resumo de direito administrativo descomplicado - marcelo alexandrino 2015

7/26/2019 Resumo de Direito Administrativo Descomplicado - Marcelo Alexandrino 2015

1/430


2/430

Editorial

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cientfica, tkciiica

e profissional,

Essas

empresas,

respeitadas

no m ercado

editorial, construram

catlogos

inigualiveis,

com obras qiie

tem sido

decisivas na

formao

academica e

no aperfeioamento

de

vrias geraes

de

profissionais

e

de estudantes d e Administrasn, Direito, Enferma-

gem, Engenharia, Fisioterapia, Medicina, Odo iitologia, Educao Fsica e muitas outras

cincias,

t endo

se

tornado sin0nimo de

seriedade

c respeito.

Nossa

misso

6 prover o melhor conteiido cientifico e distribui-lo

de

maneira tlexivel

e

conveniente,

a

preos

justos,

gerando benefcios

e

servindo a

autores, docentes, livrei-

ros, funcionrios, colaboradores e acionistas.

Nosso comportamento

tico incondicional e nossa

responsabilidade social e ambienta1

so reforados

pela

natureza educacional

de nossa

atividnde,

sem

compronieter

o

cres-

cimento continuo e a rentabilidade do grupo.


3/430

M A R C E L O A L E X AN D R IN O

VICENTE PAULO

r ( l o - n

revista,

atualirada

e ampliada


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Alexandrino, Marcelo

Resumo de direito administrativo descomplicadoE Marcelo blexan,dfino. Vicente Paulo.

-

8.

ed.

rev..

atual. e arnpl.-Rio

de

Janeiro.

Forense;

So Paulom

ETODO,

2015

lndui bibliografia

t

SB N

478-85309-6353-8

1.

Direito administrativo

-

Brasil. I.Titulo.

CDU: 342.9(81)


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Eventuais

menes

feitas,

neste livro,

a

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do

Cdigo

de

Processo Civil referem-se ao CPC11973, atualrnente em vigor.


6/430

Nata

da Editora: o Acordo

Ortogrfico

foi aplicado integralmente nesta obra.


7/430

1.

Funes estatais ........................................................................

2 . Conceito e

objeto do

direito administrativo ............................

.......................

Codifiao e

fontes do

direito administrativo

....Sistemas administrativos:

sistema

ingls

e sistema

francs

5 .

O regime jurdico-administrativo ..............................................

.

.........................

Principio

da

supremacia do interesse

pblico

. ................

Principio

da

indisponibilidade da

interesse

pblico

.............................................................

Principio da

legalidade

......................................................Principio da

impessoalidade

5.

Principio da moralidade

............................................................

. .

6

.

Principio

da

publicidade

...........................................................

............

.1

Lei

de Acesso a

informao (Lei 12.52712011)

. - .

...............................................................

Principio

da

eficrencia

8

Princpios

da razoabilidade e proporcionalidade .....................

9

.

Princpio

da

autotlitela ............................................................

. .....................

O

Princpio da

continuidade dos

servios

pblicos

1

Administrao publica

em sentido amplo e

em sentido

estrito

....


8/430

VI11

RESUMO DE

DIREITO

AOMINISTRATIVO

DESCOMPLICADO

-

Mercelo

Alexandno

& Wcente Paulo

...................

.

Centralizao,

descentral

zao e desconcentrao.

........

Administrao

em

sentido material e ein

sentido

formal

4.

Conceito

de

administrao

direta,

administrao

indireta

e

entidades

paraestatais

...............................................................

................

. Principio da organizao legal

do servio

piiblica

......................

. Criao

de entidades

da

administrao indireta

7.

Criao

d e subsidihrias e participao no capital de empresas

privadas ...................................................................................

...

,

Cmcteristicas comuns As entidades da administrao

indireta

9. Entidades em

espcie

............................................................

9.1

Autarquias

.....................................................................

9.1.1. Autarquias

sob

regime especial, autarquias

fim-

dacionais e associaes piiblicas ......................

9.1.2. Agncias

executivas

e

agncias

reguladoras ...

.........................................................

.2. Fundaes pwbljcas

9.3.

Empresas publicas

e sociedades d c economia mista

...

9.3.1. Ditii~esentre

empresa pblica

e

sociedade

....................................

e economia mista

..

.

.

,

-

9.4. Consorcias publicos .....................................................

. Orgos pbIicos

........................................................................

............................................................. Agentes pblicos .

CAPITULO

V

REFORMA ADMINISTRATIVA E

TERCElRO

SETOR ...............

1

.

Reforma do

estado e

administrao

gerencial .........................

...................................................................

Contratos

d e

gesto

...................................

.

Terceiro setor (entidades paraestatais)

3.1.

Servios sociais autnomo .........................................

3.2.

Organizaes sociais (OS)

............................................

3.3.

Organizaes

da

sociedade civil

de

interesse piibl ico

(QSCIP) .................... ...............................................

3.4. Marco regulatrio das organizaes da sociedade civil

...................................................Lei 3.0 19120

14) ..


9/430

3.4.1. Noes gerais ......................................................

.......4.2.

Termo

d e

colaborao e

tenno d e fomento

3.4.3. Normas referentes

organizao

da

sociedade

civil

parceira

.......................................................

......................................

.4.4.

Chamamento pblico

3.4.4.1. Dispensa e inexigibilidade do harna-

mento

pblico

.......................................

3.4.5. Monitoramento da

parceria e prestazo de

..................................................................ontas

3.4.6. Sanes administrativas e responsabilidades

.....

C A P ~ T U L O

VI

SERVIDORES

PUBLICOS {DISPOSZOESCONSTTTUCIO-

N

Ars)

...............

.................................................................................

1. Introduo ...................................................................................

2 . Acesso a funes. cargos e empregos pblicos

......................

3.

Direito d e associaa sindical e direito d e greve ...................

4.

Regras constitucionais pertinentes A

remunerao

dos agentes

......................................................................................

blicos

............. t

Fixaao

da

reiniinerao

e

reviso geral anual

.........2.

Limites

de remunerao

dos

servidores piiblicos

4.3. Irredutibilidade dos vencimentos e subsdios

...............

5 . Vedao ii acumulao d e cargos,

funes

e empregos pPibli-

cos....................... ....................................................................

6. Disposies constitucionais relativas aos servidores

em

exer-

ccio

de

mandatos eletivos

........................................................

7.

Administrao

tribiitria ............................................................

8.

Disposies constitucionais

especificas

relativas

aos servidores

pblicos

estatlitrios

............................................................

8.1.

O

regime juridio

iinico e a extino de sua obrigato-

riedade pela EC 191 1998

.................................................

