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SUMÁRIO

CAPÍTULO 1

DIREITO ADMINISTRATIVO

1. Natureza jurídica e conceito .... ........... .. ....... ..... ...... .... ..... .. ... .... ..... .

2. Objeto e abrangência ............ ...... .... ... .... .. .... ..... ............ ... .. ...... ..... .. 3

3. Codificação e fontes do direito administrativo .......... ................ ... 5

4. Sistemas administrativos: sistema inglês e sistema francês ... ...... 7

5. Sistema administrativo brasileiro ... .... .. .. ... .... .......... ... ...... .... ..... .. .... 8

6. Regime jurídico-administrativo ....... .... .. ...... ... ... ........ .. .... ...... ....... ... 10

CAPÍTULO 2

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 13

1. Noções de Estado .... ..... ... ... ... ..... ..... ... .... .. .... ... ...... ..... ..... ... ..... . .... ... 13

1.1. Forma de Estado ........... ........ ... ..... ...... ....... ... ........ ....... ..... ... ... 13

1.2. Poderes do Estado .............. .. ..... ..... ..... ... .. ....... .... ........ ... .... ... .. 14

2. Noções de governo ... .................. .............. ............ ...... ... ...... ............ 16

2.1. Sistema de governo .. ....... .... ............... ..... ..... .... .... ............. .. .... 16

2.2. Forma de governo ... ... ..... .. .......... .............................. ... ..... .... .. 17 3. Administração pública ........... ........ .... ..... ....... .. .... .... ... ... ...... .......... .. 18

3.1. Administração pública em sentido amplo e em sentido es-trito .............. .......... .. .... .. ..... ....... .. ... .. ...... ............ ... ...... ... .. ...... . 18

3.2. Administração pública em sentido formal, subjetivo ou orgâ-nico ... .... .. .... ....... ............................ .... .... ......... .... ........ .... ......... 19

3.3. Administração pública em sentido material, objetivo ou fun-cional .......... .. ..... .... .. .... ...... ... ........... ....... ... ......... ....... .. ... .. ....... 20

4. Organização da administração .... ....... .... .. ..... .. .. .... . ...... ...... ....... . ..... 22

4.1. Entidades políticas e entidades administrativas .... ..... ...... ...... 22

4.2. Noções de centralização, d~scentralização e desconcentração . 23

4.3. Conceito de administração direta, administração indireta e entidades paraestatais ............. .. ....... .. ... ..... .......... ........... ... .... . 27

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XVIII DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLlCADO • Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo

4.4. Criação de entidades da administração indireta ... ... ..... .. .... ... 29 4.5. Criação de subsidiárias e participação no capital de empresas

privadas .. .... .. .. . .... .. .... .... ... ... ... .. .. ... .. ... ..... ... .. ... ..... .. .... . ..... .. ... ... 34 4.6. Entidades em espécie .... .... ......... ... .. .. ..... ..... .. .. .... ... ... .. .... .. .... .. 38

4.6.1 . Autarquias .. .. ....... ...... .... ......... .... ...... .. .... .. ... .. .... .. .. ... .... 38 4.6.1.1. Conceito ...... ...... .... ..... ........ .... .. .... ........ .. ..... ... 38 4.6.1.2. Criação e extinção .... .... .. .. .. .. .. .. ... ... ... ..... .. .. ... 41 4.6.1.3. Natureza jurídica .. ....... .... .... ......... ... .... ..... .. .... 42 4.6.1.4. Patrimônio ... .. .... ......... .... .... ..... .... ..... ....... ... .... 43 4.6.1.5. Atividades desenvolvidas .. .. ... .. ... .. .. ... ......... .. 43 4.6.1.6. Atos e contratos ... ... ...... .... .. .. ... .... .... ..... ... .. .... 44 4.6.1.7. Orçamento ... ... ..... .. ... ....... .. .. ...... .. .. .... .... .... ..... 45 4.6.1.8. Regime de pessoal .... ......... ... ... ... .... ...... ... ... ... 45 4.6.1.9. Nomeação e exoneração de dirigentes ... ..... . 47 4.6.1.1 O. Capacidade exclusivamente administrativa 47 4.6.1.11. Relação com o ente estatal instituidor .... .. . 48 4.6.1.12. Controle de desempenho .. .... ... .... ... .... ..... .... 48 4.6.1.13. Autarquias sob regime especial ... .. .. ....... .... 49 4.6.1.14. Controle judicial .... ..... ........... .. .. .. ...... ....... .. . 51 4.6.1.15. Juízo competente ... .... ....... ... ..... :.. ..... ..... ...... 51 4.6.1.16. Privilégios processuais .... .... .. .. ......... ...... .. ... 52 4.6.1.17. Prescrição qüinqüenal .. ........... ..... ... ... ... ....... 53 4.6.1.18. Imunidade tributária ..... ..... ... ...... ... ...... ... ..... 54 4.6.1.19. Responsabilidade civil .. .... .. .. ..... .. .. ... .... .. ..... 55

4.6.2. Fundações públicas .. ...... ............. ...... ..... .. ........... ........ 55 4.6.2.1. Conceito ........ ....... .... .. .. ........... ... ...... ........ ...... 55 4.6.2.2. Natureza jurídica .. ... ................ ..... .... ..... .. .... ... 57 4.6.2.3. Regime jurídico ... .... ........ ....... ..... ... .. .... ......... 64

4.6.3. Empresas públicas e sociedades de economia mista 70 4.6.3.1. Introdução ... ... .... ..... ... ... .... ... .. ............. ... .. ....... 70 4.6.3.2. Conceito .... ..... ... ..... .. ... ... .. ............ .. ........... .. ... 74 4.6.3.3. Criação ........ .. ........ ... ........ .... ... ................ ... .... 76 4.6.3.4. Objeto ..... ..... ..... .... .... .... .. ... .. ... .... .... .... .. .... .... .. 78 4.6.3.5. Regime jurídico ...... ..... ... .. ...... .... ............ ....... 79

4.6.3.5 .1. Sujeição ao direito privado e ao direito público ..... .. ... ... ..... ....... ... .... 79

4.6.3.5.2. Controle .. ... ...... ...... .... ...... ... .... .... ... 80 4.6.3.5.3. Estatuto das empresas públicas e so

ciedades de economia mista explo-radoras de atividades econômicas 82


SUMÁRIO

4.6.3.5.4. Prestação de serviço público mediante outorga legal ("descentrali-zação por serviços") .... .. .............. ..

4.6.3.5.5. Beneficios fiscais .. .. .................... .. 4.6.3.5.6. Imunidade tributária ................ .. .. .. 4.6.3.5.7. Licitação ........................ .......... .. .. .. 4.6.3.5.8. Responsabilidade civil ................ .. 4.6.3.5.9. Falência ............ .. .......................... .. 4.6.3.5.10. Pessoal ....................................... .. 4.6.3.5.11. Dirigentes ................ .. .................. . 4.6.3.5.12. Bens ......................... ................... .

4.6.3.6. Distinções entre empresa pública e sociedade de economia mista ...................................... .. 4.6.3.6.1. A forma jurídica .. ...... ........ ........ .. .. 4.6.3.6.2. A composição do capital ............ .. 4.6.3.6.3. O foro processual para entidades

federais ......................................... ..

4.6.4. Consórcios públicos .................. .. .............................. ..

4.6.4.1. Contrato de rateio ........................................ ..

4.6.4.2. Contrato de programa ...... ...... .......... .......... .. ..

CAPÍTULO 3

ÓRGÃOS E AGENTES PÚBLICOS .................................................... ..

I. Órgãos públicos ............................ .. ..... .. .............................. .. ....... .. .

1.1. Teorias sobre a natureza jurídica da relação entre o Estado e os agentes por meio dos quais atua ................................ .. 1.1.1. Teoria do mandato .................................................... .. 1.1.2. Teoria da representação ............................................ .. 1.1.3. Teoria do órgão .......................................................... .

1.2. Conceito de órgão público .......................................... .. ........ ..

1.3. Características dos órgãos públicos ...................................... ..

1.4. Capacidade processual ............................................................ .

1.5. Classificação .... .... .... ..... ..... ..... ... ....... .. ...... .... ............ .... .. .. ...... . . 1.5.1. Órgãos simples e compostos .. .. .... .. ...... ...... .... .. .... .... .. 1.5.2. Órgãos singulares e colegiados .......... ........ .............. .. 1.5.3. Órgãos independentes, autônomos, superiores e subal-

ternos .......................................................................... .

