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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
Por: Andressa Vinhas de Figueiredo Reis Soares
Trajetória Histórica dos Servidores Públicos Federais, sua progressiva
profissionalização e possível melhoria dos serviços prestados ao público.
Rio de Janeiro
2014
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
Por: Andressa Vinhas de Figueiredo Reis Soares
Trajetória Histórica dos Servidores Públicos Federais, sua progressiva profissionalização e possível melhoria dos serviços prestados ao público.
Trabalho de Conclusão de curso à Banca Examinadora, da Universidade Cândido Mendes, para a obtenção de especialização em Gestão Pública, sob a orientação da Prof. Mario Luiz Trindade Rocha.
Rio de Janeiro
2014
AGRADECIMENTOS
... A Deus pelo dom da vida...
DEDICATÓRIA
À minha mãe, que na luta incansável de me proporcionar oportunidades de seguir
sempre em frente mesmo nos momentos em que eu queria desistir. Ela esteve ali ao meu
lado, me fazendo ver que todo o esforço sempre valerá a pena, que só chega lá quem
luta, e não desiste nunca.
RESUMO
O presente trabalho vem mostrar como a Administração Pública Federal no Brasil
apresenta o grande esforço através dos tempos para melhor servir à população, sendo
esse o desafio da profissionalização da Administração Pública que faz parte de uma
agenda positiva mais ampla aplicada por nossos governantes através dos tempos, a fim
de trazer uma melhor prestação de serviços, embora vários modelos tenham sido
aplicados, a busca por um melhor desempenho, e com servidores públicos bem
qualificados, assim, conseguiremos obter uma melhor forma trazer o progresso para
nosso País.
SUMÁRIO
AGRADECIMENTOS ..................................................................................................... 3
DEDICATÓRIA ............................................................................................................... 4
RESUMO ......................................................................................................................... 5
INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 8
METODOLOGIA ........................................................................................................... 10
I - CONHECENDO A HISTÓRIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS AO LONGO DOS TEMPOS ........................................................................................................................ 11
1.1 - Admissão no Setor Público ................................................................................ 12
1.2 - Formas de Remuneração dos Servidores Públicos ............................................. 13
1.3 - O Servidor Público e a Estabilidade ................................................................... 14
1.4 - A Demissão do Servidor Público ....................................................................... 15
II - O SERVIDOR PÚBLICO E A SUA IMAGEM PERANTE A SOCIEDADE, E ALGUMAS DIFERENÇAS ENTRE O SETOR PÚBLICO E O SETOR PRIVADO . 17
2.1 - A Sociedade Satirizando o Servidor Público ..................................................... 19
2.2 - Má Qualidade na Prestação de Serviços Prejudica a Imagem do Brasil ............ 20
2.3 - Diferenças entre o Setor Público e o Setor Privado ........................................... 20
2.4 - Quadro com Diferenças entre o Setor Privado e o Setor Público ...................... 21
2.5 - Comparativo entre o Setor Público e o Setor Privado ........................................ 22
III - A REFORMA ADMINISTRATIVA ...................................................................... 23
3.1 - 1936 - Reforma Burocrática: .............................................................................. 23
3.2 - 1967- Reforma Gerencial ................................................................................... 25
3.3 - 1988 - Reforma e Constituição Federal de 1988 ................................................ 28
3.4 - 1998 - Reforma Gerencial- Emenda nº19 .......................................................... 28
3.4.1 - Revisão das Regras de Estabilidade ................................................................ 29
3.4.2 - Modificação no Regime de Remuneração ...................................................... 29
3.5 - Mecanismos que os Presidentes Eleitos Pós-Ditadura Militar Fizeram para Mudar o Quadro do Setor Público .............................................................................. 29
IV - MOVIMENTO PELA MELHORIA DA QUALIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO ........................................................................................................................................ 34
4.1 - Diagnósticos dos Erros e Acertos das Reformas Administrativas ..................... 34
4.2 - Conceito de Qualidade ....................................................................................... 35
4.3 - Princípio da Eficiência ....................................................................................... 37
4.4 - A Mudança da Máquina Administrativa após a Implementação do Princípio da Eficiência .................................................................................................................... 38
4.5 - A Profissionalização na Prestação do Serviço Público ...................................... 38
4.6 - Escolas de Governo e a Importância na Formação Profissional do Servidor Público ........................................................................................................................ 39
CONCLUSÃO ................................................................................................................ 41
BIBLIOGRAFIA CITADA ............................................................................................ 43
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA ................................................................................ 45
ANEXO 1 ....................................................................................................................... 46
ANEXO 2 ....................................................................................................................... 47
ANEXO 3 ....................................................................................................................... 48
ANEXO 4 ....................................................................................................................... 49
ANEXO 5 ....................................................................................................................... 50
ANEXO 6 ....................................................................................................................... 51
FOLHA DE AVALIAÇÃO ............................................................................................ 52
8
INTRODUÇÃO
O presente trabalho vem mostrar que a Administração Pública no Brasil sempre
se apresentou para a população como: uma máquina burocrática, lenta e improdutiva, e
que o desafio da profissionalização sempre fez parte de uma agenda positiva, ampla,
que inclui a consolidação do Estado democrático e a integração da competitividade do
país.
Veremos que os grandes esforços se direcionam para a profissionalização e que
sempre fizeram parte de uma política de reforma, profunda e longa, que vem sendo
implantada, aumentada. E também que a profissionalização sempre foi um desafio
histórico, que não se pode escapar, permanente e atual. Histórico, porque se trata de um
trabalho inacabado, que não se pode escapar, pois nenhum país desenvolveu-se de
forma sustentável sem profissionalizar seu aparato administrativo, sendo, portanto, um
desafio permanente. Tratando-se também de um desafio atual, porque precisa incorporar
novos conteúdos, necessidades e tecnologias para ser enfrentado.
No decorrer da exposição veremos que várias reformas foram implantadas ao
longo dos tempos, e que estas, ora tinham caráter puramente burocrático, e outras já
possuíam um caráter gerencial, mas sempre voltadas para qualificar seus Servidores
Públicos, tornando-os mais eficientes, menos burocráticos e mais ágeis nas soluções dos
problemas enfrentados pela população, de forma que sejam beneficiados, contribuindo,
assim, para o desenvolvimento social e econômico do nosso país.
Passaremos pela breve trajetória da história do Servidor Público Federal no
Brasil, como também pela visão crítica e demagoga como a população vê o seu
comportamento em relação ao cumprimento do seu dever, as leis e decretos que foram
criados para um melhor estímulo na formação do servidor. Por fim as várias Escolas de
Governo que foram criadas com a finalidade de profissionaliza o seu quadro
administrativo. Dessa forma, para compor a delimitação do nosso problema será
considerado um apanhado histórico geral, desde os primórdios da Administração
Pública Federal no país até os dias de hoje e o surgimento dos primeiros servidores
públicos, mostrando, assim, uma mudança em seu perfil ao longo do tempo. Dentro
9
disso, será exposto de que maneira a profissionalização, a meritocracia e outros recursos
contribuíram para uma possível melhoria na qualidade dos serviços públicos.
Sendo esse um tema de grande importância para o Estado brasileiro, pouco se
encontra na Literatura autores que façam uma abordagem mais abrangente, e tão
necessária para o estudo desse assunto. Embora seja histórica a posição de que o serviço
público desempenha através dos tempos, poucos descrevem essa trajetória, pouco se
pesquisa sobre isso. Então, neste trabalho abordaremos uma parcela do desempenho dos
governantes através dos anos, que vem tentando dar uma solução para que a máquina
pública passe a funcionar.
Nesta pesquisa, busca-se relacionar o aumento da profissionalização e do
emprego da meritocracia a uma progressiva melhoria dos serviços prestados aos
cidadãos do país.
