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A CRIAÇÃO DE NOVOS MUNICÍPIOS NO BRASIL1

Arinos Fonseca

Fundação Carmelitana Mário Palmério (FUCAMP)

Resumo: O processo de criação de Municípios no Brasil sempre existiu, alternando períodos de

maior ou de menor intensidade, em conformidade com cada momento histórico, político, econômico

e social. Teve seus períodos de maior intensidade durante a Constituição de 1946 e após a

Constituição de 1988. O processo de emancipação político-administrativo de Municípios no Brasil

estava suspenso desde a Emenda Constitucional 15/1996. Recentemente foi aprovado pelo

Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar do Senado (PLS 98/2002) fixando novas regras

para a criação, desmembramento, fusão e incorporação de Municípios. O presente trabalho tem como

objetivo analisar os novos critérios definidos no Projeto de Lei. No referido PLS estão sendo

contemplados aspectos técnicos e não somente e não somente interesses politico-eleitoreiros. O

processo foi encaminhado ao Executivo e diferentemente do que se esperava, ou seja a sanção

presidencial, o mesmo foi vetado. O prazo final para o Congresso Nacional derrubar o veto encerra-

se em 18 de dezembro de 2013, o que nos leva a crer que o mesmo não será derrubado, uma vez que

não há interesse político, além dos nossos políticos já estarem mais preocupados com o recesso

parlamentar que se aproxima.

Palavras-chave: Criação de Municípios. Projeto de Lei. Veto presidencial.

Abstract: The process for the creation of Municipalities has always existed been common practice in

Brazil, with periods of higher or lower intensity, according to the historical, political, economical and

social moment. It had its, moments of high intensity during the force of 1946 Constitution and after

the 1988 Constitution. The process of political-administrative emancipation of Municipalities in

Brazil was suspended from the Constitutional Amendment 15/1996. A Complimental Law Project

was recently approved by the National Congress (PLS 98/2002), by setting new rules for the

creation, dissolution, merger and incorporation of Municipalities. This study aims to analyze the new

criteria defined in the Draft Law. The referred PLS contemplates technical aspects and not only

political and electoral interests as it was practiced previously. The process was sent to Presidential

sanction and to the surprise of the political class it was vetoed. The deadline for the Congress to

nullify the veto is December 18, 2013, which makes us believe the veto will not be nullified, since

there isn’t any political interest and, moreover, the politicians are more concerned with the

parliamentary recess which is coming soon.

Key words: Creation of Municipalities. Law Project. Presidential Veto.

Introdução.

No ordenamento jurídico brasileiro o Município pode ser conceituado como pessoa jurídica

de direito público interno (CC, art. 41, III), dotado de capacidade civil plena para exercer direitos e

1 Artigo aprovado, apresentado e publicado nestes Anais do I Seminário Sociedade, Política e Direito, da Faculdade de

Direito da Universidade Federal de Uberlândia (FADIR-UFU). Publicado em: 06.07.2014.

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contrair obrigações em seu próprio nome, respondendo por todos os atos de seus agentes (CF, art. 37,

§ 6º).

A criação de Municípios no Brasil sempre existiu, alternando períodos de maior intensidade

com outros de menor intensidade, em conformidade com cada momento histórico, político,

econômico e social. O Município ganhou uma expressão ainda maior a partir da Constituição da

República Federativa do Brasil de 1988 quando foi elevado a condição de ente federado juntamente

com a União, Estados e o Distrito Federal.

Desde a Emenda Constitucional 15/96 o processo de criação de novos Municípios estava

paralisado, exceto por ocasião da criação de “Municípios putativos”, com a possibilidade ser

retomado com a aprovação do Projeto de Lei Complementar em tramitação desde 2002.

O presente trabalho tem como objetivo analisar o Projeto de Lei Complementar que dispõe

sobre os critérios para criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios no Brasil, bem

como suas consequências no caso do mesmo ser sancionado ou vetado pela Presidente da República.

A respeito da metodologia utilizada, o trabalho foi realizado utilizando o método teórico que

consistiu na análise de obras doutrinária, artigos e documentos eletrônicos que tratam do assunto,

além da pesquisa na legislação constitucional e infraconstitucional.

O primeiro capítulo traz uma caracterização e evolução histórica do Município ao longo das

Constituições brasileiras, cuja importância efetiva se deu a partir da Constituição de 1998 com a

elevação do mesmo ao status de ente federativo.

No segundo capítulo foi feita uma abordagem do processo de criação de Municípios, em

especial durante a vigência da Lei Complementar nº 1/67 com critérios rígidos e após a Constituição

de 1988 com a devolução aos Estados para o estabelecimento de critérios visando a continuidade do

processo emancipatório.

Na sequência, o terceiro capítulo verifica-se a viabilidade da criação de Municípios, uma

vez que muitos são criados apenas para atender aos interesses políticos sem, entanto possuir

condições mínimas de sobrevivência.

Por último no quarto capítulo é analisado o Projeto de Lei Complementar aprovado pelo

Congresso Nacional para regulamentar o art.18, § 4º, CF/88 com o objetivo de criação, fusão,

incorporação e desmembramento de Municípios no Brasil.

1. O município nas Constituições brasileiras

O modelo de Município adotado em Portugal seguiu o modelo Romano, em consequência

da ocupação da Península Ibérica, da qual Portugal faz parte, por parte do Império Romano. Durante

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o período colonial, o Brasil obedeceu à legislação adotada em Portugal, sob a vigência das

Ordenações Afonsinas, Manuelinas e Filipinas até a independência ocorrida em 1822.

Assim que o Brasil tornou-se independente do domínio português foi outorgada a

Constituição de 1824, que definia em seu art. 167 “Em todas as Cidades e Villas ora existentes, e,

nas mais, que para o futuro se crearem haverá Camaras, às quaes compete o Governo economico e

Municipal das mesmas Cidades e Villas”.

