatildeos e serviccedilos) legislativa (competecircncia para

editar leis) e poliacutetica (competecircncia para eleger os integrantes dos poderes Executivo e

Legislativo)

Neste contexto Sousa (2005) sustenta que os municiacutepios assumiram um papel poliacutetico

estrateacutegico principalmente na definiccedilatildeo de agendas implementaccedilatildeo e concretizaccedilatildeo de

poliacuteticas puacuteblicas locais Neste diapasatildeo pelo modelo federativo que passou a vigorar

reconheceu a importacircncia do ente municipal no ordenamento constitucional brasileiro dotado

de competecircncias poliacuteticas administrativas e financeiras atuando paralelamente agrave Uniatildeo e aos

estados em assuntos de competecircncia privativa comum e concorrentemente

O processo de reorganizaccedilatildeo que o Brasil passou com a aprovaccedilatildeo do texto

Constitucional ganhou destaque pela sua possiacutevel capacidade de reverter o quadro de pobreza

e desigualdades no paiacutes Desse modo o municiacutepio brasileiro teve um papel relevante frente agraves

atribuiccedilotildees transferidas pela CF88 no sentido de prover e assegurar as poliacuteticas puacuteblicas no

niacutevel local

O reconhecimento do municiacutepio como ente federado trouxe desafios para o

cumprimento da finalidade de promover o bem estar da sociedade nas aacutereas sociais Neste

aspecto segundo Arauacutejo (2016) ldquoa federaccedilatildeo brasileira jaacute surge desigual e muito mais do que

isso privilegiando o uso do fundo puacuteblico para aprofundar um dado modelo de

desenvolvimento que concentrou renda e riqueza em poucas unidades subnacionaisrdquo (p 59)

O autor afirma que apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 a questatildeo da

desigualdade territorial tornou-se um tema candente e ao mesmo tempo sem soluccedilatildeo

satisfatoacuteria As assimetrias da federaccedilatildeo natildeo estatildeo sendo devidamente enfrentadas e isso tem

14

propiciado uma desigual garantia dos direitos fundamentais para milhotildees de brasileiros das

regiotildees mais pobres do paiacutes dentre eles a educaccedilatildeo

Ainda conforme Arauacutejo (2016) eacute necessaacuterio inserir no debate federativo dois

componentes essenciais para compreender em profundidade as caracteriacutesticas vivenciadas

pelo Brasil

1ordm) as desigualdades territoriais

2ordm) as relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais

Para o autor em que pese inexistirem clivagens religiosas ou eacutetnicas o paiacutes eacute

historicamente dividido entre jurisdiccedilotildees ricas e pobres Garantir o equiliacutebrio da representaccedilatildeo

das e nas jurisdiccedilotildees ricas e pobres foi historicamente um componente central do desenho

das instituiccedilotildees poliacuteticas brasileiras

Do ponto de vista de Resende (2010) na ausecircncia de um modelo de federalismo fiscal

que leve em conta a interdependecircncia de seus componentes o financiamento das poliacuteticas

prioritaacuterias para o desenvolvimento nacional reduz a eficaacutecia dessas poliacuteticas no que concerne

agrave reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais O autor ainda afirma que tatildeo importante

quanto a existecircncia de garantias financeiras eacute a existecircncia de outras condiccedilotildees que concorram

para que elas produzam o resultado esperado Entre estas condiccedilotildees estatildeo correspondecircncia

entre a localizaccedilatildeo dos recursos e das demandas a serem atendidas a cooperaccedilatildeo na gestatildeo

das poliacuteticas por elas beneficiadas e a associaccedilatildeo das garantias de recursos a compromissos

com resultados

Arretche (2010) reconhece que o Brasil eacute historicamente marcado por fortes

desigualdades regionais inclusive em comparaccedilatildeo com outros paiacuteses A disparidade de

condiccedilotildees econocircmicas eacute reforccedilada ademais pela existecircncia de um contingente expressivo de

municiacutepios pequenos com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos proacuteprios A

autora atribui maior relevacircncia a algumas variaacuteveis no processo de descentralizaccedilatildeo das

poliacuteticas sociais De acordo com a autora atributos estruturais das unidades locais de governo

(capacidade econocircmica fiscal e administrativa) atributos institucionais das poliacuteticas (regras

constitucionais requisitos de engenharia operacional e legado das poliacuteticas preacutevias) e fatores

ligados agrave accedilatildeo poliacutetica (relaccedilotildees entre estado e sociedade e relaccedilotildees intergovernamentais)

seriam as variaacuteveis determinantes portanto municiacutepios com deacuteficits desses atributos seriam

aqueles mais propensos a natildeo promoverem de forma satisfatoacuteria as poliacuteticas puacuteblicas para sua

populaccedilatildeo

Conforme Cruz (2011) o problema central do federalismo brasileiro satildeo as

desigualdades sociais e regionais que resultam em diferenccedilas fundamentais nas condiccedilotildees de

15

vida e de acesso a serviccedilos puacuteblicos entre regiotildees e redes de ensino do paiacutes resultando em

disparidades que impedem que cidadatildeos formalmente iguais vivendo em diferentes locais do

paiacutes tenham de fato acesso a estes serviccedilos em qualidade e quantidade similar como

previsto constitucionalmente No acircmbito do pacto federativo eacute importante destacar que o

padratildeo de federalismo desenvolvido no Brasil tambeacutem influencia o setor educacional Tais

questotildees envolvem o direito agrave educaccedilatildeo e as responsabilidades dos entes federados na oferta

educacional (2009)

Diante disso em caminho semelhante Arretche (2010) e Arauacutejo (2016) argumentam

que em paiacuteses federativos uma diminuiccedilatildeo da desigualdade depende da capacidade do

governo central de destinar mais recursos federais para os municiacutepios localizados nas regiotildees

mais pobres O tamanho deste aporte financeiro definiraacute o percentual de reduccedilatildeo das

desigualdades entre unidades subnacionais ricas e pobres A desigualdade territorial pode ser

minimizada por intermeacutedio da distribuiccedilatildeo dos recursos tributaacuterios no territoacuterio Tal

procedimento garantiraacute que o cidadatildeo independentemente do local de sua residecircncia tenha

acesso a serviccedilos puacuteblicos

Assim Abruacutecio (2005) Cury (2007) e Oliveira apud Carvalho (2016) abordaram

problemas que a descentralizaccedilatildeo e autonomia causaram nessas desigualdades Abruacutecio

(2005) afirma que a redemocratizaccedilatildeo do paiacutes marcou um novo modelo do federalismo o

estabelecimento de um amplo processo de descentralizaccedilatildeo democracia e a participaccedilatildeo da

sociedade no plano local entretanto a descentralizaccedilatildeo natildeo resolveu os problemas dos

governos locais brasileiros O principal problema foi a conformaccedilatildeo de um federalismo

compartimentalizado em que cada niacutevel de governo procurava encontrar o seu papel

especiacutefico e natildeo havia incentivos para o compartilhamento de tarefas

Para Cury (2007) o regime de colaboraccedilatildeo seja em termos de conteuacutedo seja em

termos de mecanismos eacute difiacutecil lento e necessariamente negociado Eacute o que acontece com

um Brasil cuja Uniatildeo congrega 27 estados 5570 municiacutepios e o Distrito Federal Por isso a

cooperaccedilatildeo exige entendimento muacutetuo entre os entes federados e a participaccedilatildeo supotildee a

abertura de novas arenas puacuteblicas de deliberaccedilatildeo e decisatildeo Segundo o autor surgem

dificuldades e limites no aspecto da colaboraccedilatildeo reciacuteproca O primeiro limite adveacutem da

omissatildeo dos parlamentares em natildeo terem ainda elaborado as leis complementares exigidas

pela Constituiccedilatildeo Federal em seu paraacutegrafo uacutenico do art 23 que regulamente o regime de

colaboraccedilatildeo O segundo limite se insere dentro dessa omissatildeo Essa lacuna vem sendo

ocupada por uma guerra fiscal entre os estados e isso acaba gerando um federalismo

competitivo

16

As poliacuteticas descentralizadas segundo Oliveira apud Carvalho (2016) promovem a

eliminaccedilatildeo da burocracia de forma a redistribuir os recursos aos municiacutepios transpor

obstaacuteculos e possiacuteveis desvios ldquoporeacutem natildeo se traduz em autonomia pois natildeo houve

redefiniccedilatildeo de foco mas reconcentraccedilatildeo de poder baseada nos localismos o que amplifica as

desigualdades regionaisrdquo (p 106)

Ademais para os autores supracitados os conflitos que perduram dentro do

federalismo poliacutetico brasileiro tem origem na desigualdade territorial econocircmica nas

relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais e ainda na ineacutercia do governo federal

quanto a regulamentaccedilatildeo do regime de colaboraccedilatildeo Estas satildeo questotildees que ainda natildeo tem

uma soluccedilatildeo satisfatoacuteria e isso vem afetando a garantia dos direitos sociais dentre eles a

educaccedilatildeo que eacute o objeto desta pesquisa

Eacute possiacutevel perceber nesta breve revisatildeo da literatura que a descentralizaccedilatildeo de

competecircncias aconteceu sem alocaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros suficientes para o

cumprimento das responsabilidades nas aacutereas sociais Ainda que o municiacutepio tenha

capacidade poliacutetico-administrativa a ausecircncia de capacidade financeira compromete o

atendimento para a provisatildeo de serviccedilos puacuteblicos Mesmo que o assunto das desigualdades

territoriais natildeo seja o tema central desta pesquisa poreacutem eacute de suma importacircncia a

compreensatildeo do contexto institucional da federaccedilatildeo brasileira para a anaacutelise dos limites de

autonomia do ente federado municipal

Dessa maneira como exposto nesta seccedilatildeo o federalismo poliacutetico eacute uma forma que

conduziu a organizaccedilatildeo do Estado federal brasileiro (dotado de soberania) este eacute composto

pela Uniatildeo estados-membros Distrito Federal e municiacutepios cada qual conservando sua

autonomia na reparticcedilatildeo de competecircncias para a organizaccedilatildeo do Estado Com base nos

elementos teoacutericoslegais abordados pretende-se a seguir compreender a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional

I4 O Federalismo Educacional

Na CF88 consta a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo brasileira sob a forma federativa Esta

organizaccedilatildeo segundo Rocha (2016) natildeo eacute nova remonta ao impeacuterio que delegou agraves

proviacutencias a responsabilidade pela criaccedilatildeo das escolas de primeiras letras nas cidades O

Estado unitaacuterio descentralizou o ensino brasileiro em termos legais ao longo dos seacuteculos e

quando natildeo existia previsatildeo legal dessa descentralizaccedilatildeo a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo

mantinha-se na praacutetica

17

A organizaccedilatildeo da aacuterea educacional estaacute definida conforme os preceitos da

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional (LDB nordm

9394 de 1996) marcos legais vigentes da educaccedilatildeo brasileira Em outras palavras o

federalismo educacional brasileiro eacute a forma como o Estado promove a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo em niacuteveis federal estadual distrital e municipal

Dentre os direitos sociais expressos pelo art 6ordm da Carta Magna estaacute o direito agrave

educaccedilatildeo previsto no art 205 como um direito de todos e um dever do estado e da famiacutelia A

efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo como poliacutetica puacutebica comum e concorrencial implica na

competecircncia educacional de todos os entes federados em ofertar educaccedilatildeo5

Assim o dever do Estado com a educaccedilatildeo concretiza-se de acordo com o art 208 da

CF e art 4ordm ao 6ordm da LDB6 mediante a garantia de

1) educaccedilatildeo baacutesica obrigatoacuteria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de

idade sem prejuiacutezo da sua oferta gratuita a todos os que a ela natildeo tiveram acesso na idade

proacutepria

2) a progressiva universalizaccedilatildeo do ensino meacutedio gratuito

3) o atendimento educacional especializado aos portadores de deficiecircncia

preferencialmente na rede regular de ensino

4) a educaccedilatildeo infantil em creche e preacute-escola agraves crianccedilas ateacute 5 (cinco) anos de idade

em relaccedilatildeo a creche (alunos de 0 a 3 anos) o poder puacuteblico natildeo tem obrigatoriedade de atender

toda a demanda social e sim ofertar vagas para esta faixa etaacuteria

5) o acesso aos niacuteveis mais elevados de ensino da pesquisa e da criaccedilatildeo artiacutestica

segundo a capacidade de cada um

6) a oferta de ensino noturno regular adequado agraves condiccedilotildees do educando

7) o atendimento ao educando em todas as etapas da educaccedilatildeo baacutesica por meio de

programas suplementares de material didaacutetico escolar transporte alimentaccedilatildeo e assistecircncia agrave

sauacutede por meio da funccedilatildeo supletiva da Uniatildeo

5 No art 23 da CF88 foi estabelecida a competecircncia comum da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos

Municiacutepios dentre elas o inciso V proporcionar os meios de acesso agrave cultura agrave educaccedilatildeo agrave ciecircncia agrave

tecnologia agrave pesquisa e agrave inovaccedilatildeo Da mesma forma o art 24 Compete agrave Uniatildeo aos Estados e ao Distrito

Federal legislar concorrentemente sobre IX - educaccedilatildeo cultura ensino desporto ciecircncia tecnologia pesquisa

desenvolvimento e inovaccedilatildeo Eacute importante destacar que natildeo foi determinada competecircncia legislativa em mateacuteria

educacional 6 O art 21 da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo (LDB) estabelece que a educaccedilatildeo escolar compreende a

educaccedilatildeo baacutesica e a educaccedilatildeo superior A educaccedilatildeo baacutesica estaacute estruturada nas etapas de educaccedilatildeo infantil do

ensino fundamental e ensino meacutedio e nas modalidades de educaccedilatildeo especial educaccedilatildeo de jovens e adultos

(EJA) educaccedilatildeo do campo indiacutegenas e educaccedilatildeo profissional