Outros objetivos que visamos são: - Apontar os caminhos que o Brasil vem
adotando para a retomada do setor público, buscando melhorar e se adaptar aos tempos
modernos; - Demonstrar que o trabalho do servidor público possui uma natureza
especial de deveres a serem realizados; - Explicar porque da necessidade de se
profissionalizar o servidor público.
A hipótese que testamos é a vista em nossas leituras e nota-se um incremento da
qualidade dos serviços públicos prestados devido a uma maior profissionalização de seu
quadro funcional, melhorando muito o desempenho dos profissionais, que realizarão
uma atividade em prol da coletividade, onde mesmo sem se obter lucro funcionará,
gerando bem estar e boa prestação de serviços e mais qualidade agregada aos mesmos.
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METODOLOGIA
O propósito central do estudo é demonstrar que a profissionalização do serviço
público é um dos eixos principais para a modernização da Administração pública. Além
de mostrar também a trajetória do seu principal agente, que é o servidor público e sua
história no Brasil ao longo do tempo.
Para desenvolver o referido tema, foi efetuada uma revisão sistemática da
literatura disponível, ou seja, fontes primárias de informação como livros, artigos, teses,
dissertações, monografias, entre outros referentes ao assunto.
Usamos como base a Constituição Federal da República do Brasil de 1988; Lei
8112/90, entre outros trabalhos que serão enumerados na nas referências da monografia.
11
CAPÍTULO I
CONHECENDO A HISTÓRIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS AO LONGO DOS TEMPOS
Na nossa história, a figura do funcionário público, existe desde quando o Brasil
foi descoberto, quando os portugueses começaram a colonização. Nesse período já
existiam alguns funcionários, como Pero Vaz de Caminha, e depois os Governadores
gerais, e todos aqueles que ajudaram na organização da colônia brasileira, e na
emancipação.
A institucionalização serviço público no Brasil vem de 1808, quando D. João VI
e a família real aqui chegaram e centenas de cargos públicos foram criados para as
pessoas da Corte portuguesa, que vieram acompanhando a realeza e se instalaram no
Rio de Janeiro. A partir daí, inicia-se o processo de conscientização da importância do
trabalho administrativo, para que pudesse ocorrer o desenvolvimento da então colônia.
Com a Independência de Portugal e, posteriormente, a proclamação da
República, e ao longo da história política do país, os funcionários públicos sempre
estiveram presentes, ajudando a administrar a máquina pública, impulsionando assim o
desenvolvimento da nação brasileira. É ao empregado da administração pública que
compete executar as ações que movimentam os serviços essenciais de que necessitam os
cidadãos, em suas relações com o Estado brasileiro.
A sociedade brasileira elege seus representantes, e estes ajudam nos rumos de
atuação das várias esferas de governo, que também orientam o bom funcionamento da
administração pública. São essas pessoas que prestam diretamente serviços ao cidadão
brasileiro, e acabam sendo a imagem ou a representação do Estado,
o serviço público é uma das muitas instituições secundárias criadas pelo homem para a satisfação de necessidades. Acontece, porém, que a principal função do serviço público é, justamente, a de promover o bem estar do cidadão. (...). Sua funcionalidade está na razão direta da capacidade e das condições dos que o integram de executar, correta e satisfatoriamente, as ações possíveis de produzir as conseqüências desejáveis e valoradas positivamente pelo usuário desse serviço (PERES, 1987, p. 97-98)
12
O decreto 1.713 de 28 de outubro de 1939, um dos primeiros documentos que
formalizou as normas referentes aos funcionários públicos, no governo do então
Presidente da República Getúlio Vargas, no ano de 1943, instituiu o dia 28 de outubro
como o Dia do Funcionário Público. No ano de 1990, foi criada a Lei 8.112, que veio
alterar grande parte das disposições do Decreto-Lei 1.713/39, vindo mudar o uso do
termo funcionário publico para servidor público, esta lei veio a ser considerada o novo
Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União.
Também a partir de 1990, o país começou a implementar políticas de ajuste e
reestruturação do serviço público. Com essas mudanças foram criadas medidas que
restringiram o emprego público, principalmente no âmbito federal, ocorrendo a
demissão de funcionários públicos não estáveis, limitando novas contratações, e houve
o incentivo às aposentadorias, a terceirização de serviços, e um plano de demissão
voluntária. Essas medidas, aparentemente, objetivavam a contenção de despesas e a tão
procurada moralização do setor público, mas com essa atitude de cortes indiscriminados
de pessoal vários setores ficaram prejudicados quanto à execução de seus serviços,
interferindo na qualidade de serviços públicos essenciais, em áreas como educação e
saúde.
1.1 - Admissão no Setor Público
Ao longo da história, para se ingressar no serviço público, não era necessário,
para fazer parte de seu quadro funcional, que a pessoa fizesse concurso público, sendo
utilizado para sua admissão apenas a indicação de algum servidor, o popularmente
conhecido “quem Indicou”, ou através de critérios políticos, ou familiares, sendo em
muitos casos trocas de favores, e, assim, não sendo, muita das vezes, feita nenhuma
avaliação quanto às habilidades técnicas de desempenhar tarefas na prestação de
serviços de qualidade à comunidade.
A Constituição de 1988 foi elaborada dentro do contexto de um no Estado
brasileiro, que tentava modificar muitos atos anteriores a ela; basta verificar o Art. 19 do
Ato das disposições constitucionais transitórias segundo o qual os privilégios deveriam
ser abolidos, fazendo com que alguns benefícios obtidos apenas por grau de parentesco
13
ou de amizades fossem abolidos, trazendo maior credibilidade ao no Estado que estava
surgindo, fortifica-se, então, o Instituto do Concurso Público, como um dos meios de
que se vale a Constituição para trazer uma visão de justiça apontada para a igualdade de
oportunidades, como no artigo 37 abaixo:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
I- os cargos, empregos e funções são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; II- a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. (BRASIL, Constituição de 1988)
Fica evidente, a cada ano, que os cargos no serviço público são cobiçados por
grande parte da população, prova disso é a grande quantidade de inscritos nos concursos
públicos que o governo abre para completar o seu quadro de funcionários. A cada ano o
quadro de pessoal vem aumentando.
1.2 - Formas de Remuneração dos Servidores Públicos
Os salários dos servidores, para a maioria dos cidadãos, é algo que gira em torno
do “fabuloso”, fazendo com que muitos idealizem no serviço público o paraíso salarial,
mas poucos conhecem exatamente suas tabelas, planos de cargos de salários e uma
grande quantidade de regras internas, em que se subdividem várias remunerações,
espalhadas por carreiras semelhantes, mas regidas por leis diferentes, enfim, não ficando
muito clara, até mesmo dentro do serviço público quanto à remuneração de outras
carreiras.
Assim, a remuneração dos servidores rege-se pelo Art. 39 da constituição de
1988, que diz:
Art. 39- (...)
14
§ 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira;
II – os requisitos para investidura;
III – as peculiaridades dos cargos. (BRASIL, Constituição de 1988)
1.3 - O Servidor Público e a Estabilidade
Ao servidor público que integra a Administração pública federal direta, nas
autarquias e nas fundações, tem direito à estabilidade que é prevista no artigo 41 da
Constituição Federal.
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.
§ 2º Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será ele reintegrado, e o eventual ocupante da vaga, se estável, reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço.
§ 3º Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro cargo.
§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade. (BRASIL, Constituição de 1988)
15
O regime estatutário dá estabilidade ao trabalhador público, que após concluir
seu estágio probatório de três anos, tendo sido apto nas quatro avaliações que são feitas
ao longo desse período, que comprovam sua competência para exercer suas funções, ele
sendo aprovado não poderá ser demitido, a não ser por condenação judicial ou outros
casos graves.
