um modelo para os diamantes de mineração artesanal · sistema de rastreio da produção de...

Sistema de rastreioda produção dediamantes da

Guiana:

um modelo para

os diamantes

de mineração

artesanal

Available in EnglishDisponible en français

ISBN: 978-0-9809798-4-8

Sobre a DDI International

A DDII é uma organização interna-cional, não lucrativa de beneficênciaque tem por objectivo reunir todas aspartes interessadas num processo queirá visar, de uma forma abrangente, osdesafios políticos, sociais e económi-cos enfrentados pelo sector da miner-ação artesanal de diamantes, com vistaa optimizar o impacto de desenvolvi-mento benéfico da mineração artesanalde diamantes sobre os mineiros e assuas comunidades no seio dos paísesonde existem as minas de diamantes.

Um objectivo principal é o de envolverorganizações de desenvolvimento emais investimento sólido com vista aodesenvolvimento nas áreas de miner-ação de diamantes, para encontrar for-mas de tornar a programação dodesenvolvimento mais eficaz e paraajudar a trazer o sector da mineraçãoinformal de diamantes para a economiaformal.

Mais informação sobre a DDIInternational pode ser encontrada emwww.ddiglobal.org, e pode contactar-nos através do [email protected].

IInnddiiccee

Resumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Porquê a Guiana? Uma resposta ao desafio do KPCS . . . . .

Principais intervenientes da indústria de diamantes da Guiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Um modelo comprovado: o sistema do Processo deKimberley da Guiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• Filosofia subjacente: administração apenas quando for necessário. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• Os elementos do sistema da Guiana . . . . . . . . . . . . . . . . • Administrar concessões minerais . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Registar os garimpeiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Registar unidades de produção . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Registar comerciantes e exportadores . . . . . . . . . . . . . . . • Rastrear os diamantes através das folhas

de produção. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • O caso do pessoal de implementação baseado

em campo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Aplicar o sistema guianense em África e em outras partes? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

• Administrar concessões minerais . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Registar os garimpeiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Registar unidades de produção . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Registar comerciantes e exportadores . . . . . . . . . . . . . . . • Rastreio de diamantes desde a fonte até à exportação• O caso do pessoal de implementação baseado

em campo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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A DDII agradece a ARD Inc. pela contribuição à tradução dessedocumento.

Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal

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Resumo

Em muitos países em vias de desenvolvimento, o processo de rastreio da produção de diamantes aluviais é imprevisível e ineficaz. Muitas vezes, requisitos administrativosonerosos, instituições civis corruptas ou negligentes ou elevados custos de operaçãoaniquilam os processos destes países. Como resultado disso, o cumprimento do Esquemade Certificação do Processo de Kimberley (KPCS) nestes países pode muitas vezes não sereficaz.

Contudo, o rastreio da produção de diamantes aluviais não é impossível. Durante décadas,a Guiana implementou com êxito um sistema de rastreio da produção de diamantes aluviais relativamente fácil de administrar e relativamente económico de operar. Pode serimplementado por pessoal com níveis moderados de competência.

A Diamond Development Initiative International (DDII) oferece este manual sobre o sistema de registo e rastreio de produção da Guiana como um modelo para outros países,particularmente países africanos produtores de diamantes com predomínio da mineraçãoartesanal. Para além de ser relativamente económico e simples de operar, o sistema daGuiana funciona no seio de um ambiente político e socioeconómico semelhante ao dosmuitos países africanos produtores. Igualmente importante, o sistema da Guiana é flexível.Pode ser facilmente alterado para se adequar às condições únicas de produção de diamantes em muitos países africanos.

O sistema da Guiana é composto por seis elementos: • a administração de concessões mineiras,• o registo de garimpeiros,• o registo de dragas,• o registo de compradores e exportadores,• o rastreio de diamantes desde a fonte até à exportação e• a utilização de pessoal de implementação baseado em campo.

Sustentar o sistema da Guiana é uma filosofia que visa a manutenção de uma adminis-tração simples, acessível em termos de custo e eficiente. Estas qualidades permitem aogoverno da Guiana trazer produtores, compradores e exportadores para o regime reguladore incentivar estas pessoas a realizar as transacções legalmente.

Uma observação em termos de terminologia

Apesar dos meios de produção de diamantes na Guiana reflectirem aproximadamente os de muitospaíses africanos produtores de diamantes, o léxico guianense e africano varia. Na Libéria e na SerraLeoa, por exemplo, os operários que retiram o cascalho de poços de diamantes aluviais são conheci-dos como garimpeiros, enquanto o chefe responsável pela operação que obtém a licença e dirige osgarimpeiros é conhecido como mineiro. Apesar destes termos não serem utilizados na Guiana, foramutilizados neste relatório em benefício dos leitores africanos. 1

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Porquê a Guiana? Uma resposta ao desafiodo KPCS

Na maior parte dos países produtores dediamantes de todo o mundo, os sistemasde rastreio de produção de diamantes alu-viais são recentes em termos administra-tivos, criados em 2003 para cumprir asexigências do Esquema de Certificação doProcesso de Kimberley (KPCS). Opequeno país sul-americano da Guiana éuma excepção a esta regra. O sistema derastreio de produção de diamantes deGuiana existe há décadas e necessitouapenas de algumas alterações pouco sig-nificativas para cumprir as novas normasexigidas pelo Processo de Kimberley.

A Guiana é um dos melhores sistemas derastreio de produção do mundo. Apesarde não estar de todo isento de falhas, osistema é um modelo para rastrear eficaz-mente os diamantes aluviais no caminhoque percorrem desde a extracção até àexportação.

Mais importante, não existe nada no sis-tema guianense que exclua sua fáciladopção nos países produtores artesanaisde diamantes de África. Sendo ela própriaum país em vias de desenvolvimento, aGuiana enfrenta muitos desafios idênticosaos da Libéria e Serra Leoa, por exemplo.A Guiana possui uma economia forte-mente virada para os recursos naturais,com falta de pessoal especializado, umabase de infra-estruturas subdesenvolvida,orçamentos governamentais reduzidos,

uma administração pública relativamentefraca e níveis moderados de corrupção nafunção pública.