18

8) compete ao poder puacuteblico recensear os alunos do ensino fundamental zelar pela

frequecircncia na escola e a obrigaccedilatildeo dos pais em matricular as crianccedilas a partir de 4 anos de

idade

9) o acesso ao ensino obrigatoacuterio e gratuito eacute direito puacuteblico subjetivo Isto eacute a oferta

irregular ou inexistente da educaccedilatildeo baacutesica importa responsabilidade da autoridade

competente

No federalismo educacional a descentralizaccedilatildeo e a autonomia estatildeo presentes na

CF88 e na LDB96 por intermeacutedio da divisatildeo de responsabilidades com a educaccedilatildeo entre a

Uniatildeo estados Distrito Federal e municiacutepios e na organizaccedilatildeo dos sistemas de ensino em

regime de colaboraccedilatildeo

Neste compasso a organizaccedilatildeo dos sistemas educacionais se daacute da seguinte forma

conforme expresso no art 211 da CF e os arts 9ordm e 16 da LDB a Uniatildeo eacute responsaacutevel por

criar e organizar o sistema federal de ensino e o dos Territoacuterios O sistema federal

compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pela Uniatildeo as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

superior criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos federais de educaccedilatildeo

Ainda eacute atribuiccedilatildeo da Uniatildeo em mateacuteria educacional a funccedilatildeo redistributiva e

supletiva de forma a garantir equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo de

qualidade do ensino mediante assistecircncia teacutecnica e financeira aos Estados ao Distrito Federal

e aos Municiacutepios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento

prioritaacuterio agrave escolaridade obrigatoacuteria bem como a coordenaccedilatildeo da poliacutetica nacional da

educaccedilatildeo

Neste sentido Arauacutejo (2012) explica o papel da Uniatildeo para com os estados e

municiacutepios

O federalismo na aacuterea educacional teria como um dos seus suportes a atuaccedilatildeo da

Uniatildeo para garantir a equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo

de qualidade por meio da sua funccedilatildeo redistributiva e supletiva A funccedilatildeo

redistributiva iraacute desembocar no estabelecimento de uma poliacutetica de fundos

complementados por recursos federais A funccedilatildeo supletiva eacute operacionalizada por

programas federais sejam aqueles de incidecircncia direta nas escolas sejam aqueles

que necessitam de conveniamento com os entes federados subnacionais (p 51)

Diante disso a funccedilatildeo redistributiva pode ser exemplificada pela complementaccedilatildeo do

Fundeb realizada pela Uniatildeo aos estados e municiacutepios que natildeo conseguem cumprir o valor

miacutenimo gasto com o aluno ou seja a Uniatildeo deve redistribuir os recursos adicionais ao fundo

a fim de reduzir as desigualdades territoriais de acordo com a legislaccedilatildeo do FundefFundeb

A funccedilatildeo supletiva eacute suplementar os recursos ou bens aos estados Distrito Federal e

municiacutepios para que estes cumpram com suas responsabilidades educacionais Satildeo exemplos

19

as cotas estaduais municipais e distritais do salaacuterio-educaccedilatildeo e os programas federais tais

como Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) Programa de Alimentaccedilatildeo Escolar

(PNAE) Programa de Transporte Escolar (Pnate) dentre outros Estes programas seratildeo

abordados com mais detalhes no segundo capiacutetulo

Na mesma direccedilatildeo o art 211 da CF88 e os arts 10 e 17 da LDB96 estabelecem que os

27 estados atuem prioritariamente no ensino meacutedio e assegurarem o ensino fundamental E

estaratildeo incumbidos de

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas de

ensino

II - definir com os municiacutepios formas de colaboraccedilatildeo na oferta do ensino fundamental

as quais devem assegurar a distribuiccedilatildeo proporcional das responsabilidades de acordo com a

populaccedilatildeo a ser atendida e os recursos financeiros disponiacuteveis em cada uma dessas esferas do

Poder Puacuteblico

III - elaborar e executar poliacuteticas e planos educacionais em consonacircncia com as

diretrizes e planos nacionais de educaccedilatildeo integrando e coordenando as suas accedilotildees e as dos

seus Municiacutepios

IV - autorizar reconhecer credenciar supervisionar e avaliar respectivamente os

cursos das instituiccedilotildees de educaccedilatildeo superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino

V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual

O sistema estadual de ensino compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo Poder

Puacuteblico estadual de niacutevel meacutedio e fundamental as instituiccedilotildees de ensino fundamental e meacutedio

criadas e mantidas pela iniciativa privada os oacutergatildeos estaduais de educaccedilatildeo

Ao Distrito Federal estatildeo conferidas as mesmas competecircncias referentes aos estados e

aos municiacutepios7

No que tange ao sistema municipal de ensino delimitaccedilatildeo desta pesquisa conforme o

art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 os 5570 municiacutepios tem como prioridade a

oferta do ensino fundamental e da educaccedilatildeo infantil Satildeo responsaacuteveis por

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas

de ensino integrando-os agraves poliacuteticas e planos educacionais da Uniatildeo e dos estados

II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas

III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

7 Conforme previsto no art 211 sect 3ordm da CF88 e o Paraacutegrafo uacutenico do art 10 da LDB96

20

IV - autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de

ensino

V - oferecer a educaccedilatildeo infantil em creches e preacute-escolas e com prioridade o ensino

fundamental permitida a atuaccedilatildeo em outros niacuteveis de ensino somente quando estiverem

atendidas plenamente as necessidades de sua aacuterea de competecircncia e com recursos acima dos

percentuais miacutenimos vinculados pela Constituiccedilatildeo Federal agrave manutenccedilatildeo e desenvolvimento

do ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal

VII - os municiacutepios poderatildeo optar ainda por se integrar ao sistema estadual de ensino

ou compor com ele um sistema uacutenico de educaccedilatildeo baacutesica

O quadro 1 sistematiza a estrutura do sistema municipal de ensino

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino

Fontes art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 Elaboraccedilatildeo proacutepria

Desta forma o sistema municipal compreende os seguintes componentes as

instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo poder puacuteblico municipal as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo O

sistema municipal de ensino eacute a concretizaccedilatildeo da autonomia do municiacutepio na aacuterea educacional

em relaccedilatildeo agrave normatizaccedilatildeo local e eacute responsaacutevel pelo credenciamento dos estabelecimentos de

ensino

Dentre os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo destacam-se as secretarias de educaccedilatildeo e os

conselhos de educaccedilatildeo A secretaria municipal de educaccedilatildeo organiza administrativamente a

educaccedilatildeo puacuteblica do municiacutepio nos aspectos administrativo pedagoacutegico e financeiro nos

Sistema Municipal de Ensino

Conselho Municipal

de Educaccedilatildeo

Secretaria Municipal

de Educaccedilatildeo

Instituiccedilotildees Puacuteblicas de

Ensino Fundamental e

Educaccedilatildeo Infantil

Instituiccedilotildees da

Iniciativa Privada de

Educaccedilatildeo Infantil

21

termos da legislaccedilatildeo federal e municipal O conselho municipal de educaccedilatildeo eacute um oacutergatildeo do

sistema de ensino responsaacutevel pela normatizaccedilatildeo das atividades educacionais pelo

credenciamento e fiscalizaccedilatildeo das instituiccedilotildees escolares puacuteblicas municipal e das instituiccedilotildees

da iniciativa privada de educaccedilatildeo infantil dentre outras atribuiccedilotildees que cada legislaccedilatildeo

municipal estabelece

Segundo a interpretaccedilatildeo de Rocha (2016) a LDB96 atribuiu seis responsabilidades e

uma possibilidade aos municiacutepios Satildeo elas

1ordf) Organizar a rede municipal de ensino de acordo com as poliacuteticas e os planos

educacionais desenvolvidos pelos estados-membros e Uniatildeo

2ordf) Garantir a educaccedilatildeo infantil e o ensino fundamental a todos os cidadatildeos brasileiros

e estrangeiros residentes no municiacutepio isto eacute assegurar a educaccedilatildeo baacutesica

3ordf) Redistribuir recursos materiais tecnoloacutegicos e financeiros para as suas escolas Isto

significa que o municiacutepio deve repassar agraves escolas puacuteblicas municipais parte dos recursos

financeiros arrecadados assim como parte dos recursos que os estados-membros e a Uniatildeo

lhe repassam para agrave manutenccedilatildeo e ao desenvolvimento do ensino fundamental e educaccedilatildeo

infantil

4ordf) Normatizar as atividades educacionais em sua circunscriccedilatildeo Significa que o

legislativo local executivo eou conselho municipal de educaccedilatildeo devem promulgar eou

editar quaisquer tipos de atos normativos que regulamentem o ensino puacuteblico e privado no

municiacutepio Tambeacutem eacute mister enfatizar que as normatizaccedilotildees municipais somente tecircm validade

na jurisdiccedilatildeo do municiacutepio que as elaboraram

5ordf) Autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos de ensino da iniciativa

puacuteblica (ensino fundamental e educaccedilatildeo infantil) e iniciativa privada (educaccedilatildeo infantil)

6ordf) Assumir o transporte escolar rural dos alunos da rede municipal O transporte

gratuito de alunos matriculados na rede puacuteblica de educaccedilatildeo infantil e do ensino fundamental

eacute de responsabilidade do Poder Executivo municipal

Tendo em vista as seis responsabilidades para a educaccedilatildeo municipal ainda conforme a

autora a LDB96 permite que o municiacutepio opte por construir seu sistema municipal de

educaccedilatildeo autonomamente por meio de Lei municipal e por criar o conselho municipal de

educaccedilatildeo ou que faccedila parte do sistema estadual sendo que nesta possibilidade a rede

municipal estaraacute integrada as regras do seu estado

Eacute possiacutevel perceber que haacute estreita relaccedilatildeo entre o federalismo educacional e o

federalismo poliacutetico agrave medida em que haacute as mesmas caracteriacutesticas presentes em ambos

reparticcedilatildeo de poder e das competecircncias educacionais entre os entes federados organizaccedilatildeo

22

dos proacuteprios sistemas de ensino e a autonomia em normatizar administrar e financiar a

educaccedilatildeo

Assim com amparo no conceito de instituiccedilotildees retirado da teoria do

neoinstitucionalismo histoacuterico utilizado como referecircncia para o presente estudo verifica-se

que a forma federativa da educaccedilatildeo brasileira define competecircncias e limites dados pelo

regramento juriacutedico que delimita a estrutura organizacional da educaccedilatildeo municipal

Nesta direccedilatildeo a garantia da educaccedilatildeo como um direito social estaacute atrelada ao

financiamento puacuteblico Neste sentido pretende-se descrever a seguir o federalismo fiscal

fornecendo base para a discussatildeo do financiamento da educaccedilatildeo puacuteblica brasileira em

especial no niacutevel municiacutepio

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura do Financiamento da Educaccedilatildeo Brasileira

Nesta seccedilatildeo o federalismo fiscal seraacute abordado a partir do arcabouccedilo juriacutedico presente

na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no Coacutedigo Tributaacuterio Nacional de 19668 e na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo de 1996

Antes de se adentrar no federalismo fiscal faz-se necessaacuterio abordar o significado de

financiamento especificamente para aacuterea educacional Assim recorrendo agrave definiccedilatildeo

apresentada por Carvalho (2016)

Financiamento eacute uma operaccedilatildeo financeira em que a parte financiadora fornece

recursos para outra parte que estaacute sendo financiada No caso do financiamento

puacuteblico da educaccedilatildeo os entes federados (Uniatildeo estados-membros Distrito Federal

e municiacutepios) fornecem recursos financeiros para manutenccedilatildeo de suas escolas

pagamento de pessoal e investimentos na infraestrutura escolar (p 101)

O federalismo fiscal compreende o conjunto de receitas tributaacuterias atribuiacutedas a cada

ente federado cujo objetivo eacute a prestaccedilatildeo dos serviccedilos puacuteblicos

Oliveira (2000) argumenta que no federalismo fiscal como satildeo chamadas as relaccedilotildees

de distribuiccedilatildeo de receitas e atribuiccedilotildees no regime federativo o sistema tributaacuterio deve ser

estruturado de forma a distribuir as receitas puacuteblicas entre vaacuterias unidades e esferas

administrativas visando proporcionar condiccedilotildees para atender agraves demandas que lhes satildeo

exigidas Desta maneira se ldquocaracteriza a necessidade da existecircncia de uma estrutura capaz de

8 A Lei 5172 de 251066 dispotildee sobre o Sistema Tributaacuterio Nacional e institui normas gerais de direito

tributaacuterio aplicaacuteveis agrave Uniatildeo estados e municiacutepios denominado de Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

23

gerar um efeito distributivo entre os grupos que fazem parte da federaccedilatildeo aleacutem de um agente

intermediador capaz de evitar possiacuteveis atritos entre os membros federadosrdquo (p 28)

O sistema tributaacuterio nacional estabelece como o Estado brasileiro se organiza

financeiramente para atender as necessidades puacuteblicas conforme o disposto no Coacutedigo

Tributaacuterio Nacional (CTN) e nos arts 145 a 162 da CF889 A Uniatildeo os estados o Distrito

Federal e os municiacutepios poderatildeo instituir os seguintes tributos impostos taxas contribuiccedilatildeo

de melhoria e outras contribuiccedilotildees10

Tributo eacute toda prestaccedilatildeo pecuniaacuteria compulsoacuteria em moeda ou cujo valor nela se possa

exprimir que natildeo constitua sanccedilatildeo de ato iliacutecito instituiacuteda em lei e cobrada mediante

atividade administrativa plenamente vinculada

As taxas tecircm como fato gerador do exerciacutecio regular do poder de poliacutecia ou a

utilizaccedilatildeo efetiva ou potencial de serviccedilo puacuteblico especiacutefico e divisiacutevel prestado ao

contribuinte ou posto agrave sua disposiccedilatildeo ou seja esta eacute vinculada a serviccedilos especiacuteficos11

Em

outras palavras eacute o valor cobrado pelo Estado brasileiro para o fornecimento de serviccedilos

puacuteblico tais como taxa de iluminaccedilatildeo puacuteblica taxa de recolhimento de lixo urbano e etc