Foi criada a Lei 8.112/90, sendo o Estatuto que rege os direitos e deveres do
servidor público, em um dos seus artigos que trata da demissão do servidor público:
1.4 - A Demissão do Servidor Público
Embora tenha garantido sua estabilidade, o servidor público também é passível
de demissão, e serão a ele aplicadas as punições citadas no art. 132 da Lei 8112/90.
Art. 132 da lei 8.112/90 A demissão será aplicada nos seguintes casos:
Art. 132-(...)
I - crime contra a administração pública;
II - abandono de cargo;
III - inassiduidade habitual;
IV - improbidade administrativa;
V - incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição;
VI - insubordinação grave em serviço;
VII - ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem;
VIII - aplicação irregular de dinheiros públicos;
IX - revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo;
X - lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;
XI - corrupção;
XII - acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;
XIII - transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117. (Lei 8112/90)
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CAPÍTULO II
O SERVIDOR PÚBLICO E A SUA IMAGEM PERANTE A SOCIEDADE, E ALGUMAS DIFERENÇAS ENTRE O
SETOR PÚBLICO E O SETOR PRIVADO
A tradição do mau atendimento do serviço público vem de longa data, tida na
sua origem a nossa descendência nos portugueses. Boa parte da burocracia do Brasil
colonial tinha como administradores os nossos colonizadores, que não tinham o menor
empenho em prestar um bom serviço, tampouco um atendimento de qualidade aos seus
colonos. Sabiam que muitos que procuravam as repartições não eram pessoas de muitas
posses, e que nem mesmo os consideram cidadãos. Segundo FERNANDO (2006),
assim, foi formada a imagem do corpo administrativo, em que os funcionários de um
lado, apenas preocupados com suas posições e interesses próprios e do outro a
população, entregue a sua própria sorte, sem o amparo legal que esses setores públicos
deveriam prestar.
Essa imagem negativa da prestação pública se arrasta por toda a trajetória da
história do Brasil, e até hoje sofremos pelo atendimento ruim, em vários setores, muitos
dos quais essenciais que a população depende diretamente, mas que nem sempre recebe
o bom atendimento merecido. De acordo com SOUZA (2009), apesar de tudo, exercer a
função pública, até a década de sessenta, ainda tinha certa reputação e a sociedade ainda
os respeitava.
No Brasil a população vem crescendo rapidamente, porém a oferta dos serviços
públicos de boa qualidade não acompanhou esse crescimento populacional para
solucionar esse impasse teríamos que investir maciçamente na admissão de novos
funcionários, dando a eles o treinamento necessário, comprando novos equipamentos,
construindo prédios, instalações modernas, para realizar tudo isso recursos teriam que
ser direcionados, isto é, seria necessário injetar dinheiro em diversas áreas. Nem
sempre, porém, os governantes dispunham desses recursos, outros não estavam
dispostos em investir, o fato é que, acabavam apenas tomando as providências mais
fáceis, como a contratação de funcionários, mas não melhorando nenhuma das opções
necessárias para o melhor desempenho do serviço, outro fator que se tornava
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problemática era a remuneração desses servidores, que com a admissão de novos
funcionários, a máquina administrativa ficava inchada, tornando assim os salários
baixíssimos, até atingir níveis extremos; a falta de investimento no treinamento desses
funcionários, os tornando aptos a acompanhar as novas mudanças tecnológicas que o
mundo vem desenvolvendo, tornou os mesmos não capazes de prestar um serviço de
ponta, de boa qualidade, ficando assim abaixo da iniciativa privada, passando para a
população uma imagem de um desserviço, quando o cidadão espera do governo e de
seus colaboradores uma eficiência, que enfim os serviços públicos não têm.
Alguns governantes para demonstrarem suas preocupações em relação ao bom
desempenho de seus mandatos, puseram os servidores públicos em situações de
rebaixamento sistemático. O então presidente Collor de Melo, ao lançar-se candidato,
usou como sua principal bandeira para se eleger, a total “caça aos marajás do serviço
público”, que eram funcionários com salários exorbitantes, o qual se dispôs, se eleito
fosse, a bani-los de sue governo, fazendo, com isso, que mais uma vez a sociedade
tomasse uma repulsa pela figura do servidor, colocando em um mesmo “bolo” todos,
sem exceção seriam marajás e que tinham altos salários, coisa que realmente não seria
verdade, com essa justificativa levou a todos a acreditar que se caso não conseguisse
governar a culpa com certeza seria desses funcionários, da má administração dos
governos anteriores, mas que veio apenas sinalizar que perseguiu várias pessoas,
demitiu alguns, mas a nata da corrupção ficou como estava, mas para o cidadão comum,
o que ficou marcado foi somente que: todo funcionário ganha muito bem, é pilantra e
corrupto.
A imagem crítica e até mesmo debochada que a sociedade brasileira tem do
servidor público há décadas sempre foi mostrada pela mídia, fazendo com a população
olhasse a figura desses prestadores de serviço como pessoas que não tinham nenhum
empenho em exercer suas funções, demonstrando apenas interesses próprios, na figura
de aproveitadores, preguiçosos e malandros.
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2.1 - A Sociedade Satirizando o Servidor Público
A música composta em 1951/1952, por Armando Cavalcanti e Klécio Caldas,
“Maria Candelária” grande sucesso de carnaval, cantada por Blecaute, a letra criticava
os servidores públicos, que não prestavam um bom serviço a população, eram
enquadrados em uma categoria de pessoas com um caráter não muito confiável, e que
usavam o emprego público, apenas para ganhar seus salários, deixando de prestar bons
serviços, àqueles que necessitavam de seus préstimos.
Letra da marchinha: Maria Candelária (de Armando Cavalcanti e Klécio Caldas,
1951)
Maria Candelária, é alta funcionária,
caiu de para quedas.
Caiu na letra O, oh,oh,oh,oh,oh
Começa ao meio dia,
Coitada da Maria,
Trabalha, trabalha, trabalha de fazer dó, oh,oh,oh,oh
à uma vai ao dentista,
às duas vai ao café,
às três vai a modista,
às quatro assina o ponto e da no pé,
Que grande vigarista que ela é.
Ao longo dos tempos, através da mídia, muitos programas de humor, fizeram
referência irônica do servidor público, da burocracia que existe nos órgãos públicos,
onde a burocracia exige inúmeros documentos, fazendo com que o pobre cidadão tenha
que voltar várias vezes ao local para resolver problemas, que só não são solucionados
por negligência, má vontade de alguns prestadores de serviço.
A imagem que a sociedade tem do servidor público, ainda é aquela, conforme
afirmam SILVA e LAGOEIRO (2010) de que trabalham pouco, ganham muito, e que
não podem ser despedidos, e que são malandros e corruptos.
Tentando melhorar a imagem do servidor, após a Constituição de 1988, surge o
“novo servidor público” que ainda convive com o “velho funcionário público”, aquele
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acostumado com os antigos hábitos, que não dimensiona que o país cresceu e precisa de
maior empenho por parte de seus funcionários. Os servidores antigos só trazem para
essa nova geração, péssimos exemplos, e com isso criam uma revolta naqueles que
trabalham, fazendo com que se achem “trouxas”, enquanto eles desfrutam das antigas
regalias, e os mais novos tendo que trabalhar, fazendo assim que surjam revoltas e
descontentamentos dentro das repartições.