É importante observar que conforme Castro (2006, p. 14) “Durante o Império a diferença

entre cidade e vila identificava-se apenas pelo critério democrático e pela composição dos membros

das Câmaras Municipais”. As Câmaras das cidades eram compostas de nove membros, além do

secretário, e as vilas, de sete. A eleição municipal fazia-se de quatro em quatro anos, com domicílio

eleitoral das Assembleias Paroquiais.

Os artigos 168 e 169 definiam como seriam formadas as Câmaras, bem como as funções

municipais que deveriam ser regulamentadas por lei regulamentar, e de acordo com Meirelles (2008,

p. 38):

Durante a vigência da lei regulamentar de 1828 os municípios não passaram de uma

divisão territorial, sem influência política e sem autonomia na gestão dos seus

interesses, ante a expressa declaração daquele diploma legal de que as Câmaras

eram corporações meramente administrativas.

Um novo componente, para Janotti (1981) foi introduzido na vida política do país que era:

“eleições para escolha dos membros componentes dos Conselhos Gerais nas Províncias (atuais

Estados) e da Assembleia-Geral, dividida em Câmara dos Deputados e Senado”. Por outro lado, o

voto não era universal, estando restrito aos cidadãos que fossem detentores de propriedades ou que

tivessem uma determinada renda.

Durante o período de vigência da Constituição Imperial (1824-1891), vários foram os Atos

Institucionais editados para alterar o texto da referida Carta. Mesmo assim, os Municípios

atravessaram o Império sem rendas próprias para prover as suas demandas e sem possibilidade de

exercício autônomo do poder de polícia.

O centralismo provincial não confiava nas administrações locais. E poucos foram os atos de

autonomia praticados pelas Municipalidades, que longe do poder central e sem ajuda deste, ficavam

isolados. Enquanto os presidentes provinciais cortejavam o Imperador, e o Imperador desprestigiava

os governos regionais, na ânsia centralizadora que impopularizava o Império.

A Constituição de 1891 trouxe alterações tais como: a forma de governo que passou de

Monarquia para República; o sistema de governo, de parlamentarista para presidencialista e a forma

de Estado foi convertida de unitária para federal. Aquela Carta em seu art. 68 definia: “Os Estados

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organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios, em tudo quanto respeite

ao seu peculiar interesse”. É possível observar que, pela primeira vez, há de se falar em princípio da

autonomia municipal, onde deveria ser respeitado o peculiar interesse dos Municípios.

De forma contrária, Meirelles (2008) esclarece que durante a vigência da referida

Constituição não houve autonomia municipal no Brasil, uma vez que o hábito do centralismo, a

opressão do coronelismo e a falta de cultura do povo transformaram os Municípios em áreas de

domínio dos políticos truculentos, que mandavam e desmandavam como se fossem propriedades

particulares.

Para Leal (2012, p. 44):

O coronelismo é, sobretudo, um compromisso, uma troca de proveitos entre o poder

público, progressivamente fortalecido, e a decadente influência social dos chefes

locais, notadamente dos senhores de terras. Não é possível, pois, compreender o

fenômeno, sem referência à nossa estrutura agrária, que fornece a base de

sustentação das manifestações de poder privado ainda tão visíveis no interior do

Brasil. Esse sistema foi muito utilizado durante a República Velha (1889 a 1930)

onde não havia voto secreto. O título de coronel, nesse caso, não tinha nenhum

vinculo à patente das Forças Armadas, mas sim a influência política e financeira

sobre as pessoas de um determinado território em localidade interioranas do Brasil.

Com a Revolução de 1930 e a queda dos homens da República Velha, a corrente social-

democrática influenciou na elaboração do texto da Constituição de 16 de julho de 1934. Essa

Constituição, em seu art. 13, trouxe novos parâmetros para a autonomia municipal como a eleição de

prefeitos e vereadores.

Além disso, foi atribuída, ao Município, renda própria podendo o mesmo decretar seus

impostos e taxas, a arrecadação e aplicação de suas rendas, bem como a organização de serviços de

sua competência. Pode-se dizer que essa Constituição foi inovadora afastando as ingerências dos

Estados que oprimiam os Municípios. Não foi possível verificar os resultados práticos dessa

constituição, em razão da sua curta duração, ou seja, apenas três anos.

Na opinião de Faveiro (2004), com o golpe de Getúlio Vargas em 1937, impôs-se novo

regime político no Brasil. A ditadura e consequentemente uma nova Constituição foi outorgada em

10 de novembro de 1937. Essa constituição ficou conhecida como “constituição polaca”, numa

alusão à Constituição autoritária da Polônia. Todas as atribuições estavam restritas ao Prefeito, sendo

estes nomeados pelos Governadores dos Estados (Interventores). A previsão de eleição para

vereadores apenas ilustrou o texto constitucional que nunca foi obedecido.

Além disso, segundo, Leal (2012) a distribuição dos tributos arrecadados era feita de forma

desigual favorecendo os Estados e os Municípios mais ricos, ficando os demais numa situação de

miséria, o que dificultava o desenvolvimento dos Estados e Municípios mais pobres.

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Houve, nesse período, ditadura pura e simples, com todo o Poder Executivo e Legislativo

concentrado nas mãos do Presidente da República que legislava por meio de decretos-leis que ele

próprio criava e depois aplicava como órgão do Executivo.