A contribuiccedilatildeo de melhoria eacute instituiacuteda para fazer face ao custo de obras puacuteblicas de

que decorra valorizaccedilatildeo imobiliaacuteria tendo como limite total a despesa realizada e como limite

individual o acreacutescimo de valor que da obra resultar para cada imoacutevel beneficiado12

Ou seja

eacute o tributo com destino proacuteprio cobrado pelo Estado em decorrecircncia de um serviccedilo que

proporciona benefiacutecios ao indiviacuteduo Exemplos Obra puacuteblica que proporciona valorizaccedilatildeo do

imoacutevel do indiviacuteduo

Conforme o artigo 194 da CF8813

as contribuiccedilotildees para a Previdecircncia Social satildeo para

o financiamento da Seguridade Social e abrangem a Previdecircncia Social a Sauacutede e a

9 Conforme a CF88 Sistema Tributaacuterio Nacional Dos Princiacutepios Gerais (arts 145 a 149) Das Limitaccedilotildees do

Poder de Tributar (arts 150 a 152) Dos Impostos da Uniatildeo (arts 153 a 154) Dos Impostos dos Estados e do

Distrito Federal (art155) Dos Impostos dos Municiacutepios (art156) Da Reparticcedilatildeo das Receitas Tributaacuterias (arts

157 a 162)

10

O sect 5ordm do art 212 da CF estabelece que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte adicional de financiamento

a contribuiccedilatildeo social do salaacuterio-educaccedilatildeo recolhida pelas empresas na forma da lei (Redaccedilatildeo dada pela Emenda

Constitucional nordm 53 de 2006)

11

Conforme o Art 77 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

12

Conforme o Art 81 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

13

O art 195 da CF88 define que a seguridade social seraacute financiada por toda a sociedade de forma direta e

indireta nos termos da lei mediante recursos provenientes dos orccedilamentos da Uniatildeo dos Estados do Distrito

Federal e dos Municiacutepios e das seguintes contribuiccedilotildees sociais

vii

RESUMO

A pesquisa teve como objetivo analisar se existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros para as escolas municipais pelo municiacutepio de Luziacircnia se o municiacutepio

tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas Os procedimentos

metodoloacutegicos foram o levantamento bibliograacutefico a pesquisa documental utilizando o

meacutetodo quantitativo agrave luz de anaacutelise descritiva Vale destacar que eacute competecircncia dos

municiacutepios assegurar a gestatildeo financeira em relaccedilatildeo agraves suas escolas por meio da accedilatildeo

distributiva e redistributiva conforme expresso na Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo

Nacional - LDB nordm 93941996 Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da

LDB96 foram asseguradas fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo baacutesica A partir da

implantaccedilatildeo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Fundamental (Fundef) e

do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica (Fundeb) o financiamento da

educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros foram redistribuiacutedos entre os entes

federados Assim cabe aos municiacutepios o exerciacutecio de sua autonomia de acordo com as

especificidades e atribuiccedilotildees legais na efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais Neste sentido

surgiu a necessidade de analisar as normas juriacutedicas municipais em relaccedilatildeo agrave existecircncia de

mecanismos de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros da educaccedilatildeo para as

escolas municipais pelo Municiacutepio de Luziacircnia e sob o olhar da gestatildeo educacional se o

Municiacutepio tem exercido as accedilotildees distributiva e redistributiva de recursos agraves suas escolas A

pesquisa enveredou pela anaacutelise sob duas perspectivas do arcabouccedilo municipal e das receitas

e despesas destinadas agrave educaccedilatildeo Os bancos de dados utilizados foram Legislaccedilatildeo municipal

e relatoacuterios oficiais produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia Conclui-se

que tanto em termos legais como em termos da gestatildeo educacional uma vez que haacute

normatizaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros agraves suas escolas por meio do Proafem foi

possiacutevel constatar a existecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos Em relaccedilatildeo aos mecanismos de

redistribuiccedilatildeo o arcabouccedilo legal municipal define os criteacuterios redistributivos para as

instituiccedilotildees escolares a partir de 2008 no entanto no periacuteodo analisado esta accedilatildeo natildeo foi

implementada na gestatildeo educacional

Palavras-chave Financiamento da Educaccedilatildeo Baacutesica Gestatildeo Financeira Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos Gestatildeo educacional Municiacutepio Luziacircnia

viii

ABSTRACT

The research had as objective to analyze if there are criteria of distribution and redistribution

of financial resources to the municipal schools by the municipality of Luziacircnia if the

municipality has exercised the distributive and redistributive action in relation to its schools

The methodological procedures were the bibliographical survey the documentary research

using the quantitative method in the light of descriptive analysis It is worth mentioning that it

is the competence of municipalities to ensure financial management in relation to their

schools through distributive and redistributive action as expressed in the Law of Guidelines

and Bases of National Education - LDB nordm 93941996 With the advent of the Federal

Constitution of 1988 - CF and LDB 96 sources of financial resources for basic education

were guaranteed Since the implementation of the National Fund for the Development of

Fundamental Education (Fundef) and the National Fund for the Development of Basic

Education (Fundeb) the financing of basic education has been remodeled and financial

resources have been redistributed among the federated entities Thus it is up to the

municipalities to exercise their autonomy according to the specificities and legal attributions

in the effectiveness of educational policies In this sense the need arose to analyze the

municipal legal rules in relation to the existence of mechanisms of distribution and

redistribution of financial resources of the education to the municipal schools by the

Municipality of Luziacircnia and under the look of the educational management if the

Municipality has exerted the distributive and redistributive actions of resources to their

schools The research focused on the analysis from two perspectives the municipal

framework and the income and expenditure for education The databases used were

Municipal legislation and official reports (comparison of revenue and estimated expenditure

with the performed role of payments application in education) It is concluded that both in

legal terms and in terms of educational management once there is standardization and

transfer of financial resources to its schools through Proafem it was possible to verify the

existence of a distribution of resources Regarding redistribution mechanisms the municipal

legal framework defines the redistributive criteria for school institutions as of 2008 however

during the analyzed period this action was not implemented in educational management

Keywords Funding of Basic Education Financial management Distribution and

Redistribution of resources Educational management County Luziacircnia

ix

LISTA DE SIGLAS

ANPAE ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POLITICA E ADMINISTRACcedilAtildeO DA

EDUCACcedilAtildeO

ANPED ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE POacuteS-GRADUACcedilAtildeO E PESQUISA EM

EDUCACcedilAtildeO

BDTD ndash BIBLIOTECA DIGITAL BRASILEIRA DE TESES E DISSERTACcedilOtildeES

CF ndash CONSTITUICcedilAtildeO FEDERAL

CACS ndash CONSELHO DE ACOMPANHAMENTO DE CONTROLE SOCIAL

CAE ndash CONSELHO DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

CAPES ndash COORDENACcedilAtildeO DE APERFEICcedilOAMENTO DE PESSOAL DE NIacuteVEL

SUPERIOR

CGU ndash CONTROLADORIA GERAL DA UNIAtildeO

CTN ndash COacuteDIGO TRIBUTAacuteRIO NACIONAL

DF ndash DISTRITO FEDERAL

EC ndash EMENDA CONSTITUCIONAL

EE ndash EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

EJA ndash EDUCACcedilAtildeO DE JOVENS E ADULTOS

FE ndash FACULDADE DE EDUCACcedilAtildeO

FPE ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS ESTADOS

FPM ndash FUNDO DE PARTICIPACcedilAtildeO DOS MUNICIacutePIOS

FNDE ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEB ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDEF ndash FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO

FUNDAMENTAL E VALORIZACcedilAtildeO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTEacuteRIO

FINEDUCA ndash ASSOCIACcedilAtildeO NACIONAL DE PESQUISA EM FINANCIAMENTO DA

EDUCACcedilAtildeO

GO ndash GOIAacuteS

x

IBGE ndash INSTITUTO BRASILEIRO DE GESTAtildeO E ESTATIacuteSTICA

IDEB ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCACcedilAtildeO BAacuteSICA

IDHM ndash IacuteNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO MUNICIPAL

IMB ndash INSTITUTO MAURO BORGES

INEP ndash INSTITUTO NACIONAL E ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS

IPCA ndash IacuteNDICE NACIONAL DE PRECcedilOS AO CONSUMIDOR AMPLO

IPEA ndash INSTITUTO DE PESQUISA ECONOcircMICA APLICADA

ICMS ndash IMPOSTO SOBRE CIRCULACcedilAtildeO DE MERCADORIAS E SERVICcedilOS

IE ndash IMPOSTO SOBRE EXPORTACcedilAtildeO

II ndash IMPOSTO SOBRE IMPORTACcedilAtildeO

IOF ndash IMPOSTO SOBRE OPERACcedilOtildeES FINANCEIRAS

IPI ndash IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS

IPTU ndash IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANO

IPVA ndash IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE DE VEIacuteCULOS AUTOMOTORES

IR ndash IMPOSTO DE RENDA

IRRF ndash IMPOSTO DE RENDA RETIDO NA FONTE

ISS ndash IMPOSTO SOBRE SERVICcedilOS DE QUALQUER NATUREZA

ITR ndash IMPOSTO TERRITORIAL RURAL

ITBI ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO DE BENS IMOacuteVEIS INTER-VIVOS

ITCD ndash IMPOSTO SOBRE TRANSMISSAtildeO CAUSA MORTIS E DOACcedilAtildeO

LDB ndash LEI DE DIRETRIZES E BASES

MDE ndash MANUTENCcedilAtildeO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO

MEC ndash MINISTEacuteRIO DA EDUCACcedilAtildeO

MP ndash MINISTEacuteRIO PUacuteBLICO

PAED ndash PROGRAMA DE APOIO A EDUCACcedilAtildeO ESPECIAL

xi

PDDE ndash PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA

PIB ndash PRODUTO INTERNO BRUTO

PME ndash PLANO MUNICIPAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNE ndash PLANO NACIONAL DE EDUCACcedilAtildeO

PNAE ndash PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACcedilAtildeO ESCOLAR

PNATE ndash PROGRAMA NACIONAL DE TRANSPORTE ESCOLAR

PNLD ndash PROGRAMA NACIONAL DO LIVRO DIDAacuteTICO

PROAFEM ndash PROGRAMA DE APOIO FINANCEIRO AS ESCOLAS PUacuteBLICAS

MUNICIPAIS

PROINFO ndash PROGRAMA NACIONAL DE TECNOLOGIA EDUCACIONAL

RIDEDF ndash REGIAtildeO INTEGRADA DO ENTORNO DO DISTRITO FEDERAL

RFB ndash RECEITA FEDERAL DO BRASIL

R$ - REAIS

SCIELO ndash BIBLIOTECA ELETROcircNICA DE PERIOacuteDICOS CIENTIacuteFICOS

BRASILEIROS

SE ndash SALAacuteRIO-EDUCACcedilAtildeO

TCU ndash TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIAtildeO

TCM ndash TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICIacutePIOS

UnB ndash UNIVERSIDADE DE BRASIacuteLIA

xii

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOS

Graacutefico 1 Produto Interno Bruto do Municiacutepio de Luziacircnia (PIB)41

Graacutefico 2 Trajetoacuteria das Matriacuteculas Municipais de Luziacircnia43

Graacutefico 3 Receitas de Impostos do Municiacutepio de Luziacircnia48

Graacutefico 4 Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo ao Municiacutepio de Luziacircnia49

Graacutefico 5 Transferecircncias Constitucionais do Estado de Goiaacutes ao Municiacutepio de Luziacircnia50

Graacutefico 6 Distribuiccedilatildeo das Receitas Proacuteprias e Transferecircncias Constitucionais da Uniatildeo e do

Estado ao Municiacutepio de Luziacircnia51

Graacutefico 7 Estimativa de recursos financeiros disponiacuteveis destinadas agrave MDE do Municiacutepio de

Luziacircnia52

Graacutefico 8 Trajetoacuteria da receita bruta liacutequida e deduccedilotildees do FundefFundeb53

Graacutefico 9 Trajetoacuteria da receita do Pnate do PNAE e da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

destinada ao Municiacutepio de Luziacircnia56

Graacutefico 10 Trajetoacuteria das despesas do FundefFundeb66

Graacutefico 11 Distribuiccedilatildeo das despesas (exceto fundos) com a educaccedilatildeo da rede municipal de

ensino de Luziacircnia68

Graacutefico 12 Trajetoacuteria do percentual aplicado em MDE pelo Municiacutepio de Luziacircnia70

Graacutefico 13 Trajetoacuteria das despesas com recursos da cota municipal do Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Pnate e PNAE71

Graacutefico 14 Trajetoacuteria das despesas do Proafem em relaccedilatildeo ao total de despesas com custeio e

investimento em Educaccedilatildeo73

IacuteNDICE DE MAPAS

Mapa 1 Localizaccedilatildeo do Municiacutepio de Luziacircnia-Goiaacutes40

IacuteNDICE DE QUADROS

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino20

Quadro 2 Recursos a serem aplicados em MDE pelos municiacutepios28

Quadro 3 Composiccedilatildeo do Fundef e Fundeb31

xiii

Quadro 4 Normas Juriacutedicas quanto agrave distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros agraves

escolas61

Quadro 5 Referencial de caacutelculo de valores do Proafem64

Quadro 6 Valores referenciais de caacutelculo para repasses do PDDE77

IacuteNDICE DE TABELAS

Tabela 1 Seacuterie histoacuterica dos entes federativos na arrecadaccedilatildeo total26

Tabela 2 IDEB observado em 2005 a 2015 e metas projetadas para a rede municipal de

ensino de Luziacircnia-GO46

Tabela 3 Montante recebido por escola do Proafem no Municiacutepio de Luziacircnia75

Tabela 4 Valores recebidos por escola via Proafem e PDDE79

xiv

SUMAacuteRIO

RESUMOvii

ABSTRACTviii

LISTA DE SIGLASix

IacuteNDICE DE GRAacuteFICOSxii

IacuteNDICE DE MAPASxii

IacuteNDICE DE QUADROSxii

IacuteNDICE DE TABELASxiii

INTRODUCcedilAtildeO1

CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA7

I1 Introduccedilatildeo7

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico Como Abordagem para o Estudo do

