unidade examinada: municipio de mariana · de 2007 a 2010, o município de mariana/mg terceirizou a...

Secretaria Federal de Controle Interno

Unidade Examinada: MUNICIPIO DE MARIANA

Introdução

1. Introdução

Este Relatório trata do resultado de ação de controle desenvolvida em função de situações

presumidamente irregulares, ocorridas no município de Mariana/MG, apontadas à

Controladoria-Geral da União - CGU, que deram origem ao Processo nº 00210.002384/2014-

33.

A fiscalização teve como objetivo analisar possíveis irregularidades na aquisição de produtos

alimentícios pela prefeitura do município, para atender à alimentação escolar no exercício de

2013. De acordo com a demanda, a fundamentação para aquisição de carnes,

hortifrutigranjeiros, gêneros estocáveis e gêneros de padaria, cada um por meio de um

procedimento de licitação dispensável emergencial, seria indevida, uma vez que havia

previsibilidade para início do ano letivo. Ainda, segundo informações constantes do processo,

houve superfaturamento dos produtos adquiridos e falta de publicidade dos processos

licitatórios.

Os trabalhos de campo foram realizados no período de 17 a 21 de outubro de 2016 sobre a

aplicação de recursos federais do programa 2030 - Educação Básica / 8744 - Apoio à

Alimentação Escolar na Educação Básica no município de Mariana/MG.

Os exames foram realizados em estrita observância às normas de fiscalização aplicáveis ao

Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, técnicas de inspeção física e

registros fotográficos, análise documental, realização de entrevistas e aplicação de

questionários.

Os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre os fatos relatados

por meio do Relatório Preliminar encaminhado pelo Ofício nº

2364/2017/NAC/MG/Regional/MG-CGU, de 14 de fevereiro de 2017.

1.1. Informações sobre a Ação de Controle

Ordem de Serviço: 201503285

Número do Processo: 00210.002384/2014-33

Município/UF: Mariana/MG

Órgão: MINISTERIO DA EDUCACAO

Instrumento de Transferência: Não se Aplica

Unidade Examinada: MUNICIPIO DE MARIANA

Montante de Recursos Financeiros: R$ 1.609.434,40

2. Resultados dos Exames

Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito responsável pela

tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela existência

de monitoramento a ser realizada por este Ministério.

2.1 Parte 1

Não houve situações a serem apresentadas nesta parte, cuja competência para a adoção de

medidas preventivas e corretivas seja dos gestores federais.

2.2 Parte 2

Nesta parte, a competência primária para adoção de medidas corretivas dos fatos

apresentados a seguir pertence ao executor do recurso federal descentralizado. Esclarece-

se que as situações relatadas são decorrentes de levantamentos necessários à adequada

contextualização das constatações relatadas na primeira parte.

Dessa forma, compõem o relatório para conhecimento dos Ministérios repassadores de

recursos federais, embora não exijam providências corretivas isoladas por parte das pastas

ministeriais. Destinam-se, ainda, para ciência dos Órgãos de Defesa do Estado com vistas à

tomada de providências no âmbito das respectivas competências. Este Ministério não

realizará o monitoramento isolado das providências saneadoras relacionadas a estas

constatações.

2.2.1. Execução do Programa Pnae no município de Mariana/MG.

Fato

O Programa Nacional de Alimentação Escolar – Pnae no município de Mariana/MG é

executado diretamente pela Prefeitura desde o ano de 2011. Anteriormente, a merenda escolar

no município era fornecida pela empresa Geraldo J. Coan & Cia Ltda., contratada em 29 de

dezembro de 2006, por meio do Pregão nº 167/2006, que atuou de 2007 a 2010.

Para atender à demanda, a Prefeitura de Mariana realiza licitações de gêneros alimentícios

(estocáveis), hortifrutigranjeiros, carnes e produtos de panificação e derivados. Também

realiza chamadas públicas visando à aquisição de produtos da agricultura familiar. Os

produtos são enviados para serem preparados nas escolas por merendeiras contratadas pela

Prefeitura.

A Prefeitura recebe os produtos adquiridos dos fornecedores em um armazém central onde

são conferidos, conforme as notas fiscais, e é dada a entrada para o controle do estoque e dos

prazos de validade. Segundo a coordenação da merenda, os gêneros perecíveis (carnes,

hortifrutigranjeiros e produtos de panificação) são conferidos no almoxarifado central e depois

são transportados pelos próprios fornecedores até as escolas. Os demais itens são distribuídos

semanalmente pela própria Prefeitura, conforme programação e necessidade dos cardápios.

Um pequeno estoque desses gêneros alimentícios é mantido em cada escola.

As instalações e equipamentos destinados ao armazenamento e preparo dos alimentos

existentes no almoxarifado central e nas sete escolas visitadas (E. M. Wilson Pimenta Ferreira;

E. M. de Mainart; E. M. de Padre Viegas; Cmei Casinha de Nazaré; E. M. Dom Luciano Pedro

Mendes de Almeida, onde funciona também a E. M. de Bento Rodrigues e a E. M. Centro

Educacional Padre Avelar) estavam adequados. Não houve relato de falta de merenda nas

escolas.

Atualmente são atendidos 6.623 alunos nas quarenta escolas do município, segundo

informações do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE.

Nos anos de 2013 e 2014 não houve repasses do FNDE para a alimentação escolar em

Mariana/MG, em função de ausência de apresentação de prestação de contas de anos

anteriores nos prazos regulamentares. Atualmente, o município encontra-se adimplente em

relação às prestações de contas do programa de alimentação escolar.

A seguir apresenta-se tabela com os valores recebidos do FNDE pela Prefeitura, os gastos

totais com a alimentação escolar (recursos próprios + valores do FNDE) e a participação dos

recursos exclusivos do FNDE, entre os anos de 2012 e 2016 (até julho).