Deposto o Governo Ditatorial, em 1945, fez renascer o movimento democrático que

culminou com a Constituição de 1946, a qual contou com uma maior participação das correntes

populares e nacionalistas, assegurando, em seu art. 28, uma maior autonomia política, financeira e

administrativa. Para Meirelles (2008), além das rendas exclusivas, previstas no art. 29, ainda coube

aos Municípios a participação em alguns tributos da esfera federal e estadual (art. 15, §§ 2º e 4º, 20,

21 e 29).

Em 1964, com o Golpe Militar que se caracterizou pela centralização do poder, houve um

enfraquecimento dos poderes locais com os Municípios perdendo autonomia, além da criação de

Municípios tidos por relevantes para a segurança nacional e a proliferação daqueles considerados

estâncias hidrominerais.

A Carta de 1967 proporcionou a ampliação das atribuições da União, criando a figura do

decreto-lei que possibilitava ao governo federal editar as leis de seu interesse através de decretos. A

característica básica dessa Constituição foi à centralização do poder que viveu basicamente sob o

domínio dos atos institucionais.

Uma das alterações mais significativas da Carta de 1967 foi a implantação de exigências

para a criação de novos Municípios significando uma perda para os Estados-membros até então

detentores de tal prerrogativa.

A nomeação dos prefeitos das capitais e das estâncias hidrominerais, pelo Governador do

Estado, antes facultativa, passou a ser obrigatória. Permaneceu a nomeação dos Prefeitos dos

Municípios declarados de interesse de segurança nacional, cujos nomes deveriam ser aprovados pelo

Presidente da República e posteriormente aprovados pelo Governador do Estado.

É importante observar que, uma parcela significativa da população foi privada de exercer o

direito de voto, em razão dessas cidades, em especial as capitais, possuírem grandes contingentes

populacionais. Já a Emenda Constitucional (EC) n° 1 de 1969, considerada por muitos doutrinadores

como uma nova Constituição, não trouxe alterações significativas em relação aos municípios.

A Constituição Federal promulgada em 1988 teve como um dos princípios fundamentais o

destaque para a Federação, que é constituída pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal

e dos Municípios. O Município passou a ser um ente federativo, diferentemente das Constituições

anteriores.

Para Faveiro (2004) a consequência de o Município ser elevado ao status de ente federativo

teve como consequência o reconhecimento de sua capacidade de auto-organização, mediante o poder

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de elaborar sua Lei Orgânica Municipal, vota em dois turnos, com o interstício, mínimo de dez dias, e

aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendendo os princípios

estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos, de

conformidade com a CF/88, art. 29, caput.

A Constituição de 1988 concedeu múltiplas competências em comum com a União e os

Estados, bem como de forma privativa, nos aspectos administrativos, políticos e

econômico/financeiro. Além disso, devolveu aos Estados a competência para fixar os critérios de

criação de novos municípios, que foram estabelecidos no art. 18, § 4°.

A partir de 1988 a nomeação de prefeitos foi proibida, sob qualquer hipótese. Os prefeitos

passariam a ser eleitos pelo voto direto e simultâneo, realizado em todo o país, a exemplo do que já

ocorria com os vereadores, conforme art. 29, I, CF/88. O Município passou a ter maior participação

nos impostos federais e estaduais.

2. A criação de municípios no Brasil

O ordenamento jurídico e constitucional brasileiro prevê a Federação como forma de

Estado. De acordo com o art. 1º da Constituição de 1988, é formada pela união indissolúvel dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, concedendo aos Municípios um status de unidades

política-administrativas dentro da organização do Estado brasileiro, fato até então

desconhecidos nas Constituições anteriores.

Aos Municípios foi outorgada autonomia política, administrativa e financeira.

Conforme Meirelles (2008) a autonomia política é a capacidade de auto-organização expressa

no caput do art. 29, CF/88, ao passo que a autonomia administrativa está estampada na CF/88,

art. 30, IV, V, VI, VII, VIII e IX, e, por último, a autonomia financeira é a possibilidade de

decretação de tributos e aplicação das rendas municipais, contemplada no art. 30 CF/88.

No Brasil, o Município surge sempre a partir do território de um ou mais Municípios,

desde que dentro do mesmo Estado, por meio de desmembramento, anexação, incorporação e

fusão. em conformidade com o art. 18, § 4º, Constituição Federal de 1988.

Sobre as diferentes formas de criação do Município ensina-nos Meireles (2008, p. 68-

69):

Desmembramento é a separação de parte de um Município para se integrar

noutro ou constituir um novo Município. Anexação é a junção de parte

desmembrada de um território a Município já existente, que continua com sua

personalidade anterior. Incorporação é a reunião de um Município a outro,

perdendo um deles a personalidade, que se integra a do território incorporador.

Fusão é a união de dois ou mais Municípios que perdem, todos eles, sua

primitiva personalidade, surgindo um novo Município.

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Dentre as modalidades previstas para a criação de municípios no Brasil a mais comum

ou usual é o desmembramento, por meio da emancipação de Distrito (circunscrição administrativa,

não possuindo personalidade jurídica, e sua existência se justifica, como unidade administrativa do Município,

no atendimento a princípio da desconcentração dos serviços públicos) de um município ou de Distritos

de vários municípios, dotando-o de autonomia e elevando à categoria de pessoa jurídica de

Direito Público Interno, em consonância com o art. 41, II, Código Civil.

O processo de criação de Municípios no Brasil a partir de 1940, conforme Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, tem sido acelerado, exceto durante os períodos

ditatoriais (Constituições de 1937 e 1967 e EC 1969).

De 1940 a 2005, o número de Municípios no Brasil cresceu aproximadamente 253%,

passando de 1.574 Municípios para 5.565. Os períodos de maior intensidade de surgimentos de

novos Municípios foram a década de 1960 e o início da década de 1970 e após a promulgação

da Constituição de 1988, conforme podem ser observados na tabela 1, abaixo.

