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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO DEMOCRÁTICA DOS MUNICÍPIOS
Por: Maria das Mercês Cunha Vilas Boas
ORIENTADOR:
PROFª: Maria Poppe
Rio de Janeiro
2008
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO DEMOCRÁTICA DOS MUNICÍPIOS
Apresentação de monografia à Universidade
Candido Mendes como requisito parcial para
obtenção do grau de especialista em Gestão Pública
Por: Maria das Mercês Cunha Vilas Boas
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AGRADECIMENTOS
A Deus, pela graça da vida e pela bênção do
conhecimento adquirido.
Ao meu filho, Rodrigo, pelo apoio e pelas horas em
que me cedeu o computador.
Aos colegas de turma pela solidariedade e experiência
compartilhada.
Aos professores do Instituto A Vez do Mestre da
Universidade Candido Mendes, em especial à Profª
Maria Poppe, pela orientação no decorrer deste Trabalho.
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RESUMO
No desenvolvimento deste trabalho, tornou-se claro que um dos mais
importantes benefícios do Orçamento Participativo (OP) é o aprofundamento do
exercício da democracia, através do diálogo de autoridades públicas com seus
cidadãos. Este modelo de orçamento foi primeiramente praticado no município de
Porto Alegre no final da década de 80 e é hoje adotado em mais de 200
municípios brasileiros, independente de partido político. Expandiu-se, também
para países latino-americanos e Europeus, que se baseiam na experiência de
Porto Alegre. É considerado uma ferramenta para reordenar as prioridades sociais
e promover a justiça social. Por outro lado, o OP também estimula a
modernização do processo de planejamento estratégico da municipalidade.
Os cidadãos passam de simples observadores a protagonistas da
administração pública. O OP proporciona melhores oportunidades de acesso aos
serviços de saneamento básico, pavimentação, melhoria em transportes, centros
de saúde e educação. Participando ativamente do processo do Orçamento os
cidadãos definem suas prioridades e, ao fazê-lo, têm a oportunidade de melhorar
sua qualidade de vida em menor tempo.
No entanto, verificamos também que a participação popular no orçamento
dos municípios brasileiros é ainda um processo em construção. Há muitas
dificuldades, como a vontade política dos prefeitos, a pouca divulgação
dificultando o envolvimento da comunidade, a pouca verba, a demora ocasionada
por licitações no cumprimento das obras, a descontinuidade do programa
ocasionado mudança de prefeitos, sem contar que só após alguns anos de
implementação é possível obter resultados mais consistentes.
Mas, a semente lançada já rendeu frutos que dificilmente poderão ser
subtraídos. Os acertos e as dificuldades apenas fornecem subsídios para o
aprimoramento deste instrumento de cidadania e consolidação da democracia.
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METODOLOGIA
Na elaboração da monografia, foi necessário um processo de análise
documental, através de pesquisa bibliográfica na procura de todo tipo de material
potencialmente útil, como livros, leis específicas, revistas e jornais, tendo o
material coletado passado por uma triagem para o aproveitamento do que se
apresentasse de interesse para o desenvolvimento da pesquisa. Os endereços
eletrônicos de prefeituras foram amplamente consultados, assim como artigos e
trabalhos disponibilizados em sites da Internet, tendo como tema principal o
Orçamento Participativo, esse novo instrumento de gestão pública. Os autores
mais consultados foram Valdemir Pires, Sérgio de Azevedo, e Celina Souza.
Foi feita uma abordagem geral sobre a origem, para que serve e como se
faz o Orçamento Participativo, identificando seus principais aspectos, áreas de
atuação, eficácia, eficiência e economicidade, bem como o respaldo legal para sua
implantação.
Analisamos no desenvolver do trabalho que a implantação do processo de
orçamento público elaborado de forma participativa tem gerado benefícios para os
municípios que já adotaram o sistema, ampliando a democracia, a justiça social,
combatendo a corrupção e gerando uma melhor qualidade de vida para os
cidadãos, assim respondendo ao questionamento proposto na pesquisa.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
CAPÍTULO I - Noções Básicas Sobre O Orçamento Participativo
1.1 – O Controle Político
1.2 - A participação Popular – Exercício de Cidadania
CAPÍTULO II – Ciclos do Orçamento Participativo nos Municípios
2.1 – Objetivos
2.2 – Vantagens e Problemas
2.3 – Orçamento Participativo Digital, o que é?
CAPÍTULO III - A Experiência em Municípios Brasileiros
3.1 Resultados práticos em Porto Alegre
3.2 Resultados práticos no Rio de Janeiro
3.3 Resultados práticos em Belo Horizonte
CAPÍTULO IV – A Repercussão Internacional da Experiência Brasileira do
Orçamento Participativo
4.1. A Rede Urb Al e o Orçamento Participativo
CONCLUSÃO
BIBLIOGRAFIA
ÍNDICE
FOLHA DE AVALIAÇÃO
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INTRODUÇÃO
”Tudo que acontece no mundo, seja no meu
país, na minha cidade ou no meu bairro,
acontece comigo. Então, eu preciso
participar das decisões que interferem na
minha vida. Um cidadão, com um sentimento
ético forte e consciência de Cidadania, não
deixa passar nada, não abre mão desse
poder de participação”. (Souza,1994, p.22).
A Constituição Federal de 1988, elaborada com o intuito de adaptar as
regras institucionais do estado brasileiro ao regime democrático em restauração,
garantiu uma maior autonomia aos Municípios brasileiros com relação aos
Estados e ao Governo Federal. Assim, além de um maior volume de recursos
financeiros deu aos municípios uma maior autonomia política mediante a
permissão para que redigissem sua própria Lei Orgânica (art.29 da Magna Carta).
É por meio da Lei Orgânica que o Município define as prerrogativas de seus
poderes executivo e legislativo na elaboração orçamentária.
Ainda, com a intenção de reerguer a cidadania nas cidades, entre outros
objetivos, o legislador editou a Lei federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001, o
Estatuto da Cidade, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal,
dando grande relevância à participação do povo na gestão administrativa local. O
Estatuto elencou no art. 2º as diretrizes gerais da política urbana no país,
prevendo, ainda, em seu art. 4º, os instrumentos a serem utilizados para a
obtenção de tais objetivos, dentre eles a elaboração do plano diretor da cidade e a
gestão orçamentária participativa. O §3º do mesmo artigo prevê que todos os
instrumentos que dependam de dispêndios de recursos do poder público deverão
ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades,
movimentos e entidades da sociedade civil em tal programa. Importante ressaltar
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que o Estatuto da Cidade reserva um capítulo inteiro (Capítulo IV) para tratar da
“Gestão Democrática da Cidade”.
Assim, através de dispositivos legais positivados, o Estatuto da Cidade
instituiu instrumentos eficazes para induzir o Poder Público a agir com maior
transparência, tendo em vista a inegável carência da participação dos cidadãos
nas decisões políticas no Município.
Mas, mesmo antes da formalização da gestão democrática pelo Estatuto da
Cidade, em 2001, o município de Porto Alegre foi pioneiro ao conceber o
Orçamento Participativo em 1989 e incluí-lo em sua Lei Orgânica em 1990.
Deve-se ressaltar que diferentemente dos conselhos municipais setoriais, a
adoção de formas de Orçamento Participativo - OP não é regida por legislação
federal ou organismos multilaterais, sendo uma iniciativa dos próprios governos
locais.
A estrutura deste Trabalho é constituída do seguinte modo: no primeiro
capítulo define-se o que é o Orçamento Participativo (OP), seu surgimento no
Brasil, a parceria e divergência com diferentes partidos políticos, bem como a
efetiva ampliação de cidadania verificada com sua implantação em municípios
brasileiros, mediante a participação popular. O segundo capítulo relata os ciclos
de implantação do Orçamento participativo nos municípios; os objetivos; as
vantagens e dificuldades encontradas, como também aborda o orçamento
participativo digital. O terceiro capítulo apresenta alguns resultados práticos
advindos com a implantação do Orçamento Participativo em alguns municípios
brasileiros, destacando-se, entre eles, as cidades de Porto Alegre, Rio de Janeiro
e Belo Horizonte. O quarto e último capítulo aborda a repercussão e experiência
do OP no âmbito internacional.
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CAPÍTULO I
NOÇÕES BÁSICAS SOBRE O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O processo orçamentário brasileiro é composto pela Lei do Orçamento
(LOA), que é uma autorização anual de despesas e uma projeção de receitas
elaboradas pelo Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo; pela Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO), que define as metas e prioridades que orientam a
elaboração da lei orçamentária, dispondo os limites das propostas e as normas
sobre remuneração, cargos e pessoal e, pelo Plano Plurianual (PPA), que é
voltado para a programação da administração pública por 4 anos, a partir do
segundo ano de cada mandato dos dirigentes do executivo. Constitui-se em um
guia e um planejamento para as autorizações orçamentárias anuais.
A Lei Complementar 101, de 04/05/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal,
foi criada para controlar os gastos do setor público, fiscalizando e normatizando-
os. Além da sua função primordial – controlar os gastos públicos – a LRF abriu
espaço para o planejamento, reforçando determinados pontos que a Constituição
Federal de 88 normatizava, primordialmente no que se refere à vinculação dos
instrumentos de planejamento – PPA – LDO – LOA, ou seja, no art. 5ª está
expresso que o projeto de lei orçamentária anual (LOA), deve ser elaborado de
“forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias...”.
Ademais, estabeleceu no art. 48, parágrafo único, a participação popular na
fiscalização do orçamento, assegurando a chamada transparência fiscal
A participação da população pode se dar nas três etapas acima, entretanto,
o processo de elaboração da LOA tem demonstrado ser a etapa mais adequada
para se iniciar a participação popular. É da parcela destinada a “Investimentos” da
LOA, que se retira o montante destinado ao Orçamento Participativo
Merece destacar que, com a escassez de recursos dos municípios, o
montante destinado a investimentos é de 10% a, no máximo, 20% do total da
receita orçamentária. O restante já está, em geral, comprometido com custeio,
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manutenção e pagamento de pessoal. Ou seja, a parcela sujeita à interferência
popular é ainda muito pequena.
Ressalte-se que, não obstante a previsão legal, a realização de Orçamento
Participativo nos municípios depende fundamentalmente da iniciativa do
Executivo, que decide, por um ato do prefeito, iniciá-la. O Regimento Interno
costuma ser a única “legislação” do OP e faz parte da dinâmica a sua revisão a
cada ano, antes do início de um novo ciclo, já que o OP é um planejamento de
curto prazo.
Assim, um prefeito pode decidir pela elaboração da proposta orçamentária
contando exclusivamente com os especialistas de cada área na prefeitura. Mas
pode, também, construir as definições acerca dos investimentos diretamente com
a população, apresentando-as posteriormente como proposta orçamentária à
Câmara de Vereadores.
Nesse caso, a população, através de diversas associações, é convidada a
participar diretamente da discussão e definição sobre o destino do dinheiro
público, que pode ser aplicado no melhoramento das ruas, na construção de
esgotos, recuperação e ampliação da rede escolar e de saúde; ou seja, pode
interferir diretamente na qualidade de vida de cada cidadão, de cada família.
Desta forma, o Orçamento Participativo é a comunidade decidindo junto
com o governo municipal onde os investimentos vão ser realizados, através de um
processo de debates em todos os bairros, comunidades e entidades. A prefeitura
passa a gastar mais nas áreas sociais, atendendo as principais necessidades
propostas pela população. Além disso, essa participação permite a fiscalização do
governo pelo povo, garantindo o cumprimento do Orçamento e a realização dos
serviços propostos.
