una regla fiscal anticíclica para un crecimiento

Año 33 - Edición Nº 59 - 28 de Octubre de 2014

Una regla fiscal anticíclica para un crecimiento sostenible y más equitativo en

Argentina (*)

Jimena Zúñiga Marcelo Capello

Inés Butler Néstor Grión

(*) Trabajo publicado previamente como IDB WORKING PAPER SERIES No. IDB-WP-439, September

2013, Inter-American Development Bank.

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Resumen Ejecutivo

Se busca identificar la estrategia fiscal más prometedora para impulsar el crecimiento

de largo plazo en Argentina y cuantificar sus efectos. Con tal fin, se actualiza un

diagnóstico de crecimiento para Argentina y se corrobora que la baja apropiabilidad de

los retornos sociales y la insuficiente infraestructura pública son las principales

restricciones para la inversión privada; y la baja apropiabilidad también se destaca

entre las principales limitaciones a las actividades que mejoran la productividad.

Debido a que la baja apropiabilidad tiene su origen principalmente en la volatilidad

macroeconómica, el presente trabajo sostiene que una regla fiscal contracíclica es una

de las reformas fiscales más prometedoras que el país podría implementar para hacer

frente a este problema, y se discuten las características específicas de diseño que dicha

regla podría incluir. Luego, se construye un modelo que refleja los hechos estilizados

de la estructura del ferderalismo fiscal de la República Argentina para evaluar el efecto

que una regla fiscal contracíclica, en sus diferentes variantes, tendría sobre la

volatilidad de las principales variables macroeconómicas. Se llega a que la regla, de

hecho, reduciría la volatilidad macroeconómica de manera significativa, contribuyendo

así a mejorar la apropiabilidad y el crecimiento de largo plazo.

Esta publicación es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundación Mediterránea. Dirección Marcelo L. Capello. Dirección Nacional del Derecho de Autor Ley Nº 11723 - Nº 2328, Registro de Propiedad Intelectual (en trámite). ISSN Nº 1667-4782 (correo electrónico). Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente. Sede Buenos Aires y domicilio legal: Viamonte 610, 2º piso (C1053ABN) Buenos Aires, Argentina. Tel.: (54-11) 4393-0375. Sede Córdoba: Campillo 394 (5001) Córdoba, Argentina. Tel.: (54-351) 472-6525/6523. E-mail: [email protected] [email protected].

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Una regla fiscal anticíclica para un crecimiento sostenible y más equitativo en Argentina

1. Introducción

¿Qué puede hacer la política fiscal para impulsar el crecimiento en un país determinado? Como suele ocurrir en economía, la respuesta ―depende‖. En particular, siguiendo el marco del diagnóstico de crecimiento esbozado por Hausmann, Rodrik y Velasco (2005), depende de lo que restringe el crecimiento de manera más severa en el país en cuestión. Si la restricción al crecimiento de un país es un bajo ahorro global, la política fiscal más prometedora para impulsar el crecimiento podría ser recortar el gasto y/o aumentar los ingresos para incrementar el ahorro público.

Por supuesto, la política fiscal puede ser sólo una parte de la respuesta. Si el problema del país es el bajo ahorro global, tal vez una reforma institucional (por ejemplo una reforma de las pensiones) es tan adecuada como elevar el ahorro público. Si el capital humano es deficiente, una reforma educativa puede ser tan prometedora como un aumento del gasto en educación. Sea cual sea el rol de la política fiscal en relajar las restricciones al crecimiento de un país, es probable que otras políticas y reformas tengan que ser implementadas conjuntamente con ella.

Con esto en mente ¿qué puede hacer la política fiscal para impulsar el crecimiento en Argentina?

Para responder este interrogante, primero hay que preguntarse cuáles son las restricciones vinculantes al crecimiento. Aunque el marco del diagnóstico de crecimiento no ha desarrollado un método canónico para evaluar hipótesis específicas (Chisari et al., 2007), estudios existentes (Sánchez y Butler, 2007; Chisari et al., 2007; y Auguste, 2012) coinciden en destacar la baja apropiabilidad (que emana tanto de los riesgos macros como de los riesgos micros debidos a fallas del gobierno) como la restricción más vinculante al crecimiento.

En segundo lugar, hay que preguntarse qué estrategia de reforma fiscal es la más adecuada para hacer frente a esta restricción vinculante. Debido a que la baja apropiabilidad tiene su origen principalmente en la volatilidad macroeconómica (Sánchez y Butler, 2007 y Chisari et al., 2007), a su vez exacerbada por políticas fiscales procíclicas (Lafuente, 2008; Escudero et al., 2009), sostenemos que una de las políticas fiscales más prometedoras para impulsar el crecimiento en Argentina sería una regla fiscal ajustada por el ciclo, incluyendo todos los niveles de gobierno, y diseñada para estabilizar variables macroeconómicas fundamentales.

Por supuesto, la baja apropiabilidad también tienen sus raíces en factores institucionales que afectan la calidad global de las políticas en Argentina (Spiller y Tommasi, 2002; Chisari, et al., 2007; y Tommasi, 2008) y, por lo tanto, el país necesita reformas institucionales más amplias que una regla fiscal para atacar esta limitación. Aún más, instituciones más fuertes son un requisito previo para la implementación de cualquier reforma fiscal exitosa (Braun y Gadano, 2007 y Ter Minassian, 2010). Pero si se pide recomendar una reforma fiscal que impulse el crecimiento en Argentina, creemos que una regla fiscal ajustada por el ciclo es el camino a seguir.

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De todos modos, esto no significa que la prociclicidad o la volatilidad sean el único problema de la política fiscal en Argentina. Argentina cuenta con un nivel muy elevado de presión tributaria legal (Capello, Cohen, y Grión, 2011) que depende en gran medida de impuestos distorsivos (Rivas, 2011 y García, 2012). Sin embargo, como la baja apropiabilidad es la restricción vinculante al crecimiento más importante, y este problema tiene su origen mayormente en la volatilidad macroeconómica, a su vez alimentado por políticas fiscales procíclicas, abordar la prociclicidad de la política fiscal parece ser más prometedor para impulsar el crecimiento que abordar otras fallas de la política fiscal.

Finalmente, hay que determinar empíricamente en qué medida la reforma propuesta tiene efecto en la restricción vinculante identificada. Con este propósito, construimos un modelo dinámico y estocástico de equilibrio general (DSGE) siguiendo los hechos estilizados de la República Argentina y calculamos el efecto que la adopción de una regla fiscal ajustada por el ciclo tendría sobre la apropiabilidad, representada por la volatilidad de variables macroeconómicas fundamentales.

Nos encontramos con que una regla fiscal ajustada por el ciclo sería realmente eficaz para reducir la volatilidad macroeconómica de Argentina. Adicionalmente, nos encontramos con que su diseño y ámbito jurisdiccional son importantes para la efectividad de la regla. Finalmente, se argumenta que la reforma propuesta es viable desde el punto de vista económico, incluso si demandara una contracción fiscal no despreciable en el contexto actual.

El talón de Aquiles de la reforma propuesta es su factibilidad política limitada, dada por las instituciones débiles que posee Argentina (Spiller y Tommasi, 2002); su mala experiencia con la adopción de reglas (Braun y Gadano, 2007 y García, 2012); y, en particular en el caso de la administración actual, el fuerte sesgo hacia la formulación de políticas discrecional y no institucionalizada. Sin embargo, dado los límites cada vez más visibles de la actual estrategia de crecimiento impulsada por la demanda (es decir, el crecimiento lento, la elevada inflación, los cuellos de botella de infraestructura, la preocupación por la apreciación real y el estrechamiento de los excedentes comerciales, etc.) este trabajo hace un contribución importante al debate político actual en el país a través de: a) concientización en torno al balance fiscal ajustado por el ciclo y b) destacar el potencial de la regla fiscal ajustada por el ciclo propuesta para hacer que la trayectoria del crecimiento de Argentina sea de una vez por todas, sostenible.

El resto del trabajo se estructura de la siguiente manera. Basándose en el trabajo empírico existente, la sección 1 analiza los principales obstáculos al crecimiento sostenido en Argentina. La sección 2 revisa los vínculos entre la política fiscal procíclica y el crecimiento, fortaleciendo el caso para una regla fiscal ajustada por el ciclo como un instrumento para impulsar el crecimiento.

2. Restricciones al crecimiento en Argentina

Como se señaló en el BID (2011), cualquier estudio riguroso del impacto de la política

fiscal en el crecimiento de un país determinado debe comenzar con la definición de un

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marco analítico adecuado. Siguiendo a Sánchez y Butler (2007)1, utilizamos el marco

analítico de diagnóstico de crecimiento desarrollado en Hausmann, Rodrik y Velasco

(2005) y resumido a continuación.

Como se especifica en el marco de diagnóstico del crecimiento, la senda de crecimiento

equilibrado y de capital está dada por:

dct/ct =dkt/kt =σ[r(1−τ)−ρ]

Donde: c=consumo, k=capital, r=tasa de retorno del capital, τ=tasa de impuestos

sobre el capital, real o esperada, formal o informal, ρ=tasa de interés internacional, y

σ=elasticidad intertemporal del consumo.

Adicionalmente, el retorno privado del capital r está dado por:

r = r (a, θ, x)

Donde a=indicador de la productividad total de los factores, x=disponibilidad de

factores de producción complementarios, como infraestructura o capital humano, y

θ=índice de externalidad (un θ más alto significa una distorsión mayor).

Teniendo en cuenta estas ecuaciones, Hausmann, Rodrik, y Velasco proponen un

enfoque de árbol de decisión para identificar la variable dónde se encuentra la

restricción que limita el crecimiento (Gráfico 1).

Gráfico 1: Árbol de Decisión para el Diagnostico de Crecimiento

Fuente: Weblog de Dani Rodrik.

1 Compilado y editado por Agosín, Fernández Arias, y Jaramillo (2009).

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Siguiendo Sánchez y Butler (2007), nuestro enfoque difiere levemente de esta

metodología. En lugar de emplear un modelo de crecimiento neoclásico con cambio

tecnológico exógeno, se adopta un modelo de crecimiento schumpeteriano con cambio

tecnológico endógeno (por ejemplo, Howitt, 2000 y Klenow y Rodríguez Clare, 2005).

Por lo tanto, aplicamos el enfoque del árbol de decisiones de diagnóstico de

crecimiento no sólo a la inversión privada sino también a la realización de actividades

que mejoran la productividad, en particular la transformación estructural de las

exportaciones (a la Hausmann, Hwang, y Rodrik, 2005) y actividades de innovación.

Destacamos que el hecho de que Argentina (al menos oficialmente) haya tenido 9 años

de expansión continua no hace que la búsqueda de la restricción al crecimiento sea

menos oportuna. En primer lugar, los límites de la actual estrategia de crecimiento

guiada por la demanda son cada vez más visibles (Gráfico 2). En segundo lugar, la

evidencia empírica documentada en Hausmann, Pritchet y Rodrik (2004) sugiere que

los episodios de aceleración del crecimiento apuntalados por shocks positivos de

términos de intercambio (como el experimentado en Argentina) tienden a ser no

sostenibles, en oposición a la reforma económica o la democratización.

Se han analizado datos para evaluar las restricciones a cada una de estas actividades.

En cuanto a la inversión, Sánchez y Butler (2007) encontraron como limitación más

importante a la baja apropiabilidad de los retornos originada por fallas del gobierno

generando riesgos micro y macroeconómicos, y bajos retornos sociales debido a la

pobre infraestructura. En base a nuestro análisis, las limitaciones de infraestructura

continúan aplicándose y las cuestiones de apropiabilidad se han vuelto aún más

graves, tal como lo indica el deterioro de relevantes indicadores internacionales, así

como también el aumento de la arbitrariedad de la política pública, personificada por

las restricciones a las importaciones y a la compra de monedas extranjeras.