Tabela 1 – Brasil: Municípios instalados (1940-2005)

Ano Nº de Municípios Novos Municípios Variação (%)

1940 1.574 --- ---

1950 1.889 315 20,01

1960 2.766 877 46,43

1970 3.952 1.186 42,88

1980 3.992 39 0,99

1988 4.121 130 3,26

1990 4.491 370 8,98

1993 4.974 483 10,75

2000 5.507 533 10,71

2005 5.565 58 1,05

FONTE: IBGE (2010). Elaboração: FONSECA, Arinos (2013).

Na avaliação de Pinto (2003) uma das causas para a intensa criação de municípios durante a

vigência da Constituição de 1946 estaria relacionada ao sistema de tributos, onde os Municípios mais

pobres foram favorecidos com as cotas de Fundo de Participação dos Municípios - FPM, uma vez

que as cotas eram iguais para todos os Municípios. Com isso cada governo estadual estimulava a

criação de Municípios para atrair mais recursos do governo federal para o seu Estado.

O FPM corresponde a 23,5% da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do

Imposto de Renda (IR) repassada pela União aos Municípios, de acordo com a população de cada Município.

Criado pela Lei 5.172/1966 – Código Tributário Nacional. Em 1969 o percentual era de apenas 5,0%

chegando a 16,0% em 1985 e vem sofrendo reajuste até chegar ao patamar de 23,5% desde 2008.

A Constituição de 1967 caracterizou-se pela centralização de poder, com destaque para o

artigo 14 que definia: “Lei complementar estabelecerá os requisitos mínimos de população e renda

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pública e a forma de consulta prévia às populações locais, para a criação de novos Municípios”. O

art. 2° da Lei Complementar n° 1/67, que regulamentou o mencionado art. 14 da Constituição:

Art. 2° - Nenhum Município será criado sem a verificação da existência, na respectiva

área territorial, dos seguintes requisitos: I - população estimada, superior a 10.000

(dez mil) habitantes ou não inferior a 5 (cinco) milésimos da existente no Estado; II -

eleitorado não inferior a 10% (dez por cento) da população; III - centro urbano já

constituído, com número de casas superior a 200 (duzentas); IV - arrecadação, no

último exercício, de 5 (cinco) milésimos da receita estadual de impostos. § 1º - Não

será permitida a criarão de Município, desde que esta medida importe, para o

Município ou Municípios de origem, na perda dos requisitos exigidos nesta Lei. § 2º -

Os requisitos dos incisos I e III serão apurados pelo Instituto Brasileiro de Geografia

e Estatística, o de nº II pelo Tribunal Regional Eleitoral do respectivo Estado e o de

número IV, pelo órgão fazendário estadual. § 3º - As Assembleias Legislativas dos

Estados requisitarão, dos órgãos de que trata o parágrafo anterior, as informações

sobre as condições de que tratam os incisos I a IV e o § 1º deste artigo, as quais serão

prestadas no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da data do recebimento.

O conjunto de regras dificultava a emancipação de Municípios, em especial nos aspectos

arrecadação e naqueles onde os Municípios de origem ficassem sem as condições mínimas exigidas

em lei. Durante o regime militar foram poucos os Municípios criados, em razão do rigor da referida

lei complementar.

Tão logo findou o período da ditadura militar, foi promulgada a Carta de 1988, em que o

constituinte, após anos de repressão e imbuído de ideais descentralizadores, alterou de forma

significativa esse cenário devolvendo aos Estados a competência para fixar os critérios de criação de

novos municípios, o que foi estabelecido pelo art. 18, § 4°:

Art. 18, § 4°: a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de

Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente

urbano, far-se-ão por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei

Complementar estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às

populações diretamente interessadas.

Conforme Lorenzetti (2003) com a cessação da interferência do Poder Central, a criação de

novos entes federados mostrou-se danosa onde, via de regra, os critérios foram definidos a fim de

atender a interesses políticos e não técnicos. Com isso muitos dos novos Municípios não possuíam

rendas próprias, o que os tornava dependentes de repasses de recursos estaduais e federais, o que

evidenciava o empobrecimento de todos a partir da criação de novos entes políticos em razão dos

aumentos dos integrantes para dividir o “mesmo bolo”.

A onda emancipacionista não foi um fenômeno nacional, em virtude da concentração em

alguns Estados, o que pode ser comprovado por Tomio (2002, p. 48):

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Em termos proporcionais, a maioria dos Estados das regiões Norte e Centro-Oeste,

se destacam, mas, quantitativamente, as emancipações nessas regiões não são tão

relevantes. O pequeno número de municípios em 1988, as características de fronteira

e a criação de novos Estados devem ter, juntamente com as determinações

institucionais, motivado o altíssimo índice relativo de emancipações nessas regiões.

O surgimento de novos Municípios, como de se esperar, ocorreu nos Estados criados a partir

de 1960 (Acre, Mato Grosso do Sul, Rondônia) e os criados pela Constituição de 1988 (Tocantins,

Amapá e Roraima). A exceção ficou por conta do estado do Rio Grande do Sul onde o número de

Municípios praticamente dobrou.

Em relação ao Rio Grande do Sul esse aumento, segundo Bauer (2009) se deu em virtude da

legislação gaúcha ser altamente favorável à criação de novas unidades. Entre os requisitos previstos

naquela legislação podem ser citados: população mínima de 5.000 habitantes ou 1.800 eleitores; 150

casas em núcleo urbano já constituído ou 250 na área a ser emancipada. Além desses, apresentava

um critério bastante subjetivo que era as condições reais de desenvolvimento a serem avaliadas

justificadamente pela Assembleia Legislativa Estadual.

