terrorismo na aviaÇÃo civil: o impacto dos...

CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 27 | maio de 2016

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DIREITO, SEGURANÇA E

DEMOCRACIA

Maio

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Nº 27

TERRORISMO NA AVIAÇÃO CIVIL: O IMPACTO DOS ATENTADOS DO 11 DE SETEMBRO DE 2001 NA REGULAMETAÇÃO DA SEGURANÇA AÉREA ÓSCAR FERREIRA CATARINO Mestrando em Direito e Segurança

RESUMO À entrada do terceiro milénio, os Estados Unidos da América foram surpreendidos

pela magnitude e imprevisibilidade dos trágicos atentados terroristas de 11 de setembro

de 2001, alertando o mundo para um novo tipo de ameaça à paz e à segurança

internacionais. Apesar da ameaça terrorista não ser nova, contudo utilizou novas formas

de atuação, projetando-se à escala global, fazendo uso do avião como um meio de

ataque para atingir os seus objetivos em território “inimigo”. Face a estes episódios, o

terrorismo passou a constar na agenda das relações internacionais, desencadeando o

debate académico e político, que se tem prolongado até à atualidade, em virtude dos

inúmeros incidentes que têm vindo a registar-se em diversos países do globo.

A resposta ao combate ao terrorismo por parte dos Estados tem que ser dada

globalmente, através da criação de mecanismos concertados que garantam a sua

coesão, bem como liberdade, segurança e justiça aos respetivos cidadãos. No entanto,

para combater internacionalmente um tal flagelo é necessário, antes de mais, defini-lo,

mas na verdade o direito internacional continua sem ter uma definição universalmente


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aceite do seu conceito e uniformemente aplicável nos fóruns multilaterais, criando

dificuldades à implementação prática da justiça.

Os acontecimentos do 11 de setembro evidenciaram, também, a vulnerabilidade do

transporte aéreo. Desde então, os organismos internacionais e a União Europeia

adequaram o quadro normativo, que tem vindo a ser atualizado em função dos riscos e da

evolução das novas tecnologias, a fim de proteger a aviação civil contra atos de

interferência ilícita.

Este trabalho pretende, assim, avaliar o impacto dos atentados terroristas do 11 de

setembro, sobre o regime da segurança da aviação civil internacional e na União

Europeia.

PALAVRAS-CHAVE

Terrorismo; 11 de setembro de 2001; segurança da aviação civil.

ABSTRACT At the entrance of the third millennium, the United States of America were surprised

by the magnitude and unpredictability of the tragic terrorist attacks of September 11, 2001,

alerting the world to a new type of threat to international peace and security. Despite the

terrorist threat not be new, however used news forms of acting, projecting on a global

scale, using aircraft as a means of attack to achieve their goals in “enemy” territory. As a

result of these events, terrorism was entered on the agenda of international relations,

triggering the academic and political debate, which has extended up to the present time in

view of the numerous incidents that have been recorded in several countries of the globe.

The answer to combating terrorism on the part of States must be given globally through

the creation of concerted mechanisms to ensure its cohesion, freedom, security and

justice to its citizens. But to combat it internationally is necessary, first of all, to define it,

but actually the international law continues without unequivocal universally accepted

definition of its concept and uniformly applicable in the multilateral forums, creating

difficulties to the implementation of justice on the ground.


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The events of September 11 also showed the air transport vulnerability. Since then,

the international organizations and the European Union adapted the regulatory framework,

which has been updated depending on the risks and the evolution of new technologies, in

order to protect civil aviation against acts of unlawful interference.

This work thus seeks to assess the impact of the terrorist attacks of September 11,

on the security regime of international civil aviation and the European Union.

KEYWORDS Terrorism; September 11, 2001; civil aviation security

LISTA DE ABREVISATURAS, ACRÓNIMOS E SIGLAS

ACAE Associação das Companhias Aéreas Europeias

AEA Association of European Airlines

AITA Associação Internacional de Transporte Aéreo

ANAC Autoridade Nacional da Aviação Civil

Art. Artigo

AVSEC Aviation Security

CE Comissão Europeia

CEAC Conferência Europeia da Aviação Civil

CEU Council of the European Union

cf. Confronte (-se), confrontar

CIWIN Critical Infrastructure Warning Information Network

coord. Coordenação

D.G. Diário do Governo

D.R. Diário da República

DGAI Direção-Geral dos Assuntos Internos

DGMOVE Direção-Geral para a Mobilidade e o Transporte


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DL Decreto-Lei

Doc. Documento

EASTI European Aviation Security Training Institute

EC European Commission

ECAC European Civil Aviation Conference

ed. Edição

EM Estados-membros

EUA Estados Unidos da América

FAL/SEC Facilitação e Segurança

FPLP Frente Popular para a Libertação da Palestina

i.e. – Isto é

IATA International Air Transport Association

ICAO International Civil Aviation Organization

IESM Instituto de Estudos Superiores Militares

INAC Instituto Nacional de Aviação Civil

J.O.C.E. Jornal Oficial das Comunidades Europeias

J.O.U.E. Jornal Oficial da União Europeia

JHA Justice and Home Affairs

n.º Número

NATO North Atlantic Treaty Organization

OACI Organização da Aviação Civil Internacional

ONU Organização das Nações Unidas

OPACI Organização Provisória de Aviação Civil Internacional

OTAN Organização do Tratado do Atlântico Norte

p. (pp.) página (s)

PASA Plano de Ação para a Segurança da Aviação

RAIC Rede de Alerta para as Infraestruturas Críticas


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SARP Standards and Recommended Practices

UAL Universidade Autónoma de Lisboa

UE União Europeia

UN United Nations

USAP Universal Security Audit Programme

Vol. Volume

INTRODUÇÃO O terrorismo é um fenómeno com história, que vem desde a Antiguidade, mas foi

sobretudo a partir deste milénio que se tornou numa “nova ameaça”, representada por

agentes não-estatais sem rosto nem território, que matam indiscriminadamente em nome

do seu Deus, não olhando a meios para atingir fins.

É um tema controverso na medida em que, tanto no âmbito académico como

político, não há um consenso unívoco para uma definição de terrorismo, base essencial

para auxiliar a comunidade internacional e os Estados na sua identificação, prevenção e

punição.

Foram os atentados do 11 de setembro de 2001, nos Estados Unidos da América

(EUA), que originaram diversos estudos sobre o terrorismo, passando este fenómeno a

ocupar o centro das atenções da política de segurança em muitos países. Até porque, era

impensável, até aquela data, que a “hiperpotência” americana fosse atacada por

aeronaves civis no seu próprio território. Para fazer face a este novo figurino, as entidades

competentes uniram esforços tendentes ao reforço da cooperação internacional no

combate ao terrorismo na aviação civil. Isto porque não se pode olvidar que, em

consequência destes atos terroristas, o setor da aviação civil foi um dos mais atingidos,

alterando o paradigma do terrorismo aéreo, pois o avião deixou de ser apenas o “alvo” de

ataque, para passar a “meio” de ataque para atingir objetivos em território “inimigo”.

A escolha deste tema para o presente trabalho de investigação, elaborado no

âmbito da unidade curricular “Segurança, Estado e Globalização”, do Mestrado em Direito


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e Segurança, na Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, justifica-se na

medida em que, por um lado, o terrorismo é uma ameaça global e atual à segurança –

tendo desencadeado por esse mundo fora uma conjugação de esforços para erradicar

este fenómeno –, a qual, apesar de não ser nova, veio provocar profundas alterações no

respetivo paradigma. Por outro lado, levou a que, em particular, os organismos

internacionais com responsabilidade de regulação da aviação civil viessem a desenvolver

variada legislação conducente a prevenir e a mitigar os atos de interferência ilícita no

transporte aéreo.

Assim sendo, o objetivo do presente trabalho é avaliar o impacto dos atentados

terroristas do 11 de setembro, sobre o regime da segurança da aviação civil

suprarregional e na União Europeia (UE). Para atingir este escopo dividiu-se o estudo em

duas partes: em primeiro lugar, far-se-á uma abordagem das ameaças transnacionais à

segurança com enfoque no terrorismo, especialmente em relação à aviação civil; em

segundo lugar, analisar-se-á, no contexto da segurança aérea, o que mudou, em termos

de regulamentação internacional e na UE, para prevenir, mitigar e reprimir os atos ilícitos

contra a segurança da aviação civil.

Metodologicamente optou-se por uma análise qualitativa baseada em bibliografia

primária, recorrendo ao estudo de atos normativos e a documentação oficial das diversas

entidades com responsabilidade na matéria, bem como em literatura secundária,

fundamentalmente análise de livros e artigos especializados e de fontes institucionais.

CAPÍTULO I: NOVAS AMEAÇAS E TERRORISMO Para muitos autores a Paz de Vestfália, celebrada em 1648, consolidou o sistema

de Estados territoriais ou a ordem clausewitziana, a qual só tinha lugar entre os Estados

territoriais soberanos, constituída sobre uma matriz trinitária (Estado, Forças Armadas,

População)1.

1 GARCIA, Francisco Proença – Da Guerra e da Estratégia: A Nova Polemologia. Lisboa: Prefácio, 2010, pp.

32, 96-7.


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Os Estados, para serem considerados como tal no âmbito do direito internacional

público, têm que ter, pelo menos, três elementos constitutivos que lhes garanta a plena

autonomia de ação e decisão: território, população e governo. Por outro lado, nas

relações internacionais contemporâneas, um dos conceitos importantes para o

entendimento da dinâmica de funcionamento da comunidade de países é o de sistema

internacional, onde interagem atores estatais e não-estatais, tomando decisões e

corporizando o ambiente, ou a comunidade, internacional2.

Segundo Garcia3, o sistema internacional tem vindo a sofrer profundas alterações

como, por exemplo, a perda do monopólio do emprego da violência legítima por parte do

Estado, em virtude do aparecimento de outros atores que empregam a força como

instrumento nas relações internacionais que influenciaram decisivamente a função da

guerra a partir da última década do seculo passado. A ameaça que estava bem definida

em termos de coordenadas de espaço e de tempo desapareceu, dando lugar a um

período anormalmente instável, com uma ampla série de riscos e perigos, uns novos,

outros antigos, que apenas subiram na hierarquia das preocupações dos Estados.

Com a queda do Muro de Berlim, assistiu-se à desagregação dos dois polos

ideológicos e o consequente fim da Guerra Fria, levando a que o poder de cada Estado,

de per se, estabelecesse o seu próprio quadro referencial de segurança, já não-alinhado

com um dos blocos, mas baseado nos seus contextos políticos, histórico e cultural. Após

o fim da ordem bipolar, emergiram novos atores na cena internacional, novas

ameaças/riscos e perigos de natureza global e transnacional à segurança dos Estados,

dos quais se destacam o terrorismo, o crime organizado, a proliferação de armas de

destruição maciça, os Estados falhados, os movimentos migratórios, entre outros. Estas

novas ameaças caracterizam-se pela violência internacional não-estatal, são

permanentes e manifestam-se de uma forma assimétrica. Adicionalmente, não têm uma

2 SANTOS, Alexandre – Relações Internacionais e Política Pública de Segurança do Setor de Transporte

Aéreo no Brasil: Uma Abordagem da Teoria Neoliberal Institucionalista. II Encontro de Administração Pública e Governança da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração [Em linha]. S. Paulo: ANPAD. 2006, p. 4. [Consult. 7 Abr. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.anpad.org.br/diversos/trabalhos/EnAPG/enapg_2006/2006_ENAPG96.pdf>. 3 GARCIA, op. cit., p. 96.


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origem clara, podendo surgir em qualquer lugar e apresentar um cariz subversivo. Deste

modo, as guerras deixaram de obedecer à conceção tradicional clausewitziana do anterior

sistema internacional. Com este clima de instabilidade, os Estados soberanos sentem que

as suas fronteiras são cada vez mais obsoletas e flexíveis, pelo que têm necessidade de

cooperar entre si na prevenção e combate a tais ameaças4. Tomé5 refere-se a este

problema dizendo que se diluiu a tradicional diferenciação entre segurança interna e

externa, sendo que as ameaças à segurança não se restringem às fronteiras nacionais,

pelo contrário, estão relacionadas entre si, devendo, por isso, ser tratadas não só no

plano nacional, como também no âmbito intraestatal, regional e internacional.

Como é sabido, historicamente, o conceito de segurança, por tradição quer numa

abordagem realista das Relações Internacionais, quer pela decorrência da Guerra Fria,

debruçava-se mais sobre a dimensão político-militar, estatal e externa, em que a política

de segurança da defesa constituía um dos objetivos primordiais da soberania do Estado6.

Mas o paradigma alterou-se, como refere Garcia7, porque na sua opinião, no presente, a

Segurança e a Defesa asseguram-se na fronteira de interesses e em quadros coletivos e

cooperativos, longe da base territorial dos Estados.

A instabilidade decorrente das alterações de paradigma veio produzir,

indubitavelmente, um impacto muito profundo na estruturação e desenvolvimento das

sociedades globalizadas contemporâneas, dificultando ou incapacitando o

estabelecimento de fronteiras claras, do ponto de vista concetual, entre segurança interna

e externa, que permitissem prever e aplicar medidas políticas adequadas. Na UE, os

4 ANDERSON, Malcolm; APAP, Joanna – Changing Conceptions of Security and their implications for EU

Justice and Homes Affairs Cooperation. CEPS Policy Brief. N.º 26 (2002), p. 2 apud DUQUE, Raquel – Terrorismo na Aviação Civil: Perspetivas para uma Estratégia Europeia de Segurança Aérea. Nação e Defesa. Lisboa: IDN. N.º 137 (2014), p. 119. 5 TOMÉ, Luís – Segurança e Complexo de Segurança: conceitos operacionais. JANUS.NET, e-journal of International Relations [Em linha]. Lisboa: Observare/UAL. N.º 1 (2010), pp. 35-6. [Consult. 2 Abr. 2014]. Disponível na Internet: <URL: http://observare.ual.pt/janus.net/images/stories/PDF/vol1/portuguese/pt_vol1_n1_art3.pdf. I>. 6 BRANDÃO, Ana Paula – Segurança: um conceito contestado em debate. In MOREIRA, Adriano (coord.) – Informações e Segurança: Livro em Honra do General Pedro Cardoso. Lisboa: Prefacio, 2004, p. 40 apud Garcia, op. cit., p. 226-7. 7 GARCIA, op. cit., pp. 35-6, 224-5, 227-232.


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Estados-membros (EM) passaram a privilegiar a segurança cooperativa, porque as

ameaças são comuns, deixando de lado ações unilaterais puramente internas ou

externas8.

De resto, uma das medidas adotadas, desde o início do projeto comunitário, e que

tem vindo a sofrer várias mutações, foi a criação do Espaço de Liberdade, Segurança e

Justiça, verdadeiro “motor da construção europeia”, levando os EM a suprimir os controlos

de pessoas nas suas fronteiras comuns (fronteiras internas), sob a designação de Espaço

Schengen, instituído em 1985 9 . Com esta decisão, permitiu-se a livre circulação de

pessoas e bens, no espaço europeu, com inegáveis vantagens, mas a supressão de

controlos fronteiriços trouxe o inconveniente de permitir que pessoas ligadas a atividades

ilícitas pudessem também circular livremente, dificultando assim as atividades de

vigilância e detenção, uma vez que o Espaço Schengen se estende por 26 países

(incluindo o número de países terceiros), ao longo de cerca de 44 000 km de fronteiras

marítimas externas e de 9 000 km de fronteiras terrestres10.

1.1 Evolução e Concetualização do Terrorismo

É difícil dizer quando e onde começaram os atos de terrorismo, embora se saiba

que se verificam desde o início da civilização, pelo que se considera um fenómeno com

história, apesar de só no século XXI se ter tornado numa ameaça verdadeiramente

transnacional.

Segundo Bruguière11, admitia-se que o terrorismo era um subproduto da Guerra

Fria, sendo “uma das manifestações de estratégia indireta, iniciada pelo bloco comunista,

no seu conflito com o Ocidente. Assim, todas as organizações terroristas surgiam ligadas

8 DUQUE, op. cit., pp. 119-120. 9 PIÇARRA, Nuno – A União Europeia enquanto Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça: alguns desenvolvimentos recentes. In AAVV – Estudos de Direito e Segurança (coord. GOUVEIA, Jorge Bacelar e PEREIRA, Rui Carlos). Coimbra: Almedina, 2014. Vol. I, 2.ª ed., p. 324. 10 Cf. FRONTEX – Frontex Roles and Responsabilities [Em linha]. [Consult. 5 Abr. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://frontex.europa.eu/operations/roles-and-responsibilities/>. 11 BRUGUIÈRE, Jean-Louis – O Desafio da Ameaça Islamita no Limiar do Século XXI: Riscos e Processo

de Reação. Revista CEJ [Em linha]. Vol. 18, n.º 64 (2002), p. 39. [Consult. 1 Fev. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.jf.jus.br/ojs2/index.php/revcej/article/view/485/666>.