En cuanto a la transformación estructural de las exportaciones, Sánchez y Butler

(2007) concluyeron que la restricción más vinculante fue la baja apropiabilidad de los

retornos sociales originada por fallas de mercado (externalidades de coordinación e

información) que dificultan el descubrimiento de las actividades de exportación

modernas. Desde la publicación de su trabajo, la baja apropiabilidad se ha vuelto más

vinculante no sólo porque no hay evidencia de una relajación de las fallas de mercado

identificadas por Sánchez y Butler (2007), sino también debido a mayores fallas de

gobierno que afectan particularmente al sector exportador. Estas fallas son tanto micro

como macro, y corresponden a caprichosas políticas comerciales muy discrecionales, y

a una fuerte apreciación del tipo de cambio real (Figura 3), respectivamente.

Respecto a la innovación, Sánchez y Butler identificaron a los bajos retornos sociales

de estas actividades como las restricciones más vinculantes. Las mismas fueron el

resultado de una ―insuficiente participación de los flujos de IED e importaciones de

bienes de capital desde países con conocimientos abundantes, y de la especialización

en actividades de exportación con bajas fronteras tecnológicas‖. Más aún, los autores

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encontraron deficiencias locales en las áreas de capital humano. Desde la publicación

de su trabajo, las deficiencias locales en el área de capital humano se mantuvieron,

mientras que el problema de los bajos retornos sociales debidos a la participación

insuficiente de los flujos de IED e importaciones de bienes de capital desde países con

conocimientos abundantes se ha profundizado en el contexto de las recientes políticas

cambiaria y comercial.

Gráfico 2: Desaceleración Económica Gráfico 3: Perdiendo competitividad

Fuente: IERAL en base a Orlando Ferreres y Asociados.

Fuente: IERAL en base a Mecon e IPC provinciales.

En este trabajo sostenemos que una regla fiscal contracíclica diseñada para reducir la

prociclicidad de la política fiscal y preservar la estabilidad macroeconómica tiene un

papel importante en la relajación de algunas restricciones sobre la inversión y sobre

actividades que mejoras la productividad, identificadas en Argentina. En particular, la

regla debería:

a) Impulsar la inversión a través de una mayor apropiabilidad (1−τ en la ecuación anterior) incluso si, como se explicó recientemente, la baja apropiabilidad no es sólo a causa de la inestabilidad macroeconómica. También reducir la volatilidad de la inversión en la infraestructura pública (potencialmente aumentar r en la ecuación anterior).

b) Favorecer la transformación estructural de las exportaciones a través de una mayor apropiabilidad (1−τ), en particular, una mayor estabilidad en la producción del sector de bienes transables (especialmente cuando se enfrentan shocks de términos de intercambio).

c) Favorecer la innovación mediante la mejora de la apropiabilidad general (1−τ) y el aumento de los retornos sociales de esta actividad (r), en tanto que los rendimientos sociales de la innovación han sido perjudicados por la arbitrariedad de las políticas cambiaria y comercial (que hubiesen sido innecesarias en el contexto de un marco fiscal más sólido).

3. Política Fiscal Procíclica y crecimiento

Aunque parte de la literatura ha presentado a la política fiscal procíclica como óptima

bajo específicas imperfecciones de economía política o de mercados financieros (ver,

por ejemplo, Talvi y Végh, 2000; Riascos y Végh, 2003; Sarker, 2009; Cuadra, Sánchez

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y Sapriza, 2009; y Banjeree, 2010); también está demostrado que hay canales a través

del cual la política fiscal procíclica puede tener un impacto perjudicial sobre el

crecimiento.

En primer lugar, en la medida que existen rigideces en el componente social del gasto

público, mayor prociclicidad resulta en una inversión pública en infraestructura

subóptima a través del tiempo (porque ambos componentes del gasto aumentan

durante las expansiones pero la infraestructura se ve más perjudicada durante las

recesiones, según lo documentado por Perry, 2008). Además, la volatilidad del gasto

en infraestructura contribuye a las ineficiencias en este gasto (Fay and Morrison,

2005). La infraestructura subóptima resultante perjudica al crecimiento (Agenor y

Moreno-Dodson, 2006; Romp y de Haan, 2007, Estache y Fay, 2007, Del Bo, 2009, y

Sutherland et al, 2009).

Segundo, la prociclicidad de la política fiscal daña potencialmente al crecimiento del

PBI porque la volatilidad macroeconómica perjudica el crecimiento (Perry, 2002;

Hnatkovska y Loayza, 2003, Ahion et al., 2005; y Fatas and Mihov, 2009). Esto es así

porque la volatilidad frena la inversión privada (Servén, 1998) tanto en términos de

capital físico (incluyendo infraestructura e I+D) a través del mayor riesgo y como en

términos de capital humano a través del mayor riesgo y de la histéresis del mercado de

trabajo y el reducido acceso a servicios de salud y educación para grupos de ingresos

vulnerables durante las crisis.

En tercer lugar, los episodios de crisis asociados a la volatilidad económica y a la

política fiscal procíclica tienen consecuencias negativas clave para el crecimiento de

largo plazo. Primero, proporcionan cierta justificación (dudosa) para imprudentes

violaciones de decisiones de política y contrato, en forma de medidas ―excepcionales‖ y

de ―emergencia‖, dañando la cualidad general de las instituciones, lo cual es crítico

para el crecimiento. Segundo, las crisis provocan una importante redistribución de la

riqueza, la cual lastima a los grupos de bajos ingresos, en particular, erosionan la base

de una sociedad meritocrática, y crean una demandad renovada de políticas miopes,

en un circuito de retroalimentación negativa. Estas redistribuciones, además, dañan el

crecimiento de largo plazo a través de otros canales explorados en la literatura de la

desigualdad y el crecimiento (Birdsall, 2007), además de poner en peligro la equidad.

En contraste, Rodríguez, Tokman y Vega (2006) y Velasco et al. (2010) destacan cómo

la regla fiscal contracíclica en Chile ha asegurado la continuidad de las políticas

sociales, protegiendo de los efectos devastadores de las crisis a los segmentos más

vulnerables de la población.

En cuarto lugar, las políticas fiscales procíclicas resultan en una excesiva apreciación

del tipo de cambio real durante auges económicos (cuando hay un fácil acceso al

financiamiento), haciendo menos atractivas las inversiones en nuevas actividades

exportadoras, las cuales son críticas para el crecimiento (Hausmann, Hwang y Rodrik,

2005). En contraste a esto, en Chile, por ejemplo, la regla fiscal anticíclica contribuyó a

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un tipo de cambio real más competitivo, brindando un fuerte apoyo al sector

exportador (Velasco et al., 2010). En Colombia, el Comité Técnico Interinstitucional

(2010) abogó por la adopción de una regla fiscal contracíclica destacando la necesidad

de evitar los ―efectos macroeconómicos no deseados que la apreciación del tipo de

cambio real podría producir‖.

En quinto lugar, políticas fiscales procíclicas tienen una mayor probabilidad de dar

lugar a la insostenibilidad fiscal, en la medida en que una política fiscal contractiva

durante recesiones usualmente presenta restricciones políticas y sociales. Tal como fue

señalado en el Foro Económico Mundial (2010) ―aunque la política fiscal sólida no

contribuye directamente a un aumento de la productividad y de la competitividad, el

desorden puede ser muy perjudicial‖.

Desafortunadamente, en detrimento del crecimiento, las autoridades fiscales de

América Latina han tendido a implementar políticas fiscales procíclicas en el pasado

(Gavin y Perotti, 1997; Stein, Talvi y Grisanti, 1998; Kaminsky, Reinhart y Végh, 2004;

Talvi y Végh, 2005; Clements, Faircloth y Verhoeven, 2007, Ilzetzki y Végh, 2008) y

Argentina no ha sido la excepción (Lafuente, 2008; Escudero et al., 2009). Los Gráficos

4 y 5 (y el Gráfico 9 para las provincias) ilustran lo mencionado.

Gráfico 4: Ingresos y gastos van de la mano

Gráfico 5: Deterioro del superávit fiscal

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

En el último tiempo, algunos países de la región han realizado esfuerzos para reducir la

prociclicidad de su política fiscal (Chile fue el más exitoso con una regla fiscal bien

establecida, y más recientemente Colombia y Perú). Pero no han existidos tales

intentos en Argentina, donde el tema sigue estando prácticamente ausente en el

debate público. Este trabajo apunta a llenar este vacío proponiendo una regla fiscal

contracíclica y evaluando sus efectos.

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4. Una regla fiscal anticíclica

En este trabajo se propone una regla fiscal contracíclica y se discuten tres variantes de diseño. La reforma propuesta se inspira en la antigua y reciente experiencia y el debate en la región acerca de reglas fiscales contracíclicas (sintentizados en la Tabla 1) pero tiene en cuenta los desafíos del federalismo fiscal de Argentina.

Las variantes de nuestra reforma propuesta son:

a) Un regla fiscal contracíclica (similar a la de Chile) que obliga a obtener un resultado estructural objetivo (por ejemplo, 0% del PBI), haciendo que cada año el gasto público sea una función de los ingresos público estructurales (a su vez definidos como una función de la tendencia del PBI y de los precios internacionales de largo plazo de las exportaciones). Haciendo que el gasto sea acíclico, esta regla se traduciría en mayores (menores) superávits cuando los ingresos reales superan (o están por debajo de) los ingresos estructurales, ya sea gracias al PBI observado, o a los precios, o a ambos.

b) Una regla fiscal contracíclica como la señalada anteriormente, pero extendida a las provincias haciendo que las transferencias automáticas desde el gobierno nacional sean una función de los ingresos estructurales (en contraposición a la efectiva). Aunque la reforma no impediría que las provincias ejerzan su autonomía para gastar o pedir prestado, podría suavizar el gasto público local (casi el 40% del gasto público consolidado) mediante la estabilización de una fracción considerable de los ingresos totales de las provincias (44,2% en 2010). Esta es una variante de las reformas esbozadas en Argañaraz et al. (2003) e IERAL (2003).

c) Una regla fiscal contracíclica (inspirada en la regla recientemente introducida en Colombia) que modifica las variantes señaladas en los párrafos anteriores haciendo a los componentes del gasto público federal sensibles al ciclo. Por ejemplo, puede obligar a gastar más (menos) en un componente determinado durante momentos malos (buenos), obteniendo menores (mayores) resultados estructurales que en el contexto de una regla acíclica. Esta variante de la regla podría implicar mayores beneficios de estabilización. Particularmente, podría ser crucial en un país de América Latina dado el tamaño limitado de sus estabilizadores automáticos (Martner, 2000 y Suescún, 2007) aunque este puede no ser el caso de Argentina debido al aumento de la presión fical durante los últimos años (Capello, Cohen, y Grión, 2011).

Mientras que las dos primeras variantes de la regla no requieren cambios en las políticas de impuestos y gasto en el tiempo, la tercera variante requiere una definición de las categorías de gasto público a ser ajustadas para modificar el resultado estructural. Por otra parte, aunque no se analiza cuantitativamente en este trabajo, la política tributaria también podría ser dependiente del ciclo para hacer la regla de resultado estructural sensible al ciclo. La Tabla 2 resume las ventajas y desventajas potenciales de usar diferentes instrumentos impositivos y de gasto para suavizar el ciclo, obtenidas a partir de evidencia empírica disponible (por ejemplo, Spilimbergo, Symansky, y Schindler, 2009 y Baldacci, Gupta y Mular-Granados, 2009).

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Tabla 1: Reglas fiscales anticíclicas. La experiencia en América Latina

COLOMBIA CHILE (2006-2009) CHILE (proposed)

Estatus legal Ley Ley Propuesta

Alcance Gobierno nacional central Gobierno consolidado

central Gobierno consolidado central

Variable fiscal objetivo

Resultado primario Resultado total Resultado total, con información sobre el balance primario, también.

Mandato

El déficit estructural no puede ser mayor al 1% del PBI.

El resultado estructural debe ser el 1% del PBI (posteriormente modificado a 0,5% y 0%).