Tabela: Valores recebidos e gastos com alimentação escolar em Mariana/MG

Ano Valor Recebido

FNDE (R$)

Valores Gastos com

recursos do FNDE (R$)

Valores Totais

Alimentação Escolar

(recursos próprios +

recursos do FNDE)

(R$)

Percentual –

Gastos

Recursos

FNDE/Gastos

Totais (%)

2012 561.864,00 257.882,00 1.623.772,09 15,88

2013 0,00 286.000,30 2.502.916,65 11,42

2014 0,00 0,00 2.690.340,12 0

2015 623.760,00 389.893,02 2.236.547,45 17,43

2016 643.089,44 (até

02/12/2016)

132.595,36 (até

28/07/2016)

1.102.871,00 (até

jul/2016) 12,02

Fonte: Extrato de movimentação conta corrente do Pnae - sitio FNDE e Movimentação financeira dos

fornecedores - página da transparência do sitio da Prefeitura de Mariana.

As contratações realizadas pela Prefeitura, visando à aquisição de merenda escolar entre os

anos de 2011 e 2016, foram feitas por meio de dispensas de licitação ou pregões presenciais

para registro de preços. Para algumas dessas contratações houve a assinatura de aditivos às

atas ou aos contratos com o objetivo de aumentar as quantidades a serem adquiridas. Porém

não foram verificados extrapolamentos de quantidades das atas ou contratos e seus respectivos

aditivos. A seguir, apresentam-se quadros, para uma amostra composta por alguns dos

fornecedores da Prefeitura, onde constam os valores contratados/aditivados em confronto com

os valores adquiridos.

Quadro: Valores contratados x valores pagos – Fornecedor GN Alimentos (Carnes)

Licitação Valor Contratado + Valor de

Aditivo (R$)

Valor Pago Total

(R$)

Valor Pago

Pnae (R$)

Dispensa 004/2011 117.462,50 47.110,85 Sem informação

Pregão 005/2011 e Aditivo 426.032,00 + 468.676,60 664.295,80 172.969,55

Dispensa 005/2013 143.744,00 70.887,80 0,00

Pregão 007/2013 e Aditivo 4.192.374,00 + 949.268,00 1.645.287,80 0,00

Pregão 019/2015 e Aditivo 1.170.260,00 + 840.235,95 1.638.592,78 118.701,69

Fonte: Quadro de Licitações fornecido pela Prefeitura, cópias de contratos e aditivos retirados dos processos,

Extrato de movimentação conta corrente do Pnae-sitio FNDE e Movimentação financeira dos fornecedores-

página da transparência do sitio da Prefeitura de Mariana.

Quadro: Valores contratados x valores pagos – Fornecedor Márcio Magalhães ME

(Hortifrutigranjeiros)

Licitação Valor Contratado +

Valor de Aditivo (R$)

Valor Pago Total

(R$)

Valor Pago Pnae

(R$)


Pregão 007/2011 e Aditivo 231.739,93 + 210.688,67 351.559,02 72.393,45

Dispensa 003/2013 301.100,57 40.257,25 0,00

Pregão 002/2013 1.829.400,00 644.894,73 48.727,81

Pregão 011/2014 2.660.370,00 543.994,85 0,00

Pregão 009/2016 318.194,50 319.137,35 47.016,82

Pregão 056/2016 504.717,50 Sem informação Sem informação




Quadro: Valores contratados x valores pagos – Fornecedor Comercial Dara Ltda.

(Gêneros Estocáveis)

Licitação Valor Contratado

(R$)

Valor Pago Total

(R$)

Valor Pago Pnae

(R$)


Pregão 010/2013 566.022,00 298.878,23 46.076,55

Dispensa 042/2013 175.530,00 Sem informação Sem informação




Quadro: Valores contratados x valores pagos – Fornecedor Padaria Irmãos Santos

Andrade (Padaria)

Licitação Valor Contratado (R$) Valor Pago Total

(R$)

Valor Pago Pnae

(R$)



Pregão 006/2015 370.264,00 169.948,62 41.977,36




Quanto aos valores licitados, contratados e pagos aos fornecedores, não foram encontradas

discrepâncias quanto aos valores de mercado, considerando-se que, além das mercadorias

propriamente ditas, outro insumo, o transporte para a entrega em cada escola, embora não

discriminados em planilha, também faz parte da composição dos preços. Nos casos das

aquisições de carnes, gêneros estocáveis e padaria foram utilizadas as pesquisas de preços do

Procon Assembleia de Minas e nos casos de hortifrutigranjeiros, as pesquisas da Ceasa Minas.

Quanto à publicidade, nos processos de dispensa de licitações e de pregões presencias

analisados, constam comprovações de publicação apenas nos seguintes periódicos: Jornal

Minas Gerais (Diário Oficial do Estado) e Jornal “O Monumento” (Diário Oficial do

Município de Mariana/MG).

##/Fato##

2.2.2. Contratação por dispensa de licitação, sem motivação legal.

Fato

De 2007 a 2010, o município de Mariana/MG terceirizou a execução do Programa de

Alimentação Escolar por meio da contratação de empresa para fornecimento da merenda.

Dessa forma, em 29 de dezembro de 2006, foi realizado o pregão nº 167/2006, onde sagrou-

se vencedora a pessoa jurídica Geraldo J. Coan & Cia Ltda.

Com o encerramento do contrato no final de 2010, a Prefeitura precisou executar o programa

diretamente a partir de janeiro de 2011.