Municiacutepio7

I3 O Federalismo Poliacutetico10

I4 O Federalismo Educacional16

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura de Financiamento da Educaccedilatildeo22

I6 Consideraccedilotildees Finais37

CAPIacuteTULO II - O SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO DE LUZIAcircNIA E AS

RECEITAS DESTINADAS Agrave EDUCACcedilAtildeO PUacuteBLICA39

II1 Introduccedilatildeo39

II2 Municiacutepio Pesquisado39

II3 A Oferta Educacional no Municiacutepio de Luziacircnia42

II4 Os Recursos Financeiros para a Educaccedilatildeo em Luziacircnia46

II5 Consideraccedilotildees Finais57

CAPIacuteTULO III - A OPERACIONALIZACcedilAtildeO DA GESTAtildeO FINANCEIRA NO

MUNICIacutePIO DE LUZIAcircNIA58

III1 Introduccedilatildeo58

III2 Legislaccedilatildeo Municipal de Luziacircnia Mecanismos de Distribuiccedilatildeo e

Redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas59

III3 A Gestatildeo Educacional Gastos com Manutenccedilatildeo e Desenvolvimento do

Ensino65

xv

III4 O Proafem e os Recursos Financeiros Transferidos para as Escolas

Municipais72

III5 Consideraccedilotildees Finais80

CONCLUSAtildeO82

REFEREcircNCIAS86

ANEXOS97

1

I INTRODUCcedilAtildeO

Com o advento da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ndash CF e da Lei de Diretrizes e Bases

da Educaccedilatildeo Nacional - LDB nordm 93941996 foram asseguradas fontes de recursos financeiros

para a educaccedilatildeo baacutesica Com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo

Fundamental ndash Fundef Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaccedilatildeo Baacutesica ndash Fundeb

o financiamento da educaccedilatildeo baacutesica foi remodelado e os recursos financeiros para a educaccedilatildeo

baacutesica foram redistribuiacutedos Assim cabe a cada ente federado (Estados Distrito Federal e

Municiacutepios) exercer sua autonomia de acordo com as especificidades e atribuiccedilotildees legais na

efetivaccedilatildeo das poliacuteticas educacionais

A Constituiccedilatildeo Federal impotildee seu principal aspecto em relaccedilatildeo ao financiamento da

educaccedilatildeo no seu art 212 no qual a Uniatildeo aplicaraacute anualmente no miacutenimo dezoito por cento e

os estados e municiacutepios vinte e cinto por cento da receita referente agrave arrecadaccedilatildeo de impostos

e transferecircncias para a manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino (MDE) Vale salientar que a

CF88 determina ainda no mesmo artigo que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte

adicional de financiamento o Salaacuterio-Educaccedilatildeo

Aleacutem disso na LDB96 as fontes de recursos financeiros para a educaccedilatildeo estatildeo

expressas nos artigos 68 e 69 No artigo 70 o documento legal estabelece as despesas que satildeo

consideradas manutenccedilatildeo e desenvolvimento do ensino com vistas agrave consecuccedilatildeo dos objetivos

baacutesicos das instituiccedilotildees educacionais

Os municiacutepios conquistaram autonomia poliacutetica administrativa e financeira a partir da

CF88 e passaram a financiar seu sistema educacional com recursos proacuteprios arrecadados por

impostos e transferecircncias constitucionais tendo a responsabilidade de atendimento prioritaacuterio

agrave educaccedilatildeo infantil e ao ensino fundamental

Assim o objeto de pesquisa desta dissertaccedilatildeo tem como ponto de partida uma

determinaccedilatildeo dada pela LDB96 na qual determina que os estabelecimentos de ensino tecircm a

incumbecircncia de administrar seus recursos materiais e financeiros e os sistemas de ensino

asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas graus de autonomia pedagoacutegica administrativa e

de gestatildeo financeira Aleacutem disso os municiacutepios devem exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas Por sua vez o ente municipal deve realizar a distribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves escolas Os dois incisos dos arts 11 e 12 e o art 15 da Lei Federal datildeo

embasamento ao presente estudo no intuito de investigar ateacute que ponto o municiacutepio cumpre

estas atribuiccedilotildees definidas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional conforme

segue

2

Art 11 Os Municiacutepios incumbir-se-atildeo de II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo

agraves suas escolas

Art 12 Os estabelecimentos de ensino respeitadas as normas comuns e as do seu

sistema de ensino teratildeo a incumbecircncia de II - administrar seu pessoal e seus

recursos materiais e financeiros

Art 15 Os sistemas de ensino asseguraratildeo agraves unidades escolares puacuteblicas de

educaccedilatildeo baacutesica que os integram progressivos graus de autonomia pedagoacutegica e

administrativa e de gestatildeo financeira observadas as normas gerais de direito

financeiro puacuteblico (LDB1996)

Neste sentido o interesse em pesquisar sobre a poliacutetica de financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica e ter a possibilidade de estudar e aprofundar o conhecimento sobre um assunto que eacute

um dos pilares na efetivaccedilatildeo de poliacuteticas educacionais surgiu no ano de 2013 uma vez que a

pesquisadora eacute professora efetiva na educaccedilatildeo municipal desde 1999 e sobretudo atuou na

execuccedilatildeo financeira dos recursos do Fundef e do Fundeb na Secretaria Municipal de

Educaccedilatildeo de Luziacircnia-Goiaacutes entre 2005 e 2015 Em relaccedilatildeo agrave relevacircncia cientiacutefica e social

percebeu-se na literatura que a pesquisa sobre o tema financiamento da educaccedilatildeo ainda eacute

pouco explorada por profissionais da educaccedilatildeo principalmente por professores da educaccedilatildeo

baacutesica por preferirem pesquisas em outras linhas de pesquisa por considerarem o tema

demasiado complexo

Em decorrecircncia de minha atuaccedilatildeo profissional o municiacutepio escolhido nesta

investigaccedilatildeo eacute Luziacircnia recorte desta pesquisa pertencente ao Estado de Goiaacutes que estaacute

localizada a 60 km de distacircncia do Distrito Federal e a 200 km da capital de Goiaacutes Goiacircnia

O presente estudo apresenta uma breve revisatildeo de literatura de acordo com que tem

sido publicada na literatura brasileira a partir do levantamento e anaacutelise de artigos

dissertaccedilotildees e teses no periacuteodo de 2005 a 2015

Utilizou-se a estrateacutegia de busca dos seguintes descritores financiamento da educaccedilatildeo

baacutesica descentralizaccedilatildeo de recursos distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos para as escolas

recursos financeiros para as escolas e gestatildeo financeira da educaccedilatildeo A consulta a bases de

dados e bibliotecas virtuais foi realizada nos sites Scielo (Biblioteca Eletrocircnica de Perioacutedicos

Cientiacuteficos Brasileiros) Capes (Coordenaccedilatildeo de Aperfeiccediloamento de Pessoal de Niacutevel

Superior) BDTD (Biblioteca Digital Brasileira de Teses e dissertaccedilotildees)

Foram selecionados ainda os Anais dos encontros nacionais Fineduca (Associaccedilatildeo

Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educaccedilatildeo) da Anped (Associaccedilatildeo Nacional de

Poacutes-Graduaccedilatildeo e Pesquisa em Educaccedilatildeo) e a Revista Retratos da Escola que natildeo estaacute

cadastrada no Scielo No site da Anpae (Associaccedilatildeo Nacional de Poliacutetica e Administraccedilatildeo da

Educaccedilatildeo) natildeo foram encontrados artigos com os descritores selecionados

3

O levantamento realizado permitiu a localizaccedilatildeo de trabalhos tais como teses

dissertaccedilotildees e artigos Aleacutem das referecircncias citadas no acircmbito deste estudo haacute dissertaccedilotildees

teses livros artigos cientiacuteficos e anais de congressos que exploram direta ou indiretamente a

temaacutetica do estudo Todavia os bancos de dados consultados natildeo encontraram registros de

pesquisas referentes ao financiamento da educaccedilatildeo baacutesica em Luziacircnia A revisatildeo de literatura

realizada a partir dos descritores supracitados na sua maior parte satildeo anaacutelises relativas aos

seguintes temas FundefFundeb autonomia da gestatildeo financeira da escola versus gestatildeo

democraacutetica descentralizaccedilatildeo de recursos como forma democraacutetica e participativa e

descentralizaccedilatildeo de recursos financeiros feita pelo governo federal

Ademais verificou-se que todos os trabalhos encontrados envolvem pesquisas

qualitativas e foram realizadas com foco na gestatildeo escolar

A partir de toda a leitura preacutevia dos trabalhos cientiacuteficos e de pesquisas bibliograacuteficas

chegou-se agrave conclusatildeo de que natildeo foram localizados estudos especiacuteficos sobre o

financiamento da educaccedilatildeo baacutesica e gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia tampouco a

respeito da distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros sob o olhar da gestatildeo

educacional Esta revisatildeo de literatura natildeo encontrou trabalhos que abordem a temaacutetica

distributiva e redistributiva de recursos dentro dos municiacutepios agraves escolas Sendo assim

justifica-se a elaboraccedilatildeo desta dissertaccedilatildeo uma vez que o intuito eacute realizar uma anaacutelise

quantitativa e no acircmbito da gestatildeo educacional ou seja na gestatildeo do sistema municipal de

Luziacircnia

Sendo assim surgiu a necessidade de compreender atraveacutes desta investigaccedilatildeo as

seguintes questotildees problema Existem criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o

Municiacutepio tem exercido a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos em relaccedilatildeo agraves suas

escolas

Este trabalho por sua vez tem como objetivo geral analisar se existem criteacuterios de

distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos financeiros puacuteblicos para as escolas regulamentadas

pelo municiacutepio de Luziacircnia e se o municiacutepio faz a distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros em relaccedilatildeo agraves suas escolas

Os objetivos especiacuteficos satildeo descrever o financiamento da educaccedilatildeo municipal na

federaccedilatildeo brasileira investigar no arcabouccedilo legal do municiacutepio de Luziacircnia se existem

criteacuterios de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos puacuteblicos em relaccedilatildeo agraves suas escolas

analisar de que forma os recursos financeiros destinados agrave educaccedilatildeo consideradas MDE satildeo

4

usados no Municiacutepio de Luziacircnia e se exercem a accedilatildeo distributiva e redistributiva de recursos

financeiros para as escolas

Como forma de operacionalizar o processo de investigaccedilatildeo e viabilizar as respostas

das questotildees problema a dissertaccedilatildeo seraacute subsidiada por pesquisa documental e bibliograacutefica

Sendo que a primeira a fonte de coleta de dados estaacute restrita a documentos e pode ser feita

no momento em que o fato ou fenocircmeno ocorre ou depois A segunda abrange a bibliografia

jaacute tornada puacuteblica em relaccedilatildeo ao tema de estudo desde livros teses etc ateacute revistas

acadecircmicas (MARCONI amp LAKATOS 2010)

Somando-se a isso a pesquisa seraacute descritiva e analiacutetica A pesquisa descritivo-

analiacutetica segundo Prodanov amp Freitas (2013) eacute quando o pesquisador apenas registra e

descreve os fatos observados sem interferir neles Tal pesquisa observa registra analisa e

ordena os dados sem manipulaacute-los

Nesse contexto e de acordo com a abordagem da pesquisa tomaraacute como fontes de

informaccedilatildeo os documentos oficiais produzidos no municiacutepio de Luziacircnia tais como Lei

Orgacircnica os Planos Municipais de Educaccedilatildeo bem como o arcabouccedilo legal do municiacutepio

especiacutefico sobre educaccedilatildeo informaccedilotildees obtidas junto agrave secretaria de educaccedilatildeo e secretaria de

financcedilas A legislaccedilatildeo federal que seraacute abordada envolve a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 a

Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional de 1996 e a normatizaccedilatildeo que trata dos

recursos financeiros provenientes dos programas federais transferidos para os municiacutepios

Para o levantamento sistemaacutetico dos dados da gestatildeo financeira seraacute utilizado o banco

de dados relativos aos relatoacuterios produzidos pelo sistema Prodata do Municiacutepio de Luziacircnia

tais como o comparativo da receita prevista com a realizada o comparativo da despesa

prevista com a realizada o rol de pagamentos e o relatoacuterio de aplicaccedilatildeo na educaccedilatildeo Estas

informaccedilotildees seratildeo tratadas por meio de estatiacutestica descritiva

Ademais seratildeo usados os bancos de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatiacutestica (IBGE) para informar sobre os dados do Municiacutepio o Censo Escolar e IDEB para

mensurar a quantidade de matriacuteculas e a iacutendice de desenvolvimento da educaccedilatildeo baacutesica

ambos divulgados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Aniacutesio

Teixeira (INEP) bem como disponiacutevel no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educaccedilatildeo (FNDE) para informaccedilotildees sobre os programas federais

Assim a pesquisa seraacute quantitativa de acordo com Prodanov amp Freitas (2013)

ldquoconsidera que tudo pode ser quantificaacutevel o que significa traduzir em nuacutemeros opiniotildees e

informaccedilotildees para classificaacute-las e analisaacute-lasrdquo (p 69) O meacutetodo quantitativo emprega dados

estatiacutesticos como centro do processo de anaacutelise de um problema

5

A delimitaccedilatildeo do periacuteodo da investigaccedilatildeo tendo o ano de 2005 como iniacutecio foi

definida tendo em vista a constituiccedilatildeo do sistema de ensino de Luziacircnia a transiccedilatildeo do Fundef

para o Fundeb a criaccedilatildeo do programa de transporte escolar (Pnate) em 2004 e os avanccedilos do

programa de alimentaccedilatildeo escolar (PNAE) que aconteceram em 2009 com a extensatildeo do

programa para toda a rede puacuteblica de educaccedilatildeo baacutesica dentre outros programas que foram

implantados apoacutes 2005 O ano de 2015 foi escolhido como limite temporal uma vez que os

dados financeiros relativos ao de 2016 do Municiacutepio de Luziacircnia natildeo foram consolidados ateacute

a presente data

A abordagem hipoteacutetico-dedutiva foi escolhida para o desenvolvimento desta

pesquisa pois

Quando os conhecimentos disponiacuteveis sobre determinado assunto satildeo insuficientes

para a explicaccedilatildeo de um fenocircmeno surge o problema Para tentar explicar as

dificuldades expressas no problema satildeo formuladas conjecturas ou hipoacuteteses Das

hipoacuteteses formuladas deduzem-se consequecircncias que deveratildeo ser testadas ou

falseadas (GIL 2008 apud PRODANOV amp FREITAS 2013 p 31)