Senda para disminuir el déficit estructural al 1% del PBI en 2014.

Transición

El déficit estructural no puede ser mayor que 2,3% en 2014, 1,9% en 2018, y 1% en 2022.

No

Véase más arriba.

Mecanismo anticíclico

El gobierno puede aumentar el gasto asimétricamente bajo condiciones específicas de crecimiento lento.

No Mayor énfasis en la posibilidad de desviarse de la regla en circunstancias excepcionales.

Cláusula de escape

La regla puede ser suspendida debido a ―eventos extraordinarios‖.

No Podría haber desviaciones durante eventos extraordinarios.

Incumplimiento

No hay penalidades para las autoridades. El gobierno tendrá que explicar las razones del no cumplimiento y establecer metas para retornar al cumplimiento.

No Hay un seguimiento y evaluación de las razones de la desviación.

Comité de expertos

Dan un dictamen no vinculante sobre cuestiones metodológicas y de cumplimiento.

Provee los insumos para el cálculo de la brecha de producto y el precio de largo plazo del cobre.

Provee los insumos para el cálculo de la brecha de producto y el precio de largo plazo del cobre.

Fondo de estabilización

Está financiado con superávits fiscales y puede ser utilizado para amortizar deuda, gasto extraordinario, o (hasta el 10% del saldo del fondo) el gasto contracíclico.

Es financiado con superávits fiscales y no hay énfasis en las reglas de desacumulación.

Es financiado con superávits fiscales y no hay énfasis en las reglas de desacumulación.

Estimación de la tendencia del PBI

Filtro de Hodrick-Prescott Basado en la información provista por el consejo asesor y el cálculo de una función Cobb-Douglas.

Basado en la información provista por el consejo asesor y el cálculo de una función Cobb-Douglas.

Estimación de los ingresos de los productos básicos (commodities)

Con respecto al año base. Cobre: basado en la información del consejo asesor. Molibdeno: basado en la media móvil.

Cobre: basado en la información del consejo asesor. Molibdeno: basado en la media móvil de los últimos 7 años-

Mecanismo de ajuste (para corregir desviaciones)

Dentro de los dos años siguientes a la desviación cuando la desviación acumulada alcanza 0,5pp (0,3 y 0,2 cada año) y lo que exceda ese umbral en el año siguiente.

No Senda para un disminuir el déficit estructural al 1% del PBI en 2014.

Fuente: Chile. Ley #20128 sobre Responsabilidad Fiscal, 22 de Septiembre de 2006. Colombia. Ley # 1473, 5 de Julio de 2011. Comité Técnico Interinstitucional (2010), Velasco et al. (2010), y Larraín et al. (2011).

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Tabla 2: Un menú de instrumentos de política fiscal para suavizar el ciclo

Variable de ajuste Ventajas Desventajas

Transferencias

Dirigido a los consumidores con restricciones de liquidez.

Rigidez a la baja. Efecto indirecto so-bre la demanda. Bajo efecto multiplicador, sobre todo cuando es transitorio.

Gasto corriente

Efecto directo sobre la demanda. Efecto multiplicador superior. Más apropiado que el gasto de capital (BGM, 2009). Sustituibilidad potencial con el consumo privado *.

Rigidez a la baja. Complementariedad potencial con el consumo privado *.

Gasto de capital**

Efecto directo sobre la demanda. Efecto multiplicador mayor incluso que el gasto corriente (SSS, 2009). Relativamente flexible desde el punto de vista de la economía política. Sustituibilidad potencial con capital privado (Aschauer, 1989) *.

Complementariedad potencial con capital privado *. Optimalidad de aumentar el gasto de capital cuando la productividad es alta. Menos eficaz que el gasto corriente debido a rezagos (BGM, 2009).

Composición del gasto de capital** (capital reproductivo en los auges y capital no reproductivo en las recesiones)

Posibilidad de reconocer las potenciales complementariedades entre capital público y privado.

Grandes cambios en la composición pueden ser requeridos para alcanzar los efectos direccionales.

Impuesto sobre la renta

Efecto indirecto sobre la demanda. Menor efecto multiplicador especialmente cuando es transitorio. Implementación dificultosa. Por lo general, no se dirige a consumidores con restricciones de liquidez.

Impuestos al trabajo

Potencialmente dirigida a consumidores con restricciones de liquidez.

Efecto indirecto sobre la demanda. Menor efecto multiplicador especial-mente cuando es transitorio. Durante los auges, se agravan las distorsiones de los precios relativos de los factores.

Impuestos a las exportaciones

Neutral sobre rendimientos esperados (suponiendo simetría) y limitación de los riesgos ex ante para los productores (estabilización del tipo de cambio real efectivo). Implementación simple.

Efecto indirecto sobre la demanda. Políticamente difícil después del (asimétrico) intento de 2009. Durante los auges, se agravan las distorsiones de los precios relativos.

Impuestos a las importaciones

Estabilización del tipo de cambio real efectivo.

Efecto indirecto sobre la demanda. Difícil implementación dados los tra-tados. Durante los auges, se agravan las distorsiones de precios relativos.

IVA

Mayor efecto sobre la demanda que los impuestos sobre el ingreso, especialmente cuando es transitorio.

Efecto indirecto sobre la demanda. Tiene que ser considerable para que se note.

Combinación simétrica de diferentes alternativas

Notas: *Técnicamente, esto dependería de la función de utilidad o producción. **Debido a que las instituciones sólidas son claves para determinar la productividad de la inversión (Del Bo, 2009 y Sutherland, 2009) esto debería complementarse con un banco de proyecto de inversión, tal como se propuso en IERAL (2003).

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a la literatura empírica citada anteriormente.

Además de los principios básicos descritos más arriba, cualquier variante de reforma

debería incluir:

a) Una definición del resultado fiscal sobre el cual se aplicara la regla. Como destaca en Ter-Minassian (2010) y el Comité Técnico Interinstitucional (2010), el resultado

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primario tiene la ventaja de que dejaría de lado el gasto que no está bajo el control de las autoridades; dada la mejora del ratio deuda/PBI en Argentina (del 166% en 2002 al 43% en 2011) el riesgo de excluir de la regla al gasto en intereses se ha vuelto relativamente manejable. Un posible objetivo para Argentina podría ser 2% del PBI, lo que estaría en línea con el superávit primario real promedio del pasado reciente (1998-2011) y que también cubre casi el 100% del pago de intereses en dicho período (2,2% del PBI en promedio). Tal como se discute en la Sección 6.1, esta meta podría modificarse para tener en cuenta objetivos de ratio de deuda o consideraciones demográficas.

b) Una definición del nivel de gobierno y del alcance del sector público sometido a la regla.

c) Un consejo asesor independiente compuesto por expertos de centros de investigación académica y aplicada (como los establecidos en Chile y Colombia), con la misión de monitorear el cumplimiento del gobierno con la regla, opinar acerca de la metodología de la regla, y potencialmente, también, acerca de la definición de parámetros relevantes de la regla.

d) Una metodología para estimar el nivel del PBI potencial y precio de largo plazo de los productos de exportación – insumos en el cálculo de los ingresos estructurales – y la elasticidad ingresos de los impuestos.

e) La metodología para estimar el nivel potencial de PBI podría basarse en un simple filtro HP, una función de producción, un análisis de componentes principales, una regla Bayesiana, un ejercicio de VAR, o una combinación de los mismos (Comité Técnico Interinstitucional, 2010). Adicionalmente, la estimación podría basarse en insumos provistos por los miembros del consejo asesor (à la Chile). Mientras que un enfoque de filtro de HP tendría las ventajas de ser simple y simétrico, el enfoque de la función de producción podría capturar mejor los puntos de inflexión que surgen de los cambios en la disponibilidad de los factores de producción. Los demás enfoques parecen ser demasiado inaccesibles para el público como para ser considerados en la legislación. Finalmente, depender de un consejo asesor podría prestarse a la manipulación y no garantiza la simetría.

f) La metodología para estimar el precio de largo plazo de los productos de exportables relevantes podría basarse en una formula incorporando precios pasados y futuros (à la México), una referencia al ―año base‖ (similar a la regla de Colombia) o, nuevamente, ser definidos por el comité asesor (á la Chile). El enfoque basado en la fórmula tiene la ventaja de limitar decisiones discrecionales, pero podría llegar a ser muy rígida y sin suficiente visión de futuro.

g) Una regla de acumulación para los superávits, mediante la cual los fondos excedentes solo pueden ser utilizados durante períodos donde los ingresos públicos observados están por debajo de los ingresos estructurales (debido a un producto menor a la tendencia, o a precios menores al promedio, o ambos). Podría haber un tope en el fondo del x% del PBI, con los fondos excedentes asignados al pago de la deuda. Esto moderaría el riesgo político-económico de que los gobiernos oportunistas se vean tentados a tomar los fondos ahorrados para su conveniencia. Aunque cualquier techo podría resultar insuficiente cuando se presentan tiempos malos y hay necesidad de incurrir en déficits, la regla, junto con el repago de la deuda, debería mejorar el acceso al financiamiento internacional (tal como se hizo

14

en Chile de acuerdo a Rodríguez et al., 2006; Velasco et al., 2010; Marcel, 2010; y Lefort, 2006).

h) Una especificación del tratamiento de cambios transitorios de política tributaria. Esto ha sido un tema de debate en Chile. Durante la administración de Bachelet, se estableció que los cambios transitorios de política tributaria no serían tenidos en cuenta para el cálculo de los ingresos estructurales. Posteriormente, durante la administración de Piñera se estableció que cambios de política impositiva, incluso transitorios, contarían como cambios en los ingresos estructurales. A pesar de que la administración de Piñera siguió las recomendaciones de un comité asesor (Larraín et al., 2011) la modificación no anula los riesgos económicos y políticos que buscaba evitar (por ejemplo, aumentos transitorios de impuestos pueden ser gastados como si fueran permanentes).

i) Un calendario y una metodología para actualizar los parámetros relevantes (tal como la elasticidad ingreso de los impuestos, sugerido en Velasco et al., 2010) e incorporar nuevos de manera de reflejar los cambios estructurales en la economía y la composición de ingresos fiscales. Por ejemplo, aunque Argentina ha perdido su estatus de exportador de hidrocarburos, un nuevo ―boom‖ en la parte posterior de la explotación de petróleo no es inverosímil, si bien es poco probable en el contexto político actual. Similarmente, la reciente nacionalización de YPF implica que parte de los ingresos del gobierno pueden llegar a depender de los precios del petróleo. Ambos desarrollos podrían llevar a una consideración de los precios de largo plazo del petróleo en la determinación de ingresos estructurales.

j) Posibilidad de una cláusula de escapa para desastres naturales o ―circunstancias excepcionales‖. La inclusión de esta cláusula es discutible, y podría ser evitada haciendo la regla suficientemente contracíclica.

k) Un mecanismo para evaluar el cumplimiento y el retorno al cumplimiento cuando ocurre una desviación.

l) Una cláusula de transición dada la situación actual de déficit estructural (ver Sección 6.1).

5. Marco analítico

Con el objetivo de evaluar el impacto de la reforma fiscal sobre el crecimiento, se construyó un modelo dinámico y estocástico de equilibrio general (DSGE), que se basa en ArezkiyIsmail (2010); Engel, Neilson y Valdés (2011); García, Restrepo y Tanner (2011); Uribe (2012); y McGrattan (1991). El modelo permite reflejar aspectos claves de la estructura del federalismo fiscal en Argentina.

5.1 El modelo

Consumidores

En la economía hay dos tipos de consumidores. Los consumidores ricardianos que pueden suavizar el consumo y los consumidores no ricardianos que son más

15

dependientes de su trabajo y de las transferencias del gobierno federal. La presencia de dos consumidores permite explorar efectos distribucionales de la reforma propuesta. Además, tal como se señaló en Mankiw, 2000, la inclusión de parte de la población con restricciones puede alterar los resultados de la política fiscal, lo cual es fundamental para nuestras conclusiones.