Assim, alegando a exiguidade de tempo e aguardando a finalização dos processos licitatórios,

a Prefeitura passou a realizar as compras dos gêneros alimentícios por meio de quatro

dispensas de licitação, conforme a seguir:

Quadro: Dispensas de Licitação da Prefeitura de Mariana/MG no ano de 2011 Modalidade Nº Objeto Data Valor (R$) Vencedores

Dispensa 001/2011

Aquisição de gêneros

alimentícios

(estocáveis) para

atender merenda

escolar da rede

municipal

de ensino

24/01/11 a

23/04/11 32.703,50 Comercial Jorc

24/01/11 a

23/04/11 38.154,00

Jose Celso da Cruz -

ME

24/01/11 a

23/04/11 9.800,00 Comercial Marçal

24/01/11 a

23/04/11 15.966,00

Comercial

Guarapiranga

Dispensa 002/2011 Aquisição de 24/01/11 a

23/04/11 9.680,10

Sacolão Bom Preço

Ltda.

hortifrutigranjeiros

para atender merenda

24/01/11 a

23/04/11 26.411,00

Marcio Magalhães –

ME

24/01/11 a

23/04/11 21.336,10

Super Sacolão

Mariana

Dispensa 004/2011

Aquisição de carnes e

derivados para

atender a merenda

escolar

24/01/11 a

23/04/11 117.462,50 GN Alimentos

Dispensa 007/2011

Aquisição de

produtos de

panificação e

derivados

24/01/11 a

23/04/11 86.537,00

Armazém do Pão e

Conf. Ltda.

24/01/11 a

23/04/11 40.814,50

Padaria Irmãos

Santos Andrade

Fonte: Resposta à Solicitação de Fiscalização nº 201503285/01, de 04 de outubro de 2016, mediante e-mail, de

07 de outubro de 2016, assinado pelo Secretário Adjunto de Suprimentos e Alimentação Escolar da Prefeitura

de Mariana/MG.

Da mesma forma, no início do ano letivo de 2013, a Prefeitura de Mariana optou pela

realização das compras dos gêneros alimentícios destinados à alimentação escolar, por meio

de dispensas de licitação, alegando as mesmas dificuldades, isto é, a exiguidade de tempo e a

impossibilidade de planejamento das licitações, desta feita pela mudança do prefeito. O

quadro a seguir detalha as dispensas no ano de 2013:

Quadro: Dispensas de Licitação da Prefeitura de Mariana/MG no ano de 2013 Modalidade Nº Objeto Data Valor (R$) Vencedores

Dispensa 006/2013

Aquisição de

hortifrutigranjeiros

para preparo da

merenda escolar

24/01/13 a

23/03/13 301.100,57

Marcio Magalhães -

ME

Dispensa 005/2013

Aquisição de carnes

para preparo da

merenda escolar

25/01/13 a

24/03/13 143.744,00 GN Alimentos Ltda.

Dispensa 008/2013 Aquisição de

gêneros estocáveis

30/01/13 a

29/03/13 290.685,85

Comercial Dara

Ltda.

Dispensa 007/2013

Aquisição de

produtos de padaria

para preparo de

merenda escolar

05/02/13 a

04/04/13 91.930,00 Panificara Lafayete

Dispensa 042/2013 Aquisição de

gêneros estocáveis

20/06/13 a

19/12/13 175.530,00

Comercial Dara

Ltda.

Fonte: Resposta à Solicitação de Fiscalização nº 201503285/01, de 04 de outubro de 2016, mediante e-mail, de

07 de outubro de 2016, assinado pelo Secretário Adjunto de Suprimentos e Alimentação Escolar da Prefeitura

de Mariana/MG.

Embora a Prefeitura tenha destacado o caráter de urgência das dispensas realizadas, o artigo

24, inciso IV da Lei 8.666/93 requer a caracterização da imprevisibilidade da situação, seja

pelos casos de emergência, seja pelos casos de calamidade pública. O gestor, tendo o

conhecimento do contrato anterior e de sua data de validade, deveria ter planejado nova

contratação, de modo a não prejudicar a continuidade do objeto contratual. Portanto, a

programação das futuras ações da administração deveria ter sido feita antecipando os

processos licitatórios, conforme determina a legislação preservando, assim, os princípios da

impessoalidade e da economicidade.

Instado a se manifestar por meio da Solicitação de Fiscalização nº 201503285/03, de 20 de

outubro de 2016, acerca da motivação das dispensas de licitação, o gestor informou, por meio

do Ofício nº SUP-011/2016, da Secretaria Municipal de Educação de Mariana, de 27 de

outubro de 2016, editado apenas quanto aos nomes de pessoas citadas, a fim de preservá-las:

“Em resposta à solicitação de nº 201503285/03 item 2 ‘justificativa às contratações diretas,

sem licitação, dos itens constantes das Dispensas de Licitação nº 001/2011; 002/2011;

004/2011; 007/2011; 005/2013; 007/2013; 008/2013; 042/2013’ vimos informar as possíveis

causas das dispensas, uma vez que da equipe atual da Secretaria Municipal de Educação e

da equipe da Secretaria Municipal de Planejamento não há funcionários que seriam

responsáveis por tais justificativas feitas à época das dispensas. Abaixo, quadro com

demonstrativo dos Secretários e Adjuntos responsáveis na época:

Relação de Secretários da Educação, Secretários Adjuntos de Suprimentos e Merenda Escolar e

Prefeito – Período 2010/2011/2012/2013

Nome Função Período Prefeito

L. F. F. Secretaria de

Educação

05/01/2009 até

10/03/2010 R. C.

M. C. L. B. Secretaria de

Educação

10/03/2010

até 20/05/2010 T. R.

M. A. R. T. Secretário de

Educação

19/05/2010 até

31/12/2010 R. H.

J. J. R. F. Secretário de

Educação

10/01/2011 até

31/08/2011 G. S.

M. C. L. B. Secretário de

Educação

01/09/2011 até

30/09/2011 T. R.

R. U. S. Secretário de

Educação

03/10/2011 até

02/03/2012 T. R. / R. R.