Em razatildeo disso seguem abaixo as duas hipoacuteteses que seratildeo testadas nesta dissertaccedilatildeo

A primeira hipoacutetese eacute natildeo haacute repasse de recursos financeiros diretamente as escolas do

municiacutepio de Luziacircnia Ou seja natildeo haacute descentralizaccedilatildeo dos recursos municipais da educaccedilatildeo

para suas escolas O que haacute eacute uma gestatildeo financeira feita pela Secretaria de Educaccedilatildeo eou

Secretaria de Financcedilas que recebem as demandas especiacuteficas das escolas e os mesmos fazem a

contrataccedilatildeo e o pagamento destas demandas

A segunda hipoacutetese natildeo haacute mecanismos no municiacutepio de Luziacircnia para exercer accedilatildeo

redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas ou seja o inciso II do artigo 11 previsto na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional natildeo eacute cumprido pelo municiacutepio de Luziacircnia

Assim sendo caso as hipoacuteteses sejam comprovadas por meio desta pesquisa a

ausecircncia de distribuiccedilatildeo de recursos financeiros para as escolas tem implicaccedilotildees na autonomia

financeira administrativa e pedagoacutegica

A partir da legislaccedilatildeo federal que rege todos os entes federados pretende-se verificar

se o Municiacutepio de Luziacircnia cumpre as accedilotildees de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo de recursos

financeiros agraves suas escolas

A anaacutelise seraacute realizada por meio de duas perspectivas A primeira envolve investigar

se haacute previsatildeo na legislaccedilatildeo municipal a respeito da distribuiccedilatildeo e da redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros A segunda tem por objetivo analisar por meio dos gastos em educaccedilatildeo se

a gestatildeo educacional municipal realiza a accedilatildeo distributiva e a redistributiva de recursos

financeiros para as instituiccedilotildees escolares

6

Para que a gestatildeo escolar tenha autonomia financeira compete agrave gestatildeo educacional

definir sobre as poliacuteticas de distribuiccedilatildeo e redistribuiccedilatildeo dos recursos financeiros da educaccedilatildeo

consideradas MDE para as instituiccedilotildees escolares Ou seja a gestatildeo educacional deve garantir

a accedilatildeo distributiva e redistributiva dos recursos agraves escolas para a efetivaccedilatildeo da autonomia da

gestatildeo financeira

O estudo que seraacute desenvolvido a seguir estaacute estruturado em trecircs capiacutetulos aleacutem desta

introduccedilatildeo e da conclusatildeo No primeiro capiacutetulo procura-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que

daraacute embasamento para a presente pesquisa relativa ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica

educacional bem como abordaraacute os elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a

organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional e o federalismo

fiscal de modo a subsidiar a compreensatildeo a respeito da estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira

O segundo capiacutetulo tem como foco de anaacutelise o municiacutepio de Luziacircnia Em primeiro

lugar a intenccedilatildeo eacute contextualizar o referido municiacutepio quanto ao perfil geograacutefico econocircmico

e populacional bem como descrever a organizaccedilatildeo do ensino puacuteblico municipal e a oferta

educacional da rede municipal de ensino Em seguida pretende-se investigar a trajetoacuteria da

receita disponiacutevel para a educaccedilatildeo no municiacutepio em tela no periacuteodo de 2005 a 2015

O capiacutetulo terceiro analisa-se a gestatildeo financeira no municiacutepio de Luziacircnia no que se

refere agraves despesas em educaccedilatildeo Procura-se verificar por meio do arcabouccedilo legal e da gestatildeo

educacional deste municiacutepio a existecircncia ou natildeo de distribuiccedilatildeo e de redistribuiccedilatildeo de

recursos financeiros puacuteblicos para as instituiccedilotildees escolares municipais no periacuteodo de 2005 a

2015

Por fim a tiacutetulo de conclusatildeo a fim de responder as questotildees problema e as duas

hipoacuteteses do trabalho seraacute realizada uma reflexatildeo sobre a temaacutetica estudada com base nos

resultados alcanccedilados na pesquisa

7

CAPIacuteTULO I - O ARCABOUCcedilO TEOacuteRICO E OS PRINCIacutePIOS GERAIS DA

EDUCACcedilAtildeO BRASILEIRA

I1 Introduccedilatildeo

Neste primeiro capiacutetulo pretende-se abordar o arcabouccedilo teoacuterico que daraacute

embasamento para o presente estudo O capiacutetulo divide-se em quatro seccedilotildees aleacutem desta breve

introduccedilatildeo e das consideraccedilotildees finais Na segunda seccedilatildeo procura-se compreender o estudo

relativo ao municiacutepio e seu papel na poliacutetica educacional por meio do conceito de instituiccedilotildees

retirado da abordagem neoinstitucionalista histoacuterica ou seja as regras formais que regem a

gestatildeo educacional e o financiamento municipal Na seccedilatildeo seguinte explicitam-se os

elementos teoacutericoslegais do federalismo poliacutetico a forma que conduziu a organizaccedilatildeo do

Estado federal brasileiro Isto posto a quarta seccedilatildeo tem o propoacutesito de entender a organizaccedilatildeo

da educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional Por fim na quinta seccedilatildeo o

objetivo eacute delinear o federalismo fiscal de modo a evidenciar a estrutura do financiamento da

educaccedilatildeo brasileira com o foco no ente municipal

I2 O Neoinstitucionalismo Histoacuterico como abordagem para o estudo do Municiacutepio

Para este trabalho apresenta-se o conceito de instituiccedilotildees retirado da abordagem

neoinstitucionalista histoacuterica Sob esta perspectiva teoacuterica pretende-se analisar o papel de uma

instacircncia da administraccedilatildeo puacuteblica qual seja o municiacutepio que eacute responsaacutevel pelas regras

formais de funcionamento das poliacuteticas educacionais recorte da pesquisa

Conforme Carvalho (2015) a corrente denominada neoinstitucionalista histoacuterica teve

seus primoacuterdios nos anos de 1980

inspirada no trabalho claacutessico de Polanyi (1980) sobre o surgimento e o

desaparecimento da sociedade de mercado O arcabouccedilo teoacuterico apareceu como

reaccedilatildeo agraves anaacutelises de grupos estrutural-funcionalistas ndash cujo foco concentrava-se nos

indiviacuteduos e na sociedade ndash para resgatar o papel do Estado nas poliacuteticas puacuteblicas (p

54)

De acordo com Hall amp Taylor1 (2003) o neoinstitucionalismo consiste em um conjunto

de abordagens de anaacutelise social que buscam compreender o papel desempenhado pelas

1 Ainda conforme os autores haacute quatro caracteriacutesticas proacuteprias ao institucionalismo histoacuterico Primeira

caracteriacutestica os teoacutericos tendem a conceituar a relaccedilatildeo entre as instituiccedilotildees e o comportamento individual em

8

instituiccedilotildees na determinaccedilatildeo de resultados sociais e poliacuteticos Cabe ressaltar que o

neoinstitucionalismo natildeo eacute uma corrente de pensamento unificada Existem pelo menos trecircs

perspectivas de anaacutelise diferentes Estas trecircs versotildees do neoinstitucionalismo satildeo designadas

como sendo neoinstitucionalismo da escolha racional neoinstitucionalismo socioloacutegico e

neoinstitucionalismo histoacuterico Com base na literatura podem ser destacados os seguintes

pontos que marcam as principais diferenccedilas entre essas trecircs correntes as matrizes teoacutericas de

origem o conceito de instituiccedilatildeo as concepccedilotildees do agente poliacutetico paralelamente ao das

relaccedilotildees de poder da mesma maneira o papel do Estado a influecircncia das instituiccedilotildees sobre o

processo poliacutetico e o comportamento dos atores e a dinacircmica e evoluccedilatildeo das instituiccedilotildees

Neste sentido surge agrave questatildeo como os institucionalistas histoacutericos definem

instituiccedilatildeo

Para Thelen e Steinmo apud Hall amp Taylor (2003) de modo geral definem

instituiccedilotildees como os procedimentos protocolos normas e convenccedilotildees oficiais e oficiosas

inerentes agrave estrutura organizacional da comunidade poliacutetica ou da economia poliacutetica Isto eacute

das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo ateacute agraves convenccedilotildees que governam o comportamento dos sindicatos ou as

relaccedilotildees entre bancos e empresas Esses teoacutericos tendem a associar as instituiccedilotildees agraves

organizaccedilotildees mas tambeacutem agraves regras ou convenccedilotildees editadas pelas organizaccedilotildees formais

Segundo Ouverney (2015) os neoinstitucionalistas histoacutericos inclinam-se a definir as

instituiccedilotildees como estruturas regras regulamentos normas protocolos e convenccedilotildees de

natureza formal que estabelecem e delimitam um conjunto de prerrogativas e

responsabilidades dos diversos atores que satildeo membros de uma comunidade poliacutetica Nesse

sentido as instituiccedilotildees atuam como contextos para a definiccedilatildeo das estrateacutegias poliacuteticas

estabelecendo variedade de opccedilotildees com configuraccedilotildees singulares que informam quais cursos

de accedilatildeo teratildeo maiores chances de sucesso

Carvalho (2011) argumenta que o conceito de instituiccedilatildeo se torna bastante fluido pois

abrange tanto organizaccedilotildees formais como regras informais (costumes e tradiccedilotildees) e

procedimentos que estruturam a conduta Exemplos do que se entendem como instituiccedilotildees

termos muito gerais Segunda enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao

desenvolvimento das instituiccedilotildees Terceira tendem a formar uma concepccedilatildeo do desenvolvimento institucional

que privilegia as trajetoacuterias as situaccedilotildees criacuteticas e as consequecircncias imprevistas E quarta buscam enfim

combinar explicaccedilotildees da contribuiccedilatildeo das instituiccedilotildees agrave determinaccedilatildeo de situaccedilotildees poliacuteticas com uma avaliaccedilatildeo

da contribuiccedilatildeo de outros tipos de fatores como as ideias

9

satildeo as regras de uma ordem constitucional e os procedimentos habituais de funcionamento de

uma organizaccedilatildeo2

Ainda de acordo com a autora as instituiccedilotildees desempenham papel central no estudo

das diretrizes de gestatildeo natildeo apenas pela importacircncia do Estado como administrador e criador

de accedilotildees especiacuteficas mas acima de tudo pela capacidade de interferir na cultura poliacutetica na

estrateacutegia dos autores e na produccedilatildeo da proacutepria agenda de questotildees que seratildeo objetos de

poliacuteticas Assim para esta dissertaccedilatildeo seraacute adotado o conceito de instituiccedilatildeo retirado da teoria

neoinstitucionalista histoacuterica

No mesmo sentido o neoinstitucionalismo histoacuterico natildeo se desenvolveu como um

arcabouccedilo teoacuterico unitaacuterio mas tornou-se um ponto de encontro de estudiosos de diversas

correntes nas Ciecircncias Sociais cujo princiacutepio fundamental baseia-se na constataccedilatildeo de que as

instituiccedilotildees importam e devem ser centrais para anaacutelises dos processos poliacuteticos e sociais

(Carvalho 2015)

Numa perspectiva diferente North apud Ouverney (2015) define que as instituiccedilotildees

consistem nas regras do jogo que orientam as accedilotildees da sociedade Satildeo as construccedilotildees sociais

que conformam a interaccedilatildeo humana organizando as transaccedilotildees econocircmicas poliacuteticas e

sociais Campell apud Ouverney (2015) argumenta que as instituiccedilotildees satildeo compreendidas em

conjuntos reificados em regras haacutebitos rotinas representaccedilotildees sociais e elementos

simboacutelicos representados por uma comunidade Em outras palavras as instituiccedilotildees satildeo

tomadas pelos membros da comunidade indiviacuteduos que movem suas accedilotildees articulando-as

com os valores normas e condutas que permitem com que eles se relacionem em sociedade e

se construam como sujeitos

Sendo assim haacute vaacuterios conceitos de instituiccedilotildees do neoinstitucionalismo histoacuterico o

conceito que seraacute utilizado neste trabalho eacute aquele que define instituiccedilatildeo de forma mais

restrita como sendo normas regulamentos e legislaccedilotildees de acordo com Thelen e Steinmo

apud Hall amp Taylor (2003) Ouverney (2015) e Carvalho (2011) Um ponto importante eacute

entender o municiacutepio como uma instituiccedilatildeo que delimita e implementa as poliacuteticas puacuteblicas e