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a certos Estados, evoluindo dentro da esfera de influência do bloco soviético”. Poderia

imaginar-se que com o desaparecimento do comunismo desapareceria automaticamente

o terrorismo, facto que não viria a acontecer. Com o fim do bloco comunista surgiram,

pelo contrário, novos fenómenos muito mais perigosos, que não foram previstos nem

controlados, designadamente, o surgimento de novas nacionalidades com a

consequente exaltação de sentimentos nacionalistas que antes estavam controlados pelo

mundo bipolar ou o despontar de correntes ideológicas radicais, quase sempre

baseadas num fundamento religioso.

A esta renovada roupagem do fenómeno terrorista chamou-lhe Tucker12 “o novo

terrorismo”, que se distinguiria do velho por ter uma nova estrutura e uma nova atitude em

relação à violência.

A nova estrutura, por exemplo no caso da Al-Qaeda, organiza-se segundo um

modelo de rede descentralizada, em que indivíduos e grupos operam independentemente

uns dos outros, sem uma base territorial fixa. Segundo Duque13, esta característica dá-

lhes a vantagem de terem maior flexibilidade, adaptabilidade e resiliência, levando a que

se uma ou várias células forem destruídas, as restantes poderão continuar ativas.

Por outro lado, de acordo com Torres14, a par da evolução das sociedades, com

preponderância para os valores cívicos e humanitários, foi-se assistindo a uma

modificação ao nível das motivações do terrorismo. Porém, basta recuar ao século

passado para se constatar o aparecimento do denominado terrorismo nacionalista, que

tinha como ideologia a “consciência da identidade coletiva, aliada à defesa de um

determinado território, alegadamente ocupado por um governo estrangeiro”. Seguiu-se o

terrorismo revolucionário, como “uma estratégia de confrontação violenta com o Estado,

12 TUCKER, David – What’s New About the New Terrorism and How Dangerous Is It?. Terrorism and Political Violence [Em linha]. Monterey, CA: Naval Postgraduate School. N.º 13 (2001), pp. 1-2. [Consult. 8 Fev. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.nps.edu/academics/centers/ctiw/files/The%20New% 20Terrorism.pdf>. 13 DUQUE, Raquel – Aviação Civil e Segurança Internacional [Em linha]. Lisboa: Observatório Político. (2012) pp. 2-3. [Consult. 2 Mar. 2014]. Disponível na Internet: <URL: http://www.observatoriopolitico.pt/wp-content/uploads/2012/03/wp-8.pdf>. 14 TORRES, A. – Terrorismo islâmico: gestão dos riscos para a segurança nacional. Estoril: Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna, 2007. Monografia de Licenciatura em Ciências Policiais. apud CANADO, Reinaldo Silva – O Terrorismo na Aviação Civil. Lisboa: Chiado Editora, 2010, p. 31.


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tendo como principal objectivo a demonstração da fraqueza do sistema instituído, levando

à revolta e à insurreição das massas”. Nos finais do século XX surge o terrorismo

religioso, em que “a função transcendental assume um lugar preponderante, minorando a

própria função política e social. A intenção passa pela eliminação ou conversão dos

‘infiéis’, o que contempla a aleatoriedade das vítimas, sem quaisquer preocupações de

obter a adesão à sua causa”.

Canado15 adianta que o terrorismo contemporâneo é um atentado ao direito à vida

e aos demais direitos fundamentais, que não conhece fronteiras e se transformou num

problema à escala global.

Para Anes16 existem vários tipos de terrorismo, embora se destaquem o laico e o

religioso. Apesar deste último poder ter expressão em quase todas as religiões, o

islamista é aquele que atualmente prevalece sobre todos os outros, assumindo em muitos

casos uma dimensão apocalíptica, como o caso dos atentados às Torres Gémeas. O

terrorismo religioso pretende alcançar a justiça divina, considerando-se o seu braço

armado, ao mesmo tempo que reconhece que todos aqueles que não pertencem ao seu

universo cultural e religioso são “inimigos” e “infiéis” e, portanto, culpados. Quanto aos

“mártires” que morrem em atentados, a sua ação constitui uma motivação, com duplo

benefício: por um lado, acreditam ser uma forma de ascender ao Céu; por outro lado, é-

lhes conferido reconhecimento dentro da sua comunidade, para além da recompensa

financeira que frequentemente é atribuída às respetivas famílias.

Hoffman17 considera que os “terroristas religiosos encaram o matar como um ato

sacramental que pode santificar o terrorista e que eles matam indiscriminadamente

porque estão a matar os inimigos de Deus”, i.e., os “infiéis”. Para Anes18, esta matança

“indiscriminada” eleva este tipo de terrorismo para o nível máximo de violência religiosa,

pois trata-se não apenas de matar os “infiéis” com mandato divino no campo de batalha

15 CANADO, ibid.. 16 ANES, José M. – Terrorismo. In AAVV – Enciclopédia de Direito e Segurança (coord. GOUVEIA, Jorge Bacelar e SANTOS, Sofia). Coimbra: Almedina, 2015, p. 456. 17 HOFFMAN, Bruce – Inside Terrorism. New York: Columbia University Press, 2006, pp. 234‐5 apud ANES, op. cit., p. 457. 18 ANES, ibid..


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tradicional, mas também com o intuito de os atingir fora dele, pouco importando que

sejam mulheres e crianças inocentes.

Marti 19 refere que “o terrorismo motivado pela religião tornou-se um problema

global”. No seu dizer, os “(…) ataques sectários e as suas vítimas cresceram rapidamente

(…)”, durante a década de 90 do século passado e no começo do século XXI, desafiando

a estabilidade política nacional e internacional. Considera que a violência religiosa

continuará a ser uma ameaça no decorrer deste século, porque os seus autores têm

provado ser particularmente mortíferos. Considera, ainda, que “esta espécie de letalidade

tornou-se um elemento central do terrorismo religioso internacional”.

Na literatura consultada foi fácil encontrar o consenso, tanto em investigadores

como no círculo político, quanto ao facto de a magnitude e a imprevisibilidade dos

atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 terem despertado a consciência coletiva

da comunidade internacional, relativamente a um fenómeno que, não sendo novo, se

tornou numa verdadeira ameaça transnacional.

Para Mazetto 20 , no pós-11 de setembro “o terrorismo ganhou uma dimensão

inédita neste início de século (...), o que coloca o tema como pauta obrigatória na agenda

das relações internacionais”, passando a ser uma das grandes preocupações das

políticas de segurança internacionais e levando os Estados a operarem mudanças no

quadro geopolítico global.

Santo21 também considera que estes acontecimentos alertaram o mundo para um

novo tipo de ameaça à paz e à segurança internacionais, materializada no terrorismo à

escala global e com recurso a novos meios.

Bruguière22 afirma que o terrorismo passou a ser um risco estratégico, tornando-se

um dos riscos mais importantes do século XXI, pelo que nenhuma nação poderá descurar

que poderá ter de enfrentar uma ameaça global, cuja resposta tem que ser global, tanto

19 MARTI, Gus – Understanding Terrorism: Challenges, Perspetives, and Issues. London: Sage, 2013, p. 389 apud ANES, id., pp. 457-8. 20 MAZETTO, Francisco – O terrorismo na história [Em linha]. Juiz de Fora – MG: UFJF. (2003), p. 1. [Consult. 15 Nov. 2014]. Disponível na Internet: <URL: http://www.ecsbdefesa.com.br/defesa/fts /Terrorismo.pdf>. 21 SANTO, Gabriel Espírito – Da Arte da Guerra à Arte Militar. Cascais: Tribuna da História, 2014, p. 262. 22 BRUGUIÈRE, op. cit., p. 39.


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nas modalidades como no espaço, e passará a ser um potencial alvo de um terrorismo

ideológico, radical e obscurantista. Este novo tipo de terrorismo assemelha-se a uma

forma de guerra assimétrica, em que os Estados necessitam de adotar procedimentos

diferentes dos usados para lutar contra o crime organizado.

Embora o terrorismo tenha passado a fazer parte da agenda das relações

internacionais, é um facto que não se encontra uma definição unívoca universalmente

aceite do seu conceito. Disto se dará conta nos próximos parágrafos, percorrendo várias

definições e significados de terrorismo, conforme a perspetiva de análise, seja em

ciências sociais, seja, nomeadamente, nos domínios jurídico, militar ou político, mas

sendo a atuação violenta o denominador comum a todas as perspetivas. Como se verá, o

conceito de terrorismo na atualidade é abordado de várias formas, residindo o insucesso

na sua definição justamente na divergência das maneiras como é estudado ou

contextualizado23.

Desde logo, Garcia24 refere que desde 1936 foram cunhadas mais de uma centena

de definições, que normalmente “remetem o terrorismo para o quadro da marginalidade

violenta, de acordo com as matrizes éticas do Estado tradicional e com a legitimidade do

seu aparelho político, administrativo, de segurança e defesa”.

Para Galito25, a definição de terrorismo é controversa e muito debatida, estando

associada à violência física e psicológica, contra alvos não combatentes, selecionados ou

não, atuando de uma forma instrumental, com o intuito de impor o medo sobre um povo,

um Governo ou um Estado.

23 SOARES, José Alexandre – Contributo para o estudo da evolução da oposição ao terrorismo internacional após a II Guerra Mundial. Revista de História do Direito e do Pensamento Político [Em linha]. Lisboa: IHDPP/FDUL. N.º 1 (2010), pp. 183-4. [Consult. 15 Nov. 2014]. Disponível na Internet: <URL: http://ww2.fd.ulisboa.pt/LinkClick.aspx?fileticket=8FNzNHRo1l4%3d&tabid=879>). 24 GARCIA, op. cit., pp. 75-6. 25 GALITO, Maria Sousa – Terrorismo: conceptualização do fenómeno [Em linha]. Lisboa: CEsA. (2013), p. 3. [Consult. 01 Fev. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://pascal.iseg.utl.pt/~cesa/files/Doc_trabalho/WP118.pdf>.


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Mongiardim26 diz que o terrorismo tem por significado “(…) a sistemática utilização

da violência sobre pessoas e bens, para fins políticos e/ou religiosos, provocando

sentimentos de medo e de insegurança, e um inevitável clima de terror”.

Guimarães e Sousa27 sublinham que o terrorismo é de difícil definição, porque para além

de ser uma ação de guerra irregular28, que se complementa à guerrilha, subversão e

sabotagem, também está associado ao crime organizado e ao banditismo, tem um forte

cunho religioso, étnico e político, e utiliza a violência psicológica como ferramenta,

acentuando a complexidade e subjetividade das suas definições. Esta primazia dada pelo

terrorismo a objetivos psicológicos e mediáticos, leva a que muitos analistas e estrategas

militares lhe chamem de guerra de “quarta geração”, considerando-a uma guerra

psicológica que é decidida tanto ao nível estratégico como mental e em que os Estados

combatem inimigos não-estatais.

Soares29 diz que:

O terrorismo é a acção violenta por motivações e valoração política, normalmente

com actuações espetaculares, que visa publicitar ou chamar à atenção, através de

terror, intimidação ou justo receio e incutir repulsa, adesão ou limitar as

capacidades entre indivíduos, grupos de pessoas ou público em geral. O modus

operandi terrorista é necessariamente violento e os seus actos prejudicam bens

jurídicos relevantes para a vida em sociedade, pessoais e patrimoniais, da paz e

humanidade e do Estado.

Visacro 30 classifica o terrorismo em quatro modalidades, apesar de nenhuma

excluir a outra, tendo em conta as fases e os atores envolvidos nos ataques terroristas:

amplitude, motivação, alvo e contexto.

26 MONGIARDIM, Regina – Considerações sobre o fenómeno do terrorismo. In MOREIRA, op. cit., p. 417 apud GARCIA, op. cit., p. 190. 27 GUIMARÃES, Samara; SOUSA, Diego – Terrorismo Internacional: Conceitos, Classificações e Desafios à Segurança Internacional. Anais ABED-PB [Em linha]. (2012), p. 7. [Consult. 12 Abr. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://abedpb.org/anais/index.php/2012/article/view/6/7>. 28 Genericamente, é comum classificar as guerras atuais e do futuro como regulares e irregulares. Nas primeiras, está presente o princípio tradicional definido por Clausewitz, nas segundas os principais atores já não são os Estados e suas Forças Armadas (GARCIA, op. cit., p. 100). 29 SOARES, op. cit., p. 185.


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A amplitude de uma ação de um grupo terrorista pode ser de cariz internacional,

quando tudo o que está subjacente ao ato transcende as fronteiras nacionais, ou de cariz

nacional, quando os atos são praticados por terroristas nos seus próprios países e contra

os seus compatriotas.

Quanto à motivação, realça-se o terrorismo de Estado, o político-ideológico, o

político-religioso, o narcoterrorismo e o autotélico. O terrorismo de Estado caracteriza-se

pelo uso ilegítimo da força do próprio Estado para neutralizar a oposição política e

perseguir os opositores. O político-ideológico faz uso da violência política de carácter

subversivo ou revolucionário, sendo o oposto do modelo anterior, e tem como alvos o

Estado, o património público e a propriedade privada. O terrorismo político-religioso está

normalmente associado à militância política islâmica fundamentalista, apelando

fortemente à religião, embora na verdade seja motivado por fatores de ordem política. O

narcoterrorismo é financiado pelo tráfico de drogas e pela sua indústria que favorece a

expansão ou manutenção dos lucros gerados por essas atividades, provocando

confrontos entre fações rivais e transformando-se deste modo num problema de

segurança interna nacional. Finalmente, o autotélico não tem uma sólida motivação

política, religiosa ou ideológica. Está usualmente associado ao banditismo, à segregação

racial e ao fanatismo de seitas radicais ou disputas locais de poder entre tribos ou grupos

étnicos.

Quanto ao alvo, o terrorismo pode ser seletivo ou indiscriminado. O seletivo é

quando objetiva atingir alvos específicos, minimizando os danos colaterais sobre vítimas

inocentes, não tendo interesse em ser reprovado pela opinião pública. Em oposição, o

indiscriminado tem o objetivo explícito de vitimar o maior número possível de inocentes,

como se verificou no ataque às Torres Gémeas.

O contexto das organizações terroristas pode ser dividido em quatro. O primeiro

está relacionado com as ações terroristas inseridas no âmbito de movimentos

revolucionários, como ações de guerrilha e atos de subversão com a intenção de destituir

30 VISACRO, Alessandro – Da antiguidade às Torres Gêmeas. In Guerra Irregular: terrorismo, guerrilha e movimentos de resistência ao longo da história. São Paulo, Contexto, 2009, pp. 289-291 apud GUIMARÃES e Sousa, op. cit., pp. 8-9.


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o governo vigente. O segundo verifica-se quando uma célula terrorista desenvolve ações

justificando-as como causas justas, mas que, em função do radicalismo, ou não atraem

ou não convencem a opinião pública ou não atraem e não convencem a opinião pública.

O terceiro relaciona-se com a predominância de organizações criminosas orientadas em

função de governos de Estados nacionais. Por fim, o quarto é representado por uma

organização terrorista apoiada por diversos governos simpatizantes, operando

independentemente, não limitando as suas bases ou ações a determinados territórios ou

ideologias.

Schmidt31 adianta uma definição de terrorismo geral, que tanto serve para o laico como

para o religioso.

O terrorismo é um método de combate em que as vítimas servem de alvos

simbólicos. Os actores violentos são capazes de produzir um estado crónico de

medo ao utilizar a violência para além do campo do comportamento normativo. Isto

produz uma audiência para além da vítima imediata e resulta numa mudança das

atitudes e acções do público.

Contudo, no terrorismo religioso há uma acentuação da dimensão simbólica, em

virtude dos símbolos religiosos, uma vez que quer por força do “mandato divino” de que

se sentem investidos os terroristas religiosos, quer devido à dimensão cósmica da luta

entre o “bem” e o “mal” materializada na luta entre os “fiéis” e os “infiéis” , diminuem ou

fazem desaparecer as “limitações sociais da violência”.

White32 afirma que no terrorismo religioso se considera “o mundo como um campo

de batalha entre as forças da luz e das trevas [pelo que] o inimigo tem de ser totalmente

destruído”.

Para Bockstette33 o terrorismo é definido como a violência política num conflito

assimétrico que é projetado para induzir terror e medo, muitas vezes

31 SCHMIDT in WHITE, Jonathan R. – Terrorism. 4th ed. Belmont, CA, USA: Wadsworth/Thompson, 2003, p. 10 apud ANES, op. cit., p. 457. 32 WHITE, ibid., p. 51 apud ANES, id.. 33 BOCKSTETTE, Carsten – Jihadist Terrorist Use of Strategic Communication Management Techniques.

George C. Marshall European Center for Security Studies [Em linha]. N.º 20 (2008), p. 8. [Consult. 7 Abr.


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indiscriminadamente, através da vitimização violenta e destruição de alvos não-

combatentes, que também podem assumir uma dimensão simbólica. O objetivo principal é

explorar os media, a fim de atingir a máxima publicidade e assim conferir uma força de

crescimento exponencial ao ato terrorista, por forma a alcançar objetivos políticos ou a

curto/médio prazo ou o fim desejado a longo prazo ou para ambos os casos.

O terrorismo, no Dicionário do Pensamento Social do Século XX34, é classificado

em dois tipos principais. No primeiro tipo, o ato terrorista é realizado por um agente que

utiliza “um método de ação para atingir objetivos precisos”, em que a violência aplicada

é pragmática e está mais ou menos sob o controlo do agente que pode, no entanto,

mudar de estratégia e optar por não utilizar necessariamente a violência. No segundo

tipo, “o terrorismo pode ser uma lógica de ação [onde] os fins justificam os meios, e o

agente apresenta uma ação sistemática e em cadeia, muitas vezes só interrompida pelo

uso da força, através da repressão, prisão ou morte”.

Mazetto35, referindo-se a esta classificação, considera que o atentado terrorista de

11 de setembro é o exemplo em que as duas características se verificaram em

simultâneo, atingindo alvos com objetivos precisos. O Pentágono, como representante do

poder militar, o World Trade Center, como representante do poder económico e a

tentativa de atingir a Casa Branca, enquanto representante do poder político. Para além

destes alvos específicos, morreram milhares de vítimas inocentes, facto que aproxima

essa ação àquelas que atentam contra alvos indiscriminados, na procura de grande

impacto e repercussão de suas ações.

Mesmo na numerosa legislação internacional existente verifica-se que não há

consenso para a definição do conceito de terrorismo, havendo uma multiplicidade de

abordagens. Por exemplo, a Convenção para a Prevenção e Punição do Terrorismo, de

2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.marshallcenter.org/mcpublicweb/MCDocs/files/College/F_Publications/occPapers/occ-paper_20-en.pdf. ISBN 1863-6039>. 34 OUTHWAITE, William; BOTTOMORE, Tom (eds.) – Dicionário do Pensamento Social do Século XXI. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1996 apud MAZETTO, op. cit., p. 2. 35 MAZETTO, ibid., p. 3.


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1937, da Liga das Nações36 , estabelece, no seu art. 1º, que a expressão “atos de

terrorismo” é entendida “como factos criminosos dirigidos contra um Estado cuja

finalidade ou a natureza é para causar terror entre certas personalidades, grupos de

pessoas ou no público em geral”.

Já as Nações Unidas37 compreendem o terrorismo como:

Qualquer ação (…), que se destina a causar a morte ou lesões corporais graves a

civis ou não-combatentes, quando a finalidade de tal ato, por sua natureza ou

contexto, é para intimidar a população ou compelir um governo ou uma

organização internacional de fazer ou abster-se de fazer qualquer ato.

A Decisão-Quadro do Conselho 2002/475/JAI, de 13 de junho38, estabelece no art.

1º como infrações terroristas:

Os actos intencionais (…) tal como se encontram definidos enquanto infracções

pelo direito nacional, que, pela sua natureza ou pelo contexto em que foram

cometidos, sejam susceptíveis de afectar gravemente um país ou uma organização

internacional, quando o seu autor os pratique com o objectivo de intimidar

gravemente uma população, ou constranger indevidamente os poderes públicos,

ou uma organização internacional, a praticar ou a abster-se de praticar qualquer

acto, ou desestabilizar gravemente ou destruir as estruturas fundamentais políticas,

constitucionais, económicas ou sociais de um país, ou de uma organização

internacional.

A Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) 39 define terrorismo como

sendo “a utilização ilegal ou a ameaça do uso da força ou violência contra indivíduos ou

36 LEAGUE OF NATIONS – Convention for the Prevention and Punishment of Terrorism [Em linha]. Geneva: League of Nations. 1937. [Consult. 28 Mar. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.wdl.org/pt/item/11579/>. 37 UNITED NATIONS – A more secure world: Our shared responsibility [Em linha]. New York: UN. 2004, p. 52. [Consult. 6 Abr. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.un.org/en/peacebuilding/pdf/historical/hlp_more_secure_world.pdf>. 38 Publicada no “J.O.C.E.”. L 164 (2002-6-22) 3-7.


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património na tentativa de coagir ou intimidar governos ou sociedades para atingir

objetivos políticos, religiosos ou ideológicos”.

Para Dupuy40, mesmo não havendo uma definição legal de terrorismo, isso não

impede a identificação dos atentados de 11 de setembro como tal, porque claramente

visavam causar terror entre a população civil para atingir determinados fins (políticos ou

ideológicos). Esta interpretação proporciona um entendimento conciso do que constitui o

terrorismo, em especial porque acrescenta, com precisão, que a população civil é o

principal alvo de tais atos.

A Posição Comum do Conselho 2001/931/PESC, de 27 de dezembro41, relativa à

aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo, estabelece no n.º 3 do art. 1º

que ato terrorista é um ato intencional destinado a pôr em perigo vidas humanas,

relevando-se “atentados à vida de uma pessoa que possam causar a morte; (…) rapto ou

tomada de reféns, (…), captura de aviões (…)”.

No caso específico de Portugal, através da Resolução da Assembleia da República

n.º51/2002, de 27 de junho42, foi aprovada a Convenção Internacional para a Eliminação

do Financiamento do Terrorismo, adotada em Nova Iorque em dezembro de 1999. Desde

2003, vigora a Lei n.º 52/2003 43 , de 22 de agosto, retificada pela Declaração de

Retificação n.º 16/2003, de 29 de outubro44, que apresenta no seu art. 2º a seguinte

definição:

Considera-se grupo, organização ou associação terrorista todo o agrupamento de

duas ou mais pessoas que, actuando concertadamente, visem prejudicar a

integridade e a independência nacionais, impedir, alterar ou subverter o

39 NORTH ATLANTIC TREATY ORGANIZATION – NATO’s military concept for defence against terrorism [Em linha]. Brussels: NATO, act. 4 Jan. 2011. [Consult. 7 Abr. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_69482.htm#top>.

40 DUPUY, Pierre-Marie – State Sponsors of Terrorism: Issus of Responsibility. In BIANCHI, Andrea – Enforcing International Law Norms against Terrorism. Portland: Hart, 2004, pp. 5-6. 41 Publicada no “J.O.C.E.”. L 344 (2001-12-28) 93-96. 42 Publicada no “D.R. I Série-A”. 177 (2002-8-2) 5620-5633. 43 Publicada no “D.R. I Série-A”. 193 (2003-8-22) 5398-5400 e alterada pela Lei n.º 59/2007, de 4 de setembro, pela Lei n.º 25/2008, de 5 de junho e pela Lei n.º 17/2011, de 3 de maio. 44 Publicada no “D.R. I Série-A”. 251 (2003-10-29) 7194.


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funcionamento das instituições do Estado previstas na Constituição, forçar a

autoridade pública a praticar um acto, a abster-se de o praticar ou a tolerar que se

pratique, ou ainda intimidar certas pessoas, grupos de pessoas ou a população em

geral, mediante: a) crime contra a vida, a integridade física ou a liberdade das

pessoas.

Para Fonseca45, após os trágicos atentados terroristas de 11 de setembro, com

réplicas em Bali, Madrid, Londres e Mumbai, os Estados sentiram a necessidade de criar

mecanismos para preservar a sua segurança e, consequentemente, dos seus cidadãos,

que se traduziram em documentos integradores, denominados conceitos (ou estratégias)

de segurança nacional. Os Estados deixaram, também, de encarar a segurança nacional

apenas como a defesa contra ameaças internas ou externas, para passarem a considerá-

la, definitivamente, de modo mais abrangente. Em simultâneo, considerando que a

segurança é uma obrigação dos Estados, como garante da soberania e perenidade, é

fundamental escrutinar de forma permanente e dinâmica, os “meios” e os “modos” de a

garantir a longo prazo.

Antes de 2001, a moldura penal destinada a punir atos terroristas era, em muitos

Estados, vaga ou inexistente. Entretanto, e apesar da ampla reflexão em torno desta

problemática, o direito internacional continua ainda hoje sem ter uma definição única de

terrorismo, que seja uniformemente aplicável nos fóruns multilaterais, criando dificuldades

à implementação da justiça no terreno46. Quando as ações terroristas são praticadas por

agentes não estatais a questão torna-se controversa à luz do direito internacional

clássico, focalizado no comportamento dos Estados, criando entraves à autodefesa de um

país contra ataques terroristas transnacionais quando incentivados por entidades não

estatais.

45 FONSECA, José Nunes da – O Conceito de Segurança Nacional Perspetivado para 2030. Boletim Ensino/Investigação [Em linha]. Lisboa: IESM. N.º 11 (2011), p. 81. [Consult. 18 Jan. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.iesm.pt/cisdi/boletim/Documentos/B11.pdf>. 46 “Enquanto não houver um acordo generalizado sobre a substância do conceito (de terrorismo) os países terão dificuldade em processar aqueles que o perpetuam, e mesmo quando essas pessoas são julgadas e consideradas culpadas haverá sempre advogados que questionarão a justiça dessa convicção” (GROSS, Emanuel – The Struggle of democracy Against Terrorism: Lessons From the United States, the United Kingdom, and Israel. Virginia: University of Virginia Press, 2006, p. 3 apud GALITO, op. cit., p. 7).


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1.2 Terrorismo na Aviação Civil

Historicamente, o terrorismo na aviação civil nasceu quase em simultâneo com o

desenvolvimento da própria aviação comercial, apesar de que os tipos de ações

terroristas variaram, na forma, desde o século XX. De acordo com Abrantes47, durante

este longo período, o terrorismo na aviação civil pode dividir-se em três fases: (1ª) em que

os voos eram usados para fugas (pedidos de asilo políticos) e para ações reivindicativas;

(2ª) em que a aviação era usada para ganhos políticos; (3ª) em que a aeronave era usada

como arma de destruição. Esta divisão encontra justificação numa perspetiva temporal, ao

analisar-se a sequência dos vários incidentes que se têm vindo a verificar. Com efeito,

entre 1948 e 1950, ocorreram 17 casos, em que os seus autores, oriundos dos países

comunistas da Europa do Leste, desviaram aviões com destino aos países ocidentais,

com o objetivo de obter asilo político48. Depois, após a revolução cubana, nesta parte do

mundo, em 1968 foram desviados 27 aviões com 1 490 passageiros e em 1969

registaram-se mais 89 casos envolvendo 4 519 passageiros49.

O desvio de aeronaves com sequestro de passageiros e tripulantes passou a

acontecer entre finais dos anos 60 e meados dos anos 80 do século passado, em que

grupos organizados exigiam a libertação de seus pares combatentes em troca da

47 ABRANTES, Marta Rosa – Segurança da aviação civil: a evolução da regulamentação e a implicação financeira nas companhias aéreas. In AAVV – Estudos de Direito Aéreo: I Pós-Graduação em Direito Aéreo e Direito Espacial (coord. GOUVEIA, Jorge Bacelar). Coimbra: Almedina, 2007, p. 535. 48 FRAGOSO, Heleno Cláudio – Apoderamento Ilícito de Aeronaves. Revista de Direito Penal [Em linha]. Rio de Janeiro: Forense. N.º 13/14 (1974), p. 2. [Consult. 14 Mar. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.fragoso.com.br/eng/arq_pdf/direito_penal/conteudos/RDP13-14.pdf>; CANADO, op. cit., pp. 35-6; DUQUE, op. cit., 2012, p. 3. 49 SUNBERG, Jacob – Piracy: Sea and Air: a report to the International Law Association. In Arkiv for Luftrett. Suécia, 1972 apud FRAGOSO, op. cit., p. 2.


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libertação de reféns50, por concessões políticas, ou o pagamento de resgates, utilizando

sempre a cobertura dos meios de comunicação social51.

O recurso à introdução de explosivos no interior dos aviões verificou-se durante

todo o século XX. Estes atos criminosos destruíram 50 aviões e danificaram outros 32,

resultando em 2 790 mortes e 129 feridos. Contudo, este tipo de atentados tornou-se

menos comum a partir do final do século passado52. Soares53 relembra que “a Líbia foi

acusada de terrorismo [em dois atentados], pela prática de actos em flagrante violação do

art. 1º da Convenção de Montreal de 1971 (Convenção para a Repressão de Actos Ilegais

Contra a Segurança da Aviação Civil)”54. Sobre este caso, o Tribunal Internacional de

Justiça deliberou que para o julgamento dos cidadãos Líbios suspeitos destes atentados

“os direitos alegados pela Líbia, sobre a interpretação da Convenção de Montreal não

eram adequadas”. A destruição de aeronaves também se verificou através de ataques de

mísseis terra-ar contra aeronaves civis55.

Em 11 de setembro de 2001, nos EUA, 19 terroristas da Al-Qaeda capturaram

quatro aviões comerciais, em que dois deles foram deliberadamente dirigidos contra as

50 A 23 de julho de 1968, um comando da FPLP desvia um avião israelita da companhia El Al proveniente de Roma com destino a Telavive, ferindo o piloto e um dos piratas dirige o avião até Argel. Exigiram que em troca dos reféns, Israel libertasse 76 detidos palestinianos, o que aconteceu após 40 dias de negociação

(NAUDIN, Christophe – Sûreté aérienne: La grande illusion. Paris: La Table Ronde, 2006, p. 3 apud DUQUE, op. cit., 2012, p. 3). 51 DUQUE, id.. 52 É apresentada uma cronologia de acidentes de aviação com engenhos explosivos em AEROSPACEWEB.org – Commercial Airline Bombing History [Em linha]. [Consult. 8 Fev. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.aerospaceweb.org/question/planes/q0283.shtml>. 53 SOARES, op. cit., p. 193. 54 Em 21 de dezembro de 1988 com o Boeing 747 da Pan American, voo 103, proveniente de Londres com destino a Nova Iorque, explodiu sobre Lockerbie, na Escócia, vitimando 270 pessoas (243 passageiros, 16 tripulantes e 11 em terra); em 19 de setembro de 1989, com o voo 772 da Union des Transports Aériens, explodiu sobre Níger, provocando a morte de 170 pessoas (INSTITUTO SUPERIOR TÉCNICO – A História da Aviação: Acidentes de percurso [Em linha]. Lisboa: IST. [Consult. 21 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: https://sites.google.com/site/ahistoriadaaviacao/seleccao-de-idioma-language-selection/esquema-do-site/acidentes-no-percurso>). 55 Foi o caso do abate do avião da Air Rhodesia em 1978, perpetrado pelo Exército Revolucionário do Povo Zimbabuano; e em 2014 foi abatido o Boeing 777 do voo MH17, da Malasya Airlines, quando sobrevoava a Ucrânia, numa zona de guerra entre forças ucranianas e separatistas pró-russos (EXPRESSO – Quando os aviões civis se tornam alvos militares [Em linha]. [Consult. 12 Abr. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://expresso.sapo.pt/quando-os-avioes-civis-se-tornam-alvos-militares=f881787>).


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Torres Norte e Sul do World Trace Center, enquanto um terceiro atingiu o Pentágono. O

quarto, aparentemente por ação dos passageiros a bordo, despenhou-se num

descampado na Pensilvânia, não tendo atingido nenhum alvo específico. Neste dia

morreram cerca de 3 000 pessoas, naquele que foi o ataque estrangeiro perpetrado em

solo americano que maior perda de vidas causou56. Estes atentados trouxeram algo de

novo no modus operandi do terrorismo na aviação civil, uma vez que o avião deixou de

ser apenas o “alvo” do ataque, passando a ser utilizado como o “meio” de ataque, com a

intenção de provocar a maior destruição possível57.

É de assinalar que não se verificaram apenas atentados contra aeronaves ou

passageiros e respetiva tripulação em voo, pois também aconteceram atentados em

aeroportos, como em 30 de maio de 197258 e em 30 de junho de 200759.

Para Forest60 importa perceber o que leva os terroristas a escolherem a aviação

civil para intentarem os seus atos maléficos. Em primeiro lugar, considera que a cobertura

mediática das ações violentas contra a aviação civil causa um impacto psicológico muito

grande nas populações. Em segundo lugar, para além deste impacto, diz que os media

podem servir, também, como meio de chegarem a indivíduos permeáveis à doutrinação e

publicidade das ideologias extremistas, para os radicalizar. Em terceiro lugar, afirma que

uma aeronave tem uma grande capacidade de mobilidade, conseguindo atravessar em

pouco tempo várias fronteiras internacionais, podendo assim ser utilizada como arma de

56 Cf. SEPTEMBER 11 ATTACK TIMELINE – 9/11 Interactive Timelines [Em linha]. [Consult. 13 Abr. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://timeline.national911memorial.org/>. 57 (FOREST, James – Modern Terrorist Threat to Aviation Security. In THOMAS, Andrew R. – Aviation Security Management: The Context of Aviation Security Management. Westport: Praeger Security International, 2008, Vol. 1, p. 111; HOFFMAN, op. cit., p. 87, 281) apud DUQUE, op. cit., 2012, p. 4. 58 Neste dia, três japoneses, pertencentes ao Exército Vermelho Japonês, em colaboração com a Frente Popular para a Libertação da Palestina, provenientes de Roma aterraram no Aeroporto de Lod, Israel, transportando armamento camuflado em malas de violino. No interior do aeroporto começaram a disparar e a lançar granadas indiscriminadamente sobre as pessoas, tendo causado 28 vítimas mortais. Este atentado ficou conhecido como o Massacre do aeroporto de Lod (DUQUE, ibid., p. 5). 59 Quando um carro transportando gás, conduzido por membros da Al-Qaeda, foi atirado deliberadamente contra a porta de um terminal central do aeroporto de Glasgow provocando uma explosão, não tendo causado vítimas mortais (FOREST, op. cit., pp. 99 e 102 apud DUQUE, id.). 60 FOREST, op. cit., pp. 99 e 102 apud DUQUE, id.


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ataque. Em quarto lugar, refere que a tomada de um elevado número de reféns garante,

aos terroristas, um maior poder de negociação.

CAPÍTULO II: A EVOLUÇÃO DA AVIAÇÃO CIVIL E DO DIREITO

AÉREO INTERNACIONAL O avanço tecnológico da aviação comercial despontou após a Primeira Guerra

Mundial, cujo desenvolvimento levou à adequação e regulamentação de todo o sistema

da aviação civil, com a finalidade de garantir a segurança e a operacionalidade da

navegação aérea internacional61.

De acordo com Abrantes62, não obstante a regulamentação aérea internacional ter

tido a sua origem após a Primeira Grande Guerra, as Convenções internacionais

realizadas entre os Estados até à Segunda Grande Guerra não constituíram, por si só, um

sistema jurídico uniforme e coerente. Antes, pelo contrário, era um sistema fragmentado

que não disciplinava o crescente tráfego aéreo comercial.

Segundo Baganha63, foi em 1784 que foi publicada a primeira lei de direito aéreo

público, através de um decreto da polícia de Paris que proibia a realização de voos de

balões sem uma autorização prévia especial, na sequência do primeiro voo de balão de ar

quente, realizado em 1783 pelos irmãos Montgolfier. Mas só em 1819, também em

França, é que surgiu a primeira regulamentação, visando a segurança da navegação

aérea, exigindo que os balões estivessem equipados com paraquedas. Foi ainda em

Paris, em 1889, que se reuniu a primeira conferência internacional de direito aéreo, tendo

sido publicado dois anos depois, em Itália e em França, os primeiros tratados de direito

aéreo.

2.1 Natureza do Direito Aéreo Internacional

61 ABRANTES, op. cit., p. 537. 62 Ibid., p. 538. 63 BAGANHA, José Tomás – Introdução ao Direito Aéreo (I Parte). Revista Administração [Em linha]. Vol. IX, n.º 34 (1996), p. 914. [Consult. 1 Fev. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.safp.gov.mo/safppt/magazines/WCM_003508>.


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Destes brevíssimos apontamentos da evolução histórica da aviação internacional,

Baganha 64 releva duas características dominantes. A primeira, a aviação, enquanto

aplicação da ciência aeronáutica, destacou-se pela intervenção humana que conseguiu,

num período tão curto, os maiores resultados práticos registados. A segunda, o transporte

aéreo, ultrapassou todos os obstáculos constituídos por fronteiras, acidentes geográficos

ou oceanos, “obrigando os Estados a substituir, de forma progressiva e na sequência da

evolução tecnológica da aviação, os ordenamentos jurídicos nacionais de regulação da

navegação aérea por um sistema internacional (…) orientado para a fluidez do tráfego e

do comércio”.

No dizer de Baganha, as relações entre Estados e outras pessoas coletivas dotadas

de personalidade internacional, reguladas pelo corpo de normas jurídicas, são, em geral,

qualificadas de direito internacional público, que as distinguem “do direito internacional

privado cujo objeto se traduz na construção normativa de critérios adequados à solução

de conflitos de leis e conflitos de jurisdições”. Ainda, segundo Baganha, não se podem

confundir estes dois direitos internacionais, público e privado, “com as normas de direito

privado que se tornaram comuns a muitos Estados em resultado das convenções

internacionais concluídas para estabelecer sistemas uniformes de normas, como é o caso

da Convenção de Varsóvia, as quais integram os respectivos ordenamentos jurídicos”65.

O direito aéreo internacional entende-se como um sistema combinado de princípios

e regras de direito público e privado, cujo objeto consiste em “(…) proporcionar um

sistema internacional de normas visando (…) a regulação da constituição e

funcionamento das organizações aeronáuticas e as relações jurídicas resultantes da

actividade aérea civil [e] (…) na eliminação dos conflitos ou incongruências na aplicação

das leis internas”. Segundo a doutrina especializada, o direito aéreo é considerado “como

um ramo de direito autónomo de cariz fundamentalmente internacional que disciplina

64 Ibid., pp. 915-6. 65 Exemplos do direito internacional público: “questões de responsabilidade emergentes de ferimentos físicos, danos causados a bens apropriados, direitos e garantias sobre aeronaves”. Exemplos do direito internacional privado: “elementos não-nacionais no transporte internacional aéreo conduzindo a conflitos de leis e de jurisdições” (ibid., p. 916).


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exclusivamente a atividade da aviação civil internacional e nacional, regulando aspetos de

natureza jurídica diversa (…)”66.

2.2 Fontes do Direito Aéreo Internacional

Segundo Baganha 67 , “as fontes do direito aéreo internacional são o direito

consuetudinário internacional, o direito convencional internacional, as convenções de

direito aéreo internacional (…)”. Ou seja, pode-se assim afirmar, conforme sustentado por

Santos 68 , que este complexo normativo se vai construindo em resultado,

fundamentalmente, “(…) do conjunto de Tratados e Acordos Internacionais, seus

aditamentos e alterações, relativos ao transporte aéreo (…)” que serão abordados

seguidamente.

2.2.1 Direito Consuetudinário Internacional

O Direito Consuetudinário Internacional constituiu-se como a fonte mais importante

do direito aéreo internacional até à Convenção de Paris de 1919, cuja relevância se

começou a atenuar desde aquela data, assumindo um forma decisiva a partir de 1944, na

sequência da Convenção de Chicago, bem como das convenções e tratados de natureza

multilateral ou bilateral consolidados que aquela originou69.

2.2.2 Direito Internacional Convencional

As Convenções e Tratados são as mais importantes fontes do direito aéreo

internacional. Traduzidos em acordos, estabelecem que “(…) dois ou mais Estados ou

organizações internacionais constituem ou pretendem constituir relações entre si

subordinadas à lei internacional aplicável”70.

66 Id.; SANTOS, J. Coelho dos – O Direito Aéreo e a Aeronáutica Militar. Boletim do Instituto de Altos Estudos da Força Aérea, n.º 9 (1996), p. 207. 67 BAGANHA, op. cit., p. 917. 68 SANTOS, op. cit., p. 207. 69 BAGANHA, op. cit., pp. 917-8. 70 Ibid., p. 919.


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2.3 Convenções de Direito Aéreo Internacional

Nesta secção procurar-se-á dar uma visão abreviada da panorâmica das principais

convenções de direito aéreo internacional, com particular destaque no âmbito da

segurança da aviação civil, sumarizadas em três etapas, segundo a sistematização do

Professor Tapia Salinas: a primeira, anterior a 1919, que culminou com a Convenção de

Paris assinada em outubro de 1919; a segunda, compreendida entre 1919 a 1944, que

terminou com a realização da Conferência de Chicago; a terceira, desde 1944 até à

atualidade, que poderá ser designada como a “Era da Convenção de Chicago”71.

2.3.1Textos Jurídico-Políticos

2.3.1.1 Convenção Internacional de Navegação Aérea, Paris, 1919. A

Convenção de Paris foi assinada em 13 de outubro 1919 e entrou em vigor

em 11 de julho de 1922. É, quiçá, o mais importante dos normativos que

regulam matérias da aeronáutica civil. Estabeleceu, entre outros aspetos

significativos, os princípios tanto da soberania dos Estados sobre o espaço

aéreo que cobre os seus territórios, como da nacionalidade única das

aeronaves. Além disso, criou o primeiro organismo governamental

internacional da aviação civil, até ao advento da Segunda Guerra Mundial,

que se denominou Comissão Internacional de Navegação Aérea.

2.3.1.2 Convenções Ibero-Americana de Navegação Aérea, Madrid, 1926, e

Pan-americana sobre a Aviação Comercial, Havana, 1928. Depois da

Convenção de Paris, seguiram-se as Convenções de Madrid de 1926 e de

Havana de 1928, que trataram de temas similares à de Paris.

2.3.1.3 Convenção sobre a Aviação Civil Internacional, Chicago, 1944. Entre

1 de novembro e 7 de dezembro de 1944 realizou-se a Conferência

Internacional de Chicago, promovida pelos EUA e com a participação de 52

71 TAPIA SALINAS, Luis – Derecho Aeronáutico. 2ª ed. atual y ampl. Barcelona: Bosch, 1993, pp. 101-7.


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Estados, com vista à reunificação de diversos acordos no âmbito da aviação

civil, para se alcançar a base da legislação internacional reguladora da

navegação aérea, bem como à uniformização de critérios e normas que

facilitassem todo o seu desenvolvimento.

A Convenção sobre a Aviação Civil Internacional, conhecida como Convenção de

Chicago, foi assinada a 7 de dezembro de 1944, tendo entrado em vigor a 4 de abril de

1947, aprovada para ratificação pelo Decreto-Lei n.º 36 158, de 17 de fevereiro de 194772,

e ratificada pelo Estado Português em 28 de abril de 1948. Esta Convenção, incluindo as

alterações ulteriores ao seu articulado, constitui-se, ainda no presente, como o principal

instrumento de direito internacional público da regulamentação técnica sobre a aviação

civil internacional, tendo criado a Organização da Aviação Civil Internacional (OACI)73.

Os motivos, objetivos e princípios que devem orientar a aviação civil internacional

encontram-se plasmados no preâmbulo da Convenção. O primeiro parágrafo expressa,

por um lado, que “(…) o desenvolvimento da aviação civil internacional pode contribuir

poderosamente para criar e manter a amizade e o bom entendimento entre as nações e

os povos, mas [por outro lado, realça que] o seu abuso pode tornar-se uma ameaça para

a segurança geral”. Por isso, e conforme decorre do segundo parágrafo, “(…) é

conveniente evitar atritos e estimular entre as nações e os povos aquela cooperação de

que depende a paz do Mundo”. Finalmente, no terceiro parágrafo, os governos acordaram

em certos princípios e medidas “(…) tendentes a desenvolver a aviação civil internacional

de maneira segura e ordenada, a estabelecer os serviços internacionais de transportes

aéreos numa base de igualdade de oportunidades e a explorar esses serviços por forma

eficaz e económica”.

72 Publicado “D.G. I Série”. 39 (1947-2-17) 143-165 73 RODRIGUES, Gualdino – As Fontes Internacionais do Direito Aéreo: A Situação da Legislação sobre a Aviação Civil em Portugal. Lisboa: DisLivro, 2003, pp. 45 e 93; GOUVEIA, Jorge Bacelar – Os anexos técnicos à Convenção de Chicago de 1944 e a ordem jurídica portuguesa [Em linha]. Lisboa, 2005, p.4. [Consult. 1 Mar. 2014]. Disponível na Internet: <URL: http://www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/JBG_ATCC.pdf>; RODRIGUES, Gualdino – Aviação Civil Internacional: O Sistema Jurídico de Chicago. Luanda: TLPE, 2010, p. 49.


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No concernente aos princípios e às disposições gerais, a Convenção de Chicago,

assim como todo o direito aéreo, baseia-se no princípio fundamental, previsto no seu art.

1º, segundo o qual “os Estados contratantes reconhecem que cada Estado tem a

soberania completa e exclusiva sobre o espaço aéreo que cobre o seu território”. O

princípio da soberania está na génese de todo o direito aéreo, dele decorrendo

igualmente outros princípios gerais que se aplicam a todos os domínios da aviação civil, e

cujo conjunto constitui a base e a unidade, em que assenta e se molda o sistema jurídico

de Chicago. Comporta os seguintes princípios gerais74:

1º ‒ Aplicação da lei do Estado sobrevoado em todos os domínios do transporte

aéreo e da navegação aérea;

2º ‒ Igualdade de tratamento (ou não discriminação) em relação a todas as

aeronaves dos Estados contratantes;

3º ‒ Obrigatoriedade de simplificação e uniformização das legislações nacionais,

em conformidade com as normas, as práticas recomendadas e os procedimentos

emanados pela ICAO.

A OACI adotou, em 10 de maio de 1984, um Protocolo de Emenda à Convenção

sobre a Aviação Civil Internacional, aprovado pela Resolução da Assembleia da

República n.º 3/91, de 18 de janeiro75, inserindo, após o art. 3º, um novo artigo, o art. 3º-

bis, que estabelece “(…) que cada Estado deve abster-se de recorrer ao uso das armas

contra aeronaves civis em voo e que, em caso de interceção, não devem ser postas em

perigo a vida dos ocupantes das aeronaves nem a segurança destas”76.

2.3.2 Textos sobre Prevenção e Repressão de Atos Ilícitos na Aviação Civil

74 RODRIGUES, op. cit., 2003, pp. 47 e 50. 75 Publicada no “D.R. I Série-A”. 15 (1991-1-18) 275-277. 76 Este Protocolo é aprovado na sequência do ataque perpetrado, em agosto de 1983, por aviões de caça da Força Aérea Soviética ao avião civil da Korean Airlines, por alegada penetração do espaço aéreo soviético (RODRIGUES, op. cit., 2003, p. 61; RODRIGUES, Gualdino – Aviação Civil: Acordos e Convenções. Lisboa: DisLivro, 2006, p. 109; RODRIGUES, op. cit., 2010, p. 236).


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O Direito Penal Aeronáutico (Air Criminal Law), conforme salienta Rodrigues77, é

composto, no âmbito mundial, por três convenções e um protocolo, a que acresce uma

convenção de âmbito europeu (a Convenção de Estrasburgo). Estes normativos

estabelecem um conjunto de princípios e normas, para além de tipificarem determinados

delitos tendentes a reprimir os atos de interferência ilícita contra a segurança da aviação

civil. Estes atos têm levado, por sua vez, ao estabelecimento de convenções

internacionais, sob a égide da OACI, com o intuito de os prevenir, combater e reprimir,

visto que a Convenção de Chicago e os seus anexos eram omissos no que respeita a

medidas sobre a segurança aérea contra atos ilícitos, pois naquela altura, em 1944, não

se imaginava que viessem a acontecer os diversos ataques terroristas registados contra a

aviação civil internacional, designadamente a partir do final da década de 60 do século

passado.

Os textos que a seguir se enumeram têm como objetivo estabelecer um conjunto de

princípios e de normas, em ordem a permitir tipificar alguns crimes contra a segurança da

aviação civil internacional, assegurar a perseguição penal e a punição rigorosa desses

delitos, “(…) através da atribuição da jurisdição competente e da obrigação dos Estados

em cooperarem na perseguição criminal dos infractores ou na sua extradição, se for caso

disso”78.

2.3.2.1 Convenção referente às infrações e a certos outros atos

cometidos a bordo de aeronaves, Tóquio, 1963. A Convenção

de Tóquio, de 1963, foi assinada em 14 de setembro e

aprovada por Portugal, tendo sido ratificada pelo DL n.º 45 904,

de 5 de setembro de 196479. Este normativo estabelece, no n.º

1 do art. 1º, que o Estado onde a aeronave está registada é

competente para conhecer três tipos de infrações e outros atos

praticados a bordo: “a) as infracções à lei penal; b) aos actos

que (…) possam pôr ou ponham em perigo a segurança da

77 RODRIGUES, op. cit., 2006, p. 247. 78 Ibid., 2010, p. 233. 79 Publicado no “D.G. I Série”. 209 (1964-9-5) 1084-1090.


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aeronave, ou das pessoas ou bens, ou que ponham em perigo

a boa ordem e a disciplina a bordo”80 e ao apoderamento ilícito

de aeronaves.

O art. 6º atribui ao comandante da aeronave amplos poderes, se tiver razões que o

levem a crer que uma pessoa praticou, ou tem a intenção de praticar, uma infração,

poderá tomar relativamente a essa pessoa “as medidas razoáveis, inclusive coercivas,

que se tornem necessárias para garantir a segurança da aeronave ou das pessoas ou

bens a bordo”.

Prevê, ainda, no art. 11º, que no caso de apoderamento ilícito de aeronaves, “(…) o

Estado Contratante onde a aeronave aterrar deve permitir aos passageiros e à tripulação

o prosseguimento da viagem o mais rapidamente possível e restituir a aeronave e a

respectiva carga aos seus legítimos possuidores”81.

Esta Convenção foi adotada depois de se terem verificado diversas infrações penais

e outras, cometidas a bordo das aeronaves, nos derradeiros anos de 1950 e início de

1960, em que não havia legislação internacional para punir estas infrações, ou em casos

onde a legislação penal nacional ou era inadequada ou insuficiente ou em ambos os

casos82.

2.3.2.2 Convenção para a repressão da captura ilícita de

aeronaves, Haia, 1970. A Convenção de Haia, de 1970, foi

assinada em 16 de dezembro e aprovada para ratificação pelo

80 “As infracções e outros actos ilícitos cometidos a bordo de aeronaves, a chamada problemática dos passageiros indisciplinados (unruly/disruptive passengers) foi regulada, em Portugal, pelo Decreto-Lei n.º 254/2003, de 18 de outubro, no seguimento de uma resolução da Assembleia da OACI, a qual em anexo à resolução A33-4 apresentou um projecto de legislação para ser adoptada, o mais uniforme possível, por todos os Estados Contratantes” (RODRIGUES, op. cit., 2006, p. 247). 81 TAPIA SALINAS, op. cit., pp. 61-62; BAGANHA, José Tomás – Introdução ao Direito Aéreo (II Parte). Revista Administração [Em linha]. Vol. X, n.º 35 (1997), pp. 23-5. [Consult. 15 Mar. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.safp.gov.mo/safppt/magazines/WCM_003509>; RODRIGUES, op. cit., 2006, p. 247; ibid., 2010, pp. 103 e 229-230; FOLCHI, Mario – Las Fuentes del Derecho Aeronáutico. Revista Latino Americana de Derecho Aeronáutico [Em linha]. (2011), p. 3. [Consult. 26 Abr. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.rlada.com/index.php?idarticulo=41994>. 82 RODRIGUES, op. cit., 2010, pp. 229-230.


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DL n.º 386/72, de 12 de outubro83, considerando os atos ilícitos

de captura ou de exercício de controlo de aeronaves em voo

como um crime internacional, sujeito a penas severas em cada

Estado. Estabelece uma jurisdição universal para este tipo de

crime, exigindo ao Estado para onde uma aeronave é desviada

que extradite o autor da infração ou o submeta às autoridades

competentes para aplicação de penas severas84.

Esta Convenção realizou-se na sequência de vários apoderamentos ilícitos de

aeronaves em 1968 e 196985.

2.3.2.3 Convenção para a repressão de atos ilícitos contra a

segurança da aviação civil, Montreal, 1971. A Convenção de

Montreal, de 1971, foi assinada em 23 de setembro e aprovada

para ratificação pelo DL n.º 451/72, de 14 de novembro 86 .

Passou a tipificar, como crime, entre outros, a destruição de

aeronaves em serviço, assim como de instalações ou serviços

da navegação aérea, para além de outros atos ilícitos como a

comunicação de informações falsas que comprometam a

segurança da aeronave em voo ou em terra. Obriga, ainda, os

Estados contratantes a estabelecer penas severas por tais

infrações penais e define as competências dos Estados quanto

à jurisdição quer sobre as infrações penais, quer no que

concerne à extradição do presumível autor87.

83 Publicado no “D.G. I Série”. 238 (1972-10-12) 1484-1488. 84 TAPIA SALINAS, op. cit., pp. 62-3; BAGANHA, op. cit., 1997, pp. 25-6; RODRIGUES, op. cit., 2006, p. 257; ibid., 2010, pp. 103 e 230; FOLCHI, op. cit., 2011, p. 3. 85 RODRIGUES, op. cit., 2010, p. 230. 86 Publicado no “D.G. I Série”. 265 (1972-11-14) 1652-1657. 87 TAPIA SALINAS, op. cit., pp. 63-4; BAGANHA, op. cit., 1997, p. 26; RODRIGUES, op. cit., 2006, p. 265; ibid., 2010, pp. 103 e 230; FOLCHI, op. cit., p. 3.


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Esta Convenção foi adotada na sequência de vários atos de sabotagem contra

aeronaves em voo, que se verificaram nos anos 70 do século passado88.

2.3.2.4 Protocolo para a repressão de atos ilícitos de violência

nos aeroportos ao serviço da aviação civil internacional,

complementar à Convenção de Montreal de 1971, Montreal,

1988. O Protocolo Complementar de Montreal, de 1988, foi

assinado a 24 de fevereiro, aprovado para ratificação pela

Resolução da Assembleia da República n.º 32 e ratificado pelo

Decreto do Presidente da República n.º 22, ambos de 17 de

junho de 1998. Alargou a aplicação da Convenção de Montreal

aos aeroportos ao serviço da aviação civil internacional, tendo

em vista reprimir os atos ilícitos praticados num aeroporto não

só contra pessoas, mas também contra instalações desse

aeroporto ou aeronaves fora de serviço, que comprometam ou

possam comprometer a segurança da infraestrutura

aeroportuária89.

Este Protocolo foi adotado na sequência da explosão de uma bomba no aeroporto

de Narita (Japão), ocorrido em 1985, e de ataques terroristas nos aeroportos de Roma,

Viena, Atenas e Lod, que provocaram um elevado número de mortos e avultados

prejuízos nas infraestruturas90.

2.3.2.5 Convenção para a repressão de atos de interferência

ilícita contra a aviação civil internacional e o protocolo

complementar à convenção para a repressão da captura ilícita

de aeronaves, Pequim, 2010. Estes dois instrumentos de direito

aéreo internacional para a repressão de atos ilícitos contra a

88 RODRIGUES, op. cit., 2010, p. 230. 89 TAPIA SALINAS, op. cit., p. 64; BAGANHA, op. cit., 1997, p. 26; RODRIGUES, op. cit., 2006, p. 281; ibid., 2010, pp. 104 e 231; FOLCHI, op. cit., p. 4. 90 RODRIGUES, op. cit., 2010, p. 231.


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aviação civil foram adotados, sob os auspícios da OACI, na

conferência diplomática de Pequim realizada de 30 de agosto a

10 de setembro de 2010. Criminalizam ainda mais o ato de usar

aeronaves civis como uma arma e o uso de materiais perigosos

para atacar aviões ou outros alvos no solo. O transporte ilegal

destes materiais torna-se punível nos termos dos referidos

tratados. O transporte ilegal de armas nucleares, biológicas e

químicas ou outro material relacionado torna-se igualmente

punível ainda no âmbito dos tratados em causa.91.

Folchi92 diz que ambos os tratados apresentam novas medidas para garantir a

segurança da aviação civil, mas, ainda assim, em sua opinião, não corrigem sérias

reservas legais constantes nos tratados de Haia e de Montreal.

2.3.3Textos de Interesse Limitado para a Aviação

2.3.3.1 Convenção europeia para a repressão do terrorismo, Estrasburgo,

1977. Esta Convenção, assinada em Estrasburgo, em 27 de janeiro de 1977,

aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º

244/94, de 4 de outubro, subsequentemente aprovada pela Lei n.º 19/81, de

18 de agosto93, tem uma grande importância para a aviação, uma vez que

grande parte das suas figuras penais são perfeitamente aplicáveis a

determinadas atividades da navegação aérea, independentemente das

Convenções existentes que as afetam de forma especial e concreta. Em

resumo, destacam-se os seguintes pontos94:

91 ICAO – Diplomatic Conference Adopts Beijing Convention and Protocol [Em linha]. Montreal: ICAO. 2010. [Consult. 26 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.icao.int/Newsroom/Pages/diplomatic-conference-adopts-beijing-convention-and-protocol.aspx>. 92 FOLCHI, op. cit., p. 4. 93 Publicada no “D.R. I Série”. 188 (1981-08-18) 2113-2119. 94 TAPIA SALINAS, op. cit., p. 65.


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Para efeitos de extradição entre os Estados Contratantes, não se consideram

delitos políticos: a captura ilícita de aeronaves; atos ilícitos contra a aviação civil;

“(…) ataque contra a vida, a integridade física ou a liberdade das pessoas (…);

(…) o rapto, a detenção de reféns ou o sequestro arbitrário; (…) utilização de

bombas, granadas, foguetões, armas de fogo (…) ou cartas ou embrulhos

armadilhados (…)”; qualquer ato grave de violência (art. 1º);

“Os Estados Contratantes conceder-se-ão a entreajuda judiciária (…) em matéria

penal (…) [que] não poderá ser recusada pelo único motivo de que ela concerne a

uma infracção (…)” política (art. 8º).

2.3.3.2 Convenção internacional contra a tomada de reféns, Nova Iorque,

1979. A Convenção de Nova Iorque, de 1979, adotada pela Assembleia Geral

das Nações Unidas em 17 de dezembro, aprovada para ratificação pela

Resolução da Assembleia da República n.º 3/84, de 8 de fevereiro95, está

sem dúvida ligada à navegação aérea internacional, uma vez que em muitos

casos de captura ilícita, a condição de reféns está sujeita, muitas vezes, em

função do resultado das “negociações” que os infratores mantêm com as

autoridades aeronáuticas ou policiais. Baseia-se nos princípios da Carta das

Nações Unidas e reafirma o direito de cada indivíduo à vida, liberdade e à sua

segurança. A tomada de reféns constitui uma violação de direitos que, à luz

daqueles princípios, é considerada um crime, que muito preocupa a

comunidade internacional 96 . Assinalam-se os pontos principais da citada

Resolução:

“Pratica uma infracção de tomada de reféns (…) todo aquele que se apodere de

uma pessoa (…), ou a detenha e ameace matá-la, feri-la ou mantê-la detida com

o fim de coagir um terceiro (…)” (art. 1º);

95 Publicada no “D.R. I Série”. 33 (1984-2-8) 406-412. 96 TAPIA SALINAS, op. cit., pp. 65-6.


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Os Estados partes estabelecerão, para estes delitos, penas adequadas e

colaborarão na sua prevenção, assim como na melhoria da situação de refém.

Adotarão as medidas necessárias à definição da sua competência sobre os

delitos que se cometam a bordo de aeronave matriculada nesse Estado (artigos

2º, 3º e 5º);

O Estado em cujo território se encontre o presumível autor da infração deverá

proceder à sua detenção ou tomar as medidas adequadas para assegurar a sua

presença, notificando aos Estados interessados ou relacionados, de qualquer

forma, com o delito (art. 6º);

O Estado onde se encontre o presumível autor da infração, se o não extraditar,

está obrigado a apresentar o caso às autoridades competentes para o exercício

da ação penal (art. 8º).

2.3.3.3 Convenção relativa à marcação de explosivos plásticos para fins de

deteção, Montreal, 1991. A Convenção de Montreal, de 1991, adotada em 1

de março e aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da

República n.º 52, de 27 de junho de 2002 97 , obriga que cada Estado

contratante adote as medidas necessárias e efetivas que assegurem, no caso

de fabrico, a devida marcação dos explosivos plásticos, para fins de fácil

deteção, de modo a prevenir os atos ilícitos que visem a destruição de

aeronaves. Os Estados ficam, também, obrigados a proibir e impedir o fabrico

de explosivos não marcados, assim como, impedir a sua entrada e saída do

seu território98.

Esta Convenção foi adotada na sequência do atentado de Lockerbie (Escócia), em

que um avião explodiu no ar devido ao rebentamento de explosivos plásticos.

97 Publicada no “D.R. I Série”. 177 (2002-8-2) 5633-5640. 98 TAPIA SALINAS, op. cit., pp. 66-7; BAGANHA, op. cit., 1997, pp. 26-7; RODRIGUES, op. cit., 2006, p. 285; ibid., 2010, pp. 104 e 231; FOLCHI, op. cit., p. 4.


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3. Regulamentação de Segurança da Aviação Civil na Europa

O n.º 2 do art. 100º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia é a base

jurídica sobre a segurança da aviação civil, na medida em que estipula que “o Parlamento

Europeu e o Conselho (…) podem estabelecer disposições adequadas para os

transportes (…) aéreos”99.

Os atentados de 11 de setembro de 2001 levaram a UE a adotar um conjunto de

medidas e de procedimentos de segurança para proteger a aviação civil contra atos de

interferência ilícita, que devem incorporar um certo grau de flexibilidade com o objetivo

não só de proporcionar uma resposta adaptável à evolução das avaliações de risco, mas

também de permitir a contínua introdução das novas tecnologias100. Na prática, a UE

pretendeu colmatar o défice em matéria de competências próprias que se verificava até

ao 11 de setembro, passando a regulamentar no âmbito da segurança da aviação civil e

do combate ao terrorismo, domínio que tem vindo a ser permanentemente atualizado,

com aplicação direta e obrigatória no ordenamento jurídico dos EM.

Prova disso, foi a adoção da Decisão-Quadro do Conselho 2002/475/JAI, relativa à

luta contra o terrorismo, da qual importa realçar cinco documentos estruturantes para a

harmonização da segurança da aviação civil nos EM:

Regulamento (CE) n.º 2320/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16

de dezembro101, relativo ao estabelecimento de regras comuns no domínio da

segurança da aviação civil, em que a CE é mandatada para desenvolver

regulamentação para a Segurança da Aviação Civil [Aviation Securiry (AVSEC)],

assumindo competências reguladoras e de inspeção;

99 UNIÃO EUROPEIA – Tratado da União Europeia, Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [Em linha]. Luxemburgo: UE. 2010, p. 88. [Consult. 22 Mar. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://europa.eu/pol/pdf/consolidated-treaties_pt.pdf>. 100 Cf. REGULAMENTO (CE) do Parlamento Europeu e do Conselho n.º 300/2008. “J.O.U.E.”. L 97 (2008-04-09) 72-84. 101 Foi revogado pelo REGULAMENTO (CE) n.º 300/2008, op. cit.


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Regulamento (CE) n.º 622/2003 da Comissão, de 4 de abril 102 , referente ao

estabelecimento de medidas de aplicação das normas de base comuns sobre a

segurança da aviação;

Regulamento (CE) n.º 1217/2003 da Comissão, de 4 de julho, que estabelece

especificações comuns para os programas nacionais de controlo da qualidade da

segurança no setor da aviação civil;

Regulamento (CE) n.º 1486/2003 da Comissão, de 22 de agosto, que estabelece

procedimentos para as inspeções da Comissão no domínio da segurança da

aviação civil;

Regulamento (CE) n.º 1138/2004 da Comissão, de 21 de junho, que estabelece

uma delimitação comum das áreas críticas das zonas restritas de segurança nos

aeroportos.

