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Rubrica Fls. 1

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO GABINETE DO CONSELHEIRO–SUBSTITUTO

CHRISTIANO LACERDA GHUERREN

VOTO GA-3

PROCESSO: TCE-RJ n° 216.669-1/18

ORIGEM: PREFEITURA MUNICIPAL DE VOLTA REDONDA

ASSUNTO: EDITAL DE PREGÃO ELETRÔNICO

PREGÃO ELETRÔNICO. CONTRATAÇÃO DE

EMPRESA ESPECIALIZADA NO PREPARO E

FORNECIMENTO DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR.

INSUFICIÊNCIA INFORMACIONAL QUE IMPEDE A

ANÁLISE MERITÓRIA. COMUNICAÇÃO. CIÊNCIA.

Cuidam os autos do Edital de Pregão Eletrônico nº 098/2018 (processo

administrativo nº 3.300/2018), encaminhado pela Prefeitura Municipal de Volta

Redonda, cujo objeto é a contratação de empresa especializada no preparo e

fornecimento de alimentação escolar, visando atender aos alunos da Rede Municipal

de Ensino, com o fornecimento de mão de obra, gêneros alimentícios e demais

insumos, transporte, distribuição, logística, supervisão, manutenção preventiva e

corretiva de todos os equipamentos utilizados, reposição de utensílios e

equipamentos, para suprir as necessidades da Secretaria Municipal de Educação,

no valor estimado de R$ 31.007.329,71 (trinta e um milhões, sete mil, trezentos e

vinte e nove reais e setenta e um centavos), com data de realização inicialmente

prevista para o dia 25/05/18, tendo sido encaminhado ao Jurisdicionado o Ofício

SGE/CEE nº 102/18 (de 14/05/18) determinando a adoção de medidas com vistas

ao adiamento do certame.

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Trata-se da 1ª (primeira) submissão do Edital em exame à apreciação plenária

desta Corte de Contas.

Em sua análise técnica, a Coordenadoria de Exame de Editais assim se

pronuncia, por meio da instrução constante da peça eletrônica “17/05/2018 –

Informação da CEE”:

DO RESULTADO DA ANÁLISE

Em face das verificações realizadas na documentação que integra os autos quanto aos aspectos de legalidade e de economicidade procedimental e, ainda, do exame de preços estimados, tecemos os seguintes comentários:

QUESTÕES COMENTÁRIO

2.1

Foi encaminhada cópia da publicação do aviso da licitação no DOU (08/05/2018), no DORJ (08/05/2018), no jornal EXTRA (08/05/2018) e no periódico Volta Redonda em destaque (10/05/2018). Em consulta ao site oficial da municipalidade foi possível observar o aviso da licitação.

2.2

Consta do site oficial da municipalidade “link” para a visualização do edital, onde foi possível acessar a cópia do edital e seus anexos.

Objeto: Conforme o item “01” do Termo de Referência (Anexo I), o presente tem por objetivo a contratação de empresa especializada no preparo e fornecimento de Alimentação Escolar, visando atender aos alunos da Rede Municipal de Ensino, com o fornecimento de mão de obra, gêneros alimentícios e demais insumos, transporte, distribuição,

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logística, supervisão, manutenção preventiva e corretiva de todos os equipamentos utilizados, reposição de utensílios e equipamentos, nas quantidades e especificações contidas neste edital e seus anexos.

Foi apresentada a seguinte Planilha Orçamentária:

Quantidades: No arquivo digital de 14/05/2018 – “técnicas quantitativas...” foi apresentada a listagem com os quantitativos de alunos por escola com a identificação das escolas e seus respectivos números de aluno conforme o Censo. Foi encaminhada a série histórica das refeições servidas de 2014 a 2017 para cada tipo de escolaridade (berçários, creche, centro, fundamental e educação de jovens e adultos – EJA). Também foi enviada a previsão de refeições para 2018 para

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cada tipo de ensino (fundamental 1º a 5º, fundamental 6º ao 9º, maternal I e II, Maternal III e Centro, Berçário e Cardápio Diferenciado).

Não foi possível verificar uma correlação direta entre os quantitativos estimados nesta licitação e os elementos encaminhados pelo Jurisdicionado referentes à série histórica e/ou o total de alunos das escolas.

Considerando que se trata uma previsão de consumo de refeições, inclusive com a previsão de refeições eventuais, deve o Jurisdicionado estabelecer controle das quantidades de refeições efetivamente consumidas em cada unidade escolar, bem como a verificação da qualidade das referidas refeições, conforme será a seguir analisado no próximo tópico.