D. M. P. Secretário de

Educação

02/03/2012 até

17/09/2012 R. C.

M. R. D. R. Secretário de

Educação

17/09/2012 até

05/11/2012 R. C.

A. R. L. S. Secretário de

Educação

06/11/2012 até

31/12/2012 R. C.

E. C. Secretário de

Educação

02/01/2013 até

10/12/2015 C. C.

M. A. R. T.

Secretário Adjunto de

Suprimentos e

Merenda Escolar

05/01/2009 a

19/05/2010 R. C.

R. K. S.


Suprimentos e

Merenda Escolar

01/06/2010 até

31/12/2010 R. H.

P. C.


Suprimentos e

Merenda Escolar

10/01/2011 até

10/02/2011 G. S.

E. C. P.


Suprimentos e

Merenda Escolar

06/04/2011

até 10/08/2011 G. S.

F. N.


Suprimentos e

Merenda Escolar

01/09/2011 até

17/01/2012 T. R.

V. A. T.


Suprimentos e

Merenda Escolar

20/01/2012 até

16/02/2012 T. R.

G. S. S.


Suprimentos e

Merenda Escolar

16/02/2012

até 02/04/2012 R. R.

J. S. C.


Suprimentos e

Merenda Escolar

03/04/2012 até

14/06/2012 R. R.

D. F. B.


Suprimentos e

Merenda Escolar

24/10/2012 até

31/12/2012 R. R.

M. M. P.


Suprimentos e

Merenda Escolar

01/07/2013 até

04/02/2014 R. R.

É sabido que até o final do ano de 2010 havia no município contrato firmado entre a

Prefeitura e empresa especializada em fornecimento de alimentação escolar. Assim sendo,

com o encerramento do contrato no início de 2011, com a proximidade do ano escolar

(fevereiro) e com a demora na abertura do orçamento, supõe-se que a dispensa tenha sido

solicitada para que a compra dos gêneros alimentícios chegasse a tempo hábil para o início

das aulas e não prejudicasse o fornecimento de merenda escolar.

Em 2012 a administração municipal na época não foi vencedora no pleito eleitoral. Não

houve um planejamento para a transição de governos. Assim, no início de 2013, com a

escassez nos estoques de gêneros alimentícios destinados à merenda escolar, com as rescisões

ou términos contratuais de fornecimento em 2012, a proximidade do início do ano letivo

(fevereiro) e pôr fim a demora na abertura do orçamento, supõe-se também que a dispensa

tenha sido solicitada para que a compra dos gêneros alimentícios chegasse em tempo hábil

para o início das aulas e novamente não comprometesse a alimentação do escolar. ”

Pelas informações prestadas pelo gestor, conclui-se que não houve, em nenhuma das duas

oportunidades (início de 2011 e início de 2013), planejamento para a aquisição dos produtos

destinados ao abastecimento da alimentação escolar, de maneira a não sofrer influências das

mudanças de administração e sem o risco de soluções de continuidade.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio do Ofício nº 09/2017, de 14 de março de 2017, a Secretaria de Educação informou

que:

“ [...] Ocorre que a compra foi considerada emergencial porquanto com o término do contrato

com a empresa terceirizada, foi recolhido todo material que se encontrava nas unidades de

ensino da rede municipal, não havendo tempo hábil para que se concluísse o processo de

registro de preços até o início das aulas em fevereiro de 2011 e, caso os gêneros alimentícios

não fossem adquiridos até o início do ano letivo, não seria possível servir alimentação

escolar, e, consequentemente, 8.527 alunos ficariam sem atendimento.

Outra situação já demonstrada no processo de fiscalização 201503285/03, de 20 de outubro

de 2016, é que a alternância de gestores também contribuiu para essa situação, restando

prejudicado o processo licitatório para aquisição de alimentos para a merenda escolar, sendo

necessária a dispensa de licitação para garantir a alimentação aos alunos.

A situação de extrema urgência e necessidade de aquisição de merenda escolar para

garantir a alimentação dos alunos, autorizou os agentes públicos da época a utilizarem-se

da dispensa para adquirir os gêneros alimentícios, com vistas à supremacia do interesse

público.

Para Joel de Menezes Niebhur:

Se o interesse público demanda realizar a contratação direta, sem que se possa

aguardar a conclusão de licitação, é forçoso reconhecer a licitude da

dispensa, mesmo que a desídia de agente administrativo tenha dado causa à

demanda. Não é razoável desautorizar a dispensa e, com isso, prejudicar o

interesse público, que, sem o objeto a ser contratado, acabaria desatendido.

Com efeito, a dispensa de licitação, equivocadamente vem sendo interpretada pelos órgãos

de controle, pois a não consideração de uma situação emergencial como lícita é que leva a

pressuposição de deficiência de planejamento.

A Dispensa por emergência constitui instrumento legal importantíssimo para

a satisfação do interesse público, preservar os serviços públicos e as

atividades administrativas. Ela não revela, por si, qualquer ilícito, bem ao

contrário, tanto que encontra previsão no inciso IV do artigo 24 da lei

8.666/93 e, ao fim e ao cabo, escora-se no princípio da continuidade do

interesse público.

Por derradeiro, a situação aqui elencada é considerada como emergencial e, portanto,

passível de dispensa de licitação.

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

Embora a situação de emergência tenha sido instalada de fato, no que concerne à necessidade

premente de aquisição dos diversos produtos para o preparo da alimentação escolar, tendo em

vista ser inaceitável o prejuízo que acarretaria a falta da merenda, o que motivou tal

emergência não foram fatos desconhecidos e imprevisíveis. A aquisição dos gêneros

alimentícios é ação corriqueira e reincidente em qualquer município com alunos da escola

pública e seu planejamento minucioso é cuidado fundamental da administração, não havendo

escusa para tal mister.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.3. Reajuste de preços em contrato de fornecimento sem justificativa legal.