2 De acordo com Marques apud Carvalho (2011) como se daacute a influecircncia das instituiccedilotildees segundo a perspectiva

neoinstitucionalista histoacuterica Primeiro proacutepria formulaccedilatildeo das representaccedilotildees sobre a poliacutetica e a possibilidade

de sucesso nas demandas eacute mediada pela formaccedilatildeo histoacuterica do Estado e de suas instituiccedilotildees poliacuteticas Segundo

os grupos de interesse se formam e produzem suas agendas em diaacutelogo com a reproduccedilatildeo de suas questotildees em

estruturas organizacionais e agecircncias estatais existentes Terceiro as instituiccedilotildees poliacuteticas mediam a relaccedilatildeo

entre as estrateacutegias dos atores e a implementaccedilatildeo de determinadas poliacuteticas puacuteblicas E por fim o ajuste entre a

estrutura da organizaccedilatildeo dos demandantes por poliacuteticas puacuteblicas e a forma como estatildeo organizadas as

instituiccedilotildees que definem em grande parte as chances de vitoacuteria e ateacute mesmo as possibilidades de crescimento da

mobilizaccedilatildeo

10

a forma de atuaccedilatildeo de sua instacircncia Ou seja seraacute considerada a estrutura municipal como

uma instituiccedilatildeo que tem regras estabelecidas sendo que o regramento juriacutedico eacute essencial para

compreender o financiamento municipal

Para o presente estudo o conceito de instituiccedilatildeo envolve as regras formais que regem a

gestatildeo educacional tais como as legislaccedilotildees federal e municipal que interferem nas poliacuteticas

educacionais Sob esta perspectiva teoacuterica o municiacutepio seraacute depreendido como uma

instituiccedilatildeo poliacutetica com normas e regulamentos que influenciam as decisotildees de um conjunto

de accedilotildees que envolvem uma gestatildeo educacional especiacutefica levando-se em consideraccedilatildeo o

modelo do federalismo brasileiro educacional e o federalismo fiscal

I3 O Federalismo Poliacutetico

O federalismo ou sistema federal surgiu provisoriamente no Brasil em 1889 por meio

do Decreto nordm 1 de 15 de novembro3 que tambeacutem instituiu a repuacuteblica federativa Com a

aprovaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 24 de fevereiro de 1891 o federalismo brasileiro foi

consolidado e desde este momento o Brasil adota-o como modelo poliacutetico ou seja como

forma de organizaccedilatildeo do Estado Brasileiro

A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF)4 reconhece o Brasil como uma Repuacuteblica

Federativa formada pela Uniatildeo indissoluacutevel dos estados municiacutepios e Distrito Federal

constituindo em estado democraacutetico de direito na preservaccedilatildeo da autonomia poliacutetica

administrativa e financeira da soberania da federaccedilatildeo e como forma de organizaccedilatildeo do

Estado Brasileiro sob o princiacutepio da cooperaccedilatildeo reciacuteproca entre os integrantes do sistema

federativo Assim sendo a forma de governo do Brasil eacute a Repuacuteblica que significa que o

governante eacute eleito pelo povo e a forma de Estado eacute a federaccedilatildeo ou seja como o Paiacutes se

organiza internamente

Haacute na literatura especializada inuacutemeras definiccedilotildees de sistema federal federaccedilatildeo e

federalismo Partindo do entendimento de Arauacutejo (2016) natildeo haacute um consenso sobre a melhor

definiccedilatildeo dentre vaacuterios estudiosos sobre a temaacutetica O sistema federal caracteriza-se por uma

divisatildeo de poder poliacutetico entre o governo central e as subunidades territoriais Para o autor

3 O Decreto nordm 1 de 15 de Novembro de 1889 ldquoProclama provisoriamente e decreta como foacuterma de governo da

Naccedilatildeo Brazileira a Republica Federativa e estabelece as normas pelas quaes se devem reger os Estados

Federaes O Governo Provisoacuterio da Repuacuteblica dos Estados Unidos do Brazil decreta Art 1ordm Fica proclamada

provisoriamente e decretada como a foacuterma de governo da naccedilatildeo brazileira - a Repuacuteblica Federativardquo

4 De acordo com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (dos princiacutepios fundamentais art 1ordm organizaccedilatildeo poliacutetico-

administrativa art 18 e reparticcedilatildeo de competecircncias arts 21 a 25 30 e 32)

11

Permanece a dificuldade de construir uma classificaccedilatildeo consensual do que vem a ser

um Estado federal e isto tem iacutentima ligaccedilatildeo com o fato de que cada um deles eacute

produto de dinacircmicas histoacutericas diferenciadas mesmo que inscritos no conjunto de

transformaccedilotildees ocorridas no processo de constituiccedilatildeo dos estados nacionais e de

afirmaccedilatildeo do capitalismo como modo de produccedilatildeo dominante do mundo Assim

esta organizaccedilatildeo federalista responde aos problemas envolvidos na formaccedilatildeo de um

dado Estado Nacional e em determinado contexto Tal resposta pode estar

relacionada a contexto de heterogeneidades territoriais ou mesmo promover uma

acomodaccedilatildeo dos interesses territoriais dentro de um Estado nacional jaacute consolidado

(ARAUacuteJO 2016 p 34)

De maneira sinteacutetica pode-se enumerar seis caracteriacutesticas deste sistema divisatildeo

territorial do Estado em subunidades representaccedilatildeo das subunidades federadas poderes

executivo legislativo e judiciaacuterio existecircncia de uma corte suprema de justiccedila definiccedilatildeo de

competecircncias e jurisdiccedilotildees das esferas federativas e autonomia de cada ente federativo para

constituir seus governos (SOARES apud ARAUacuteJO 2016)

Conforme Cury (2007) o termo federaccedilatildeo proveacutem do latim foederatio que significa

contrato alianccedila uniatildeo e ato de unir-se por alianccedila Uma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros

federados (Uniatildeo EstadosDistrito Federal e Municiacutepios) trata-se de um regime em que os

poderes de governo satildeo repartidos entre instacircncias governamentais por meio de atribuiccedilotildees

legalmente definidas A Constituiccedilatildeo Federal de 1988 (CF) optou-se por um federalismo

cooperativo e o denominou de regime de colaboraccedilatildeo descentralizado com divisatildeo de

responsabilidades entre as esferas Ou seja o equiliacutebrio de poderes entre a Uniatildeo estados e

municiacutepios estabelecendo a colaboraccedilatildeo na distribuiccedilatildeo das competecircncias

Cabe destacar Elazar apud Abruacutecio (2005 p 93) que entende que a federaccedilatildeo ldquoeacute uma

parceria estabelecida e regulada por um pacto cujas conexotildees internas refletem um tipo

especial de divisatildeo de poder entre os parceiros baseada no reconhecimento muacutetuo de cada

umrdquo

Segundo Souza (2005) a federaccedilatildeo brasileira eacute um sistema de trecircs niacuteveis (Uniatildeo

estados e municiacutepios) triplo federalismo porque incorporou os municiacutepios juntamente com

os estados como partes integrantes da federaccedilatildeo

ldquoUma federaccedilatildeo eacute a uniatildeo de membros federados que formam uma soacute entidade

soberana o Estado Ou seja no caso do Brasil eacute o que denominamos de Uniatildeo No regime

federal soacute haacute um estado soberano com unidades federadas subnacionais (Estados)rdquo (CURY

2007 p 114)

Ainda de acordo com Cury (2007) o federalismo de cooperaccedilatildeo busca um equiliacutebrio

de poderes entre a Uniatildeo e os Estados membros estabelecendo laccedilos de colaboraccedilatildeo na

distribuiccedilatildeo das competecircncias por meio de atividades planejadas e articuladas entre si

12

objetivando fins comuns ldquoEsse federalismo poliacutetico eacute o registro juriacutedico de nossa atual

Constituiccedilatildeordquo (p 115)

Em relaccedilatildeo agrave estrutura federativa Abruacutecio (2005 p 41) analisa que

A estrutura federativa eacute um dos balizadores mais importantes do processo poliacutetico

no Brasil Ela tem afetado a dinacircmica partidaacuterio-eleitoral o desenho das poliacuteticas

sociais e o processo de reforma do Estado Aleacutem de sua destacada influecircncia a

federaccedilatildeo vem passando por intensas modificaccedilotildees desde a redemocratizaccedilatildeo do

paiacutes Eacute possiacutevel dizer tendo como base a experiecircncia comparada recente que o

federalismo brasileiro eacute atualmente um dos casos mais ricos e complexos entre os

sistemas federais existentes

Conforme abordado por Abrucio (2005) Souza (2005) Cury (2007) e Arauacutejo (2016) o

federalismo brasileiro baseia-se na distribuiccedilatildeo territorial de forma que os governos federal

estadual e municipal satildeo autocircnomos e independentes entre si nas suas accedilotildees Assim o sistema

federal deriva das relaccedilotildees de poder entre as trecircs esferas de governo configurando a

organizaccedilatildeo do estado federado

A organizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa do Estado compreende a Uniatildeo estados

Distrito Federal e municiacutepios A relaccedilatildeo entre os entes federados estaacute alicerccedilada numa

definiccedilatildeo constitucional das competecircncias visando assegurar a autonomia de cada um Uma

novidade poacutes-1988 foi o estabelecimento do municiacutepio como ente federado e o espaccedilo

municipal como local de gestatildeo das poliacuteticas puacuteblicas Dessa forma o municiacutepio deveria ser

capaz de gerir e executar as accedilotildees de acordo suas especificidades e demandas locais

A autonomia estabelecida na Carta Magna a todos os entes federados consiste em uma

descentralizaccedilatildeo poliacutetica administrativa e financeira A autonomia poliacutetica caracteriza-se na

eleiccedilatildeo de seus representantes na elaboraccedilatildeo da proacutepria constituiccedilatildeo estadual ou lei orgacircnica

municipal e em legislar sobre os assuntos de interesse local A autonomia administrativa se

traduz em gerir e executar as funccedilotildees administrativas isto eacute organizar a administraccedilatildeo

puacuteblica local E por fim a autonomia financeira configura-se no sistema de arrecadaccedilatildeo de

seus tributos e na autonomia em gerir os recursos financeiros transferidos

constitucionalmente

Assim na busca da melhor compreensatildeo do tema faz-se necessaacuterio agraves anaacutelises

desenvolvidas por Melo (2005) Carvalho (2016) e Sousa (2005) Melo (2005) afirma que a

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 incorporou as exigecircncias em torno de uma formulaccedilatildeo de

poliacuteticas mais descentralizada democraacutetica e de interesse puacuteblico A Carta Magna garantiu

autonomia administrativa aos governos subnacionais e determinou uma nova redistribuiccedilatildeo de

13

responsabilidades Aleacutem disso ela instituiu um novo regime de atribuiccedilotildees tributaacuterias no qual

os estados e municiacutepios receberam natildeo apenas novos poderes de tributar mas conseguiram

tambeacutem assegurar uma parcela maior das receitas tributaacuterias federais A Constituiccedilatildeo

concedeu um novo status aos municiacutepios o uacutenico paiacutes do mundo a fazer isto que juntamente

com os estados tornaram-se unidades constituintes autocircnomas da federaccedilatildeo Houve previsatildeo

de novas receitas para os estados e municiacutepios provenientes de transferecircncias constitucionais

de recursos federais

Partindo do entendimento de Carvalho (2016) o texto constitucional determinou o

sistema de reparticcedilatildeo de competecircncias e de atribuiccedilotildees legislativas entre os entes federados

dentro de limites expressos A novidade foi atribuir a cada municiacutepio brasileiro o papel de

ente federado Ou seja foram conferidas aos municiacutepios a autonomia administrativa

(competecircncia de auto-organizaccedilatildeo de seus oacutergatildeos e serviccedilos) legislativa (competecircncia para

editar leis) e poliacutetica (competecircncia para eleger os integrantes dos poderes Executivo e

Legislativo)

Neste contexto Sousa (2005) sustenta que os municiacutepios assumiram um papel poliacutetico

estrateacutegico principalmente na definiccedilatildeo de agendas implementaccedilatildeo e concretizaccedilatildeo de

poliacuteticas puacuteblicas locais Neste diapasatildeo pelo modelo federativo que passou a vigorar

reconheceu a importacircncia do ente municipal no ordenamento constitucional brasileiro dotado

de competecircncias poliacuteticas administrativas e financeiras atuando paralelamente agrave Uniatildeo e aos

estados em assuntos de competecircncia privativa comum e concorrentemente

O processo de reorganizaccedilatildeo que o Brasil passou com a aprovaccedilatildeo do texto

Constitucional ganhou destaque pela sua possiacutevel capacidade de reverter o quadro de pobreza

e desigualdades no paiacutes Desse modo o municiacutepio brasileiro teve um papel relevante frente agraves

atribuiccedilotildees transferidas pela CF88 no sentido de prover e assegurar as poliacuteticas puacuteblicas no

niacutevel local

O reconhecimento do municiacutepio como ente federado trouxe desafios para o

cumprimento da finalidade de promover o bem estar da sociedade nas aacutereas sociais Neste

aspecto segundo Arauacutejo (2016) ldquoa federaccedilatildeo brasileira jaacute surge desigual e muito mais do que

isso privilegiando o uso do fundo puacuteblico para aprofundar um dado modelo de

desenvolvimento que concentrou renda e riqueza em poucas unidades subnacionaisrdquo (p 59)

O autor afirma que apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo de 1988 a questatildeo da

desigualdade territorial tornou-se um tema candente e ao mesmo tempo sem soluccedilatildeo

satisfatoacuteria As assimetrias da federaccedilatildeo natildeo estatildeo sendo devidamente enfrentadas e isso tem

14

propiciado uma desigual garantia dos direitos fundamentais para milhotildees de brasileiros das

regiotildees mais pobres do paiacutes dentre eles a educaccedilatildeo

Ainda conforme Arauacutejo (2016) eacute necessaacuterio inserir no debate federativo dois

componentes essenciais para compreender em profundidade as caracteriacutesticas vivenciadas

pelo Brasil

1ordm) as desigualdades territoriais

2ordm) as relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais

Para o autor em que pese inexistirem clivagens religiosas ou eacutetnicas o paiacutes eacute

historicamente dividido entre jurisdiccedilotildees ricas e pobres Garantir o equiliacutebrio da representaccedilatildeo

das e nas jurisdiccedilotildees ricas e pobres foi historicamente um componente central do desenho

das instituiccedilotildees poliacuteticas brasileiras

Do ponto de vista de Resende (2010) na ausecircncia de um modelo de federalismo fiscal

que leve em conta a interdependecircncia de seus componentes o financiamento das poliacuteticas

prioritaacuterias para o desenvolvimento nacional reduz a eficaacutecia dessas poliacuteticas no que concerne

agrave reduccedilatildeo das desigualdades regionais e sociais O autor ainda afirma que tatildeo importante

quanto a existecircncia de garantias financeiras eacute a existecircncia de outras condiccedilotildees que concorram

para que elas produzam o resultado esperado Entre estas condiccedilotildees estatildeo correspondecircncia

entre a localizaccedilatildeo dos recursos e das demandas a serem atendidas a cooperaccedilatildeo na gestatildeo

das poliacuteticas por elas beneficiadas e a associaccedilatildeo das garantias de recursos a compromissos

com resultados

Arretche (2010) reconhece que o Brasil eacute historicamente marcado por fortes

desigualdades regionais inclusive em comparaccedilatildeo com outros paiacuteses A disparidade de

condiccedilotildees econocircmicas eacute reforccedilada ademais pela existecircncia de um contingente expressivo de

municiacutepios pequenos com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos proacuteprios A

autora atribui maior relevacircncia a algumas variaacuteveis no processo de descentralizaccedilatildeo das

poliacuteticas sociais De acordo com a autora atributos estruturais das unidades locais de governo

(capacidade econocircmica fiscal e administrativa) atributos institucionais das poliacuteticas (regras

constitucionais requisitos de engenharia operacional e legado das poliacuteticas preacutevias) e fatores

ligados agrave accedilatildeo poliacutetica (relaccedilotildees entre estado e sociedade e relaccedilotildees intergovernamentais)

seriam as variaacuteveis determinantes portanto municiacutepios com deacuteficits desses atributos seriam

aqueles mais propensos a natildeo promoverem de forma satisfatoacuteria as poliacuteticas puacuteblicas para sua

populaccedilatildeo

Conforme Cruz (2011) o problema central do federalismo brasileiro satildeo as

desigualdades sociais e regionais que resultam em diferenccedilas fundamentais nas condiccedilotildees de

15

vida e de acesso a serviccedilos puacuteblicos entre regiotildees e redes de ensino do paiacutes resultando em

disparidades que impedem que cidadatildeos formalmente iguais vivendo em diferentes locais do

paiacutes tenham de fato acesso a estes serviccedilos em qualidade e quantidade similar como

previsto constitucionalmente No acircmbito do pacto federativo eacute importante destacar que o

padratildeo de federalismo desenvolvido no Brasil tambeacutem influencia o setor educacional Tais

questotildees envolvem o direito agrave educaccedilatildeo e as responsabilidades dos entes federados na oferta

educacional (2009)

Diante disso em caminho semelhante Arretche (2010) e Arauacutejo (2016) argumentam

que em paiacuteses federativos uma diminuiccedilatildeo da desigualdade depende da capacidade do

governo central de destinar mais recursos federais para os municiacutepios localizados nas regiotildees

mais pobres O tamanho deste aporte financeiro definiraacute o percentual de reduccedilatildeo das

desigualdades entre unidades subnacionais ricas e pobres A desigualdade territorial pode ser

minimizada por intermeacutedio da distribuiccedilatildeo dos recursos tributaacuterios no territoacuterio Tal

procedimento garantiraacute que o cidadatildeo independentemente do local de sua residecircncia tenha

acesso a serviccedilos puacuteblicos

Assim Abruacutecio (2005) Cury (2007) e Oliveira apud Carvalho (2016) abordaram

problemas que a descentralizaccedilatildeo e autonomia causaram nessas desigualdades Abruacutecio

(2005) afirma que a redemocratizaccedilatildeo do paiacutes marcou um novo modelo do federalismo o

estabelecimento de um amplo processo de descentralizaccedilatildeo democracia e a participaccedilatildeo da

sociedade no plano local entretanto a descentralizaccedilatildeo natildeo resolveu os problemas dos

governos locais brasileiros O principal problema foi a conformaccedilatildeo de um federalismo

compartimentalizado em que cada niacutevel de governo procurava encontrar o seu papel

especiacutefico e natildeo havia incentivos para o compartilhamento de tarefas

Para Cury (2007) o regime de colaboraccedilatildeo seja em termos de conteuacutedo seja em

termos de mecanismos eacute difiacutecil lento e necessariamente negociado Eacute o que acontece com

um Brasil cuja Uniatildeo congrega 27 estados 5570 municiacutepios e o Distrito Federal Por isso a

cooperaccedilatildeo exige entendimento muacutetuo entre os entes federados e a participaccedilatildeo supotildee a

abertura de novas arenas puacuteblicas de deliberaccedilatildeo e decisatildeo Segundo o autor surgem

dificuldades e limites no aspecto da colaboraccedilatildeo reciacuteproca O primeiro limite adveacutem da

omissatildeo dos parlamentares em natildeo terem ainda elaborado as leis complementares exigidas

pela Constituiccedilatildeo Federal em seu paraacutegrafo uacutenico do art 23 que regulamente o regime de

colaboraccedilatildeo O segundo limite se insere dentro dessa omissatildeo Essa lacuna vem sendo

ocupada por uma guerra fiscal entre os estados e isso acaba gerando um federalismo

competitivo

16

As poliacuteticas descentralizadas segundo Oliveira apud Carvalho (2016) promovem a

eliminaccedilatildeo da burocracia de forma a redistribuir os recursos aos municiacutepios transpor

obstaacuteculos e possiacuteveis desvios ldquoporeacutem natildeo se traduz em autonomia pois natildeo houve

redefiniccedilatildeo de foco mas reconcentraccedilatildeo de poder baseada nos localismos o que amplifica as

desigualdades regionaisrdquo (p 106)

Ademais para os autores supracitados os conflitos que perduram dentro do

federalismo poliacutetico brasileiro tem origem na desigualdade territorial econocircmica nas

relaccedilotildees entre a Uniatildeo e os governos subnacionais e ainda na ineacutercia do governo federal

quanto a regulamentaccedilatildeo do regime de colaboraccedilatildeo Estas satildeo questotildees que ainda natildeo tem

uma soluccedilatildeo satisfatoacuteria e isso vem afetando a garantia dos direitos sociais dentre eles a

educaccedilatildeo que eacute o objeto desta pesquisa

Eacute possiacutevel perceber nesta breve revisatildeo da literatura que a descentralizaccedilatildeo de

competecircncias aconteceu sem alocaccedilatildeo e repasse de recursos financeiros suficientes para o

cumprimento das responsabilidades nas aacutereas sociais Ainda que o municiacutepio tenha

capacidade poliacutetico-administrativa a ausecircncia de capacidade financeira compromete o

atendimento para a provisatildeo de serviccedilos puacuteblicos Mesmo que o assunto das desigualdades

territoriais natildeo seja o tema central desta pesquisa poreacutem eacute de suma importacircncia a

compreensatildeo do contexto institucional da federaccedilatildeo brasileira para a anaacutelise dos limites de

autonomia do ente federado municipal

Dessa maneira como exposto nesta seccedilatildeo o federalismo poliacutetico eacute uma forma que

conduziu a organizaccedilatildeo do Estado federal brasileiro (dotado de soberania) este eacute composto

pela Uniatildeo estados-membros Distrito Federal e municiacutepios cada qual conservando sua

autonomia na reparticcedilatildeo de competecircncias para a organizaccedilatildeo do Estado Com base nos

elementos teoacutericoslegais abordados pretende-se a seguir compreender a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo municipal no contexto do federalismo educacional

I4 O Federalismo Educacional

Na CF88 consta a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo brasileira sob a forma federativa Esta

organizaccedilatildeo segundo Rocha (2016) natildeo eacute nova remonta ao impeacuterio que delegou agraves

proviacutencias a responsabilidade pela criaccedilatildeo das escolas de primeiras letras nas cidades O

Estado unitaacuterio descentralizou o ensino brasileiro em termos legais ao longo dos seacuteculos e

quando natildeo existia previsatildeo legal dessa descentralizaccedilatildeo a organizaccedilatildeo da educaccedilatildeo

mantinha-se na praacutetica

17

A organizaccedilatildeo da aacuterea educacional estaacute definida conforme os preceitos da

Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo Nacional (LDB nordm

9394 de 1996) marcos legais vigentes da educaccedilatildeo brasileira Em outras palavras o

federalismo educacional brasileiro eacute a forma como o Estado promove a organizaccedilatildeo da

educaccedilatildeo em niacuteveis federal estadual distrital e municipal

Dentre os direitos sociais expressos pelo art 6ordm da Carta Magna estaacute o direito agrave

educaccedilatildeo previsto no art 205 como um direito de todos e um dever do estado e da famiacutelia A

efetivaccedilatildeo do direito agrave educaccedilatildeo como poliacutetica puacutebica comum e concorrencial implica na

competecircncia educacional de todos os entes federados em ofertar educaccedilatildeo5

Assim o dever do Estado com a educaccedilatildeo concretiza-se de acordo com o art 208 da

CF e art 4ordm ao 6ordm da LDB6 mediante a garantia de

1) educaccedilatildeo baacutesica obrigatoacuteria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de

idade sem prejuiacutezo da sua oferta gratuita a todos os que a ela natildeo tiveram acesso na idade

proacutepria

2) a progressiva universalizaccedilatildeo do ensino meacutedio gratuito

3) o atendimento educacional especializado aos portadores de deficiecircncia

preferencialmente na rede regular de ensino

4) a educaccedilatildeo infantil em creche e preacute-escola agraves crianccedilas ateacute 5 (cinco) anos de idade

em relaccedilatildeo a creche (alunos de 0 a 3 anos) o poder puacuteblico natildeo tem obrigatoriedade de atender

toda a demanda social e sim ofertar vagas para esta faixa etaacuteria

5) o acesso aos niacuteveis mais elevados de ensino da pesquisa e da criaccedilatildeo artiacutestica

segundo a capacidade de cada um

6) a oferta de ensino noturno regular adequado agraves condiccedilotildees do educando

7) o atendimento ao educando em todas as etapas da educaccedilatildeo baacutesica por meio de

programas suplementares de material didaacutetico escolar transporte alimentaccedilatildeo e assistecircncia agrave

sauacutede por meio da funccedilatildeo supletiva da Uniatildeo

5 No art 23 da CF88 foi estabelecida a competecircncia comum da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos

Municiacutepios dentre elas o inciso V proporcionar os meios de acesso agrave cultura agrave educaccedilatildeo agrave ciecircncia agrave

tecnologia agrave pesquisa e agrave inovaccedilatildeo Da mesma forma o art 24 Compete agrave Uniatildeo aos Estados e ao Distrito

Federal legislar concorrentemente sobre IX - educaccedilatildeo cultura ensino desporto ciecircncia tecnologia pesquisa

desenvolvimento e inovaccedilatildeo Eacute importante destacar que natildeo foi determinada competecircncia legislativa em mateacuteria

educacional 6 O art 21 da Lei de Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo (LDB) estabelece que a educaccedilatildeo escolar compreende a

educaccedilatildeo baacutesica e a educaccedilatildeo superior A educaccedilatildeo baacutesica estaacute estruturada nas etapas de educaccedilatildeo infantil do

ensino fundamental e ensino meacutedio e nas modalidades de educaccedilatildeo especial educaccedilatildeo de jovens e adultos

(EJA) educaccedilatildeo do campo indiacutegenas e educaccedilatildeo profissional

18

8) compete ao poder puacuteblico recensear os alunos do ensino fundamental zelar pela

frequecircncia na escola e a obrigaccedilatildeo dos pais em matricular as crianccedilas a partir de 4 anos de

idade

9) o acesso ao ensino obrigatoacuterio e gratuito eacute direito puacuteblico subjetivo Isto eacute a oferta

irregular ou inexistente da educaccedilatildeo baacutesica importa responsabilidade da autoridade

competente

No federalismo educacional a descentralizaccedilatildeo e a autonomia estatildeo presentes na

CF88 e na LDB96 por intermeacutedio da divisatildeo de responsabilidades com a educaccedilatildeo entre a

Uniatildeo estados Distrito Federal e municiacutepios e na organizaccedilatildeo dos sistemas de ensino em

regime de colaboraccedilatildeo

Neste compasso a organizaccedilatildeo dos sistemas educacionais se daacute da seguinte forma

conforme expresso no art 211 da CF e os arts 9ordm e 16 da LDB a Uniatildeo eacute responsaacutevel por

criar e organizar o sistema federal de ensino e o dos Territoacuterios O sistema federal

compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pela Uniatildeo as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

superior criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos federais de educaccedilatildeo

Ainda eacute atribuiccedilatildeo da Uniatildeo em mateacuteria educacional a funccedilatildeo redistributiva e

supletiva de forma a garantir equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo de

qualidade do ensino mediante assistecircncia teacutecnica e financeira aos Estados ao Distrito Federal

e aos Municiacutepios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento

prioritaacuterio agrave escolaridade obrigatoacuteria bem como a coordenaccedilatildeo da poliacutetica nacional da

educaccedilatildeo

Neste sentido Arauacutejo (2012) explica o papel da Uniatildeo para com os estados e

municiacutepios

O federalismo na aacuterea educacional teria como um dos seus suportes a atuaccedilatildeo da

Uniatildeo para garantir a equalizaccedilatildeo de oportunidades educacionais e padratildeo miacutenimo

de qualidade por meio da sua funccedilatildeo redistributiva e supletiva A funccedilatildeo

redistributiva iraacute desembocar no estabelecimento de uma poliacutetica de fundos

complementados por recursos federais A funccedilatildeo supletiva eacute operacionalizada por

programas federais sejam aqueles de incidecircncia direta nas escolas sejam aqueles

que necessitam de conveniamento com os entes federados subnacionais (p 51)

Diante disso a funccedilatildeo redistributiva pode ser exemplificada pela complementaccedilatildeo do

Fundeb realizada pela Uniatildeo aos estados e municiacutepios que natildeo conseguem cumprir o valor

miacutenimo gasto com o aluno ou seja a Uniatildeo deve redistribuir os recursos adicionais ao fundo

a fim de reduzir as desigualdades territoriais de acordo com a legislaccedilatildeo do FundefFundeb