Normas de Medições e Pagamentos: Foram estabelecidos no item 12 do Termo de Referência os critérios de medição dos serviços contratados e a avaliação quanto ao desempenho do serviço prestado, conforme a seguir reproduzido.

“12. DA MEDIÇÃO DO SERVIÇO 12.1. A medição diária do serviço

contratado, aqui denominada medição inicial, ficará exclusivamente a

cargo da direção da unidade educacional, no que se refere: a) Ao

apontamento diário da quantidade de cada tipo de alimentação fornecida

por período; b) À avaliação quanto ao desempenho do serviço prestado, ou

seja, se foi ou não realizado a contento (em conformidade com os

dispositivos contratuais), dentro do período de medição; c) Ao

apontamento, se for o caso, de eventuais ocorrências constatadas na sua

prestação, dentro do período de medição, que possam sujeitar a

CONTRATADA à penalidade ou a ajuste de conduta, conforme o caso.

12.2.1 O apontamento diário a que se refere a letra a) do item 12.1 , deverá ser realizado pelo diretor da unidade escolar com o auxílio dos seguintes métodos de contagem de refeições servidas: a) No Berçário, será considerada a frequência diária dos alunos, integral ou parcial.

b) Educação Infantil (Creche e Centro) - Porcionamento conforme a quantidade de refeições indicada pela direção da U.E.

c) Ensino Fundamental e na EJA - contagem de pratos utilizados ou contagem de fichas distribuídas aos alunos.

d) A folha da medição inicial deverá ser devidamente assinada pela direção e pelo responsável pela contagem de refeições servidas e entregue quinzenalmente ao Setor de Alimentação Escolar na SME e) A CONTRATADA deverá realizar a medição das refeições servidas nas unidades escolares, quinzenalmente, e encaminhá-la ao Setor de Alimentação Escolar da SME, devidamente assinada pela R.T. responsável.

f) A medição total do serviço contratado, aqui denominada medição final, ficará a cargo da CONTRATANTE, que observará a totalização da medição inicial e o desempenho do serviço prestado pela CONTRATADA;

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g) Na medição dos serviços prestados será considerado o preço unitário, por tipo de alimentação escolar completa e efetivamente fornecida a contento.”

Consta do Anexo VI do Termo de Referência modelo de relatório de avaliação da qualidade de desempenho dos serviços a serem prestados (Relatório de Ocorrência). O Anexo VII do Termo de Referência foi referendado “Folha de Medição”. Na realidade este modelo se relaciona a pontuação da avaliação das ocorrências dos fornecimentos das refeições. No Anexo VIII – “Acordo de Nível de Serviços – ANS”, foram descritos os procedimentos e critérios da pontuação de cada infração e glosa por faixas de pontuação (descontos percentuais sobre o valor da fatura mensal).

Ressaltamos que deve constar do item “16” do edital (Condições de Pagamento) os critérios de medições e pagamentos dos serviços a serem executados, estabelecendo que somente serão pagos os quantitativos de refeições efetivamente fornecidas, consoante ao definido no edital o item “12” do Termo de Referência.

Deve também constar do item “16” do edital (Condições de Pagamento) que será realizada a avaliação de desempenho e qualidade dos serviços a serem prestados, consoante aos critérios estabelecidos no Termo de Referência.

Regime de Execução: Não foi estabelecido no edital o Regime de Execução, sendo sugerido que seja adotado o regime de execução por empreitada por preço unitário tendo em vista às normas de medições e pagamentos estabelecidos no item “12” do Termo de Referência (apontamento diário da quantidade de cada tipo de alimentação fornecida por período realizado pelo diretor da unidade escolar). Destacamos que os quantitativos previstos nesta licitação é meramente a uma estimativa baseada em série histórica de outros anos e estimativa de quantidade de alunos a partir de informações do censo.

Ressaltamos ainda a imprevisibilidade de fornecimento uma vez prevista o fornecimento de refeições eventuais. Consta do Termo de Referência a previsão de: “Caso haja alguma atividade escolar em outro dia da semana que não esteja relacionado, como por exemplo, o sábado letivo, e haja a necessidade do fornecimento das refeições, a CONTRATADA deverá fornecê-las.

Outro tópico que deve ser enfrentado relaciona-se aos modelos de apresentação das propostas de preços. Consta do Anexo II do edital o Modelo Sugerido de Proposta com campo de preenchimento do valor total mensal e valor total dos 12 meses. O Anexo VII do edital relaciona-se a Planilha de Composição de Custos.

Não foi elaborado modelo de apresentação das propostas com os preços unitários por cada tipo de refeição. Tal modelo se faz necessário tendo em vista que consta da letra “g” do item 12 do Termo de Referência que na medição dos serviços prestados será considerado o preço unitário, por tipo de alimentação escolar completa e efetivamente fornecida a contento. Portanto é necessário que sejam ofertados, pelos

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licitantes, os preços unitários das refeições, possibilitando desta forma a elaboração dos boletins mensais de cada unidade educacional.