Fato

Em 14 de maio de 2015, o município de Mariana/MG assinou a Ata de Registro de Preços nº

064/2015 tendo como objeto o fornecimento de carnes para preparo da alimentação escolar.

A ata teve como contratada a empresa GN Alimentos Ltda., que se sagrou vencedora do

Processo Licitatório PRC nº 047/2015 – Pregão PRG nº 019/2015 – Registro de Preço SRP

012/2015. O valor total estimado era de R$ 1.170.260,00 e tinha a vigência de um ano.

No dia 30 de julho de 2015, o fornecedor protocolou junto à Prefeitura uma solicitação de

reequilíbrio econômico-financeiro, com fulcro no artigo 65 da Lei 8.666/93, alegando apenas

uma significativa alta do preço da carne bovina.

Após o trâmite processual, a Prefeitura aprovou o pleito do fornecedor e, em 03 de maio de

2016, assinou um contrato de fornecimento com a empresa GN Alimentos Ltda. no valor de

R$ 840.235,95, pelo prazo de mais doze meses. Portanto, os preços da Ata de Registro de

Preços nº 064/2015 não foram mantidos, conforme demonstrado na tabela a seguir:

Tabela: Reajuste nos preços da carne conforme a Ata de Registro de Preço nº 064/2015 e o

Contrato nº 154/2016 com fornecedor GN Alimentos Ltda.

Item Preço da Ata

064/2015

Preço do Contrato

154/2016

Percentual de

aumento

Carne bovina congelada em cubos 35,00 41,30 18%

Carne bovina moída 32,00 37,76 18%

Carne suína tipo pernil 15,50 19,99 28,9%

Filé de peito de frango desossado 8,39 12,41 47,9%

Fonte: ARP nº 064/2015 e contrato nº 154/2016.

Questionado, por meio da Solicitação de Fiscalização nº 201503285/03, de 20 de outubro de

2016, sobre a motivação e a legalidade do reajuste concedido, o gestor apresentou cópia do

processo nº 3769/2015 onde o fornecedor fazia sua solicitação, anexando algumas notas

fiscais de aquisição de produtos nas quais figura como comprador. Porém, no processo, não

consta uma ampla pesquisa de preços no mercado visando à sustentação da decisão.

A cláusula sexta da Ata de Registro de Preço nº 064/2015 deixa claro que os valores não

sofrerão reajustes durante a sua vigência, exceto na hipótese de ocorrência de situação prevista

na alínea d, do inciso II do artigo 65 da Lei 8.666/93 – “para restabelecer a relação que as

partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da

administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a

manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de

sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências incalculáveis,

retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior,

caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e

extracontratual. “

Entretanto, a situação apresentada no pedido do fornecedor não configura, conforme previsto

na lei, fato imprevisível ou previsível de consequência incalculável. Trata-se, pela

documentação, meramente de reajuste inflacionário, que faz parte do próprio risco do negócio

e que já deveria ter sido considerado quando das propostas na fase de licitação.

Outra questão a ser considerada quando da solicitação de reequilíbrio pelo fornecedor é que o

objeto licitado é composto do produto propriamente dito e mais o serviço de transporte até as

escolas. No entanto, não existe no processo planilha de custos que discrimine a porcentagem

de cada insumo na composição dos preços finais. Assim, mesmo que o reajuste se enquadrasse

na previsão legal, não haveria como determinar qual o componente foi majorado e em que

proporção, para que o aumento fosse concedido.

##/Fato##



que:

“ [...] O reajuste dos preços praticados no contrato administrativo é convencionado entre os

contratantes no propósito de evitar que venha a romper-se o equilíbrio financeiro do ajuste

em razão da elevação dos custos decorrentes da mão-de-obra ou de insumos utilizados no

contrato.

A despeito de tais alegações, tem-se que o reajuste de preços aqui invocado possui

justificativa legal, pois a alta de preço é considerada como imprevisão, conforme

entendimento doutrinário.

Segundo o doutrinador Luccas Rocha Furtado:

(...) nos dias, atuais, porém, com os relativamente reduzidos índices inflacionários

que se tem verificado, uma súbita alta de preços de determinado produto poderia

justificar a aplicação da teoria da imprevisão a fim de promover a recomposição de

preços.

Ensina ainda o doutrinador que o fato provocador do desequilíbrio do contrato não

necessariamente terá de ser imprevisível. Mesmo que pudesse ser previsto se seus efeitos

foram incalculáveis, estará autorizada a recomposição de preços com fundamento em

referida teoria da imprevisão.

No processo de solicitação de reajuste de preços em função de reequilíbrio financeiro, o

fornecedor anexara várias notas fiscais de aquisição de produtos, por conseguinte revela

uma pesquisa de mercado, comprovando-se a alta de preço, o que não estava na esfera da

sua previsibilidade.

Comprovada a alta de preço, o que pode ser previsto, mas não calculado, o Município

procedeu ao reajuste do preço para manter o equilíbrio contratual, como autoriza a lei

8.666/93, in verbis:

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas

justificativas, nos seguintes casos:

II – por acordo das partes:

d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos

do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra,

serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-

financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou

previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da

execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do

príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.

Em respeito ao preceito de restabelecimento do pactuado inicialmente, com a comprovada

alta de preço pelo fornecedor, não sendo mais possível a compra dos produtos pelo preço

inicial, justo e razoável o reajuste do preço para promover o equilíbrio contratual.”.



Os eventos inflacionários comportam caráter de previsibilidade no atual cenário econômico

do país, não sendo, portanto, cabível, neste caso, o instrumento do reequilíbrio econômico

financeiro, considerando que o licitante quando formula sua proposta deveria prever e inserir

no valor as prováveis variações médias de preços, como forma de defesa, a fim de suprir a

posterior e suposta necessidade de reajustar do valor pactuado.