Este quadro regulador da UE é sustentado em normas comuns vinculativas e nos

seguintes princípios base: (1) cada EM é considerado “Estado de acolhimento”, à luz do

estatuído pela OACI, sendo responsável pela segurança dos voos com partida do seu

território; (2) antes do embarque devem ser controlados todos os passageiros e

tripulantes, assim como toda a bagagem. A carga, o correio e os fornecimentos aos voos,

contam-se igualmente como elementos a controlar antes de dar entrada a bordo das

aeronaves; caso entendam necessário, os EM podem sempre aplicar medidas de

segurança ainda mais exigentes103.

Conforme especificado no ponto 6 do Regulamento n.º 300/2008, as regras da UE

são aplicáveis “(…) aos aeroportos que servem a aviação civil situados no território dos

Estados-Membros, aos operadores que prestam serviços nesses aeroportos e às

entidades que fornecem bens e/ou prestam serviços a esses aeroportos ou através

102 Foi revogado pelo REGULAMENTO (CE) da Comissão n.º 68/2004. “J.O.U.E.”. L 10 (2004-1-16) 14-15. 103 PARLAMENTO EUROPEU – Transporte aéreo: segurança da aviação civil [Em linha]. Luxemburgo: UE. 2014. [Consult. 23 Mar. 2015]. Disponível na Internet: <http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pt/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.6.8.html>.


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deles”. Neste contexto, o ponto 12 estabelece que “(…) cada Estado-Membro deverá

designar uma única autoridade responsável pela coordenação e controlo da aplicação das

normas de segurança”. Por sua vez o ponto 13 determina que “(…) cada Estado-Membro

deverá elaborar um programa nacional de segurança da aviação civil”, que definirá as

funções e obrigações de todos os operadores em questão. Enquanto o ponto 14 estatui

que “(…) cada Estado-Membro deverá elaborar um programa nacional destinado a

verificar o nível e a qualidade da segurança da aviação civil, e assegurar a sua aplicação”.

O ponto 13 estabelece, ainda, que os operadores (operador aeroportuário,

transportadora aérea e entidade que aplique normas de segurança da aviação) “(…)

deverão elaborar, aplicar e manter um programa de segurança de modo a garantir o

cumprimento das disposições do presente regulamento e de qualquer programa nacional

de segurança da aviação civil aplicável”.

Ainda segundo o mesmo Regulamento, os EM deverão prever sanções “(…)

efectivas, proporcionadas e dissuasivas” em caso de infração (art. 21º) e cooperar com a

Comissão nas inspeções destinadas a controlar o cumprimento das regras da UE, bem

como formular recomendações destinadas a melhorar a segurança da aviação civil (n.º 1

do art. 15º). Estas inspeções podem ser realizadas sem aviso prévio aos aeroportos e

operadores, em cooperação com as autoridades nacionais responsáveis pela segurança

da aviação, segundo um protocolo em que elas próprias são também inspecionadas (n.º 2

do art. 15º). Entretanto, desde julho de 2014, caso as autoridades nacionais em questão

entendam pertinente, podem também efetuar verificações in loco, em aeroportos de

países terceiros, com a finalidade de avaliar a execução das medidas de segurança

relativas à carga aérea transportada para a UE. Por outro lado, a Comissão pode ainda

reconhecer a equivalência das normas de segurança da aviação de países terceiros, a fim

de facilitar o transporte aéreo.

CAPÍTULO III: ORGANIZAÇÕES RESPONSÁVEIS PELA

SEGURANÇA DA AVIAÇÃO CIVIL


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Em Portugal, o conceito de Segurança, lato sensu, emprega-se tanto para

incidentes, quando há intenção em provocar um dano, logo ligado a ameaças, como para

acidentes, como por exemplo, de ordem natural, ligado a riscos.

Para Amaral104, a segurança da aviação civil divide-se em duas dimensões. A que

tem como finalidade proteger pessoas e bens de atos de interferência ilícita que resultam

da ação humana com intenção de os provocar – designada em inglês por security – e a

que visa evitar acidentes que resultam de qualquer outro fator, quer conte ou não com

ação humana mas sem que haja intenção deliberada de os provocar – designada em

inglês de safety.

A OACI considera que a security é a salvaguarda da aviação civil contra atos de

interferência ilícita, que se alcança através da combinação de medidas e recursos

humanos e materiais105. Por sua vez, estabelece que safety está relacionada com os

riscos atinentes com a segurança operacional, i.e., o estado em que a possibilidade de

danos a pessoas ou à propriedade é reduzida, mantendo-se abaixo de um nível aceitável,

através de um processo contínuo de gestão de risco de segurança e identificação de

perigo106.

Quando a Convenção de Chicago foi aprovada, ninguém podia antever os atos de

interferência ilícita contra a aviação civil que vieram a verificar-se mais tarde, pelo que o

texto da Convenção não foi para além de estabelecer alguns princípios e disposições

genéricas sobre a aviação civil internacional 107 . Ou seja, o conceito de segurança

subjacente era o safety, porque se relacionava, fundamentalmente, com a operação e a

qualidade de construção e manutenção das aeronaves.

104 AMARAL, Augusto – Segurança na Aviação Civil (Security). In VICENTE, Dário Moura – Estudos de Direito Aéreo. Coimbra: Coimbra Editora, 2012, p. 535. 105 INTERNATIONAL CIVIL AVIATION ORGANIZATION – Annex 17, Security – Safeguarding International Civil Aviation Against Acts of Unlawful Interference, 9th ed. [Em linha]. Montreal: ICAO. 2011, p. 1-2. [Consult. 28 Fev. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.bazl.admin.ch/experten/regulation/03080/03081/index.html?lang=fr>. 106 Ibid. – Safety Management Manual (SMM): Doc 9859, 3th ed. [Em linha]. Montreal: ICAO. 2013, p. 2-1. [Consult. 14 Mar. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.icao.int/safety/SafetyManagement/Documents/Doc.9859.3rd%20Edition.alltext.en.pdf>. 107 RODRIGUES, op. cit., 2010, p. 227.


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Paulos 108 afirma que é fundamental a cooperação e o comprometimento dos

Estados na aplicação da lei internacional, a par de um esforço no desenvolvimento

efetivo, através das suas estruturas, das Normas e Práticas Recomendadas [Standards

and Recommended Practices (SARP)] emanadas pelas entidades competentes, com o

fim de dissuadir, detetar, atrasar, responder e neutralizar atos contra a segurança da

aviação civil.

O conceito de security é definido na al. 2) do art. 3º do Regulamento (CE) n.º

300/2008 como “a combinação de medidas e de recursos humanos e materiais destinada

a proteger a aviação civil contra atos de interferência ilícita109 que ponham em causa a

segurança da aviação civil”.

Neste capítulo referir-se-ão os principais organismos mais diretamente relacionados

com a security da aviação civil internacional.

3.1 Organizações Internacionais

No final da Segunda Guerra Mundial surgiram as duas organizações que ainda hoje

são a sustentação da aviação internacional: a OACI e a Associação Internacional de

Transporte Aéreo (AITA).

3.1.1 Organização da Aviação Civil Internacional

A organização da aviação civil foi criada em finais da Segunda Guerra Mundial, a 6

de junho de 1945, ainda como Organização Provisória de Aviação Civil Internacional

108 PAULOS, Carlos – O Sistema de Autoridade Aeronáutica. In AAVV – Estudos de Direito Aéreo: I Pós-Graduação em Direito Aéreo e Direito Espacial (coord. GOUVEIA, Jorge Bacelar). Coimbra: Almedina, 2007, p. 140. 109 Estes atos são aqueles que põem em risco a segurança da aviação civil, tais como: captura ilícita de aeronaves ou a sua destruição; tomada de reféns a bordo das aeronaves ou nos aeroportos; intrusão forçada numa aeronave, num aeroporto ou nas dependências de uma instalação aeronáutica; introdução, a bordo de uma aeronave ou de um aeroporto, de uma arma ou engenhos (ou substâncias) perigosos destinados a fins criminosos; uso de uma aeronave com a finalidade de causar morte, lesões corporais graves ou danos graves ao meio ambiente; comunicação de informações falsas suscetíveis de pôr em risco a segurança de uma aeronave, dos passageiros, tripulação, pessoal de terra ou público em geral, num aeroporto ou nas dependências de uma instalação aeronáutica (ICAO, op. cit., p. 1-1).


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(OPACI), que em 4 de abril de 1947 foi substituída pela atual OACI, por força da entrada

em vigor da Convenção de Chicago110.

A OACI é uma organização intergovernamental de abrangência mundial,

funcionando sobre a égide da Organização das Nações Unidas (ONU) e constituindo-se

como uma instituição especializada, com competência limitada. Está sedeada em

Montreal, no Canadá, e trabalha atualmente com 191 EM para desenvolver

regulamentação técnica relativa à navegação aérea internacional com o objetivo de

uniformizar normas e procedimentos.

Perante os atentados de 11 de setembro, os responsáveis pela aviação civil

internacional entenderam que o quadro legal existente era suficiente, não havendo

necessidade de elaborar nova legislação ou adotar novos instrumentos jurídicos. Foi

entendido complementar a adoção de medidas de caráter preventivo, por forma a impedir

que os infratores conseguissem aproximar-se dos seus alvos para introduzirem armas,

explosivos ou outros dispositivos perigosos em aviões111.

Assim, a OACI adotou a Resolução A33-1 – uma declaração sobre o uso ilegítimo

de aeronaves civis como armas de destruição e outros atos terroristas envolvendo a

aviação civil, reconhecendo que tais atos não são apenas contrários a considerações

elementares da humanidade, constituindo-se o uso de aeronaves civis contra a sociedade

civilizada como arma de ataque, incompatível com o direito internacional. Reconheceu

igualmente que o novo tipo de ameaça representada por organizações terroristas requer

novos esforços concertados e políticas de cooperação por parte dos EM. Adicionalmente,

declarou que tais atos, usando aeronaves civis como armas de destruição, são contrários

ao espírito da Convenção de Chicago, em particular ao seu preâmbulo e ao art. 44º112 e

que semelhantes atos e outros considerados terroristas envolvendo a aviação civil, ou

instalações de aviação civil, constituem infrações graves, violando o direito internacional.

Insta, por fim, a que todos os Estados contratantes punam severamente aqueles que

110 RODRIGUES, op. cit., 2003, pp. 2 e 38; DUQUE, op. cit., 2012, p. 7. 111 RODRIGUES, ibid., p. 240. 112 O art. 44º da Convenção refere que o objetivo da OACI tem a finalidade de, entre outros, proporcionar a todos os povos “transportes aéreos seguros, regulares, eficientes e económicos”; e promover a segurança na aviação civil internacional.


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usam aeronaves civis como armas de destruição, incluindo os responsáveis pelo

planeamento e organização de tais atos ou pela ajuda, apoio ou abrigo aos seus

autores113.

De acordo com Rodrigues114, a OACI, através dos seus órgãos, “criou um quadro

legal e regulamentar global, sistemático, coerente e actual, mas não tem competência

para o impor aos Estados Contratantes”. Daí que a preocupação da OACI, na atualidade,

não seja tanto melhorar o seu quadro legal e regulamentar, considerado pelo referido

autor como suficiente e atualizado, mas conseguir a sua aplicação por parte dos Estados.

A al. l) do art. 54º da Convenção confere ao Conselho da OACI competência para

adotar “(…) as normas internacionais e as práticas recomendadas (…)”, atualmente

agrupadas em 19 documentos, que, por conveniência, são designados como anexos à

Convenção de Chicago, estabelecendo no art. 90º o processo de adoção dos anexos ou

das emendas. Os anexos, porque contêm SARP, são, por sua vez, complementados em

Manuais Técnicos, Procedimentos para os Serviços de Navegação Aérea (Procedures for

Air Navegation Services), Procedimentos Suplementares Regionais (Regional

Supplementary Procedures) e Circulares115.

As SARP têm como objetivo capacitar o sistema de transportes aéreos a nível

global, para operar cerca de 100 000 voos diários, em segurança e com eficiência, em

qualquer região do mundo. Presentemente, existem mais de 10 000 SARP refletidas nos

anexos à Convenção de Chicago116, constituindo-se como atos normativos, com vista a

harmonizar e uniformizar as especificações técnicas por todos os Estados Contratantes.

As SARP sofrem constantemente atualizações, por força da evolução técnica e

tecnológica das aeronaves, equipamentos ou infraestruturas aeronáuticas e das novas

ameaças à segurança da aviação civil.

113 ICAO – Assembly Resolutions in Force: Doc 9958 [Em linha]. Montreal: ICAO. 2010, p. vii-1. [Consult. 20 Ago. 2014]. Disponível na Internet: <URL: http:// http://www.icao.int/Security/isd/Documents/Doc-9958_A37-17_en.pdf>. 114 RODRIGUES, op. cit., 2010, p. 197. 115 Ibid., pp. 97-8 e 105. 116 ICAO – About ICAO [Em linha]. Montreal: ICAO. [Consult. 8 Mar. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.icao.int/about-icao/Pages/default.aspx>.


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As SARP são definidas da seguinte forma, (cf. apêndice A da deliberação A32-

14117):

Norma: Qualquer especificação sobre as características físicas, a configuração, o

material, o desempenho, o pessoal ou o procedimento, cuja aplicação uniforme é

reconhecida como necessária para a segurança ou regularidade da navegação

aérea internacional e à qual os Estados contratantes conformarão, nos termos da

Convenção; em caso de impossibilidade de cumprimento, a notificação ao

Conselho é obrigatória nos termos do art. 38º da Convenção.

Prática recomendada: Qualquer especificação sobre as características físicas, a

configuração, o material, o desempenho, o pessoal ou o procedimento, cuja

aplicação uniforme é reconhecida como desejável no interesse da segurança, da

regularidade ou da eficiência da navegação aérea internacional e à qual os

Estados contratantes se esforçarão por conformar-se, nos termos da

Convenção118.

Após a Resolução A33-1, sob proposta do Painel de Segurança da Aviação (Aviation

Security Panel), a OACI incluiu em 7 de dezembro de 2001, com aplicação em 1 de julho

de 2002, a 10ª emenda ao anexo 17, contando com as seguintes disposições:

aplicabilidade do anexo 17 ao transporte aéreo doméstico; cooperação internacional

relativamente à troca de informações sobre ameaças terroristas; controlo de qualidade e

certificação dos aparelhos de rastreio da segurança dos aeroportos; controlo do acesso

das tripulações e do pessoal do aeroporto; pessoal de segurança a bordo das aeronaves

e proteção do cockpit; resposta conjunta a atos de interferência ilícita119.

117 Ibid. – Resolutions Adopted at the 32nd Session of the Assembly [Em linha]. Montreal: ICAO. 1998, p. 25. [Consult. 9 Mar. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.icao.int/Meetings/AMC/MA/Assembly%2032nd%20Session/resolutions.pdf>. 118 Os sublinhados fazem realçar as diferenças entre as duas definições (JÚNIOR, António de Azevedo – A regulamentação internacional da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI). Revista da Ordem dos Advogados [Em linha]. Vol. I (2000), p. 473. [Consult. 1 Fev. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.oa.pt/upl/%7B0267e64a-8ae8-450a-bee4-af9586eeca41%7D.pdf>). 119 RODRIGUES, op. cit., 2010, p. 241; ICAO, op. cit., 2011, p. xi.


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Para consolidar todas estas disposições foi considerado como estratégico

estabelecer um Plano de Ação para a Segurança da Aviação (PASA), que acabaria por

ser aprovado pelo Conselho da OACI, em junho de 2002. O PASA inclui auditorias

regulares e obrigatórias para avaliar o estado da segurança aérea, em todos os Estados

Contratantes, por forma a detetar e corrigir deficiências de cada sistema nacional, com a

finalidade de promover a segurança aérea a nível internacional120.

Este Plano deu origem ao Programa Universal de Auditorias de Segurança

[Universal Security Audit Programme (USAP)], destinado a promover a segurança da

aviação global através de auditorias regulares a todos os EM da OACI, para determinar o

status de implementação em cada um dos Estados dos elementos essenciais de um

sistema de supervisão de segurança da aviação, como as SARP. As auditorias, para além

de regulares, são obrigatórias, sistemáticas e harmonizadas e destinam-se a avaliar as

capacidades de supervisão dos Estados na segurança de aviação e as medidas de

segurança nos aeroportos auditados121.

Antes da USAP ter sido estabelecida, já eram realizadas avaliações técnicas de

forma voluntária para que os Estados conformassem a sua legislação e as suas

instituições aeronáuticas às SARP do anexo 17, com o objetivo de os aconselhar a

introduzir as melhorias necessárias. Estas avaliações revelaram não conformidades

significativas em todos os países.