Em seu texto “Considerações Sobre a Experiência Brasileira do Orçamento
Participativo - Potencialidades e Constrangimentos” (www.rls.org.br/, 15/04/08)
AZEVEDO relata que essa nova experiência de participação popular procura
romper com a tradição até então existente de que apenas os governantes tomam
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decisões, deixando os interesses da população de lado. Reconheceu-se, também,
que em sociedades complexas como a brasileira a participação política não pode
se limitar somente aos canais institucionais de representação (direito de votar e
ser votado), mas exige também outras formas de democracia, como a
participativa, de modo a ampliar o exercício do direito de cidadania.
A proposta seria, portanto, a de estender o conceito de cidadania, tendo em
vista não só incorporar novos atores sociais tradicionalmente excluídos da
participação social, mas também ampliar a natureza da participação no sentido de
integrar os cidadãos aos diferentes níveis do processo de gerenciamento de sua
cidade.
Veremos que, no exemplo de Porto Alegre, a participação conjunta do
Governo Municipal com a população vem rendendo bons frutos há 20 anos.
Embora tenha falhas ainda não sanadas, o OP a cada ano vem melhorando sua
atuação, levando as discussões sobre finanças a todos os setores da sociedade
civil organizada.
1.1. O Controle Político
Com a reconquista da autonomia municipal através da Constituição Federal
de 1988, houve o surgimento de novas práticas de organização do poder no
âmbito local, em que passa a ser evidenciada a participação das organizações
representativas da sociedade na gestão das políticas públicas.
Conforme Azevedo, é nesse contexto que, a partir de 1989, ganha
visibilidade nacional a política de Orçamento Participativo implantada em de Porto
Alegre, sob o comando do Partido dos Trabalhadores. Frise-se que um dos
fatores que contribuiu para a difusão de programas participativos está associado
ao crescimento dos partidos de esquerda nos governos locais, especialmente o
PT. Como uma das bandeiras do PT é a participação popular, passou a haver
incremento de experiências com o Orçamento Participativo, funcionando este
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como marca positiva para o partido. Assim, essa prática logo se espalhou para
diversas capitais lideradas pelo PT.
No entanto, metrópoles governadas por outros partidos de diferentes
tendências romperam com tal paradigma, implantando o OP, reconhecendo que
este não é um mero método de governar e sim um meio de se alcançar a
democracia. O Orçamento Participativo possui princípios universais, destacando-
se entre eles, a) autonomia, de forma que as regras e procedimentos são
desenvolvidos e modificados no próprio processo; b) objetividade, permitindo que
cada um que participa voluntariamente nas discussões e decisões saiba
claramente do que se trata; c) transparência, isto é, todos os números do
orçamento estão disponíveis à população; d) efetiva implementação de todas as
decisões tomadas (ANDRIOLI, www.espaçoacadêmico.com.br, Acesso em
30/04/08).
Mas o que acontece quando o partido político que estabeleceu o orçamento
participativo perde as eleições? A experiência de alguns municípios demonstrou
que ocorreu um enfraquecimento na continuidade dos programas, mas com a
reação popular as diversas coalizões têm-se conscientizado de que deve haver
uma aliança entre elas, visando a sustentabilidade do programa, especialmente
onde a experiência é considerada bem-sucedida. Ademais, o processo conduz a
uma maior consciência política da população, que não fica mais passiva,
esperando ações por parte de um político eleito, pois ela mesma passa a
participar das decisões.
Com o passar do tempo, o número de cidades brasileiras que adotam o
Orçamento Participativo já passa de duzentas, sob a gestão de diferentes
partidos, porque independente de quem esteja no comando, o povo assimilou a
idéia e aderiu ao projeto.
Abaixo, encontram-se opiniões de alguns especialistas que reforçam o
entendimento de que, hoje em dia, o OP não é só do PT:
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“Pelo que vi do Orçamento Participativo em Porto Alegre,
sinto-me seguro em afirmar que esta cultura de gestão não
pode ser classificada ideologicamente, entre esquerda ou
direita, mas historicamente, entre ser atrasada ou moderna.
Nos tempos atuais, com a sociedade mais vigilante e
exigente, e com a crescente escassez de recursos para
investimento, decidir coletivamente tudo aquilo que diz
respeito ao coletivo é uma exigência histórica.” (LIMA,
www.odocumento.com.br - Acesso em 06/05/08).
“Apesar de mudanças nas facções político-partidárias em
Porto Alegre e em Belo Horizonte ao longo da experiência
do OP, o programa vem sendo mantido e fortalecido. A
aceitação popular, que vem se manifestando através do
apoio dos movimentos sociais e do resultado das pesquisas
de opinião, também deve estar contribuindo para a
sobrevivência do OP.” (SOUZA, http://www.scielo.br, Acesso
em 06/05/08).
“O Orçamento Participativo também não constitui uma
fórmula que possa ser simplesmente transferida para outras
regiões do mundo. A sua experiência, porém, tem
demonstrado que foram desenvolvidos princípios universais
e que, possivelmente, o mais importante é a disposição de
colocar em curso uma dinâmica que aposta numa crescente
participação popular sem ter medo da democracia. Afinal, a
participação só tem sentido, se o próprio espaço em que ela
acontece pode ser constantemente modificado e
transformado” (ANDRIOLI, www.espaçoacadêmico.com.br/
Acesso em 06/05/08).
Para o sociólogo Leonardo Avritzer, professor da
Universidade Federal de Minas Gerais e pesquisador do
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orçamento participativo, não é possível afirmar que os
programas não resistem ao fim dos mandatos: “no entanto,
uma das grandes vulnerabilidades do Orçamento
Participativo é a sua dependência do sistema político.
Mesmo experiências importantes sofrem dessa
dependência e o ideal seria institucionalizá-lo com uma
forma de democratização do orçamento independente de
quem está ocupando a administração municipal.”
(www.clipping.planejamento.gov.br, consulta em 06/05/08)
Com relação ao comentário acima de “institucionalização do OP” para que
ele se torne “independente de quem está ocupando a administração municipal”,
necessário se faz um aparte: as leis orgânicas dos municípios garantem ao
Executivo a prerrogativa da iniciativa legislativa na área orçamentária. Nos
municípios onde foi implantado o OP, o Executivo elabora as planilhas
orçamentárias com base nas demandas selecionadas e hierarquizadas no OP,
para, então, enviar para a Câmara dos Vereadores.
Os Vereadores queixam-se que seu papel tem-se restringido à aprovação,
praticamente integral, do texto elaborado pelo Executivo. Assim, sua função
representativa de defender as demandas de seu eleitorado tem sido realizada
quase que inteiramente dentro dos limites do OP. Observe-se que para que um
Vereador possa emendar o orçamento municipal com a inclusão de uma despesa
de seu interesse, é preciso que seja anulada outra despesa de mesmo valor.
Como já dito acima, o Executivo elabora seu orçamento tendo em vista as
demandas selecionadas pelas comunidades no OP e, assim, pode-se tornar
constrangedor para os vereadores transferir recursos de investimentos definidos
pela população, a quem eles devem representar. Com o OP, a maioria da
população passou a não mais precisar de bater na porta dos vereadores a fim de
conseguir as benfeitorias para suas Vilas ou bairros. Desta forma, estes se
sentiram suprimidos de seu poder político sobre o destino das verbas públicas e,
a fim de recuperar o poder sem se opor ao OP, propuseram institucionaliza-lo,
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já que a função legislativa é o seu instrumental político por natureza . Partem da
premissa de que o OP passaria a ter uma existência independente da boa vontade
do Executivo local e de que o que realmente conta é o que está definido em lei.
Mas, a essa visão é muito questionável. No dizer de MAHFUS,
(jus2.uol.com.br - acesso em 14/05/08):
“A questão de aprisionar o Orçamento Participativo, em um
conjunto de leis e ordenamentos que burocratizem a
construção efetiva desta forma de participação popular, tem,
na realidade, como único objetivo frear a emancipação
cidadã o que acarretará em um futuro, bem próximo, em
pessoas que começarão a disputar espaços com aqueles
que hoje dominam. Caracterizar o Orçamento Participativo é
dar a ele uma conotação de poder as associações
comunitárias e os diferente setores sociais que estão de uma
forma ou de outra, nas estruturas decisórias da cidade. O
grande sucesso do Orçamento Participativo, é a introdução
de uma fórmula mediadora de democracia diretas e
representativa, em que há efetivamente a participação
popular e principalmente o cidadão entende que aquilo que
foi aprovado será realizado. Com isso, em um primeiro
momento, impede o politiqueiro de implementar o
clientelismo e transformas determinados bairros em feudos
políticos. È partir deste momento que fica claro a importância
da não-institucionalização do orçamento participativo,
impedido com isso de haver uma subordinação à Câmara de
Vereadores e portanto, não aceitando nenhum carimbo
oficial. O que realmente interessa é a aprovação interna das
associações e as deliberações das plenárias. Isto dá força e
prestígio ao Orçamento Participativo, afastando de plano a
suspeita por parte do cidadão que na verdade teríamos
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apenas um referendo de promessas. Com isso temos a
garantia da soberania do processo associativo e da votação
e decisão cidadã das plenárias. Isto basta para que se
implementem políticas públicas.”
Ademais, deve-se enfatizar que o princípio da auto-regulamentação do
Orçamento Participativo, encontra apoio tanto dentro das leis orgânicas
municipais, como da própria Constituição Estadual, que prevêem esta forma de
consulta popular para que ocorra uma maior justeza e transparência na aplicação
de recursos públicos.
1.2 – A Participação Popular – Exercício de Cidadania
A maneira como o povo participa do poder faz surgir três tipos de
democracia, a qual tem como essência o poder residindo no povo. A democracia
direta, onde o povo exerce sozinho os atos de governo; democracia indireta ou
representativa, onde o povo outorga as funções governamentais para os
representantes eleitos; e democracia semidireta, que consiste na democracia
representativa (ou indireta) agregada a institutos de participação direta do povo,
como a democracia participativa.
A Constituição Federal brasileira, em seu artigo 1º, parágrafo único, adota
como forma de governo a democracia semidireta, ou seja, todo o poder emana do
povo, mas o exercício do governo é colocado nas mãos de representantes
escolhidos periodicamente nas urnas eleitorais, garantindo-se ainda a participação
do cidadão na gestão pública por meio de instrumentos diretos, previstos na
própria Carta.
Dessa forma, a República Federativa do Brasil utiliza-se da última espécie
de democracia citada acima, ou seja, a democracia semidireta, aliando a
representação a institutos que garantam a participação do povo na gestão da
coisa pública. Para o ordenamento jurídico brasileiro ambas (democracia
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representativa e participativa) podem conviver conjuntamente. Os representantes
são necessários, mas a opinião do povo deve fundar e legitimar suas decisões.
A participação na gestão democrática da cidade é um instrumento de
combate à desigualdade e de promoção da equidade. Fortalece a organização dos
movimentos sociais e legitima a criação pelo ente público de canais institucionais
de participação (SANTIN, www.mundojurídico.adv.br/ - Acesso em 15/05/08).
A premissa básica do regime democrático é que o poder não pertence
apenas aos dirigentes, mas a toda a coletividade. A democracia participativa
busca suprir os limites da democracia representativa. Ela permite aos cidadãos
irem além do voto, através da atuação plena na vida política. A sociedade
brasileira será democrática na medida em que a população seja consciente de
seus deveres e do seu direito ao exercício pleno da cidadania e da participação.
AZEVEDO & FERNANDES (2005) dizem que o Orçamento Participativo
propicia a criação de formas mais estáveis de gestão democrática. Afirmam,
também que ele radicaliza a prática da democracia e provoca uma cobrança de
transparência de ações governamentais. Caso o administrador tenha a intenção
de romper com o processo democrático de realização do orçamento municipal,
poderá encontrar resistência dos movimentos sociais.