Se asume que una fracción de la población son consumidores ricardianos y (1- )

son no ricardianos. El nivel agregado (per cápita) de cualquier variable asociada con los consumidores será un promedio ponderado de su valor respectivo para cada tipo de consumidor.

Por ejemplo, el consume per cápita de bienes transables será:

Consumidores ricardianos

La utilidad de los consumidores es una función de su consumo , trabajo , y bienes

públicos provistos por el gobierno nacional y el gobierno provincial, :

El consumo está compuesto por un bien transable no primario que es tanto producido

internamente e importable, y un bien no transable ―combinado‖, a su vez compuesto

de bien privado no transable y bienes públicos provistos por el gobierno nacional y

provincial, .

La valoración del consumidor acerca del bien público está determinada por el parámetro Cuando , los bienes públicos son sustitutos perfectos del bien

privado no transable. Si solamente hay consumo privado, se representa con la expresión

Por lo tanto, después de pagar los intereses de su deuda , los consumidores

distribuyen su presupuesto en cada período para la compra del bien transable privado , el bien no transable , y la inversión en la acumulación de capital privado

utilizado por la firma representativa para producir el bien transable no primario de la economía . Este presupuesto está compuesto por el ingreso disponible de los

consumidores y la posibilidad de pedir préstamos a través del mercado

internacional de bonos.

Para determinar su ingreso disponible los consumidores cuentan con la renta de

los factores , los ingresos de exportación provenientes de la venta del

16

producto primario , y las transferencias del gobierno nacional y provincial

(por ejemplo, pensiones). Sin embargo, el retorno de su capital es afectado

por una tasa de depreciación y soportan la carga de los impuestos al consumo (por

el gobierno nacional y los gobiernos provinciales) y de las tarifas de importación ( y ); contribuciones a la seguridad social u otros impuestos a los ingresos de

trabajo, impuestos a los ingresos del capital, e impuestos a las exportaciones ( , y

); y otros impuestos nacionales y provinciales no incluidos en los otros grupos, como

por ejemplo impuestos a la propiedad, a las transacciones financieras, etc. ( ).

Lo anterior da lugar a la siguiente restricción presupuestaria:

donde los precios de mercado reflejan el impacto de los impuestos de la siguiente manera:

y donde el valor , al cual asumimos constante por simplicidad, se deriva de la

aplicación del impuesto a las importaciones a la participación del consumo del bien transable que es importado.

Se modelan los impuestos directos como una función de la brecha entre el ingreso disponible y su nivel de largo plazo, reflejando el hecho el cumplimiento impositivo varía con el ciclo económico:

donde:

Finalmente, la inversión tiene costos de ajuste para reducir la volatilidad que de otro modo tendría lugar.

Consumidores no ricardianos

Los consumidores no ricardianos enfrentan la misma función de utilidad pero una restricción presupuestaria distinta porque ellos no pueden acumular activos u obtener ingresos de exportaciones:

17

Producción

Se modela la producción doméstica del bien transable no primario de la siguiente manera:

donde el parámetro AT permite reflejar shocks sobre la frontera de posibilidades de producción (productividad, institucional, etc)2; y donde el capital público nacional y provincial (kGNy kGP) representa infraestructura pública. Ellos se acumulan de la siguiente manera:

La producción de las exportaciones es exógena, para centrase en los productos primarios cuya producción es bastante inelástica:

Los bienes no transable (privados y públicos) emplean sólo trabajadores en sus procesos de producción, quienes reciben el salario de mercado w:

Gobiernos

Para representar la estructura del federalismo fiscal de Argentina, hay dos niveles de gobierno y un complejo esquema de reparto de ingresos, o coparticipación. El gobierno nacional recauda ingresos de los cuales una fracción (1-a) tiene que compartirse con las provincias y son llamados coparticipables (RC), e ingresos que obtiene para quedárselos, llamados no coparticipables (RnC):

Mientras tanto, las provincias recaudan los siguientes impuestos, además de recibir a las transferencias discrecionales del gobierno nacional:

2 A pesar de que se considera un modelo de crecimiento endógeno para la determinación de las

restricciones vinculantes al crecimiento, esta complicación es innecesaria para evaluar el impacto de la regla fiscal en la volatilidad de las variables macro de interés.

18

Como resultado, los recursos totales (RT) para cada nivel de gobierno son:

En un escenario sin regla fiscal, se asumirá que los gobiernos gastan todo su ingreso. El stock de deuda pública se mantiene constante (roll-over total de las amortizaciones) y los intereses son exógenos para el gobierno.

Ahora, para determinar la evolución del gasto del gobierno, se debería establecer una función objetivo que capture los hechos estilizados. Sin embargo, para hacer el modelo más manejable desde un punto de vista computacional, se establecen reglas de comportamiento parametrizables.

En relación con el gobierno nacional, los componentes del gasto comprenden la provisión del bien público, las transferencias discrecionales a las provincias, las transferencias a los consumidores, y la inversión pública. El gasto en bien público y en transferencias es proporcional al ingreso total. El gasto en el bien público es también una función del ratio entre los ingreses reales y de largo plazo con una elasticidad

menor a 1 y que está sujeta a un shock . La inversión es obtenida de manera

residual.

Se establecen las siguientes reglas de comportamiento para el gasto provincial:

19

Regla Fiscal

Cuando está sujeto a una regla fiscal, el gobierno federal estima sus ingresos estructurales , como una función del PBI potencial, los precios de largo plazo, y

las tasas de interés neutrales. Luego, establece su gasto objetivo de la siguiente

manera:

donde:

donde el parámetro determina el grado de la ciclicidad de cada componente del

gasto del gobierno. Nótese que, cuando , la regla es de hecho acíclica, ya que

sería igual a los ingresos estructurales nacionales en cada período.

La diferencia entre los ingresos fiscales y estructurales determina la evolución del fondo contracíclico:

Dos modificaciones pequeñas permiten explorar las variantes de la regla discutidas en la Sección 3.

Primero, para extender la regla a las provincias, el esquema de reparto de ingresos es modificado para hacer que las transferencias automáticas a las provincias sean una función estructural (en contraposición a lo real) . No se asume que las provincias

implementan reglas individuales para estabilizar

Segundo, para que la regla sea sensible al ciclo en vez de acíclica, se establece uno o varios parámetros en la ecuación anterior. Esta variante de la regla puede

permitir cierta estabilización de los ingresos provinciales a través de transferencias discrecionales, estableciendo apropiadamente el valor de . En realidad, también

permite buscar para cada óptimo antes de cada tipo de shock que enfrenta la

economía, lo cual se realiza en un ejercicio separado. Téngase en cuenta que cuando se altera el valor de cualquier , puede ser diferente de en cada período,

pero aún necesita ser igual a en promedio.

Shocks

La política fiscal está sujeta a shocks, de acuerdo a:

20

El precio del bien primario exportable se comporta de la siguiente manera:

Los shocks a la frontera de posibilidades de producción son:

Y se asume que la tasa de interés internacional evoluciona de la siguiente manera:

La tasa de interés efectiva vigente la economía abierta pequeña es afectada por un prima de riesgo , la cual depende del nivel de la deuda, así como de un shock v.

En todo el proceso estocástico empleado en el modelo, se asumirá , con

siendo ruido blanco.

Equilibrio

En equilibrio, esto es verdadero para los factores y los mercados del producto:

donde son las importaciones y es el servicio de la deuda, el cual tiene que ser

pagado en unidades del bien transable.

El balance commercial es:

Y la cuenta corriente es:

5.2 Calibración del modelo

El modelo se simula sobre una base anual. Para estimar los parámetros, se tiene en

cuenta la literatura empírica disponible así como también cálculos propios,

especialmente para variables fiscales. Con este objetivo se utiliza series de datos de

MECON y, cuando es necesario, estimaciones del IERAL de 2011. Para las tasas

21

impositivas simplemente se toma la tasa efectiva promedio para el período 2007-2011.

Para las elasticidades del consumo público nacional y provincial respecto al ingreso

disponible, se corre una regresión de mínimos cuadrados en Eviews para el periodo

1993-2011. Se utiliza el mismo período y la misma metodología para estimar los

parámetros asociados con los shocks sobre los gastos públicos y los precios de

exportación.

Parámetros de preferencias

Para los valores de , y , se tiene en cuenta García-Cicco, Pancrazi y Uribe (2010).

Siguiendo su enfoque, se establece de manera tal que la fracción del tiempo

asignado al trabajo sea del 20% en estado estacionario. Siguiendo a Burstein et al

(2005), se fija - un parámetro que refleja la participación de los bienes transables en

el consumo agregado – en 0,5. Para - el parámetro que representa la sustituibilidad

entre el consumo privado y el público – se asume un valor de 0,5, en línea con el valor

estimado por Bergoeing y Soto (2005) para chile (0,45)3.

Tabla 3: Calibración de los parámetros de preferencias

Factor de descuento 0,9224

Curvatura de la función de utilidad 2

Ponderación del trabajo 0,44

Participación de los transables en el consumo 0,5

Curvatura del trabajo 1,6

Valuación del consumo público en la función de

utilidad

0,5

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

Parámetros tecnológicos

El parámetro de productividad del bien transable puede ser pensado como un factor

de escala con un valor de 1. Se establecen los parámetros de productividad de los

bienes no transables, , en 0,8, ajustando este valor para reflejar la

3 Si >0, el consumo del gobierno es sustituto del consumo privado, con sustitución perfecta si =1,

como en Christiano y Eichenbaum (1992).

22

estructura productiva del país y asumiendo igual productividad en los sectores no

transables públicos y privados.

Se sigue a García Cicco et al. (2010) para establecer la participación del capital privado

en la producción de los bienes transables, . Mientras tanto, las participaciones del

capital público nacional y provincial la producción, y , varía significativamente en

la literatura, desde cero hasta valores cercanos al de (por ejemplo, Guo and

Lansing, 1997). Se asume un valor de 0,03 en ambos casos.

En cuanto a las tasas de depreciación, se asume un valor de 0,10 para la del capital

privado, , y 0,05 para las del capital público . Esto refleja la mayor participación

de la construcción en las inversiones de capital público.

Tabla 4: Calibración de los parámetros tecnológicos

Factor de productividad del transable 1

Factor de productividad del no transable 0.8

Factor de productividad del bien público

federal

0.8

Factor de productividad del bien público

local

0,8

Exponente de capital privado 0,32

Exponente de capital público federal 0,03

Exponente de capital público local 0,03

Tasa de depreciación (capital privado) 0,09

Tasa de depreciación (capital público

federal)

0,05

Tasa de depreciación (capital público local) 0,05

Costo de ajuste (capital privado) 0,5291

Costo de ajuste (capital público federal) 0

Costo de ajuste (capital público local) 0


Finalmente, se fija el costo de ajuste del capital privado en 0,5291. En el contexto de

una economía abierta y en ausencia de otras restricciones, este valor es típicamente

ajustado para evitar excesiva volatilidad de la inversión. El valor específico que se

asume permite que el modelo replique la volatilidad de la inversión con respecto al PBI

observado empíricamente. Se considera que los costos de ajuste del capital público,

, son cero.

23

Parámetros fiscales

Se estiman las tasas impositivas, , como las tasas impositivas

efectivas de la economía en el período 2007-2011. Este trabajo se centra en el pasado

relativamente cercano para reflejar los cambios sustanciales observados en la

estructura impositiva de Argentina. Los parámetros que reflejan la participación del

resto de los impuestos, y y sus respectivas elasticidades se basan en el

período 1993-2011. (Para éste y otros cálculos similares se extrae la tendencia a través

del filtro de Hodrick-Prescott). Finalmente se fija - la participación del gobierno

federal en los ingresos que son coparticipables – en 0,4, en base al promedio de 2007-

2011.