Orçamento: O valor total estimado para a licitação é de R$ 31.007.329,71 (R$ 2.583.944,14/mês por 12 meses), conforme pode ser observado na Planilha Orçamentária, acima reproduzida.

Foi apresentada a pesquisa realizada para estimar o valor constante do Termo de Referência, com 05 empresas do ramo, quais sejam: DENJUD Refeições Coletivas Administração e Serviços Ltda (São João de Mereti/RJ – Mar/18), NUTRIPLUS Alimentação e Tecnologia Ltda (Salto/SP – Mar/18), AEX Alimenta Comércio de Refeições e Serviços Ltda (Piracicaba/SP – Mar/18), G&T Cozinha Industrial Ltda (São Roque/SP – Mar/18) e RC NUTRY Alimentação Ltda (São Paulo/SP – Mar/18).

Foram também enviadas as comprovações de inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (site da Receita Federal), bem como cópias das consultas de Sócios e Administradores – QSA (site da Receita Federal).

Foi elaborado Mapa de Apuração das pesquisas de preços realizadas, onde consta a indicação do tratamento estatístico da média aritmética das 05 cotações realizadas para se estimar o orçamento desta licitação.

A fim de avaliar a razoabilidade dos valores apresentados, recorremos às fontes de consulta de preços disponibilizadas para exame desta Coordenadoria, porém não localizamos correspondência com o objeto sob exame, que compreende serviços de preparo e fornecimento de alimentação para escolas/pré-escolas/creches/berçários.

Apenas a fim de obter algum grau de similaridade, recorremos aos preços informados pelos Cadernos Técnicos Especializados publicados pelo Governo do Estado de São Paulo (CADTERC/SP, preços vigentes, disponível em http://www.cadterc.sp.gov.br/) que apresenta os seguintes valores referenciais (data-base de jun/2017) para o fornecimento de refeições preparadas, destinadas aos adolescentes sob a tutela do Estado (Fundação Casa):

Tendo em vista que existe a previsão de fornecimento de refeições designada “colagem”, refeições para bebês de 4 a 5 meses, 6 a 7

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meses e de 8 a 11 meses, bem como alimentação para creches, recorremos também aos preços informados pelos Cadernos Técnicos Especializados publicados pelo Governo do Estado de São Paulo (CADTERC/SP, preços vigentes, disponível em http://www.cadterc.sp.gov.br/) que apresenta os seguintes valores referenciais (data-base de jun/2017) para o fornecimento de “Alimentação Hospitalar”:

Além dos preços indicados no CADTERC/SP, buscamos outras licitações públicas de objetos similares que já foram analisados por esta Coordenadoria. A seguir relacionamos os processos licitatórios de objetos similares ao presente:

Processo TCE-RJ nº 202.212-4/2018 – Prefeitura Municipal de Arraial do Cabo– Pregão nº 002/2018 - Objeto: Prestação de serviço de nutrição e alimentação escolar, visando ao preparo e distribuição de alimentação balanceada e em condições higiênico-sanitárias adequadas, que atendam aos padrões nutricionais e dispositivos legais vigentes, aos alunos regularmente matriculados em unidades educacionais da rede de ensino, mediante o fornecimento de todos os

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gêneros alimentícios, inclusive aqueles adquiridos com recursos de PNAE/PNAC, e demais insumos necessários, fornecimento dos serviços de logística, supervisão e manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos utilizados, o fornecimento de mão de obra treinada para a preparação dos alimentos, distribuição, controle e limpeza e higienização de cozinhas, despensas e lactários das unidades educacionais. Processo TCE-RJ nº 202.211-0/2018 – Prefeitura Municipal de Itaperuna – Pregão nº 02/2018 - Objeto: Fornecimento de alimentação escolar, pré-preparo, preparo e distribuição de merenda visando atender ao programa de alimentação escolar e demais insumos necessários a logística, supervisão, limpeza e conservação das áreas abrangidas. Processo TCE-RJ nº 212.661-9/2017 – Prefeitura Municipal de Rio das Ostras – Pregão nº 016/2016 - Objeto: Prestação de serviços contínuos de preparo da alimentação para os alunos matriculados na Rede Municipal de Ensino, bem como aos cidadãos assistidos por projetos sociais tais como Casas da Criança, CIC e Abrigo Municipal, com o fornecimento de todos os gêneros e demais insumos, inclusive materiais descartáveis, transporte, armazenamento e distribuição nos locais de consumo, logística, supervisão, prestação de serviços de manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos, utensílios e mobiliários utilizados, bem como respectivas reposições ou complementações e limpeza e conservação das áreas abrangidas, para atender aos princípios e às diretrizes do Programa Nacional de Alimentação Escolar de responsabilidade do Município de Rio das Ostras. Processo TCE-RJ nº 211.429-2/2017 – Prefeitura Municipal de Resende – Pregão nº 57/2017 - Objeto: Contratação de empresa especializada no ramo alimentação escolar, para a prestação de serviços contínuos de nutrição e alimentação escolar, visando o preparo e distribuição de alimentação balanceada e em condições higiênico-sanitárias adequadas, que atendam os padrões nutricionais e dispositivos legais vigentes, mediante fornecimento de todos os gêneros alimentícios e demais insumos necessários, fornecimento de utensílios e equipamentos, fornecimento dos serviços de logística, supervisão e manutenção preventiva e corretiva de todos os equipamentos utilizados, fornecimento de mão de obra treinada para a preparação dos alimentos, distribuição e controle, limpeza e higienização de cozinha e despensas, para atendimento ao programa de alimentação escolar nas unidades educacionais da Rede Pública Municipal de Resende.

A partir dos preços unitários estimados nestes editais, elaboramos a seguinte tabela comparando os preços das refeições similares deste objeto:

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RefeiçãoPreço Unitário

desta Licitação

Preço Unitário

Pregão 02/18

de Arraial do

Cabo

Preço Unitário

Pregão 02/18

de Itaperuna

Preço Unitário

Pregão 16/16

de Rio das

Ostras

Preço Unitário

Pregão 57/17

de Resende

CADTERC/SP

Almoço Escola R$ 3,06 R$ 3,18 R$ 3,79 R$ 3,87 R$ 3,27 R$ 9,37

Des jejum/Lanche Escola R$ 1,61 R$ 2,30 R$ 2,78 R$ 2,28 R$ 2,43 R$ 2,36

Des jejum Creche/Pré-escola R$ 2,73/R$ 2,71 R$ 2,17 R$ 2,31 R$ 2,50 R$ 2,21 R$ 3,69

Lanche Creche/Pré-escola R$ 2,96 R$ 2,40 R$ 2,97 R$ 2,47 R$ 2,43 R$ 3,03

Almoço Creche/Pré-escola R$ 3,07 R$ 2,30 R$ 2,81 R$ 3,87 R$ 2,69 R$ 9,37

Jantar Creche/Pré-escola R$ 2,70 R$ 2,53 R$ 2,91 R$ 9,37

Jantar EJA/Escola R$ 3,63 R$ 3,65 R$ 4,30 R$ 3,40 R$ 9,37

Berçários R$ 9,24/R$9,18 R$ 15,91

Colação R$ 1,63 R$ 2,07

Fruta/Doce/Suco R$ 1,11 R$ 1,96/R$ 2,55

Eventual Bolo R$ 1,45

Eventual Ki t Lanche R$ 3,97 R$ 5,55

Com base nestes dados, verifica-se que os valores estimados no edital sob exame se encontram inferiores aos divulgados na fonte CADTERC/SP (jun/2017), em especial os valores de almoço e jantar.

Como é possível observar acima, os preços unitários estimados nesta licitação guarda a mesma ordem de grandeza de outros preços unitários praticados em outras licitações municipais.

Diante dos procedimentos adotados pelo Jurisdicionado para estimar o valor desta licitação (05 cotações de mercado), aliado ao fato que os preços unitários das refeições estarem na mesma ordem de grandeza de outras licitações municipais de serviços semelhantes e estarem inferiores aos preços referendados pela CADTERC/SP de refeições similares, não observamos óbice no que tange a análise da economicidade deste edital.

OBSERVAÇÕES

Observação 1 – Reajustamento

Foi estabelecida, no item 17 do edital, a previsão de reajustamento contratual através de ponderação de insumos em detrimento de reajuste de serviços, conforme pode ser a seguir observado.

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Destacamos ainda que não foi justificada a previsão da proporção/peso de 75% para mão de obra e 25% para materiais. Também não foi definido o índice de reajustamento que incidira sobre a variação da mão de obra.

Deve o Jurisdicionado apresentar suas justificativas da previsão de reajuste contratual através de ponderação de insumos em detrimento de reajuste de serviços. Deve ainda ser comprovada os pesos utilizados desta ponderação (75% para mão de obra e 25% para materiais) e a prévia definição do índice a ser utilizado para apurar a variação da mão de obra.

Observação 2 – Cessão ou Transferência do Contrato

A cláusula décima quinta da minuta contratual admite a hipótese de cessão ou transferência do contrato, com o prévio e expresso consentimento do contratante.

A cessão ou transferência prevista no Edital reproduz no direito privado a figura jurídica da sub-rogação. Contudo o contrato administrativo tem natureza “intuitu personae” não sendo passível de cessão a terceiros.

Para consolidar a argumentação são pertinentes as lições de Marçal Justen Filho (Comentários a Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 15ª edição, pág 944, Dialética, São Paulo) comentando o artigo 72 da lei Federal 8.666/93:

“Há porém duas questões a considerar. A primeira se relaciona com os riscos de receber uma prestação mal executada. Estes riscos conduzem a Administração a exigir que o próprio licitante desempenhe as tarefas necessárias ao cumprimento contratual. A segunda tem a ver com a própria licitação. Se o particular não dispunha de condições para executar a prestação, não poderia ter sido habilitado. Aliás, apurada a inidoneidade após a habilitação, a Administração deve promover a rescisão do contrato.

Daí surge a regra da impossibilidade de o contratado transferir ou ceder a terceiros a execução das prestações que lhe incumbiam. A lei autoriza, porém, que a Administração, em cada caso, avalie a conveniência de permitir a subcontratação, respeitados limites predeterminados. Para isso, será imprescindível que a Administração

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avalie requisitos que atestem a regularidade no exercício das atividades da subcontratada.”

Neste aspecto, no campo da doutrina administrativa pátria existe ampla discussão quanto à possibilidade de um contrato administrativo ser objeto de cessão, uma vez que uma de suas características fundamentais é o caráter pessoal, intuitu personae. Vale lembrar que, nos contratos administrativos, o contratado é aquela pessoa física ou jurídica que se sagrou vencedor em um certame licitatório, não só por ter apresentado a proposta mais vantajosa, mas também por ter comprovado o preenchimento dos requisitos de habilitação, com a demonstração de suas qualificações jurídica, fiscal, técnica e econômico-financeira.

Deste modo, deverá ser instado o jurisdicionado a eliminar a possibilidade de cessão ou transferência do contrato.

CONCLUSÃO

Ante o exposto, sugerimos a COMUNICAÇÃO ao Sr. Prefeito do Município de Volta Redonda, com base no §1º do art. 6º da Deliberação TCE-RJ nº 204/96, a constituir-se na forma sequencial dos incisos do artigo 26 do Regimento Interno, para que adote as medidas enumeradas a seguir:

1- Adiar e manter esta licitação adiada sine die até que este Tribunal de Contas delibere conclusivamente sobre o conhecimento deste edital, encaminhando os comprovantes de publicação dos avisos de adiamento nos termos do art. 21 da Lei nº 8.666/93, além de divulgar a iniciativa no sitio eletrônico oficial (internet) em atenção ao que determina o art. 8º da Lei Nacional nº 12.527/11. 2- Faça constar do item “16” do edital (Condições de Pagamento) os critérios de medições e pagamentos dos serviços a serem executados, estabelecendo que somente serão pagos os quantitativos de cada tipo de refeições efetivamente fornecidas para cada unidade escolar, consoante ao definido no edital o item “12” do Termo de Referência. 3- Incluir no item “16” do edital (Condições de Pagamento) que será realizada a avaliação de desempenho e qualidade dos serviços a serem prestados, consoante aos critérios estabelecidos no Termo de Referência. 4- Estabelecer no edital o Regime de Execução, sendo sugerido que seja adotado o regime de execução por empreitada por preço unitário tendo em vista às normas de medições e pagamentos estabelecidos no item “12” do Termo de Referência (apontamento diário da quantidade de cada tipo de alimentação fornecida por período realizado pelo diretor da unidade escolar). 5- Elaborar e Anexar ao edital modelo de apresentação das propostas com os preços unitários por cada tipo de refeição. Tal modelo se faz necessário tendo em vista que consta da letra “g” do item 12 do Termo de Referência que na medição dos serviços prestados será considerado o preço unitário, por tipo de alimentação escolar completa e efetivamente fornecida a contento. Portanto é necessário que sejam ofertados, pelos licitantes, os preços unitários das refeições,

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possibilitando desta forma a elaboração dos boletins mensais de cada unidade educacional. 6- Justificar a previsão, no item 17.1.1 do edital, de reajuste contratual através de ponderação de insumos em detrimento de reajuste de serviços. Deve ainda ser comprovada os pesos utilizados desta ponderação (75% para mão de obra e 25% para materiais), bem como deve ser previamente definido o índice a ser utilizado para apurar a variação da mão de obra. 7- Eliminar da cláusula décima quinta da minuta contratual a possibilidade de cessão ou transferência do contrato. 8- Detalhar, especificando item por item, através de errata, todas as alterações efetuadas no ato convocatório se for o caso, dando a devida publicidade na mesma na forma do §4º do art. 21 da Lei Federal nº 8.666/93, encaminhando as cópias a este Tribunal. A referida Errata, bem como o modelo de apresentação dos preços unitários a serem ofertados devem ser disponibilizados no site da Municipalidade e no site www.comprasnet.gov.br. 9- Comunicar ao Tribunal eventual revogação ou anulação do procedimento licitatório em tela, remetendo, na ocasião, prova da publicação do ato respectivo, acompanhada pelos elementos arrolados no art. 49 da Lei Federal nº 8.666/93.

O douto Ministério Público de Contas, representado pelo Procurador Sério

Paulo de Abreu Martins, manifesta-se no mesmo sentido, por meio do parecer

constante da peça eletrônica “23/05/2018 – Informação MPE”.

É o Relatório.

Inicialmente, registro que atuo nestes autos em virtude de convocação

promovida pela Presidência desta Egrégia Corte de Contas, em Sessão Plenária de

17/04/2018.

A priori, julgo necessário destacar que a análise inicial do processo demonstra

a existência de diversas fragilidades relacionadas ao Edital e aos demais

documentos anexados que, no meu entendimento, impedem, por ora, o

conhecimento do instrumento convocatório em tela.

Assim, reitero a necessidade de se manter adiado o certame, até que esta

Corte decida definitivamente pela regularidade do Edital de licitação em questão.

Cabe aqui ressaltar que uma vez encaminhado o instrumento convocatório para

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conhecimento desta Corte, ainda que voluntariamente, o Jurisdicionado deve

aguardar o pronunciamento conclusivo quanto à análise da legalidade e

economicidade da licitação a ser realizada.

Verifico que não foi possível verificar uma correlação direta entre os

quantitativos estimados nesta licitação e os elementos encaminhados pelo

jurisdicionado referentes à série histórica e/ou ao total de alunos das escolas.

Considerando que se trata de uma previsão de consumo de refeições,

inclusive com a previsão de refeições eventuais, deve o Jurisdicionado estabelecer

controle das quantidades de refeições efetivamente consumidas em cada unidade

escolar, bem como a verificação da qualidade das referidas refeições.

Neste sentido, observo que o primeiro ponto que merece aprimoramento por

parte do Jurisdicionado é no sentido de estabelecer os critérios de medições e

pagamentos dos serviços a serem executados.

Destaco que não foi estabelecido no Edital em questão o Regime de

Execução do Contrato. Julgo importante que seja adotado o regime de execução por

empreitada por preço unitário, tendo em vista as normas de medições e pagamentos

estabelecidos no item “12” do Termo de Referência (apontamento diário da

quantidade de cada tipo de alimentação fornecida por período realizado pelo diretor

da unidade escolar). Observo que os quantitativos previstos nesta licitação

consistem em mera estimativa baseada em série histórica de outros anos e em

estimativa de quantidade de alunos a partir de informações do Censo.

Outro ponto que deve ser aprimorado refere-se ao modelo de apresentação

das propostas. Constato que não foi elaborado modelo de apresentação das

propostas com os preços unitários por cada tipo de refeição. Tal modelo se faz

necessário tendo em vista que consta da letra “g” do item 12.2.1 do Termo de

Referência que na medição dos serviços prestados será considerado o preço

unitário, por tipo de alimentação escolar completa e efetivamente fornecida a

contento. Portanto, é necessário que sejam ofertados, pelos licitantes, os preços

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unitários das refeições, possibilitando desta forma a elaboração dos boletins

mensais de cada unidade educacional.

Quanto à análise de economicidade, observo que o Jurisdicionado obteve

orçamento de 5 (cinco) sociedades empresárias do ramo, tendo elaborado Mapa de

Apuração das pesquisas de preços realizadas, onde consta a indicação do

tratamento estatístico da média aritmética das 05 cotações realizadas para se

estimar o orçamento desta licitação, a fim de atender ao princípio da economicidade.

Com o intuito de balizar a estimativa orçamentária, o Corpo Instrutivo, por

meio da Coordenadoria de Exame de Editais - CEE, realizou análise amostral,

comparando os preços estimados com os constantes na fonte CADTERC/SP -

http://www.cadterc.sp.gov.br/) do último mês disponibilizado – Junho/2017, tendo

apurado que os valores estão inferiores aos divulgados na referida Fonte.

Em complemento à referida análise, o Corpo Técnico efetuou pesquisa em

outras licitações públicas de objetos similares que já foram analisados pela

Coordenadoria de Exame de Editais, tendo sido apontado que os preços unitários

estimados nesta licitação guardam a mesma ordem de grandeza de outros preços

unitários praticados em outras licitações municipais, razão pela qual inexiste óbice

no que tange à análise da economicidade do Edital em questão.