2.2 - Má Qualidade na Prestação de Serviços Prejudica a Imagem do Brasil
Os noticiários, com bastante frequência, divulgam a ideia que um dos problemas
da economia brasileira, é causado pelo grande valor que é gasto com o setor público, e a
sociedade se volta para essa informação, ficando alerta, achando que os funcionários são
os grandes vilões. São responsabilizados pelos grandes problemas econômicos que o
país enfrenta, bem como pelo déficit nas contas públicas e no sistema previdenciário.
Conseguintemente os governantes são criticados e tidos como maus administradores,
por supostamente desperdiçar o dinheiro público, e também por manterem servidores
preguiçosos e ineficientes.
2.3 - Diferenças entre o Setor Público e o Setor Privado
Vale lembrar que a natureza diferente do servidor público e os trabalhadores do setor privado, estão em uma escala diferente na prestação de seus serviços, tendo cada setor, direitos e deveres em uma relação bem distinta, como se verá abaixo conforme ensina ANDRADE, in: JACCOUD (1993).
Ao trabalhador do setor privado é assegurada a livre remuneração, podendo até
em alguns casos, ter participação nos lucros da Empresa, e também mecanismos de
premiação. Já setor público, a situação é bem diferente, a vinculação à legalidade, a
impessoalidade e ao interesse público, que impõe restrições a salários, gratificações e
benefícios. No setor público, essas limitações durante a carreira funcional, foram
criados mecanismos para equilibrar essa situação, dando a eles a estabilidade e uma
aposentadoria diferenciada.
Embora haja críticas por parte da sociedade, aqueles que acreditam que, para o
Estado se desenvolver e crescer necessita de um quadro de servidores permanentes
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exclusivos, dedicados, e estáveis, para desempenharem suas atividades com
continuidade, impulsionando assim a soberania da sociedade.
2.4 - Quadro com Diferenças entre o Setor Privado e o Setor Público
Nesse contexto, cumpre destacar algumas diferenças entre os setores públicos e
privados, conforme trazido pela literatura (CARBONE, 2000; PERES, 2006; RUA,
1997) abaixo:
Setor Privado Setor Público
Objetivo Lucro Interesse público, coletivo
Valores Valor para acionistas Valor para a sociedade
Estrutura Flexibilidade, descentralização, feedback rápido
Centralização, rigidez, hierarquia, feedback lento
Dinâmica interna Propensão a mudanças, instabilidade
Burocracia, paternalismo, aversão a riscos, tradicionalismo, estabilidade, apego a regras e rotinas
Dinâmica externa Leis de mercado Leis orgânicas
Fator predominante Fator financeiro Fator político
Medida de desempenho Retorno financeiro Efetiva implementação de políticas públicas
Motivação para mudança e inovação
Crescimento e sobrevivência no mercado Resolução de problemas
Barreiras à inovação Falta de conhecimento sobre condições do mercado
Barreiras culturais e organizacionais
Quadro 1: diferenças entre os setores privado e público
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2.5 - Comparativo entre o Setor Público e o Setor Privado
Estabilidade =>
Setor público: Em geral após três anos, o servidor já tem estabilidade;
Setor privado: O funcionário pode ser demitido sem justa causa, mas recebe o fundo de
garantia por tempo de serviço (FGTS), e tem direito ao seguro desemprego.
Aposentadoria =>
Setor público: É possível se aposentar com o salário integral;
Setor privado: obedece ao teto fixado pelo INSS.
Carreira e salários=>
Setor público: Nem todos os órgãos têm planos de cargos e salários. E mesmo naqueles
que possuem, a progressão pode ser lenta quando comparada às possibilidades de
ascensão no setor privado;
Setor privado: A margem de crescimento do salário pode ser maior e isso pode ocorrer
em um tempo relativamente menor, não há regras.
Igualdade de condições =>
Setor público: Em um concurso público, todos concorrem em igualdade de condições, já
que a seleção é feita com base em critérios objetivos, onde os melhores atingem seus
objetivos;
Setor privado: A seleção para uma vaga, muitas vezes não é feita com base em critérios
objetivos, como uma prova, sendo assim, o empregador pode fazer uma avaliação
pessoal, discriminando assim por cor, sexo, grupo social ou crença.
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CAPÍTULO III
A REFORMA ADMINISTRATIVA
3.1 - 1936 - Reforma Burocrática:
O DASP foi criado pelo, cumprindo ao estabelecido no artigo 67 da Constituição
de 1937, que instituiu o Estado Novo. O artigo estabelecia a organização de um
departamento administrativo, ligado a Presidência da República, incumbido de fazer
estudo dos órgãos públicos. Esse artigo determinaria do ponto de vista econômico e da
eficiência, as mudanças a serem feitas; elaborariam anualmente, a proposta
orçamentária de acordo com o estabelecido pelo Presidente da república. O decreto-lei
que criou o DASP (Decreto-Lei nº 579, de 30 de junho de 1938) estabeleceu as
seguintes atribuições:
-seleção e aperfeiçoamento de pessoal para o serviço público;
-definição dos padrões do material para uso nas repartições e assessoramento do
Presidente da República no exame dos projetos de lei encaminhados para sua
apreciação.
O DASP se tornou um órgão extremamente poderoso, que, atuando junto ao
Presidente da República, visava a dar assessoria, de maneiras a habilitá-lo não só a
reformar, a renovar e a transformara velha máquina administrativa, como decidir sobre
muitos documentos, projetos e papeis que vinham as suas mãos para liberação.
O papel desempenhado pelo DASP na transformação da mentalidade do serviço
público se traduziu na melhoria do pessoal, na padronização e na especificação, na
racionalização da administração, no planejamento da construção dos edifícios públicos,
na transformação radical introduzida no Orçamento da República. Como diz LOFFER
(2009), graças à racionalização progressiva dos serviços, a melhoria da qualidade de
pessoal e a sua instalação em edifícios adequados, bem como a utilização controlada de
material devidamente padronizado e especificado, foi possível fazer não só imensa
economia nas despesas públicas, como também dispor de recursos resultantes da sobra
do orçamento de custeio. Muitas providências foram tomadas, como a classificação
24
sistemática dos funcionários, dos demais empregos públicos e dos concursos de âmbito
nacional para todas as carreiras, cargos e funções do serviço público federal. Mais de
200 mil pessoas foram submetidas aos concursos do DASP. Foram criados cargos desde
os mais altos, com maiores exigências profissionais- exemplo, o de astrônomo- até os
mais modestos como os de serventes e de contínuo, todos submetidos a concurso
(SILVA, 2006).
O DASP teve grande projeção na vida administrativa do País, fazendo o Brasil
pioneiro na implantação de um sistema de aperfeiçoamento de pessoal. O Presidente
Vargas estabeleceu, em lei, o aperfeiçoamento de funcionários públicos no Exterior,
programa estabelecido e orientado pelo DASP, tendo um delegado residente no
estrangeiro para acompanhar os estudos de cada funcionário, como poder de mantê-los
estudando ou mandá-los de volta quando não correspondem aos fins desejados.
Graças a isso, o DASP chegou a ter, em seu quadro, um grande número de
funcionários altamente qualificados, que viriam servir em altas funções do governo ou
em organismos internacionais, principalmente na Organização das nações Unidas.
Decreto-Lei nº 579 são funções do DASP:
a) o estado pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimentos públicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e agrupamentos, dotações orçamentárias, condições e processos de trabalho, relações de uns com os outros e com o público;
b) organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária a ser enviada à Câmara dos Deputados;
c) fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções, a execução orçamentária;
d) selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os da Secretaria da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal e os do magistério e da magistratura;
e) promover a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários civis da União;
f) estudar e fixar os padrões e especificações do material para uso nos serviços públicos;
25
g) auxiliar o Presidente da República no exame dos projetos de lei submetidos a sanção;
h) inspecionar os serviços públicos;
i) apresentar anualmente ao Presidente da República relatório pormenorizados dos trabalhos em andamento.