É oportuno transcrever o teor do Acórdão nº 1563/2004 do TCU pertinente ao equilíbrio

econômico-financeiro do contrato com fulcro nos fatos previsíveis, segundo o qual:

[...] 9. Essa relação que se estabelece entre as partes contratantes pode ser abalada por dois

tipos de álea (possibilidade de prejuízo ao lado da probabilidade de lucro), quais sejam, a

ordinária e a extraordinária: 9.1 A álea ordinária, também denominada empresarial, consiste

no 'risco relativo à possível ocorrência de um evento futuro desfavorável, mas previsível ou

suportável, por ser usual no negócio efetivado' (Maria Helena Diniz. Dicionário jurídico. São

Paulo: Saraiva, 1998, p. 157). Exatamente por ser previsível ou suportável é considerado

risco inerente ao negócio, não merecendo nenhum pedido de alteração contratual, pois cabe

ao empresário adotar medidas para gerenciar eventuais atividades deficitárias. Contudo,

nada impede que a lei ou o contrato contemple a possibilidade de recomposição dessas

ocorrências. No caso de estar prevista, a efetivação do reajuste será mera execução de

condição pactuada, e não alteração;[...] (BRASIL, 2004)

Assim, considera-se que os aumentos inflacionários são um risco do contratado, uma alea

ordinária, em função do sistema econômico que atende à lei da oferta e procura, razão pela

qual tal risco já é conhecido pelo licitante e, desta forma, restaria indevido o instituto do

reequilíbrio nestes casos.

Além disto, nos casos em que a manutenção do equilíbrio econômico financeiro é cabível,

faz-se necessária a especificação do componente do preço que sofreu variação e sua

comprovação, tendo em vista ser mister conhecer qual deles provocou o aumento e em que

percentual, podendo ser a matéria prima, mão-de-obra, transporte, custos fixos, etc., sempre

levando-se em conta sua imprevisibilidade ou previsibilidade mas com consequências

incalculáveis.


2.2.4. Aumento nos quantitativos de atas de registro de preços acima do previsto em lei.

Fato

Com a execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar sendo realizado diretamente

pela Prefeitura a partir do início de 2011, o gestor optou por dispensas de licitação até que os

processos referentes aos pregões presenciais para registro de preços fossem concluídos.

Tais pregões tiveram quatro objetos distintos: aquisição de gêneros alimentícios diversos

(estocáveis), aquisição de carnes e derivados, aquisição de hortifrutigranjeiros e aquisição de

produtos de panificação e derivados, conforme quadro a seguir:

Quadro: Processos para aquisição de alimentação escolar - 2011

Processo Pregão Objeto Ata de Registro

de Preços

Validade

da Ata

Valor

(R$)

002/11 010/2011

Aquisição de gêneros

alimentícios diversos

destinados a merenda

escolar da rede municipal

069/11, 070/11,

071/11 e 072/11

10/03/11 a

09/03/12 550.321,60

004/11 007/2011

Aquisição de

hortifrutigranjeiros para

atender a merenda escolar

088/11 16/03/11 a

16/03/12 231.739,93

009/11 005/2011

Aquisição de carnes e

derivados para atender a

merenda escolar

086/11 16/03/11 a

16/03/12 426.032,00

012/11 006/2011

Aquisição de produtos de

panificação e derivados para

atender as escolas

municipais

094/11 23/03/11 a

23/03/12 369.864,80

Fonte: Relação de processos licitatórios fornecida pela Prefeitura de Mariana/MG.

Embora as atas de registro de preços tivessem uma previsão inicial para doze meses, segundo

a Prefeitura, com apenas três meses de fornecimento esgotaram-se grande parte dos itens

registrados, revelando o subdimensionamento das quantidades. Houve então a solicitação,

pela Secretaria de Educação, de um aditamento dos quantitativos licitados.

Após parecer favorável da Controladoria do município e aquiescência dos fornecedores, os

contratos originários das atas foram aditados em 100% dos quantitativos, descumprindo o §1º

do artigo 65 da Lei 8.666/93, que prevê acréscimos ou supressões do valor inicial dos contratos

em até 25%.

Apesar de a justificativa para o aditivo ressaltar a previsão de duração de apenas três meses

que seria o tempo suficiente para a realização de novos processos licitatórios, o termo de

adição não faz qualquer menção ao período de vigência.

##/Fato##



que:

“ [...] Ocorre que houve justificativa expressa e fundamentada, anuência prévia da

contratada, explicitação do respectivo percentual de alteração, o que mostra juridicamente

viável o acréscimo contratual superior ao limite legal de 25%, até porquanto já explicado

que o aditivo seria apenas por três meses, até a conclusão do processo licitatório.

Em matéria de alterações contratuais, o entendimento doutrinário é no sentido de que os

contratos administrativos podem ser alterados unilateral ou bilateralmente. A alteração

unilateral ocorrerá – por força da prerrogativa da Administração, que atua com supremacia,

excepcionando a norma fundamental da imutabilidade dos contratos – quando for necessária

a modificação do valor pactuado em razão do acréscimo ou diminuição quantitativa do seu

objeto.

Impende destacar que o sistema de registro de preços, entre as partes rege-se pelas normas

complementares editadas pelo próprio órgão público que promove o certame, e, no silêncio

da lei, vale o disposto no decreto regulamentador e no instrumento convocatório, com

aquiescência do fornecedor no caso de acréscimo que ultrapasse o índice previsto em lei.

Ademais, não havendo referencial legal que estabeleça o acréscimo, entende-se, por

analogia, que pode-se chegar a 100% do valor inicialmente previsto, desde que haja

aquiescência do fornecedor e vantagem para a administração, devidamente comprovada e

justificada.

Nesse sentido, restaram comprovadas a vantagem da administração pública na mantença de

fornecimento de alimentação escolar aos alunos, bem como a aquiescência do fornecedor.”. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##


O § 1º do artigo 65 da lei 8.666/93 é claro quanto às alterações nos quantitativos dos contratos.

O limite geral é de 25%. O § 2º abre a possibilidade excepcional de se ultrapassar este limite

apenas nos casos de “(...) supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.”.

Vale lembrar ainda, que mesmo dentro dos limites legais, os aumentos ou supressões devem

ser considerados por item e não do contrato globalmente, já que esse foi o tipo de licitação

escolhido pelo gestor.

No que tange às normas que devem reger a contratação em questão, cabe ressaltar que o art.

20 da Resolução FNDE nº 26, de 17 de junho de 2013 estabelece que “a aquisição de gêneros

alimentícios para o PNAE deverá ser realizada por meio de licitação pública, nos termos da

Lei nº 8.666/1993 ou da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, ou, ainda, por dispensa do

procedimento licitatório, nos termos do art. 14 da Lei nº 11.947/2009.”


2.2.5. Inexistência de balanças compatíveis para conferência de peso dos alimentos

entregues pelo fornecedor no almoxarifado central e nas escolas.

Fato

Os gêneros alimentícios destinados à alimentação escolar no município de Mariana/MG são

entregues pelos fornecedores e estocados em um almoxarifado central da Secretaria de

Educação. Posteriormente, são distribuídos às cozinhas das escolas. O almoxarifado central

possui amplo espaço, equipamentos de refrigeração e apresenta boas condições de

limpeza. No almoxarifado é realizado, de forma eletrônica, por meio de planilhas, e também

fisicamente, o controle documental de recebimento dos gêneros alimentícios e de entrega dos

itens às cantinas escolares. Existem, ainda, controles de vencimento dos produtos. As escolas

também atestam, semanalmente, o recebimento dos itens e a conferencia dos estoques.

Não houve relato de falta de alimentação escolar registrado nas atas do Conselho de

Alimentação Escolar - CAE ou menção durante as entrevistas realizadas com cantineiras e

alunos.

Entretanto, as balanças existentes para conferência das quantidades recebidas tem capacidade

para, no máximo, 15 quilos, sendo incompatíveis com o volume de mercadoria recebido e a

ser conferido no almoxarifado central e nas escolas maiores. Neste sentido, existe a previsão,

nos Termos de Especificação das licitações, de que “O fornecedor deve assumir a

responsabilidade de se apresentar na sede do Setor de Alimentação Escolar para verificação

da conformidade do pedido feito, pesagem de gêneros, quando necessário, e estabelecimento

de rotas e itinerários.”.

Também não consta, nos contratos assinados com os fornecedores, cláusula de

obrigatoriedade da existência de balanças nos veículos de entrega com intuito de que as

certificações dos quantitativos sejam feitas pelos representantes do município.

Foto 01 - Balança da escola Padre Viegas,

com capacidade máxima para 15 quilos,

Mariana (MG), 19 de outubro de 2016.

Foto 02 - Balança da Creche Casinha de

Nazaré, com capacidade máxima para 15

quilos, Mariana (MG), 19 de outubro de

2016.

##/Fato##



que:

“Conforme descrito no próprio relatório, as escolas e o almoxarifado possuem balanças. As

carnes são entregues em embalagens contendo 1 e 2 kg, os hortifrútis em embalagens

contendo no máximo 10 kg. Ficando esta quantidade somente nas escolas maiores. O

processo com uma balança menor torna-se mais demorado. Vamos programar a aquisição

de balanças maiores para as escolas com grandes volumes de entregas a fim de melhorar

esse processo. Quanto à falta de balança nos veículos de entregas, como citado no próprio

relatório, os estabelecimentos de ensino e almoxarifado possuem balanças, possibilitando a

conferencia. Porém, para os próximos procedimentos licitatórios, vamos incluir esta

solicitação, com intuito de melhorar nosso sistema de conferência.”.



Embora a entrega de carne seja realizada em embalagens de 1 ou 2 quilos, mesmo assim,

devem ser estabelecidos controles de conferências para que as escolas tenham a garantia do

recebimento correto das quantidades. Quanto aos hortifrutigranjeiros, estes devem ser

conferidos em balanças apropriadas tanto pelas escolas quanto pelo transportador que deve

manter uma balança no veículo, conforme já previsto nos contratos de fornecimento firmados

pela Prefeitura. Estes procedimentos, além de consistirem em obrigação contratual, são

fundamentais para que a fase da liquidação da despesa esteja plenamente garantida em relação

às quantidades entregues. Da mesma forma a qualidade das mercadorias deve corresponder

exatamente ao que foi descrito no edital e no termo de referência da respectiva licitação.


2.2.6. Número de nutricionistas contratados pela Prefeitura de Mariana/MG abaixo dos

parâmetros normativos previstos pelo Conselho Federal de Nutrição - CFN.

Fato

O município de Mariana/MG, conforme informações do FNDE, atendeu a 7.483 alunos em

2014, 6.643 em 2015 e vem atendendo, em 2016, a 6.623 alunos, sendo 1.623 na Educação

Infantil (creche e pré-escola).

A Resolução CFN nº 465/2010, em seu artigo 10, preceitua a necessidade de quatro

nutricionistas (sendo um responsável técnico – RT e mais três do quadro técnico - QT) para o

atendimento acima de 5.000 alunos, atuando com exclusividade no Programa Pnae, ou seja,

nutricionistas com dedicação exclusiva para o programa.

Nos exercícios de 2014, 2015 e 2016, o município contratou apenas dois nutricionistas para

atendimento ao Pnae.