O Orçamento Participativo possibilita o exercício da cidadania, pois, na
busca de uma cidade mais democrática, são criados espaços de diálogo entre
governo municipal e população, para pensar os rumos do município e definir
prioridades para a utilização dos recursos públicos.
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CAPÍTULO II
CICLOS DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Não há um modelo rígido para o OP. Este deve ser apropriado para cada
realidade distinta, com suas questões específicas. Portanto, cada gestor, deve
primeiro identificar qual a metodologia que melhor o auxiliará a elaborar um
planejamento participativo, que beneficie tanto a administração municipal como
também a comunidade.
No entanto, apesar das diferenças entre os municípios que possuem OP
em sua gestão, podemos traçar um modelo geral do “Ciclo do Orçamento
Participativo”. Para isso, utilizamos informações provenientes de cartilha
elaborada pelo Fórum Nacional de Participação Popular – FNPP.1
(www.participaçãopopular.org.br - consulta em 15/05/08).
Primeiramente é necessário mobilizar a população para que esta participe
do OP. É uma parte muito importante do processo. Do sucesso dela depende a
garantia de que esta experiência seja mais universal, isto é, que qualquer cidadão
tenha acesso ao OP. Para isso, é preciso identificar e envolver os setores mais
articulados e já organizados da sociedade e saber utilizar os instrumentos
adequados para mobilizar cada grupo social a ser atingido: bairros mais pobres,
mais ricos, população analfabeta, meio rural, mulheres etc. Os mecanismos de
divulgação do OP mais utilizados são a imprensa local, o rádio, o carro de som, a
correspondência, faixas e cartazes, nesta ordem. Em menor número de
municípios, utiliza-se televisão e outdoors. Alguns municípios usam a INTERNET,
como Belo Horizonte.
1 O Fórum Nacional de Participação Popular (FNPP) é formado por ONGs e organizações da sociedade civil que se articulam para promover o intercâmbio entre as experiências de participação na gestão pública e o debate sobre os grandes desafios que envolvem a democratização do exercício do poder público nas suas diversas instâncias - participacaopopular.org.br
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Em outro momento, a cidade é dividida em regiões, a partir de critérios
geográficos, número de moradores por área, com o objetivo de facilitar a
participação dos diversos setores da sociedade na definição das prioridades.
Nestas regiões, a população discute, apresenta suas reivindicações e elege os
delegados do orçamento participativo. Exemplificando a cidade de Porto Alegre foi
dividida, inicialmente em 16 regiões, em 2008 acrescentou a região de “Ilhas”,
contabilizando, pois, 17 regiões. Belo Horizonte foi dividido em 9 administrações
regionais e, o Município do Rio de Janeiro, em 12 regiões.
O ciclo do Orçamento Participativo inicia-se, em geral, com duas rodadas
de assembléias regionais que ocorrem entre os meses de março e julho de cada
ano. As primeiras plenárias abrem o período de discussões anuais onde são
recolhidas e analisadas as prioridades locais, apontadas pela população. Caso o
OP já tenha sido implementado, há dois itens principais em pauta: a prestação de
contas do ano anterior e a apresentação das regras do processo para o ano em
curso.
São convocadas as Plenárias Temáticas pelos setores organizados, tais
como: educação, mulher, cultura, esporte, juventude, saúde, funcionalismo,
saneamento básico, meio ambiente, grupos étnicos, desenvolvimento econômico
e geração de renda, ou outros grupos cujas reivindicações tenham sentido no
contexto orçamentário. Estas plenárias são assessoradas pela equipe técnica do
orçamento participativo da prefeitura e são feitas no âmbito municipal. Em geral,
os delegados, responsáveis por encaminhar as demandas nas demais etapas do
ciclo, já são eleitos nessas primeiras sessões.
A segunda rodada de assembléias é organizada para eleger membros do
Conselho do Orçamento Participativo e deliberar prioridades orçamentárias. Os
residentes de cada região geralmente discutem e hierarquizam prioridades em
reuniões menores entre as duas rodadas.Os delegados são eleitos, em geral,
proporcionalmente ao número de habitantes ou de participantes nas regiões. Por
exemplo, a cada 10 ou 20 participantes, um delegado pode ser escolhido. Ou
então, cada 10 mil habitantes dão direito a eleger um delegado. As principais
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funções dos delegados são repassar informações aos moradores e deliberar sobre
as prioridades regionais e municipais.
Quanto aos conselheiros, eleitos para comporem o Conselho do Orçamento
Participativo – COP, na segunda rodada de assembléias, possuem como principal
função discutir, propor e decidir sobre as prioridades do município. Também
acompanharão e fiscalizarão todo o processo orçamentário. O Conselho é
geralmente composto por, pelo menos, dois moradores de cada região, em alguns
casos eleitos diretamente pela comunidade, em outros escolhidos entre os
delegados. O Conselho é o órgão mais importante, já que fiscaliza a preparação
da peça orçamentária até sua votação na Câmara dos Vereadores.
Vale destacar que sempre há representantes indicados pelos governos para
acompanhar o processo. Em alguns casos, estes representantes têm somente
direito a voz e, em outros casos, têm direito a voz e voto.
O representante eleito deve ser capaz de dialogar tanto com o governo e
demais representantes das outras regiões, quanto com a sua base local. Por isso,
ter espaços permanentes de articulação entre representantes, como é o caso dos
Fóruns de Delegados que existem em alguns municípios, é muito importante. É
necessário, também, uma definição clara e um amplo conhecimento das regras de
funcionamento do OP, dos critérios de definição de prioridades para que ele se
torne um espaço realmente público.
Frise-se que somente com periodicidade e regularidade de reuniões, um
conselho ou fórum do OP pode se constituir como um verdadeiro espaço de
representação e de negociação. Quanto maior a regularidade e a definição clara
dos procedimentos para a convocação e a realização das reuniões, maiores as
possibilidades de todos os conselheiros serem informados sobre a pauta e se
capacitarem para intervir no debate com qualidade. Em geral, as reuniões são
coordenadas por representantes ou técnicos do governo.
Com o passo anterior concluído, temos o início das plenárias sub-regionais
e em seguida das regionais, ou seja, quando as propostas de projetos e dos
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cronogramas prioritários já estão definidos e há um “clima” participativo,
concluindo assim a “parte mais ampla e pesada do processo” de acordo com
PIRES (2001: p.116). Com a consolidação das prioridades, há o encaminhamento
para a assembléia geral, onde serão feitos os últimos ajustes, para depois ser
confeccionado o projeto de lei.
Após a deliberação sobre as prioridades para os investimentos ou para todo
o orçamento do município, o governo elabora a chamada “Peça Orçamentária” ou
“Projeto de Lei Orçamentária Anual” (LOA). Este Projeto de Lei é elaborado pelos
órgãos da prefeitura e segue para a Câmara Municipal para debate, no período de
setembro a dezembro de cada ano.
Na medida em que o OP se torna mais significativo e passa a ter maior
poder de decisão sobre o orçamento da cidade, nota-se a necessidade de maior
articulação com a Câmara Municipal, pois esta é o órgão responsável pela
aprovação e pela fiscalização da realização do Orçamento. Em alguns casos a
população ou os representantes do OP fazem a entrega solene de sua proposta à
Câmara, acompanhando a sua tramitação com visitas aos vereadores e
participação nas sessões de debate ou votação.
A execução do orçamento ainda é pouco acompanhada pela população. O
acompanhamento das decisões do Orçamento Participativo geralmente é
realizado pelo Conselho do OP, pelos delegados e técnicos da prefeitura. Como
na maioria dos casos há poucas reuniões do Conselho, esta tarefa acaba sendo
pouco sistemática e limita-se ao acompanhamento das obras realizadas.
A pesquisa realizada pela FNPP relata que no processo de consolidação do
OP, vários procedimentos têm sido experimentados em diversos municípios. Entre
estes, destacam-se as Caravanas da Cidadania, que consistem na visita dos
delegados ou conselheiros aos bairros da cidade, para conhecer as prioridades
escolhidas pelas diversas regiões ou assembléias temáticas. As caravanas têm
sido uma das formas importantes para melhorar a qualidade da participação no
OP. Mais de cem Municípios pesquisados afirmaram que organizam estas visitas
22
com o objetivo principal de contribuir para que as prioridades sejam melhor
definidas. Em alguns municípios, esta ação pretende confirmar as definições
tomadas pelos delegados ou conselheiros.
Os participantes são delegados, conselheiros, representantes das
secretarias municipais ou moradores. Coletivamente, em um ônibus, eles visitam a
comunidade e a obra que está sendo escolhida para ser integrada ao Plano de
Investimentos aprovado pelo OP. Estes participantes relatam a importância de
conhecer as várias regiões da cidade e poder sentir cada uma das carências
apresentadas. Este conhecimento permite comparar a urgência e a relevância de
cada obra ou serviço proposto, o que possibilita o debate e a decisão sobre quais
delas serão escolhidas. As visitas permitem também concretizar a visão e o
conhecimento da cidade como um todo, fazendo com que os delegados ou
conselheiros sintam-se mais capacitados e seguros para a definição da hierarquia
que será estabelecida pelo Conselho do OP.
Em complementação ao acima exposto e relembrando que o chamado
“ciclo do OP” possui variações ocasionadas pelas diferenças entre os Municípios,
é importante destacar que o assunto também foi abordado na quinta edição do
seminário “Repensando o Orçamento Participativo”, realizado em 04 de fevereiro
de 2006 no Instituto Polis,2 que identificou 6 etapas pelas quais as experiências
de OPs passam no decorrer de cada ano: 1) Definição das regras do jogo; 2)
Mobilização e divulgação; 3) Escolha de prioridades; 4) Escolha de
representantes; 5) Negociação com o Executivo e com a Câmara de Vereadores;
e 6) Execução orçamentária e acompanhamento.
Conforme o Organograma, elaborado pelo Professor Valdemir Pires em sua
obra literária intitulada "Orçamento Participativo o que é, para que serve e como
se faz” (SP, 2001, p.102) pode-se dizer que a Comissão Coordenadora do
Orçamento Participativo (CCOP), é a responsável pela implementação e
2 ONG dedicada ao estudo e formulação de políticas públicas municipais e estratégias de desenvolvimento local, com sede em São Paulo. – www.polis.org.br
23
elaboração do Orçamento Participativo, sendo que essa comissão deve estar
relacionada com um Grupo de Apoio (grupo este formado pelos funcionários da
prefeitura, funcionários da Câmara de Vereadores e assessoria externa
"economistas, advogados, assistentes sociais, etc").
A CCOP deve ser formada por três tipos de representantes: Poder
Executivo (composto pelos seguintes setores: Planejamento, Finanças e Gabinete
do Prefeito),Poder Legislativo (formado pelos vereadores escolhidos entre eles) e
Comunidade (escolhidos em assembléias organizadas para essa finalidade). A
comunidade se divide em três partes: Delegados Sub-Regionais; Delegados
Regionais e Delegados para Assembléia, sendo estes três como também o Grupo
de Apoio e a CCOP fiscalizados pela Comissão para Acompanhamento da
Execução Orçamentária.
2.1 – Objetivos
Em geral, o orçamento participativo organiza e seleciona as demandas da
sociedade por região da cidade e por temas, tais como saúde, assistência social,
educação, cultura e lazer, organização da cidade e desenvolvimento urbano,
dentre outros.
Assim, no atendimento às questões acima traçadas, o Orçamento
Participativo objetiva primordialmente:
1.Estabelecer, ouvindo a população, as prioridades na aplicação dos recursos do
município.