Estas atribuições vieram contribuir na elaboração de concursos públicos para
acesso aos cargos no governo federal, e a elaboração do primeiro Estatuto dos
funcionários públicos do Brasil, onde constavam os deveres e diretos dos servidores.
3.2 - 1967- Reforma Gerencial
Sob o governo autoritário o Estado expandiu a administração pública indireta
(ex: empresas estatais e fundações), de forma indiscriminada, onde recorreu à forma
privada de gestão financeira e de pessoal. Foi a era da tecnoburocracia, segundo
SARMENTO e SILVA (2006), onde existiam tantas instituições, que se transformaram
em ilhas de excelência dentro do serviço público, bem como em outras que embora
reguladas pelas mesmas regras, eram dominadas por práticas clientelistas e/ou de
corrupção sob a característica gerencial.
Os princípios da reforma gerencial da administração pública brasileira só foram
trazidos para o nosso meio com o Decreto-Lei 200/67, que na sua essência, constituía
uma tentativa de superar a rigidez burocrática que era praticada na ocasião. Este foi com
certeza, o primeiro momento que se tentou implantar uma administração gerencial no
Brasil.
O Decreto-Lei 200/67, representou para a Administração Pública a ênfase que a
eficiência e a descentralização da administração necessitavam, com base na autonomia
da administração indireta. Em sua edição, instituíram-se os princípios as racionalidade
administrativa, do planejamento, do orçamento, da descentralização e do controle de
resultados.
Não se pode negar que houve uma expansão da administração pública,
implantada pelo Decreto-Lei 200, mas surgiram duas conseqüências indesejáveis: por
um lado, permitiu a contratação de servidores sem concurso público, o que facilitava a
prática do patrimonialismo e nepotismo; e por outro, não houve mudanças na estrutura
26
administração direta ou central, deixando de considerar os funcionários públicos como
profissionais engajados no mercado de trabalho. Com esses problemas, a reforma
administrativa inserida no Decreto-Lei 200, ficou pela metade e acabou por fracassar.
No que se refere ao quadro de servidores públicos o decreto trouxe as seguintes
alterações:
DAS DISPOSIÇÕES REFERENTES AO PESSOAL CIVIL
CAPÍTULO I DAS NORMAS GERAIS
Art. 94. O Poder Executivo promoverá a revisão da legislação e das normas regulamentares relativas ao pessoal do Serviço Público Civil, com o objetivo de ajustá-las aos seguintes princípios:
I - Valorização e dignificação da função pública e ao servidor público.
II - Aumento da produtividade.
III - Profissionalização e aperfeiçoamento do servidor público; fortalecimento do Sistema do Mérito para ingresso na função pública, acesso a função superior e escolha do ocupante de funções de direção e assessoramento.
IV - Conduta funcional pautada por normas éticas cuja infração incompatibilize o servidor para a função.
V - Constituição de quadros dirigentes, mediante formação e aperfeiçoamento de administradores capacitados a garantir a qualidade, produtividade e continuidade da ação governamental, em consonância com critérios éticos especialmente estabelecidos.
VI - Retribuição baseada na classificação das funções a desempenhar, levando-se em conta o nível educacional exigido pelos deveres e responsabilidade do cargo, a experiência que o exercício deste requer, a satisfação de outros requisitos que se reputarem essenciais ao seu desempenho e às condições do mercado de trabalho.
VII - Organização dos quadros funcionais, levando-se em conta os interesses de recrutamento nacional para certas funções e a necessidade de relacionar ao mercado de trabalho local ou regional o recrutamento, a seleção e a remuneração das demais funções.
VIII - Concessão de maior autonomia aos dirigentes e chefes na administração de pessoal, visando a fortalecer a autoridade do comando, em seus diferentes graus, e a dar-lhes efetiva
27
responsabilidade pela supervisão e rendimento dos serviços sob sua jurisdição.
IX - Fixação da quantidade de servidores, de acordo com as reais necessidades de funcionamento de cada órgão, efetivamente comprovadas e avaliadas na oportunidade da elaboração do orçamento-programa, e estreita observância dos quantitativos que forem considerados adequados pelo Poder Executivo no que se refere aos dispêndios de pessoal. Aprovação das lotações segundo critérios objetivos que relacionam a quantidade de servidores às atribuições e ao volume de trabalho do órgão.
X - Eliminação ou reabsorção do pessoal ocioso, mediante aproveitamento dos servidores excedentes, ou reaproveitamento aos desajustados em funções compatíveis com as suas comprovadas qualificações e aptidões vocacionais, impedindo-se novas admissões, enquanto houver servidores disponíveis para a função.
XI - Instituição, pelo Poder Executivo, de reconhecimento do mérito aos servidores que contribuam com sugestões, planos e projetos não elaborados em decorrência do exercício de suas funções e dos quais possam resultar aumento de produtividade e redução dos custos operacionais da administração.
XII - Estabelecimento de mecanismos adequados à apresentação por parte dos servidores, nos vários níveis organizacionais, de suas reclamações e reivindicações, bem como à rápida apreciação, pelos órgãos administrativos competentes, dos assuntos nelas contidos.
XIII - Estímulo ao associativismo dos servidores para fins sociais e culturais.
Parágrafo único. O Poder Executivo encaminhará ao Congresso Nacional mensagens que consubstanciem a revisão de que trata este artigo.
Art. 95. O Poder Executivo promoverá as medidas necessárias à verificação da produtividade do pessoal a ser empregado em quaisquer atividades da Administração Direta ou de autarquia, visando a colocá-lo em níveis de competição com a atividade privada ou a evitar custos injustificáveis de operação, podendo, por via de decreto executivo ou medidas administrativas, adotar as soluções adequadas, inclusive a eliminação de exigências de pessoal superiores às indicadas pelos critérios de produtividade e rentabilidade.
Art. 96. Nos termos da legislação trabalhista, poderão ser contratados especialistas para atender às exigências de trabalho técnico em institutos, órgãos de pesquisa e outras entidades especializadas da Administração Direta ou autarquia, segundo critérios que, para esse fim, serão estabelecidos em regulamento.
Art. 97. Os Ministros de Estado, mediante prévia e específica autorização do Presidente da República, poderão contratar os
28
serviços de consultores técnicos e especialistas por determinado período, nos termos da legislação trabalhista. (Decreto- Lei 200/67)
3.3 - 1988 - Reforma e Constituição Federal de 1988
De acordo com TADEU (2009), houve uma grande necessidade de mudanças,
que culminaram com a Constituição Federal de 1988. Que fez com que a estrutura da
administração pública á partir da Constituição de 1988, começasse um período de
grande reação ao nepotismo e ao autoritarismo militar. A Constituição de 88 deu um
grande passo no sentido de estabelecer e exigir o concurso público para todos os cargos.
Em reação a hipertrofia do Poder Executivo, no decorrer do processo de
redemocratização, que em 1988, a Assembléia Nacional Constituinte, com o apoio do
Executivo, reintegrou os dispositivos constitucionais, onde transformaram todas as
formas de emprego público em serviço público estatutário (com exceção das empresas
estatais, e trouxe a era do regime de contabilidade pública. Foi criada a Lei- 8.112/90,
que seria o estatuto dos Servidores públicos.
Seção II - DOS SERVIDORES PÚBLICOS
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes (...)
§ 2º-A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados. (Lei 8.112/90)
3.4 - 1998 - Reforma Gerencial- Emenda nº19
A reforma Administrativa inaugurada juridicamente pela emenda nº 19/98 não
pode ser considerada centralizadora (1936) ou descentralizadora (1967). Não pode ser
taxada de contra-reforma instaurada pela Constituição de 1988. A sua pretensão não era
a de continuar o processo cíclico que caracterizava o desenvolvimento da administração
pública brasileira, que sempre alternou períodos de centralização e descentralização.