A funccedilatildeo supletiva eacute suplementar os recursos ou bens aos estados Distrito Federal e

municiacutepios para que estes cumpram com suas responsabilidades educacionais Satildeo exemplos

19

as cotas estaduais municipais e distritais do salaacuterio-educaccedilatildeo e os programas federais tais

como Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) Programa de Alimentaccedilatildeo Escolar

(PNAE) Programa de Transporte Escolar (Pnate) dentre outros Estes programas seratildeo

abordados com mais detalhes no segundo capiacutetulo

Na mesma direccedilatildeo o art 211 da CF88 e os arts 10 e 17 da LDB96 estabelecem que os

27 estados atuem prioritariamente no ensino meacutedio e assegurarem o ensino fundamental E

estaratildeo incumbidos de

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas de

ensino

II - definir com os municiacutepios formas de colaboraccedilatildeo na oferta do ensino fundamental

as quais devem assegurar a distribuiccedilatildeo proporcional das responsabilidades de acordo com a

populaccedilatildeo a ser atendida e os recursos financeiros disponiacuteveis em cada uma dessas esferas do

Poder Puacuteblico

III - elaborar e executar poliacuteticas e planos educacionais em consonacircncia com as

diretrizes e planos nacionais de educaccedilatildeo integrando e coordenando as suas accedilotildees e as dos

seus Municiacutepios

IV - autorizar reconhecer credenciar supervisionar e avaliar respectivamente os

cursos das instituiccedilotildees de educaccedilatildeo superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino

V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual

O sistema estadual de ensino compreende as instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo Poder

Puacuteblico estadual de niacutevel meacutedio e fundamental as instituiccedilotildees de ensino fundamental e meacutedio

criadas e mantidas pela iniciativa privada os oacutergatildeos estaduais de educaccedilatildeo

Ao Distrito Federal estatildeo conferidas as mesmas competecircncias referentes aos estados e

aos municiacutepios7

No que tange ao sistema municipal de ensino delimitaccedilatildeo desta pesquisa conforme o

art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 os 5570 municiacutepios tem como prioridade a

oferta do ensino fundamental e da educaccedilatildeo infantil Satildeo responsaacuteveis por

I - organizar manter e desenvolver os oacutergatildeos e instituiccedilotildees oficiais dos seus sistemas

de ensino integrando-os agraves poliacuteticas e planos educacionais da Uniatildeo e dos estados

II - exercer accedilatildeo redistributiva em relaccedilatildeo agraves suas escolas

III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino

7 Conforme previsto no art 211 sect 3ordm da CF88 e o Paraacutegrafo uacutenico do art 10 da LDB96

20

IV - autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de

ensino

V - oferecer a educaccedilatildeo infantil em creches e preacute-escolas e com prioridade o ensino

fundamental permitida a atuaccedilatildeo em outros niacuteveis de ensino somente quando estiverem

atendidas plenamente as necessidades de sua aacuterea de competecircncia e com recursos acima dos

percentuais miacutenimos vinculados pela Constituiccedilatildeo Federal agrave manutenccedilatildeo e desenvolvimento

do ensino

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal

VII - os municiacutepios poderatildeo optar ainda por se integrar ao sistema estadual de ensino

ou compor com ele um sistema uacutenico de educaccedilatildeo baacutesica

O quadro 1 sistematiza a estrutura do sistema municipal de ensino

Quadro 1 Estrutura do Sistema Municipal de Ensino

Fontes art 211 da CF88 e os arts 11 e 18 da LDB96 Elaboraccedilatildeo proacutepria

Desta forma o sistema municipal compreende os seguintes componentes as

instituiccedilotildees de ensino mantidas pelo poder puacuteblico municipal as instituiccedilotildees de educaccedilatildeo

infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada e os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo O

sistema municipal de ensino eacute a concretizaccedilatildeo da autonomia do municiacutepio na aacuterea educacional

em relaccedilatildeo agrave normatizaccedilatildeo local e eacute responsaacutevel pelo credenciamento dos estabelecimentos de

ensino

Dentre os oacutergatildeos municipais de educaccedilatildeo destacam-se as secretarias de educaccedilatildeo e os

conselhos de educaccedilatildeo A secretaria municipal de educaccedilatildeo organiza administrativamente a

educaccedilatildeo puacuteblica do municiacutepio nos aspectos administrativo pedagoacutegico e financeiro nos

Sistema Municipal de Ensino

Conselho Municipal

de Educaccedilatildeo

Secretaria Municipal

de Educaccedilatildeo

Instituiccedilotildees Puacuteblicas de

Ensino Fundamental e

Educaccedilatildeo Infantil

Instituiccedilotildees da

Iniciativa Privada de

Educaccedilatildeo Infantil

21

termos da legislaccedilatildeo federal e municipal O conselho municipal de educaccedilatildeo eacute um oacutergatildeo do

sistema de ensino responsaacutevel pela normatizaccedilatildeo das atividades educacionais pelo

credenciamento e fiscalizaccedilatildeo das instituiccedilotildees escolares puacuteblicas municipal e das instituiccedilotildees

da iniciativa privada de educaccedilatildeo infantil dentre outras atribuiccedilotildees que cada legislaccedilatildeo

municipal estabelece

Segundo a interpretaccedilatildeo de Rocha (2016) a LDB96 atribuiu seis responsabilidades e

uma possibilidade aos municiacutepios Satildeo elas

1ordf) Organizar a rede municipal de ensino de acordo com as poliacuteticas e os planos

educacionais desenvolvidos pelos estados-membros e Uniatildeo

2ordf) Garantir a educaccedilatildeo infantil e o ensino fundamental a todos os cidadatildeos brasileiros

e estrangeiros residentes no municiacutepio isto eacute assegurar a educaccedilatildeo baacutesica

3ordf) Redistribuir recursos materiais tecnoloacutegicos e financeiros para as suas escolas Isto

significa que o municiacutepio deve repassar agraves escolas puacuteblicas municipais parte dos recursos

financeiros arrecadados assim como parte dos recursos que os estados-membros e a Uniatildeo

lhe repassam para agrave manutenccedilatildeo e ao desenvolvimento do ensino fundamental e educaccedilatildeo

infantil

4ordf) Normatizar as atividades educacionais em sua circunscriccedilatildeo Significa que o

legislativo local executivo eou conselho municipal de educaccedilatildeo devem promulgar eou

editar quaisquer tipos de atos normativos que regulamentem o ensino puacuteblico e privado no

municiacutepio Tambeacutem eacute mister enfatizar que as normatizaccedilotildees municipais somente tecircm validade

na jurisdiccedilatildeo do municiacutepio que as elaboraram

5ordf) Autorizar credenciar e supervisionar os estabelecimentos de ensino da iniciativa

puacuteblica (ensino fundamental e educaccedilatildeo infantil) e iniciativa privada (educaccedilatildeo infantil)

6ordf) Assumir o transporte escolar rural dos alunos da rede municipal O transporte

gratuito de alunos matriculados na rede puacuteblica de educaccedilatildeo infantil e do ensino fundamental

eacute de responsabilidade do Poder Executivo municipal

Tendo em vista as seis responsabilidades para a educaccedilatildeo municipal ainda conforme a

autora a LDB96 permite que o municiacutepio opte por construir seu sistema municipal de

educaccedilatildeo autonomamente por meio de Lei municipal e por criar o conselho municipal de

educaccedilatildeo ou que faccedila parte do sistema estadual sendo que nesta possibilidade a rede

municipal estaraacute integrada as regras do seu estado

Eacute possiacutevel perceber que haacute estreita relaccedilatildeo entre o federalismo educacional e o

federalismo poliacutetico agrave medida em que haacute as mesmas caracteriacutesticas presentes em ambos

reparticcedilatildeo de poder e das competecircncias educacionais entre os entes federados organizaccedilatildeo

22

dos proacuteprios sistemas de ensino e a autonomia em normatizar administrar e financiar a

educaccedilatildeo

Assim com amparo no conceito de instituiccedilotildees retirado da teoria do

neoinstitucionalismo histoacuterico utilizado como referecircncia para o presente estudo verifica-se

que a forma federativa da educaccedilatildeo brasileira define competecircncias e limites dados pelo

regramento juriacutedico que delimita a estrutura organizacional da educaccedilatildeo municipal

Nesta direccedilatildeo a garantia da educaccedilatildeo como um direito social estaacute atrelada ao

financiamento puacuteblico Neste sentido pretende-se descrever a seguir o federalismo fiscal

fornecendo base para a discussatildeo do financiamento da educaccedilatildeo puacuteblica brasileira em

especial no niacutevel municiacutepio

I5 O Federalismo Fiscal e a Estrutura do Financiamento da Educaccedilatildeo Brasileira

Nesta seccedilatildeo o federalismo fiscal seraacute abordado a partir do arcabouccedilo juriacutedico presente

na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no Coacutedigo Tributaacuterio Nacional de 19668 e na Lei de

Diretrizes e Bases da Educaccedilatildeo de 1996

Antes de se adentrar no federalismo fiscal faz-se necessaacuterio abordar o significado de

financiamento especificamente para aacuterea educacional Assim recorrendo agrave definiccedilatildeo

apresentada por Carvalho (2016)

Financiamento eacute uma operaccedilatildeo financeira em que a parte financiadora fornece

recursos para outra parte que estaacute sendo financiada No caso do financiamento

puacuteblico da educaccedilatildeo os entes federados (Uniatildeo estados-membros Distrito Federal

e municiacutepios) fornecem recursos financeiros para manutenccedilatildeo de suas escolas

pagamento de pessoal e investimentos na infraestrutura escolar (p 101)

O federalismo fiscal compreende o conjunto de receitas tributaacuterias atribuiacutedas a cada

ente federado cujo objetivo eacute a prestaccedilatildeo dos serviccedilos puacuteblicos

Oliveira (2000) argumenta que no federalismo fiscal como satildeo chamadas as relaccedilotildees

de distribuiccedilatildeo de receitas e atribuiccedilotildees no regime federativo o sistema tributaacuterio deve ser

estruturado de forma a distribuir as receitas puacuteblicas entre vaacuterias unidades e esferas

administrativas visando proporcionar condiccedilotildees para atender agraves demandas que lhes satildeo

exigidas Desta maneira se ldquocaracteriza a necessidade da existecircncia de uma estrutura capaz de

8 A Lei 5172 de 251066 dispotildee sobre o Sistema Tributaacuterio Nacional e institui normas gerais de direito

tributaacuterio aplicaacuteveis agrave Uniatildeo estados e municiacutepios denominado de Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

23

gerar um efeito distributivo entre os grupos que fazem parte da federaccedilatildeo aleacutem de um agente

intermediador capaz de evitar possiacuteveis atritos entre os membros federadosrdquo (p 28)

O sistema tributaacuterio nacional estabelece como o Estado brasileiro se organiza

financeiramente para atender as necessidades puacuteblicas conforme o disposto no Coacutedigo

Tributaacuterio Nacional (CTN) e nos arts 145 a 162 da CF889 A Uniatildeo os estados o Distrito

Federal e os municiacutepios poderatildeo instituir os seguintes tributos impostos taxas contribuiccedilatildeo

de melhoria e outras contribuiccedilotildees10

Tributo eacute toda prestaccedilatildeo pecuniaacuteria compulsoacuteria em moeda ou cujo valor nela se possa

exprimir que natildeo constitua sanccedilatildeo de ato iliacutecito instituiacuteda em lei e cobrada mediante

atividade administrativa plenamente vinculada

As taxas tecircm como fato gerador do exerciacutecio regular do poder de poliacutecia ou a

utilizaccedilatildeo efetiva ou potencial de serviccedilo puacuteblico especiacutefico e divisiacutevel prestado ao

contribuinte ou posto agrave sua disposiccedilatildeo ou seja esta eacute vinculada a serviccedilos especiacuteficos11

Em

outras palavras eacute o valor cobrado pelo Estado brasileiro para o fornecimento de serviccedilos

puacuteblico tais como taxa de iluminaccedilatildeo puacuteblica taxa de recolhimento de lixo urbano e etc

A contribuiccedilatildeo de melhoria eacute instituiacuteda para fazer face ao custo de obras puacuteblicas de

que decorra valorizaccedilatildeo imobiliaacuteria tendo como limite total a despesa realizada e como limite

individual o acreacutescimo de valor que da obra resultar para cada imoacutevel beneficiado12

Ou seja

eacute o tributo com destino proacuteprio cobrado pelo Estado em decorrecircncia de um serviccedilo que

proporciona benefiacutecios ao indiviacuteduo Exemplos Obra puacuteblica que proporciona valorizaccedilatildeo do

imoacutevel do indiviacuteduo

Conforme o artigo 194 da CF8813

as contribuiccedilotildees para a Previdecircncia Social satildeo para

o financiamento da Seguridade Social e abrangem a Previdecircncia Social a Sauacutede e a

9 Conforme a CF88 Sistema Tributaacuterio Nacional Dos Princiacutepios Gerais (arts 145 a 149) Das Limitaccedilotildees do

Poder de Tributar (arts 150 a 152) Dos Impostos da Uniatildeo (arts 153 a 154) Dos Impostos dos Estados e do

Distrito Federal (art155) Dos Impostos dos Municiacutepios (art156) Da Reparticcedilatildeo das Receitas Tributaacuterias (arts

157 a 162)

10

O sect 5ordm do art 212 da CF estabelece que a educaccedilatildeo baacutesica puacuteblica teraacute como fonte adicional de financiamento

a contribuiccedilatildeo social do salaacuterio-educaccedilatildeo recolhida pelas empresas na forma da lei (Redaccedilatildeo dada pela Emenda

Constitucional nordm 53 de 2006)

11

Conforme o Art 77 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

12

Conforme o Art 81 do Coacutedigo Tributaacuterio Nacional

13

O art 195 da CF88 define que a seguridade social seraacute financiada por toda a sociedade de forma direta e

indireta nos termos da lei mediante recursos provenientes dos orccedilamentos da Uniatildeo dos Estados do Distrito

Federal e dos Municiacutepios e das seguintes contribuiccedilotildees sociais