O Congresso Nacional, consciente de que a situação estava atingindo níveis insuportáveis,

aprovou a Emenda Constitucional nº 15, de 12 de setembro de 1996, validada constitucionalmente

pelo STF por meio da ADI nº 2.395/DF – Rel. Min. Gilmar Mendes, decisão 09/05/2007. Com a

referida Emenda o art. 18, § 4º da Constituição Federal de 1988 passou a ter a seguinte redação:

Art. 18, § 4°: a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios,

far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar

Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos

Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal,

apresentados e publicados na forma da lei.

De acordo com Lorenzetti (2003) a partir dessa data a criação de novos Municípios passou-

se a exigir, além da lei estadual e do plebiscito, também uma lei complementar federal, para

determinar o período de tempo no qual será admitido qualquer um desses processos. Ainda, previa o

disposto constitucional uma lei para disciplinar a elaboração dos Estudos de Viabilidade Municipal.

A respeito da consulta prévia, mediante o plebiscito, às populações dos Municípios

diretamente envolvidos, significa para Moraes (2011) populações dos Municípios diretamente

interessados e afasta a interpretação do Tribunal Superior Eleitoral, no sentido de consultar somente

a população da área a ser desmembrada.

Em sentido contrário e a fim de dirimir eventuais dúvidas quanto a quem deveria ser

consultada por ocasião dos plebiscitos, o art. 7º da Lei 9.709/98 esclareceu que a população

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diretamente interessada é tanto a do território que se pretende desmembrar, quanto à do território que

sofrerá desmembramento, isto é o remanescente.

A elaboração dos Estudos de Viabilidade Municipal é, sem dúvida, o aspecto mais

complexo na criação de novos Municípios, em razão dos estudos de viabilidade serem de ordem

econômica, financeira e técnica, não atendendo a critérios e interesses políticos e eleitoreiros. Os

referidos Estudos, provavelmente, chegarão a conclusão de que a maioria dos pretendentes à

emancipação não conseguiriam sobreviver somente com a arrecadação própria, ficando na

dependência dos repasses de verbas estaduais e federais.

Moraes (2011, p. 311) afirma que:

“proclamado pelo TRE o resultado negativo da consulta, a decisão tem eficácia

definitiva e vinculante da Assembleia Legislativa, impedindo a criação do

Município projetado, sob pena de inconstitucionalidade por usurpação da

competência judiciária. O plebiscito deverá ser realizado somente após a conclusão

desses estudos”.

Outro aspecto relevante consiste em que a consulta a toda a população já torna um fator de

limitação do processo emancipacionista, uma vez que a maioria da população interessada reside no

território remanescente.

Após a Emenda Constitucional 15/1996 foram criados 57 Municípios chamados de

putativos, cuja expressão “município putativo” foi utilizada pelo Ministro do Supremo Tribunal

Federal Eros Grau, por ocasião do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI

2240/BA, numa analogia ao casamento putativo, onde um cidadão casa ou constitui uma sociedade

de fato, sem validade jurídica, mas se sua constituição for de boa-fé, em homenagem ao princípio da

segurança jurídica, a justiça acaba lhe conferindo validade.

Em função da inexistência da Lei Complementar Federal, vários estados da Federação

legislaram sobre o tema e diversos municípios foram efetivamente criados após a EC nº 15/96,

violando frontalmente a regra do dispositivo constitucional, razão pela qual foram interpostas várias

Ações Diretas de Inconstitucionalidade – ADI, junto ao Supremo Tribunal Federal – STF. Ao final

dos julgamentos das ADIs o Tribunal julgou procedente as ações para reconhecer a mora do

Congresso Nacional estabelecendo prazos entre 18 e 24 meses para que este adotasse todas as

providências legislativas ao cumprimento da norma constitucional imposta pelo art. 18, § 4º, CF/88.

Diante da decisão do STF, o Congresso Nacional, em 18 de dezembro de 2008, aprovou a

Emenda Constitucional nº 57/2008, que dispunha em seu artigo 1º:

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Art. 1º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar acrescido

do seguinte art. 96: Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e

desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro

de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à

época de sua criação.

A criação da referida Emenda foi, na verdade, um paliativo para a situação que ainda não

havia sido solucionada, tendo como origem a não promulgação de Lei Complementar Federal

relacionada ao $ 4º, art. 18, CF/88. O teor da Emenda apenas convalida os Municípios putativos, ou

seja, aqueles criados após a Emenda Constitucional 15/96 e até 31 de dezembro de 2.006.

O procedimento para a elaboração de uma Emenda Constitucional é muito mais complexo

do que o de uma Lei Complementar Federal. Para a aprovação desta última exige-se a aprovação da

maioria absoluta dos deputados e senadores, conforme disposto no art. 69, CF/88, enquanto que na

primeira “a proposta será discutida e vota em cada Casa do Congresso Nacional em dois turnos, e

aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros”, conforme o art. 60,

§ 2°, CF/88.

Para o Congresso Nacional obter quórum necessário à aprovação da Lei Complementar

necessita da concordância de 257 deputados e 41 senadores, ao passo que a Emenda Constitucional

requer a concordância de 308 deputados e 49 senadores, isto é, uma diferença de 59 membros, sem

considerar os demais requisitos legais.

3. A viabilidade de criação de novos municípios no Brasil

A criação de novos Municípios é um processo sem fim. O mesmo encontra-se paralisado em

virtude do Congresso Nacional ainda não ter criado a Lei Complementar Federal a que se refere o

art. 18, § 4º da CF/88. Na eventualidade de criação da referida lei muitos Distritos estarão se

articulando tendo em vista a possibilidade de tornar entes federados.

Em estudo realizado em 2008 pela Confederação Nacional dos Municípios – CNM junto as

Assembleias Legislativas de todo o país, foi constatado que existia na data da EC 15/96 418 Distritos

que pretendiam se emancipar legalmente tornando Municípios.