29
3.4.1 - Revisão das Regras de Estabilidade
O artigo 41 da Constituição Federal é o que trata da estabilidade dos
funcionários públicos. Foi alterado pela Emenda nº 19/98 passando a exigir o período de
três anos para a aquisição da estabilidade (art. 41, caput, da CF/88), o que teve como
principal consequência tornar a estabilidade uma prerrogativa exclusiva dos ocupantes
de cargo efetivo.
3.4.2 - Modificação no Regime de Remuneração
- Previsão de Subsídios em substituição aos vencimentos ou remuneração de
alguns agentes públicos;
- Teto Remuneratório;
- Direito Adquirido à Remuneração.
3.5 - Mecanismos que os Presidentes Eleitos Pós-Ditadura Militar Fizeram para Mudar o Quadro do Setor Público
De acordo com MARCELINO (1989) período pós-ditadura foi o momento em
que os governantes receberam a máquina pública, com a imagem arranhada, com
péssimos hábitos administrativos, foi necessário modificar essa estrutura, para que a
sociedade pudesse ver a mudança que estava sendo implementada, a partir daquele
momento.
Alguns governantes para demonstrarem suas preocupações em relação ao bom
desempenho de seus mandatos, puseram os servidores públicos em situações de
rebaixamento sistemático
Fernando Collor de Melo
O presidente Collor de Melo, ao lançar-se candidato, usou como sua principal
bandeira para se eleger, a total “caça aos marajás do serviço público”, que eram
30
funcionários com salários exorbitantes, o qual se dispôs, se eleito fosse, a bani-los de
sue governo, fazendo, com isso, que mais uma vez a sociedade tomasse uma repulsa
pela figura do servidor, colocando em um mesmo “bolo” todos, sem exceção seriam
marajás e que tinham altos salários, coisa que realmente não seria verdade, com essa
justificativa levou a todos a acreditar que se caso não conseguisse governar a culpa com
certeza seria desses funcionários, da má administração dos governos anteriores, mas
que veio apenas sinalizar que perseguiu várias pessoas, demitiu alguns, mas a nata da
corrupção ficou como estava, mas para o cidadão comum, o que ficou marcado foi
somente que: todo funcionário ganha muito bem, é pilantra e corrupto. Mas seu
governo foi marcado pela maior corrupção de todos os tempos, que resultou no seu
impeachment.
Itamar Franco
Houve por parte desse governo a tentativa de se produzir documentos com as
situações e diagnósticos importantes sobre a administração Pública.
Fernando Henrique
Após a eleição e posse do Fernando Henrique Cardoso, é que a reforma
administrativa, tornou-se o tema central no Brasil, a partir de 1995, nesse ano ficou
claro para a sociedade brasileira que essa reforma seria a condição para o fortalecimento
do ajuste fiscal do Estado brasileiro, que pudesse haver um país com um serviço público
moderno, profissional e eficiente.
Seu governo vê que o objetivo da reforma seria fazer uma administração pública
que se tornasse mais eficiente e que poderia oferecer ao cidadão mais serviços, com
melhor qualidade. Viram também que a reforma administrativa ou do aparelho do
Estado seria fundamental para assegurar a estabilidade do Plano Real: o Governo
brasileiro precisa conter o desperdício e racionalizar o gasto público, com isso impedir
que os gastos aumentem consumindo os recursos do Estado, sem que haja prejuízo na
qualidade dos serviços prestados.
31
A atual Constituição coloca obstáculos muito difíceis de se removerem, para
que haja a aplicação das políticas voltadas para a cobrança de desempenho do serviço
público e para racionalização das despesas. A proposta de Emenda Constitucional 173,
que trata da reforma do Estado, foi encaminhada pelo Governo ao Congresso Nacional
em agosto de 1995, as alterações ao texto constitucional, pela importância para o
prosseguimento da reforma foram: estabilidade, Remunerações, Regime Jurídico Único
dos Servidores.
Para melhor eficiência no setor público, foi necessária a descentralização dos
serviços, com isso aproximou a sociedade do cidadão, retirando da responsabilidade do
Estado atividades que poderiam ser mais bem executadas por entidades públicas
apoiadas pelo Estado.
Os principais projetos e medidas na Administração Federal durante o período em
que Fernando Henrique Cardoso governou foram:
- conforme SHAROV (2006), os órgãos centrais do Estado foram dotados de maior
capacidade de formulação e acompanhamento das políticas públicas especialmente por
meio da criação de novas carreiras e fortalecimento das existentes, voltadas para a
formulação de políticas públicas e a regulação, de modo a assegurar o recrutamento
contínuo, nos próximos anos, de quadros com alta capacitação técnica;
- as estruturas e competências dos órgãos e entidades da Administração Federal foram
revistas, visando à redução de níveis hierárquicos, à adoção de formatos organizacionais
mais leves e flexíveis e à descentralização de competências para estados e Municípios;
- estimularam o planejamento estratégico em todos os órgãos e entidades, para a melhor
definição da missão, objetivos e metas, aliados à implantação de indicadores de
desempenho e de processos contínuos de melhoria da gestão;
- descentralizou e melhorou o desempenho gerencial na prestação de serviços
públicos na área social, mediante implantação de Organizações sociais sem vinculação
administrativas com o Estado, mas fomentadas com os recursos públicos e controladas
por contratos de gestão;
32
- profissionalizou o servidor com treinamentos permanentes e avaliação de desempenho
e participação em programas de melhoria contínua dos processos de trabalho;
- racionalizou e readequou o perfil e a distribuição de servidores, com fixação da
lotação necessária de servidores em cada órgão ou entidade e o remanejamento,
treinamento ou afastamento de servidores desnecessários;
- modernizou a legislação do servidor público e reviu privilégios, propondo ao
Legislativo emendas à legislação vigente e à própria Constituição, contemplando,
particularmente, o estabelecimento de restrições às aposentadorias precoces e a revisão
de benefícios descabidos, fixados na legislação vigente;
- aplicou as tecnologias de informática à melhoria da gestão; para melhor tramitação do
trânsito de documentos por meio eletrônico e o acesso com rapidez, pelos gerentes, à
informação, ao formato adequado às necessidades do processo decisório.
Luiz Inácio da Silva – LULA
O presidente Lula, deu continuidade a uma série de iniciativas derivadas da
experiência anterior da modernização do Estado brasileiro, principalmente no reforço
dado a algumas carreiras (Controladoria Geral da União), importante instrumento no
combate à corrupção.
A falha do presidente Lula no campo da administração pública foi sua
incapacidade de estabelecer uma agenda em prol da reforma da gestão pública, como:
Reformulação para a modernização do Estado Brasileiro:
- Redução de cargos em comissão;
33
- Profissionalização do alto escalão;
- Só uma parcela dos cargos públicos deve ser preenchida por gente de fora da máquina
pública;
- Aumento do investimento em capacitação dos servidores públicos;
- A construção de um novo relacionamento entre e Estado e os sindicatos dos servidores
públicos.
