Temas IntrodutóriosDireito Municipal é ramo autônomo? Temos duas

grandes correntes:1ª Corrente: Esse é capítulo do direito administrativo.

2ª Corrente: Esse é ramo autônomo, já que detém: Doutrina própria; Princípios próprios; Sistematização homogênea.

A autonomia do D. Municipal se deu com muito esforço ideológico. Nas palavras do saudoso ministro Aliomar Baleeiro, no 1° encontro nacional de procuradores municipais de 1974:

“Gostaria que esse movimento em prol da defesa da autonomia dos municípios seja feito das faculdades, criando cadeiras de D. Municipal”.

Objetivo do D. Municipal: É o estudo do município, entidade política intra-estatal, consagrada na CF de 88.

Relação entre D. Municipal e ciência da administração

A ciência administrativa se preocupa com o aspecto técnico e material no campo de atuação municipal (coordenação e organização administrativa).

O Direito Municipal possui as fórmulas jurídicas para se alcançar o que a ciência administrativa visa atingir.

Exemplo: Quer construir estrada, ciência administrativa estuda a viabilidade, o Direito Municipal utiliza os mecanismos jurídicos para construir.

4) A origem do município

A) Antiguidade: Os agrupamentos humanos eram basicamente familiares que se transformaram em tribos até chegar às cidades, todavia, muito diferentes das atuais.

B) Município Romano: Em Roma nasceu a idéia de cidade ocidental, inclusive sua etimologia.

Etimologia de município: O império romano era expansionista e tinha por ideologia a conquista de territórios. Com a conquista, os povos vencidos ficavam sob o comando e guarda do império. Todavia, sua dominação dava certos privilégios, como:

• Prática de comércio;• Manutenção da religião;• Proteção e tecnologia romana;• Escolha de seus representantes locais. As comunidades que recebiam tais vantagens

eram chamadas de municípios. Munus (privilégio) + Capere (receber)

= Receber Privilégio. 

C) Na Idade Média: Com o fim do império romano e as invasões bárbaras, se manteve o modelo romano municipal.

D) O município moderno: Com o fim do feudalismo, houve crescimento das cidades por causa das industrias e surge as cidades modernas.

Municípios nas constituições brasileirasA)Brasil Colônia: O primeiro município brasileiro

e das Américas foi o município de São Vicente de 1532, depois vieram Olinda (1537), Santos (1545) e Salvador (1549). Nesse período os municípios eram ligados a capitais e não tinham autonomia.

B) Constituição do império (1824): Essa constituição deu grande importância aos municípios, sendo que no art. 167 prevê a necessidade de câmaras para cuidar das cidades, todavia, não havia autonomia.

C) Constituição da República (1891): Trouxe pela primeira vez a autonomia municipal. Entretanto, tal autonomia não era respeitada, já que não tinha status de princípio constitucional.

D) Constituição (1934): Neste, se eleva a autonomia municipal à princípio constitucional e se estabeleceu competências específicas dos municípios, afastando o desmando dos estados.

Tal estrutura gerou o movimento da descentralização, que se manteve nas cartas de 1937, 1967, 1969 e consagrada na constituição cidadã de 1988. Logo, devemos estudar a descentralização municipal.

Descentralização1. Introdução: Compreendendo as diferenças.

 A) Descentralização X Desconcentração

 Descentralização é a distribuição de

competências de uma pessoa para outra pessoa, física ou jurídica por meio da CF ou não. (municípios tem essa)

Desconcentração é a distribuição interna de competência dentro da mesma pessoa jurídica.

B) Descentralização política X Descentralização administrativa 

D. Administrativa: Suas atribuições não decorrem da constituição.

Exemplo: é a delegação de um ente para outro.

D. Política: Um ente tem competência própria proveniente da constituição, sendo que não provém de delegação ou concessão de outro.

Exemplo: Estados e municípios.

Nossa descentralização é a política!

2) Fundamento da descentralização dos municípios: A descentralização decorre da existência de várias pessoas jurídicas de direito público, com poder de tomar decisões em caráter geral, regional e local.

temos:

Descentralização: Organizar poderes políticos;

Competência: Possuir poder de tomar decisões.

Logo, descentralização do municípios é organização de competência em caráter local

Conceito inicial de município: Município é pessoa jurídica de direito público interno

“Art. 41. do C.C.: São pessoas jurídicas de direito público interno: III - os Municípios;”

Conceito de Pinto Ferreira: “É uma corporação territorial de direito público, servindo como unidade geográfica e divisionária do Estado, dotada de governo próprio para administração descentralizada de serviços de interesse local”.

Questão: Como surge um município? Temos várias escolas:

Materialista: É agrupamento de famílias com fins puramente econômicos;

Realista: É rede de serviços públicos de caráter local;

Institucionalista: Célula de formação espontânea, surgindo como instituição fundamental do estado;

Histórica: O município é a sociedade politicamente organizada de uma evolução;

Legalista: Município é criatura da lei;

No Brasil: os municípios nascem segundo a doutrina brasileira da mistura entre as escolas legalista e histórica.

O estado pelo seu poder legislativo reconhece a comunidade local, surgida evolução, como município.

Obs.: Todavia, o reconhecimento como pessoa jurídica só se dá com a lei, mesmo que exista no caráter sociológico e histórico.

Os municípios brasileiros na organização nacionalPara compreender a posição dos municípios na

estrutura nacional, devemos nos debruçar sobre alguns temas de Direito Constitucional. Sendo assim, vamos a eles:

Da estrutura básica da federação:

A organização e estrutura do estado pode ser analisado de 3 aspectos:

Forma de governo: República ou monarquia;Sistema de governo: Presidencialismo ou

parlamentarismo;Forma de Estado: Estado unitário ou federação.

No Brasil temos a forma republicana, presidencial e federativa.

Estudo das Formas de EstadoA) Estado Unitário: Temos três tipos de estados unitários:

1.Estado unitário puro (utópico): Se caracteriza por uma absoluta centralização do exercício do poder, tendo em conta o território do Estado.

2.Estado unitário descentralizado administrativamente: As tomadas de decisões políticas são centralizadas, todavia, a execução e administração de tais decisões são delegadas. ( sem liberdade)

3.Estado unitário descentralizado administrativamente e politicamente: Existe um comando central, todavia há decisões política e execução administrativa separadas. (com liberdade)

B) Federalismo:

1.Conceito de federação: para José Afonso:

“Consiste na união de coletividades regionais autônomas que a doutrina chama de estados federados (...). Nessa composição, entram outros elementos, como os territórios, Distrito federal e municípios”.

Federação é forma de estado fundada na repartição de competência, divididas em entidades autônomas para agir dentro desta competência.

2. Algumas distinções:

Estado federal: É o todo, dotado de personalidade jurídica de direito público internacional.

União: É a entidade federal formada pela reunião das partes componentes, sendo pessoa jurídica de Direito público interno (como outro estado menbro).

Os Estados federados: são entidades federativas componentes dotadas de personalidade jurídica de Direito público interno.

Conclusão: o sistema federativo é único nas relações internacionais, mas internamente são constituídos pela União + Estado membros autônomos entre si.

 

3) Histórico do federalismo

- A forma federativa do estado surgiu nos EUA em 1787: Com a proclamação da independência americana, formaram-se as 13 colônias britânicas, estados soberanos independentes que selaram um tratado de defesa contra invasões externas, todavia, tal tratado previa direito secessão que trazia grande instabilidade ao pacto.

Posteriormente acabou o direito de secessão, sendo que cada estado cedeu parte sua soberania a um órgão central (união, responsável pela centralização, mas mantendo a autonomia entre os estados).

Assim nasce a primeira federação da historia onde os entes separados se uniram e formaram um estado.

- Diferenças do modelo americano do brasileiro: O movimento federativo americano foi de fora para dentro, ou seja, os estados soberanos cederam poderes para formar a união.

Já o modelo brasileiro foi de dentro para fora, ou seja, um estado unitário centralizado se descentralizou formando estados membros autônomos.

Logo, a autonomia dos estados membros americanos é maior que a brasileira. Por isso nos EUA tem penas de morte em um estado e em outros não.

Conclusão: há vários modelos de federação.

Tipologia do federalismo:

1) Federalismo por agregação ou por desagregação: Essas duas formas são a distinção entre Brasil e EUA.

Agregação: Os estados independentes abdicam de sua soberania e formam um estado;

Desagregação: Um estado unitário descentraliza seu poder e forma estados membros.

2) Federalismo dual e cooperativo:

Dual: A separação de atribuições e competência é rígida, não há cooperação. Exemplo: EUA.

Cooperativo: As atribuições serão exercidas de modo comum ou concorrente. Logo, há atuação conjunta entre os entes da federação. Exemplo: Brasil.

3) Federalismo simétrico e assimétrico: Simétrico: Verifica-se homogeneidade de

cultura. Exemplo: Brasil a língua é única.

Assimétrico: Diversidade de cultura. Exemplo: Suíça tem várias línguas.

Outras formas de federalismo:

• Federalismo de integração: Há preponderância do governo central sobre os demais entes. Esse é um federalismo meramente formal.

• Federalismo equilíbrio: Modelo em que há total harmonia e equilíbrio entre os entes.

• Federalismo de segundo grau: Esse é o sistema brasileiro que reúne entre os entes da federação, além da união e estado, os municípios. ( chamado de federação a brasileira)

Características da FederaçãoTemos vários tipos de federação, cada qual com

suas peculiaridades. Todavia, há certos pontos em comum, que são as características das federações:

A)Descentralização política: Há constituição prevê núcleos de poderes políticos com autonomia entre si.

 B) Repartição de competência: Garante a

autonomia entre os entes federativos na ordem administrativa e legislativa.

C) Inexistência de direito de secessão: Não se permite o direito de retirada.