De acordo com Bremaeker (2002) existem, nos meios acadêmicos, políticos, técnicos e

midiáticos, muitas justificativas contrárias ao processo de emancipação de novos Municípios, entre

as quais estão a inviabilidade financeira e o alto custo que os mesmos representam para o País. Se

por outro lado for analisada a situação de cada comunidade interessada no processo verifica-se uma

opinião favorável.

Bremaeker (2001), em outro estudo, analisa que são diversas as causas que levam os

distritos a buscarem a sua emancipação política. Entre elas estão: a) os interesses político-

12

eleitoreiros, voltados para a obtenção de votos por parte dos defensores da emancipação; b) o

descaso por parte da administração do município de origem, que muitas vezes priva seus distritos de

serviços básicos como saneamento, postos de saúde, iluminação pública, energia elétrica e habitação;

ou ainda, contrapondo-se, a essa visão anterior; c) a existência de uma forte atividade econômica

local e uma infraestrutura de serviços tão satisfatória que já não se justifica a subordinação desse

distrito ao governo do município a que pertence e para a qual contribui com recursos próprios.

Ainda segundo o referido autor, que realizou outra pesquisa junto a Municípios e também

com aqueles de onde se originaram os novos Municípios mostra que em mais de 75% dos casos a

comunidade estava insatisfeita com a atenção que lhe era dada pelo Município de origem. A

emancipação pode representar para muitas comunidades o real acesso a diversos serviços a que

dificilmente teriam acesso.

O mesmo autor em outro estudo (Apud NUNES, 2001, p. 113) enfatiza que:

os pequenos Municípios brasileiros, até 10 mil habitantes, que constituem mais da

metade do total, ficam dependentes dos repasses das receitas do Governo Federal e

dos estaduais. O FPM é a principal fonte de receita de 73,9% dos Municípios de

pequeno porte, e para 14,2% o ICMS é a principal fonte de receita. Os pequenos

Municípios possuem uma receita tributária municipal pequena, devido ao fato de

suas populações serem predominantemente rurais e de os tributos passíveis de

cobrança serem eminentemente urbanos. Tributos como ISS, IPTU, ITBI, taxas e

contribuição de melhoria somente encontram significado em um ambiente urbano

expressivo.

Grande parte dos recursos financeiros municipais, sejam eles próprios ou repassados, são

gastos para manter a máquina administrativa ficando uma parcela insignificante para fazer frente a

novos investimentos em educação, saúde, infraestrutura, entre outros, a fim de possibilitar uma

melhoria na qualidade de vida da população.

A parcela do FPM destinada aos Municípios vem sofrendo constantes aumentos passando

de 5,0% em 1969 aos 23,5% desde 2008, inclusive encontra em estudo visando ser votada em breve

no Congresso Nacional uma proposta de elevação em 2% na parcela do referido fundo destinado aos

Municípios.

Essa crescente evolução nos percentuais é caracterizada como uma das razões pelo interesse

no processo de emancipação de Distritos. Por outro lado, quando se cria um novo Município faz-se

uma redivisão do montante de recursos a ser repartido, o que evidencia um valor menor a ser

recebido pelos demais. A criação de novos entes federados provoca um empobrecimento de todos.

Os pequenos Municípios contribuem muito pouco para a geração do FPM e acabam se

apropriando de parte substancial deste, em detrimento daqueles municípios que efetivamente

13

colaboraram para a composição do montante. Aqui há um aspecto interessante que é a transferência

de renda dos Estados e Municípios mais ricos para os mais pobres.

Recentemente o governo federal tem reduzido ou isentado o IPI sobre alguns produtos

industrializados, especialmente automóveis e eletrodomésticos da linha branca. Esse fator repercute

diretamente nas finanças dos Municípios menores e consequentemente os mais pobres, em razão da

redução no repasse do FPM. Isso mostra a fragilidade da saúde financeira desses Municípios cujo

recurso é a principal fonte de renda.

Como exemplo da viabilidade de criação de Municípios muitos políticos tem como

referência a criação do município de Juatuba, localizada na Região Metropolitana de Belo Horizonte

(MG). No então distrito de Juatuba está instalada uma unidade da Cervejaria Brahama (atual AB-

Inbev) que contribuía com metade do orçamento de todo o município de Mateus Leme, por meio da

arrecadação do ICMS.

O novo Município foi criado em 1992 ficou com parcela significativa da arrecadação

deixando Mateus Leme numa situação critica e que só agora conseguiu recuperar sua economia. Esta

é uma situação de exceção, pois a regra geral é de criação de Municípios que não conseguem

sobreviver sem os recursos transferidos.

Em situação contrária, alguns pequenos Municípios dependem unicamente de uma atividade

econômica, seja turismo, mineração, agropecuária, etc. Entre esses Municípios está Fortaleza de

Minas (MG) com aproximadamente 4.000 habitantes, cuja atividade econômica principal é a

exploração de níquel, pertencente ao Grupo Votorantim. Em setembro de 2013 a empresa suspendeu

as atividades alegando redução nas exportações, em especial para a Finlândia e demitiu 400

funcionários, o que trará um prejuízo enorme nas finanças municipais, para o comércio local, além

do aspecto social com esse alto número de desempregados.

A composição das receitas municipais é bastante diferente segundo o tamanho de sua

população. Bremeker, (2013) observou em seu estudo que quanto menor a população do Município

maior é a dependência de transferência de recursos, seja do Governo Federal ou Estadual. Os

Municípios com população inferior a 50.000 habitantes dependem em 80% ou mais dos repasses de

recursos.