34
CAPÍTULO IV
MOVIMENTO PELA MELHORIA DA QUALIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO
4.1 - Diagnósticos dos Erros e Acertos das Reformas Administrativas
No final dos anos 80, para justificar as mudanças na Administração Pública
federal na Nova República, HOLANDA E MARCELINO, diagnosticaram os erros e
acertos das reformas administrativas:
“O Brasil já tentou diversas vezes realizar uma ampla reforma em sua administração pública, quase sempre com limitado sucesso, embora devam ser reconhecidos os avanços alcançados pelo DASP, na década de 40, e o salto qualitativo do Decreto-Lei 200 de 1967, além da exitosa experiência do programa Nacional de Desburocratização. Lamentavelmente, os interregnos democráticos têm sido particularmente estéreis nesse campo, como se evidência da experiência do período 1945/64 e da recente tentativa de reforma em julho de 1985 e já quase completamente frustrada (Holanda, 1989:117)
No mesmo período, MARCELINO (1989) identifica de forma global as
reformas propostas e o sua necessidade de amadurecimento como fatores adversos,
porém característicos das reformas:
“Mas, evidentemente, uma reforma global como foi tentada antes não é viável política e tecnicamente. Daí a escolha de áreas prioritárias. Isto é particularmente verdadeiro no caso do serviço civil. A tradição e a extensão do clientelismo político do serviço civil, a falta de tradição do sistema de mérito, o corporativismo e o patriarcalismo impregnados na classe dirigente e as iniqüidades do sistema de remuneração dos servidores públicos são obstáculos que só podem ser superados com muito tempo e vontade política” (Marcelino, 1989: 113-114)
As duas análises mostram semelhanças, e foram feitas por analistas diferentes e
profissionais envolvidos diretamente com as reformas administrativas- abortadas,
razoavelmente bem-sucedidas e mal sucedidas.
35
O principal idealizador e condutor da reforma administrativa o ministro Bresser
Pereira, parece reconhecer as dificuldades pertinentes à própria burocracia existente
como os possíveis obstáculos para a substituição do modelo administrativo prevalecente
por outro que, supostamente, levaria à modernização do Estado:
“Por fim, a crise da forma burocrática de administrar o Estado emergiu com toda força depois de 1988, antes mesmo que a própria administração pública burocrática pudesse ser plenamente instaurada no país” (Pereira, 1996, p.9)
A realidade brasileira na administração pública se caracteriza,
independentemente da intenção das reformas e de seus eventuais êxitos e fracassos, pela
convivência de modelos de modelos de administração incompletos, inconsistentes e
superpostos. Não se pode afirmar que a história administrativa brasileira se caracterize
por fases sucessivas: da administração patrimonial à administração burocrática que, no
momento, deveria ser substituída pela administração gerencial. O próprio Pereira
reconhecia que havia sobreposições de modelos de administração:
“As conseqüências da sobrevivência do patrimonialismo e do enrijecimento burocrático, muitas vezes perversamente misturados, serão o alto custo e a baixa qualidade da administração pública brasileira” (Pereira, 1996)
4.2 - Conceito de Qualidade
O conceito de qualidade passou a ser um elemento essencial na gestão das
organizações a partir de 1930, por alguns engenheiros nos Estados Unidos da América
(LONGO, 1996). Ao fim da Segunda Guerra Mundial, consultores norte-americanos
levaram o conceito e as práticas para a s indústrias japonesas, obtendo grande sucesso.
Desde então, a gestão pela qualidade vem se propagando pelo mundo, tanto nas
empresas privadas bem como nas organizações públicas trazendo um grande impacto no
Brasil desde 1980.
36
A qualidade na Administração Pública, como afirma LONGO (1996), que tem
como princípio básico a satisfação do cidadão com o objetivo maior para uma
organização na prestação dos serviços públicos, e o método adotado tem como base
analisar os processos de trabalho visando identificar as melhores oportunidades para
melhorar as possibilidades de inovação, observando os valores éticos de respeito ao
cidadão e ao servidor público.
Os resultados positivos obtidos pela melhora na qualidade nas empresas privadas
motivaram também o setor público, tanto que em muitos países foram incorporadas
essas práticas. (SARMENTO e SILVA, 2006; SHAROV, 2006).
O ponto principal da gestão da qualidade usada no setor privado para o setor
público, diz respeito à substituição do conceito de cliente-consumidor, pelo conceito
mais amplo de cidadão, com toadas as implicações políticas e sociais decorrentes
(LOFFER,2009).
O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade foi instituído no ano de
1990, e estava voltado principalmente para o setor privado, mas envolveu também o
setor público. No ano de 1996, foi então criado o Programa de Qualidade e Participação
na Administração Pública (PQPAP), o governo federal deu ênfase ao setor público
nesse processo. (BRASIL, MARE, 1997).
Em 1990, o governo federal do Brasil instituiu o Programa Brasileiro da
Qualidade e Produtividade (PBQP), voltado prioritariamente para o setor privado, mas
envolvendo também o setor público. A partir de 1996, com a criação do Programa da
Qualidade e Participação na Administração Pública (PQPAP), o governo federal
brasileiro enfatizou o setor público nesse processo (BRASIL, MARE, 1997).
A instituição, no ano de 1998, do (PQPGF) estimulou o programa, reforçando a
relação entre qualidade e cidadania.
A gestão da qualidade na Administração Pública no Brasil, segundo a visão do
governo federal, segue atualmente certos princípios próprios, como preceitua PERES
(1987):
a) foco na satisfação do cidadão;
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b) amplo envolvimento dos servidores;
c) gestão participativa;
d) gestão por processos;
e) valorização dos servidores;
f) constância de propósitos dos dirigentes;
g) melhoria contínua, redução de custos e busca inovada;
h) esforço permanente pela eliminação de erros.
Assim sendo a qualidade no setor público no Brasil, visa beneficiar toda
sociedade e pretende alcançar: os cidadãos, através da melhoria dos serviços públicos e
da qualidade de vida, bem como pelo desenvolvimento do país; e para os servidores
públicos melhores condições de trabalho e reconhecimento (BRASIL, MARE, 1997).
4.3 - Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência foi inserido na Constituição brasileira pela emenda nº
19 no ano de 1998 e no caput, do artigo 37 da Constituição Federal. Este princípio, não
é um fato inédito, já existem outros países que também tem em suas Constituições, a
Espanha data do ano de 1976, os países vizinhos do Brasil, adotam também as Leis de
Procedimentos Administrativos, como é o caso da Argentina, Uruguai e Peru (nesses
países refere-se ao princípio da eficácia).
O princípio da eficiência foi inserido na Constituição Federal, com o principal
objetivo de transformar o modelo de administração, mudando a burocracia para a
administração gerencial, fundamentado no neoliberalismo, que é uma corrente de
pensamento, onde o Estado é responsável minimamente, onde a sua atuação se
restringe a sua responsabilidade apenas em áreas imprescindíveis à vida social.
O modelo de administração passa a ser gerencial. Aproxima a ação estatal das
administrações privadas, que buscam sempre atingir resultados, diminuir os custos e
reduzir os controles das atividades meio. Normalmente os processos são longos, e
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cheios de burocracia, repleto de exigências legais, que se não vierem a ser cumpridas,
anulam todo o procedimento e que se quiserem dar continuidade ao processo, terão que
ser iniciados novamente.
4.4 - A Mudança da Máquina Administrativa após a Implementação do Princípio da Eficiência
O Estado brasileiro por ser tradicionalmente burocrático em sua essência, não
vem acompanhando a evolução dos países desenvolvidos, mas com o surgimento da
globalização e o interesse do Estado em se aproximar das grandes nações, surge então a
necessidade de modernizar suas ações e torná-la assim mais eficaz.
Vale dizer que toda essa autonomia que se vem atingindo, não retira dos órgãos
públicos os deveres colocados na legislação, portanto continuam valendo a
obrigatoriedade da realização de concursos públicos para a contratação de pessoal fica
atrelada ao teto para pagamento de sua remuneração e a de realizar procedimentos de
licitação, enquadrado pela Lei de Licitações.