Tabla 5: Calibración de los parámetros fiscales

Tasa efectiva de impuesto al consumo (federal) 0,137

Tasa efectiva de impuesto al consumo (local) 0,059

Tasa efectiva de impuesto a las importaciones 0,014

Tasa efectiva de impuesto a las exportaciones 0,131

Tasa efectiva de impuesto al capital 0,151

Tasa efectiva de impuesto al trabajo 0,107

Resto de los impuestos (federal) 0,0398

Resto de los impuestos (local) 0,0121

Elasticidad – resto de los impuestos federales 1,6

Elasticidad – resto de los impuestos locales 1,4

a Participación de la coparticipación (federal) 0,40

Participación del consumo público federal 0,269

Participación de las transferencias federales a los gobiernos locales

0,102

Participación de las transferencias federales a los consumidores

0,510

Participación del consumo público local 0,744

Participación de las transferencias locales a los consumidores

0,104

Elasticidad – consumo público federal 0,66

Elasticidad – consumo público local 0,76

Fuente: IERAL de Fundación Mediterranea.

Los parámetros se calibran de manera que se represente la estructura del gasto

nacional y provincial, , para que coincida con la estructura

observada en 2007-2011. Las elasticidades del consumo público nacional y provincial

respecto al ingreso disponible, , son estimadas para el periodo 1993-2011.

24

Otros parámetros

El valor de la deuda externa privada y pública, , , se fija de manera tal que

refleje los pagos promedios de intereses (como porcentaje del PBI) realizados en 2007-

2011. Este cálculo también es una función de la tasa de interés internacional del

modelo. La prima de riesgo de la deuda es tomada de García-Cicco et al. (2010).

Siguiendo a Galí et al., (2007), se asume que la participación de los agentes

ricardianos en la economía es 0,5 (Boscá et al., 2010 y Céspedes et al., 2012).

Parámetros de shock

Los parámetros asociados con shocks de productividad son tomados de García-Cicco et

al. (2010) y aquellos asociados con shocks de la tasa de interés, de Neumeyer and

Perri (2005). Los parámetros asociados con los shocks sobre gastos públicos y precios

de exportación se estiman en base al período 1993-2011. En este último caso, se

puede considerar las series de términos de intercambio, ya que en este modelo las

importaciones tienen el mismo precio que el numerario.

Tabla 6: Calibración de otros parámetros

Exportaciones 0,20

Deuda externa privada 0,0861

Deuda externa pública federal 0,0905

Deuda externa pública local 0,0097

Prima de riesgo de la deuda 2,8

Participación de los consumidores ricardianos 0,5


Tabla 7: Calibración de los parámetros de shock

Correlación serial de shock tecnológico 0,87

Correlación serial de shock de precios de exportación 0,78

Correlación serial de shock de tasa de interés 0,81

Correlación serial de shock de consumo público federal 0,28

Correlación serial de shock de consumo público local 0,58

Desviación estándar del shock tecnológico 0,033

Desviación estándar del shock de precios de exportación 0,11

Desviación estándar del shock de tasa de interés 0,0063

Desviación estándar del shock de consumo público federal 0,055

Desviación estándar del shock de consumo público local 0,053


25

Tabla 8: Calibración de los parámetros de la regla fiscal

Elasticidad del consumo público 0

Elasticidad de la inversión pública 0

Elasticidad de las transferencias a provincias 0

Elasticidad de las transferencias a los consumidores 0

Consumo público (federal)*

Inversión pública (federal)*

Transferencia a provincias*

Transferencias a los consumidores*

Nota: * Se establecen de tal forma que coincidan con el caso sin regla fiscal.


Parámetros de la regla fiscal

Finalmente, cuando se introduce la regla fiscal se considera la variante A, que implica

una estabilización completa del gasto público federal. Se establece una estructura del

gasto, , , , tal que coincida con el caso sin la regla fiscal, y se fijan las

elasticidades de los componentes del gasto federal respecto al ciclo, , , ,

iguales a cero. En un próximo ejercicio se evalúan los efectos de modificar los valores

de estas elasticidades en respuesta a los diferentes shocks.

5.3 Solución del modelo

Debido a la naturaleza y a la complejidad del modelo se requiere recurrir a una

solución computacional. Se utiliza MATLAB y Dynare (que calcula reglas de decisión

aproximadas y ecuaciones de transición por un método de perturbación; Juillard. 1996

y Collard y Juillard. 2001) para calcular el estado estacionario del modelo y las

funciones de impulso-respuesta, así como para simular los segundos momentos del

modelo.

Las Tablas 9-11 comparan precisamente los segundos momentos generados por el

modelo con aquellos verdaderamente observados en el período 1993-2011. Para

realizar esta comparación se aplica el filtro de Hodrick-Prescott a las series en forma

logarítmica (a excepción del ratio entre comercio y PBI).

26

Tabla 9: Volatilidad

Volatilidad Volatilidad relativa al producto

Variable Observado Modelo Observado Modelo

PBI 0,0640 0,0428 1,0000 1,0000

Consumo privado 0,0716 0,0359 1,1190 0,8390

Inversión privada 0,1888 0,1264 2,9517 2,9519

Importaciones 0,2349 0,1219 3,6737 2,8465

Balanza commercial/PBI 0,0333 0,0070 0,5203 0,8195

Ingresos tributarios federales 0,0963 0,0479 1,5061 1,1194

Ingresos tributarios locales 0,1024 0,0406 1,6009 0,9477

Gasto primario federal 0,0815 0,0507 1,2747 1,1836

Consumo público federal 0,0624 0,0602 0,9753 1,4053

Transferencias federales a provincias 0,1597 0,0479 2,4969 1,1194

Transferencias federales al sector privado 0,1106 0,0479 1,7291 1,1194

Inversión pública federal 0,3861 0,3871 6,0367 9,0384

Gasto primario local 0,0660 0,0409 1,0314 0,9552

Consumo público local 0,0427 0,0608 0,6680 1,4187

Transferencias locales al sector privado 0,0921 0,0406 1,4396 0.9477

Inversión pública local 0,2570 0,4764 4,0180 11,1234


Tal como se muestra en la Tabla 9, la volatilidad simulada del PBI es menor que en la

realidad, reflejando el hecho de que el modelo es obviamente una simplificación, no

recibiendo shocks de oferta sobre el producto, por ejemplo. El consumo simulado es

levemente más suave que el producto, en contraste a los datos observados, los cuales

muestran al consumo como más volátil que el producto. La inversión es

aproximadamente tres veces más volátil que el PBI, en línea con los datos observados.

Las importaciones simuladas son 2,8 veces más volátiles que el PBI contra 3,6 veces

más volátil de los datos observados. El ratio balanza comercial/PBI es más suave que

el PBI, al igual que en los datos observados.

En cuanto a las variables fiscales, la volatilidad de los ingresos federales y locales del

modelo está por debajo de la observada en los datos reales, pero la volatilidad del gasto

primerio federal y local del modelo está justo por debajo de la observada en los datos

reales, que a su vez es similar a la volatilidad del PBI. El modelo replica exitosamente la

volatilidad observada del consumo público federal y de la inversión, a pesar de que

subestima un poco la volatilidad de las transferencias federales – un componente

fuertemente afectado por la discrecionalidad. Con respecto a los componentes del gasto

público local, el ajuste sigue siendo bueno aunque no tan preciso.

Como se muestra en la Tabla 10, la correlación de las variables del modelo con el

producto coincide en signo con los datos observados. En particular, el consumo, la

inversión privada, y las importaciones, están positiva y fuertemente correlacionadas

con el producto (aunque no con tanta fuerza en el caso de las importaciones como en

los datos observados) y el ratio entre comercio-PBI esta negativamente correlacionado.

Respecto a las variables fiscales, el modelo aproxima bastante bien las correlaciones

con el PBI observado en la realidad de los impuestos federales y locales, del gasto

27

primario federal y local, el consumo público federal y local, y las transferencias

federales y locales al sector privado; sólo sobreestima la correlación de las

transferencias federales a las provincias con el PBI (lo cual es intuitivo ya que algunas

de ellas aumentan en tiempos malos, cuando hay mayor necesidad de asistencia

financiera) y subestima la correlación para el caso de la inversión pública.

Tabla 10: Correlación con el producto

Variable Observado Modelo

PBI 1,0000 1,0000

Consumo Privado 0,9904 0,9904

Inversión privada 0,9584 0,8943

Importaciones 0,9633 0,6779

Balanza comercial/ PBI -0,9048 -0,1345

Ingresos tributarios federales 0,8594 0,9990

Ingresos tributarios locales 0,9538 0,9896

Gasto primario federal 0,8015 0,9958

Consumo público federal 0,4436 0,5452

Transferencias federales a provincias 0,2842 0,9990

Transferencias federales al sector privado 0,7389 0,9990

Inversión pública federal 0,7636 0,4604

Gasto primario local 0,9532 0,9891

Consumo público local 0,8753 0,5540

Transferencias locales al sector privado 0,8946 0,9896

Inversión pública local 0,8997 0,2080


Finalmente, tal como muestra la Tabla 11, las correlaciones seriales predichas por el

modelo están en línea con aquellas observadas en los datos reales, especialmente para

los componentes del PBI y los ingresos fiscales. En todo caso, el modelo parece

subestimar un poco la persistencia del PBI, así como la de la mayoría de las variables

del gasto público (salvo las transferencias federales a las provincias, probablemente

debido a su naturaleza discrecional).

Tabla 11: Correlación serial

Variable Observado Modelo

PBI 0,6679 0,4803

Consumo privado 0,6429 0,5118

Inversión privada 0,5551 0,4594

Importaciones 0,4982 0,5180

Balanza comercial/PBI 0,4253 0,4165

Ingresos tributarios federales 0,5013 0,4827

Ingresos tributarios locales 0,5531 0,5022

Gasto primario federal 0,7581 0,4957

Consumo público federal 0,5748 0,1849

Transferencias federales a las provincias 0,2899 0,4827

Transferencias federales al sector privado 0,7231 0,4827

Inversión pública federal 0,5271 0,1747

Gasto primario local 0,6181 0,5043

Consumo público local 0,5173 0,3509

Transferencias locales al sector privado 0,6424 0,5022

Inversión pública local 0,5342 0,2062


28

Tabla 12: Otras variables

Variable Media DS DS/Media

Consumo de los consumidores ricardianos del bien transable 0,1007 0,0131 13,0%

Consumo de los consumidores no ricardianos del bien transable 0,0646 0,0101 15,6%

Consumo del bien transable 0,0827 0,0115 13,9%

Consumo de los consumidores ricardianos del bien no transable 0,1029 0,0050 4,9%

Consumo de los consumidores no ricardianos del bien no transable 0,0602 0,0036 5,9%

Consumo del bien no transable 0,0815 0,0039 4,7%

Empleo de los consumidores ricardianos 0,2084 0,0150 7,2%

Empleo de los consumidores no ricardianos 0,2084 0,0150 7,2%

Empleo 0,2084 0,0150 7,2%

Producto transable 0,0604 0,0126 20,9%

Producto no transable 0,0833 0,0040 4,8%

Empleo transable 0,0608 0,0080 13,1%

Empleo no transable 0,1042 0,0050 4,8%


El modelo también permite analizar el comportamiento cíclico de otras variables de

interés. En la Tabla 12 se muestra que el consumo de los consumidores no ricardianos

es más volátil que el de los ricardianos (porque no pueden suavizar consumo). De

manera similar, la producción del bien transable y el empleo en este sector son más

volátiles que aquellos del sector privado no transable.

Por último, vale la pena señalar que los diferentes shocks considerados en el modelo

tienen distinta importancia relativa en términos de explicación de fluctuaciones

agregadas. La Tabla 13 muestra la descomposición de la varianza de las variables de

interés más importantes del modelo en relación a los cinco shocks considerados.

Se observa que los shocks de productividad y de términos de intercambio explican la

mayor parte de la varianza de la mayoría de las variables; los shocks de productividad

siendo más críticos para el consumidor no ricardiano, y los shocks de términos de

intercambio golpean de manera más fuerte a los consumidor ricardiano (quien posee el

bien exportable). Los shocks de productividad explican la mayor parte de la volatilidad

del producto transable, consumo, y empleo; mientras que los shocks de términos de

intercambio explican la mayor parte de la varianza del producto no transable (que

iguala al consumo) y del empleo privado no transable.

29

Tabla 13: Descomposición de la varianza

Variable

PIB 73.2% 26.5% 0.1% 0.0% 0.1%

Producto transable 90.0% 9.5% 0.1% 0.1% 0.3%

Producto no transable 39.5% 58.6% 0.3% 0.3% 1.3%

Consumo de los consumidores ricardianos del bien transable 65.2% 34.5% 0.1% 0.0% 0.2%

Consumo de los consumidores no ricardianos del bien transable 81.6% 17.7% 0.1% 0.1% 0.5%

Consumo del bien transable 73.1% 26.5% 0.1% 0.0% 0.3%

Consumo de los consumidores ricardianos del bien no transable 12.5% 84.7% 0.7% 0.4% 1.7%

Consumo de los consumidores no ricardianos del bien no transable 81.3% 18.1% 0.1% 0.1% 0.5%

Consumo del bien no transable 39.5% 58.6% 0.3% 0.3% 1.3%

Gasto primario federal 69.0% 30.7% 0.1% 0.0% 0.2%

Gasto primario local 75.0% 24.8% 0.1% 0.0% 0.1%

Inversión privada 72.6% 25.8% 1.5% 0.0% 0.1%

Inversión pública federal 53.2% 32.2% 0.6% 13.8% 0.1%

Inversión pública local 38.1% 13.0% 0.0% 0.0% 48.8%

Empleo en el sector transable 86.0% 12.5% 0.2% 0.2% 1.1%

Empleo en el sector privado no transable 39.5% 58.6% 0.3% 0.3% 1.3%

Empleo en el sector público federal no transable 53.8% 21.7% 0.0% 24.3% 0.1%

Empleo en el sector público local no transable 55.3% 18.0% 0.0% 0.0% 26.7%

Empleo 83.6% 16.0% 0.1% 0.0% 0.2%

Total de impuestos federales 73.4% 26.4% 0.1% 0.0% 0.1%

Total de impuestos locales 75.3% 24.5% 0.1% 0.0% 0.1%

Deuda 9.6% 70.6% 18.8% 0.2% 0.9%

Precio del bien no transable 83.6% 16.0% 0.1% 0.0% 0.2%

Salario 83.6% 16.0% 0.1% 0.0% 0.2%

Tasa de Interés 77.4% 21.5% 0.1% 0.1% 0.8%


Los shocks de consumo público son relativamente más importantes para las variables

fiscales; el principal mecanismo de transmisión al resto de la economía es la inversión.

Finalmente, los shocks de tasa de interés son relativamente menos importante,

excepto para la deuda externa.

5.4 Análisis de sensibilidad

Se realiza un análisis de sensibilidad para asegurar que los resultados sean robustos

ante cambios en los valores de los parámetros calibrados. Particularmente se

consideran dos parámetros que podrían ser más controversiales, dado que el modelo

no llega a replicar el hecho de que el consumo es más volátil que el PBI: 1) la fracción

de la población que son consumidores ricardianos (con una más baja se esperaría

más volatilidad del consumo) y 2) la apreciación de los consumidores acerca de los

bienes públicos, determinada por el parámetro (se esperaría que a mayor volatilidad

del consumo privado, mayor valoración del bien público). La Tabla 14 muestra la

volatilidad y la volatilidad relativa del producto de varias variables de consumo en el

escenario base; un escenario que asume , en contraposición a ; y un

30

escenario que asume en contraposición a Los resultados apenas

cambian a través de los escenarios planteados.

Tabla 14: Análisis de sensibilidad

Volatilidad Volatilidad relativa al producto

Variable Base =0.3 =0.7 Base

=0.3

=0.7

PBI 0.0428 0.0428 0.0425 1.0000 1.0000 1.0000

Consumo privado 0.0359 0.0352 0.0354 0.8390 0.8212 0.8328

Consumo del bien transable por ricardianos 0.0364 0.0345 0.0362 0.8507 0.8063 0.8517

Consumo del bien transable por no ricardianos 0.0424 0.0428 0.0427 0.9900 0.9984 1.0061

Consumo del bien transable 0.0377 0.0371 0.0377 0.8801 0.8660 0.8878

Consumo del bien no transable por ricardianos 0.0212 0.0240 0.0217 0.4943 0.5596 0.5114

Consumo del bien no transable por no ricardianos 0.0156 0.0157 0.0156 0.3650 0.3655 0.3678

Consumo del bien no transable 0.0166 0.0153 0.0169 0.3880 0.3581 0.3977

Empleo de consumidores ricardianos 0.0184 0.0185 0.0182 0.4289 0.4326 0.4292

Empleo de consumidores no ricardianos 0.0184 0.0185 0.0182 0.4289 0.4326 0.4292

Empleo 0.0184 0.0185 0.0182 0.4289 0.4326 0.4292


6. El efecto de la regla

6.1 Variantes a y b

La Tabla 15 permite comparar la variabilidad de las variables del modelo en presencia

de todos los tipos de shocks y en los escenarios sin la regla, con una regla acíclica

aplicada al gobierno federal, y con una regla acíclica extendida para estabilizar las

transferencias provinciales. La principal conclusión es que la regla produciría una caída

del 16,3% en la varianza del PBI. Además, cuando se extiende a las provincias a través

de una modificación en el esquema de reparto de ingresos, la volatilidad del PBI caería

19,4%.

Por otra parte, la regla generaría una disminución en la volatilidad del consumo,

especialmente para el consumidor no ricardiano (-32,2% para bienes transables y

41,9% para bienes no transables), reflejando un efecto distribucional probablemente

positivo. La extensión de la regla a las provincias haría que esta volatilidad caiga aún

más, especialmente para el consumo de los bienes transables (-37,8%). En el mismo

sentido, la regla reduciría la volatilidad del empleo en un 20,6%, y en un 24,8%

cuando se extiende a las provincias.

31

Tabla 15: Todos los shocks

Desviación Estandar Cambio en Desviación

Estandar

Variable Sin

Regla Regla Fiscal

Regla Fiscal

con/prov Regla Fiscal

Regla Fiscal

con/prov

Consumo de bienes transables (ricardiano) 0.013 0.010 0.009 -25.4% -29.6%

Consumo de bienes transables (no ricardiano) 0.010 0.007 0.006 -32.2% -37.8%

Consumo de bienes transables 0.012 0.008 0.008 -28.9% -33.8%

Consumo de bienes no transables (ricardiano) 0.005 0.005 0.005 -10.9% -8.8%

Consumo de bienes no transables (no ricardiano) 0.004 0.002 0.002 -41.9% -41.3%

Consumo de bienes no transables 0.004 0.003 0.003 -27.1% -25.0%

Inversión privada 0.003 0.003 0.003 -5.8% -6.1%

Inversion pública federal 0.002 - - -100.0% -100.0%

Inversion pública local 0.002 0.002 0.001 -16.2% -26.6%

Gasto primario federal 0.006 - - -100.0% -100.0%

Gasto primario local 0.004 0.003 0.001 -36.4% -71.7%

Empleo en el sector transables 0.008 0.008 0.008 7.0% 10.5%

Empleo privado en el sector no transable 0.005 0.004 0.004 -27.1% -25.0%

Empleo público federal en el sector no transable 0.002 - - -100.0% -100.0%

Empleo público local en el sector no transable 0.004 0.003 0.002 -25.4% -43.7%

Empleo 0.015 0.012 0.011 -20.6% -24.8%

Producto transable 0.013 0.013 0.013 -3.6% -3.2%

Producto no transable 0.004 0.003 0.003 -27.1% -25.0%

PBI 0.029 0.024 0.024 -16.3% -19.4%

Precio del bien no transable 0.075 0.060 0.057 -20.6% -24.8%

Salarios 0.060 0.048 0.045 -20.6% -24.8%

Tasa de interés 0.021 0.022 0.022 3.8% 5.5%

Deuda 0.005 0.005 0.005 -6.5% -7.3%

Total de impuestos federales 0.006 0.005 0.005 -22.0% -25.4%

Total de impuestos locales 0.004 0.003 0.001 -36.5% -71.9%


La regla también provocaría una leve caída en la volatilidad de la inversión privada,

pero sobre todo, una eliminación de la volatilidad de la inversión pública federal (por

construcción de la regla). Como era de esperar, extender la regla a las provincias

también traería aparejada una caída del 26,6% en la volatilidad de la inversión pública

local.

En lo que se refiere a la producción, la regla sería particularmente efectiva para reducir

la volatilidad del producto no transable (-25%), sin embargo no tanto la del producto

transable (-3,2%), aunque este resultado varía de una manera interesante cuando se

consideran individualmente los diferentes shocks que enfrenta la economía.

Lo mencionado recientemente se refleja en la Tabla 16, comparando la efectividad

relativa de la regla para reducir la volatilidad macroeconómica en presencia de shocks

32

de productividad y términos de intercambio, que representan el grueso de la volatilidad

observada en la economía.

Tabla 16: Shocks individuales

Shocks de Productividad Shocks en Términos de intercambio

DS Cambios en DS DS Cambios en DS

Variable Sin

Regla Regla Fiscal

Regla Fiscal con/prov

Sin Regla

Regla Fiscal

Regla Fiscal con/prov

Consumo de bienes transables (ricardiano) 0.011 -26.7% -31.6% 0.008 -23.1% -26.0%

Consumo de bienes transables (no ricardiano) 0.009 -29.8% -35.5% 0.004 -45.0% -50.9%

Consumo de bienes transables 0.010 -28.2% -33.4% 0.006 -31.3% -35.2%

Consumo de bienes no transables (ricardiano) 0.002 -37.8% -31.7% 0.005 -7.7% -5.9%

Consumo de bienes no transables (no ricardiano) 0.003 -39.6% -38.9% 0.002 -56.3% -56.0%

Consumo de bienes no transables 0.002 -41.7% -38.3% 0.003 -19.4% -17.8%

Inversión privada 0.002 -4.4% -4.7% 0.001 -10.2% -10.4%

Inversion pública federal 0.001 -100.0% -100.0% 0.001 -100.0% -100.0%

Inversion pública local 0.001 -35.1% -71.8% 0.001 -39.8% -69.5%

Gasto primario federal 0.005 -100.0% -100.0% 0.003 -100.0% -100.0%

Gasto primario local 0.004 -35.1% -72.0% 0.002 -40.6% -70.9%

Empleo en el sector transables 0.007 11.4% 15.4% 0.003 -27.3% -29.9%

Empleo privado en el sector no transable 0.003 -41.7% -38.3% 0.004 -19.4% -17.8%

Empleo público federal en el sector no transable 0.001 -100.0% -100.0% 0.001 -100.0% -100.0%

Empleo público local en el sector no transable 0.003 -35.1% -72.1% 0.001 -41.0% -71.6%

Empleo 0.014 -18.4% -22.5% 0.006 -33.5% -38.2%

Producto transable 0.013 -1.3% -0.7% 0.004 -28.8% -30.9%

Producto no transable 0.002 -41.7% -38.3% 0.003 -19.4% -17.8%

PBI 0.025 -15.7% -19.0% 0.015 -18.1% -20.5%

Precio del bien no transable 0.069 -18.4% -22.5% 0.030 -33.5% -38.2%

Salarios 0.055 -18.4% -22.5% 0.024 -33.5% -38.2%

Tasa de interés 0.018 7.8% 10.3% 0.010 -11.1% -13.1%

Deuda 0.002 -18.9% -22.7% 0.005 -6.7% -7.4%

Total de impuestos federales 0.005 -21.8% -25.5% 0.003 -22.6% -25.1%

Total de impuestos locales 0.004 -35.1% -72.1% 0.002 -41.0% -71.6%


En presencia de cualquiera de los shocks se observa una caída similar en la volatilidad

del PBI cuando se introduce la regla (-15,7% en el contexto de shocks de

productividad y -18,1% en presencia de shocks de términos de intercambio). Este

también es el caso cuando la regla se extiende a las provincias.