2. Agentes públicos ............................................................................. . 2.1. Classificação dos agentes públicos .. .. .. .................. .. .............. .

XIX

84 87 88 90 92 92 93 95 96

99 99

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101

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122 122 123

123

124

126


xx DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLlCADO • Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo

2.1.1. Agentes políticos .. .... .. .... ... ... ......... .. .... .. ... .... .. . .. .... .. .... 126 2.1.2. Agentes administrativos ................ ......... .... .... .. ... ...... .. 127 2.1.3. Agentes honoríficos ... .. ...... ... .... ..... ... .... .... ............ .. .. ... 128 2.1.4. Agentes delegados .. .. ... ......... .... .. ....... .... ....... ........ ....... 128 2.1.5 . Agentes credenciados 129

CAPÍTULO 4

REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR ..... ......... ..... 131

1. Reforma do Estado e administração gerencial ... ....... ....... ....... .... .. 131

2. Contrato de gestão ... .... ..... ................ ..... ............ . ... .. ... ..... ..... ..... .. ... 136

2.1. Contrato de gestão celebrado com autarquias e fundações públicas: as agências executivas ....... ..... .. .... .. ....... ....... ... .. .... . 138

2.2. Contrato de gestão e terceiro setor: as organizações sociais.. 140

2.3. Natureza jurídica do contrato de gestão .. ..... .. ..... .... .... ......... . 140

3. Terceiro setor: as entidades paraestatais .. ... ..... ... .. ... .... ........... ...... . 141

3.1. Serviços sociais autônomos .... .... .... .. .. ........... .. .......... ..... .. ...... 143

3.2. Organizações sociais .. ....... ..... .. .... ..... ........... .. ... .. ......... ... ... .... .. 144 3.2.1. Conceito ... .. .. .. ............ .. .......... ........ ... .. ....... .... ... .. ...... ... 144 3.2.2. O contrato de gestão firmado pelas organizações so-

ciais .. ..... .. .. .. ...... .. ... ... ... ...... .. .............. ... ...... .... ..... ... ... .. 147 3.2.3. Fiscalização da execução do contrato de gestão ...... 148 3.2.4. Desqualificação da entidade como organização so-

cial .... .. ..... .... ... ..... .. ... ........... ..... .. ....... ... .... .. ..... .......... .. 148

3.3. Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). 148 3.3.1. Conceituação de entidade sem fins lucrativos para os

fins de qualificação como organização da sociedade civil de interesse público .. ... .... .... .. .... .. ....... ..... .. ... ... .. 149

3.3.2. Pessoas que não podem ser qualificadas como organização da sociedade civil de interesse público ... .... 150

3.3.3. Áreas de atuação das organizações da sociedade civil de interesse público ....... .......................... ... ..... ... ... ..... 150

3.3.4. Requerimento da qualificação ... .......... .. ............ .. .. ... .. 151 3.3.5. Formalização da parceria ... ... ...... .. .. ........... ... ... ........... 152 3.3.6. Controle .. ... .... ... ... ....... .... ... ..................... .......... ...... ... .. 153 3.3.7. Desqualificação da entidade como organização da

sociedade civil de interesse público ... ..... .... ... ... ... .. ... 153 3.3.8. Distinções entre organização social e organização da

sociedade civil de interesse público .......... ................ 153


SUMARIO

3.4. Entidades de apoio ....... .. ...... .. .... .. .. .... ... ....... .. .............. .... ...... .

4. Agências executivas ..... .. ............ ........ ....... .. .. .. .. ..... ...... ........ ... .. ..... .

5. Agências reguladoras ... .......... ......... .... ..... ........ ..... .... ..... ...... ..... ...... .

5.1. Introdução ... ... ....... ..... .... .. ... .... .... ... .... ........ ........................... .. .

5.2. Fonna jurídica .................... ....... .... ............. ... .... ..... .. .... .. .. .. .. .. .

5.3. Características .... .... .. .. .. ... ... .... .... .. .. .... ...... .. ..... ...... .. ..... ....... .. .. . 5.3.1. Exercício de atividade regulatória ............ .... .. .... ... .. .. . 5.3.2. Independência .. .... ....... ..... .. ....... ... .. .. ........ ................. .. .

5.3.3. Poder nonnativo ........ .... ...... ... ... ...... .............. .... ....... .. . 5.3.4. Controle .. ... ............. .... ... .... .. ... .. .. ..... .................... ... .... .

5.3.4.1. Controle pelo Poder Legislativo ... ....... ... .. ... . 5.3.4.2. Controle pelo Poder Judiciário .......... ..... ... .. . 5.3.4.3. Controle pelo Poder Executivo .. ... ....... .. .... .. .

5.4. Principais agências reguladoras no Brasil

CAPÍTULO 5

PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

I. Introdução ... ... ....... .. ....... ... ..... ... ... ........... ... ... ... .... .......... .. .... .. ...... ... .

2. Princípio da supremacia do interesse público .... .... ..... ...... .. ...... ... .

3. Princípio da indisponibilidade do interesse público .......... ... ... .... . 3.1. Interesses públicos primários e interesses públicos secundá-

rios ............. ...... .... ..... ... .... .. ..... ....... .. ....... .... ...... ..... ......... .. .. .... .

4. Princípio da legalidade ....... ... .. .. ........ ...................... ... .. ....... ... .. .. .... .

5. Princípio da moralidade ............ ..... ................ ........... .. .......... ..... .... .

6. Princípio da impessoalidade ........ ... ..... ............... .... .. .. .. ..... .. ........ . ..

7. Princípio da publicidade .... .. ... .... ..... .. ... ....... ... .... ... ..... .. ..... ... ....... .. .

8. Princípio da eficiência ........ ......... ..... : .... ....... .... ... ... .... ...... .... ... ....... .

9. Princípios da razoabilidade e proporcionalidade ...... ............. ...... . .

10. Princípio da autotutela ..... ... ..... .. .. .. .. ... ..... .. .. ..... ... ...... ... ....... ........ .

11. Princípio da continuidade dos serviços públicos .... ... ... ...... .... .. . .

CAPÍTULO 6

XXI

156

157

159

159

163

165 167

169 174

177 180 180 182

183

187

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188

190

191

193

195

198

201

202

205

210

212

DEVERES E PODERES ADMINISTRATIVOS .... ..... .............. .. ... ... .. .. 215

1. Noções introdutórias .............. .............. .... ..... .... ..... .. .. ... ..... .. ........... . 215

2. Deveres administrativos ....... ... ..... ............ .......... .... . .... ...... ... .... ... .. .. 216

2.1. Poder-dever de agir ............ ...... ........ ... ... .... ...... .... .. ...... .... ..... .. 216


XXII DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLlCADO' Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo

2.2. Dever de eficiência .. ....... ...... .... ....... ......... .... .... ... .... ........ ... ..... 216

2.3. Dever de probidade .. .... ....... ..... .. ............. ....... .. ........ ....... .. ...... 217

2.4. Dever de prestar contas ... .. .. .. .... ..... .......... .. ...... ... . ....... ... ..... ... 218

3. Poderes da administração pública .. .... .... .. ...... . ... ....... ...... . ... .... .. ..... 219

3.1. Poder vinculado ...... ... .. .. .. ........ ....... ....... ..... ............. .. ........... ... 219

3.2. Poder discricionário ... ... .... .. .... ... ... .... .......... .... ....... .... .... ..... .. ... 220 3.2.1. Limites ao poder discricionário ... .... ... .... ..... ... .. ..... ..... 222

3.3. Poder hierárquico ......... ................. ... ...... ....... ... .......... .. .. .... .... .. 224

3.4. Poder disciplinar .. ..... .... ..... .............. ...... .... ... ... ..... ... .... .. ..... ..... 227

3.5. Poder regulamentar ....... .... ... .. ............ ............... ..... .... .... ... .. .... . 229

3.5.1 . Aspectos gerais .......... ...... ........... .... ... .. ..... ..... ........ ... ... 229

3.5.2. Decretos de execução ou regulamentares ...... .... .. ... ... 230

3.5.3 . Decretos autônomos .... .. ............ ... ...... ..... ....... ...... ..... .. 232 3.5.4. Regulamentos autorizados .... ..... .. ..... .. .. .. ... .. ... ... .. .. ..... 234

3.5.5. Controle judicial .... ... ..... .......... ... .. ..... ............ .. .... .. .... .. 237

3.6. Poder de polícia ....... .. ........ .... .... ........ ... ...... .......... .. ........ .. .. ..... 238 3.6.1. Introdução e competência para o exercício ....... .. ...... 238

3.6.2. Distinção entre atividade de polícia administrativa e outras atividades estatais . .. ... ..... ...... ...... . ... .......... ... .... 240

3.6.3. Classificação e meios de atuação .............. ............... .. 243 3.6.4. Sanções aplicáveis e limites de atuação da adminis-

tração pública ... ... .. ... ......... ..... .... . ... .. .. .. . ........ .... ....... . 245

3.6.5. Atributos do poder de polícia ....... .... .... ..... ........ .. ... ... 246

3.6.5.1. Discricionariedade ...... ... ... .... ... .. ...... ... .... .. .. .. .. 246 3.6.5.2. Auto-executoriedade ... .. ... ......... .... .... ..... ... ..... . 247

3.6.5.3. Coercibilidade ... ..... ... .......... ........... ..... ... .. ..... . 249 3.6.6. Prescrição ....................... .... .. ...... ......... .. .. ....... .... ... .. ..... 250

4. Abuso de poder .... ... ........ ..... .... .... .... . .... .. ..... .. ... ..... ... ....... ..... .. .. ...... 253

CAPÍTULO 7

SERVIDORES PÚBLICOS

1. Disposições constitucionais gerais relativas aos agentes públi-

255

cos ....... ..... ..... ...... .... ....... ... ...... ..... .. .... ........ ..... ..... ........... ... ........ .. ... . 255

1.1. Acesso a funções, cargos e empregos públicos .. .... ..... ..... .... 256

1.1.1. Acessibilidade a brasileiros e a estrangeiros ...... ....... 256 1.1.2. Princípio da organização legal do serviço público ... 257


SUMÁRIO XXIII

1.1 .3. Requisitos para o acesso a cargos e empregos públi-cos ...... .. ..... ...... ..... .... ... ...... ......... ...... .... .. ..... ... ... ... ........ 259

1.1.4. Exigência de concurso público ... .. ... ... ........ .......... ..... 261

1.1.5. Prazo de validade do concurso ........ .... ... ...... ....... ...... 269

1.1.6. Prioridade na nomeação ... .... .... .. ...... ........ ...... ... .... .. .... 273

1.1.7. Reserva de percentual de cargos e empregos aos por-tadores de deficiências ... .......... .... ....... .. ... ....... ........ .... 275

1.1.8. Cargos em comissão e funções de confiança .......... 278

1.1.9. Contratação por tempo determinado ..... .. ... .. ... ..... ...... 284

1.2. Direito de associação sindical dos servidores públicos .. ... ... 288

1.3. Direito de greve dos servidores públicos .. .. .... .......... ....... .. .. . 288

1.4. Disposições constitucionais pertinentes à remuneração dos agentes públicos . .. ... .... ...... ...... .. ... .... .... ... ... ... ... .. . ...... .. .. .. . ... .. .. 290

1.4.1. Fixação da remuneração e revisão geral anual .... ..... 290

1.4.2. Limites de remuneração dos servidores públicos (teto constitucional) .... ... .... .... .. ...... ... .... .. ... .. .. ... ... ...... .. . .... ... 294

1.4.3. Limite aos vencimentos dos servidores dos Poderes Legislativo e Judiciário .. ......... ........ ...... ...... ... ........ .... 298

1.4.4. Vedação à vinculação e à equiparação de remunerações 299

1.4.5. Vedação à incidência cumulativa de acréscimos pecu-niários ....... .. ... .... ......... ....... .... .... .... ............. .. . ;.. ........... 301

1.4.6. Irredutibilidade dos vencimentos e subsídios .. ..... ... .. 302

1.5. Administração tributária .... .............. .. .. ... ...... ......... ....... ... ... ..... 304

1.6. Vedação à acumulação de cargos, funções e empregos públi-cos .. .. ..... ... ... ... ...... .. .... .... .. ...... .. ........... ...... ........ .... ......... ... ..... . 306

2. Disposições constitucionais concernentes aos servidores em exer-cício de mandatos eletivos ..... ..... ..... ....... ........ ..... ... .... ... ... ... ...... ..... 310

3. Disposições constitucionais específicas relativas aos servidores públicos ..... ...... ... ....... ...... ... ... .... ..... .... ... .. .... ... .. .... ... ... ... ... .... ...... ... ... 311

3.1. O regime jurídico único e a extinção de sua obrigatoriedade pela EC 19/1998 ... .. .. .. ...... .. ..... ..... .... ... ....... ......... ... ....... ......... 311

3.2. O regime de emprego público na administração federal direta, autárquica e fundacional ......... ......... ....... ..... ... ...... ...... ..... .. .... 314

3.3. Planos de carreira e sistema remuneratórid dos servidores públicos ........ .... .... ... . ... ......... .... .. . ... ... ... ...... ... ... ... ..... ..... .......... 315

3.4. Direitos e garantias dos trabalhadores em geral aplicáveis aos servidores públicos .. ... ... . ... .. ...... ... .... .. . ... ... ... ... ... ... ... ... ....... .... 318

3.5. Remuneração por subsídio ........... .. .... .. ........ .... .............. ....... .. 321

3.6. Estabilidade ....................... ......... .... ... .. ........... ..... ... ... ... ....... .. ... 322


XXN DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLlCADO • Marcelo AIe)(andrino & VICente Paulo

4. Regime de previdência dos servidores públicos .............. ...... ..... .. 326

5. Disposições legais aplicáveis aos servidores públicos federais (estatutários) ..... ....... .. .... ....... ....... ..... ....... .... ... ............ ... ..... .... .... ... ... 339

5.1 . Introdução .... ......... ..... ........... ... ....... ......... ................... ......... .... 339

5.2. Cargos e funções públicas ... ............ .. ..... ...... ........... .... ...... ..... 340

5.3. Provimento .... .... ... ....................... ........ .. ... ............... ... ..... .. .. ..... 341 5.3.1. Provimento originário e provimento derivado ....... ... 342 5.3.2. Fonnas de provimento dos cargos públicos ............. . 345

5.3.2.1. Nomeação ..... .......... ......................... .... ... ... .. ... 345 5.3.2.2. Readaptação ................................ .... ... ... ... ... ... 346 5.3.2.3. Reintegração .......... ...... ...... ... .... ..... ..... ... ......... 346 5.3.2.4. Aproveitamento .............. ... ...................... ....... 347 5.3.2.5. Promoção ....... ... .... .. .. ........ ...... ............... .. ..... .. 348 5.3.2.6. Reversão ... .......... ... ... .... .... ........... ...... ... ....... ... 349 5.3.2.7. Recondução .... .... .... .... ... .. ............... ...... ....... ... 351

5.4. Posse ...... ...... ... .. ...... ............... .... ......... ... .. .... ... .... ... ...... .. ..... ... ... 354

5.5. Exercício ..... ....... ...... .. ....... ................. .. ........ ... .......... ... ...... ... ... 355

5.6. Estágio probatório .... ... ...... ..... ..... ......... .. ... .. .. ............... ...... .. ... 357

5.7. Vacância ... ... ... ....... ...... ....... ..... ..... .. ... .... .... ........ ... ... ....... ..... .... . 360

5.8. Remoção ... ... ..... .. ..... ..... .. ...... ... .... ................... ................. ......... 362

5.9. Redistribuição ........ ........... ...... ........ ...... ........... ...... .. ....... ...... ... 363

5.10. Direitos e vantagens dos servidores públicos federais ... ... . 364 5.10.1. Vencimento e remuneração ..................... .. ........ ... ..... 364 5.10.2. Vantagens .. .. .... ..... ....... ...... .. ......... .. .................. .......... 367

5.10.2.1. Indenizações ..... ............. ........ ..... .......... ... ..... 368 5.10.2.2. Retribuições, gratificações e adicionais .. .... 370

5.10.3. Férias .... ...... ......... ......... ............................ .... .............. 375 5.10.4. ' Licenças .... .... .... ... ....... ................. .. .... ........ .............. .. 377 5.10.5. Afastamentos e concessões ... ............................... ..... 383

5.11. Regime disciplinar ........................ ... ..... .. ...... ... ...... .......... ...... 385 5.11 .1. Deveres e proibições .. ..... .... .. .... ... ....... .. ......... .. ..... .... 385

5.11.1 .1. Deveres ...... ................... ........ ... .. ...... ...... .. ..... 385 5.11.1.2. Proibições ...... ... .... .... .. ....... .. ..... ... ..... ......... ... 387

5.11 .2. Penalidades .. ............. ............................... ... .... ..... .. .... 388 5.11.3. Prescrição ..... ... ..... ..... ....... ... ..... .. ............... ..... .. .... ...... 392 5.11.4. Responsabilidades ... ....... .... ...... .... ................. ... ...... .... 394

5.12. Sindicância e processo administrativo disciplinar (pAD) ... 396


SUMÁRIO xxv

5.12.1. Introdução ... ... .. ... ............... .... .. ........ ... .. ... .... ..... ......... 396 5.12.2. Sindicância .. .................. .. .. .. .... .... ....... ........... ............. 397 5.12.3. Processo administrativo disciplinar .... ... ...... ..... ....... .. 398

5.12.3.1. Instauração ... ... ... ... ............ ...... ........ ......... .... 398 5.12.3.1.1. Afastamento temporário ........ ...... 399

5.12.3.2. Inquérito administrativo .... ....... ....... .... ........ 399 5.12.3.2.1. Instrução .... ... .... ... .. .. ... ... .... .... ...... 399 5.12.3.2.2. Defesa ........ ...... ...... ... ... .. ... .. ....... .. 401 5.12.3.2.3. Relatório .. ... ...... .... ........ ............... 402

5.12.3.3. Julgamento ... .. .... .......... ........ .... .. .. ..... .. .... ... .. 402 5.12.4. Rito sumário (acumulação, abandono de cargo, inas-

siduidade habitual) ............ ....... .. .. .... ...... ... .. .. ..... ..... ... 404

5.12.5. Revisão do PAD ..... .... .. ... ..... ............. .. .. ... ... ...... ... ..... 406

CAPÍTULO 8

ATOS ADMINISTRATIVOS ............. ... .... .... .. ...... ... ......... .. .. .... ... ... ... .. ..... 409

1. Introdução ... .... .... ...... .. .... ....... .... .. ..... ... ........ ... ... ....... ... ... .... .. ... .... .... 409

2. Conceito ....... .. .. .. .. .. .... .... .......... . ...... ..... .. .... .. .. .. .. .... .. ............... .... .. ... 410

3. Atos privados praticados pela administração pública ........... ... .... 411

4. Fatos administrativos ..... .... ...... .. .... .. ..... ....... ........ .. .. .... .... ... ..... .. ...... 412

5. Classificações ....... ... ...... .... ...... .. .. ........ ...... .. ... ...... ... ... ... .. .. ..... .. ........ 415

5.1. Atos vinculados e discricionários ........ ..... ............ .. .. .......... .. .. 415

5.2. Atos gerais e individuais .. ...... ........... .... ... .. ................... .. ........ 418

5.3. Atos internos e externos .... .... ....... ... .. ........... ......... ....... ... ....... 421

5.4. Ato simples, complexo e composto .... .... ............. .............. .. .. 421

5.5. Atos de império, de gestão e de expediente ..... .... ......... ..... .. 424

5.6. Ato-regra, ato-condição e ato subjetivo ............ .. ... ... ............. 425

5.7. Ato constitutivo, extintivo, modificativo e declaratório ........ 427

5.8. Ato válido, nulo, anulável e inexistente .. .............. ......... .. ..... 428

5.9. Ato perfeito, eficaz, pendente e consumado .. .. .. .. .. .... .. ... ..... .. 431 5.9.1. Ato eficaz versus ato exeqüivel .... ...... ..... ... ....... ........ 434

6. Requisitos de validade ou elementos dos atos administrativos ... 436

6.1. Competência ............ ..... ... ................. ...... .. . :.. .... ...... ... ..... ....... ... 436

6.2. Finalidade .... ... ... ..... .... .. .. .. ...... .. .. ....... .. .... .. .. ........ ........ .. ... .. .. .... 442

6.3 . Forma .......... ........ .. ....... ... ....... ... ........ ... ....... ...... ... ... .. .. ....... ..... . 443

6.4. Motivo .. ..... ..... .......... .... ..... .. ........ ....... .... ....... ... ...... ...... ...... ... ... 444


XXVI DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLlCADO· Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo

6.5. Objeto ........... ... .......... ........ .......... .. .. ......... ...... ...... .............. ... ... 447

7. Mérito do ato administrativo ... .... ... ... .. .... .... ..... .... ................ ..... .... . 449

8. Motivação .... .. .... ..... ..................... ... .. ..... ... ............................ .......... .. 452

8.1. Teoria dos motivos determinantes .. .. ...... ....... .. .... ........ .... ... .. .. 456

9. Atributos do ato administrativo ........ .. .............. ...... .... .. .... ....... .... ... 457

9.1. Presunção de legitimidade .... ...... ... ...... .. ...... ........ .... ......... ...... 458

9.2. Imperatividade ... ... .. ... .. .................. ...... .......... ........ .. ...... ..... ...... . 459

9.3. Auto-executoriedade ....... ........... ............. .. ..... ... ... ...... ... ..... ... ... 460

9.4. Tipicidade ... .... ................. ...... .. .. ....... ...... ... ..... ..... .. ... .... .... ... .... . 464

10. Espécies de atos administrativos ....... .. ........... ........ ... .... .. .. ........... 464

10.1. Atos normativos .. .... .... ..... ....... ..... ... ...... .. . .......... .. .. .... .. ....... ... 464

10.2. Atos ordinatórios ... ...... ...... ......... ....... ...... ......... ... .. ...... ....... ... 466

10.3. Atos negociais ............................ ......... ........ ........ ... ...... .... ...... 466 10.3.1. Licença ..... .. ....... ... ........ ........... .... ........ ..... .... ....... ....... 468 10.3.2. Autorização ... .. .. .. ..... ... .... .... ................... ... ........... ...... 468 10.3.3. Permissão .. ... .... ..... ....... ... .... .... .... .. .. .. ......... ................ 471

10.4. Atos enunciativos ........ ... ... ........ ............... ... ... ... ... ... ............... 472 10.4.1. Certidão e atestado .. ............ .......................... .. ..... ... .. 474

10.4.2. Parecer .. ........ .. ... ... ..... .. ............ ........ ... .. ... .. ... ............. 475 10.4.3. Apostila .. ....... ....... .. ......... ..... ...... ............. ..... .. ............ 476

10.5. Atos punitivos ....... .. ....... .. ... .. .. .......... .... .. ...... ...... .. ......... .. .. .... 476

11. Extinção dos atos administrativos ......... ...... ........... .... ..... ..... ........ 477

11 .1. Anulação .. ... .. .. .............. .... ... ..... .... ....................... .. ......... ....... . 478

11 .2. Revogação ...... . .... ...... ... .... .. .. .. .... ... . ........... ... ... ..... .... ........ .... .. 480 11.2.1. Atos que não podem ser revogados ....... .......... .... .... 481

11.3. Cassação ...... ... .... ............. ... .. ....... ....... .. ..... ....... ............ .... ...... 483

11.4. Outras formas de extinção dos atos administrativos ..... ... ... 483

12. Convalidação ......... ...... .... .. . .... .................... ..... .......... ..... .... ... .. ....... 484

13. Conversão .. .... ... .. .......... ... .. ..... ... ........ ........ ...... ........... .. .... ....... .. .. .. . 490

CAPÍTULO 9

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 493

1. Introdução ..... .... .. .......... .... ...... ............ .. ........ ... ... .. ........ ..... .. . .... . .. .... 493

2. Conceito de contrato administrativo e de contrato da administra-ção .............. ..... ....... ... .. ... ...... .. ..... ..... .. ... .... ... .... ...... ... ..... ... ... ...... .... .. 494


SUMÁRIO XXVII

3. Objeto e características gerais dos contratos administrativos 496

3.1. Formalismo ... ... ......... ....... .. ... ... .... ..... ... .......... .... ...... ...... .......... 497

3.2. Contrato de adesão .................... ....... ................... ......... .. .... ..... 498

3.3. Pessoalidade (intuitu personae) ......... ............... ........ .............. 499

4. Prerrogativas de direito público da administração contratante ("cláusulas exorbitantes") .... .... .. .... ..................... ..... ..... ..... .. ..... .... .. . 500

4.1. Poder de alteração unilateral do contrato .... ... ... ...... . ..... ...... .. 502

4.1.1. Manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato .. ..... .. .......... ............ .. ..... ............... ....... ... ...... ... 503