Tendo em conta que após os acontecimentos de 11 de setembro passou a haver

uma preocupação acrescida com o nível de segurança da aviação em todo o mundo, foi

também identificada a necessidade de reduzir todos os atos de interferência ilegal e de

restaurar a confiança pública no transporte aéreo civil. A USAP foi criada para responder

a esta necessidade122.

120 ICAO, op. cit., 2010, p. vii-2; RODRIGUES, op. cit., 2010, pp. 242-3. 121 ICAO – The Universal Security Audit Programme Continuous Monitoring Approach (USAP-CMA) and its Objetive [Em linha]. Montreal: ICAO. [Consult. 21 Mar. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.icao.int/Security/USAP/Pages/default.aspx>; RODRIGUES, ibid., pp. 243-4. 122 ICAO – Background and Evolution [Em linha]. Montreal: ICAO. [Consult. 21 Mar. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http:// http://www.icao.int/Security/USAP/Pages/Background-and-Evolution.aspx>.


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O anexo 17 à Convenção, relativo à segurança aérea (security) – “proteção da

aviação civil internacional contra atos de interferência ilícita” –, poderá ser considerado o

documento mais importante no combate a atos terroristas contra a segurança da aviação

civil, tendo sido incorporado, como novo anexo à Convenção de Chicago. Para além de

estabelecer os princípios, obrigações, normas e procedimentos, que constam nas

Convenções, institui medidas de caráter preventivo em relação a todas as componentes

associadas à aviação civil: aeronaves, instalações aeroportuárias e aeronáuticas,

passageiros e tripulações, bagagens, mercadorias e correio. Como se disse, assume, por

um lado, um aspeto mais preventivo no que concerne aos atos ilícitos do que à sua

repressão e, por outro lado, obriga os Estados a criarem um organismo governamental

dedicado à segurança aérea, que deverá desenvolver e implementar regulamentação

adequada neste âmbito e a desenvolverem um programa nacional de segurança de

aviação civil, assim como a exigirem o mesmo programa às autoridades aeroportuárias e

às transportadoras aéreas. Concomitantemente, estes programas devem ter associados

cursos de formação e treino de pessoal, diretamente envolvido na segurança, cujas

normas especificam os requisitos necessários para rastrear passageiros, tripulação e

respetivas bagagens, reconciliar bagagens com os passageiros que são embarcados,

impedir o acesso não autorizado ao cockpit da aeronave e outras medidas que impeçam

a presença de armas, explosivos e outros engenhos perigosos a bordo das aeronaves123.

O Manual de Segurança para a Proteção da Aviação Civil contra os Atos de

Interferência Ilícita124 é também um documento importante, embora de divulgação restrita.

A sua finalidade é desenvolver os princípios e as disposições legais constantes da

Convenção de Chicago e das Convenções e Protocolos sobre a segurança da aviação

civil, as SARP do anexo 17, assim como as SARP atinentes à security, incorporadas

noutros anexos125. De realçar que estes documentos têm vindo a sofrer alterações, daí

123 RODRIGUES, op. cit., 2010, p. 234. 124 Cf. ICAO – Aviation Security Manual (Doc 8973 – Restricted) [Em linha]. Montreal: ICAO. [Consult. 19 Mar. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.icao.int/Security/SFP/Pages/SecurityManual.aspx>. 125 RODRIGUES, op. cit., p. 235.


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que o Manual de Segurança já vá na 9ª edição, enquanto o anexo 17 sofreu a sua 14ª

emenda, em vigor desde 14 de novembro de 2014126.

3.1.2 Associação Internacional de Transporte Aéreo

A AITA é uma Associação de caráter privado constituída por 57 membros.

Sucessora da International Air Traffic Association, fundada em 1919, em Haia, e

reestruturada em Havana, em abril de 1945. Representa atualmente cerca de 250

companhias aéreas em 118 países127 e tem mostrado interesse no que se refere à

prevenção ou repressão contra os atos ilícitos e as suas intervenções nos fóruns da OACI

têm sido determinantes, designadamente nas Resoluções mais importantes produzidas

em 1970 e 1973128.

3.2 Organizações Europeias

3.2.1 Conferência Europeia de Aviação Civil

A OACI constituiu, em dezembro de 1953, a Conferência de Coordenação do

Transporte Aéreo na Europa, que reuniu em Estrasburgo, em abril de 1954. Uma das

recomendações adotadas nesta Conferência foi a criação de uma organização europeia

permanente, chamada Conferência Europeia de Aviação Civil (CEAC), que viria a ser

constituída por responsáveis dos organismos nacionais de aviação civil da Europa para,

em estreita ligação com a OACI, implementar as suas recomendações, assim como

estabelecer relações com outras organizações interessadas129. Atualmente é constituída

126 Cf. ICAO – Annex 17 [Em linha]. Montreal: ICAO. [Consult. 19 Mar. 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.icao.int/Security/SFP/Pages/Annex17.aspx>. 127 Cf. IATA – The Founding of IATA [Em linha]. 2015. [Consult. 1 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.iata.org/about/Pages/history.aspx>. 128 TAPIA SALINAS, op. cit., pp. 677-8. 129 EUROPEAN CIVIL AVIATION CONFERENCE – Resolution formally constituting ECAC (ECAC/1-RES.1, 1955) [Em linha]. França: ECAC. [Consult. 28 Fev. 2016]. Disponível na Internet: <URL: https://www.ecac-ceac.org/the-beginnings>.


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por 44 EM130 e tem como missão a promoção do desenvolvimento contínuo de um

sistema de transporte aéreo europeu seguro, eficiente e sustentável. Procura harmonizar

as políticas de aviação civil e as práticas entre os seus EM, assim como promover o

entendimento em matéria de política com outras regiões do mundo131, nomeadamente

com as Comissões Africana, Latino-americana e Árabe 132 . As conclusões e

recomendações da CEAC são consultivas, estando portanto sujeitas a aprovação dos

governos133.

No âmbito da security podem-se atribuir à CEAC três marcos importantes: a

elaboração do Manual de Segurança da Aviação (Doc. 30), que adota várias resoluções e

recomendações; o desenvolvimento de um programa de auditoria de segurança, com a

finalidade de avaliar a implementação das recomendações do Doc. 30, identificar áreas

que necessitem de aperfeiçoamento e contribuir para a harmonização das medidas de

segurança dos EM; a realização de um programa de assistência técnica e integração que

inclui programas de investigação e formação134.

3.2.2 Conselho Internacional dos Aeroportos

O Conselho Internacional dos Aeroportos é uma organização privada, criada em

janeiro de 1991 e desde janeiro de 2014 é constituído por 591 membros a operar em 1

861 aeroportos de 177 países. Um dos objetivos do Conselho é maximizar a cooperação

e a assistência mútua entre aeroportos na manutenção e desenvolvimento de um sistema

de transporte aéreo compatível e eficiente no âmbito da safety, security e do ambiente.

130 Ibid. – Member States [Em linha]. [Consult. 28 Fev. 2016]. Disponível na Internet: <URL: https://www.ecac-ceac.org/member-states>. 131 Ibid.– About ECAC / Mission [Em linha]. [Consult. 28 Fev. 2016]. Disponível na Internet: <URL: https://www.ecac-ceac.org/mission>.

132 Ibid.– External Relations [Em linha]. [Consult. 28 Fev. 2016]. Disponível na Internet: <URL: https://www.ecac-ceac.org/external-relations>. 133 DUQUE, op. cit., 2012, p. 8; ibid., 2014, pp. 125-6. 134 Ibid., 2014, p. 126; PAULOS, op. cit., 2014, pp. 145-6.


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Atualmente dispõe de cinco delegações regionais (África, Ásia-Pacífico, Europa, América

Latina e Caraíbas e América do Norte)135.

Antes do 11 de setembro, os custos com a segurança operacional nos aeroportos

Europeus eram na ordem dos 8%. Hoje atingem 27%, em média, dos quais uma

percentagem significativa está relacionada com os custos de compra de equipamentos de

rastreio, operacionalização e manutenção. Cerca de 41% do pessoal de aeroporto exerce

funções relacionadas com a segurança, sendo que a maioria executa as tarefas de

rastreio136.

A Europa é a única região do mundo onde a segurança da aviação recebe pouco ou

nenhum financiamento estatal 137 . A indústria de transporte aéreo considera que as

medidas de luta contra a ameaça do terrorismo é um dever de segurança nacional,

devendo, por isso, ser financiadas pelos Estados138. Assim, o Conselho Internacional dos

Aeroportos entende que não só os EM devem implementar uma política global para o

financiamento de medidas de segurança que, na prática, servem para proteger os

cidadãos contra ameaças de terrorismo mas também que essas medidas mais rigorosas

de segurança, introduzidas internamente pelos EM, devem ser financiadas pelos

governos nacionais.

Além disso, a indústria de transporte aéreo da Europa exorta veementemente a

Comissão Europeia (CE), em conformidade com a pertinente Declaração

Interinstitucional139, a apresentar propostas com a finalidade de orientar os seus EM no

sentido de uma parceria responsável, na qual os governos e a indústria aceitem as

135 AIRPORTS COUNCIL INTERNATIONAL – Mission, Objetives and Structure [Em linha]. Montréal: ACI. [Consult. 2 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.aci.aero/About-ACI/Overview/Mission-Objetives-Structure>. 136 Ibid. – ACI Europe Position on Aviation Security Technology Roadmap [Em linha]. Brussels: ACI. 2013, p. 2. [Consult. 2 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: https://www.aci-europe.org/policy/position-papers.html?view=group&group=1&id=4>. 137 Ibid. – Securit [Em linha]. Brussels: ACI. (2015). [Consult. 2 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL:https://www.aci-europe.org/policy/fast-facts.html>. 138 Ibid. – Aviation Security Standing Committee [Em linha]. Montréal: ACI. (2015). [Consult. 2 maio 2015]. Disponível na Internet: http://www.aci.aero/About-ACI/Overview/Standing-Committees/Aviation-Security>. 139 Publicada no REGULAMENTO (CE) n.º 2320/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho. “J.O.C.E.”. L 355 (2002-12-30) 1-21.


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respetivas responsabilidades para proteger as operações de transporte aéreo, os

passageiros e o público em geral140.

3.2.3 Eurocontrol

A Eurocontrol é uma organização Europeia para a Segurança da Navegação Aérea,

intergovernamental. Fundada em 1960, é atualmente uma organização civil-militar,

constituída por 41 EM, com o objetivo de desenvolver, juntamente com seus parceiros,

um sistema de Céu Único Europeu de gestão de tráfego aéreo, capaz de acomodar as

atuais e as futuras necessidades dos utilizadores do espaço aéreo, mantendo os padrões

elevados de eficiência, economia e segurança141.

3.2.4 Comissão Europeia

3.2.4.1 Direção-Geral dos Assuntos Internos

A Direção-Geral dos Assuntos Internos (DGAI) trata da migração e asilo, que

abrange as questões relacionadas com o retorno ao país de origem, a integração e a

readmissão, e da segurança interna que inclui a luta contra a criminalidade organizada e

o terrorismo, a cooperação policial e a gestão das fronteiras externas da UE142.

3.2.4.2 Direção-Geral para a Mobilidade e o Transporte

140 ACI – European Air Transport Industry Policy Paper on Civil Aviation Security [Em linha]. Brussels: ACI. 2006, p. 1. [Consult. 2 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: https://www.aci-europe.org/policy/position-papers.html?view=group&group=1&id=4>. 141 EUROCONTROL – Driving excellence in ATM performance [Em linha]. Brussels: Eurocontrol. 2015, p. 1-2. [Consult. 2 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: https://www.eurocontrol.int/sites/default/files/publication/files/ectl-factsheet-en-web.pdf>; PAULOS, op. cit., pp. 147- 8. 142 EUROPEAN COMMISSION. Migration and Home Affairs – Policies [Em linha]. Brussels: EC, act. 13 maio 2015. [Consult. 24 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/index_en.htm>.


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A Direção-Geral para a Mobilidade e o Transporte (DGMOVE) pretende, por um

lado, promover uma mobilidade que seja eficiente, segura e ambientalmente amigável e,

por outro lado, criar as condições para uma indústria de transportes competitiva143.

Em outubro de 2008, a DGMOVE desenvolveu a Rede de Alerta para as

Infraestruturas Críticas (RAIC)144. Uma das suas medidas foi facilitar a implementação do

Programa Europeu de Proteção das Infraestruturas Críticas, uma vez que se trata de um

sistema de informação e comunicação de domínio público na internet, supervisionado

pela CE, oferecendo aos seus membros a oportunidade de trocar e discutir informações

relativas à proteção e às boas práticas nos EM e em todos os setores da atividade

económica145.

3.2.5 Associação das Companhias Aéreas Europeias

A Associação das Companhias Aéreas Europeias (ACAE) foi formalmente criada em

1954 146 . É uma organização sem fins lucrativos, reunindo 22 grandes companhias

aéreas147. De acordo com Duque148, a ACAE leva a efeito uma estratégia que pretende

criar sinergias, em matérias relacionadas com a aviação, entre diversas entidades

europeias, como a indústria aeronáutica, organismos estatais, media, entre outras,

agregando conhecimento especializado. A intenção é funcionar como lóbi junto à

Comissão, Parlamento e Conselho Europeu com vista a alcançar medidas que sirvam as

suas associadas.

143 Ibid.. Mobility and Transports – About us [Em linha]. Brussels: EC, act. 12 Mar. 2015. [Consult. 2 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://ec.europa.eu/transport/about-us/index_en.htm>. 144 Entende-se por Infraestrutura Crítica Europeia “a infraestrutura crítica situada nos Estados-Membros cuja perturbação ou destruição teria um impacto significativo em pelo menos dois Estados-Membros” (DIRETIVA n.º 2008/114/CE. “J.O.U.E.”. L 345 (2008-12-23) 75-82; DUQUE, op. cit., 2014, p. 127). 145 EC. Migration and Home Affairs – Critical Infrastructure Warning Information Network (CIWIN) [Em linha]. Brussels: EC, act. 2 Abr. 2015. [Consult. 2 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/critical_infrastructure_warning_information_network/index_en.htm>. 146 ASSOCIATION OF EUROPEAN AIRLINES – AEA’s history [Em linha]. Brussels: AEA. [Consult. 2 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.aea.be/about-us/aea%E2%80%99s-history.html>. 147 Ibid. – About Us [Em linha]. Brussels: AEA. [Consult. 28 Fev. 2016]. Disponível na Internet: <URL: http://www.aea.be/about-us.html>. 148 DUQUE, op. cit., 2014, pp. 127-8.


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A ACAE aponta críticas por não haver uniformização das medidas de segurança nos

diversos aeroportos, sendo as companhias aéreas confrontadas com a utilização de

diferentes sistemas em vários EM. Por um lado, este problema acarreta maiores custos

para as companhias e, por outro lado, também tem impacto negativo sobre os

passageiros.

3.2.6 European Aviation Security Training Institute

Como é sabido, nas últimas décadas, a segurança tornou-se um fator vital no

transporte aéreo internacional, pelo que a formação das pessoas ligadas a esta atividade

tem um papel fundamental. Como um dos objetivos da OACI e CEAC é alcançar na

aviação civil os mais altos padrões em segurança, foi criado, em 1997, por estas duas

entidades, o European Aviation Security Training Institute. É um centro de formação de

excelência, num projeto conjunto com a CE e os seus EM, cujos cursos estão abertos a

representantes governamentais, de aeroportos e da indústria aeronáutica149.

3.2.7 Agências Europeias de Segurança Interna

3.2.7.1 Frontex

A Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas

dos EM da UE (Frontex) foi criada, em 2004, pelo Regulamento (CE) 2007/2004 do

Conselho, de 26 de outubro150, de acordo com o n.º 1 do art. 1º, tendo em vista uma

gestão integrada das fronteiras externas dos seus EM.

O n.º 2 do citado artigo estabelece que a responsabilidade pelo controlo e vigilância

das fronteiras externas incumbe aos EM. É papel da Agência facilitar e tornar mais eficaz

a aplicação das disposições comunitárias em matéria de gestão das fronteiras externas,

coordenando as ações dos EM na aplicação dessas disposições e contribuindo, assim,

149 EASTI – EASTI: The ICAO-ECAC European Aviation Security Training Institute [Em linha]. Brussels: EASTI. [Consult. 3 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.easti.eu/index.php?tekst=about-easti>. 150 Publicado no “J.O.U.E.”. L 349 (2004-11-25) 1-11.


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para a eficácia, a qualidade e a uniformização do controlo de pessoas e da vigilância das

fronteiras externas da UE.