4.5 - A Profissionalização na Prestação do Serviço Público
A Administração Pública se torna legítima quando age em acordo com o
interesse público, e a sua profissionalização se constitui em um legítimo instrumento da
nossa administração, e assim garantindo o princípio da igualdade na escolha de seus
agentes, partindo de critérios que garantam a escolha daqueles mais bem preparados
para o exercício da profissão, e não acharem que é um direito hereditário, ou por ter
proximidades com pessoas ligadas ao governo.
No decorrer dos anos a profissionalização dos agentes públicos, vem sendo
tratada como um dos principais marcos da melhoria da qualidade do serviço público no
Brasil.
A profissionalização no serviço público é um dos principais eixos para a
modernização da Administração Pública, onde o valor do mérito deve estar diretamente
ligado ao profissionalismo, servindo como critério de justiça e distinção, onde as
funções serão dadas às pessoas que para estarem no cargo, tiveram que passar por uma
39
competição justa, e tiveram que demonstrar suas capacidades técnicas e um bom grau de
conhecimento. Sendo assim, a profissionalização acaba com os efeitos negativos do
neopotismo que dominam o modelo burocrático patrimonialista (BRESSER PEREIRA,
1996).
4.6 - Escolas de Governo e a Importância na Formação Profissional do Servidor Público
No Brasil, existem vários tipos de instituições ligadas ao Governo, cujas ações
estão voltadas para áreas de capacitação, de treinamento e de formação de profissionais
para o setor público.
Para Zouain (2003) essas instituições são classificadas em dois grupos: as
instituições com a missão de capacitar, em vários níveis profissionais, que são
específicos a carreiras de atuação do Estado, outras que atuam na capacitação de parcela
do setor público não vinculadas a nenhuma carreira de Estados, apenas voltadas para a
grande maioria de servidores, distribuídos por todos os níveis e áreas de burocracia.
A Constituição de 1988, no § 2º do artigo 39, determinou à União, que
mantenham “escolas de governo para a formação e aperfeiçoamento dos servidores
públicos”.
As escolas de governo no Brasil têm como finalidade a melhoria da eficiência,
eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão, buscando o
desenvolvimento permanente do servidor público, fazendo com ele venha a se adequar
as competências exigidas com os objetivos das instituições que prestam serviço.
A Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) é uma fundação pública,
vinculada ao Ministério do Planejamento, orçamento e gestão, situada em Brasília-DF,
foi criada em 19 de setembro de 1986, visando o desenvolvimento e a utilização de
tecnologias, que melhorariam a qualidade e a maior produtividade dos serviços
prestados aos cidadãos.
A ENAP é um centro de irradiação de inovação e pesquisa em Administração
Pública, tem como finalidade desempenhar atividades de Escola de governo, e
desenvolver estudos e pesquisas, prestando assistência técnica a vários órgãos, fazendo
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simpósios e seminários, e mantêm cooperação internacional com outras escolas do
mesmo gênero.
Esse sistema atualmente é composto pela ENAP que tem a função de coordenar
e mais 15 escolas, e está regido pelo Decreto nº 5.707/2006, e são elas:
1) ENAP- Escola Nacional de Administração Pública;
2) ANP –Academia Nacional de Polícia;
3) PGFN – Procuradoria Geral de Fazenda Nacional;
4) INSS (CFAI/INSS)- Centro de Formação e Aperfeiçoamento do INSS;
5) EAGU- Escola de Advocacia Geral da União;
6) ESAF- Escola de Administração Fazendária;
7) ESIT/ABIN- Escola de inteligência;
8) ENCE/IBGE- Escola Nacional de Ciências Estatísticas;
9) ENSP- Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca
10) ESPEN/MJ- Escola Nacional de Serviços Penais;
11) FUNDAJ- Fundação Joaquim Nabuco;
12) IRBR/MR- Instituto Rio Branco;
13) UNIBacen- Universidade Banco Central do Brasil;
14) ISC/TCU- Instituto Serzedello Correa;
15) CEFOR- Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos
Deputados;
16) ILB- Instituto Legislativo Brasileiro.
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CONCLUSÃO
Segundo o conceito internacional, uma das principais condições para o
desenvolvimento econômico de um país, é a qualidade de sua Administração Pública. É
sabido que todo governo quer ver suas decisões serem implementadas rapidamente e de
forma adequada, não abrindo mão do aparato burocrático, eficaz, ágil e disciplinado e
claro bem preparado tecnicamente.
Para que haja o desenvolvimento da Administração pública, a capacitação
técnica e gerencial se faz necessária, dentro das organizações públicas, onde são criadas
condições favoráveis a execução de serviços eficientes e produtivos. A
profissionalização pública e as modernas tecnologias de gestão pública irão garantir a
qualidade e o uso correto dos programas de governo.
E através de suas reformas administrativas, através dos tempos, os governantes
vêm tentando melhorar a imagem do setor público, perante a sociedade, ora acertando e
ora não produzindo o objetivo tão esperado, mas sempre se modificando em prol da
melhor prestação de serviços. Assim, transformando as organizações públicas,
tornando-as menos burocráticas, fazendo com que haja maior comprometimento por
parte de seus servidores, ficando mais transparentes aos controles estatais e sociais,
surgindo assim a necessidade de uma política de formação constante, contínua, que vai
preparar o seu quadro de pessoal técnico administrativo para o exercício de suas
responsabilidades.
A profissionalização faz parte do consenso, que deve ser um processo
permanente, que demanda de uma capacitação institucional contínua. Os avanços
obtidos até o momento vêm produzindo condições favoráveis, para o Estado enfrentar
os desafios permanentes. As avaliações de desempenho adotadas devem ser sempre
aprimoradas, a fim de criar mecanismos de vincular a remuneração ao desempenho,
permanecendo o desafio de se demonstrar, através de estudos e pesquisas, como os
investimentos em profissionalização melhoram os resultados no serviço público.
Problemas continuarão a existir e necessitarão de uma constante análise,
investigação em vários setores, ainda existirá ameaças aos esforços de
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profissionalização dentro da Administração pública, e uma dessas ameaças é a falta de
continuidade administrativa que poderão desvirtuar o princípio do mérito. Embora a
visão estratégica venha prejudicando a continuidade dessa linha de atuação, a
profissionalização ainda é a principal arma, para o desenvolvimento da máquina
administrativa no Brasil.
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BIBLIOGRAFIA CITADA
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http://conselhocorreios.blogspot.com.br/2014/03/servico-publico-profissional.html
46
ANEXO 1
47
ANEXO 2
Mapa mental 1- Lei Orgânica 8112/90
Fonte: http://pt.scribd.com/doc/36251054/Lei-8112-90-Mapa-Mental-Completo
48
ANEXO 3
Mapa mental 2- Lei Orgânica 8112/90
Fonte: http://pt.scribd.com/doc/36251054/Lei-8112-90-Mapa-Mental-Completo
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ANEXO 4
Mapa mental 3- Lei Orgânica 8112/90
Fonte: http://pt.scribd.com/doc/36251054/Lei-8112-90-Mapa-Mental-Completo
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ANEXO 5
Mapa mental 4- Lei Orgânica 8112/90
Fonte: http://pt.scribd.com/doc/36251054/Lei-8112-90-Mapa-Mental-Completo
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ANEXO 6
Mapa mental 5- Lei Orgânica 8112/90
Fonte: http://pt.scribd.com/doc/36251054/Lei-8112-90-Mapa-Mental-Completo
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FOLHA DE AVALIAÇÃO
Nome da Instituição: UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES- PROJETO A VOZ DO MESTRE
Título da Monografia: Trajetória histórica dos servidores públicos federais, sua progressiva profissionalização e possível melhoria dos serviços prestados ao público.
Autor: Andressa Vinhas de Figueiredo Reis Soares
Data da entrega:
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Conceito: