unidade ii - funÇÃo controle 2.5) aspcetos dos controles nas administraÇÃo pÚblica; 2.6 ) ciclo...

UNIDADE II - FUNÇÃO CONTROLE

• 2.5) ASPCETOS DOS CONTROLES NAS ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA;

• 2.6 ) CICLO DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO;

• 2.7) AGENTES DO CONTROLE DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO;

• 2.8) O PARADIGMA ATUAL DO CONTROLE DE RESULTADOS;

• 2.9) LEQUE DOS MECANISMOS DE CONTROLE

• 2.10) A AUDITORIA PÚBLICA INSERIDA NA CLÁSSICA FUNÇÃO DE CONTROLE



– 2.5.1) CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, EM CARÁTER GERAL, OU EM SENTIDO LATO;

– 2.5.2) CONTROLE DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO, EM SENTIDO ESPECÍFICO OU EM SENTIDO STRICTO;

– 2.5.3) EVOLUÇÃO DO CONTROLE DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL.



• No ordenamento jurídico brasileiro, a Administração Pública Federal, além de ser obrigada a exercer um controle específico do processo orçamentário-financeiro sobre os seus próprios atos, sob supervisão dos Poderes Legislativos e Judiciários, sujeita-se ainda a outras formas de controles, por parte desses mesmos Poderes, denominados, em caráter geral, de Controles Legislativo e Judicial.

• Há ainda o controle que a própria sociedade exerce sobre os seus atos, denominado de Controle Social, sejam esses atos de caráter geral ou especificamente relacionados ao processo orçamentário-financeiro.

• Em caráter geral, o Controle da Administração Pública Federal - APF é classificado em três espécies e, em sentido específico, o Controle do Processo Orçamentário-Financeiro é efetivado por meio de várias classificações das modalidades de controle. Em caráter geral, o Controle da APF pode ser dividido em Controle Administrativo, Legislativo e Judicial.



• Em sentido específico, pode-se classificar as modalidades de Controle do Processo Orçamentário-Financeiro,– quanto ao momento (Prévio, Concomitante ou “A Posteriori” );– quanto aos níveis (Chefia, Próprios Órgãos Gestores e Órgãos de Controle);– quanto à atividade controlada (Contábil, Orçamentária, Financeira, Patrimonial e

Operacional);– quanto aos aspectos controlados (de Legalidade, de Legitimidade, de Economicidade, de

Resultados de Cumprimento de Programas de Trabalho e de Metas e de Responsabilidade Fiscal);

– quanto à aplicação das subvenções e renúncias de receitas (Benefícios Fiscais, Incentivos, Anistias, Remissões, Isenções, Subsídios, Ressarcimentos, Restituições, Redução da Base de Cálculo, concessão de Crédito Presumido, etc.);

– quanto às pessoas controladas (União, Estados, Municípios, Distrito Federal e entidades da Administração Direta e Indireta, bem como qualquer pessoa física ou jurídica pública ou privada, que arrecade, gerencie, ou administre dinheiros, bens e valores,....) e,

– fundamentalmente, quanto ao posicionamento (Interno ou Externo).



– 2.5.1 - CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, EM CARÁTER GERAL, OU EM SENTIDO LATO;

– 2.5.2 - CONTROLE DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO, EM SENTIDO ESPECÍFICO OU EM SENTIDO STRICTO;

– 2.5.3 – EVOLUÇÃO DO CONTROLE DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL;


• 2.5.1 - CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, EM CARÁTER GERAL, OU EM SENTIDO LATO;

• A) CONTROLE ADMINISTRATIVO

• B) CONTROLE LEGISLATIVO

• C) CONTROLE JUDICIAL-


• A) CONTROLE ADMINISTRATIVO• Classicamente, o controle administrativo conceitua-se, na concepção de Meirelles (14a

edição, 1989), como sendo

– “todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo que é um controle de legalidade e de mérito....

– ....Outra observação relevante é que o Controle Administrativo da Administração Pública Federal não abrange somente os órgãos do Poder Executivo Federal, mas também, os dos demais Poderes, quando exerçam função tipicamente administrativa.”

• Como está sendo abordado o Controle Administrativo, em caráter geral, cabe enfatizar que além da importância dos mecanismos de Controle Interno Administrativos que devem ser observados pelo gestor, alguns outros controles administrativos, denominados de controle dos recursos administrativos, também devem ser inseridos neste contexto.



• Além do chamado controle administrativo, temos, ainda, o controle do Legislativo sobre determinados atos e agentes do Poder Executivo, que seria o controle legislativo ou parlamentar.

• O controle que o Poder Legislativo exerce sobre a Administração Pública tem que se restringir às hipóteses previstas na Constituição Federal, visto que implica interferência de um Poder nas atribuições do outro, não podendo diplomas legais preverem outras modalidades de controle que não as constantes da Carta Magna, sob pena de ofensa ao princípio da Separação dos Poderes.



• Expressa-se em basicamente dois tipos: o Político e o Financeiro.• O Controle Político realizado pelo Legislativo abrange aspectos ora de legalidade, ora de

mérito , apresentando-se, por isso mesmo, como de natureza política, já que vai apreciar, sob o aspecto inclusive da discricionaridade, ou seja, da oportunidade e conveniência diante do interesse público. Na esfera federal, o Controle Político é exercido pelo Congresso Nacional que abrange, entre outras atividades de controle, o Controle do Processo Orçamentário-Financeiro.

• O Controle Financeiro que será tratado nesta disciplina por Controle do Processo Orçamentário e Financeiro, foco da Auditoria Pública, será melhor explicado quando estudado seu sentido específico. Neste contexto, o controle do Legislativo sobre o executivo, fica a cargo da comissão mista permanente de Senadores e Deputados, descrita no art. 166 da CF/88, e será exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio

do Tribunal de Contas da União –TCU.


• C) CONTROLE JUDICIAL

• Há, também, por fim, o controle da correção dos atos ilegais e lesivos de qualquer dos Poderes pelo Judiciário.

• Juntamente com o princípio da legalidade o controle judicial constitui-se num dos pilares do Estado de Direito.

• Não adiantaria muito sujeitar-se a Administração Pública à lei se seus atos não pudessem ser controlados por um órgão dotado de garantias de imparcialidade que permitam apreciar e invalidar atos ilícitos por elas praticados.

• “ É importante ressaltar no contexto mais abrangente, o disposto no art. 5º, Inc. XXXV, da CF/88 de que ”a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”, caracterizando-se como um dos mais importante e abrangentes princípios constitucionais inerente ao ato de controlar.”


• C) CONTROLE JUDICIAL

• “Todos os atos da Administração Pública, de qualquer natureza, podem ser examinados pelo Poder Judiciário. Cabe ressaltar os instrumentos que a Constituição prevê para provocar o controle judicial da Administração Pública........

• ........ Quanto à preservação dos diretos individuais, têm-se o mandado de segurança individual, o hábeas data, o hábeas corpus e o mandado de injunção. Quanto à preservação dos direitos coletivos têm-se o mandado de segurança coletivo, a ação popular e a ação civil pública.”


• 2.5.2) CONTROLE DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO, EM SENTIDO ESPECÍFICO OU EM SENTIDO

• A) QUANTO AO MOMENTO• As ações de controle podem ser prévia, concomitante ou posterior.

• O controle prévio é um controle preventivo que visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrário ao interesse público. Concretiza-se no controle dos mecanismos internos realizados de maneira freqüente, por meio dos sistemas corporativos da União (SIAFI, SIAPE, SIDOR e SIGPLAN).

• O controle concomitante, como o próprio nome diz, acompanha a atuação administrativa no momento em que ela se verifica.

• O controle posterior tem por objetivo avaliar os atos já praticados para corrigi-los, desfazê-los ou apenas confirmá-los.



• B) QUANTO AOS NÍVEIS

• As ações de controle podem ser realizadas pela chefia competente, pelos órgãos próprios de cada sistema e pelos órgãos de controle.

• As ações, pela chefia competente, se dará na execução dos programas e na observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado.

• As ações, pelos órgãos próprios de cada sistema, na observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares.

• E, pelos órgãos de controle, na da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União.



• C) QUANTO À ATIVIDADE CONTROLADA

• As ações de controle abrangem as atividades contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, permitindo a verificação da contabilidade, das receitas e despesas, da execução do orçamento, dos resultados e dos acréscimos e diminuição patrimoniais.



• D) QUANTO AOS ASPECTOS CONTROLADOS

• As ações de controle devem se atentar para os aspectos de Legalidade, de Legitimidade, de Economicidade (Eficácia e Eficiência), de Resultados de Cumprimento de Programas de Trabalho e de Metas; e de Responsabilidade Fiscal



• E) QUANTO A APLICAÇÃO DAS SUBVENÇÕES E RENÚNCIAS DE RECEITAS

– As ações de controle devem observar os Benefícios Fiscais, Incentivos, Anistias, Remissões, Isenções, Subsídios, Ressarcimentos, Restituições, Redução da Base de Cálculo, Concessão de Crédito Presumido, enfim, todos os aspectos e formas de Desembolsos que, direta ou indiretamente, possam a vir onerar o erário público.



• F) QUANTO ÀS PESSOAS CONTROLADAS

• As ações de controle devem atuar sobre a União, Estados, Municípios, Distrito Federal e entidades da Administração Direta e Indireta, bem como qualquer pessoa física ou jurídica pública ou privada, que arrecade, gerencie, ou administre dinheiros, bens e valores públicos.



• G) QUANTO AO POSICIONAMENTO

• Quanto ao posicionamento, o controle pode ser dividido em Interno e Externo, consoante decorra de órgão integrante ou não da própria estrutura em que se insere o órgão controlado.

• É interno o controle que cada um dos Poderes exerce sobre seus próprios atos e agentes.

• É externo o controle exercido por um dos Poderes sobre o outro, como também o controle da Administração Direta sobre a Indireta .





• 2.8) O PARADIGMA ATUAL DO CONTROLE DE RESULTADOS;

• 2.9) LEQUE DOS MECANISMOS DE CONTROLE




• Para que o controle do processo orçamentário-financeiro CPOF exerça na gestão pública o cumprimento de seus objetivos e alcance os seus resultados deverá observar o seguinte ciclo, composto de três fases:

• fase de acompanhamento da gestão pública;

• fase de avaliação da gestão pública; e

• fase de correção da gestão pública.



• Fase de Controle Interno Administrativo e Acompanhamento – controlar internamente a gestão pública e acompanha-la significa apurar dados e compor informações sobre atos e fatos administrativos.

• Ao tratar do controle interno administrativo e do acompanhamento da gestão pública aborda-se o processo de identificação e registro de dados sobre as ações públicas.

• O controle interno e o acompanhamento dos elementos fáticos tem como objetivo conhecer e, eventualmente, antecipar-se aos efeitos negativos de uma gestão.



• Fase de Avaliação - avaliar a gestão de uma política pública ou de uma organização pública significa verificar o grau de aderência dos resultados ou das suas práticas gerenciais à adequada gestão pública e macro orientações governamentais.

• Portanto, qualquer processo de controle não pode prescindir de um consistente processo de avaliação.



• Fase de Correção - a fase de correção compreende o processo indutor de nivelamento entre uma condição existente e uma condição desejada, quando, porventura, identificados desvios.

• As providências corretivas, que visam à retomada de rumos previamente definidos, estão relacionadas às causas dos problemas, com o propósito de eliminá-las ou reduzi-las.

• A ação corretiva constitui-se na providência assumida visando eliminar as razões de uma condição indesejável existente, a fim de minimizar ou evitar a sua repetição.



• “As propostas de correção para essa etapa constitui-se no principal produto do controle do Processo Orçamentário Financeiro da gestão pública, devendo estar expressos nos relatórios gestão dos gestores públicos, seja por meio de seu próprio controle ou por recomendação levantadas nas Auditorias Públicas.”



• Todos os agentes, órgãos e entidades, devem observar as fases do controle do processo orçamentário e financeiro, no que couber, para o bom e regular funcionamento da Gestão Pública. Esses agentes, por meio de procedimentos específicos em cada fase do ciclo, deverão utilizar-se de técnicas próprias para atuação prévia, concomitante e subsequente ( por resultados).

• Os agentes, quando investidos na função de gestores de recursos públicos, quer seja na administração direita ou indireta, atuam, preferencialmente, prévia e concomitante; e quando necessário subseqüentemente, observando todas as características das fases do ciclo do controle do processo orçamentário-financeiro, mediante utilização de procedimentos administrativos. (observação dos controle internos e acompanhamento da execução da gestão pública);



• Os agentes das entidades da administração indireta, quando investidos na função de auditoria interna, atuam, preferencialmente, concomitante e subsequente, observando todas as características das fases do ciclo do controle do processo orçamentário-financeiro da função controle dentro de sua Entidade, mediante Técnicas de Controle (Auditorias e Fiscalizações).

• Os agentes, integrantes dos órgãos de Controle Externo e dos órgãos do Sistema de Controle Interno, atuam, preferencialmente, concomitante e subsequente, observando todas as características das fases do ciclo da função controle, mediante a utilização de Procedimentos de Fiscalização e de Técnicas Auditoriais (Auditorias, Fiscalizações e Inspeções).



• A Auditoria na Gestão Pública, por conseguinte, todo tipo de auditoria do setor público, está inserida, de certa forma, na clássica função administrativa do controle, já preconizada por Fayol e integrante da administração científica formulada por Taylor, em 1903, quando teve origem a chamada Escola Clássica de Administração.

• A Auditoria Pública, inserida na Função Controle e norteada por princípios, contempla todas as fases do ciclo de controle, encerrando-o e agregando valor à gestão pública

• É utilizada por diversos agentes públicos que compõem a rede hierárquica do controle Governamental, conforme abaixo, devendo fomentar o controle social a ser realizado pela sociedade.



• A Auditoria Pública encerrando o ciclo do controle e, por conseguinte, da gestão pública e governamental, deve apresentar insumos para a avaliação da efetividade da ação governamental e para a retroalimentação das diretrizes para o planejamento no exercício seguinte, sendo que o seu foco deve ser orientado a

• “ZELAR PELA BOA E REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS”.

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