Outro aspecto que tem fomentado críticas é o fato de que o acesso indiscriminado aos

recursos do Governo Federal tem restringido os esforços das administrações municipais em atuarem

de maneira mais eficaz na expectativa de ampliar suas fontes de receitas, evitando-se o desgaste de

uma tributação mais ajustada. A criação de novos tributos pode tornar-se medida impopular e muitos

administradores não o fazem, em razão da possibilidade de perder votos em eleições futuras.

14

4. A proposta de criação de novos municípios no Brasil.

Desde a aprovação pelo Congresso Nacional da Emenda Constitucional 15/1996 o processo

de criação de novos municípios está praticamente paralisado.

Em 2002 começou a tramitar no Senado Federal o projeto de lei de autoria do Senador

Mozarildo Cavalcanti (PTB-RR). Esse projeto já sofreu várias alterações visando a atender as

reivindicações da Confederação Nacional dos Municípios e recentemente foi aprovado pelo

Congresso Nacional, sendo enviado em seguida à Presidência da República para a sanção

presidencial.

O Projeto de Lei Complementar dispõe sobre o procedimento para a criação, a incorporação,

a fusão e o desmembramento de Municípios, cujo objetivo é regulamentar o § 4º do art. 18 da

Constituição Federal, merece destaque em alguns artigos.

4.1 Principais aspectos da Lei Complementar.

Após a sanção presidencial deverão ser observados os seguintes requisitos para a criação,

desmembramento, fusão ou incorporação de Municípios:

Conforme o art. 2º Lei Complementar:

Art. 2º: A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios

dependerão da realização de Estudos de Viabilidade Municipal – EVM e de consulta

prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, e far-se-ão

por lei estadual, obedecidos os prazos, procedimentos e condições estabelecidos

nesta Lei Complementar.

O plebiscito só poderá ser realizado após os Estudos de Viabilidade Municipal com parecer

conclusivo sobre a comprovação da existência das condições que permitem a consolidação e o

desenvolvimento dos Municípios envolvidos, conforme previsto no art. 6º.

Para dar início ao processo, o art. 5º dispõe:

Art. 5º: Os procedimentos para a criação, a incorporação, a fusão e o

desmembramento de Municípios terá inicio mediante requerimento dirigido à

Assembleia Legislativa do respectivo Estado, subscrito por, no mínimo:

I) 20% (vinte por cento) dos eleitores residentes na área geográfica diretamente

afetada, no caso da criação ou desmembramento de Municípios; e

II – 10% (dez por cento) dos eleitores residentes em cada um dos Municípios

envolvidos, no caso de fusão ou incorporação dos Municípios;

Parágrafo único. A base de cálculo dos eleitores residentes será o cadastro do

Tribunal Superior Eleitoral – TSE referente ao número total de eleitores cadastrados

na última eleição.

15

É imprescindível a realização de Estudo de Viabilidade Municipal conforme previsto no art.

7º:

Art. 7º - A elaboração dos EVM será precedida da comprovação, em relação ao

Município a ser criado e ao Município pré-existente, do cumprimento das seguintes

condições:

I – que tanto os novos Municípios quanto os Municípios pré-existentes possuam

população igual ou superior ao mínimo regional, apurado da seguinte forma:

a) verificação da média aritmética da população dos Municípios médios brasileiros,

excluindo-se do cálculo:

1. os 25% (vinte e cinco por cento) dos Municípios brasileiros com menor

população;

2. os 25% (vinte e cinco por cento) dos Municípios brasileiros com maior

população;

b) a partir da média aritmética nacional apurada com base na alínea “a” deste inciso,

consideram-se mínimos regionais:

1. regiões Norte e Centro-Oeste: 50% (cinquenta por cento) daquela média;

2. região Nordeste: 70% (setenta por cento) daquela média; e

3. regiões sul e sudeste: 10% (cem por cento) daquela média;

....

§ 1º - A revisão do limite populacional mínimo previsto no inciso I do caput será

realizada com base na taxa média geométrica de crescimento anual, considerando as

informações dos 2 (dois) últimos levantamentos censitários realizados pelo IBGE.

...

§ 4º - A comprovação do cumprimento das condições referidas no caput é requisito

indispensável para a realização dos EVM e para o prosseguimento do processo de

criação, incorporação, fusão e desmembramento dos Municípios.

Considerando a população brasileira divulgada pelo IBGE, Censo Demográfico de 2010, de

aproximadamente 190 milhões de habitantes, a população mínima exigida para a criação de

Municípios de acordo com o art. 7º, “b” seria de 6 mil, 8,4 mil e 12 mil, respectivamente, de acordo

com estudo realizado pela Câmara dos Deputados.

O surgimento de um novo Município pode inviabilizar o Município preexiste ou

remanescente nos aspectos populacionais e econômicos, razão pela qual a Lei Complementar proíbe

tais situações. Houve uma melhoria significativa em relação ao projeto de lei original que estabelecia

números absolutos de população.

O art. 8º dispõe:

Art. 8º - Os EVM devem abordar os seguintes aspectos em relação ao Município a

ser criado e ao Município preexistente:

I – viabilidade econômico-financeira;

II – viabilidade político-administrativa; e

III – viabilidade socioambiental e urbana.