2.Descobrir as verdadeiras necessidades prioritárias, sentidas pelos próprios
usuários dos serviços públicos.
3.Estabelecer uma prática de transparência administrativa, no trato do bem
público, impossibilitando a troca de favores.
4.Criar canais de comunicação direta com o governo.
5.Possibilitar o exercício da cidadania ativa, mediante a participação da sociedade.
6. Compatibilizar participação individual e participação coletiva.
24
7. Controle e fiscalização de obras e melhoramentos pela população.
8. Estabelecer relacionamento saudável com o poder legislativo.
Em cartilha elaborada por Teixeira, Albuquerque e Pontual,
(www.participaçãopopular.br, consulta em 16/05/08), definiu-se que o Orçamento
Participativo pode ser um instrumento eficaz para as seguintes importantes
conquistas políticas, econômicas e sociais:
• Maior transparência na elaboração e execução do orçamento.
• Maior controle social do orçamento e das finanças públicas.
• A criação de um novo padrão para a distribuição dos recursos que
possibilite atender aos mais pobres.
• Mudanças no sistema de arrecadação que permitam o aumento dos
recursos municipais
• O enfrentamento da corrupção e do clientelismo
• O aumento da legitimidade da Administração Municipal
• A partilha do poder entre poder público e sociedade
• O fortalecimento da cooperação e da solidariedade
• Afirmação da cultura do diálogo e do compromisso mútuo entre
governantes e população para com os recursos públicos
• Mobilização de setores sociais organizados e não organizados
• A educação para a cidadania
• A ampliação da esfera pública
Ou seja, o objetivo do Orçamento Participativo é a participação ativa da
população na definição das prioridades de investimento público na cidade, sendo
que a democratização da gestão pública é uma condição necessária para a
melhoria da qualidade de vida de todos os cidadãos e uma forma de impulsionar a
democracia.
Assim, ao compartilhar com os agentes políticos a administração dos
destinos da sua comunidade, o cidadão criará o bom hábito de participar, e o
administrador o de prestar contas e ouvir a sociedade.
25
2.2. Vantagens e Problemas
A vontade política dos governantes e da sociedade civil é um ponto
essencial para que se inicie um processo de Orçamento Participativo. Essa
vontade precisa ser traduzida em ações concretas e contínuas e estar preparada
para enfrentar contradições e interesses diversos que fazem parte do processo do
OP. Cada município possui seu próprio formato organizacional e,
consequentemente, apresentam resultados desiguais quanto ao êxito alcançado
com a implementação do OP.
Há ainda as dificuldades advindas de uma política fiscal que concentra os
recursos na União, o que é um entrave no avanço das prefeituras em suas
políticas sociais.
No entanto, com o envolvimento da população, tem ocorrido uma inversão
nas prioridades dos governos locais, beneficiando classes antes menos
favorecidas. Há um aprofundamento do sentimento de cidadania nos moradores,
cada vez mais cientes de seus direitos e deveres.
Essa criação de uma esfera pública, não estatal, em que a sociedade pode
controlar o Estado tem o mérito de não excluir mas, sim, de valorizar a democracia
representativa, já que de certa forma o representante do povo está dando
oportunidades à população de poder participar da gestão pública, tornando o
indivíduo, quase sempre excluído , um “cidadão ativo” que exerce seus direitos
políticos, direitos esses que são assegurados na Constituição federal.
SOUZA (www.Scielo.br, acesso em 01/06/08) revisou a literatura do
Orçamento Participativo no Brasil, analisando as cidades de Porto Alegre e Belo
Horizonte. Resumiu os aspectos positivos e negativos do Orçamento Participativo,
apontando, dentre outras, as seguintes vantagens e problemas:
Vantagens
. Torna a democracia representativa aberta à participação mais ativa de
segmentos da sociedade civil.
26
. Reduz clientelismo, populismo, patrimonialismo e autoritarismo, mudando a
cultura política e aumentando a transparência.
. Estimula o associativismo.
. Facilita o processo de aprendizado sobre melhor e mais ativa cidadania
. Desloca prioridades dos segmentos privilegiados para beneficiar a maioria da
população (os pobres): paralelamente tenta abrir canais de participação a outras
classes sociais.
. Permite equilibrar bandeiras ideológicas voltadas para a delegação de poder aos
cidadãos com respostas pragmáticas que atendam a suas demandas.
. Estabelece uma organização que pode sobreviver a mudanças de governo.
. Estimula os participantes a trocar visões individualistas por solidárias e a ver os
problemas da cidade de forma coletiva.
Problemas
. A interação com o governo coloca em risco a independência dos movimentos
comunitários.
. Formas de clientelismo ainda sobrevivem.
. A sociedade civil ainda está em formação.
. Limitações financeiras e de recursos para o OP, reduzindo a abrangência dos
programas. As comunidades tendem a parar de participar quando suas
demandas são atendidas.
. Persistem dificuldades para aumentar a participação: os jovens, as classes
médias e os pobres são sub-representados.
. Lentidão na execução dos programas frustrando os participantes.
. Clivagens entre o PT e o executivo.
. Risco de reificação do movimento popular, tornando difícil a separação clara
entre seu papel e o do governo.
. Decisões fragmentadas e demandas de curto prazo podem prejudicar o
planejamento urbano e projetos de longo prazo.
. Supremacia dos movimentos sociais e do executivo sobre o legislativo na
questão da alocação de recursos.
27
Deve-se observar que muitas vezes a morosidade nos resultados
apresentados tem a ver com os processos de licitação dos serviços públicos que
acabam entravando o que é aprovado nas assembléias do Orçamento
participativo.
2.3. Orçamento Participativo Digital, o que é?
O Orçamento Participativo digital foi implantando em Belo Horizonte em
2006. É um dispositivo participativo eletrônico pelo o qual os cidadãos podem
decidir, através de votação pela Internet, a destinação de um quinto da verba
participativa total. Em 2006, por exemplo, dos cerca de 100 milhões de reais
destinadas à escolha popular, R$ 20.250.000,00 (vinte milhões duzentos e
cinqüenta mil reais) foram destinadas ao OP Digital.
Acessando o site www.opdigital.pbh.gov.br, todo cidadão que vota em
Belo Horizonte pode escolher nove obras, uma em cada regional. Em 2006 o
Orçamento Participativo Regional e o Orçamento Participativo Digital aprovaram
107 obras para o biênio 2007-2008.
A votação, em geral ocorre no mês de novembro. Para facilitar a
participação, a Prefeitura, disponibiliza diversos pontos de acesso gratuito à
Internet. No site do OP Digital, as propostas estão disponíveis em vídeos e
maquetes virtuais com detalhes de cada obra e há explicações sobre o
funcionamento de todo o processo de votação. Além disso, é possível saber o
número de votos que cada obra tem e há uma opção interativa com uma sala de
bate-papo e um fórum para troca de informações, além de espaço para
apresentação de sugestões e pedidos de esclarecimentos.
O OP Digital já foi implantado em outros municípios mineiros e tem atraído
a atenção de várias cidades brasileiras e mesmo de outros países, interessados
neste processo inédito de participação popular. Neste sentido representa um
avanço já que o governo eletrônico é uma tendência global. Os dirigentes de todo
28
o mundo têm concentrado esforços no desenvolvimento dessa nova política de
aproximação ao cidadão.
Ressalte-se que o Orçamento Digital é implantado com a ajuda dos TRE’s
das capitais que disponibilizam parcialmente o banco de dados de eleitores para
as prefeituras respectivas. A parceria é feita a partir de autorização dos
corregedores dos Tribunais Eleitorais, que possuem a competência de zelar pela
integridade do cadastro das justiças eleitorais.
29
CAPÍTULO III
A EXPERIÊNCIA EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS
Em cidades brasileiras com distintas realidades, tamanhos e população
deve-se garantir um envolvimento amplo entre população e governo. O OP
constitui, provavelmente o experimento mais avançado de democratização de
governos locais. As numerosas experiências já desenvolvidas em municípios
brasileiros, embora tenham alcançado êxito variado, contribuíram para o
amadurecimento e popularização deste modelo de gestão pública
(Azevedo/Fernandes, 2005 p.185). Governo e sociedade devem se comprometer
na implementação de um projeto participativo coeso, que garanta a continuidade
da experiência ao longo de diferentes gestões. É, também, fundamental que haja
um esforço de divulgação da experiência, para garantir a ampliação do número de
participantes.
Mais de 200 municípios brasileiros adotam a prática do Orçamento
Participativo. Relacionamos abaixo alguns desses municípios (Recife, Fortaleza,
Niterói e São Paulo), com declarações de pessoas locais e, a seguir, enfocaremos
com mais atenção os municípios de Porto Alegre, Rio de Janeiro e Belo Horizonte.
• RECIFE - “O Orçamento Participativo, além de método de gestão democrático,
é tratado por nossa gestão como um processo social e cultural. Por isso
mesmo investimos no Orçamento Participativo das crianças, mobilizando a
cada dois anos 200 mil crianças da nossa rede municipal de educação e na
capacitação dos delegados e dos membros das comissões de
acompanhamento de obras, que hoje são mais de 700 fiscalizando mais de
uma centena de obras em execução.” J.COSTA, texto publicado em 10/03/08 -
disponível em http://jc.uol.com.br, acesso em 01/06/08).
• FORTALEZA - “O povo de Fortaleza pode encontrar no Orçamento
Participativo (OP) um espaço popular de debates e decisões sobre os destinos
da cidade. Desde o ano de 2005, o primeiro ano do OP em Fortaleza, a
30
Prefeitura e o povo estão juntos na tarefa de construir uma cidade bela, justa e
democrática. A população se reuniu em assembléias populares e determinou
as prioridades de investimentos em obras e serviços .O OP tem o desafio de
compartilhar cada vez mais com o povo o poder de decidir sobre os
investimentos públicos. Através do OP, a população pode decidir como e onde
serão investidos os recursos públicos em obras e serviços, promovendo ainda
a transparência e o controle social da máquina pública. Nos dois anos em que
o OP aconteceu, mais de 32 mil pessoas participaram das assembléias que
aconteceram por todas as regiões da cidade.” (XAVIER, texto publicado em
15/05/07,www.eudesxavier.org.br, consulta em 01/06/08).
• NITERÓI - “Orçamento Participativo de Niterói comemora 10 anos com
audiência pública – Na próxima quinta-feira, dia 28/02/08, às 19 horas, no
plenário da Câmara de Vereadores, a Prefeitura de Niterói realiza a primeira
audiência pública do ano para a prestação de contas do Orçamento
Participativo da cidade e a abertura do ciclo de reuniões que prevê 18
encontros regionais para a escolha dos novos conselheiros municipais. Ao todo
serão escolhidos 72 novos conselheiros que se somarão aos outros 16 que
integram os outros conselhos municipais do município que têm assento
garantido no programa do Orçamento Participativo. Implantado há 10 anos em
Niterói, tendo como primeiro coordenador o atual Prefeito Godofredo Pinto o
Orçamento Participativo é um espaço de debate onde a população discute e
decide, através de encontros com as autoridades municipais, as prioridades de
investimento do orçamento da cidade em obras e serviços. No dia 6 de março,
começam os encontros regionais num total de 18 que acontecerão em cada
uma das regiões do município. "Esse ano o Orçamento Participativo vai se
dedicar a trabalhar as demandas já apresentadas pela população nos anos
anteriores. É importante que todo o morador se interesse pelo orçamento da
sua cidade e participe da escolha dos investimentos, sabendo também dos
problemas e dificuldades a serem enfrentados pelo poder público", ressalta
31
Marilza Medina, subsecretária de Orçamento Participativo de Niterói.” (Texto
publicado em 26/02/08, www.niterói.rj.gov.br/portal - consulta em 01/06/08).
• SÃO PAULO – “A interrupção da Gestão Orçamentária Participativa, na forma
do conhecido Orçamento Participativo implantado na gestão anterior, merece
destaque por ser um retrocesso no que se refere à democratização da
participação popular na gestão pública, não apenas da região central da
cidade, mas em todo o município de São Paulo. Apesar das eventuais críticas
ao processo de funcionamento do orçamento participativo nos anos anteriores,
entende-se que o papel do governo municipal é sempre o de aperfeiçoar os
mecanismos democráticos já instituídos e nunca o de simplesmente eliminá-los
sem oferecer alternativas.
O orçamento participativo foi legalmente implantado na cidade de São Paulo
através da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2001. Por ser uma lei
com vigência anual, ele voltou a ser incluído na LDO dos anos 2002, 2003
e 2004. A implementação do orçamento participativo atendia não apenas aos
compromissos de campanha da gestão anterior, mas principalmente às
demandas dos movimentos sociais e da sociedade civil por uma maior
transparência na gestão municipal e pela vontade de sair do papel passivo
para ser agente ativo na formulação das políticas públicas da cidade. “(texto
publicado em 30/01/07 http://dossie.centrovivo.org/, consulta em 04/06/08).
Percebe-se pelos textos acima que o OP de Recife, Fortaleza, Niterói tem
obtido êxito e continuidade através dos anos, ao passo que em São Paulo houve
uma interrupção, gerando insatisfação e sendo o fato qualificado como retrocesso
no que se refere à democratização da gestão pública.
3.1. – Resultados práticos em Porto Alegre
O Orçamento Participativo nasceu em Porto Alegre, a partir de um processo
experimental e consultivo dirigido pelo governo municipal e por novos movimentos
32
sociais no final dos anos 80. O OP foi então introduzido sob a administração do
Partido dos Trabalhadores (PT), numa coalizão com movimentos sociais. Embora,
inicialmente, cercado de dificuldades devido a limitações fiscais, o OP de Porto
Alegre conseguiu superar estes desafios ao longo do tempo, consolidando-se,
progressivamente, até atingir sua forma atual. Hoje, o OP é conduzido por uma
nova coalizão política liderada pelo Partido Popular Socialista (PPS), que
administra o município de Porto Alegre. Possui, atualmente, uma metodologia
complexa para organizar a participação popular em uma cidade de mais de 1.4
milhões de habitantes, bem como para priorizar investimentos públicos com base
em três critérios principais: necessidades básicas não atendidas, população e
preferências dos cidadãos (www.worldbank.org, em 05/06/08).
Depois da elaboração do Plano de Investimentos, que começa em março de
cada ano (na primeira rodada do OP) e vai até janeiro do ano seguinte (com a
aprovação pelo Conselho do OP), há o caminho da execução das obras a
percorrer. Ele começa com as licitações das empresas que vão elaborar os
projetos executivos. Após finalizados os projetos, são necessários de dois a quatro
meses para licitar as obras. Este é o prazo para a modalidade mais comum, que é
a tomada de preços, mas o mesmo pode também se estender, caso alguma
empresa entre com recurso em relação à licitação.
No segundo semestre (do segundo ano), se a tramitação do processo que
antecede a execução da obra transcorrer dentro do previsto, é dada ordem de
início. A partir daí, o prazo de entrega da obra obedece às particularidades de
cada uma: há obras executadas em curto espaço de tempo e outras mais
complexas, realizadas num prazo maior e, às vezes, em mais de uma etapa.
Como resultados concretos do modelo de Porto Alegre podemos destacar os
seguintes: a) em 1990, no início do processo, apenas 80% da população tinha
acesso à rede de água potável, o que em 2002 aumentou para 98%; b) em 1989,
o sistema de esgoto beneficiava somente 46% da população, chegando a 85% em
1996; c) o número de matrículas nas escolas públicas foi triplicado de 1989 a
33
1999; d) o número de favelas vem sendo continuamente reduzido. (ANDRIOLI,
www.espacoacademico.com.br/, consulta em 06/06/08)
Raul Du Pont, do PT, que foi prefeito da cidade por 16 anos - de 1989 até
2004 relata em entrevista concedida em 06/08/2004, os seguintes resultados:
“Os resultados ao longo desses quase 16 anos, quando a população pôde
tomar a si as rédeas do governo, permitiram que, em valores constantes, retirada
a inflação, pudéssemos praticamente multiplicar por cinco os gastos nas áreas
sociais de saúde, educação, assistência social e habitação, áreas
fundamentais para a vida do cidadão. O município de Porto Alegre, em termos
atuais e em valores constantes, em 1989, gastava com investimentos e gastos
correntes R$138 milhões; em 2003, foram aplicados R$ 664 milhões nessas
quatro áreas - uma decisão que partiu dos próprios interessados, da cidadania que
reivindicava esses serviços e equipamentos. Da mesma forma, na área da saúde
e da educação tivemos números significativos. A rede de saúde, que há 15 anos
dispunha de 12 unidades sanitárias e um hospital de pronto-socorro, hoje dispõe
de 46 unidades sanitárias, seis centros de saúde, cinco serviços de pronto-
atendimento, 62 equipes do Programa Saúde da Família, um pronto-socorro
ampliado e reformado e mais um hospital municipalizado, o Hospital Presidente
Vargas, que presta atendimento infantil e pré-natal. A educação neste município
sofreu uma mudança significativa na sua rede e nos seus serviços. Não temos
nenhuma dúvida de que essas questões foram alcançadas exatamente porque a
população pôde decidir de maneira pública, aberta e voluntária a hierarquização
dos gastos. Podemos registrar, ainda, os 330 quilômetros de ruas pavimentadas,
100% de coleta de lixo domiciliar, 99,5% das casas com encanamento de água
tratada e uma das maiores redes de creches comunitárias do país”.
(www2.fpa.org.br/, consulta em 10/06/08).
No entanto, como já comentado, tem-se observado uma queda nos
investimentos indicados para o OP, quando o município não é governado pelo PT,
partido político que implementou o OP em Porto Alegre e que esteve no poder por
34
16 anos. Em 2004 foi eleito um prefeito do PPS e em 2005 notou-se uma queda
drástica nos investimentos, conforme relato da ONG Cidade:
“Pode-se observar, claramente, que existe, sim, uma tendência
histórica de queda, mas, também, que ela se acentua
drasticamente após 2005. O argumento do governo local é de que
o arrocho social foi necessário para reverter a crise fiscal herdada
do governo anterior. Entretanto, é curioso que a crise não tenha o
impedido de investir mais de 15 milhões de reais em propaganda e
em outros setores não priorizados pela população por meio do OP.
Como a Ong Cidade faz anualmente, em março de 2008, realizou
um levantamento, não dos valores como fez o Banco Mundial, mas
da quantidade de obras e serviços concluídos em relação ao
número total de demandas:
.Demandas concluídas do PI 20053
Em 2005, das 302 obras e serviços apresentados no PI, 115 foram
executados.
.Demandas concluídas do PI 2006
Em 2006, das 214 obras e serviços apresentados no PI, 103 foram
executados.
.Demandas concluídas do PI 2007
Em 2007, das 219 obras e serviços apresentados no PI, 21 foram
executados.” (www.ongcidade.org/, consulta em 10/06/08)
O Orçamento Participativo (OP) do município de Porto Alegre chega à 20ª
edição neste ano de 2008. As assembléias gerais e temáticas para levantar as
demandas da população foram encerradas na metade de maio/08. Nas duas
últimas décadas, o OP de Porto Alegre atravessou altos e baixos. Teve grandes
momentos de impulso e realizações e outros menores, mais enfraquecidos. O
momento atual parece exigir resistência às tentativas de esvaziamento que vem 3 PI=Plano de Investimento
35
sofrendo por parte da atual administração, como revelam os relatórios das
assembléias regionais e temáticas de 2007. Mas é uma conquista irreversível. A
semente de organização da sociedade civil e de seu maior engajamento político
rendeu frutos que dificilmente poderão ser subtraídos dos cidadãos de Porto
Alegre (www2.portoalegre.rs.gov.br/op/, consulta em 10/06/08)
3.2. – Resultados práticos no Rio de Janeiro
O orçamento participativo do município do Rio de Janeiro está incluído nos
Planos Estratégicos da Cidade:
“O plano estratégico é um método ou processo que consiste em
prever, identificar e mobilizar potenciais disponíveis e condições
favoráveis, tendo por objetivo direcionar ações táticas, definir linhas
estratégicas e implementar programas e projetos, visando à
obtenção de resultados desejáveis para o futuro de uma cidade”
(www.rio.rj.gov.br, em 10/06/08).
Na cidade do Rio de Janeiro o primeiro plano estratégico foi aprovado
como modelo de planejamento urbano no final de 1995 (“Rio sempre Rio”) ainda
no primeiro governo do prefeito César Maia, sendo o seu secretário de urbanismo
Luís Paulo Conde, que o sucederia na eleição posterior, continuando o mesmo
projeto de gestão.
Resultado de uma parceria do Município com a iniciativa privada. Este
Plano, além de introduzir na cidade a cultura estratégica, passou a ser uma
referência nacional como forma inovadora de planejar, ultrapassando os limites
das intervenções urbanísticas anteriores e indicando novos caminhos, tendências
e aspirações a serem seguidos. Foi, segundo uma avaliação do Banco Mundial
em seu relatório de 1999, "um sucesso sem precedentes enquanto exercício de
construção de consenso e parceria".
O segundo Plano Estratégico “As cidades da Cidade” (início em 2001) é
um desdobramento inovador do Plano anterior. Nesta nova fase, o Plano
36
Estratégico considera separadamente as características, aspirações e identidade
própria de 12 regiões - conjuntos de bairros agrupados segundo critérios
histórico-geográficos - tendo os cidadãos definido, em cada uma delas, estratégias
específicas para alcançar seus Objetivos Centrais. Cada região possui natureza e
topografia distintas, arquitetura e estilo singulares, "atmosfera" e "jeito de ser"
próprios. As regiões são as seguintes: Bangu, Barra da Tijuca, Campo Grande,
Centro, Grande Méier, Ilha do Governador, Irajá, Jacarepaguá, Leopoldina,
Tijuca/Vila Isabel, Zona Norte e Zona Sul. (www.rio.rj.gov.br, consulta em
10/06/08).
No entanto, VAINER (2000) critica esta forma de implementar política
urbana baseada no planejamento estratégico, ressaltando que o mesmo possui
bases neoliberais, incompatíveis com um processo participativo e democrático.
Segundo relato do autor, na elaboração do Plano Estratégico do Rio de Janeiro
(primeiro plano, Rio sempre Rio) não houve participação direta da sociedade, mas
sim a priorização de interesses de governantes e empresários. O processo
ocorrido no Rio de Janeiro foi deflagrado e liderado por liberais que decidiram, em
consenso, o que seria bom ou ruim para a cidade. Percebe-se nessa experiência a
legitimação de interesses de grupos dominantes da cidade dentro da visão liberal
do Banco Mundial. Torna-se evidente nesse processo a falta de democracia, a
ausência de espaço para negociação e a falta de mediação do poder público entre
as parcerias públicas e privadas.
De fato, na definição do “plano estratégico II” consta a seguinte observação:
“Convém ressaltar que, devido ao fato dos Planos Estratégicos Regionais terem
sido elaborados com ampla participação da sociedade, consideramos importante
manter, nesta publicação, todas as propostas apresentadas durante o processo.