Neste sentido, foram instituídas Equipas de Intervenção Rápida compostas por

guardas especializados de fronteira de diferentes países Europeus, que estão disponíveis

para serem destacadas se ocorrerem situações excecionais e urgentes numa fronteira

externa.

3.2.7.2 Europol

A Europol é um Serviço Europeu de Polícia, que começou por se designar Unidade

de Droga Europol, tendo iniciado a sua atividade em janeiro de 1994. A sua formação foi

consubstanciada pelo Tratado de Maastricht, inserindo-se na esfera da Justiça e

Assuntos Internos da UE, prevendo a cooperação policial entre os EM para combater o

terrorismo, tráfico de drogas e outros crimes internacionais. A Convenção para a criação

da Europol foi acordada em 1995 e, após a ratificação pelos EM, entrou em vigor em 1 de

outubro de 1998151.

Todavia, a Europol só se viria a constituir como Agência em 1 de janeiro de 2010,

sendo regulada pela Decisão do Conselho 2009/371/JHA152, de 6 de abril, que substitui a

“Convenção Europol”.

A Europol tem como missão apoiar os EM na prevenção e luta contra todas as

formas graves de criminalidade internacional e o terrorismo153.

3.2.7.3 Airpol

151 EUROPOL – History [Em linha]. The Hague: Europol. 2016. [Consult. 28 Fev. 2016]. Disponível na Internet: <URL: https://www.europol.europa.eu/content/page/history-149>; PEDROSO, Arménio Timóteo – O Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça da União Europeia. In AAVV – Estudos de Direito e Segurança (coord. GOUVEIA, Jorge Bacelar). Coimbra: Almedina, 2012. Vol. II, p. 80. 152 Publicado no “J.O.C.E.”. L 121 (2009-5-15) 37-66. 153 EUROPOL – Europol’s Priorities [Em linha]. The Hague: Europol. 2016. [Consult. 28 Fev. 2016]. Disponível na Internet: <URL: https://www.europol.europa.eu/content/page/europol%E2%80%99s-priorities-145>.


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Em 2010, a CE criou a Airpol como rede de cooperação permanente e

multidisciplinar, centrada na partilha de informações privilegiadas, boas práticas e

experiências, constituída por representantes dos serviços policiais, guardas fronteiriços e

outros serviços envolvidos nos aeroportos. Possui a missão de contribuir

substancialmente para aumentar a segurança nos aeroportos dos EM da UE e dos

Estados Schengen associados e de combater atividades criminosas nos aeroportos e

noutros aspetos relacionados com a segurança da aviação civil, apostando no

policiamento nos aeroportos, na segurança da aviação e na segurança da fronteira

aérea154.

3.2.8 Autoridade Nacional da Aviação Civil

Decorrente do Regulamento (CE) n.º 300/2008, os EM da UE foram obrigados a

designar uma Autoridade Nacional de Segurança da Aviação Civil, de acordo com o art.

9º, e a elaborar Programas Nacionais de Segurança da Aviação Civil (art. 10º), de

Formação e de Controlo de Qualidade (art. 11º).

A Autoridade Nacional da Aviação Civil (ANAC), anteriormente designada Instituto

Nacional de Aviação Civil (INAC), é uma instituição da República Portuguesa que “tem por

missão regular e fiscalizar o setor da aviação civil e supervisionar e regulamentar as

atividades desenvolvidas neste setor (…)”, conforme especificado no art. 4º do DL n.º

40/2015, de 16 de março 155 (Estatutos da ANAC), ou seja, deve “promover o

desenvolvimento seguro, eficiente e sustentado das atividades da aviação civil através de

regulação, regulamentação, certificação, licenciamento e fiscalização”156.

154 COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION – Council resolution on the creation of a European network of airport law enforcement services (AIRPOL) [Em linha]. Brussels: CEU. 2010, p. 2. [Consult. 3 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/118139.pdf>; DUQUE, op. cit., 2014, p. 129. 155 Publicado no “D.R. I Série”. 52 (2015-3-16) 1573-1589. 156 AUTORIDADE NACIONAL DA AVIAÇÃO CIVIL – Missão, Visão e Valores [Em linha]. Lisboa: ANAC, act. 1 Abr. 2015. [Consult. 18 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.anac.pt/vPT/Generico/INAC/QuemSomos/Missao/Paginas/MissaoValores.aspx>.


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Conforme decorre do art. 12º, o conselho de administração é o órgão colegial

responsável pela definição e implementação dos poderes de regulação, regulamentação,

supervisão, fiscalização e inspeção da ANAC.

Conforme o n.º 1 do art. 19º compete ao presidente do conselho de administração:

a) Enquanto autoridade nacional de segurança da aviação civil, estabelecer os

sistemas de facilitação do transporte aéreo e de segurança da aviação civil na

vertente security e respetivos programas nacionais (…), competindo-lhe (…) a

prática de todos os atos de execução inerentes, designadamente aprovações,

certificações e homologações de pessoas, entidades, infraestruturas, sistemas,

equipamentos, manuais e programas;

b) Assegurar (…) o cumprimento das normas internacionais e europeias em

matéria de segurança da aviação civil na vertente security.

O transporte aéreo, em particular o de âmbito internacional, tem revelado, nas

últimas décadas, um progressivo e acentuado desenvolvimento, o que vem suscitar,

conforme é referido no preâmbulo do DL n.º 322/98, de 28 de outubro157:

A necessidade de harmonização de normas e procedimentos, visando, por um

lado, a racionalização e eficácia da sua exploração, nomeadamente no que

concerne ao encaminhamento, nas melhores condições de qualidade e rapidez,

dos fluxos de passageiros, carga e correio (sistemas de facilitação), e, por outro, à

segurança de tal meio de transporte, em ordem à prevenção da prática de actos

ilícitos contra a aviação civil, em particular de atentados terroristas e de

apropriação de aeronaves (sistemas de segurança).

Face a esta necessidade, é então criada a Comissão Nacional de Facilitação e

Segurança, designada por Comissão Nacional FAL/SEC, de acordo com o art.º 2º do

citado diploma, com a finalidade “(…) de estabelecer a coordenação entre as várias

157 Publicado no “D.R. I Série-A”. 249 (1998-10-28) 5587-5591.


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entidades e serviços que intervêm na definição e aplicação das normas, recomendações

e procedimentos de facilitação158 e segurança”159.

CONCLUSÃO Com o presente trabalho pretendeu-se avaliar o impacto que os atentados terroristas

de 11 de setembro de 2001 tiveram na regulamentação da segurança da aviação civil, a

nível internacional e na União Europeia. Para fazer esta análise, abordou-se o terrorismo

numa perspetiva de nova ameaça transnacional à segurança. Face ao exposto,

apresenta-se a seguinte síntese conclusiva:

1. No atual sistema internacional pode dizer-se que a ameaça externa

decorrente de uma situação de guerra tradicional sofreu um claro decréscimo. Com efeito,

face à emergência de novos atores na cena internacional, dos quais se destaca o

terrorismo, foi necessário estabelecer uma nova caracterização das ameaças/riscos e

perigos transnacionais que se colocam à segurança dos Estados, e que se afastam da

conceção tradicional clausewitziana (Estado, Forças Armadas, População) característica

do anterior sistema internacional. Este novo cenário, que se verificou principalmente a

partir da última década do seculo XX, levou a que o ator Estado perdesse o monopólio do

uso legítimo da força, dado o surgimento de novos atores que com ele competem, pelo

que diversos autores denominam de “novas” estas guerras.

2. As novas ameaças trazem consigo “roupagens” complexas e

desconcertantes, uma vez que se caracterizam pela violência internacional não estatal,

158 A facilitação é compreendida como um “conjunto de medidas e procedimentos com o objetivo de facilitar o tráfego aéreo expedito entre estados e eliminar atrasos desnecessários do avião, tripulação, passageiros, carga e correio, no que se refere em especial à imigração, quarentena, alfândega e autorizações” (ANAC – Facilitação [Em linha]. Lisboa: ANAC, act. 21 maio 2015. [Consult. 24 maio 2015]. Disponível na Internet: <URL: http://www.anac.pt/vPT/Generico/SegurancaEFacilitacao/Facilitacao/Paginas/Facilitacao.aspx>. 159 Um dos maiores desafios com que se depara a organização da segurança aeroportuária é, pois, encontrar o equilíbrio entre as medidas de segurança e as medidas de facilitação. Por isso, e sem descurar a segurança, a facilitação é, portanto, a aplicação de medidas conducentes à redução da burocracia e regras desnecessárias, com a finalidade de implementar procedimentos mais expeditos relacionados com alfândega e imigração, facilitando, tanto quanto possível, o movimento de pessoas e bens nos aeroportos.


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manifestando-se de forma assimétrica, visto não terem uma origem clara e poderem

surgir em qualquer lugar. Em termos de segurança e defesa, este novo “inimigo” é uma

preocupação acrescida para os Estados, porque não tem rosto nem território, resultando

em ameaças à segurança que não se restringem apenas às fronteiras nacionais, o que

dificulta ou impossibilita o estabelecimento de fronteiras claras, do ponto de vista

concetual, entre a segurança interna e a externa, de modo a estabelecer medidas

políticas específicas, em termos de estratégia de combate ao terrorismo.

3. No espaço da União Europeia, os Estados-membros passaram a privilegiar

a segurança cooperativa, uma vez que as ameaças são comuns, passando a partilhar,

entre si, ações multilaterais no domínio da segurança das fronteiras, nomeadamente após

a criação do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça e do designado Espaço

Schengen. Na realidade, pessoas e bens passaram a circular livremente, o que se poderá

considerar uma vantagem. Porém, não havendo controlos fronteiriços, a situação inverte-

se e a vantagem passa a constituir uma desvantagem, na medida em que é permitida a

livre circulação de pessoas, que podem hipoteticamente estar ligadas a atividades ilícitas,

e cuja vigilância ou detenção se torna muito mais difícil.

4. O terrorismo dominante, que despontou durante a última década do século

assado e se acentuou no presente milénio, é motivado pela religião islâmica

fundamentalista e tornou-se uma ameaça transnacional, apelidado por alguns autores de

“novo terrorismo”. É consensual, no seio de investigadores, que a definição de terrorismo

está associada a violência armada, contra alvos civis, atuando duma forma instrumental,

com o intuito de disseminar o medo sobre um povo, um governo ou um Estado. Contudo,

sabe-se que o terrorismo é um fenómeno com história e que existem mais de uma

centena de definições, que esbarram nas formas como é estudado ou contextualizado.

5. Os ataques terroristas do 11 de setembro foram um marco indelével nas

relações internacionais, passando o terrorismo a ser um dos temas mais estudados nos

meios académicos e políticos, não havendo, contudo, uma definição unívoca

universalmente aceite do seu conceito. Ainda assim, é certo que tem havido colaboração


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por parte dos Estados, em fóruns internacionais, para criar mecanismos tendentes a

erradicar o problema. Este esforço conjunto no plano internacional já se verifica desde

1937, com o texto da Convenção para a Prevenção e Punição do Terrorismo, da Liga das

Nações, e tem sido desenvolvido no meio da ONU, da OTAN e da UE.

6. A regulamentação aérea internacional teve a sua origem após a Primeira

Guerra Mundial, mas foi decididamente após a Segunda Grande Guerra, com a

Convenção de Chicago, que se constituiu no principal instrumento de direito internacional

público da regulamentação técnica sobre a aviação civil internacional. Desta Convenção

nasceu a OACI, que se constitui como o único organismo internacional, suprarregional,

responsável pela gestão do sistema de aviação civil. A nível regional existem

organizações numa lógica de top down, como é o caso, no espaço europeu, da CEAC. A

sua missão é a promoção do desenvolvimento contínuo de um sistema de transporte

aéreo europeu seguro, eficiente e sustentável, desenvolvendo para tal uma estreita

relação com a OACI, de modo a facilitar a implementação das suas recomendações no

espaço Europeu. A nível nacional existem as autoridades de segurança da aviação civil,

que no caso português é a ANAC, tendo por missão regular e fiscalizar o setor da aviação

civil e supervisionar e regulamentar as atividades desenvolvidas neste setor.

7. A indústria da aviação civil foi uma das mais atingidas pelos atentados do 11

de setembro, até porque, pela primeira vez, os terroristas utilizaram o avião como um

meio de ataque para atingirem os seus objetivos em território “inimigo”, quando antes o

usavam como alvo. Em resultado destes acontecimentos, os países da comunidade

internacional, sobretudo, os signatários da OACI, foram obrigados a implementar um

conjunto de medidas profundas e de procedimentos de segurança flexíveis às mudanças,

com o objetivo de responder, mais adequadamente, à evolução dos riscos e à introdução

de novas tecnologias, com vista a mitigar a vulnerabilidade do transporte aéreo e proteger

a aviação civil contra atos de interferência ilícita.

8. Estas medidas provocaram um impacto sem precedentes na história da

aviação civil internacional, de ordem política, social, económica e financeira,


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reconfigurando profundamente o ambiente de regulamentação deste setor. De tal forma,

que algumas organizações internacionais e europeias privadas apontam críticas para a

diversidade das medidas de segurança nos aeroportos, que conduzem à utilização de

sistemas de controlo e monitorização díspares entre os países, que se tornam onerosos

para as companhias aéreas e impactam, também, negativamente sobre os passageiros.

Consideram, igualmente, que as medidas de luta contra a ameaça do terrorismo são um

dever de segurança nacional (para proteger as operações de transporte aéreo, os

passageiros e o público em geral), pelo que deveriam ser mais comparticipadas pelos

Estados, numa perspetiva de parceria e partilha de responsabilidades entre os governos e

a indústria de transporte aéreo.

9. Para que uma organização consiga atingir um grau de eficiência nos

resultados pretendidos, torna-se necessário criar uma entidade inspetiva que afira se os

objetivos delineados estão a ser cumpridos. Com este propósito, a OACI estabeleceu um

plano estratégico, denominado Plano de Ação para a Segurança da Aviação, que inclui

auditorias regulares e obrigatórias destinadas a avaliar o sistema de segurança dos

aeroportos, em todos os Estados Contratantes, por forma a detetar e corrigir deficiências

de cada sistema nacional, com a finalidade de promover a segurança aérea a nível

internacional.

10. Até aos atentados do 11 de setembro, a regulamentação contra atos

terroristas na aviação civil foi sendo elaborada em função da ocorrência dos ilícitos,

adotando medidas corretivas de forma reativa, em que a resposta à alteração

regulamentar era quase exclusivamente da responsabilidade da OACI. Só após aqueles

atentados, se alterou o paradigma, passando-se a regulamentar não tanto na ótica da

reação, mas mais na prevenção, no sentido de antecipar a concretização de ilícitos,

antevendo novos tipos de atos terroristas e prospetivando novas medidas de segurança.

A partir daquela data, a UE assumiu também uma intervenção muito ativa, colmatando o

défice existente até então em matéria das suas competências regulamentares. Chamou a

si a elaboração de regulamentação atinente à segurança da aviação civil e ao combate ao


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terrorismo, que tem vindo a ser diversamente atualizada, aplicando-a direta e

obrigatoriamente nos Estados-membros.

Em suma, verificou-se que com a queda do muro de Berlim, que deu origem ao fim

da Guerra Fria, da implosão da União Soviética e consequente desmembramento do

bloco comunista, resultando nos sucessivos alargamentos da União Europeia, bem como

o 11 de setembro, deram lugar a um período anormalmente instável, em que emergiram

novas ameaças, que trouxeram novas preocupações aos Estados soberanos, sobretudo

aos ocidentais, forçando-os a cooperar entre si na prevenção e combate a tais ameaças e

a operarem mudanças no quadro geopolítico global.

Constatou-se que a aviação civil sempre foi um alvo apetecível para as

organizações terroristas concretizarem os seus objetivos, com o intuito de vitimarem o

maior número possível de inocentes e espalhar o terror nas populações.

Neste sentido, confirmou-se que os diversos organismos mundiais e europeus nos

vários quadrantes institucionais e com as suas diferentes capacidades de influência,

relacionados com a segurança aérea, têm dinamizado a prevenção contra os atos ilícitos

na aviação civil, em que a segurança da aviação civil deixou de ser regulada reativamente

e passou a ser regulada preventivamente, pelo que, tal evolução de paradigma – da

correção para a prevenção –, trás a expetativa da redução dos atos de interferência ilícita

em contraciclo, com uma época mais propensa a que esses atos sejam tentados.

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