Sin embargo, en presencia de shocks de términos de intercambio, la regla provocaría

una caída más importante en la volatilidad del consumo no ricardiano (del 45% para

bienes transables y 56,3% para bienes no transables), lo que sugiere mayores efectos

distributivos de la regla en este contexto. Estas caídas son 50,9% y 56%,

respectivamente cuando la regla se extiende a las provincias. Del mismo modo, la

33

regla lograría una mayor estabilización del empleo en este contexto, con la volatilidad

disminuyendo 33,5% y 38,2% (cuando se aplica la regla a las provincias).

Ante shocks de términos de intercambio, la regla sería más efectiva para reducir la

volatilidad del producto transable (en un 28,8% en el caso base, y en un 30,9%

extendiendo la regla a las provincias), lo que es relevante desde un punto de vista

político porque reducir la volatilidad del sector transable puede favorecer una

transformación estructural. En este contexto, también tendría lugar una caída un poco

más significante de la volatilidad de la inversión privada.

La Figura 6 ilustras la respuesta del PBI a un shock de productividad, a un shock de

términos de intercambio y a un shock de tasa de interés. En los tres casos la regla

lleva a un retorno al estado estacionario más rápido que en el caso base, que es

apenas más rápido que en el caso de la regla extendida a las provincias.

Figura 6: Impulso respuesta del PBI


Finalmente, más allá de los beneficios del crecimiento de largo plazo que pueden

resultar de estos cambios pronosticados en la volatilidad, a través de los canales

señalados en la Sección 2, la introducción de la regla tendría otros efectos sobre el

bienestar. Esto ocurre porque la regla reduce la volatilidad de variables que afectan el

bienestar del consumidor.

Estos efectos se cuantifican calculando el ―consumo equivalente‖, es decir, el cambio

en el consumo que sería requerido para que el consumidor sea indiferente entre las

situaciones con y sin la regla. Formalmente, el bienestar puede ser expresado como4:

donde

4 En cada caso se simulan 10000 períodos y se toma el valor promedio de la utilidad para cada tipo de

agente.

34

Por medio de la simulación, se verifica que:

Para estimar el ―consumo equivalente‖ que dejaría al consumidor indiferente entre las

situaciones con y sin la regla, se calcula el valor de d en la siguiente ecuación (para

cada tipo de agente y para cada variante de la regla):

La Tabla 17 muestra los resultados. En línea con los resultados de volatilidad, la mayor

parte del efecto sobre el bienestar de los consumidores proviene de la variante a) de la

regla. Su extensión a las provincias (variante b) contribuye con un efecto adicional

positivo sobre el bienestar. Se destaca que el efecto es 2,2 veces mayor para el

consumidor no ricardiano, para quien el incremento del bienestar resultante de la regla

es casi equivalente al 1% de aumento en el consumo promedio.

Tabla 17: Análisis de bienestar

1) Ricardiano 2) No Ricardiano 2/1

a) Regla Fiscal 0,36% 0,80% 223,0%

b) Regla Fiscal con provincias 0,40% 0,89% 221,9%

a/b 89,5% 90,0%


6.2 Variante c

Tal como se explicó en la Sección 4, la presencia de parámetros de carácter cíclico

en la ecuación del gasto objetivo del gobierno federal, permite examinar variantes de

la regla que pueden ser sensibles al ciclo. Aunque a priori se podría pensar que los

parámetros deberían establecerse de manera tal que la regla sea contracíclica, el

modelo utilizado en este trabajo sugiere que la conveniencia de hacerlo depende del

objetivo de la política así como también del tipo de shock que enfrenta la economía.

La Tabla 18 muestra el signo que debería tener cada parámetro para lograr una

disminución de la volatilidad para cada una de las variables de interés. Se consideran

todos los componentes del gasto para los cuales el parámetro se puede ajustar y todos

los shocks que enfrenta la economía (el Apéndice 2 contiene tablas con el cambio real de

la volatilidad en cada variable en respuesta a cambio en , para cada tipo de shock).

35

Tabla 18a: ¿Cuál debería ser el signo de en cada componente del gasto

para disminuir la volatilidad?

Componente del gasto público: Consumo Público Transferencias a provincias

Tipo de shock*: ALL EA EX ER EGN EGP ALL EA EX ER EGN EGP

Consumo de bienes transables (ricardiano) - - - - - - - - - - - -

Consumo de bienes transables (no ricardiano) - - - - - - - - - - - -

Consumo de bienes transables - - - - - - - - - - - -

Consumo de bienes no transables (ricardiano) + + + - - - + + + - - -

Consumo de bienes no transables (no ricardiano) + + + + - 0 + + + + - -

Consumo de bienes no transables + + + - - - + + + - - -

Inversión privada + + + + - + + - + + - +

Inversion pública federal - - - - - - - - - - - -

Inversion pública local - - - - - + - - - - - +

Gasto primario federal 0 0 0 0 - 0 0 0 0 0 - 0

Gasto primario local - - - - - + - - - - - -

Empleo en el sector transables + + + + - + + + + + - +

Empleo privado en el sector no transable + + + - - - + + + - - -

Empleo público federal en el sector no transable 0 0 0 0 - 0 - - - - - -

Empleo público local en el sector no transable - - - - - - - - - - - -

Empleo - - - - - - - - - - - -

Producto transable + + + + - + + + - + - +

Producto no transable + + + - - - + + + - - -

PBI - - - - - + - - - - - -

Precio del bien no transable - - - - - - - - - - - -

Salarios - - - - - - - - - - - -

Tasa de interés + + - - - - + + - - - -

Deuda - - - + - - - - + + - -

Total de impuestos federales - - - - - - - - - - - -

Total de impuestos locales - - - - - + - - - - - -

Nota: (*) ALL: todos los shocks; EA: shock de productividad; EX: Shock de Términos de Intercambio; ER:

Shock de tasa de Interés; EGN: Shock de gasto público federal; EGP: Shock de gasto público local.


El análisis muestra que, en presencia de todos los shocks combinados, para disminuir

la volatilidad del PBI, el parámetro tiene que ser negativo para cualquier componente

del gasto considerado, lo cual es intuitivo. Sin embargo, esto no ocurre sin trade-offs.

Por ejemplo, hacer al consumo público contracíclico disminuiría la volatilidad del PBI

pero incrementaría la volatilidad del producto y empleo transable y no transable, del

consumo no transable, y de la inversión privada. Lo mismo ocurre haciendo

contracíclicas las transferencias a las provincias. Hacer contracíclicas a las

transferencias a los consumidores sería bueno para reducir la volatilidad del consumo,

36

pero sería a expensas de una mayor volatilidad en la inversión y en el producto y

empleo transable. Por último, hacer contracíclica a la inversión pública federal parece

ser efectivo para reducir la volatilidad de la mayoría de las variables. Estos resultados

son llamativos y se requiere una mayor investigación en esta área, así como también

mayor estudio de los efectos de la adopción de estrategias tributarias contracíclicas.

Esta necesidad es aún mayor en la región a medida que más gobiernos se mueven

hacia la adopción de reglas fiscales ajustadas por el ciclo.

Tabla 18b: ¿Cuál debería ser el signo de en cada componente del gasto

para disminuir la volatilidad?

Componente del gasto público: Transferencias a consumidores Inversión pública

Tipo de shock*: ALL EA EX ER EGN EGP ALL EA EX ER EGN EGP

Consumo de bienes transables (ricardiano) - - - - - - - - - + - -

Consumo de bienes transables (no ricardiano) - - - - - - - - - - - -

Consumo de bienes transables - - - - - - - - - + - -

Consumo de bienes no transables (ricardiano) - - - + - + - - + - - -

Consumo de bienes no transables (no ricardiano) - - - - - + - - - - - -

Consumo de bienes no transables - - - + - + - - - + - -

Inversión privada + - + + - + - - - - - -

Inversion pública federal - - - - - - 0 0 0 0 - 0

Inversion pública local - - - - - + - - - + - +

Gasto primario federal 0 0 0 0 - 0 0 0 0 0 - 0

Gasto primario local - - - - - - - - - + - -

Empleo en el sector transables + + + + - + - - - - - -

Empleo privado en el sector no transable - - - + - + - - - + - -

Empleo público federal en el sector no transable - - - - - - - - - - - -

Empleo público local en el sector no transable - - - - - - - - - + - -

Empleo - - - - - - - - - - - -

Producto transable + + + + - + - - - - - -

Producto no transable - - - + - + - - - + - -

PBI - - - - - + - - - - - -

Precio del bien no transable - - - - - - - - - - - -

Salarios - - - - - - - - - - - -

Tasa de interés + + - - - - - - + + - +

Deuda - - - + - - + + + - - +

Total de impuestos federales - - - - - - - - - - - -

Total de impuestos locales - - - - - - - - - + - -

Nota: (*) ALL: todos los shocks; EA: shock de productividad; EX: Shock de Términos de Intercambio; ER:

Shock de tasa de Interés; EGN: Shock de gasto público federal; EGP: Shock de gasto público local.


37

7. La regla en la práctica

Alguien alguna vez dijo que, en teoría, no hay diferencias entre la teoría y la práctica

pero, en la práctica, sí las hay. Si bien se han cuantificado los beneficios teóricos de

adoptar una regla fiscal contracíclica en Argentina, hay que reconocer implicancias

macro-fiscales y distributivas, cuestiones políticas-económicas y de timing, restricciones

institucionales y administrativas, y consideraciones de federalismo fiscal, que podrían

comprometer el éxito de la implementación de la reforma propuesta.

7.1 Implicancias macro-fiscales y distributivas

7.1.1 Efectos macroeconómicos

Más allá de la estabilización del producto de largo plazo, adoptar una regla fiscal puede

tener efectos macroeconómicos significativos en el corto plazo. Esto se debe a que la

regla puede requerir un cambio en la postura fiscal preexistente en el país en cuestión,

para que sea compatible con el balance estructural objetivo que se eligió. A pesar de

que el ajuste requerido dependerá de la regla específica adoptada y de los supuestos

metodológicos subyacentes, es seguro decir que cualquier regla ajustada por el ciclo

razonable exigiría una contracción fiscal significativa en Argentina hoy en día.

Figura 7: Ejemplo de una regla en

funcionamento

Figura 8: Resultado primario

con y sin regla

-4%

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

Pri

mar

y b

alan

ce (

% o

f G

DP

)

Cyclical Structural

Total

-4%

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

Pri

mar

y b

alan

ce (

% o

f G

DP

)

Actual w/ rule


Por ejemplo, utilizando un conjunto específico de supuestos, Rivas (2011) estima que

Argentina tuvo un déficit público estructural del 2,6% del PBI en 2009. A su vez,

realizando nuestras propias simulaciones y estableciendo una meta del 2% del PBI

para el superávit primario estructural, se obtiene como resultado que Argentina

debería haber tenido un superávit del 4,5% del PBI en 2011 (a diferencia del 0%

observado); implicando un ajuste requerido del 4,5pp del PBI.

38

Debido a que este nivel de ajuste fiscal sería muy significativo (desacelerando el

crecimiento de corto plazo, aunque también contendría la inflación y aumentaría el tipo

de cambio real), una regla fiscal ajustaba por el ciclo para Argentina probablemente

debería incluir una cláusula de transición (similar a la adoptada en Colombia) que

establezca un camino para el resultado primario estructural hacia el superávit objetivo

de largo plazo elegido.

A su vez, siguiendo a Ter Minassian (2010), la elección del superávit estructural

objetivo debería tener en cuenta la sostenibilidad de la deuda y las consideraciones

demográficas. Respecto a lo primero, bajo el marco más simple de sostenibilidad de la

deuda, la evolución del ratio deuda/PBI está determinada por la expresión:

Donde ―D/GDP‖ es el stock de deuda en relación al tamaño del PBI nominal, ―r‖ es la

tasa de interés real, ―g‖ es la tasa de crecimiento del PBI real, y ―pb‖ es el resultado

primario del sector público como porcentaje del PBI.