8.2. Planos d e carreira e sistema remuneratrio dos servidores

pblicos .............................................................................

8.3.

Direitos trabalhistas atribudos

pela

Constituio

aos

servidores

pblicos..........................................................

8.4.

Estabilidade .....................................................................

8.5.

Regime

de previdncia

dos servidores pbIicos

............


10/430

X

RESUMO DE D1REITOADMINISTRATIVO DESCOMPLICAQO.MarceloAlexandrino & Vlcente

Paulo

CAPTULO

VII

............................

TOS ADMTNTSTRATIVOS ...............................

.. 147

1

Conceito

de

a

to adm inistrativo

e

outras definies

ref

evantes

....

2

.

Classifica~es

...........................................................................

2.1.

Atos vinculados e discricionirios ............................

..,...

. . . .

2.2. Atos gerais e individuais ........... ..

................................

2.3. Atos internos e externos

..................................................

2.4. Ato simples. complexo e composto ...............................

2.5. Ato vlido, ato perfeito. ato eficaz

e

definies

correlatas

....

3

Requisitos

ou

ejernentos dos

atos

administrativos

..................

. .

3 .1

. Competencia

.....................................................................

. .

........................................................................

.2.

Finalidade

3.3.

Forma

..............

...............................................................

3.4.

Motivo

............................

......................................

3.4.1.

Motivao ............................................................

3

4.2. Teoria dos motivos determinantes

.....................

3.5.

Objeto

...............................................................................

........................................

.5.1. Mrito administrativo

4

Atributos dos atos adminislrativos

...........................................

4.1. Presuno

de

legitimidade ...............................................

4.2. Imperatividade ..................................................................

4.3. Autoexeciitoriedade ..........................................................

4.4.

Tipicidade

........................................................................

5

.

Extino

dos atos adininistrativos

....................

..

..................

5.1 . Anrilao

...........................................................................

5.2.

Revogao ........................................................................

5.3.

Cassao ...........................................................................

5.4. Outras formas de extin8o dos atos administrativos .....

6

.

Gonvalidaio de ato administrativos ....................................

CAPITULO v111

........................................................

ODERES

ADMIINTSTRATIVOS

175

1 . Introduo...................................................................................75


11/430

...................................

Poder vinculado e poder discricionrio

175

.......................................................................Poder

hierrqtiico

177

. . .

........................................................................

Poder

drsciplrnstr

I 7 8

. ....................................................................

Poder regulamentar

180

6

. Poder de

policia

.....................................................................

81

6.1.

lntrod~tqoe competncia para

o exercicio ................... 181

6.2. Distino entre atividade de policia administrativa e

outras atividades estatais

..............................................

182

6.3. Modalidades

de

exerccio

................................................

183

............................................4. Sanes

aplicaveis e

limites

184

...........

.5.

Fases da atividade

d e

policia (cic o de

polcia)

...

186

6.6. Poder

de policia originario e poder de policia delegado.

Exerccio

de

atividades de policia administrativa por

...............................

essoas

jurdicas de direito privado

187

6.7. Atributos d e podes d e policia

................................

189

6.8. Prescrio..........................................................................91

....................................................................... Abuso d e poder 192

..................................................................................

.

Introduo 195

.

........................

Princpios orientadores

das licitaes

piiblicas 198

......................................................

.1.

Publicidade

dos

ato

I 99

.............................................2. Igualdade entre

os

licitantes

199

2.2,l.

Favoreciinento

a

produtos

e

servios

nacionais:

critrios de desempate. "n~argensde prefern-

cia". licitaaes com participalo restrita ........... 201

2.2.2.

Preferncia

de

contrata8o para microernpresa

e empresas de pequena porte ............................ 204

2.3. Sigilo

na

apresentao das propostas ............................. 206

......................

.4. VincuIao

ao

instrumento

convocatrio

206

.......................................................

.5. Julgamento objetivo 206

.............................

.6.

Adjudicao obrigatria ao vencedor

207

.................................................................7.

Competitividade

208

.

.............................................

Fases do

procedimento licitatrio

208


12/430

X11

RESUMO

DE

DIREITO

AUMINISTRATlVODESCOMPLICADO MarcebAlexandnno &

Viceote

Paulo

4

.

Moda1idades de licitao

...........................................................

2 15

4.1 Concorrncia ....................................................................1 5

...........................................................

.2.

Tornada

de

preos

2

1

6

................... ..................................................3.

Convite

.. 2 17

4.4.

Concurso ........................................................................... 21

7

. -

4.5.

Letlao ................................................................................1 8

4 .6 . Prego ...............................................................................1

.............................................................................7. Consulta 223

.................................... ..............................

.

Tipos de licitao

.... 223

6

Alienao de

bens

pela administrao pblica

........................

225

7 . Inexigibilidade

e

dispensa de licitao......................

.........

. . .

225

. ...........................................

.1

Inexigibilidade de licitao 226

......................................................

.2.

Dispensa

de licitao 228

7.2.1

. Licitago dispensvel

.......................................... 228

7.2.2. Licitao dispensada ........................................... 233

8.

Anulao

e

revogao da licitao .........................................

234

9

.

Regime diferenciado

de

contrataes pblicas

.

DC

(Lei

12.46212011) ..............................................................................35

C A P I T U L O x

..................................................

ONTRATOS

ADMTNTSTRATIVOS 245

1. Introduo ..................................................................................

45

2. Conceito de contrato administrativo e de contrato

da

admi-

nistrao

......................................................................................

46

.................

Caractersticas gerais dos contratos administrativos

......................

.

Prazo de durao dos contratos administrativos

5

.

Prerrogativas

da administrazo nos

contratos

administrativos:

........................................................

s "clausulas exorbitantes"

5.1.

Exigncia d e garantia

......................................................

5.2.

Poder

de

alterao unilateral do contrato ......................

5.3. Fiscalizao

da

execuo do contrato ...........................

5.4. Aplicaqo direta de sanes

............................................

........................

..................

.5. Ocupao temporria

.

.........................

.6.

ExigCncia

de medidas d e compensao


13/430

SUMARIO X111

5.7. Restries i oposio da exceo do contrato i ~ o um-

prido (e .~cept io on adin7pleii contrachis}

.....................

260

5.8. Possibilidade d e

resciso

unilateral do contrato ............ 261

6

.

Extino dos contratos adininistrativos .................................... 262

6.1.

Anulao

........................................................................... 262

6.2.

Resciso

............................................................................ 264

. .

......... ..............................Convnios adininistrativos

. 267

C A P ~ T U L O

I

SERVIOS PRLICOS .................................................................. 271

1. Nooes introduti-ias

..................................................................