Consigno que o Edital estabeleceu dois critérios de reajuste, um para custos

de mão de obra e outro para materiais, não tendo sido justificada a previsão da

proporção/peso de 75% para mão-de-obra e de 25% para materiais.

Desta forma, parece-me que o Edital em questão estabeleceu critérios que

visam à concessão de reequilíbrio econômico financeiro (repactuação) de forma

ordinária, periódica e automática, sempre que houver novo acordo, convenção ou

dissídio de categorias profissionais.

Ocorre que a concessão de reequilíbrio de forma ordinária e automática

contradiz o seu próprio instituto, pois este só é possível na hipótese de sobrevirem

fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de consequências incalculáveis,

retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força

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maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária

e extracontratual (art. 65, II, “d” da Lei 8.666/93).

Para que a revisão dos preços seja ordinária e automática, deve-se prever um

critério objetivo (como por exemplo a aplicação de índice geral, setorial ou

específico), o que não é possível para os casos de dissídios e acordos coletivos,

uma vez que estes são extraordinários (podem ocorrer mais de uma vez ao ano ou

inclusive não ocorrer) e tendo em vista que os seus efeitos dependerão dos custos

específicos apresentados na proposta da licitante vencedora.

Nada impede que, eventualmente, o reajuste de preços e a revisão para fins

de reequilíbrio econômico-financeiro ocorram concomitantemente e sejam

formalizados no mesmo aditamento, cada qual com sua motivação e comprovações

cabíveis, calculados separadamente, de acordo com a legislação.

Sendo assim, considero pertinente a Comunicação proposta pelo zeloso

Corpo Técnico deste Tribunal no sentido de que seja justificada a previsão de

reajuste contratual através da ponderação de insumos em detrimento do reajuste de

serviços, entretanto incluirei item de Comunicação para que seja adequado o critério

de reajuste dos preços previsto no item 17 do Edital em questão, observando-se que

deve ser estabelecido critério objetivo para aplicação do reajuste ordinário, sendo

aceitável a adoção de índices econômicos gerais, setoriais ou específicos, cuja

apuração deve se dar após 12 meses da data limite para apresentação da proposta

ou do orçamento a que essa se referir, nos termos do §1º do art. 3º da Lei 10.192/01

e do inc. XI do art.40 da Lei nº 8666/93.

Outro aspecto pertinente refere-se à necessidade de adequação da Cláusula

Décima Quinta da minuta contratual, a qual admite a hipótese de cessão ou

transferência do contrato, desde que mediante prévia autorização da Administração

Pública.

Sobre o instituto da cessão de contrato e sua diferença para o instituto da

subcontratação, válido destacar o entendimento exarado pela i. Conselheira

Marianna M. Willeman a respeito do tema:

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Rubrica Fls. 16

Quanto à possibilidade de cessão do contrato, prevista no subitem 18.3 do edital e na cláusula oitava da minuta contratual, faço algumas ponderações. Primeiro, ressalto que, de acordo com os arts. 72 e 78, VI, da Lei nº 8.666/93, é lícita a subcontratação, de acordo com os limites admissíveis, e caso seja autorizada expressamente pela Administração Pública. Neste caso, o vencedor do certame não é desonerado de suas responsabilidades perante o poder público. Ademais, não há vínculo entre a subcontratada e o ente público. Diferentemente, na cessão, há sucessão de direitos e deveres de uma pessoa para outra, havendo, assim, desoneração completa do antigo contratante.

Entretanto, o contrato administrativo tem caráter intuito personae, pois o contratado apresentou a proposta mais vantajosa e preencheu os requisitos legais de habilitação, sagrando-se vitorioso no certame. Assim, o E. TCU afirma a ilegalidade da subcontratação total ou cessão do objeto licitado, por caracterizarem burla ao princípio da obrigatoriedade da licitação1.

Nesses termos, impedida está a Administração de ceder ou transferir a

terceiros o escopo principal do objeto licitado, razão pela qual deverá ser eliminada

da cláusula décima quinta da minuta contratual a possibilidade de cessão ou

transferência do contrato.