No entanto, estão sendo definidos critérios para priorização dessas
propostas, no sentido de orientar as fases de impulsão e monitoramento.”(g.n.)
Assim, verifica-se que quem define as prioridades são os dirigentes políticos do
plano.
37
O Fórum Popular do Orçamento do Rio de Janeiro (FOP)4
(www.cartilha.blogger.com.br/ - consulta em 10/06/08) também considera que há
pouca abertura para a participação popular no Orçamento do município do Rio de
Janeiro. Em cartilha denominada “Cidadania no Orçamento” o Fórum alerta:
“A execução do orçamento pela Prefeitura do Rio ameaça transformar o
orçamento num puro faz de conta. Por que ?
Porque todos os anos a Prefeitura conseguia, na própria Lei
Orçamentária aprovada pelos vereadores, uma autorização para
deslocar, remanejar, grandes somas de recursos de uma despesa para
outra. Parece mentira, mas a Prefeitura podia alterar, por decreto, boa
parte do orçamento. Isso quer dizer que o dinheiro para a construção da
creche na comunidade poderia, mesmo depois de aprovado, ser
transferido para outra despesa qualquer sem maiores satisfações por
parte da Prefeitura.”
Não obstante o acima, o OP foi oficialmente implementado no Rio de
Janeiro em 2002, conforme texto abaixo: (www.armazemdedados.rio.rj.gov.br/, em
12/06/08)
“Atendendo ao disposto no Art. 26 da Lei N.º 3.189, de 23 de março de
2001, regulamentado pelo Decreto N.º 21.186, de 26 de março de 2002,
e pelo Decreto N.º 21.428, de 20 de maio de 2002, foram realizadas, ao
longo do ano de 2002, diversas reuniões organizadas pelo Plano
Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro, em cada uma das 12 regiões
nas quais foi dividido o Município.
Nestas reuniões, com ampla participação popular, foram indicados os
temas prioritários de cada região, escolhidos dentre aqueles em que se
divide a atividade pública municipal, bem como apresentados e
priorizados diversos projetos para cada tema. Também coube à
comunidade eleger um representante de cada região para integrar a
Comissão Central Provisória do Orçamento Participativo. 4 O Fórum Popular do Orçamento do Rio é uma organização apartidária que reúne pessoas e entidades cariocas interessadas em democratizar o orçamento do município. O FP vem trabalhando desde 1995 para se tornar um instrumento legítimo de acesso às informações governamentais, tentando fazer com que o governo municipal priorize as questões sociais
38
Da consolidação dos temas prioritários das 12 regiões, foram obtidos os
cinco temas prioritários do Município, a serem atendidos pelo Orçamento
Participativo: Desenvolvimento Econômico, Saúde, Cultura, Meio-
Ambiente e Esporte e Lazer.
Ponderados pelos critérios de população, índice de condição de vida e
pela prioridade indicada por cada região de acordo com a metodologia
aprovada, os projetos foram ordenados e encaminhados ao Poder
Executivo para apreciação da viabilidade quanto aos aspectos técnico e
financeiro.
Esta relação de projetos representa, portanto, os anseios da população,
expressos por representantes de diversos segmentos da sociedade civil,
constituindo-se num instrumento de fundamental importância para a
Administração Municipal.
Os projetos considerados viáveis pela Prefeitura foram incorporados ao
Projeto de Lei Orçamentária de 2003, encaminhado ao Poder Legislativo
em 30 de setembro de 2002.”
A Lei nº 4.566, de 20/07/07, que dispõe sobre as Diretrizes Orçamentárias
para o exercício financeiro de 2008, prevê o Orçamento participativo conforme
abaixo:
“Art. 1º Ficam estabelecidas, em cumprimento ao disposto no § 2º do art.
165 da Constituição Federal, na Lei Complementar Federal nº 101, de 04
de maio de 2000, e no § 2º do art. 254 da Lei Orgânica do Município do
Rio de Janeiro, as diretrizes gerais para elaboração dos orçamentos do
Município, relativas ao exercício de 2008, compreendendo:
(...)
Art. 7º O projeto de lei orçamentária anual será encaminhado à Câmara
Municipal, conforme estabelecido no inciso II do § 5º do art. 165 da
Constituição Federal, nos arts. 254 e 258 da Lei Orgânica do Município e
no art. 2º, seus parágrafos e incisos, da Lei Federal nº 4.320, de 17 de
março de 1964, e será composto de:
(...)
39
VIII - demonstrativo dos projetos selecionados mediante o processo de
orçamento participativo, com a dotação correspondente, discriminados
por Áreas de Planejamento;
(...)
Art. 43. A participação popular na elaboração do projeto de lei
orçamentária será realizada de acordo com o disposto na Lei Municipal
nº 3.189, de 23 de março de 2001, e regulamentos complementares.
Parágrafo único. As prioridades são aquelas selecionadas pela
comunidade, nos fóruns populares realizados no âmbito das Comissões
Regionais do Plano Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro e
consolidados pelo Conselho Popular de Orçamento, e de acordo com os
preceitos da Lei Complementar nº 101, de 2000.
Art. 44. A Câmara Municipal organizará audiências públicas para
discussão da proposta orçamentária durante o processo de sua
apreciação e aprovação.” (www.camara.rj.gov.br/, consulta em 10/06/08)
De acordo com o site oficial da Prefeitura do Rio de Janeiro
(www.rio.rj.gov.br), o Plano Estratégico II “As Cidades da Cidade” teve como
instrumento básico de sua implementação as reuniões das Comissões Regionais,
organizadas pela equipe central do Plano e subprefeitos. Visando à impulsão das
suas propostas, foi montado um sistema técnico de monitoramento de planos e
projetos que tiveram como 'ferramenta' um banco de dados com diversas
informações relativas às propostas contidas nos planos. Resultados importantes
foram alcançados, entre eles a inclusão de 116 de suas propostas nos orçamentos
de 2003 e 2004, através do processo de Orçamento Participativo, e outros
projetos em execução por diversos órgãos da Prefeitura.
Como resultados concretos, relacionamos abaixo os elencados por algumas
das acima citadas regiões, compreendendo os anos de 2003 e 2004, observando
que tais resultados foram disponibilizados no seguinte site oficial da Prefeitura do
Rio de Janeiro: www.rio.rj.gov.br/planoestratégico, acessado em 16/06/08):
Zona Sul
OP-2003
40
• Apoio à participação do Rio de Janeiro nas feiras
internacionais, direcionadas ao turismo Implantação de projeto
de despoluição da Lagoa Rodrigo de Freitas, elaborado pela
Secretaria Municipal de Meio Ambiente;
• Criação de Centro de Referência tendo como foco a
valorização e o orgulho da"Maneira de Ser
Carioca",comunicabilidade, hospitalidade, musicalidade,
irreverência, vida ao ar livre, vida noturna, boemia e
espontaneidade, entre outros itens;
• Reequipamento das unidades de saúde.
OP-2004
• Definição e divulgação de calendário de eventos mensais,
com desfiles carnavalescos em julho e agosto dirigido aos
turistas do hemisfério norte;
• Realização de estudos para implantação do "Rio-Bus", com
ordenamento do trânsito em função dos bairros, adequação
do número de ônibus e táxis;
• Contratação de mais profissionais de saúde, adequando a
oferta de recursos humanos à capacidade instalada das
unidades e ás necessidades da população;
• Controle e fiscalização rigorosa de invasões de áreas verdes.
Zona Norte
OP-2003
• Criação de centros culturais na Região, em especial na
comunidade do Amarelinho e Cine Guaraci em Rocha
Miranda;
• Aumento da oferta de cursos de qualificação profissional
através de parcerias entre Estado, Município, Universidades,
entidades de ensino, de pesquisa e empresas Implantação do
41
Programa Saúde da Família em todas as comunidades
carentes da Região;
• Criação de área de esportes e equipamentos recreativos na
Praça Ucranianos.
OP-2004
• Intensificação do controle da poluição industrial;
• Criação de oportunidade de estágios para estudantes, através
de parcerias entre entidades de ensino e empresas da
Região;
• Contratação de mais profissionais de saúde, adequando as
ofertas de recursos humanos à capacidade instalada das
unidades e às necessidades da população;
• Ampliação da creche Mané Garrincha no bairro de Marechal
Hermes e construção de creches nas seguintes comunidades:
Chico Mendes, Nova Alecrim, Parque Santa Edwiges e Praça
Florença, e nos bairros Pavuna, Mariópolis e Anchieta;
• Atividades para a terceira idade e deficientes físicos
principalmente na Área Projetada "E", na Vila Primavera.
Região Centro
OP-2003
• Implantação de atividades culturais e esportivas nos espaços
públicos Implantação de portais para identificação de áreas de
comércio especializado (São Cristóvão);
• Criação e ampliação de posto de saúde com atendimento 24
horas e com serviço de remoção e emergência dirigido à toda
a região;
• Implantação de atendimento geriátrico nos postos de saúde da
Gamboa e da Saúde.
OP-2004
42
• Implantação de corredor iluminado formado pela Cinelândia,
Lapa, Rua do Lavradio, Praça Tiradentes, Largo da Carioca e
Praça XV, Praça da República, Rua Frei Caneca, Beco da
Sardinha, Estácio, rio Comprido, Catumbi, cidade Nova, Santa
Teresa e Paquetá, com a criação de circuitos culturaiss
voltados para a região, integrando as favelas à rede de
equipamentos históricos culturais e de lazer;
• Ampliação da rede de trabalho para as associações das
comunidades carentes, criando mecanismos de promoção de
oportunidades e intercâmbios;
• Criação de creches na Gamboa e Saúde, bem como nos
demais bairros da Região;
• Ampliação da rede de trabalho para as associações das
comunidades carentes, criando mecanismos de promoção de
oportunidades e intercâmbios.
Barra da Tijuca
OP-2003
• Estudo para identificação de novos produtos turísticos;
• Organização e definição de calendário para utilização das
praias e das lagoas com atividades de lazer.
OP-2004
• Ampliação das oportunidades para formação da excelência
profissional para jovens e adultos;
• Implantação do Parque Municipal de Grumari de forma auto-
sustentável;
• Melhoria do Terminal Rodoviário da Barra , Construção de
unidade escolar em Vargem Pequena e ampliação da Escola
Municipal Olegário Domingues;
43
• Construção de unidade escolar em Vargem Pequena e
ampliação da Escola Municipal Olegário Domingues.
(www.rio.rj.gov.br/planoestratégico - acesso em 16/06/08)
Por fim, resta observar que, apesar de serem alocadas verbas para as
prioridades do Orçamento Participativo, o povo carioca pouco sabe do programa já
que além de ser pouco divulgado, não há uma participação efetiva da população.
Há muita dificuldade de se encontrar publicações sobre o OP do Município do Rio
de Janeiro, especialmente na Internet, meio muito usado pelos municípios
brasileiros para divulgarem seus programas relacionados ao OP, obras e
resultados obtidos. De acordo com e-mail recebido do Fórum de Orçamento
Participativo do Rio de Janeiro, o OP do Rio de Janeiro não é “um verdadeiro
orçamento participativo, já que a consulta popular não é realizada, embora nas
prestações de contas do Município conste uma planilha do OP, sob número 4.6,
página 151, ano 2007”.
3.3. – Resultados práticos em Belo Horizonte
Em Belo Horizonte há dois aspectos relevantes do Orçamento Participativo,
que asseguram credibilidade ao processo: a continuidade e a regularidade, que
são rigorosamente observadas. (Azevedo/Fernandes, 2005: p.26).
A primeira versão do Orçamento Participativo, em Belo Horizonte, foi
implementada em 1994, pelo então prefeito Patrus Ananias do PT. Desde então,
o Orçamento Participativo foi sofrendo adequações para se tornar um instrumento
capaz de atender às demandas específicas da sociedade belorizontina,
priorizando as regiões mais carentes e desassistidas.
Ao longo do tempo, Belo Horizonte reviu, em vários momentos, o processo
do Orçamento Participativo frente às demandas da sociedade civil organizada: a
necessidade de solucionar as carências do movimento dos sem-casa; a
distribuição dos recursos entre as regiões administrativas; a participação da classe
média e a priorização da população mais vulnerável, além da constituição de
espaços para discussão e articulação de políticas públicas.
44
Segundo avalia o Secretário de Planejamento Orçamento e Informação,
Júlio Pires, o Orçamento Participativo se transformou no maior programa de
intervenção na periferia de Belo Horizonte. Destaca, ainda, a integração do
programa no planejamento da cidade. "Do ponto de vista do planejamento, da
urbanização da periferia, da mobilização popular, da conscientização e da
participação cidadã, o OP é um sucesso que marcou lugar na capital e no mundo".
(www.nabaladabh.com.br, consulta em 15/06/08)
É de conhecimento, que os grandes centros urbanos nem sempre
conseguem controlar o crescimento desordenado da população, cada dia mais
numerosa e que a migração de parcelas significativas da população rural contribui
para este aumento. Isto, reflete de forma direta nas carências e piora a condição
de vida urbana.
Como alternativa para combater o problema, em 1996 foi implantado o
Orçamento Participativo da Habitação para atender às reivindicações dos
movimentos populares de luta por moradia.
Assim o Orçamento Participativo de Belo Horizonte é subdividido em duas
modalidades: OP Regional e OP da Habitação.
Segundo declarações do atual Prefeito de Belo Horizonte, o Orçamento
Participativo chega aos 15 anos em 2008 com mais de 900 obras
concluídas, com investimentos de R$ 790 milhões e 500 mil participações.
(www.brasilemaçao.com.br, consulta em 20/06/08).
Iniciado em 1993, o programa já teve 1.184 obras escolhidas nos processos
dos orçamentos participativos regionais e mais nove obras aprovadas no OP
Digital. Durante os 15 anos de sua existência o OP realizou investimentos em
urbanização de bairros, construção de infra-estrutura em vilas e favelas, definição
e a implantação de áreas verdes, parques e praças por toda a cidade
representando 70% das solicitações.
As obras incluem a construção, reforma ou ampliação de Unidades
Municipais de Educação Infantil (Umeis), escolas fundamentais, centros de saúde,
45
espaços BH Cidadania5, áreas de esporte e lazer, centros culturais e albergues.
Estas solicitações representaram 30% dos empreendimentos aprovados, em mais
de 500 mil participações durante os processos.
A média de conclusão das obras são de um empreendimento entregue a
cada seis dias.
Com relação ao OP Digital, uma obra (Praça Raul Soares) está em
execução e as outras oito em processo licitatório.
Em 28/04/08, a população começou a escolher as obras do Orçamento
Participativo de 2009/2010. A previsão da prefeitura é de que R$ 80 milhões
sejam investidos, mesmo montante aplicado na edição 2007/2008. A distribuição
da verba entre as nove regiões administrativas da cidade é feita de acordo com
indicadores sociais, como o Índice de Qualidade de Vida (IQVC). Em geral, as
mais carentes levam a maior parte do bolo. Os projetos são elaborados e licitados,
devendo ter início no próximo ano (2009).
Terminado o processo de escolha do OP tradicional, será aberta a segunda
edição do Orçamento Participativo Digital, eleição de intervenções pela internet,
que terá início em novembro/dezembro. O formato da consulta popular será
mantido, mas, conforme adiantou o jornal “Estado de Minas”, na edição de
28/04/08, o OP Digital vai mudar. A PBH confirmou que, em vez de votar em nove
empreendimentos, sendo um por regional, o cidadão vai optar por um único, de
maior porte.
A previsão é de que 10 obras, selecionadas pela administração municipal,
entrem na disputa. Apenas uma, de maior impacto, será eleita, diferentemente da
primeira eleição na internet, feita em 2006. A mudança é uma alternativa para
viabilizar projetos do Programa de Estruturação Viária de Belo Horizonte. A
maioria custa caro e não caberia no orçamento previsto para a consulta popular
(www.uai.com.br/, consulta em 20/06/08).
5 Programa implantado em Julho/02 em áreas de grande vulnerabilidade social nas nove regiões administrativas da cidade, visando dar maior eficiência aos programas sociais criados. Cerca de 120 mil famílias estão cadastradas, sendo assistidas em áreas de saúde, educação, abastecimento, esporte e cultura.
46
Enfim, o modelo de orçamento participativo de Belo Horizonte tem se
destacado como um dos mais eficientes do país. Os resultados e a metodologia
aplicada são amplamente divulgados na mídia local. A Internet é especialmente
usada na pratica do orçamento participativo digital, visando atrair o maior número
de pessoas para o processo, especialmente os jovens e a classe média, que não
tinham o hábito de participar do OP tradicional. A vontade da população é levada
em consideração e há transparência do emprego das verbas públicas. O povo
realmente participa e se sente privilegiado em participar, influenciando diretamente
nas decisões da prefeitura da cidade. Merece destaque o fato de que, em
26/04/04, o programa de Orçamento Participativo de Belo Horizonte recebeu
prêmio do Serviço Público da ONU, concedido pela Divisão da Administração
Pública e Desenvolvimento da Gestão das Nações Unidas, na categoria
"Aprimoramento dos Processos dos Serviços Públicos".
47
IV CAPÍTULO
A REPERCUSSÃO INTERNACIONAL DA
EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DO ORÇAMENTO
PARTICIPATIVO
Por ser um importante instrumento de participação popular, o OP é
referência para o mundo. Conforme a ONU, a experiência é uma das 40 melhores
práticas de gestão pública urbana no mundo. O Banco Mundial reconhece o
processo de participação popular de Porto Alegre como um exemplo bem-
sucedido de ação comum entre Governo e sociedade civil.
Esse reconhecimento manifesta-se de outras formas. Segundo ANDRIOLI,
(www.espacoacademico.com.br/) todo ano, representantes de prefeituras
brasileiras e estrangeiras, entre estudiosos do mundo inteiro, chegam à Capital
com o objetivo de conhecer o OP, falar com lideranças comunitárias e conhecer
obras decididas pela população. Muitas dessas prefeituras adotaram a
participação popular, como é o caso de Saint-Denis (França), Rosário (Argentina),
Motevidéu (Uruguai), Barcelona (Espanha), Toronto (Canadá), Bruxelas (Bélgica),
A experiência fora do Brasil iniciou-se a partir do ano de 2000. Publicação
no site “http://staging.unchs.org “ revelou que o OP tem sido experimentado em
mais de 50 cidades européias, destacando-se, além das acima citadas, Londres
na Inglaterra; Sevilha, Cordoba e Rubi na Espanha; Morsang-sur Orge e
Bobigny, na França; Palmela e Lisboa em Portugal; Mons, na Bélgica; Pieve
Emanuele e Altidona na Itália e Berlim na Alemanha. É também experienciado em
cidades da África como Cameroon e da Ásia, como Sri Lanka.
Revela, também, que o impacto político do orçamento participativo na
Europa será sentido a longo-prazo. Até o momento a sua dimensão política está
bem menos presente do que em Porto Alegre.
As cidades européias que adotam o orçamento participativo, divulgam sua
experiência na INTERNET, como nos exemplos a seguir relacionados:
48
“A Freguesia lisboeta de Carnide tem há três anos um orçamento
participativo, para o qual contribuem todos os moradores desde idosos a
crianças, num processo que é uma referência a nível internacional.
O envolvimento da população faz-se na altura de preparar o orçamento,
com sessões públicas e inquéritos, reuniões específicas com idosos e
crianças, mas sobretudo ao longo do ano, com uma prestação
permanente de contas, contou à Lusa o presidente da Junta de
Freguesia de Carnide, Paulo Quaresma (CDU), publicado em 19/11/07”.
(http://cdulumiar.blogs.sapo.pt/163958.html- consulta em 16/06/08)
“Seminário Internacional sobre Experiências de Orçamento
Participativo
Em Abril 2008, nos dias 4 e 5, teve lugar o I º Seminário Internacional
sobre Experiências de Orçamento Participativo, no Município de
Bergamo, rica cidade industrial do Norte da Itália, com 118.000
habitantes, em que participaram mais de 250 pessoas.
Desde 2006 que o município realiza o OP nos bairros de Redona e Via
Quarenghi, uma área com alta concentração de imigrantes onde o
processo tem favorecido projectos de integração sócio-territorial,
facilitando o diálogo entre os novos habitantes e os moradores locais. O
evento também foi útil para reforçar o processo de construção de uma
rede europeia de Orçamentos Participativos que começou em Málaga
em Março de 2007, e permitiu também dialogar com várias experiências
latino - americanas como foi o caso de, Guarulhos no Brasil e na
República Dominicana que em 2007 criou uma lei nacional para a
implementação do OP nos municípios do país”.
(www. 2.portoalegre.rs.gov.br, consulta em 16/06/2008)
4.1. A Rede “URB-AL” e o Orçamento Participativo
Merece destaque o programa da Rede URB-AL que reúne municípios da
América Latina e da Europa como sócios, tendo entre seus objetivos a prática da
49
democracia participativa. No site oficial da Prefeitura de Porto Alegre encontra-se
a seguinte apresentação: (www.2portoalegre.rs.gov.br, em 16/06/08)
“É um programa descentralizado de cooperação da Comissão Européia que
objetiva a aproximação de cidades, entidades e coletividades locais da
América Latina e União Européia, através da troca de experiências de políticas
urbanas. Criada em 1995, ao longo desses dez anos, a URB-AL já teve como
participantes mais de 700 coletividades locais. Ela permite o acesso a múltiplos
contatos internacionais, através dos quais se estabelecem relações
duradouras entre coletividades locais européias e latino-americanas, facilitando
outras iniciativas. O programa é baseado no intercâmbio recíproco de
experiências entre os participantes na busca de benefício mútuo. Para tanto,
as cidades apresentam projetos comuns com atividades elaboradas, propostas
e postas em prática, de maneira descentralizada. Os participantes neste
programa se agrupam livremente, segundo suas afinidades, ao redor de um ou
vários temas relacionados com a cidade. Co-financiada pela Comissão
Européia com importantes recursos, a Rede URB-AL concretizou várias das
prioridades definidas no Rio de Janeiro, em 1999, pelos Chefes de Estado e de
Governo dos países da União Européia, da América Latina e do Caribe. Desde
então, estas prioridades são constantemente reafirmadas, especialmente as
questões relativas à luta contra a pobreza e os desequilíbrios sociais, a
promoção e a proteção dos Direitos Humanos e a promoção da sociedade da
informação”.
Entre os objetivos da Rede URB-AL, destacam-se:
“.Buscar informações e divulgar as boas práticas de gestão de políticas
públicas locais, européias e latino-americanas, no tocante ao financiamento
local e à democracia participativa, compondo um quadro atualizado dessas
iniciativas;
.Conhecer e sistematizar as diferenças e semelhanças das diversas
experiências de gestão das políticas públicas na esfera do financiamento local
e das práticas de democracia participativa, tais como o Orçamento
Participativo;”
50
De fato, a Rede promove o intercambio entre governos locais e desenvolve
projetos que ajudam na implantação do orçamento participativo em várias cidades
do mundo interessadas no processo, analisando as barreiras que podem obstar o
êxito do processo.
Setenta e seis (76) municípios brasileiros tornaram-se sócios da Rede.
Alguns já sediaram os encontros como Rio de janeiro, Porto Alegre e Belo
Horizonte. Exemplificamos abaixo alguns encontros ocorridos:
“Cidades sócias desenvolvem programa de capacitação em democracia
participativa: As cidades participantes do Projeto B URB-AL estão na
fase de elaboração do conteúdo de seus módulos de educação em
democracia participativa. No I Encontro Internacional, realizado em
Porto Alegre, em novembro de 2007, foi estabelecida a temática a ser
trabalhada por cada uma das cidades para a formação do Sistema
Intermunicipal de Capacitação em Planejamento e Gestão Local
Participativa. Sob a coordenação de Porto Alegre, estiveram presentes
representantes de Barcelona (ESP), Belo Horizonte (BRA), Córdoba
(ESP), Cuenca (ECU), Quito (ECU), Regioni Toscana (ITA), Rosário
(ARG) e San Salvador (ESA). Durante o primeiro semestre deste ano,
as cidades sócias desenvolveram os módulos de ensino em seus
municípios. No mês de abril, a coordenação de Porto Alegre realizou o
módulo "OrçamentoParticipativo estratégias de financiamento para o
financiamento local", em parceria com a Escola de Gestão Pública
(EGP) da Prefeitura Municipal e a Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (UFRGS)”. (www2.portoalegre.rs.gov.br).
“Porto Alegre é referência internacional em gestão local (artigo
publicado em 10/06/08): Florença/Itália - A histórica Florença, na Itália,
recebe a partir de hoje, 10, os representantes das nove cidades sócias e
das universidades parceiras do Sistema Intermunicipal de Capacitação
em Planejamento e Gestão Local Participativa, que realiza seu segundo
encontro até quinta-feira, 12. O projeto é coordenado por Porto Alegre e
faz parte do Programa Urb-Al, a rede de cooperação da Comissão
Européia com cidades e governos locais da América Latina. Este II
51
Encontro servirá para a avaliação dos resultados dos módulos de
capacitação implantados pelas cidades sócias, conforme ficou definido
no I Encontro, realizado na capital gaúcha, em novembro do ano
passado.” ( www2.portoalegre.rs.gov.br, consulta em 19/06/08 ).
“Comissão Européia aprovou, no âmbito da Rede 9 do Programa
URB-AL, Financiamento Local e Orçamento Participativo”, o Projeto de
Articulação entre Planejamento Territorial e Orçamento Participativo.
Coordenado pela Prefeitura de Belo Horizonte, incluiu a participação das
prefeituras de Bella Vista (Argentina), Guarulhos (Brasil), Córdoba
(Espanha), Ariccia (Itália) e o Centro Internacional de Gestão Urbana
(CIGU) como sócio externo. O projeto pretendeu estudar as experiências
que articulam o planejamento das cidades com as prioridades escolhidas
pelo cidadão através do Orçamento Participativo. A partir da coleta das
contribuições buscou-se criar um instrumento de planejamento para
medir o impacto urbano e social das obras o OP e os benefícios
decorrentes para as comunidades locais.” (www.pbh.gov.br- consulta em
20/06/08).
A ressonância internacional da experiência de democracia direta fez de
Porto Alegre a sede do Fórum Social Mundial6 em 2001, 2002, 2003 e 2005, como
referência mundial dos movimentos críticos à globalização neoliberal e
contraponto ao Fórum Econômico Mundial de Davos.7
Estima-se que atualmente existam cerca de duas mil experiências de
Orçamento Participativo no mundo, muitas delas desenvolvidas e inspiradas nas
iniciativas brasileiras. Com cerca de duas décadas de gradativa e crescente
experiência com programas de Orçamento Participativo, o Brasil virou uma
referência internacional quando se fala em democracia participativa.
6 O Fórum Social Mundial (FSM) é um evento de âmbito mundial, organizado por movimentos sociais com objetivo de celebrar a diversidade, discutir temas relevantes e buscar alternativas que julgam adequadas para questões sociais. 7 O Fórum Econômico Mundial (FEM) é uma reunião anual entre executivos-chefe das corporações mais ricas do mundo, alguns líderes políticos nacionais (presidentes, primeiros ministros e outros) e intelectuais e jornalistas seletos - em torno de 2.000 pessoas no total - que geralmente acontece em Davos, Suíça. Contrapondo-se a essa posição ideológica e a essa entidade, o Fórum Social Mundial é organizado por diversas ONGs. Nele predomina a ideologia de esquerda (socialista),que prega a luta contra a globalização econômica e contra a disseminação do neoliberalismo.
52
CONCLUSÃO
O trabalho abordou o Orçamento Participativo, que é um movimento global
de governos locais que permite aos cidadãos irem além do voto, participando
diretamente no destino do orçamento público de seu Município, ou seja, com o
OP, é a população que prioriza os investimentos. Essa nova forma de democracia
participativa é uma idéia contemporânea que busca suprir os limites da
democracia representativa.
Vimos que, com tamanha diversidade entre as cidades e regiões brasileiras,
a forma de se fazer o Orçamento Participativo muda, visando sua adequação a
cada local. A vontade política dos governantes locais é essencial para se iniciar o
processo. O gestor deve propiciar a população com informações adequadas sobre
essa prática para que esta possa participar em condições de compreender,
minimamente, o que está sendo discutido ou decidido.
Destacou-se a importância da transparência nas decisões relacionadas ao
orçamento e na execução das obras e serviços. Vale lembrar que o processo do
orçamento participativo não se encerra com a sua elaboração, é fundamental a
criação de mecanismos que possibilitem à população o acompanhamento da
execução orçamentária e a fiscalização dos gastos do poder público.
Outro aspecto de destaque é que o OP atende a demandas dos setores
desfavorecidos, ou seja, procura fazer uma distribuição mais justa do orçamento
público, canalizando recursos para as áreas caracterizadas como concentradoras
de pobreza urbana. É o que se chama no processo de “inverter prioridades”.
Necessário ressaltar que o Orçamento Participativo é hoje reconhecido
nacional e internacionalmente como uma das mais importantes e eficientes
inovações em termos de democratização da gestão pública, sendo adotado por
mais de 200 municípios brasileiros e por várias cidades da América Latina e da
Europa, que se espelham na experiência de 20 anos de Porto Alegre.
A experiência tem comprovado que, com base na participação local da
população, é possível investir os recursos públicos de forma mais eficaz e, ao
53
mesmo tempo, mais democrática. No exemplo de Porto Alegre, a participação
conjunta do Governo Municipal com a população vem rendendo bons frutos há 20
anos. Embora tenha falhas ainda não sanadas, o OP a cada ano vem melhorando
sua atuação, levando as discussões sobre finanças a todos os setores da
sociedade civil organizada.
Há quem defenda a institucionalização do Orçamento participativo, mas
deve-se enfatizar que o princípio da auto-regulamentação do Orçamento
Participativo, encontra apoio tanto dentro das leis orgânicas municipais, como da
própria Constituição Estadual, que prevêem esta forma de consulta popular para
que ocorra uma maior justeza e transparência na aplicação de recursos públicos.
Relembramos que, em geral, o orçamento participativo organiza e seleciona
as demandas da sociedade por região da cidade e por temas, tais como saúde,
assistência social, educação, cultura e lazer, organização da cidade e
desenvolvimento urbano, dentre outros, dando à comunidade a oportunidade de
decidir junto com o governo municipal onde os investimentos vão ser realizados.
Há debates em todos os bairros, comunidades e entidades. Em Belo Horizonte
houve o aspecto inovador do Orçamento Digital em que a população opina
também pela Internet. Essa participação é uma forma de controle sobre o ente
estatal e só tem a valorizar a democracia representativa, onde o representante dá
ao povo a oportunidade de participar da gestão pública.
Por fim, embora enfrente várias dificuldades, inclusive ocasionados pela
alternância de poder nos Municípios, o Orçamento Participativo veio para ficar.
Não é um mero método de governar e sim um novo meio de se alcançar a
democracia no Brasil, ressaltando-se o fato de que já há estudos para
implementa-lo tanto no âmbito estadual como no federal.
54
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
ANDRIOLI, Antônio Inácio. O Orçamento Participativo de Porto Alegre: um
exemplo para a Alemanha. Revista Espaço Acadêmico nº 43, Dez/2004:
http://www.espacoacademico.com.br/043/43andrioli.htm, consulta em 30/04/08.
AZEVEDO, Sérgio de - Considerações Sobre a Experiência Brasileira do
Orçamento Participativo: Potencialidades e Constrangimentos. Disponível em
www.rls.org.br/publique/media/Sergio_Azevedo.pdf, consulta em - 5/04/08)
AZEVEDO, Sérgio de; FERNANDES, Rodrigo B. Construindo a Democracia, Ed.
Revan, Rio de Janeiro, 2005, pp. 26, 27, 45, 185.
BELO HORIZONTE, Prefeitura Municipal de - Seminário Internacional, em Out/05,
www.pbh.gov.br/noticias/redeurbal9/oprojeto.htm - consulta em 20/06/08.
BELO HORIZONTE, Prefeitura Municipal de, – Orçamento Participativo Digital -
www.opdigital.pbh.gov.br, - acesso em 20/06/08
BELO HORIZONTE, Prefeitura Lança Orçamento Participativo 2009/2010 -
http://www.nabaladabh.com.br/site/modules.php?name= News&file=article&sid=14
acesso em 20/06/08.
BELO HORIZONTE - Texto publicado em 28/04/08 “Belo Horizonte começa a
escolher obras do orçamento participativo”, acessado em 20/06/08, disponível em
http://www.uai.com.br/UAI/html/sessao_2/2008/04/28/em_noticia_interna,id_sessa
o=2&id_noticia=60756/em_noticia_interna.shtml.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988, 38ª Edição, São
Paulo, Editora Saraiva: 2006.
CIDADE. O Estatuto da Cidade, Lei 10.257 de 10/07/2001
http://www.senado.gov.br/sf/publicacoes/estatuto - acesso em 10/04/08
COSTA João da, Orçamento Participativo: O povo decide. Texto publicado em
10/03/08, www.joaodacosta.com.br/artigos/artigo.php?, acesso em 01/06/08
55
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59
ATIVIDADES CULTURAIS
60
ATIVIDADES CULTURAIS
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ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 2 AGRADECIMENTO 3 RESUMO 4 METODOLOGIA 5 SUMÁRIO 6 INTRODUÇÃO 7 CAPÍTULO I NOÇÕES BÁSICAS SOBRE O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO 9 1.1 – O Controle Político 11 1.2 - A Participação Popular – Exercício de Cidadania 16 CAPÍTULO II CICLOS DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO 18 2.1 - Objetivos 23 2.2 – Vantagens e Problemas 25 2.3 – Orçamento Participativo Digital, o que é? 27 CAPÍTULO III A EXPERIÊNCIA EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS 29 3.1 - Resultados Práticos em Porto Alegre 31 3.2 - Resultados Práticos no Rio de Janeiro 35 3.3 - Resultados Práticos em Belo Horizonte 43
62
CAPÍTULO IV A REPERCUSSÃO INTERNACIONAL DA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO 47 4.1 – A Rede “Urb Al” e o Orçamento Participativo 48
CONCLUSÃO 52
BIBLIOGRAFIA 54
ATIVIDADES CULTURAIS 59
ÍNDICE 61
FOLHA DE AVALIAÇÃO 63
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FOLHA DE AVALIAÇÃO
Nome da Instituição: Universidade Candido Mendes Título da Monografia: O Orçamento Participativo como Instrumento de Gestão Democrática dos Municípios Autor: Maria das Mercês Cunha Vilas Boas Data da entrega: Avaliado por: Conceito