Exemplo: O Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: I - manter a integridade nacional;

O instrumento de intervenção federal visa garantir o princípio da indissolubilidade do vínculo federativo.

 D) Auto organização dos Estados Membros: os

entes tem poder de se auto organizarem internamente.

Exemplo: Art. 25. da CF:

“Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.”

Entes da federaçãoA constituição declina em vários momentos quais

são os entes da federação, como no art. 1 e 18, expressamente, vejamos:

“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos”

“Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.”

A partir da análise legal, podemos chegar a algumas conclusões:

A)Temos uma federação sui generis, já que esta é formada por: união, estado e municípios, ou seja, um terceiro elemento distinto do normal.

B)Há autonomia entre os entes, já que é garantida uma organização legislativa, administrativa e governamental.

C)Havendo respeito ao Princípio da indissolubilidade do pacto federativo, logo não há direito de secessão.

Logo, podemos dizer que a federação brasileira é formada por:

União;Estados membros;Municípios;Distrito Federal. 

Esquema para entender: 

União + Estados + Municípios + DF = Estado Federal Brasileiro

Estudo Específico dos Entes União federal

A problemática: A leitura do art. 1 da CF (Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos) parece que a União se confunde com a República federativa do Brasil, já que não é mencionada no dispositivo.

Todavia, o art. 18 (Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição) estabelece que a organização político-administrativa da república federativa compreende a União, Estados, DF e Municípios.

Observação de José Afonso: “Dizer que a república federativa do Brasil é formada pela União indissolúvel dos Estados, municípios e do Distrito Federal não é diverso de dizer que ela compreende União, Estados, Distrito Federal e municípios, porque a união indissolúvel (em minúsculo) do art. 1º é, a mesma união (em maiúscula) do art. 18”.

 Quer dizer: O termo união nos dois deve ser

interpretado como pessoa jurídica de direito público, apesar de apresentar-se como substantivo no artigo 1 e como nome próprio no artigo 18.

Questão: o que é União federal e Estado federal?

União: É pessoa jurídica de Direito público interno, autônomo em relação às outras unidades federadas. Logo, é uma unidade do Estado federado. (tem autonomia e respeita a autonomia, mas e a intervenção federal)

Estado federal: É o todo, pessoa jurídica de Direito público externo, sendo constituído da união, estados, DF e municípios.

Efeito prático da distinção: Os atos praticados pela união só terão validade dentro de sua competência. Exemplo: Portaria para justiça federal não se aplica à estadual.

Enquanto os atos do Estado federal regem o país inteiro. Exemplo: Assina-se um tratado internacional.

Atuação do presidente e sua Dupla personalidadeAtenção! No Brasil o chefe da União tem em sua

atuação uma dupla personalidade, pois tem um papel interno e outro externo.

Internamente: Nesta é chefe de governo e representa pessoa jurídica de direito público interno componente da federação, tendo autonomia financeira, administrativa e política.

Internacionalmente: é chefe de estado e representa a república federativa do Brasil (Estado federal). Exemplo: Art. 21, II, cabe a união declarar guerra. Isso é típico ato do estado federal.

Conclusão: O chefe da União age em nome de toda a federação, quando no plano internacional representa o país, porém age internamente, como nas situações em que organiza a justiça federal, realiza uma obra pública ou organiza o serviço público federal.

Questão: a união no plano interno é um ente da federação ?

Sim, já que tem autonomia recebida da CF

mas o que é autonomia?

Estudo da autonomia

Autonomia X Soberania

A soberania é o poder que emana do povo, que delega ao estado o exercício de administrar, legislar ou julgar.

Autonomia é representada pela parcela de competência (poder) atribuída a cada ente da federação.

Conclusão: A autonomia é a parcela da soberania recebida pelo ente na divisão de competência. 

O que é autonomia na práticaPara ser ente da federação, deve ser autônomo e

só terá autonomia aquele que possuir 3 elementos:

1-Auto organização: Um ente só terá autonomia organizacional quando por meio de lei criar organização interna sem intervenção de outrem.

Obs.: A união cria meios de organização por lei complementar. Exemplo: ministérios

2-Auto governo: A possibilidade do eleitorado daquela entidade escolher seus representantes no poder executivo e legislativo.

Obs.: Na união, isso existe no congresso e presidente.

3-Auto-administração: Ter parcela da competência constitucional. Obs.: A união tem art. 22 da CF.

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

II - desapropriação;

III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;

IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;”

Conclusão lógica: Só é ente da federação quem tem autonomia:

Autonomia é a junção de auto organização, auto governo e auto-administração;

A união tem auto organização, auto governo e auto-administração;

Logo, a união é ente autônomo da federação.

Estados MembrosOs Estados constituem instituições típicas da

federação. São as entidades-componentes que dão a estrutura da federação.

No Brasil e EUA essas unidades são chamadas de Estados, na Argentina províncias e na Suíça cantões.

Questão: os estados membros são entes, ou seja tem autonomia?

A) Autogoverno: Esse é proveniente da liberdade de representação nas esferas administrativas e legislativas.

Poder legislativo: Art. 27. § 1º - Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais

 Poder executivo: Art. 28. A eleição do

Governador e do Vice-Governador de Estado

Logo, o Estado tem autonomia governamental nas esferas.

B) Auto-administração: Essa provém das previsões constitucionais de distribuição de competência legislativa, administrativa e judiciária.

administrativa: O art. 25 §1 destaca a competência residual dos Estados.

Judiciária: Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição.

Legislativa: de interesse regional.

Logo, o estado tem auto-administração

C) Auto-organização: Também chamado de auto legislação. Essa provém do art. 25, caput da CF. Essa representa o poder que o estado tem de criar constituições estaduais e leis para se organizarem, todavia, respeitando os princípios da CF.

Ex: o estado pode criar uma secretaria por meio de lei estadual.

Pergunta: como pode ter auto-organização, sendo que são limitados pela CF?

Estudo Específico das LimitaçõesA autonomia dos estados é ilimitada

As constituições estaduais têm duas grandes limitações:

Os princípios constitucionais sensíveis.Os princípios constitucionais estabelecidos. A) Princípios constitucionais sensíveis: São

princípios que contrariados, provocam reação para assegurar sua imutabilidade, previstos no art. 34 VII da CF.

São eles:

Forma republicana de governo;Sistema representativo e do regime democrático;Dos direitos da pessoa humana;Autonomia dos entes;Prestação de contas. B) Princípios constitucionais estabelecidos:

limitam a autonomia organizatória do Estado, logo são regras constitucionais que tratam dos estados, mas esses não podem mudá-las.

Exemplo: O sistema eleitoral para governador, previsto na CF.

Questão: E se não for respeitado tais princípios?

A inclusão de normas na constituição estadual em desrespeito a esses princípios poderá provocar a representação do procurador geral da república, visando à declaração de inconstitucionalidade.

Se por ventura a declaração de inconstitucionalidade não for respeitada, caberá intervenção federal.

Conclusão dos Estados Membros: Os Estados são entes da federação, já que tem plena autonomia, todavia esse tem limites pautados na CF. logo tem auto organização, mas essa tem limites na CF.

Outras figuras como entes da federaçãoAté agora vimos que são entes da federação a

União e Estados.

Questão: Todavia, o DF e territórios são entes?

Distrito federal

O Distrito federal surge da transformação do antigo município neutro sendo que já foi tido como tal Salvador, Rio de janeiro.

De acordo com art. 18 §1º da CF: “Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. § 1º - Brasília é a Capital Federal.”

Brasília é capital federal. Brasília é cidade centro, pólo irradiante, de onde partem as decisões mais graves.

• O que é o Distrito Federal?

Não é estado, não é município, por vezes é mais que estado e município, já que tem competência dos dois (art. 32, §1 e 147).

Mas por vezes é menos que estado, já que algumas de suas instituições são controladas pela união.

Todavia, o art. 18 declina ser ente da federação, com autonomia, logo se pergunta:

O Distrito Federal tem autonomia?

Para saber se há autonomia como ente da federação, devemos observar a existência ou não de três elementos: Auto organização, auto governo e auto-administrarão:

Auto organização: O art. 32 da CF prevê

“Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger- se-á por lei orgânica.”

O Distrito federal reger-se-á por lei orgânica, como os municípios feitos pela câmara legislativa.

Logo, se auto organiza por meio de lei.

Auto administração: Tem competência própria, parcela prevista na CF:

“Art. 32 § 1º - Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios”

Auto-governo: tem representantes escolhidos pelo povo.

“Art. 32 § 2º - A eleição do Governador e do Vice-Governador, observadas as regras do art. 77, e dos Deputados Distritais”

Atenção! Em um primeiro momento poderíamos afirmar que com a existência dos três elementos o D.F. é autônomo, todavia, a sua autonomia sofre limitações.

Limitações à autonomia do Distrito Federal

A CF prevê algumas limitações:

Art. 21, XIII CF: Art. 21. Compete à União: XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios;

Os juízes do D.F. são federais, assim como o MP e Defensoria Pública. Logo, não tem poder judiciário próprio, pois este é da união.

Art. 21, XIV CF: Art. 21. Compete à União: XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal.

 A administração de parte da segurança pública é

feita pela união, já que a polícia civil, militar e bombeiros são controlados por ela.

Obs.: Apesar da manutenção e organização ser da união, o poder de chefia é do governador do DF (art. 144 §6 da CF), por isso a administração é em parte.

logo sofre limitação na auto organização.

Art. 32 caput: Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios.

O território do DF não pode ser dividido em municípios, logo limitação na auto administração.

Conclusão: Existe autonomia no DF, sendo que essa é uma autonomia parcialmente tutelada pela união, já que sofre restrições pontuais.

Todavia, essas limitações não retiram a autonomia, logo, o

DF é ente da federação.

Territórios FederaisO primeiro território federal do Brasil foi o

atual estado do Acre. Os estados de Roraima e Amapá também foram territórios federais.

Atualmente não existem mais territórios federais no Brasil. Todavia, poderão ser criados, desde que sigam o formato previsto na CF.

Questão: São entes da federação?

De acordo com art. 18 §2 da CF:

Art. 18. § 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.

Os territórios fazem parte da união, não tendo autonomia, logo, são mera desconcentração administrativo-territorial da união. (sem auto administração)

Art. 84 XIV:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: XIV - nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei;

O governador não é eleito, mas nomeado. (sem auto governo)

 

Art. 33 caput e I: Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios. § 2º - As contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União.

Os poderes: judiciário e o executivo se organizam por lei federal. (sem auto-organização)

Conclusão: não é ente da federação, pois não tem autonomia.

Os municípios na CFA lei define juridicamente municípios como

pessoa jurídica de direito público interno e autônomo.

“Art. 41. do C.C.: São pessoas jurídicas de direito público interno: III - os Municípios;”

A grande contribuição da CF 88 ao D. Municipal é o reforço á autonomia municipal, que apesar de existir em constituições anteriores, era mitigada pela atuação do Estado.

Da autonomia municipalA autonomia municipal é assegurada nos art. 18

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

A autonomia decorre de três grandes elementos: 1 auto governo 2 auto-organização 3 auto administração

Se não, vejamos se os municípios os detêm:

Auto-organizarão: Caput do art. 29

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

Prevê a lei orgânica do município feito pelo poder legislativo do mesmo, logo tem auto-organização.

Auto-administrarão: Art. 30 CF:

Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

A CF repassa parte da competência aos municípios, logo tem auto-administrarão.

 Autogoverno: Art. 29, I:

Art. 29. I - eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País

Prevê a eleição de representantes locais, logo tem autogoverno.

 Conclusão: Notamos então que os municípios

detêm autonomia, já que têm as três características necessárias para serem autônomos.

Os municípios são autônomos.

Os municípios são entes da federação?A constituição cidadã modificou profundamente a

posição dos municípios na federação, principalmente quando analisamos os art. 1 e 18 da CF.

Todavia, a análise de tal argüição não é simples, já que esta cria um debate doutrinário de extrema importância.

Obs.: Esse debate é muito cobrado em provas orais.

Neste ponto da matéria, temos duas grandes correntes:

Corrente 1 (Alexandre de Morais, Pedro Lenza e Helly Lopes) Extrito senso:

Essa corrente faz uma análise das premissas constitucionais, ou seja, leva em conta as previsões legais. Para eles, os municípios são integrantes da federação, assim como a união, estados e DF.

 Para esses, a CF consagrou que o município

integra nosso sistema federativo como entidade de terceiro grau, sendo a federação brasileira sui generis de terceiro grau.

Fundamento:1) A Previsão do art. 1 e 18 da CF:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

2) A autonomia plena dos municípios que detém as três características: auto organização, autogoverno e auto-administrarão

3) A proteção à autonomia municipal: tanto que há intervenção ao estado que não a respeitar a autonomia. Art. 34 VII da CF.

Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: c) autonomia municipal;

Conclusão: O município é ente da federação.

Corrente 2 (José Afonso e José Nilo) Lato sensu:

 O sistema constitucional eleva os municípios à categoria de entidades autônomas, pois tem auto organização, auto governo e competências exclusivas. Logo, temos no Brasil a peculiaridade de três esferas governamentais (união, estados e municípios).

A autonomia municipal é indiscutível, todavia, não é ente da federação. Nas palavras de José Afonso:

“Não é porque uma entidade territorial tenha autonomia político-constitucional que necessariamente integre o conceito de federação”.

Para essa corrente, a própria CF deixa por vezes os municípios de fora da federação.

Fundamentos:1) A teoria geral do federalismo não pressupõe o

município como entidade federada.

Para esse, a federação é formada por estado, e não por municípios. José Afonso afirma:

“Não existe federação de municípios. Existe federação de estados”.

Com razão, pois o único país federado que considera município como ente é o Brasil.

2) Os municípios não influem no desenvolvimento do estado federal (federação)

Esses não participam da formação da vontade jurídica nacional, já que não integram o congresso nacional, motivos:

O art. 45 da CF: A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal. § 1º - O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal

A câmara composta de representantes do povo dos Estados e DF, logo não inclui municípios.

O art. 46 da CF: O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.

Também só inclui representantes dos estados e DF.

Logo os municípios não tem, de forma direta, representantes no congresso nacional. Sendo esse o colegiado que representa a federação.

O art. 60 da CF: A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da República; III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

Não podem propor emenda constitucional, não faz parte do poder constituinte derivado.

Conclusão: os municípios não tem representatividade legislativa no estado federal.

3) Os municípios não sofrem intervenção federal (da federação), mas apenas intervenção estadual.

Isso ocorre porque os atos municipais não geram risco ao federalismo, logo tem importâncias mitigada em relação a federação.

4) Não há poder judiciário ou MP próprios.

5) As prerrogativas processuais dos chefes do poder executivo federal e estadual são maiores que o municipal.

6) Não podem criar tribunal de contas para auxiliar o legislativo:

Questão de concurso: o art. 31, § 4º da CF prevê:

“Art. 31. A fiscalização do Município será

exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. § 4º - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.”

Todavia o mesmo artigo no § 1º prevê:

“Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. § 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.”

Questão: Como pode a lei proibir a criação de TCM e depois dar a essa a função de auxiliar?

Interpetação majoritária: após 88 veda-se a criação de TCM, ou seja a partir da CF cidadã está vedada sua criação.

Entretanto os que já existiram à época da vedação devem continuar a funcionar.

Ex.: o TCM do Rio de Janeiro e São Paulo.

Atenção: os município não podem criar seu próprio tribunal de constas, mas os estados podem criar tribunais de constas específicos para os municípios.

Conclusão: O controle externo dos municípios é realizado pela câmara de vereadores auxiliado pelos TCMs que podem ser:

A) criados pelos municípios, desde que antes de 88;

B) Pelos TCMs criados pelos estados;

C) E na falta de TCM , será auxiliado pelo TCE.

Tendo por fundamento tais assertivas, essa corrente afirma que os municípios não são entes da federação. José Afonso afirma: “Foi equívoco do constituinte incluir os municípios como componentes da federação (...). Faltam outros elementos para caracterização de federação como municípios”. Conclusão: Para essa corrente, município não é ente da federação.

Questão: O que é município na CF para essa corrente?

 O município é um componente da federação, mas

não ente desta, pois esse não pode se separar do estado federal. (Princípio do pacto federativo)

 Os municípios são, em verdade, divisão do estado-

membro, são entes administrativos (autarquias territoriais).

 Logo, de nada adianta dizer, que art. 1 da CF dá

como ente da federação o município, se nas demais regras constitucionais não tem tal poder.

Como responder em prova:  

Prova de múltipla escolha: município como ente da federação.

 

Prova dissertativa e oral: dissertar as duas correntes, demonstrar fundamento e se posicionar.

 

Da intervençãoO Estado federal assenta no princípio da autonomia

das entidades componentes e se apóia em dois elementos básicos (Competência e auto-governo).

Deve-se respeitar o princípio da não intervenção (Pacto federativo).

Se a autonomia é agir dentro de círculo pré-estabelecido. A intervenção é antítese da autonomia, pois em decorrência da intervenção se afasta a autonomia, mesmo que temporariamente.

Intervenção é quebra da autonomia para manter a soberania.

Atenção! A intervenção é medida excepcional só ocorre em casos taxativamente estabelecidos e de forma temporária.

Conclusão: intervenção não é uma prerrogativa, mas uma imposição da CF.

Conceito: A intervenção é mecanismo de caráter excepcional que permite a supressão temporária da autonomia de um ente federativo com finalidades previstas na CF.

Elementos do conceito: excepcional + temporário + taxativo + limitador da autonomia.

Espécies de intervenção: A CF elenca duas espécies de intervenção:

1 Intervenção Federal: Feita pela união em:

Estados;Distrito federal;Municípios localizados em território federal.

2 Intervenção Estadual: Feita pelos Estados em seus municípios.

Breve Análise da Intervenção Federal

Ao intervir em um determinado Estado, a união age em nome da federação, representando os demais entes federados.

Com a intervenção, parte da autonomia do estado-membro é afastada, visando à manutenção da integridade dos princípios basilares da CF.

A intervenção só será autorizada em casos taxativos na CF, devemos estudá-los.

Hipóteses de intervenção federal nos Estados: O art. 34 declina os casos que caberá intervenção federal, todavia essas são elencadas em sete incisos de forma confusa, mas para facilitar a doutrina divide esses incisos em 4 grupos:

1) Intervenção para defesa do País: Nos casos do art. 34 I e II é autorizada a intervenção para:

“Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: I - manter a integridade nacional; II - repelir invasão estrangeira ou;”

A) Manter a integridade nacional: O estado não quer sair da federação, mas é compelido por forças externas.

B)Repelir invasão estrangeira.

Característica: Para agressão externa.

2) Defesa do princípio federativo: Casos do art. 34 II, III e IV, autoriza para:

“Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: II - repelir invasão... de uma unidade da Federação em outra; III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública; IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;”

A) Repelir invasão de uma unidade da federação à outra;

B) Por termo a grave comprometimento da ordem pública. Ex.: P.C.C. e o Estado não faz nada;

C) Garantir o livre exercício de qualquer dos poderes nas unidades da federação.

Característica: estão ligados a princípios, como: pacto federativos, não intervenção, paz social e exercício da soberania.

3) Defesa das finanças estaduais: De acordo com art. 34 V, é permitido para reorganizar as finanças de uma unidade da federação, nos casos de:

“Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que: a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior; b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;”

Terá de reorganizar as finanças da unidade da Federação em dois casos:

A) Suspender o pagamento de dívida fundada por mais de 2 anos consecutivos, salvo força maior;

Obs.: Dívida fundada é aquela que já foi contabilizada no orçamento, já sabe que terá de pagar no exercício financeiro, diferente da dívida flutuante aquela excepcional não contabilizada.

B) Deixar de entregar aos municípios receitas tributárias fixadas na CF;

Característica: A função desta intervenção é manter o equilíbrio financeiro dos Estados e respeitar a repartição tributária.

4) Defesa da ordem constitucional: O art. 34 VI e VII, nos casos de:

“Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: VI - prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial; VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

b) direitos da pessoa humana;c) autonomia municipal;d) prestação de contas da administração pública,

direta e indireta.e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante

de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.”

A) Prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;

B) Para exigir a observância dos princípios constitucionais sensíveis:

Forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

Direitos da pessoa humana;Autonomia municipal;Prestação de contas da administração pública

direta e indireta;Aplicação mínima exigida das receitas no

ensino e nas ações de serviços de saúde.

Pressupostos formais da intervenção

As hipóteses são casos que a lei autoriza a intervenção (art. 34) enquanto os pressupostos formais são as modalidades de intervenção (art. 36).

A forma de intervenção varia de acordo com a hipótese que a fundamentou.

Formas de intervenção1) Intervenção espontânea: Neste o

presidente da república age de ofício, basta estar dentro dos motivos (casos da lei), logo o presidente não necessita de outro.

Poderá ser feito nesses moldes nos casos do art. 34 I, II, III e V.:

I - Manter a integridade nacional; II - Repelir invasão estrangeira ou de uma

unidade da Federação em outra; III - Pôr termo a grave comprometimento da

ordem pública; V - Reorganizar as finanças da unidade da

Federação.

2 Intervenção provocada por solicitação: Caso do art. 34 IV combinado com a forma prevista no art. 36 I, primeira parte.

“Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação

Art. 36. A decretação da intervenção dependerá:I - no caso do art. 34, IV, de solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo”

MOTIVO: Quando coação ou impedimento recaírem sobre poder legislativo ou executivo, impedidos de exercer suas funções na unidade da federação.

FORMA: A intervenção decretada pelo presidente dependerá de solicitação do poder legislativo ou executivo impedido.

Atenção! No caso de Poder executivo e legislativo só pode intervir se um desses solicitar, entretanto o presidente decide a solicitação (PODE DECRETAR OU NÃO).

3 Intervenção provocada por requisição: Neste temos dois casos:

Caso 1: Art. 34 IV combinado com art. 36 I, segunda parte:

“Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação. Art. 36. A decretação da intervenção dependerá:I -, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação for exercida contra o Poder Judiciário;”

MOTIVO: Se a coação for exercida contra o poder judiciário,

FORMA: a decretação da intervenção federal dependerá da requisição do STF.

Caso 2: Art. 34 VI combinado com art. 36, II: “Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: VI - prover a execução de (...) ordem ou decisão judicial; Art. 36. A decretação da intervenção dependerá: II - no caso de desobediência a ordem ou decisão judiciária, de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral;”

Motivo: Desobediência á ordem ou decisão judicial.

FORMA: A decretação dependerá de requisição do STF, STJ ou TSE (de acordo com a matéria).

Obs.: Nos dois casos a decretação é feita pelo presidente, mas no caso de requisição será obrigado a fazê-lo.

4 Provocada, dependendo de provimento de representação: Nesse caso o presidente só poderá decretar a intervenção se houver provimento (decisão do supremo) de uma ADIM - interventiva.

 Motivos:34 VII: Ofensa aos princípios constitucionais

sensíveis;34 VI Primeira parte: Prover a execução de lei

federal.

Tramites: O procurador geral da república faz uma representação (ADIM interventiva) no STF, sendo que só haverá intervenção se o supremo der provimento.

Decretação de intervenção pelo presidente.

Poder Amplo: quando temos intervenção espontânea.

Poder mitigado: Quando temos a solicitação de intervenção (feita pelo executivo e legislativo) o presidente não está obrigado a decretar a intervenção, mas para decretar depende da solicitação.

Poder Inexistente: Há requisição (ordem do STF) ou provimento de ADIM interventiva (acórdão do STF), o presidente estará vinculado e deverá decretar a intervenção.

Trâmites administrativos da intervenção

A decretação e execução da intervenção são de competência privativa do Presidente da República (art. 84, X CF).

Obs.: nos caso de intervenção espontânea antes de decretar a intervenção deve o presidente ouvir o conselho da república (art. 90, I) e o conselho de defesa nacional (art. 91 § 1º II) sem haver vinculação.

Força do decreto: O decreto irá determinar a amplitude, prazo e condições de execução da intervenção.

Obs.: Quando a autoridade é afastada, cabe ao presidente nomear o interventor. Ex.: no caso de chefe do poder executivo.

Controle exercido pelo Congresso O Congresso nacional realizará controle

político sobre o decreto expedido pelo presidente em 24 horas (art. 36 § 1 e 2).

O congresso nacional poderá aprovar ou rejeitar a intervenção por meio de decreto legislativo.

Cuidado! Há dois casos que a CF dispensa o controle do congresso (art. 36§3):

1-Promover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;

2- Afronta a princípio constitucional sensível.

Cessação da intervenção: Com o fim, as autoridades afastadas de seus cargos voltarão, salvo impedimento.

Lembre-se, a intervenção é sempre temporária.

Intervenção Estadual nos Municípios

Os municípios, como vimos, têm autonomia (seja ente ou não), e fica sujeito à intervenção nos casos da CF.

Questão: A intervenção nos municípios sempre será feita pelos estados membros?

Não, “Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando”

A intervenção será feita pelos Estados nos Municípios e pela União nos territórios federais.

Hipótese de intervenção nos municípios: Os casos são previstos no art. 35 da CF de forma taxativa, logo, só haverá intervenção nos casos previstos nesse artigo.

Atenção! As constituições estaduais não podem estabelecer outras hipóteses, nem ampliar ou restringir as previstas neste dispositivo, pois é norma de repetição obrigatória. 

Art. 35 I da CF: “Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando: I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada;”

Dívida fundada é aquela que já foi contabilizada no orçamento (já sabe que terá de pagar no exercício financeiro, diferente da dívida flutuante, aquela excepcional não contabilizada).

 Logo, se o município deixa de pagar por dois anos

consecutivos, a dívida fundada (dá calote sem parcelamento) poderá sofrer intervenção.

Cuidado! Não sofrerá intervenção se o inadimplemento decorre de força maior, a definição de força maior é feita pelo TC ou judiciário.

A finalidade do instituto é manter o equilíbrio orçamentário municipal e dar mais força a lei de responsabilidade fiscal.

Art. 35, II da CF: “Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando: II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;”

É dever de todo administrador a prestação de contas, sendo que o prefeito deve fazê-lo ao poder legislativo e tribunal de contas .

A CF usa termo “não prestadas devidamente” ,logo há dois motivos para essa intervenção:

A) Não prestar contas ou;

B) Prestar contas indevidamente, ou seja, de forma diversa da lei.

Atenção! A análise motivadora da intervenção é objetiva, logo, só há intervenção se o TC averiguar erro ou ausência de prestação de contas.

 A finalidade é evitar os gastos municipais

excessivos e aumentar a força da lei de responsabilidade fiscal. 

Art. 35 III: “Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando: III - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde”

O município é obrigado a aplicar:

No mínimo 35% na educação;

15% nas ações e serviços públicos de saúde;

Obs.: Essa aplicação é por ano de suas receitas (ano fiscal)

Atenção! O art. 212 da CF prevê tais aplicações, logo constatada pelo TC ou câmara de vereadores a irregularidade, essa deve ser informada ao governador, que terá (ato vinculado) de decretar a intervenção.

 A finalidade do instituto é respeito à carta

constitucional que deu respaldo a serviços públicos de saúde e educação.

ART. 35 IV: “Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando: IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.”

Dependerá de representação do procurador geral de justiça, quando o prefeito ou a câmara municipal não cumprir lei, ordem ou decisão judicial.

A representação será decidida pelo tribunal de justiça.

Cuidado: o governador fica obrigado (vinculado) a decretar a intervenção.

Atenção! Se for intervenção municipal de territórios feita pela união, o pedido será do procurador geral da república e analisada pelo STF.

Decretação e execução da intervenção estadual: Essa é de competência privativa do governador do Estado.

Por meio de decreto que define a amplitude, prazo e condições de execução.

Controle: O decreto de intervenção deve ser apreciado pela assembléia legislativa do Estado no prazo de 24 horas. Sendo que essa pode reafirmar a intervenção ou vetá-la.

Atenção! No caso do Tribunal de Justiça der provimento de intervenção é dispensado o controle do poder legislativo.

Conclusões importantes:

A intervenção é outro fundamento para teoria de José Afonso sobre os municípios e a federação:

1) A intervenção do Estado é feita pela União que representa o Estado federal, logo age em nome da Federação, já o Município a intervenção é feita por um ente e não pelo Federação;

2) As hipóteses de intervenção nos Estados são para: Defesa do País, proteção do federalismo, ordem constitucional e finanças, já nos municípios são para ordem constitucional e finanças, logo os municípios não geram perigo ao federalismo ou defesa do País.

3)Os trâmites de intervenção nos Estados passa pelo congresso nacional (representantes do povo e dos estados membros) enquanto a intervenção Municipal passa por uma casa legislativa estadual (que representa o povo apenas).

Conclusão: A intervenção denota o caráter de ente federativo dos estados membros e falta do mesmo caráter aos municípios.