Quanto ao mais, verifico que a matéria foi bem analisada pelas instâncias

instrutivas, razão pela qual – incorporando como razões de decidir aquelas

constantes da instrução lançada à peça eletrônica “17/05/2018-Informação da CEE”

– posiciono-me PARCIALMENTE DE ACORDO com a proposta do Corpo Instrutivo

e com o parecer do douto Ministério Público Especial, residindo minha parcial

divergência para incluir item de Comunicação quanto à previsão de critério objetivo

de reajuste contratual, e

VOTO:

I- Pela COMUNICAÇÃO ao atual Prefeito do Município de Volta Redonda,

com fundamento no art. 6º, § 1º, da Deliberação TCE-RJ nº 204/96, para que,

no prazo de 30 (trinta) dias, adote as seguintes providências:

1 TCE-RJ, Processo 810.588-3/16, Relatora Marianna Montebello Willeman, sessão realizada em 28.07.2016.

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Rubrica Fls. 17

1- Mantenha esta licitação adiada sine die até que este Tribunal de Contas

delibere conclusivamente sobre o conhecimento deste Edital,

encaminhando os comprovantes de publicação dos avisos de adiamento

nos termos do art. 21 da Lei nº 8.666/93, além de divulgar a iniciativa no

sitio eletrônico oficial (internet) em atenção ao que determina o art. 8º da

Lei Nacional nº 12.527/11.

2- Faça constar do item “16” do Edital (Condições de Pagamento) os

critérios de medições e pagamentos dos serviços a serem executados,

estabelecendo que somente serão pagos os quantitativos de cada tipo de

refeições efetivamente fornecidas para cada unidade escolar, consoante ao

definido no item “12” do Termo de Referência (Anexo I do Edital).

3- Inclua no item “16” do Edital (Condições de Pagamento) que será

realizada a avaliação de desempenho e qualidade dos serviços a serem

prestados, consoante aos critérios estabelecidos no Termo de Referência.

4- Estabeleça no Edital o Regime de Execução, sendo sugerido que seja

adotado o regime de execução por empreitada por preço unitário tendo em

vista às normas de medições e pagamentos estabelecidos no item “12” do

Termo de Referência (apontamento diário da quantidade de cada tipo de

alimentação fornecida por período realizado pelo diretor da unidade

escolar).

5- Elabore e Anexe ao Edital modelo de apresentação das propostas com

os preços unitários por cada tipo de refeição. Tal modelo se faz necessário

tendo em vista que consta da letra “g” do item 12 do Termo de Referência

que na medição dos serviços prestados será considerado o preço unitário,

por tipo de alimentação escolar completa e efetivamente fornecida a

contento. Portanto, é necessário que sejam ofertados, pelos licitantes, os

preços unitários das refeições, possibilitando desta forma a elaboração dos

boletins mensais de cada unidade educacional.

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Processo nº 216.669-1/18

Rubrica Fls. 18

6 - Adeque o critério de reajuste dos preços previsto no item 17.1.1 do

Edital, conforme comentários expostos na fundamentação deste Voto,

observando-se as seguintes orientações:

6.1. Como regra, os Editais devem prever critério objetivo para

aplicação do reajuste ordinário, sendo aceitável a adoção de índices

econômicos gerais, setoriais ou específicos, cuja apuração deve se

dar após 12 meses da data limite para apresentação da proposta ou

do orçamento a que essa se referir, nos termos no parágrafo primeiro

do art. 3º da Lei 10.192/01 e do inc. XI do art.40 da Lei nº 8666/93.

6.2. Justifique a previsão contida no item 17.1.1 do Edital de reajuste

contratual através da ponderação de insumos em detrimento do

reajuste de serviços. Devem ainda ser comprovados os pesos

utilizados nesta ponderação (75% para mão de obra e 25% para

materiais), bem como deve ser previamente definido o índice a ser

utilizado para apurar a variação da mão de obra.

7- Elimine da cláusula décima quinta da minuta contratual a possibilidade

de cessão ou transferência do contrato.

8- Detalhe, especificando item por item, através de errata, todas as

alterações efetuadas no ato convocatório se for o caso, dando a devida

publicidade à mesma na forma do §4º do art. 21 da Lei Federal nº 8.666/93,

encaminhando as cópias a este Tribunal. A referida Errata, bem como o

modelo de apresentação dos preços unitários a serem ofertados devem ser

disponibilizados no site da Municipalidade e no site

www.comprasnet.gov.br.

9- Comunique ao Tribunal eventual revogação ou anulação do

procedimento licitatório em tela, remetendo, na ocasião, prova da

publicação do ato respectivo, acompanhada pelos elementos arrolados no

art. 49 da Lei Federal nº 8.666/93.

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Rubrica Fls. 19

II - Pela CIÊNCIA ao Jurisdicionado de que a proposta do Corpo Instrutivo e o

parecer do douto Ministério Público Especial podem ser consultados

eletronicamente no Portal do TCE-RJ.

Plenário,

GA-3, em / /2018.

CHRISTIANO LACERDA GHUERREN

Conselheiro-Substituto

.

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