2

.

Conceito de

servio

pblico ...................................................

2.1. Conceitos ainplos

e

conceitos restritos d e servio

pU-

bIico

.............................................................................

2.2.

Critrios propostos

para

identifiao de

u m a

ativfdade

como servio pblico

.......................................................

2.2. 1

.

Essencialistas ver-sr, legalistas...........................

2.3.

Definies propostas pela

doutrina ptria

.

Conceito

adotado nesta obra ..........................................................

3. Classificaes ............................................................................

4 .

Formas de prestao dos servios phblicos

.............................

5

. Concesso e pennisso de servio

pblico

............................

5.1 . Definies

legais

e aspectos gerais ................................

5.2.

Licitao prvia i celebraiio dos contratos

..................

5

.3

.

Contratao

com

terceiros, szibconcesso, transferncia

......

a

concesso e

transferncia d e controle societrio

5.4. Direitos e obrigaoes do usuai-io.................................

5.5. Obrigaes da concessionbria

(ou

perrnissionaria) ........

5.5.1. Servio adequado

....................................V.........n.

5.6. Prerrogativas do poder

concedente

.................................

5.7.

Extino

da

oness8o (ou permisso) .......................

....

.........................................................

Parcerias pblico-privadas

6.1. Licitao prvia a contrata30 d e parcerias pblico-

-privadas .......................................................................

.......................... ..................Autorizao de servio pblico ..


14/430

XIV RESUMO DE

DIREITO

ADMINISTRATIVO

OESCOMPLICADO . arcelo

Alexaodrino

& Vicenle Paulo

CAPITULO XII:

..................................

IVIL

DO

ESTADO

3

1 1

......................................................................................

Conceito

31

1

3

Responsabilidade objetiva decorrente d e

atuao

adrninistra-

tiva: o art. 37. 73

6.".

da Constitiiio Federal ..................

3

14

4

.

Responsabilidade decorrente de omisso da administrao

piiblica ................................

.................................................

18

5

.

A ao d e reparao

do

dano com base no art.

37.

# h.', da

..............................

onstituio Federal

.........

.....................

20

6

.

A

ao regressiva contra

o agente

causador do

dano

............. 321

7.

As

responsabilidades administrativa. civil e penal

do

agente

pijblico ........................................................................................

23

8

.

Responsabilidade

civil

por atos legsla~ivos atos jurisdicionais...

325

1 . Introduo

..................................................................................

......................

.

NoBo de controle e classificaes doutrinrias

3

.

Recurso

hierrquico

e recurso hier~rqt l ico mprprio

.............

. .

.

..................................................................

Controle

legislativo

4.1. Hipteses

constitucionais

de controle

parlamentar

.........................................................................

ireto

4.1

.1

.

Controles

exercidos

pelo Congresso Nacional

...

4.1.2.

Controles especficos exercidos pelo Senado

..............................................................

ederal

4.1.3.

Controle

exercido por meio de comisses

......

..........

.2.

Fiscalizao contabi I, financeira e oramentria

4.2.1. Controle exercido pelos tribunais de contas ...

......................

Controle

judicial

.

................................

..........................

.

Irnprobidade administrativa (Lei 8.42911

992)

............................................................

.1. Aspectos gerais 353

......

.1.1.

Base

constitucional e regulamentao legal

353


15/430

6.1.2. Siijejtos passivos .................................................54

6.1.3.

Sujeitos ativos

.....................................................54

6.1

.4

Natureza

das

sanes cominada

.......................

355

6.2.

Descrio

legal

dos atos

de

improbidade

administrativa

e sanes aplicveis

........................................................356

...........

.3. Procedimentos administrativos e

aes

judiciais 359

............................................................

.4. Juizo

competente

362

...........................................................................5.

Prescrio

363

CAP~TULO

X I V

O PROCESSO

ADMTNISTRATTVONO AMBITO

DA

ADMI-

NISTRAO

FEDERAL (LEI 9.78411

999) .......................................

365

Introduo

................................................................................

Abrangencia

e

aplicao

...........................................................

. . .

Principias

.................................................................................

Direitos

e deveres

dos

administrados .......................................

.....................

.1

Direi

to a

regime

de

tramitao

prioriiria

................

ncio do processo e legitimados a sua instaurao

Impedimento e

iispeio .........................................................

...........................

orma, tempo e

lugar

dos

atas

do processo

lntimao do interessado

...........................................................

Instriio e deciso ...................................................................

Qcsistncia e extino do processo ..........................................

Recurso administrativo

..............................................................

..............................................................

ontagem de prazos

1

.

Conceito

................................................................................ 383

.

...............................................................................Classificao

385

.

............................ ....................................Caracteristicas .. 386

4

. Uso privativo de

bens

pblicos por particulares mediante

........................... . . - .

utoriza3o. permisso e concesso .... 389


16/430

XVI

RESUMO DE DIREITO

ADMINISTRATIVO

DESCOMPLICADO

Marcelo

Alexandnm & Vicente Paulo

I

C A P ~ T U L OXVI

.........................

NTERVENO N A PROPRIEDADE PRIVADA 395

1.

Introduo

...................................................................................

............................................................

.

Servido administrativa

3.

Requisio ...............................................................................

..................................................................

OciipaGo tempor6ria

. . .

.

5. Limitaiies administrativas

........................................................

...............................................................................

. Tombamento

7 .

Desapropriao ...........................................................................

7.1

.

Pressupostos

......................................................................

...............................................

.2. Autoriza50

constitucional

...............

.3.

Bens

desapropriivei

................................... .....

. -

7.4.

Competencia

.....................................................................

7.5. Indeniza,?~......................................................................

7.6. Desapropriao indireta ................................................

................................................

.7.

Desapropria.50 por

zona

7.8.

Direito

de

extenso

..........................................................

7.9. Tredestiiiao ....................................................................

7.10. Retroesso .......................................................................

.....................................................................................

IBLFOGRAFIA

41

3


17/430

O Estado

brasileiro

uma Federao

(CF, rt.

1.',

apur.

e

art. 18).

Significa dizer, no territrio nacional, coexistem diversos entes,

isoncimicos

entre

si,

dotados

de

autonomia

pelitica

(denominados

entes

federados

ou

fe-

derativos,

ou

pessoas polticas):

Unio,

estados, D istrito

Federal e municpios.

A autonomia poltica

traduzida.

essencialmenle,

pela

capacidade

de

auto-organizao

(elaborao das prprias Constituies ou Leis Orginicas)

e pela prerrogativa de legislar,

mais

precissiinente, d e editar

leis

com fun-

damento

em competncias prbprias,

diretarnente

atribuidas pela Constituio

da Repbbllca.