Além disso, em 03 de novembro de 2016, verificou-se que o Sistema de Cadastro de

Nutricionistas do FNDE estava desatualizado, uma vez que indicava apenas a nutricionista de

CRN 10682-9 com status de “aprovado”. Contudo a nutricionista de CRN 10096-9, que

constava com status “desvinculado”, celebrou o Contrato de Prestação de Serviço por Tempo

Determinado, para o prazo de vigência de 07 de abril a 19 de dezembro de 2016.

O artigo 10 e parágrafo único da Resolução CFN n° 465/2010 preveem os seguintes

parâmetros numéricos mínimos de referência:

N° de alunos N° Nutricionistas Carga horária técnica mínima

semanal recomendada

Até 500 1 RT 30 horas

501 a 1.000 1 RT + 1 QT 30 horas

1.001 a 2.500 1 RT + 2 QT 30 horas

2.501 a 5.000 1 RT + 3 QT 30 horas

Acima de 5.000 1 RT + 3 QT + 01 QT a cada fração

de 2.500 alunos

30 horas

Sem prejuízo do previsto no quadro acima, na modalidade de educação infantil (creche e pré-

escola), a Unidade Executora deverá ter um nutricionista para cada 500 alunos ou fração, com

carga horária técnica mínima semanal recomendada de 30 horas.

Assim, verifica-se que a Prefeitura de Mariana/MG não vem cumprindo o que determina o

Conselho Federal de Nutrição no que se refere ao número mínimo desses profissionais.

##/Fato##



que:

“A Prefeitura Municipal de Mariana – MG adequará o quadro de profissionais conforme a

Resolução CFN nº 465/2010. ”



A Prefeitura reconhece a inadequação do quadro de nutricionistas e se compromete a

recompô-lo, embora sem apresentar documentação que comprove pelo menos o início deste

processo.


2.2.7. Atuação deficiente do Conselho de Alimentação Escolar - CAE

Fato

O Conselho de Alimentação Escolar – CAE em Mariana/MG foi criado pela Lei Municipal nº

1.264/97, tendo a redação atualizada pela Lei nº 2.742, de 01 de agosto de 2013.

Os atuais membros do CAE foram nomeados por meio do Decreto nº 6.938, de 20 de agosto

de 2013, e foram empossados em 06 de fevereiro de 2014, conforme ata específica, estando

de acordo com as leis do município e a Resolução nº 26/2011 do FNDE.

O Conselho possui um regimento interno, criado pelo Decreto nº 2.161, de 05 de maio de

1997. Entretanto encontra-se desatualizado e em desacordo com a legislação vigente.

Atualmente, o CAE de Mariana não possui infraestrutura exclusiva para o exercício de suas

atribuições, dependendo da liberação de local, equipamentos e materiais de expediente pela

Prefeitura para seu funcionamento.

Os atuais membros do Conselho não receberam capacitação sobre a execução do Pnae e de

temas que possuam interfaces com o Programa.

Também não foi elaborado um plano de ação visando ao planejamento das atividades do

Conselho a fim de acompanhar a execução do Pnae.

O CAE, em Mariana, atua apenas no exame da prestação de contas do Pnae, tendo em vista a

necessidade de parecer para a liberação e envio ao FNDE. Assim, o Conselho não atua nos

processos de licitação dos alimentos a serem adquiridos; na verificação das condições de

armazenamento dos alimentos, no depósito central e nas escolas, e dos gêneros que chegam

às escolas e nem na quantidade e qualidade das refeições servidas aos alunos. Esses fatos

foram verificados mediante entrevista realizada com os membros do Conselho e ainda pela

ausência de atas que registrem as suas atividades. Enfim, conclui-se que o CAE foi constituído

apenas pro-forma, tendo uma atuação ineficiente e descumprindo assim a Lei nº 11.947/2009

em seu artigo 19 e a Resolução FNDE nº 38/2009 em seu artigo 27. Também não houve

relatos, durante a fiscalização e na reunião com membros do CAE, de que, apesar de não

registradas, essas ações estivessem sendo realizadas.

##/Fato##



que:

“Vamos elaborar um plano de ação com intuito de capacitar os membros do CAE sobre a

execução do PNAE e temas que possuam interface com o programa. Quanto à infraestrutura

exclusiva, apesar da inexistência de sala específica, a Secretaria de Educação colocou à

disposição do Conselho, o espaço que melhor lhes atender no prédio da Secretaria, incluindo

todo o mobiliário que julguem necessário. ”



O gestor admite que são necessárias providencias para que o Conselho passe a cumprir suas

atribuições e se compromete a implementar medidas visando ao seu melhor funcionamento,

tais como elaboração de um plano de ação, capacitação e franqueamento de local e mobiliário

para atender ao CAE.


3. Consolidação de Resultados

Com base nos exames realizados, conclui-se que a aplicação dos recursos federais não está

sendo realizada de maneira adequada.

Dos assuntos abordados, apontando fatos presumidamente irregulares, houve a confirmação

parcial de sua procedência.

Destacam-se, a seguir, as situações de maior relevância quanto aos impactos sobre a

efetividade do Programa de Alimentação Escolar - Pnae no município de Mariana/MG:

- Contratação por dispensa de licitação, sem motivação legal;

- Reajuste de preços em contrato de fornecimento sem justificativa legal;

- Aumento nos quantitativos de atas de registro de preços acima do previsto em lei;

- Inexistência de balanças compatíveis para conferência de peso dos alimentos entregues pelo

fornecedor no almoxarifado central e nas escolas;

- Número de nutricionistas contratados pela Prefeitura de Mariana/MG abaixo dos parâmetros

legais previstos pelo Conselho Regional de Nutrição - CRN;

- Atuação deficiente do Conselho de Alimentação Escolar - CAE.

unidade examinada: municipio de mariana · de 2007 a 2010, o município de mariana/mg terceirizou a...

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