4.2. Possibilidade de rescisão unilateral do contrato .. ..... ... .......... 505

4.3. Fiscalização da execução do contrato ..... ............. .. ... .. ..... ... ... 505

4.4. Aplicação direta de sanções .... ..... ... .. ... .......... ... ...... .. ..... ...... ... 506

4.5. Ocupação temporária .......... ..... ......... ..... ...... .. ... .. ........ ..... ... ..... 509

4.6. Restrições à oposição da exceção do contrato não cumprido (exceptio non adimpleti contractus) .......... ..... .... ...... ........... .. 510

4.7. Exigência de garantia .... .... .. ...... ... ...... ...... ..... .... .......... ...... ...... 512

5. Prazo de duração e prorrogação dos contratos administrativos ... 514

6. Responsabilidade pela execução do contrato e respectivos encar-gos ............. .......... ... .. ....... ........ ....................... ............ ........... ... ....... . 515

7. Recebimento do objeto do contrato ......... ..... ......... .. ....... ........ ..... .. 516

8. Extinção do contrato ........ ...... .... ... ....... ............................ ............ ... 519

8.1. Anulação ... ....... .. .. ... ... ..... .... .. .. ... ............. ... ..... ..... ..... ... .... ..... .... 519

8.2. Rescisão .... ...... ... .............................. ......... ..................... ........... 521

9. Teoria da imprevisão .. .... .......... .... ..... ... ........... ... .... .... ... ... ....... .. ..... . 525

9.1. Causas que justificam a inexecução do contrato .... ... .. ......... 526 9.1.1. Força maior e caso fortuito .... ..... ...... .... ............ .... ..... 527 9.1.2. Fato do príncipe ... ... .......... .. ..... ... ..... ... ... ..... ... ..... .... .... 528 9.1.3. Fato da administração. .. ... ......... ...... .... .. .... .. ... ... .......... 528 9.1.4. Interferências imprevistas ... ...... .. .. ........ .... ..... ...... ... .... 529

10. Principais contratos administrativos ............. .... .... .... ... .... .... ....... .. 530

10.1. Contrato de obra pública .... .... ..... ..... ............ ..... ... ...... ... .... ... 530

10.2. Contratos de serviços ...... ......... ..................... .... .. ... ...... .. .... .. . 534

10.3. Contrato de fornecimento ..... ....... ......... ..... ....... ... ...... ...... .... . 535

10.4. Contrato de concessão ... ..... ... ..... .. ..... ..... :.. ........... ........ .. ... .. .. 537

11 . Convênios administrativos ... ... ... .. .... ... ..... ...... . .. ......... .... ....... ...... .. 539

11.1. Transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse (Decreto 6.17012007) .. ... .. ... .. .. .. ..... .. .. . 543


XXVIII DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLlCADO • Marcelo Alaxandrino & V"lC8n/a Paulo

CAPÍTULO 10

LICITAÇÓES PÚBLICAS 547

1. Introdução ...... .. ...... ..... ..... .. ......... ...... ......... .. .. ..... .. .... .. ... ....... ......... .. 547

2. Conceito, finalidade e objeto da licitação .. .... ... .... ... ..... ... ..... ..... .. . 550

3. Princípios da licitação .... ........ ....... .... .... .... ...... ..... .. ...... ...... ..... .... .... 550

3.1. Fonnalismo ... ... .. .... ... .... ... ... ....... ......... ... ..... ..... ... ... .. ... .. .. .... ... .. 551

3.2. Publicidade dos atos ........ ........ ............. .. .. ... ............ ...... ... .. ..... 551

3.3. Igualdade entre os licitantes ....... ..... .... ... ... .... ...... ................... 551

3.3 .1. Preferência de contratação para as microempresas e empresas de pequeno porte ..... ......... .. ......... ...... ... ... ... 553

3.4. Sigilo na apresentação das propostas .. .. ........ ....... .. ....... ......... 555

3.5. Vinculação ao instrumento convocatório ...... ... ............ .. .. ... ... 555

3.6. Julgamento objetivo ...... .. .......... .. .... .... ... .... .. .. .. .... ........... .. .. ..... 555

3.7. Probidade e moralidade administrativa .. ........ ... .... ...... .......... . 556

3.8. Adjudicação obrigatória ao vencedor ................ ............ .... .. ... 556

3.9. Competitividade .... .. ...... ... .... ....... ..... ....... .. ............... ...... ... ... .... 557

4. Obrigatoriedade de licitação e exceções .... ........ ....... ... .. ... ... ... .... .. . 558

4.1. Inexigibilidade .... ..... .... ......... ............ .. .. .... ................. ........ ... .... 559

4.2. Dispensa de licitação .... ... ... .. ........ .. .. ........ .......... ... ........ .......... 562

4.2.1. Licitação dispensável........ .. .. ... . ..... ............ ..... . .......... . 563 4.2.2. Licitação dispensada ......... .. ... ... ... .. .... ......... ..... ........... 568

4.2.3. Motivação e ratificação dos atos de dispensa ou ine-xigibilidade de licitação ... ...... ............... .... ...... ... .. ...... 572

5. Licitações diferenciadas para microempresas e empresas de pequeno porte .. ... .... ... ...... ... ................ .. ... ....................... ...... ... .. .. ..... .... ........ ... 573

6. Fases do procedimento licitatório ....................... ... .... .... ................ 575

6.1. Audiência pública .... ... ........... ...................... ....... ..... .......... .. .... 577

6.2. Edital ..... .. ......... ...... .. .......... .. .. ...... ... .. .. ............ ...... . ...... .. .......... 577

6.3. Antecedência mínima do edital........ ... ....... .... ........... ....... ...... 580

6.4. Impugnação administrativa do edital.... .... .. ..... .... .... .. ... .. . ...... 581

6.5. Carta-convite ..... .. .. .. .. .. .... .. .. ....... .. .. ..... ........................ .... ..... .... 582

6.6. Comissão de licitação .... ... ......... ..... .. ... .... .... ... .. .... .... ...... .... .... 582

6.7. Habilitação dos licitantes ................ .. .. .... .. ......... .. ... ......... .. .... . 583

6.7.1. Registros cadastrais .... ... ...... ..... .... .. .. ............... ............ 586

6.8. Julgamento das propostas .... .......... ....... ... ......... ...... .......... .. .... 588

6.9. Homologação e adjudicação ao vencedor ... .... ......... ............ .. 590


SUMÁRIO XXIX

7. Tipos de licitação .... ... .... .. .. ............. .... .... ..... ... ... .... ... ........ .............. 591

8. Modalidades de licitação ... ............. .. .... .... ..... .. .... ...... .. .. .. ......... ...... 593

8.1. Introdução .. .... .. ..... .. .. .... .. .......... ..... .... .... ...... ... .... ....... .... .... ... ... 593

8.2. Concorrência .. .. .. .. ..... .. .... ......................... .. .. ..... ...... ... ....... ....... 595

8.3. Tomada de preços .. .... ................... ........... .. ............ ... .... ...... .. ... 596

8.4. Convite .. .... ... ... ... ..... ... .. ....... ......... .... .. ............ ....... ..... .... ....... ... 596

8.5. Concurso ......... ...... ............... ..................... .......... ...... .......... ..... 597

8.6. Leilão . .... ....... .. .... ..... . .. .. . .... ... ... ............ ... . .. .... .. ... ... ... .. ...... .... .... 598

8.7. Pregão .... ... .. .... .... ... .... ................. ........ ... .. .......... ..... .... .. .. ...... .. .. 599

8.8. Consulta .... .................. ...... .. .. .... .... ...... .. ............. ...... .. ....... .. .... .. 607

9. Sistema de registro de preços .. .... .... .... .... .. ........ ..... ....... ..... ....... .... 610

10. Alienação de bens pela administração pública .. .... ..... ..... .... ........ 614

II. Anulação e revogação da licitação .. .. .... .. ... .. ...... .. .... .. .. ... ..... ... ..... 615

CAPíTULO 11

SERVIÇOS PÚBLICOS ....... .. ... .. .... .. ... ... .... .. .... .... ............ .. .. ... ... ... ......... .. 619

1. Noções introdutórias ...... ...... .... .... .... ...... .. ...... ... .... .. .. ... . .... .... .... ....... 619

2. Conceito de serviço público ... .. .. .... ..... . .... ... .... ........ .... ...... .. ... ... ... 623

2.1. Serviço público em sentido subjetivo e em sentido objeti-vo ............ .... .. .. .... ....... ...... .. .... .... ...... ......... .. ............... ...... .... ... 624

2.2. Conceitos amplos e conceitos restritos de serviço público .. 624

2.3. Critérios propostos para identificação de uma atividade como serviço público .. ........ ... . .... ...... ... .. ...... .. .... ....... .. ............ ...... .. 626 2.3.1. Essencialistas versus legalistas .. .. .... ....... ...... .. ... ..... .... 627 2.3.2. Atividades jurídicas do Estado versus atividades so-

ciais do Estado . ..... .. ...... .... .. .. .. ..... .... ... ..... .. .... .... ......... 629

2.4. Definições propostas pela doutrina pátria. Conceito adotado nesta obra ..... .......................... ........ ....... .... ... . ................ ..... ... 630

3. Classificações .......... ... .. ........... .... ............ .. ............ ....... ......... ... ....... . 634

4. Distribuição constitucional das competências para a prestação de serviços públicos .... . .......... ..................... .. .. .. .... ....... ... ... .... ...... ........ 638

5. Formas de prestação dos serviços públicos .... ...... ... .. ....... ............. 642

6. Regulamentação e controle ... ...... ................. ..... ... .. .. .... ........... .. ...... 644

7. Concessão e permissão de serviço público ...... ...... ................ .. ..... 648

7.1. Definições legais e aspectos gerais ..... .... ....... ..... .. ... ... ..... ... ... 648

7.2. Licitação prévia à celebração dos contratos ......... .... .... ,.. ...... 653


xxx DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLlCADO • Marcelo Alexandrino & V/C8/1/e Paulo

7.3. Cláusulas essenciais dos contratos ...... .............. ... ........ .......... 658

7.4. Prazo ..... .............. ........ ...... ........................................... ............. 661

7.5. Contratação com terceiros, subconcessão, transferência da concessão e transferência de controle societário .. ... ............ . 665

7.6. Política tarifária ...... .................... ........... ...................... ...... ... ... 671

7.7. Direitos e obrigações do usuário ... .......... ...... .... ..................... 678

7.8. Obrigações da concessionária (ou permissionária) .......... ...... 680

7.8.1. Serviço adequado ............. ......................................... .. 682

7.9. Prerrogativas do poder concedente ............................ ........ ..... 684

7.9.1. Intervenção na concessão (ou permissão) .......... ....... 690

7.10. Extinção da concessão (ou permissão) ................................ 691

8. Parcerias público-privadas ........... ...... .............. ..... .. ... .... .......... ..... .. 696

8.1. Noções introdutórias . ..... .......... ...... ... .. ... .. ....... .............. .... .... .. . 696

8.2. Modalidades de parcerias público-privadas ... .... ............ .... .... 699

8.3. Cláusulas contratuais, contraprestação da administração pú-blica e garantias ............. ......... ..... ... .. ... ..... .. .... ....... ...... ..... .. .... 702

8.4. Sociedade de propósito específico ..................... ............... ...... 705

8.5. Licitação prévia à contratação de parcerias público-privadas. 705

8.6. Regras aplicáveis especificamente à União ............... ....... ..... 709

8.6.1. Órgão gestor de parcerias público-privadas .. ... .. .... ... 709

8.6.2. Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas ...... 710

9. Autorização de serviço público 713

CAPÍTULO 12

RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.. 721

1. Conceito ........... ......... ................................ ..... ...... .. ...... .......... .......... 721

2. Evolução ......... .. ... .. ..... ............................ .............. ..... .............. .... ..... 722

2.1. Irresponsabilidade do Estado .... .... .......... ...... ... ..... .................. 722

2.2. Responsabilidade com culpa civil comum do Estado ....... ... 722

2.3. Teoria da culpa administrativa ..................... .......... ................. 723

2.4. Teoria do risco administrativo .. .... .. .. ...................... ................ 723

2.5. Teoria do risco integral ...... ........................... ...... ..... ..... .......... 724

3. Fundamentos justificadores da responsabilidade objetiva do Estado 725

4. O art. 37, § 6.°, da Constituição: responsabilidade objetiva ..... 725

5. A responsabilidade subjetiva da administração ....... .......... .. .. .. ... ... 730


SUMÁRIO XXXI

6. Força maior e caso fortuito ..................... .... ............. .. ...... ... ... .. ...... 735

7. Danos de obra pública .... ................... ......... ..... ........ ... ................ .. .. 741

8. Atos legislativos ................... ..... .... ........... ... .... ....... .. ....................... 743

9. Atos jurisdicionais ............ ........ ....... ... ........... ......... ................. .... .... 744

10. A ação de reparação do dano: particular x administração ... ...... 746

11 . A ação regressiva: administração x agente público ........ .......... .. 749

12. As responsabilidades administrativa, civil e penal do agente pú-blico .... .............................. ... .. ...... ....... ......... ............ ...... .... .... .. .... .... 752

CAPÍTULO 13

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................. .. 757

1. Introdução .......... ......... .... ...... .... ... .. ........ ....... ........... ........... ........... .. 757

2. Conceito ......................... ...... ......... ..... ....... .... ..... ....... .... .... ........ ....... 758

3. Classificação das formas de controle .... ....... .... .... ... .... .. .. ...... ..... .... 759

3.1. Conforme a origem ....... ................... ......... ......... .... .. ..... .... ...... 759

3.1.1. Controle interno .. .... ... ..... ... .. ......... .... ... ... ..... ... .. .. .. ...... 759

3.1.2. Controle externo .. ........... ... ..... .. .... ............ .... ........ .... ... 760

3.1.3. Controle popular .... ........... ................. ....... .... .... ..... .... .. 761

3.2. Conforme o momento de exercício ... ....... ....... ...... ................. 762

3.2.1. Controle prévio ou preventivo (a priori) .................. 762

3.2.2. Controle concomitante .......... ...................................... 762

3.2.3 . Controle subseqüente ou corretivo ... ................. ......... 763

3.3. Quanto ao aspecto controlado .... ...... ............ .. ..... ....... ... ...... .. . 763

3.3.1. Controle de legalidade ou legitimidade .. ..... ....... .. ... .. 763

3.3.2. Controle de mérito ..... .............................. ....... ........... . 765

3.4. Quanto à amplitude ..... ................ ... ............. ......... .... ........... .... 768

3.4.1. Controle hierárquico ........... ............... .... .. ..... .. ....... .... .. 768

3.4.2. Controle finalístico .......................... ............... ...... .... .. . 769

4. Controle exercido pela administração sobre seus próprios atos (controle administrativo) .. ... ..... .... ....... . ... ... .... .. ..... .. .. . .. ... .. .... .... ... .. . 770

4.1. Introdução ..... ......... ...... .............. ..... .... ... .... .................... .... ...... 770

4.2. Processos administrativos ...... .. ......... ........... ......... .. .. .... ........... 775

4.2.1. Noções gerais ...... ............... :.............. .... ........ .... .... ...... 775

4.2.2. Recursos administrativos ..... ... .... ................ ................ 778

4.2.2.1. Recurso hierárquico e recurso hierárquico impróprio ......... . ........ .... ... .... ..... .. .......... . ... ... 780


XXXII DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLlCADO • Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo

4.2.3. Princípios ....... ............. ........ .... ... ..... ....... ... ... ......... ..... .. 782 4.2.3.1. Oficialidade ....... .... ..... .. ... .. ..... ......... .... .. .... .. ... 783

4.2.3.2. Infonnalismo .... ...... .... ..... ....... ....... ......... ........ 785

4.2.3.3. Instrumentalidade das fonnas ..... ...... ... .. .... ... 786 4.2.3.4. Verdade material. ..... .. ....... .. .. ... ... ..... ... .. ...... ... 787

4.2.3.5. Gratuidade ... .. .. ...... .... ... .. ..... .... ... .......... .. ..... ... 788 4.2.3.6. Contraditório e ampla defesa ... .. ........... ..... ... 789

4.3. Prescrição Administrativa .. ...... .. ..... .. ....... ........ .. .... .... ... ..... ... ... 790

5. Controle legislativo ...... ........ ..... ....... .......... .... ... ..... ..... ...... ... ...... .. .. . 796

5.1 . Introdução ...... ...... ... ... .. .. ... ....... ......... ......... ............. ... .... ... .. .... . 796

5.2. Hipóteses constitucionais de controle parlamentar direto .. ... 797

5.2.1. Controles exercidos pelo Congresso Nacional ... .. ..... 797

5.2.2. Controles específicos exercidos pelo Senado Federal. 800

5.2.3. Controle exercido por meio de comissões ... .. ..... .. .. .. 801

5.3. A fiscalização contábil, financeira e orçamentária na Consti-tuição de 1988 .. ... .... ....... . .... ..... .. ... .... .... .... . .. ..... ....... ... .. ... ..... . 803

5.3.1. Atribuições dos tribunais de contas ... ........... .. ..... .... .. 807

5.3.2. Os tribunais de contas e as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa (Súmula Vmculante 3) 816

6. Controle judiciário .... ... .... .. ........ ...... ...... ... .... ..... .. ..... .... ....... ... ....... .. 821

6.1. Introdução ........ .. .. ... .. ... .... ... .. .. .. ...... ..... .. ..... ...... . ... ......... ... .. .. ... 821

6.2. Controle judicial em espécie ... ............. ....... .... .. .. . ......... ... ... .. . 823

6.2.1. Mandado de segurança ....... ... . .. ...... ....... .... ... .... ... .. .. ... 823

6.2.1.1. Introdução .... .. .. ..... ... .. ....... ....... ...... .... .. .... . .... .. 823

6.2.1.2. Bem jurídico tutelado ..... ......... ... ..... ... .. ... . ..... 824

6.2.1.3. Objeto .............. ..... ..... ... .... ... ..... .......... ..... .... .. . 825

6.2.1.4. Restrições ....... ...... ............. .... .... .. ..... ...... .... .... 827

6.2.1.5. Sujeitos ..... ....... ........ ..... .... ..... .... .. .. .... .... .. ... .... 829

6.2.1 .6. Liminar ...... ...... ................ ....... .. ... .............. ..... 832

6.2.1.7. Aspectos processuais, sentença e coisa julgada 834

6.2.1.8. Prazo .... .... .............. .......... ....... ....... ......... .... .. .. 837

6.2.1.9. Mandado de segurança coletivo .... ........ .. ... .. 838 6.2.1.9.1. Introdução ... ............. .... ....... .. ... .... .. 838 6.2.1.9.2.0bjeto e sujeitos ...... ....... ......... ... .. . 838 6.2.1.9.3. Aspectos processuais e coisa julgada 841 6.2.1.9.4. Distinção entre mandado de segu-

rança coletivo e ação popular ... .. .. 842


SUMÁRIO XXXIII

6.2.2. Ação popular ...... .. ... .. .. .... ... .. ... . ... . .. ...... .... .... .. .. .. . ..... ... 843 6.2.2.1. Introdução ......... .. ... .... ........ .. ... .... .. ... .. ..... .. ...... 843 6.2.2.2. Bens jurídicos tutelados ..... ........ .... .. .... .... .... . 844 6.2.2.3. Objeto ... ...... .... ... .. ... .. ...... ... ... ... ..... .. .......... .... .. 845 6.2.2.4. Sujeitos .... .... .. ........ .. .. ... ....... .... .. .. .. ....... ... .. .... . 847 6.2.2.5. Aspectos processuais, decisão judicial e exe-

cução da sentença .. .. ... .. ... .... .... ... .. ... ... ..... ..... . 849 6.2.3. Ação civil pública ........ .. .. ..... ... ..... ... .. .... .. ...... .. .. .. .. ..... 850

6.2.3.1. Introdução ..... ..... .. ..... .... .. ......... .... ..... ....... .. .... . 850 6.2.3.2. Bens jurídicos tutelados .... .... ...... ....... ... .... ..... 851 6.2.3.3. Objeto ...... ........ .. ...... .... ....... .... .... ..... .......... .... . 853 6.2.3.4. Sujeitos .... ... .. ........ ..... .... ................ .. ..... ... .. ... .. 854 6.2.3.5. Aspectos processuais, decisão judicial e exe-

cução da sentença .. .. ... ... ... .. .... .... .... ... ... ... .... .. 856 6.2.3.6. Diferenças entre ação civil pública e ação

popular .... ...... ..... ....... .. .. ... ... .... ... .. .... . ..... .. .... .. 856

7. Improbidade administrativa (Lei 8.429/1992) ..... .. ... ...... .... .... .... ... 858

7.1. Aspectos gerais ..... ....... ...... .. ... .. .. ..... .. .... .. .... ......... .... ...... ... ... .. . 858 7.1.1. Base constitucional e regulamentação legal .. .. ... ....... 858 7.1.2. Sujeitos passivos ... ..... ..... ..... .. ....... .. .... .... . ... . ... .... .. .... .. 859 7.1.3. Sujeitos ativos ... .. ... ... .... .... .. ... .... .. ...... . ...... ..... ... ... ....... 859 7.1.4. Natureza das sanções cominadas e cumulação de ins-

tâncias ... .. .... .. ...... ... ..... ........ ... ........... .... ................ .. ..... 861

7.2. Descrição legal dos atos de improbidade administrativa e sanções aplicáveis ..... ..... .. .. .. ... .... .... ... ..... .... .... ....... ... ...... .... .... 862

7.3. Procedimentos administrativos e ações judiciais .. ..... ....... ..... 865

7.4. Juízo competente .. .. .. ..... .... ... ...... ....... ... ..... ... ................. ... ....... 868

7.5. Prescrição ......... ... .. .... ........ ... ....... ....... .... .. ... .... ......... .. .... ... .... .. . 870

CAPÍTULO 14

O PROCESSO ADMINISTRATIVO NO ÂMBITO DA ADMINIS-TRAÇÃO FEDERAL (LEI 9.784/1999) ..... ..... ... ..... .... .. .... ....... .. ..... .. .. ... 871

1. Introdução .. .. ... .. ..... . ... ... ..... .... . ..... .. ....... .. .... .. .. ..... .... ... .... .... ... ... ... ... . 871

2. Abrangência e aplicação . .... .. .. ... .. . .. .. ..... .. ..... . ...... .... .... ... ... ... .... .. .... 872

3. Princípios .... ......... ...... ... .. .... .. .... ... .. .. ... ... .. .. ....... .. ... ... ..... .. ... .... .... ... .. 872

4. Direitos e deveres dos administrados .... .. .... ... ... ... .. ....... .. ...... ... ..... 874

4.1. Direito a regime de tramitação prioritária .. ... .... ...... ........... ... 875


XXXIV DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPlICADO • Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo

5. Início do processo e legitimados a sua instauração ...... ....... .. ...... 876

6. Impedimento e suspeição ...... .. .. ... ... ....... ... .... .. ... .. .. ...... .. .. ..... ..... .. .. . 877

7. Forma, tempo e lugar dos atos do processo ...... ... .. .. .. ... ... ... ......... 878

8. Intimação do interessado .. ....... .... ... .. ... ... .. .. ... .. ... .... ... .. ... . .... ... .... .... 879

9. Instrução e decisão ..... ....... ... ... ..... ... .... ............ ... ... .. ... .... .... .. .. .. ..... .. 881

10. Desistência e extinção do processo ..... ......... ...... .. ..... .. .... ... ......... 884

11. Recurso administrativo . .. ...... ... .. ... .... ....... .... .... . .... .. ..... .. .... ... .. . ... ... 884

12. Contagem de prazos ... .... .... .. .. .... . .... . .... ..... .. .. .... .. ... ..... .... ..... .... ... .. 888

CAPÍTULO 15

BENS PÚBLICOS

1. Conceito .. ... .. ......... ... .... .. ..... ...... .. ....... ....... .. .... ......... ..... .. .... ... ...... ... .

2. Classificação .... .... ... ..... ... .... ....... ....... .... ... ...... .. .. ... ... ... .... .. ....... ........ .

2.1. Quanto à titularidade .. .... .. .. ... ..... .... .... ....... ... ..... ....... ... ..... ..... ..

2.2. Quanto à destinação ... .... ..... .......... ... ............. ...... .. ..... ... .... .. .. ..

2.3. Quanto à disponibilidade ... .. ... .. ..... ......... ...... .... ... ... ..... .... ... .. . .

3. Características ..... .......... .. .. ... .... ....... .... ... .... .... .. ..... .... .... ... ... .... .... .. .. .

3.1. Inalienabilidade ... .. ... ... ... .... .... .... .... ..... .... ...... .. ........ .... ... ...... ... .

3.2. Impenhorabilidade ....... ... ... .... ... .. ... .. ...... .... .. .... ........ .... ..... .... ... .

3.3 . Imprescritibilidade .. ....... .. ... ....... .. ... ......... .. ........ ... ........ ....... ... .