§ 1º - A viabilidade econômico-financeira deverá ser demonstrada a partir das

seguintes informações:

I – estimativa projetada para o exercício de realização do estudo e para os 2 (dois

seguintes de:

16

a) receitas de arrecadação própria, considerando apenas os agentes econômicos já

instalados, com base na arrecadação dos 3 (três) anos anteriores ao da realização do

estudo, atestadas pelo Tribunal de Contas competente;

b) receitas de transferências federais e estaduais, com base nas transferências

recebidas nos 3 (três anos anteriores ao da realização do estudo, atestadas pelo

Tribunal de Contas competente; e

c) despesas com pessoal, custeio e investimento, dividas vencidas e restos a pagar,

com base nas despesas realizadas nos 3 (três) anos anteriores ao da realização do

estudo, atestadas pelo Tribunal de Contas competente; e

d) resultado primário, com base nos resultados dos 3 (três) anos anteriores ao da

realização do estudo;

II – indicação, diante das estimativas de receitas e despesas, da possibilidade do

cumprimento de aplicação dos mínimos constitucionais nas áreas de educação e

saúde e de atendimento na prestação dos serviços públicos de interesse local; e

III – indicação, diante das estimativas de receitas e despesas, da possibilidade do

cumprimento dos dispositivos da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000,

inclusive limites da dívida e das despesas com pessoal, pagamento de restos a pagar

e realização de gastos mínimos com saúde e com educação.

...

§ 3º - A análise de viabilidade político-administrativa deve observar a proporção

entre o número de servidores e a população estimada na área territorial dos

Municípios envolvidos, a partir das seguintes informações:

...

III – estimativa dos servidores permanentes lotados em unidades situadas na área a

ser desmembrada ou emancipada que serão transferidos ao novo Município;

§ 4º A viabilidade socioambiental e urbana deverá ser demonstrada a partir do

levantamento dos passivos e dos potenciais impactos ambientais e das seguintes

informações e estimativas, definindo-se preliminarmente qual Município deverá

assumir esses passivos:

...

II – diagnóstico da situação de continuidade da mancha de ocupação urbana e

dependência funcional entre os núcleos urbanos dos Municípios envolvidos;

...

V – perspectiva de crescimento demográfico;

VI – estimativa de crescimento da produção de resíduos sólidos e efluentes;

VII – identificação do percentual da área ocupada por áreas protegidas ou de

destinação específica, tais como unidades de conservação, áreas indígenas,

quilombolas ou militares; e

VIII – proposta de compartilhamento dos recursos hídricos e da malha viária

comum.

O projeto estabelece que os Estudos de Viabilidade Municipal devem demonstrar indicadores

objetivos que permitem aferir a viabilidade autônoma, a partir de critérios sócio-econômicos,

político-administrativos e socioambientais. Nos indicadores há a nítida preocupação com a qualidade

de vida da população, bem como o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Outro aspecto relevante é o que tem previsão no art. 9º, § 1º onde os EVM deverão ser

realizados, preferencialmente, por instituições públicas de comprovada capacidade técnica. Houve

uma preocupação importante no tocante à capacidade técnica, que provavelmente poucas

Assembleias Legislativas devem possuir.

17

4.2 Veto presidencial

De acordo com a CF/88, art. 66, caput o Projeto de Lei foi enviado à Presidente da República

para a sanção no caso de aquiescência. Para surpresa no meio político houve o veto total, onde a

Presidente considerou o projeto contrário ao interesse público, conforme dispõe o art. § 1º, do

mesmo artigo. Conforme previsão constitucional (art. 66, § 1º, parte final) a Presidente da República

enviou ao Presidente do Senado Federal, dentro do prazo de quinze dias úteis, mensagem

comunicando os motivos do veto, conforme publicada no Diário Oficial da União – DOU de

13.11.2013, Edição extra.

A Presidente da República após ouvir o Ministério da Fazenda manifestou-se pelo veto ao

projeto de lei complementar conforme as seguintes razões:

“A medida permitirá a expansão expressiva do número de Municípios no país,

resultando em aumento de despesas com a manutenção de sua estrutura

administrativa e representativa. Além disso, esse crescimento de despesas não será

acompanhado por receitas equivalentes, o que impactará negativamente a

sustentabilidade fiscal e a estabilidade macroeconômica. Por fim haverá maior

pulverização na repartição dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios –

FPM, o que prejudicará principalmente os Municípios menores e com maiores

dificuldades financeiras”.

A preocupação da Presidente da República faz todo o sentido, uma vez que o próprio Senado

Federal estima que caso criada a nova Lei Complementar seriam aproximadamente 180 novos

Municípios, o que deveria gerar um impacto de R$ 9 bilhões de reais mensais aos cofres públicos,

recursos que sairiam do bolso do contribuinte já tão sacrificado pela alta carga tributária vigente em

nosso país.

Conclusão

A decisão da Presidente da República de vetar integralmente o Projeto de Lei

Complementar que regulamenta a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios

reacende o debate sobre um tema tão intrigante, que na realidade volta a estaca zero. Foi criada uma

expectativa muito grande no meio político e em diversas comunidades do país, diante da

possibilidade de emanciparem.

O veto presidencial teve o objetivo de evitar o surgimento de novos Municípios, que

acarretará mais despesas num momento que delicado que passa a economia brasileira, com

perspectivas de retomada da inflação e do baixo crescimento do Produto Interno Bruto.

É notório que a criação de novos entes federados traria benefícios aos partidos políticos, a

alguns grupos ou indivíduos que iriam ocupar um novo espaço no poder municipal. Em situação

18

contrária, a grande maioria da população seria penalizada, pois em última análise, seria a grande

responsável pela conta a ser paga.

Caberá ao Congresso Nacional, de acordo com a CF/88, art.66, § 4º, derrubar o veto no

prazo de 30 (trinta) dias contados a partir do seu recebimento, prazo este que se expira no próximo

dia 18 de dezembro. Não acreditamos que o Parlamento brasileiro adotará tal medida, considerando

que provavelmente estão mais preocupados com o recesso parlamentar que se aproxima.

Além disso, a derrubada do veto necessita de maioria absoluta dos integrantes da Câmara

dos Deputados e do Senado Federal, já que não há consenso entre os congressistas da real

necessidade de criação da lei abrindo a perspectiva de surgimento de novos Municípios.

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