No

existe subordinao, isto , no h hierarquia entre os diversas

entes

federativos no Brasil.

A

relao entre

eles

caracterizada

pela coorde-

nao,

tendo,

cada um, utonomia

politica,

financeira

e

administrativa, para

o exercicio

das competncias que

lhes so conferidas pela Carta Poltica.

E m decorrncia dessa forma de organizao, verificamos a existsncia de

administraes pliiblicas

autnomas

em

cada

uma

das esferas da

Fede-

rao brasileira.

A Constituio d e 1988,

em

seu art. 2.",

estabelece que

so Poderes da

Repblica, independentes e

ha mn ic os

entre si, o Legislativo,

o

Executivo

e

o

Judicirio.

Enuncia esse dispositivo

o

principio da

separao dos Poderes.

N5o

obstante

a expresso seja

consagrada,

o que existe uma diviso

no

rgida,

entre Orgos no subordinados rim ao outro (ditos "Poderes"],

das funes


18/430

2

RESUMO DE

DIREITO ADMINISTRATIVO

QESCOMPLICADO. arcelo

Alexandrino

&

Vicente Pauk

estatais

de

legislar, de exercer a adtninistrao piiblica e de julgar. Cada

uma dessas atribuida como

funo

principal (ou funo tpica) a cada

um dos Poderes.

A

funo

tpica

do

Poder Executivo

o exerccio da administrao

piiblica ein sentido amplo,

dar

cumprimento As leis. aplicando o direito

aos casos concretos

no

litjgiosos. A funo

principal

do Poder Judicirio

dizer o direito aplichvel aos casos concretos litigiosos (exercer a jurisdio).

O Poder

Legislativo, a rigor. possui

duas

frines

tpicas:

editar atos norma-

tivos primarios aptos a inovar o ordenamento jurjdico e fiscalizar a atuao

de toda a administrao piihlica.

Iinportante observar, entretanto, que, ao lado de sua fiino principal,

cada

um

dos Poderes

exerce,

em

carater seiindrio, ou de

fonna

atipica,

as

demais

funes

estatais.

Assim, o Executivo. tipicamente. exerce a administrao piiblica, mas de

forma

secundria

ozi atipica descrnpenha fi~ n e s egislativas (por exeinplo.

q u a n d o

edita

niedida provisrias) c de soluo de litgios (por exemplo, nos

processos administrativos), cem

a

ressalva

de

que. no Brasil, someiite o Poder

Judiciirio tein jurisdio em sentido prbprio, com cartr d e definitividade

(coisa julgada

em

sentido formal e material).

Da

mesma forma, conquan to a

funo

administrativa seja a funo tipica

do Poder Executivo.

os

Poderes

Legislativo

e

Judicirio tambm a

exercem,

cm arter

secundArio. Por exeniplo, Ira funo administrativa quando

o Se-

nado ou o Supreino Tribunal Federal realizniz-i licitao para adquirir bens

em

geral,

destinados

ao

desempenho de suas atribuies, quando celebram

os contratos administrativos ci io objeto seja a aqiiisino dcsses bens, quando

concedem licenas ou Ierias a seus servidores, quando instaiirarn processos

discipIinares e

aplicam

sanes admiiristrativas a seus servidores et.

Em uina,

tio

Brasil temos administrao pblica

e

exerccio de alividade

administrativa em todos os Poderes

e

e m

todos os entes federativos.

Portan-

to, a iiicidncia

das

normas pertinentes ao direito administrativo n o

esti

restrita ao Prnliito

do Poder Executiva

elas alcanqain tambm os rgos

adn-iinistriativos

e

as atividades adm inistrativas dos Poderes Legislativo e Jiidi-

cirio. Ademais, no estudo desse ran-io juiaidico,

a

expresso

"adrninistraiIo

pblica", empregada de

forma genrica, abrange as diferentes administraes

piiblicas de todas as pessoas polizicas da Federao.

2.

CONCEITO

E

OBJETO

DO DIREITO

ADMINISTRATIVO

O

direito tradiionali~lentedividido

em

dois grandes ramos: direito

pblico

e

direito privado.


19/430

Cap.

1 NQOES INTRODUT~RIAS

3

O direito piibIico tem

por objeto principal

a

regulao dos interesses

da

sociedade como um todo, a disciplina

das

relaes

entre esta

e o Estado e o

regramento das relaes das entidades e Orgos estatais entre si.

Tutela

ele

o

interesse pblico,

s

alcanando as

condutas

individuais

de

forma

indireta

ou

reflexa. l

caracteristica marcante

do

direito pllblico

a desigualdade nas

relaqes

Jurdicas por ele regidas. tendo

em

conta a prevalncia d e interesse

pUbIico sobre os interesses privados. Assim.

quando

o Estado atua

na

defe-

sa do interesse piiblico, situa-se em posio juridica de superioridade ante

o particular, evidentemente,

em

conformidade

com a lei,

e respeitadas

as

garantias individuais consagradas pelo ordenaniento jurdico.

Lntegram

esse

ramo o

direito constitucional, o direito administrativo,

o

direito tributrio. o

direito penal etc.

O

direito privado

tem

como escopo principal

a

regula5o dos interesses

particulares, como forma de possibilitar o convvio das pessoas

em

socieda-

de e uma harmoniosa fruio de

seus

bens. A nota caracterstica do direito

privada a existncia

de

igualdade jurdica cntre os polos das relaes

por elc regidas. Coino so privados os interesses em jogo, nenhum motivo

11.i para se cogitar

a

prevalncia juridia de

ilm

sobre outro. Note-se quc

mesmo

o

Estado, quando nzci

est

atirando diretamente

na

tutela

do

intcresse

pblico. pode ser parte n-i relaes jurdicas regidas (predoininantemenle}

pelo direito privado,

crn

posio

d e

igualdade jurdica, portanto, perante

os

demais integrantes da relao. O direito comercial e o direito civil so os

integrantes tpicos do direito privado.

O

direito administrativo

um dos ramos do direito pi~blico,

uma

vez

que

rege

a

organizao e o cxercicio

d e

atividades do Estado

voltadas

para

a satisfao de interesses piiblicos.

Dizer que o direito adminislrativo

uin ramo do

direito pblico no

significa que seu

objeto

estgja restrito a relaes jurdicas regidas

pelo

direi

to publico. Em iim Estado democritico-social. corno o brasileiro, a

administrago pblica atiia nos mais diversos setores

-

atk

mesmo

corno

agente econmico -, sendo frequentes as

situaes

em que

ela deve figurar

nas relaes jurdicas despida de prerrogativas publicas.