3.4. Não-onerabilidade ... ....... .... .. .......................... ... ...... ...... ...... ... . .

4. Afetação e desafetação .... ... ... .. .... .. .... ...... .. .. .. ... .. .... .. ... .. .... .. ..... ..... . .

5. Principais espécies de bens públicos .. ...... ....... .... ... ... .. .... ...... ..... .. .

5.1. Terras devolutas .... .. .. ...... .... ... ..... ..... .... .. .... ... .... .. .. ... ... .. .. .. .. .... .

5.2. Terrenos de marinha .. .... .... .. ... ....... .. .... ..... .... ..... .. ........ ... ..... .. ..

5.3 . Terrenos acrescidos ... .. .. .. .... ... ... ..... .... ... .... .. .... ...... ..... .. .. ... .. ... . .

5.4. Terrenos reservados .. ......... ... ...... ......... ....... ........... .. ... ....... ... .. .

5.5. Terras ocupadas pelos índios ........... ... ...... ....... ..... ...... .......... . .

5.6. Plataforma continental .. ....... ......... .... ..... .... .. ... ....... ... ...... .... .... .

5.7. Ilhas .......... ..... ..... ....... ..... ....... ... .. .. .... .. ..... ....... ..... .... ....... .... ... .. .

5.8. Faixa de fronteiras .... ..... ... ... .... .... ..... ...... ... ...... .. .. ..... .. .. ... .... ... .

5.9. Águas públicas ... ...... .. .. ... ... .... ........... .... ... ........... .............. .... .. .

6. Uso privativo de bens públicos por particulares mediante autorí-zação, permissão e concessão .. .... ....... ...... .. ............. ... ............. ..... . .

891

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SUMÁRIO xxxv

CAPÍTULO 16

INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE E NO DOMÍNIO ECONÔMICO ....... ... .. ... .. .. ... ... .... ... ........ ...... ... ... .......... ... .. ......... ... .. .......... . 909

1. Introdução . ..... .. ... . ... .. ... .... ...... ... . .... . ... ...... ... ......... ... . ... ... ...... .... . .... .. . 909

2. Autorização constitucional .... ..... .... .............. ..... .... ... .. ... .... ... ..... .. .... 910

3. Fundamentos da intervenção ... .. ... .. ............ ....... ... ........ ... ... ... .. ... .... 911

4. Competência ... . .. ... ... ... ... ... .. .... .. .. ... ... ........ ... ... ........ .. ... ..... ... ... ... ... .... 911

5. Modos de intervenção ....... .... ... ........ ..... .... .. .......... ... ....... .... ..... .. ..... 912

5.1. Servidão administrativa .. ... ... .. . ... .. ... ..... ... ... ... .. .... .. ... .. .. ...... ..... 913

5.1.1. Instituição da servidão ..... ....... ........ .... ...... .. .. ...... ... ..... 914

5.1.2. Indenização .... ....... .. .. ....... ...... ..... ......... .. ... .. ........ ...... ... 914 5.1.3. Extinção ........ ... .. ............ .... ... ... ...... ....... ..... ........... ... .... 915

5.1.4. Principais características ... .. ...... ... ... .... ......... ... .. .......... 915

5.2. Requisição ....... ..... .......... ...... .... ... .... .. ........ ..... ..... ......... ........ .... 915 5.2.1. Objeto e indenização .... ...... ... ..... ... .. ....... ....... .... ... ...... 916

5.2.2. Instituição e extinção .... ... ....... ... .. ...... ....... ..... ... ... .... ... 916 5.2.3 . Principais características .... ..... ..... ... .... ... .... ........ ... ... ... 917

5.3. Ocupação temporária .. ... .. ... .. .. ..... ...... ... ... .... .... ... .... ....... ..... ..... 917

5.3.1. Instituição, extinção e indenização ..... ... ..... ......... .... .. 918 5.3.2. Características .. ... ..... ... ... ...... .. ...... .. ........ .. .... ... ... ......... . 918

5.4. Limitações administrativas ...... ... .... ..... .. .. ...... ... ......... .... ... ....... 919 5.4.1. Distinções de outros institutos .. ....... .. .............. .. ..... ... 919

5.4.2. Instituição e indenização .. ...... .. ......... ....... ............... ... 920 5.4.3. Características .. .. .... .... ... ......... .. ... ... ........ ... ... ........ ..... ... 920

5.5. Tombamento .............. ...... ............ ... ..... ........... .. ............... ..... .. .. 921 5.5.1 . Espécies .. .... ..... ..... .. .. ........ .. ...... ... ....... .......... ... ............ 921 5.5.2. Instituição ..... ... ................... ... .... .... ... .... ..... .. .... .. .... .. .... . 922

5.5.3. Processo do tombamento ................ ......................... ... 922 5.5.4. Efeitos do tombamento ....... .. ..... .... .. ............ .............. . 923

5.6. Desapropriação .. ... .. .... ..... ........... .... ..... ....... ... .. ....... .... .. ............ 923

5.6.1. Pressupostos ........... .. .... ... .... ... .... ...... ....... ...... ....... .. .. .... 924

5.6.2. Autorização constitucional ....... ..... .. .................. ...... .... 926

5.6.3. Bens desapropriáveis ... ......... .. ......... ...... .... .... .... ..... .. ... 927

5.6.4. Competência ..... ... ... ; ...... .... ... ...... ...... .. .. ............. .. .... .... 928

5.6.5. Destinação dos bens .. ...... .... ......... ........... ......... ..... .. .... 929

5.6.6. Procedimento de desapropriação .... .... ......... ............. .. 929


XXXVI DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLlCADO • Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo

5.6.6.1. Fase dec1aratória ...... .. .. .. ........ .. .. .. .......... ........ 929 5.6.6.2. Fase executória .. .... ................ .......... ...... .... .. .. 931

5.7. Ação de desapropriação .......... .. .. ...... .... .... .... ...... .. .... ...... ........ 932

5.7.1. Contestação ...... ...... .... ....... .... ... .. .. ...... ... .. .. ............. .... .. 933

5.7.2. Imissão provisória na posse .. .. .. .... .............. .. ........ .. ... 933

5.7.3. Sentença e transferência do bem .. .. .... .... .... ...... ......... 934

5.7.4. Indenização ........... ..... ... ... ...... ......... ... .. ..... ......... ... ....... 934

5.7.5. Desistência da desapropriação .... .. .............. .. .......... .. .. 935

5.7.6. Desapropriação indireta .. ...... .. ...... .... .... ...... .. .. .. ........ .. . 935

5.7.7. Direito de extensão .. ...... .... .. .. ............ .................. ...... . 938

5.7.8. Tredestinação ... ........ .. ...... ..... ...... .. ................ .. .... ......... 939

5.7.9. Retrocessão .. ...... .. .... .. .. .. .. ...... .. .. ... .... ..... .. ........ .. ..... ... .. 939

5.7.10. Desapropriação rural.... ...... .. .... ...... ................ .. ........ . 940 5.7.10.1 . Indenização ............ ...... .. .. ........ .. .. .... .. .. .. .... .. . 941 5.7.10.2. Procedimento ........ ............. .... ............ .. ...... .. . 941

5.7.11. Desapropriação confiscatória .... .. .. .. .. .. .. ........ .. .. .. .... .. 943

5.8. Formas de intervenção previstas no Estatuto da Cidade ...... 944 5.8.1. Parcelamento, edificação ou utilização compulsó-

rios ..... .... ... ..... .. ...... ... .. ....... .. ....... .. .. ............ .... ..... .. .... 945 5.8.2. Aplicação do IPTU progressivo no tempo .......... ...... 946 5.8.3. A desapropriação no Estatuto da Cidade .... .. .. .. .. .. .. .. . 947 5.8.4. Direito de preempção .... .... .......... .... ...... .. .. ........ .. .. .. .. .. 948

6. Atuação do Estado no domínio econômico .... .. .. .... .. .... .. .. .. ........ ... 949

6.1. Modalidades de atuação no domínio econômico .. .. ....... .. .. .. . 950 6.1.1 . Monopólio .... .. ... .. .... .............. .. .... .. .. ........ .. .. .... .. .. .. .. .. ... 950 6.1.2. Repressão ao abuso do poder econôrnico .... .. .. ...... .. . 950 6.1.3. Controle de abastecimento ........ .... .. ... .................... .. .. . 951 6.1.4. Tabelamento de preços .. .. .... .. .. ...... .. .. .... .. .... .. .... ...... ... 951 6.1.5. Criação de empresas estatais .... ...... .. .............. .. .... .. .. .. 951

BIBLIOGRAFIA ... ... ..... .. .. ... .. .... .. ... .. ....... .. ........ ... ........ ..... ... ...... .. .... ......... 953


sumÁrio - bdjur.stj.jus.br · xviii direito administrativo descompllcado • marcelo alexandrino...

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