En base a esta ecuación, se puede resolver para determinar el resultado primario

estructural requerido para estabilizar o disminuir el ratio D/GDP del 43% del PBI de

Argentina, asumiendo un crecimiento del PBI de largo plazo del 3,5% y un rango de

tasas de interés (Tabla 19). En particular, en un escenario de tasas de interés

moderadas, el gobierno debería tener un balance primario del 2,2% del PBI para

disminuir el ratio D/GDP en aproximadamente 2pp por año.

Tabla 19: Escenarios de sostenibilidad de la deuda


En cuanto a las consideraciones demográficas, vale la pena señalar que Argentina está

pasando por una ―ventana de oportunidad demográfica‖, con bajos y decrecientes

ratios de dependencia (Saad, 2011). En general, a los países se les recomienda usar

esta ventana de oportunidad para realizar inversiones de largo plazo o para general

ahorros para el futuro. Este debería ser particularmente el caso de Argentina dada la

eliminación del sistema de jubilaciones privadas en 2009. De hecho, una población que

envejece normalmente ejerce una presión creciente sobre los proyectos de ley de

pensiones y salud pública, incluso afectando los gastos de educación pública (Cotlear,

2011).

39

7.1.2 Efectos distributivos

Además de los efectos macroeconómicos, la implementación de una regla fiscal

anticíclica tendría efectos distributivos positivos tal como se sugirió en el análisis

realizado en la Sección 5. Este es particularmente el caso cuando la económica

enfrenta shocks de términos de intercambio. Esto tiene sentido, dado que la regla

debería suavizar la severidad de las crisis, las cuales típicamente tienen un efecto

desproporcionado sobre los grupos de ingresos más bajos (BID, 2011). Más aún,

debería contribuir a la continuidad de las políticas sociales durante tiempos de crisis,

tal como fue indicado en Rodríguez, Tokman y Vega (2006) y Velasco et al. (2010)

para el caso de Chile.

7.2 Economía política y cuestiones de timing

Muchos autores han destacado la dificultad de reducir la prociclicidad de la política

fiscal desde un punto de vista de política económica. Talvi y Végh (2000) indican que

hay una presión política sobre los gobiernos para gastar más en tiempos de bonanza,

llevando incluso a los gobiernos optimizadores hacia una política procíclica. Alesina y

Tabellini (2005) argumentan que los votantes – preocupados por el mal uso de los

recursos del gobierno y mal informados acerca de la política económica – demandan

impuestos más bajos o mayores gastos durante los tiempos buenos. Akitoby et al.

(2006) también destacan que el ―efecto voracidad‖ lleva a aumentosmás que

proporcionales del gasto en respuesta a aumentos del ingreso, y que múltiples grupos

de interés tratan de asegurar una fracción mayor de la riqueza nacional por sí mismos.

Al comentar sobre el caso colombiano, Wiesner (2010) señala que un requisito básico

para una regla fiscal es que haya demanda política de estabilidad macroeconómica así

como también soporte político a las políticas que la persiguen.

Adicionalmente a los desafíos generales de la política económica, hay características

específicas del marco institucional y de la coyuntura actual de Argentina que hacen

más difícil la adopción de una regla ajustada por el ciclo. En primer lugar, la

administración actual ha mostrado poco interés en el cumplimiento de las reglas y una

preferencia ostensible por la formulación de políticas discrecionales. Segundo, el

partido de la administración disfruta de una confortable mayoría en el congreso, lo que

implica una necesidad pequeña de negociación con la oposición. Finalmente, la

implementación de una reforma fiscal involucrando a los gobiernos provinciales

requeriría una modificación del esquema de coparticipación federal, que parece

desalentador en la medida en que ha ocurrido un incumplimiento del mandato

constitucional para actualizar este esquema desde 1997 (Sturzenegger y Werneck,

2008).

40

A pesar de estos desafíos, Perry (2002) argumenta en favor de la adopción de reglas

fiscales ajustadas por el ciclo precisamente para limitar los factores de la economía

política que engendran las políticas procíclicas.

Si en el futuro se presentan las condiciones para la adopción de una regla contracíclica,

la inclusión de las provincias en el acurdo no tendría qué ser problemático. Esto es

principalmente porque la regla no involucraría cambios en los coeficientes de

distribución, sino simplemente un cálculo de las distribuciones en base a los ingresos

estructurales (en contraposición a lo real). También, el gobierno central podría dar

tranquilidad a las provincias mediante la colocación de cualquiera de sus ahorros

acumulados en las cuentas individuales bajo sus respectivos nombres en el Banco

Central, similar a lo realizado en Venezuela en 1998. Por último, el gobierno central

podría analizar estrategias de compensación para conseguir que las provincias se

sumen a la propuesta, como ofrecer que algunos de los grandes niveles de

transferencias discrecionales sean automáticos.

7.3 Potenciales restricciones institucionales y administrativas

Varios estudios han señalado la importancia de las instituciones subyacentes para la

efectividad de las reformas fiscales (Braun y Gadano, 2007; Gutiérrez y Revilla, 2010; y

Ter-Minassian, 2010). En particular, Manasse (2006) encuentra que a pesar de que las

reglas fiscales y las leyes de responsabilidad fiscal tienden a reducir los sesgos

procíclicos, explican poco después de controlar las estimaciones por la calidad de las

instituciones. Las debilidades institucionales y el pobre historial de cumplimiento de

reglas fiscales en Argentina (Spiller y Tommasi, 2002; Braun y Gadano, 2007; y

Tommasi, 2008) hablan de un pobre marco institucional para adoptar un regla fiscal

contracíclica como la propuesta.

Rivas (2011) concluye esto de manera categórica, siguiendo el marco esbozado por

Ter Minassian (2010). Específicamente, él cita los pagos pendientes de la deuda

soberana no resueltos desde el default de 2001; los problemas de transparencia y

credibilidad de las estadísticas fiscales y de inflación; la prevalencia de impuestos

distorsivos, como las retenciones a las exportaciones; y la contabilidad pública que no

cumple con los criterios metodológicos internacionales. Aunque estas limitaciones son

indiscutibles, pensamos que este trabajo es un primer paso hacia a la sensibilización en

torno a los beneficios de la adopción de una regla fiscal contracíclica.

Desde un punto de vista administrativo, por otro lado, la adopción de una regla fiscal

contracíclica sería perfectamente factible. Argentina cuenta con un nivel bastante

elevado de capital humano en el sector público y con una de las tecnologías de

información más avanzadas en América Latina para el soporte de la administración

pública (Farías y Pimenta, 2012).

41

7.4 Consideraciones sobre el federalismo fiscal

La importancia de incluir a los gobiernos subnacionales en la reforma propuesta no se

puede exagerar. Estos gobiernos representaron el 45% del gasto público consolidado

en 2009 (38% en el caso de las provincias y 7% en el caso de los municipios),

explicando la mayor parte de la enorme expansión de 14pp de PBI de esta métrica

desde 1980 (Figura 9). (Desde un punto de vista funcional, la mayor parte de este

salto está explicada por el gasto social, Figura 10).

Figura 9: ¿Quién gasta? Figura 10: ¿En qué se gasta?


En paralelo con este crecimiento del gasto se ha producido un salto sustancial de la

presión tributaria (Figura 11). Sin embargo, el gobierno federal continúa recaudando la

mayor parte de los ingresos fiscales e incluso ha aumentado su participación desde

1980 (Figura 12). Esta brecha significa que las transferencias federales siguen siendo

una parte muy significativa del ingreso total de los gobiernos subnacionales. En

particular, en 2009, las transferencias federales representaron el 61,6% del ingreso

subnacional total (Figura 12), alcanzando el 90% en las provincias más dependiente

(Figura 13). Esto sugiere un potencial de estabilización no depreciable del gasto

consolidado aunque la prociclicidad podría persistir detrás de la volatilidad de los

ingresos propios de las provincias.

De hecho, el análisis de la Sección 5 mostró que la estabilización de las transferencias

automáticas a las provincias a través de una modificación del esquema de

coparticipación aportaría una caída adicional del 3,1% de la volatilidad del PBI. Más

aún, llevaría a una disminución adicional del 10,4% de la volatilidad de la inversión

pública local.

42

Figura 11: Ingresos fiscales consolidados Figura 12: ¿Quién recauda qué?


Figura 13: El origen de los ingresos

provinciales

Figura 14: Ratios de dependencia (2010)

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8. Conclusiones

Se ha tratado de identificar la política fiscal más prometedora para impulsar el

crecimiento sostenible y más equitativo en Argentina. Con este objetivo, se han

actualizado los diagnósticos de crecimiento para Argentina y se ha corroborado la

importancia de la baja apropiabilidad y pobre infraestructura como restricciones a la

inversión; y la importancia de la baja apropiabilidad y de otros factores como

restricciones vinculantes a actividades que mejorar la productividad.

Teniendo en cuenta la importancia de la baja apropiabilidad entre las restricciones

vinculantes al crecimiento, y debido a que la baja apropiabilidad está relacionada a la

volatilidad macroeconómica, se ha propuesto una regla fiscal ajustada por el ciclo

43

como la estrategia fiscal más prometedora para impulsar el crecimiento en el país. La

literatura abundante que relaciona la volatilidad con el crecimiento fortalece este caso.

En base a la experiencia regional, se han discutido las variadas características de

diseño que una regla fiscal ajustada por el ciclo podría adoptar. Por lo tanto, se ha

construido y calibrado un modelo DSGE para Argentina y se lo ha utilizado para evaluar

el impacto de una regla fiscal ajustada por el ciclo sobre la volatilidad de variables

macroeconómicas claves.

Se ha encontrado que la regla contribuiría a reducir la volatilidad del PBI en un 16,3%

y, cuando se estabilizan las transferencias automáticas a provincias, en un 19,4%.

También habría reducciones significativas en la volatilidad del consumo, especialmente

de los consumidores no ricardianos, sugiriendo efectos distributivos benignos. En el

contexto de shocks de términos de intercambio, la regla también sería efectiva para

reducir la volatilidad del producto transable.

Más allá de los beneficios del crecimiento de largo plazo que podrían resultar de la caída de la volatilidad (a través de los canales identificados en la literatura que relaciona volatilidad y crecimiento) la regla tendría efectos directos en el bienestar porque reduciría la volatilidad de las variables que afectan directamente el bienestar del consumidor. Se estima que este efecto sería 2,2 veces mayor para el consumidor no ricardiano, para quien el incremento del bienestar resultante de la regla es casi equivalente al incremento del 1% del consumo promedio.

También se ha explorado la conveniencia de hacer que la regla sea sensible al ciclo a

través de distintos componentes del gasto. Mientras que en presencia de la mayoría de

los tipos de shocks que hacen cualquier componente del gasto contracíclico tendrían

lugar reducciones aún mayores de la volatilidad del PBI, esto casi siempre vendría

acompañado con incrementos en la volatilidad de otras variables. Estos resultados son

un poco desconcertantes y resaltan la necesidad de un estudio más profundo en esta

área como así también en políticas tributarias contracíclicas.

Finalmente, se han discutido efectos macroeconómicos y distributivos de la reforma

propuesta, factores de política económica que potencialmente afectan su diseño e

implementación; potenciales restricciones institucionales y administrativas para su

implementación; y consideraciones de federalismo fiscal.

En general, a pesar de que adoptar una regla fiscal ajustada por ciclo en Argentina enfrenta una viabilidad política limitada en el contexto institucional y política actual del país, este trabajo contribuye a aumentar la visibilidad de esta cuestión en el debate político actual, señalando los beneficios que dicha reforma implicaría para dar rienda suelta a un crecimiento sostenible y más equitativo.

44

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una regla fiscal anticíclica para un crecimiento

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