Nesses

casas. quando a administrao comparece

sem

revestir a qualidade

de

poder pirblico

- por

exemplo, celebrando um contrato de locao,

na

condio d e locatria -,

as

reIaes jurdicas de que

participe so

regidas,

predominantemente, pelo direito privada, estando ausentes as prerrogativas

especiais

tipicas

do direito piliblico. N o obstante. tais

relaoes

jurdicas so

objeto do direito administrativo, estando

sempre

sujeitas, em varivel

medida,

a regras c princpios pdprios desse ramo do direito,

tais

quais o principio da

indisponibilidade do interesse pUblico, o principio da publicidade, o principio

da probidade.


20/430

4

RESUMO DE DEREITO

AAMINISTRATlVO DESCOMPLICADO

Marcelo

Alexandrrno

& Vicente

Paulo

Merece

meno,

tambm, a situao dos agentes piiblicos

que

mantm

vinculo

funcional permanente

de

natureza contralual com a administrao

publica, sujeitos

h

Consolidao

das

Leis do

Trabalho -

CLT (ressalvadas

algumas derrogaes d e direito pblico, iinpostas pela prpria Constituiqo).

As relaoes entre eles - os empregados pblicos em sentido pi-prio - e a

administrao pfibiica,

de nalureza

trabalhista (celet ista),

so

regidas pre-

dominantemente pelo direito privado, mas, no obstante, constitiiem objeto

do direito administrativo, pela mesma razo acima apontada - sujeio a

principios como a indisponibilidade do interesse pblico.

Ainda,

so

objeto do direito administrativo atividades de adrninistra.30

pblica em sentido inaterial que, embora

exercidas

por

parti~ilares,

o so sob

regime

de

direito piiblico.

6

o

que

ocorre

com

as delegatjrias

de

servios

publicas, pessoas privadas.

no

integrantes

da

administrao piiblica, mas

que, na prestao dos

servios

piiblicos delegados. esto sujeitas

a regras d c

direi to piiblico. pertinentes ao direito adm inistrativo.

Eni sintcse, o

objeto do direito

administrativo abrange todas as relaes

internas

A

adm inistrao pblica entre

os rgiios e

entidades administrati-

vas,

uns

com

os outros. c

entre

a administrao e

seus

agcntes, esiatuthrios

e

celctistas

-, todas

as relaes entre a administrao e

o

administrados,

regidas predoininanternente pelo direito pUblFco ou pelo direito privado. bem

com o atividades

d e

administrao pblica

em

senticlo material exercidas por

particulares sob regime

de

direito pblico, a exemplo da prestao de servios

piiblicos

mediante contratos

de concesso

ou

de

permisso.

Por

iiltirno,

cumpre

regislrar

que

no

existe uniformidade nos conceitos

apresentados

pela

doutrina para o direito administrativo, especialmente porque

so distintos os criterios adotados peIos diversos niitores para a demarcao

do alcance desse ramo do direito.

A partir das definies propostas por alguns d e

nossos

mais importantes

administrativistas, conceituamos

o

direito administrativo como

o

conjunto

d e regras e

princpios

aplichveis h estrutiirao e ao funcionamento das

pessoas

c

rg8os integrantes

da

adm inistrao pihlica, As relaes entre

esta

e seiis

agentes, ao exerccio da funiio administrativa, especialmente

a s relabes

com os

administrados,

e

i gesto dos

bens pblicos,

tendo

em conta a finalidade

geral de bem

atender

ao

interesse piiblico.

3.

CODIFICAO

E FONTES

DO DIREITO

ADMINISTRATIVO

O

direito adn-iinistrativo no Brasil

no

se

encontra

codificado.

isto

6 ,

os textos administrativos no esto reunidos

em

um

s corpo

de lei, como

ocorre com outros rainos

do naso

direito (Cdigo

Penal, Cbdigo

Civil). As

rcgras administrativas e sto cni-isubstanciada no texto da Constituio

e

numa


21/430

Cap. 1 . NOBES

INTRODUT~RIAS

5

infinidade de leis esparsas, o que dificulta a conliecimento e a

formao

de

uma viso

sisteintica,

orgnica. desse importante ramo do direito.

So exemplos d e leis administrativas relevantes:

Lei 8.1

I211

990 - regime

juridico

dos

servidores pblicos federais estatutirias;

Lei

8.66611

993

-

normas

gerais

sobre

licitaes

e contratos

administrativos; Lei 8.98711995

-

ei geral

das

concesses e permisses de servios pblicos;

Lei

9.784/1999 - normas

gerais

aplic&veis

aos

processos administrativos federais; Lei ll.079/2004 -

lei geral das parcerias publico-privadas; Lei 1 1 I0712005 -

normas

gerais de

contratao

de

consiircios

piibllcos.

S q usualmenie apontados como

fontes do

direito administrativo: a lei,

a jurisprud8ncia,

a

doutrina

e

os costumes.

A

lei

a

fonte

principal

do direito administrativo brasileiro, haja vista

a importincia

do

principio da

legalidade

nesse campo. Quando se fala

em

"lei"

como fonte de direito adrninistrativo, esto includos nesse vocibiilo a

Constituio obretudo

as

regras

e

os princpios administrativos nela vazados

-. os atos de

natureza

legislativa que diretamente derivam da Constitliio

(leis, medidas provisrias,

decretos

legislativos

etc.) e

os

atos normativos

infrnlegais. expedidos pela administrao pi~blianos tennos

e

limites

das

leis, os qtiais so de ebsei-vincia obrigati~riapela prbpria administrao.

A jurispriidEncia, representada pelas reiteradas decises judiciais

em

uin mcsino sentido,

usualmente iiidicada

como

fonte

secundria

do

di-

reito administrativo, por

influenciar de

modo significativo

a construo

e

a

consolida5o

desse

ramo do direito.

Embora as decises judiciais, como regra. no tenham aplicao geral

(efichia

e r p ornnes),

nem

efeito vinculante

-

portaiito, somente se impo-

nham As

partes

qiie integraram o respectivo processo -, h que se ressalvar

que nosso ordenamento constitucional estabelece

que

as decises proferidas

pelo

Sttptemo Tribunal

Federal nas

aes integrantes do controle abstrato

de normas produzem efichcia contra

todos e efeito vinca tante

relativamente

aos demais rgos do Poder Judicirio

e

A

administrao pblica direta

e

indireta,

nas

esferas federal, estadual e municipal

(CF,

art. 102,

$4 I . e 2.").

Ademais, foi introditzida no direito brasileiro. pela EC 4512004, a figura

da

smula vincutante, qlie

o Supremo Tribunal Federal pode aprovar

a fiin

de tornar

obrigatria

para

os

demais iirgos do Poder Judicirio e para

a

administrao phblia direta e indireta,

nas esferas

federal, estadual e rniini-

cipal, a obervincia de suas decises sobre materia constituciona que no

possuam, por si ss, tal efichcia (CF, art. 103-A).

Essas

decises judiciais

com

efeitos vinulantes

ou

com efichcia

et-ga

ono7es

no podem ser consideradas meras fontes secundarias de dircmto ad-

ministrativo, e sim fontes principais, uina vez que alteram diretamente o

nrdenamen to juriclico

positivo.

estabelecendo condutas de obsenincia obri-

gatiiria para toda a administra5o piiblica (e para o prprio Poder Judicirio).


22/430

6

RESUMO DE

D1REITO

ADMINISTRATIVO

DESCOMPLICADQ .Mameto

Alexaodrino &

Wcente Pauh

A

doutrina,

entendida como conjunto de teses, canstnies iericas e

formulaes descritivas acerca do direi to positivo, p roduzidas pelos estudio-

sos do direito, influencia no s6 a elaborna de novas leis como tambm o

julgamento

das

lides de cunho administrativo.

Em

razo dessa repercusso

da doutrina na produo

de

normas e nas decises de litgios, costuma-se

apont-la como

uma

fonte secundria ou, mais propriamente. indireta

de

direito administralivo. Alguns juristas, entretanto, recusam ii doutrina a

con-

dio

de fonte

de direito, uma vez

que, a rigor. nenhuma

norma jurdica

6

Inserida

no

ordenamento positivo por atuaa

direta de

doutrinadores.

Os costumes

sociais conjunto dc regras no escritas. porem observadas

de modo uniforme pelo gnipo social, que as considera obrigatdrias s tm

importncia como fonte

de

direito administrativo quando

de

alguma forma

influenciam a prodii5o legislativa ou a jurisprudncia, ou seja, eles podem,

no mximo,

ser

considerados uma fonte indireta. Um pouco dii'ererite

situao dos costumes

administrativos

(praxe administrativa), isto e. as

prriticas rei teradaniente observadas pelos

agentes

administrativos diante de

determinada

situao.

A praxe

administrativa, nos

casos

de lacuna nonna-

tiva, funciona efetivamente corno

fonte

secundria d e direito adm inistrativo,

podendo mesmo gerar direitos para os administrados,

em

razo dos princpios

da Iealdade, da boa-%, da moralidade administrativa,

entre

outros.

4.

SISTEMAS

ADMINISTRATIVOS:

SISTEMA INGLES

E

SISTEMA

F R A N C ~ S

Sistema

administrativo vem a ser o regime adotado pela Estado para o

controle dos atos administrativos ilegais ou ilegtimos praticados pelo poder

piiblico nas diversas esferas e em todos os Poderes. So dois os sistemas

existentes: sistema ingls e

sistema

francs.

O

sistema

ingls.

oii

de

unicidade

de ,ii~risdio.

aqiiele

em que

todas os litigios adm inistrativos

ou

que envolvain interesses exclusiva-

mente privados podem ser levados ao Poder Judicihrio, Unico

que

dispe

de coinpetncia para dizer o direito aplicvel

aos

casos litigiosos, de

forma

definitiva, com fora

da chamada

coisa

julgada. Diz-se

que

somente

o Poder

Judicirio tein jurisdio,

em

sentido prprio,

O sistema francs, ou de

dualidade de

jurisdi5e.

aquele

em

que

se

veda

o conheciinento pelo Poder Judicirio de atos da administrao

pblica, ficando estes sujeitos

h

chamada

jurisdio especial do contencioso

administrativo, formada por tribunais de ndole administrativa, Nesse sistema

h,

portanto, a jurisdio administrativa (formada pelos tribunais de natureza

administrativa, com plena jurisdio

em

matria administrativa) e a jurisdio


23/430

Cap.

I

NOES INTRODUT~RIAS

7

comum (formada pelos rgos do

Poder

Judicihrio, com a competncia de

resolver os demais I i tigios).

O

Brasil adotou

o sistema

de jurisdio i~nica, onsagrado n o

denomi-

nado principio da inafastabilidade de jurisdio, que

se

encontra

expresso

como garantia individual, ostentando statrcs de clusuIa pktrea constitucio-

nal, no inciso XXXV do art.

5." da

Carta Politica de

1988.

Por fora

desse

dispositivo, "a lei no exclitir da

apreciao

do Poder Judicirio leso ou

ameaa a direito".

Assitn,

embora no Brasil seja corriqiieira a existncia

de

litgios instaura-

dos e solucionados ein mbito administrativo,

sempre

poderh

o

administrado

recorrer ao Poder

Judicifiria, at

mesmo depois de ter percorrido

todas

as

instncias existentes

na

via administrativa,

O

Poder Jlidiciario.

uma

vez

provocado, poderh confirmar a deciso proferida no processo administrativo,

ou modific-la, caso entenda

que

a

deciso

administrativa foi contthria i lei

ou

a princpios jurdicos.

Em

qualquer hiptese,

havendo

o ingresso do particular

na via

judicial,

somente quando ela restar exaurida que a qiiesto controvertida estar

definitivamente solucionada, significa dizer, som ente a deciso judicial q u e

no

niais

comporte recurso definitiva, iri.rodific8ve1, fazcnt-lo coisa julgada

material e formal.

5. O

REGIME

JUR~DICO-ADMINISTRATIVO

O denominado "regime jurdico-administrativo" uin regiii~ede direito

piiblico. aplicivel aos rgos

e

entidades

que

compem

a

administrao pii-

blica e h

atilao dos

agentes administrativas

e m

geral.

Baseia-se

na ideia

de

existncia de podercs especiais passveis

de

scr exercidos pela admiriis-

irao

piiblica, conirabalsinados

pela

imposio de restries especiais

A

atiiao dessa iiiesma administrao, no

existentes - nem os

poderes nem

as

restries nas relaes

tipicas

do direito privado. Essas prerrogativas i

limitaes tradcizen.i-se, respectivamente, nos princpios da srrpremacia do

interesse

pblico

e da

indisponibilidade

do

interesse

pblico.

6 importante

registrac

que

o princpio

da

supremacia do iiitesesse pb ti-

co

s esta presente,

como

fundamento direto, nos atos d e imprio do poder

publico, na ah~ao ue decorra do

denominado

poder exaroverso. quando a

administrao pi~b l

ca

unilateralmente cria obrigaes para o administrado.

ott impe restriqe

c

cotidicionarnentos

i

rtica

de

atividades privadas ou

ao exercicio de direitos

pelos

particulares.


24/430

fi RFS1IMn

nF DIRFITO ADMINISTRATIVO

DESCOMPL1CADO

. e m i o

Alexandrino

& Vjcente Paulo

De modo diverso, o principio

da

indisponibilidade de interesse pblico

manifesta-se integralmente e m toda e qualquer atuao da

administta7io

publica, tanto no desempenlio

de

suas

atividades-fim

quanto

no de

suas

atividades-meio, tanto

quando atua

visando

ao

interesse pbljco primrio

(diretainente voltado

para o

povo) como quando visa ao interesse pblico

secundrio

(voltado as atividades-meio da administrao,

na

qualidade de

titular

de

dircitos prprios,

apenas

mediata ou indiretamenre voltados

para

o

povo), tanto quando atua sob regime de direito piiblico como quando atua

sob regime predominante de direito privado (a exemplo da ah ~a o o Estado

como

agente

econmico).

Estudaremos

esses

e outros princpios norteadores

da

atiiao e

ar-

ganizao

da

administrao

pblica no prximo

capitulo.

Nada

obstante,

convm

desde

logo ter e m

conta

que os

demais

postulados administrativos

usualmente enumerados e analisados

pela

doutrina - tanto os expressos no

texto constitucional quanto os implcitos representam, em varivel medi-

da,

desdobramentos dos

princpios da

supremacia

do

interesse pblico e da

indisponibilidade do interesse piblico,

por

isso mesmo consagrados como as

pilares fi~ndamentais

o

"regime jurdico-administrativo".


25/430

1.

PRINCIPIO

A

SUPREMACIA

DO INTERESSE P ~ L I C O

O principio da supremacia do interesse piiblico um principio implcito.

Embora

no

se

encontre enunciado

no

texto consti

t~icional,

le

e

decorrncia

das instittiies adotadas no

Brasil. Com

efeito, por fora do regime demo-

crtico e

do

sistema representativo, presume-se que toda atuao do

Estado

seja

pautada

pelo interesse piiblico, cuja

determinao deve ser

extrada

da

Constituio e

das

leis, manifestaes

da

"vontade geral". Assim sendo, lbgico

que a atuao do Estado subordine os

interesses

privados.

Por outra s palavras, o Estado, atualmente,

tem

obrigao

de atingir

uma

srie d e finalidades, que a Contitriio e as leis

lhe

indicam.

Para

atingir

esses

objetivos,

muitas

vezes

necessrio que o Estado

disponha

de

poderes

no cogitados

para

os particulares

em

geral, no existentes no direito privado.

As preirogativas que o

ordenamento jurdico

confere

ao Estado, ento, que

so tpicas do direito publico, justificam-se to

somente

na estrita medida

em

que so necessrias para que o Estado logre atingir os

fins

que Ilie s7io

impostos por esse

mesmo

ordenarnento jurdico. Frise-se que no a admi-

nistrao piiblica

que

de temina a finalidade de sua prpria ahrao, mas sim

a Constituio e as leis. A administrao atua estritamente subordinada i ei,

como simples gestora da

coisa pb I ca,

e possui

poderes

especiais unicamente

como

meios, como instrumentos

para

atingir

os

objetivos que juridicamente

obrigada

a perseguir.

O princpio

da

supremacia do interesse piiblico caracteristico

do

regime

d e direito pblico

e , como

visto anteriormente.

um

dos

dois

pilares do de-


26/430

T O

RESUMODE

DIREITO ADMINISTRATIVO PESCOMPLICADO.

Marcelo

Alewandnno

&

Vicents Paulo

nominado '"regime jurdico-adm inistrativo". Ele fundam enta a existncia das

prerrogativas ou dos poderes especiais

da

adininistrao pirblica, dos quais

decorre a denominada verticalidade nas

relaes

administra50-particular.

Toda atuao administrativa

em

que

exista iinperatividade, em que

sejam

impostas, uni lateralmeiite, obrigaoes para o administrado, ou

em que

seja

restringido ou condicionado o exerccio de atividades ou de direitos dos

particulares respaldada pelo principio da supremacia do intcresse piblico.

Decerre

desse principio que, havendo conflito entre o interesse ptbllco

e os interesses

de

particulares,

aquele

deve prevalecer. Trnpende, todavia,

ressalvar o respeito aos direitos e garantias fiindamentais e a necessidade

d e

que a aliiao da administrao priblica ocorra sempre nos termos e limites

da lei

e

do direito, observado

o

devido processo legal. Conform e

se

v ?, assim

como ocorre com todos os principios jurdicos, o postulado da siipremacia

do interesse pliblico no tem carater absoluto.

Exemplos d e manifestaes do principio da supremacia do interesse

pi~blieo emos no exerccio do poder de policia, nas chamadas clusuIas

exorbitantes dos contratos administrativos, que possibilitam

h

administrao,

entre outras prerroga tivas, modificar iiiiilateralmente o pactuado, nas Iripieses

de interveno na propriedade privada. como a desapropriao, na presiin-

o de legitimidade dos azos administrativos, na autoexecutoriedade de atos

adininistrativos etc.

2.

PRI'FIC~PIO A

INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PUBLICO

O

principio

da

indisponibilidade do interesse pblico representa a

outra

viga mestra do denominado "regiine jurdico-administrativo", fazendo con-

traponto ao postulado da supreinacia do interesse piiblico. Trata-se de

ttm

principio implcito, e dele decorrem diretamente diversos poshrlados expressos

que norteiam

a

atividade

da

administrao

pblica,

come

o

da legalidade, o

da impessoalidade, o da moralidade, o da eficincia.

Ao mesmo tempo

em

qrie tein poderes especiais, exorbitantes do

di-

reito comum, a administrao pblica sofre restrioes

em

sua

ahiao

que

no

existem para

os

particulares. Essas limitaes decorrem do fato de

que

a administrao no E proprietiria

da

coisa pblica,

no

proprietria do

patrimnio piiblico, no 6 titular do interesse pitblico, mas sim o pova.

A

disposio

cararefistica do direito d e propriedade. Afirmar que o interesse

piiblio

e

indisponivel

explicitar

que

a

administrao

no

dona

da

coisa

piibIica, e sim mera gestora de coisa altieia.

Em decorrncia do principio da indisponibilidade do interesse pblico so

vedados ao

administrador

qriaisquer atos

que

irnpiiqtiern renncia

a

direitos


27/430

da administrao ou que injustificadarnente onerem a sociedade (a

expresso

"interesse pblico"

utilizada, aqui, em sentido amplo, abrangendo todo

o

patrimnio pitblico

e todos

os direitos

e

interesses do

povo e m geral,

Unico

titular

da

coisa pirblica).