Apesar destas limitações, o sistema derastreio do KPCS da Guiana consegueatingir um grande número de objectivosimportantes. Por exemplo, fornece dadosfiáveis relativamente ao comportamentodo produtor, exportador e comprador,garante que os impostos e royalties emdívida ao estado provenientes da pro-dução de diamantes são pagos e permiteque a autoridade mineira estatal estejapresente nas regiões do interior onde seefectua a mineração de diamantes.

Igualmente importante, do ponto de vistados países africanos produtores de dia-mantes, é o facto de o sistema ser relati-vamente simples de implementar: nãorequer um pesado investimento em com-putadores e tecnologia de informaçãonem pessoal altamente especializado. Étambém relativamente económico deadministrar, mesmo com níveis de pro-dução baixos.

Por fim, o sistema da Guiana é flexível.Pode ser facilmente adaptado, à medidaque se desenvolvem novas condições ouexigências. Por exemplo, com apenaspequenos ajustes, pode realizar funçõesmuito importantes como o rastreio da pro-dução de diamantes por região.

Em suma, o sistema da Guiana é eficaz,eficiente, robusto e flexível. Pode serprontamente adaptado às condições emÁfrica sem ser necessário recorrer a anosde estudo ou milhões de dólares emempréstimos de desenvolvimento.

Apesar de não estar de todo isento de falhas, o sistema é ummodelo para rastrear eficazmente os diamantes aluviais nocaminho que percorrem desde a extracção até à exportação.

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Principais intervenientes da indústria de diamantes da GuianaA indústria de diamantes da Guiana é dominada por dois grupos principais: A Comissão de Geologia eMinas da Guiana, que é o órgão regulador da indústria mineira, e os mineiros e exportadores, queextraem e vendem os diamantes.

A Comissão de Geologia e Minas da Guiana

A Comissão de Geologia e Minas da Guiana (GGMC) foi formada em 1979 e é o produto de uma fusãoentre o Geologic Survey e o departamento de minas da Guiana. Apesar de se reportar ao Primeiro-Ministro, a GGMC é uma comissão pública autónoma, muito semelhante a uma empresa paraestatal ouestatal. Define o seu próprio orçamento e prioridades de financiamento, aumenta as suas própriasreceitas e gere o seu próprio pessoal. O seu Comissário reporta-se a um conselho de administraçãocomposto por cinco membros nomeados pelo Primeiro-ministro.

As receitas da GGMC provêm de uma combinação de taxas de licenciamento e administrativas e paga-mentos de royalties relativos à produção de ouro e diamantes de pequena e média escala. A GGMCdeve enviar um lucro anual para o governo mas pode reter numerário para investimentos a longo prazoou manter uma reserva de numerário. A rentabilidade financeira de 2004 mostra que a GGMC gerou maisde 6 milhões de dólares americanos de receitas, incorreu em 2,9 milhões de dólares americanos emdespesas — incluindo 1,3 milhões de dólares americanos em salários e 200 mil dólares americanos emdespesas de capital — transferiu 500 mil dólares americanos para o governo nacional e adicionou out-ros 2,8 milhões de dólares americanos às suas próprias reservas de numerário.

A GGMC nunca calculou o seu custo de administração do KPCS do país. Contudo, uma vez que o sis-tema requer um investimento de capital pouco significativo, o seu custo principal são os salários do pes-soal administrativo. Em 2004, os royalties da produção de diamantes geraram cerca de 1,8 milhões dedólares americanos, o que é consideravelmente superior à factura total de salários pagos ao pessoalda GGMC nesse ano. Dado que apenas uma pequena fracção do pessoal da GGMC trabalha na admin-istração do sistema do processo de Kimberley, é justo assumir que o sistema da Guiana mais do que sepaga a si próprio, mesmo quando os rendimentos da produção são baixos.

Dragas, mineiros e exportadores da Guiana

Na Guiana, a vasta maioria da produção de diamantes aluviais é proveniente de gabaritos mecânicosde pequenas dimensões, conhecidos como dragas. A maior parte encontra-se situada em terra, apesarde algumas dragas de maiores dimensões flutuarem em barcos e trabalharem os leitos dos rios. Cadadraga é operada por uma equipa composta por quatro a seis garimpeiros que recebem alimentação ealojamento gratuitos em locais junto das minas e são pagos à percentagem (normalmente entre 25% e35%) do valor total de produção.

Numa equipa de draga, é o mineiro (o operador da draga) que vende os diamantes, normalmente a umcomprador de campo localizado numa comunidade situada no mato, perto do local de mineração. Porsua vez, estes compradores de campo vendem os diamantes a exportadores, sendo que a maior parteopera na capital da Guiana, Georgetown.

Os exportadores de diamantes embalam os diamantes, preparam os formulários do Processo deKimberley e exportam os diamantes para clientes no estrangeiro.

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Um modelo comprovado:o sistema da Guiana

Um dos aspectos fortes do sistema daGuiana é a simplicidade com o qual éadministrado. As autoridades governa-mentais compreendem que os mineirosda Guiana não têm a inclinação ou recur-sos financeiros ou de capital humano parase sujeitarem a um longo processo de reg-isto burocrático. Tendo essa preocupaçãoem mente, o governo adoptou um sistemasimples que permite a adesão dosmineiros com um esforço mínimo edespesas de capital muito reduzidas e queregista a origem precisa de cada pedra.

Filosofia subjacente: adminis-tração apenas quando fornecessário

Regra geral, as autoridades guianensesadoptaram a noção de que o registomineiro deve ser acessível e eficiente. Ogoverno acredita que esta abordagem iráincentivar os intervenientes da indústria aentrar e permanecer no seio do sistemalegal. As taxas de licença e outros encar-gos administrativos são reduzidos (iguaisou inferiores aos de recuperação de cus-tos), os requisitos de documentação sãomantidos simples e os tempos de proces-samento destinam-se a ser rápidos.

O resultado final é que todos os que pre-tenderem encetar legalmente uma activi-

dade de mineração ou comercialização dediamantes enfrentam poucos obstáculosmonetários ou administrativos. Por con-seguinte, um maior número de interve-nientes obedece aos requisitos regu-ladores e a competitividade no mercado éforte.

Em parte, esta abordagem é fruto de anosde esforço por parte da GGDMA(Associação de Mineiros de Ouro eDiamantes da Guiana), que tenta influen-ciar o governo a limitar as regulamen-tações mineiras. A abordagem é tambémo resultado de lições que foram aprendi-das durante os anos de socialismo de umúnico partido da Guiana, quando a regu-lamentação e tributação excessiva quaselevou a produção de diamantes para aclandestinidade.

Os elementos do sistema daGuiana

O sistema de regulamentação mineral e oscontrolos do Processo de Kimberley sãocompostos por seis elementos distintos:

• administração de concessões mineiras,• registo de garimpeiros,• registo de dragas,• registo de compradores e exportadores,• rastreio de diamantes desde a fonte até

à exportação e• pessoal de implementação baseado no

campo.

Por conseguinte, um maior número de intervenientes obedece aosrequisitos reguladores e a competitividade no mercado é forte.

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Administrar concessões minerais

Os direitos subsuperficiais na Guiana sãodetidos pelo governo nacional, queadministra este património através daGGMC. As pessoas que pretendam acederao subsolo, quer para prospecção querpara mineração, necessitam de estabele-cer concessões de mineração. No sectordos diamantes aluviais, a maior parte daspessoas apresenta concessões de médiaescala (em locais que abrangem entre 150e 1.200 acres), as quais são abertas acidadãos guianenses e residentes legais.

Na prática, os mineiros que trabalhamnos locais raramente detêm conjuntos deconcessões. Pelo contrário, são os com-pradores de diamantes, cidadãos guia-nenses ou residentes de longa duração,que detêm as concessões. Os detentoresdas concessões cobram aos mineiros odireito de trabalhar nas suas concessões ecolocam encarregados nas concessõespara verificar a produção.

Registar os garimpeiros

Oficialmente, o sistema de registo degarimpeiros da Guiana requer que todasas pessoas que trabalhem em campos dediamantes estejam registadas. O registocusta 1.000 dólares guianenses (5 dólaresamericanos) e tem de ser renovado anual-mente. A seu favor, os funcionários daGGMC fixaram o preço de registo bemdentro do alcance do mineiro médio , emantiveram os requisitos burocráticos ede documentação bastante simples. Por

exemplo, os mineiros podem registar-seem qualquer uma das estações da GGMCno interior— ao contrário do que acon-tece na capital, Georgetown — parapreencher este requisito. Infelizmente,apesar destas medidas de boa fé, algumasbarreiras administrativas fizeram com queo sistema não funcionasse em pleno.

Apesar do registo estar aberto a cidadãosguianenses e residentes legais, muitos dosgarimpeiros que trabalham na Guiana sãocidadãos estrangeiros com um estatuto deresidência questionável. A política dogoverno da Guiana é de acolher estesrecém-chegados e os funcionários daGGMC permitiram que estrangeiros quedemonstrem ter emprego nas minas pos-sam obter residência legal. Contudo, aresidência é da responsabilidade doMinistério da Administração Interna, nãoda GGMC. Por conseguinte, o processo sópode ser concluído no Ministério daAdministração Interna, em Georgetown.O processo em si demora pelo menos umdia e os custos de deslocação e alojamen-to associados a uma viagem à capital sãosuficientemente significativos para quemuitos dos garimpeiros prefiram per-manecer sem estarem registados.

Todavia, dado que o registo degarimpeiros individuais apenas éacessório para a solução do Processo deKimberley de Guiana, a falta de um regis-to abrangente de garimpeiros não afecta aeficácia do KPCS do país. O sistema deregisto e rastreio da Guiana depende antesdo registo abrangente de unidades de pro-dução.

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Registar unidades de produção

O requisito de registo de dragas de miner-ação é o primeiro de três elementos essen-ciais do sistema do Processo de Kimberleyda Guiana. As dragas devem estar regis-tadas ou ser renovadas anualmente nasede da GGMC, em Georgetown. Podemser registadas por cidadãos guianenses ouresidentes legais a um custo de 10.000dólares guianenses (50 dólares ameri-canos). Desde 2007, foram registadasmais de 4.100 dragas.

Quando procedem ao registo das suasdragas, os proprietários necessitam defornecer não só informações pessoais àGGMC, mas também informações técni-cas relativas ao equipamento das dragas.O pessoal administrativo na sede daGGMC regista estes pormenores numalista principal de dragas e abre processosindividuais para cada draga.

Com cada registo ou renovação, o propri-etário da draga recebe um livro de pro-dução, que contém folhas de produçãopara aproximadamente um ano (folhacom papel químico e em triplicado).Espera-se que o proprietário ou operadorda draga registe todos os diamantes pro-duzidos por essa draga no seu livro deprodução. As cópias destas folhas de pro-dução viajam com os diamantes quando oproprietário da draga os vende ao com-prador de campo e, depois, ao exportadorde diamantes, e são enviadas para a

GGMC como parte do processo de expor-tação. Quando as folhas chegam à sede daGGMC, o pessoal administrativo colocauma cópia de cada uma delas no proces-so da draga. Deste modo, cada processode uma draga contém um registo comple-to de todos os diamantes produzidos poressa draga.

Quando um exportador envia umaencomenda de diamantes para expor-tação, os registos de produção do exporta-dor são verificados em relação às folhasde produção guardadas no processo dadraga.

A GGMC começou recentemente a colo-car em computador a informação queconserva sobre dragas registadas.Contudo, os registos informáticos só com-plementam o sistema central de processose formulários em papel. A ênfase coloca-da pela solução guianense na capacidadehumana dos funcionários administra-tivos, em oposição aos sistemas de tec-nologia de informação importados, podemuito bem ser uma das característicasmais atractivas do sistema para os produ-tores africanos.

Note-se também que a GGMC se concen-tra nas dragas simplesmente porque,nesse país, a draga é a unidade de pro-dução mais comum. O sistema doProcesso de Kimberley da Guiana iria fun-cionar igualmente bem se a unidade bási-ca de produção fosse um grupo demineiros a trabalhar para um único chefe.

O baixo custo de estabelecimento como comerciante de diamantes na Guiana abriu o sistema de produção a

muitos intervenientes.


Registar comerciantes eexportadores

Na Guiana não existe qualquer diferençaentre as licenças de comerciante interno ede exportador. Oficialmente denominadoslicenças de comercialização, estes docu-mentos custam 15.000 dólares guianenses(75 dólares americanos) por ano e estãodisponíveis a cidadãos guianenses, resi-dentes legais da Guiana e empresasintegradas nesse país. Os comerciantestambém necessitam de possuir um localde negócio registado (o pessoal da GGMCinspecciona as instalações antes de emitiruma licença).

O baixo custo de estabelecimento comocomerciante de diamantes na Guianaabriu o sistema de produção a muitosintervenientes. Desde 2007, registaram-sevárias centenas de compradores de dia-mantes no país. Desse total, 50 iniciouactividades de exportação.

Ao manter o custo das suas licenças decomercialização reduzido, o governo daGuiana renuncia a receitas. Licenças dediamantes semelhantes custam substan-cialmente mais na Serra Leoa, Libéria ouRepública Democrática do Congo (apesardos volumes de produção nestes paísesterem tendência a ser superiores aos daGuiana). Alguns comerciantes sugeriram

que a GGMC devia restringir o número delicenças como forma de fazer a procuracorresponder aos volumes de produção.Contudo, da perspectiva dos mineiros, osobstáculos de entrada reduzidos e ogrande número de comerciantes garantemmelhores preços.

Rastrear os diamantes atravésdas folhas de produção

O âmago do sistema de rastreio de dia-mantes da Guiana é a folha de produção,que segue cada encomenda de diamantesna Guiana, desde a extracção até à expor-tação. (Consulte a Figura 1.)

Aquando do registo ou renovação de umadraga, cada proprietário recebe um livrode produção que contém folhas de pro-dução para aproximadamente um ano.Estas folhas de produção são impressasem triplicado e possuem um númeroexclusivo. Cada folha documenta umperíodo de uma semana na vida útil dadraga.

Na parte superior da folha, o proprietárioou operador da draga regista o número deconcessão, distrito de mineração e local-ização da draga. Introduz também o seunome e o nome do proprietário do con-junto de dragas.

Registar unidades de produção em África

O sistema da Guiana pode ser facilmente adaptado às condições em Angola, Serra Leoa e Libéria, ondeum único chefe de uma equipa ou patrão de um grupo emprega uma equipa de garimpeiros e lhe pagaum subsídio de refeição e uma percentagem dos ganhos da produção de diamantes. Nestes casos, omineiro ou patrão iria registar-se como a unidade de produção e receber um livro de produção no qualregistaria os diamantes produzidos pela sua equipa.

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Na parte principal da folha, o operadorregista a actividade de produção da dragapara a semana. As entradas da grelha ten-dem a ser descrições simples de uma ouduas palavras, tais como “limpar terra”,“escavar”, “trabalho” ou “lavagem”*.Uma equipa típica de uma draga encon-tra-se de segunda a sexta-feira a extrairminério com mangueiras de alta pressão.Esta actividade é descrita como “escavar”ou “trabalho”. No sexto dia, passam estecascalho pelo gabarito. Esta actividade éintroduzida como “lavagem”. Os dia-mantes produzidos por esta lavagem sãointroduzidos no formulário, utilizando aconvenção guianense de introduzir tanto

o peso em quilates como o número aprox-imado de pedras.

Na parte inferior do formulário existemdois locais que se destinam a assinaturas.O proprietário ou o operador da dragaassina no primeiro local e o documento énovamente assinado por um encarregadoda concessão — um empregado do pro-prietário da concessão que se encontraestacionado no local. O trabalho do encar-regado da concessão consiste em verificara produção de cada draga na concessão eassegurar que o proprietário da mesmarecebe uma taxa de 10% dos mineiros.Por sua vez, o encarregado da concessão

Os diamantes transportados sem folhas de produção podem ser apreendidos.

* Existem motivos históricos para este nível de pormenor na Guiana; este não teria necessariamente de ser aplicadonoutros locais.

Figura 1: Uma folha de produção típica

COMMISÃO DE GEOLOGIA E MINAS Formulário 14

12345(Número de série)

N.o distrito de mineração:____ Localização:___ Proprietário:_____ Operador:____

Número de concessão: _____ N.o draga:______ Nome do detentor: _____

Dia Data Actividade Consumo de Pedras Quilatecombustivel

Segunda-feira 12/01/2008 Trabalho 20g

Terça-feira 13/01/2008 Trabalho 20g

Quarta-feira 14/01/2008 Trabalho 20g

Quinta-feira 15/01/2008 Trabalho 20g

Sexta-feira 16/01/2008 Trabalho 20g

Sábado 17/01/2008 Lavagem 20g 500 20

Total 500 20

Assinatura AssinaturaOperador/Agente autorizado Data Detentor da concessão/Encarregado Data

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recebe um décimo das taxas dos mineiros,pelo que tem um interesse pessoal emapresentar com exactidão os valores nesteformulário.

No sétimo dia da semana, enquanto asequipas de mineração descansam, o pro-prietário ou operador da draga viaja até àpovoação mais próxima para vender osseus diamantes a compradores de campo.Ao abrigo da lei guianense, os diamantesdevem ser acompanhados por duascópias da folha de produção no seu per-curso desde a mina até ao comprador decampo; a terceira cópia mantém-se per-manentemente no livro de produção dadraga.

Do comprador de campo ao exportador

Aquando da compra de diamantes, ocomprador de campo recebe ambas ascópias do livro de produção e introduz assuas aquisições num formulário detransacções diárias, que também deveráser enviado para a GGMC. (Infelizmente,os formulários de transacções diáriasforam de certa forma negligenciados pelaGGMC, ao ponto de neste momento serdada pouca importância a este requisito.)

Em intervalos regulares, o comprador decampo reúne todos os seus diamantes efolhas de produção e viaja para a capitalpara vender os diamantes a um exporta-dor. Os compradores de campo viajamnormalmente num pequeno avião, ater-ram num aeroporto nacional na capital,Georgetown, onde a GGMC possui umescritório de inspecção. Por lei, os comer-ciantes devem apresentar os seus dia-mantes e folhas de produção ao fun-

cionário da GGMC para serem inspec-cionados. Os diamantes transportadossem folhas de produção podem serapreendidos.

Quando se encontram em Georgetown, oscompradores de campo enviam ambas ascópias das suas folhas de produção paraos exportadores a quem vendem os dia-mantes.

Registar diamantes para exportação

Um exportador deve, em primeiro lugar,reunir um conjunto de diamantes e folhasde produção de vários compradores decampo (e ocasionalmente de mineirosindividuais). Note-se que não há qual-quer requisito de fazer corresponder umadeterminada folha a um diamante especí-fico. O que importa é que os totais dopeso em quilates e da quantidade daspedras de todas as folhas do conjuntopara exportação coincidam com os dia-mantes efectivos que serão exportados.

Em segundo lugar, o exportador paga osroyalties ao governo relativos aos dia-mantes a ser exportados.

Para pagar este imposto, o exportadorentrega um duplicado de cada folha deprodução na sua encomenda para expor-tação à Administração Fiscal da Guiana. Ototal da produção de diamantes registadonessas folhas é utilizado para calcular osroyalties que devem ser pagos. O exporta-dor paga à Administração Fiscal e recebeum recibo como prova de pagamento. AAdministração Fiscal fica com as folhas deprodução, que depois envia para aGGMC. Na sede da GGMC, os fun-

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cionários do arquivo ordenam estas folhasde produção por número de draga e colo-cam cada uma delas no processo corre-spondente à draga.

Entretanto, o exportador prepara um con-junto de pedido de exportação doProcesso de Kimberley para enviar para aGGMC. O conjunto é composto pelosseguintes elementos: • uma declaração aduaneira, • uma declaração ajuramentada que

atesta que os diamantes em bruto“foram legitimamente obtido naGuiana e não foram obtidos de qual-quer outra fonte ou actividade prove-niente da comercialização de “dia-mantes de conflito”"

• um pedido para obtenção de umalicença de exportação que apresentadatas e números de série de todas asfolhas de produção na encomenda deexportação, juntamente com o seu pesoem quilates e contagem das pedras,

• os duplicados das folhas de produçãopara todos os diamantes da encomen-da,

• um recibo da Administração Fiscal daGuiana a comprovar que os royaltiesforam pagos,

• cópias dos formulários de transacçõesdiárias de diamantes do exportador,apresentando as datas de aquisição dosdiamantes que serão exportados e

• os diamantes que serão exportados.

Diamantes armazenados na GGMCantes da exportação

A Guiana é o único país no mundo querequer aos exportadores que armazenemos seus diamantes junto de uma autori-

dade governamental enquanto o Processode Kimberley e a documentação de expor-tação estão a ser processados. Os exporta-dores reclamam da prática e, apesar destalevantar preocupações de segurança, aDDII acredita que as nações africanas quevisam reforçar os seus controlos doProcesso de Kimberley deveriam consid-erar fortemente esta medida. Os fun-cionários da GGMC acreditam que, devi-do ao facto dos exportadores saberem queos seus diamantes podem ser confiscadose do governo poder facilmente executarum arresto, os exportadores são muitomais cuidadosos com a sua documen-tação, e existe muito menos probabilidadede obterem diamantes de origem ques-tionável.

Depois da recepção de uma encomendapara exportação, os funcionários daGGMC “depositam" primeiro os dia-mantes. Numa sala na sede da GGMC, oexportador abre e pesa a sua encomendapara exportação para demonstrar que osdiamantes correspondem ao peso emquilates e tamanhos de pedras indicadosna folha de produção. Três funcionáriosdiferentes da GGMC testemunham e veri-ficam separadamente o peso e a contagemdas pedras. Quando este processo estiverconcluído, os diamantes são colocadosnuma caixa-forte de metal, do qual ape-nas o exportador possui uma chave. Acaixa-forte é então selada dentro de umcontentor inviolável e guardada no cofreda GGMC.

Os funcionários administrativos começamentão a processar o pedido do Processo deKimberley. Analisam todas as folhas deprodução para verificar se o conjunto deconcessões apresentado na parte superior

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da folha é válido, se o proprietário e local-ização apresentados estão correctos e seas assinaturas válidas estão presentes.

Em seguida, o pessoal da GGMC confirmaos valores de produção, comparandoprimeiro os dados contidos no pedido deexportação com as folhas de produçãofornecidas pelo exportador e, depois, ver-ificam estes valores em comparação comas folhas de produção guardadas nosprocessos das dragas. Se todos os valoresestiverem correctos, o pessoal remete opedido para o comissário da GGMC, queanalisa o pedido e, caso não existamquaisquer questões adicionais, assina ocertificado do Processo de Kimberley.

Se o comissário da GGMC tiver questões,quer relativas a discrepâncias nos dados,quer relativas ao tamanho ou qualidadedos diamantes enviados para exportação,suspende o pedido para proceder a umainvestigação adicional. A natureza únicado sistema guianense, que rastreia a pro-dução de diamantes até um mineiro iden-tificado num local de concessão identifi-cado, permite à GGMC rastrear uma pro-dução suspeita novamente até à suafonte. A GGMC decretou este processo emdiversas ocasiões.

Modernizar os dados de produção

Ao longo dos últimos anos, os fun-cionários administrativos da GGMC intro-duziram dados de produção numa basede dados electrónica. Ao informatizar osdados, a GGMC espera facilitar o proces-so de verificação dos dados de produção.Um grande conjunto de dados computor-

izado irá também permitir ao governoguianense analisar a indústria de dia-mantes do país, quer por motivos desegurança dos diamantes, quer paraencontrar tendências económicas eimpacto social mais profundos.

Por exemplo, um estudo realizado em2007 utilizou os extensos dados de pro-dução de diamantes da Guiana para esta-belecer alguns dos primeiros pontos dereferência para os rendimentos dosgarimpeiros e a margem comercial aplica-da aos diamantes à medida que sobem nacadeia, de mineiros para comerciantes epara exportadores. Estes dados podemeventualmente permitir aos produtoresafricanos tirar plenamente partido dosseus recursos de diamantes aluviais.

O caso do pessoal de implementação baseado emcampo

A GGMC possui pessoal estacionado emtodo o interior de Guiana que se dedica àmineração. Ao todo, cerca de 20 oficiais eencarregados de minas patrulham o país.Estes oficiais e encarregados são essenci-ais para o sistema guianense. Como pre-sença governamental permanente emzonas de mineração, ajudam a fomentar orespeito pelo estado de direito e regula-mentação governamental.

Durante as suas viagens de inspecção reg-ulares, os oficiais asseguram que as dra-gas cumprem as regulamentações ambi-entais e do Processo de Kimberley. Aoabrigo da lei mineira da Guiana, os ofici-ais podem ordenar a um mineiro ou

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garimpeiro que pare de trabalhar se a pes-soa ou equipa não cumprir as regulamen-tações mineiras. Estas ordens de inter-rupção do trabalho são muito mais efi-cazes para incentivar o cumprimento dasregulamentações do que o programa decoimas apresentado no âmbito da lei.

Para além da execução diária, o pessoaldas minas possui autoridade para investi-gar preocupações acerca da origem deuma encomenda de diamantes.

Aplicar o sistema guianense em África e em outras partes?

A transferência do sistema administrativode um país para outro raramente é fácil.Os governos funcionam de forma ligeira-mente diferente e as políticas legais quasenunca se adequam a mais do que uma


jurisdição. Apesar desta dificuldade seaplicar absolutamente à indústria de pro-dução de diamantes, o sistema de pro-dução de diamantes da Guiana pode seradoptado nos países produtores africanoscom uma intervenção mínima.

Nesta secção, discutimos a oportunidadede adaptar o sistema de produção daGuiana ao contexto africano. Vamosexaminar elementos específicos do sis-

tema guianense, tais como o processopelo qual administra concessões minerais,regista os garimpeiros e dragas e rastreiaos diamantes desde a produção até àexportação e recomenda formas atravésdas quais estes processos podem ser alter-ados para serem utilizados nos principaispaíses produtores de diamantes de África,tais como a Serra Leoa, Angola, Libéria eRepública Democrática do Congo.

O sistema guianense em Angola

O sistema da Guiana poderia ser facilmente adaptado às concessões minerais de empresa comum degrandes dimensões que caracterizam o sector de diamantes de Angola, por exemplo. Neste caso, o sis-tema ao estilo guianense iria criar um mecanismo de monitorização através do qual os detentores deconcessões de empresa comum poderiam começar a cobrar receitas a um corpo de mineiros arte-sanais legalizados. Este sistema seria uma melhoria nítida na organização actual, na qual os diamantessão extraídos informalmente por garimpeiros ilegais mas tolerados, que não são monitorizados peloestado e que não fornecem receitas aos detentores das concessões.

O sistema guianense na RDC

A adaptação do sistema da Guiana ao regime de concessões minerais actualmente implementado naRepública Democrática do Congo (RDC) poderia ser um desafio ainda maior. O código de concessõesmineiras da RDC está principalmente direccionado para concessões de grande escala por empresas deextracção mineira industriais extremamente capitalizadas. Contudo, existe um número relativamentepequeno deste tipo de empresas na RDC. A maior parte, se não mesmo a maioria, dos diamantes do paísprovêm de zonas não abrangidas por concessões minerais sancionadas pelo governo. Em vez de con-cessões formais, as autoridades locais e tradicionais determinam em larga medida direitos de escav-ação. A implementação do sistema ao estilo guianense poderia então envolver o reconhecimento dalegitimidade das autoridades locais tradicionais e dar-lhes poder para verificar a produção local.

A longo prazo, a DDII acredita que a DRC deveria formalizar um sistema de concessões mineiras depequenas dimensões e que os funcionários do governo deveriam trabalhar em conjunto com as autori-dades locais sempre que tal fosse possível, de forma a que um sistema de rastreio obtivesse aceitaçãomáxima no espaço rural de extracção de diamantes.

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1. Administrar concessõesminerais

A primeira vantagem do sistema daGuiana é o facto de funcionar de formaindependente às leis de concessões min-erais existentes de um país. O sistemaguianense requer que o trabalho dosmineiros em terra seja abrangido por umtipo de concessão mineira legal e que oproprietário da concessão, ou pessoa des-ignada por este, verifique a produção decada mineiro numa folha de produção. (Oproprietário da concessão tem interessepessoal em realizar esta função. É destaforma que recebe a sua parte dos dia-mantes produzidos na concessão).

2. Registar os garimpeiros

Apesar das regulamentações de extracçãode diamantes exigirem o registo degarimpeiros individuais, as autoridadesguianenses têm tido resultados muito dís-pares nos seus esforços em registar todasas pessoas que trabalham nos campos dediamantes. O principal obstáculo tem sidoo acesso. Os funcionários da GGMCdefiniram taxas de registo (5 dólaresamericanos) bem dentro do alcance domineiro médio, e mantiveram os requisi-tos burocráticos e de documentação bas-tante simples. Apesar disto, muitosgarimpeiros têm adiado o registo devidoao tempo, esforço e (para os garimpeirosestrangeiros) custo necessários para se

deslocarem dos campos de extracçãomineira à capital para obterem as autor-izações de residência e de registo de min-eração necessárias.

O êxito limitado do esforço de registo demineiros na Guiana fornece uma lição aosoficiais de minas africanos. Osgarimpeiros não vão, evidentemente, per-correr longas distâncias para seinscreverem em programas de registo,especialmente quando podem continuar atrabalhar sem estarem registados.

Em África, os oficiais de minas devemdeslocar o processo de registo para umlocal o mais próximo possível dosmineiros — idealmente, para os próprioscampos de extracção mineira. Para facili-tar o registo, os requisitos burocráticosdevem ser mantidos o mais simples pos-sível e as taxas deverão ser acessíveis emtermos de custo (entre 1 e 5 dólares amer-icanos). Os benefícios do registo comple-to irão ultrapassar em muito a perda dereceitas através de taxas mais reduzidas.

Elemento essencial do registo

Na Guiana, a falta de um registo comple-to de mineiro tem tido pouco ou nenhumefeito no sistema. Isto deve-se ao facto doelemento crítico do sistema guianense sero registo da unidade básica de produção:a draga. Existem instalações de produçãomecanizada de pequena escala semel-hantes em muitas partes de África. Por

Os garimpeiros não vão, evidentemente, percorrer longas distâncias para se inscreverem em programas de registo

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exemplo, em alguns países africanos,grandes grupos de garimpeiros trabalhamsob a direcção de um único patrão oumineiro. O mineiro recolhe os diamantesproduzidos pelos garimpeiros, vende aspedras e distribui uma parte dos lucrosaos garimpeiros.

Num sistema deste género, toda a equipade garimpeiros e mineiros pode ser con-siderada como uma unidade de produçãoúnica e, por conseguinte, pode ser regista-da da mesma forma que uma pequenadraga guianense.

Desafios de registo

Verificam-se duas situações em que o reg-isto dos garimpeiros pode ser particular-mente difícil: quando trabalham de formaindependente dos mineiros (quer porconta própria, quer em pequenos gruposautónomos) e quando recebem pedrascomo forma de pagamento. Este últimosistema é comum na Serra Leoa e naRDC.

Numa escavação de diamantes em KasaiOriental na RDC, por exemplo, dos 100sacos de terra escavada de um poço alu-vial, 15 podem ser entregues ao detentorda concessão ou chefe da aldeia, 25 aoconjunto de garimpeiros, 10 à equipa demulheres que transportam o cascalho dopoço para a margem do rio para ser lava-do e os restantes 50 ao mineiro, que dirigea escavação e fornece alimentação e ferra-mentas aos garimpeiros. Cada um destesagentes irá lavar os seus próprios sacos decascalho, encontrar e vender os seus dia-mantes.

Em qualquer das situações, as probabili-dades de registar todos os garimpeiros e,em seguida, convencê-los a trabalhar comfolhas de produção que necessitam de serassinadas e novamente assinadas peloencarregado da concessão ou chefe daaldeia, parecem ser de facto muito remo-tas. Como pode então o sistema de ras-treio de produção guianense ser adaptadoa esta situação?

Uma possibilidade seria tentar seguir aprodução no ponto em que umgarimpeiro vende os seus diamantes a umcomprador de campo. Aquando da com-pra dos diamantes, o comprador decampo poderia ser obrigado a registar onome e número de registo do garimpeiro,juntamente com o peso e característicasdos diamantes e outros dados impor-tantes, tais como a localização da pro-dução.

Coloca-se a questão de saber que incen-tivos obteriam os compradores de campoou garimpeiros em registar as suaspedras. Na Guiana, um dos principaisincentivos é a legalidade. Apenas os dia-mantes acompanhados por folhas de pro-dução podem ser transportados legal-mente dentro do país. É possível queincentivos pudessem ser bem sucedidosem países como Angola e a RDC.

3. Registar unidades de produção

O registo das dragas ou de outros sistemasde produção mecanizada de pequenasdimensões não deveriam colocar grandesobstáculos em países africanos produ-


tores de diamantes. Muitos destes paísesjá possuem regimes de licenciamentopara esse tipo de equipamento.

Tal como foi referido anteriormente, écomum em muitas partes de África queum grupo de garimpeiros trabalhe sob adirecção de um único patrão, conhecidonormalmente como mineiro. O mineirorecolhe todos os diamantes produzidospelos seus garimpeiros, vende-os e dis-tribui uma parte dos lucros aosgarimpeiros. Num caso destes, umaequipa de garimpeiros e mineiros podeser considerada como uma unidade deprodução única e, por conseguinte, podeser registada da mesma forma que umapequena draga. Neste caso, o mineiroficaria incumbido da obtenção de umalicença e do registo da produção daequipa numa folha de produção. Onúmero desses mineiros ou líderes deequipa é suficiente para que a tarefa delicenciamento da sua totalidade seja rela-tivamente simples. Esses mineiros pos-suem ainda normalmente formação sufi-

ciente para tratar destes requisitos admin-istrativos.

Administração simples

O que é preocupante quando se procedeao licenciamento de mineiros é o risco dese criarem requisitos de documentaçãoonerosos. Os governos devem ser cuida-dosos para não criar sistemas administra-tivos que confiram permanentemente aclasses de mineiros o direito de explo-ração de concessões minerais às custasdos garimpeiros comuns. Afinal, o objec-tivo do sistema consiste em rastrear a pro-dução de diamantes, não impor sistemasde trabalho ou classe específicos nos cam-pos de diamantes.

4. Registar comerciantes eexportadores

Uma vez que a maior parte dos paísesafricanos já licencia e regista os comer-ciantes e exportadores de diamantes,

Unidades de pequenas dimensões em África

A médio prazo, em muitos países africanos produtores de diamantes, é provável que gabaritos depequenas dimensões semi-mecanizados comecem a substituir as equipas artesanais. Este processo jáse encontra em curso na Libéria e pode avançar rapidamente em Angola se o governo do país criar umregime legal para extracção mineira artesanal de pequena escala. É provável que as grandes equipasde garimpeiros de diamantes totalmente artesanais persistam mais tempo na RDC, onde os depósitosestão amplamente disseminados e, muitas das vezes, são de valor reduzido para justificar o investimen-to relativamente modesto de um gabarito pequeno. Ao contemplar revisões nos sistemas destes país-es, devem ter-se em consideração tendências como estas.

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estes países não devem ter grandes prob-lemas em adoptar o sistema guianense.

Os países africanos têm, geralmente, duasclasses de licenças, uma para comer-ciantes nacionais e outra para exporta-dores. A Guiana, por outro lado, não fazdistinção entres estas categorias.

Em alguns países, entre eles principal-mente a RDC, os governos podem consid-erar a introdução de duas categorias dis-tintas de comerciantes nacionais: comer-ciantes de pequenos volumes situadosjunto aos poços e comerciantes de vol-ume superiores estabelecidos em cidades.Este sistema iria permitir ao governoseguir os diamantes o mais próximo pos-sível nos seus pontos de produção.

A RDC diferencia-se devido ao grandenúmero de garimpeiros que trabalha emparcelas individuais. Estas zonas deescavação estão frequentemente rodeadaspor pequenos compradores de diamantes,que os adquirem directamente aosgarimpeiros e, em seguida, os vendem agrandes comerciantes estabelecidos emcidades próximas. A criação de umaclasse de comerciantes estabelecidosjunto aos poços (talvez limitada em ter-mos de volume) iria incentivar estes com-erciantes a registar-se.

Os comerciantes estabelecidos junto aospoços poderiam receber formulários deseguimento de produção e registar osenvios de diamantes à medida querecebessem pedras dos garimpeiros indi-viduais.

5. Rastreio de diamantesdesde a fonte até à exportação

Apesar da maior parte do sistema daGuiana poder ser adoptado de forma sim-ples nos países africanos, dois desafiosmuito importantes limitam a utilização dosistema de folhas de produção guianense.Entre estas dificuldades encontra-se prin-cipalmente a questão do local onde regis-tar e seguir a produção de diamantes.Grandes equipas de mineiros/garimpeiroscomo as encontradas na Libéria, SerraLeoa e Angola poderiam ser integradas nosistema como unidades de produção úni-cas, registadas e criadas para trabalharcom folhas de produção.

Contudo, este encargo administrativo adi-cional poderia tornar-se demasiado pesa-do para os garimpeiros individuais eequipas mais pequenas não organizadasque se encontram com maior frequênciana DRC, por exemplo. Um sistema decomerciante de diamantes estabelecidojunto ao poço faz mais sentido nestassituações.

Assim que os governos tiverem determi-nado que membro da equipa de produçãoirá registar em primeiro lugar os dia-mantes do grupo, devem também decidirquem fornece a segunda assinatura nafolha de produção para atestar a sua aut-enticidade. A pessoa que atesta a autenti-cidade da folha de produção confirma queos valores nela contidos correspondemaos diamantes físicos efectivos. NaGuiana, esta segunda assinatura é forneci-da pelo detentor da concessão (ou peloseu encarregado).

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6. O caso do pessoal de implementação baseado emcampo

Por fim, se o sistema guianense fosseadoptado em países africanos produtoresde diamantes, os governos destes paísesiriam beneficiar de escritórios de campo,nos quais iriam trabalhar funcionários deminas, nas regiões em que a extracçãomineira é mais significativa. Os fun-cionários de minas guianenses não verifi-cam folhas de produção ou comerciantes.Em vez disso, patrulham a zona interiorque se dedica à extracção mineira e real-izam controlos no local para garantir queos mineiros cumprem as regulamentaçõesde produção e registo. Os funcionários deminas representam uma autoridade gov-ernamental permanente nos campos dediamantes e um meio de transmissão parao fluxo de informação entre mineiros egoverno.

A Libéria arrancou em força neste senti-do, criando 10 escritórios de diamantesregionais; contudo, os seus oficiais deminas passam muito tempo nos seusescritórios a verificar as folhas de pro-dução e pouco tempo no campo.

Na RDC, uma necessidade semelhante demonitorização dos diamantes quechegam às comptoirs (casas de aquisição)assegura que o pessoal de minas está lig-ado a centros de aquisição regionais.Deste modo, o controlo dos campos dediamantes caiu, na melhor das hipóteses,nas mãos de autoridades tradicionaislocais e, na pior das hipóteses, sob o con-trolo de paramilitares. Para controlar mel-hor os seus vastos campos artesanais dediamantes, a RDC necessita urgentementede criar um corpo de inspectores deminas que, talvez em cooperação comchefes locais, possa trazer alguma ordemaos campos artesanais de diamantes.

Em Angola, onde a extracção mineiraartesanal continua a ser oficialmente ile-gal, o controlo das zonas de produçãocaiu nas mãos da Polícia NacionalAngolana. Para rectificar esta situação,Angola necessitaria em primeiro lugar delegalizar a extracção mineira artesanal e,em seguida, criar um corpo de fun-cionários de minas para patrulhar einspeccionar escavações artesanais. Destaforma, os oficiais de minas poderia sepa-rar a aplicação do código de extracçãomineira da aplicação do código penal.

dois desafios muito importantes limitam a utilização do sistema de folhas de produção guianense.


Rastreio em Angola

Em Angola, onde este sistema será implementado, os proprietários das maiores concessões de empre-sa comum iriam provavelmente fornecer encarregados de concessões para verificar a produção comoforma de cobrarem as receitas que lhes são devidas como detentores das concessões. Por sua vez, sefosse garantido aos mineiros que, por registarem a sua produção, pudessem transportar diamanteslegalmente dentro do país e vender as pedras onde quisessem (ao contrário de serem forçados a venderos seus diamantes ao detentor da concessão), também estes teriam fortes incentivos para registar asua produção de diamantes.

Sistema de rastreio da Libéria

A Libéria, que implementou recentemente uma versão do sistema de folhas de produção, optou por terpessoal estatal de minas a verificar a produção de diamantes. Os mineiros trazem os seus diamantes aum dos dez escritórios de campo regionais estabelecidos nas zonas de extracção mineira. Os fun-cionários de minas pesam e inspeccionam os diamantes e, em seguida, preenchem e assinam for-mulários que registam as características da produção de diamantes. Estas folhas acompanham os dia-mantes à medida que estes são vendidos na capital.

Rastreio na RDC

Num país como a RDC, uma combinação destes dois sistemas poderia gerar um sistema razoável. Naausência de um sistema de concessões em pequena escala a funcionar, é possível que os detentoresde concessões não possam verificar a produção. Dada a limitação de recursos governamentais e ovasto número de zonas de produção, é possível que o governo tenha dificuldade em estabelecerescritórios de campo em todas as zonas de produção. A solução poderia ser colocar os comerciantesestabelecidos junto dos poços a iniciar o processo de registo da produção. Estes diamantes e folhas deprodução poderiam então ser inspeccionados e verificados pelo pessoal de minas no centro regionalmais próximo, ou em aeroportos regionais. Qualquer que seja a abordagem adoptada, os valores declar-ados na folha deveriam ser verificados por um agente externo antes dos diamantes chegarem à capitalpara serem exportados.

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um modelo para os diamantes de mineração artesanal · sistema de rastreio da produção de...

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