S a lei

(e

tambm, por bbvio, a Constituio),

por ser a

expresso da

"vontade geral", do litular

da

coisa pblica

(o

povo),

apta

a estabelecer

o

que seja de interesse pitblico e,

se

for o caso, dele dispor. Assim,

a

adrni-

nitrao somente pode atliar quando houver lei

que

autorize ou determine

sua atuao, e nos limites estipulados por

essa

lei. Ademais,

em

razo da

indisponibilidade, toda atuao da administrao

deve

ter possibilidade d e ser

controlada pelo povo,

seja

diretamente, seja por meio d e rgos com

essa

funo

de

controle, exigncia relacionada, tambm, h noo de

cidadania,

uin dos fundamentos da Repblica (CF,

rt.

1

.a,

11).

6

importante atentar para o fato d e

que

o principio

da

indisponibilidade

do interesse piiblico est integralmente presente em toda e qualquer atuao

da administrao piiblica, diferentemente do

que

ocorre

com

o principio da

supremacia do interesse piiblico, que

s esk

diretamente relacionado aos atos

de imprio do poder pi~blico.

So

manifestaes tpicas do principio da indisponibilidade do interesse

pblico: a exigncia

de

que sejam selecionados mediante concurso publico os

quadros

permanentes

do

servio

pi~blicoempregados piibt icos

e

servidores

pbli-

cos efetivos), a necessidade, em regra, de realizar licitao prvia para celebrao

de

contratos administrativos,

a

exigencia

de

inotivao dos atos administrativos

(tambm

regra

geral),

as restnes a alienao de bens piiblicos etc.

3.

PRINCIPIOA LEGALIDADE

O

capuf

do

art.

37

da

Constituio

de

1988,

pela primeira

vez

na

histria

de nosso constitucionalisrno, expressamente enum era cinco principios aplicveis

a

toda

a

administrao piiblica brasileira: legalidade, impessoalidade, rnoralida-

de, publicidade e eficincia. Evidentemente no

so

os irnicos,

mas

podemos

afirmar que se trata dos mais gerais principios administrativos constitucionais

expressos. Estudaremos neste item o principio da legalidade administrativa.

Inicialmente, cumpre observar que, a rigor,

o

principio da legalidade

administrativa confunde-se em

grande

parte com

o

princpio

da

indisponi-

bilidade do iiiteresse pblico. Isso porque a mais importante noRo a

ser

ressaltada quanto ao principio da legalidade administrativa

exatamenae

a

de que a administrao pblica somente pode agir quando Iiouver lei que

autorize

ou

determine

sua

atuao.

E

isso simplesmente decorre do fato d e

que a administrao, no sendo titular da coisa pi~biic a.

no

tem possibilidade


28/430

$ 2

RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVODESOMPLICADO Marcelo

Alsxandnno

& VicenlePaulo

de estabelecer

o

que seja de interesse piiblico, restando a ela interditada,

portanto, a fixao dos

fins

de

sua prpria

atuao.

Por outras palavras, para que a adininistrao possa atuar, no basta a

inexisincia de proibio legal:

necessria

a

existncia

d e

determinao ou

autorizao d a atuao administrativa na lei. Essa a principal diferena no

alcance do principio da

legalidade para

os particulares e para a administrao

piiblica. Aqueles podem fazer tudo

o

que a lei no proba; esta sh pode fazer

o

que

a lei determine ou autorize.

O

principio da legalidade administrativa tem. portanto, para a adminis-

trao piiblica, um contei~domuito mais restritivo do qiie a legalidade geral

aplicvel ? conduta dos

particulares

(CF, art. 5.', TI). Por outro lado, para o

administrado. o principio

da

legalidade administrativa representa

uma

garantia

constitucional, exatarnente porque lhe assegura que

a atuao

da administrao

estar8

limitada

ao que dispuser a lei.

Diz-se que a administrao pblica, alm de no poder atuar contra a lei

ou alm da lei, somente pode agir segundo a lei (a atividade administrativa

no pode ser contra

legem nem prneter Iegem,

mas

apenas secundz~m egern).

0 s atas eventualmente praticados em desobedincia a tais palsm etros so atas

invlidos e

podem

ter sua invalidade decretada pela prpria administraso

que o haja editado (autotutela administrativa) ou pelo Poder Judicirio.

E importante

frisar,

por

fim,

que

a

administrao

esta

obrigada,

em

sua ahrao, observncia no apenas do

disposto

nas leis, mas tambm

dos princpios

jurdicos,

do ordenamento jurdico como um todo ratuao

conforme a lei e o Direito", na

feIiz

redao da Lei 9.78411999). Ademais,

a

administrao est sujeita a setis prprios atos normativos,

expedidos

para

assegurar o fiel cumpriinento das leis, nos termos do art. 84, IV, da

Constituio. Assim, na pratica de um ato individual, o agente

pblico

esta

obrigado a observar no s

a

lei

e

os principios jurdicos,

mas

tambm os

decretos, as portarias,

as

instnies

normativas,

os

pareceres nomativos, em

suma, os atos administrativos gerais que sejam pertinentes Aquela situao

concreta com que ele se depara.

4.

PRINC/PIO DA

IMPESSOALIDADE

O

principio da impessoalidade est

expresso

no copzit

do

art.

37

da

Constitiiio e costuma

ser

tratado pela doutrina sob duas vertentes,

a saber:

a)

como

determinante

da

finatidade

de

toda

atuazo

administrativa:

Nessa ace po , fala-se, tambem , em principio

da finalidade,

considerado

um principio implcito,

inserido

no postulado

expresso

da impessoalidade.


29/430

Trata-se da faceta mais tradicionalmente citada do principio da impessoa-

lidade, traduzindo

a

ideia

de que

toda

atuao da

administrao

deve

visar ao

interesse pblico, deve ter coino finalidade a satisfao do interesse publico.

Qualquer

ato

praticado com objetivo diverso

da

satisfazo do

interesse

piiblico explcito

ou

implicito

na

lei ser

nulo

por

desvio

d e

finali-

dade.

Fmpede

o

principio

da

impessoalidade, portanto,

que o ato

administrativo

seja praticado a

fim

de atender a interesses do

agente

pblico ou

de

terceiros,

devendo

visar,

to soinente. "vontade" da

lei,

comando geral e abstrato,

logo, impessoal. Dessarte, sdo obstados perseguies ou favorecimentos e

quaisquer discriminaes, benficas

ou

prejudiciais. aos administrados ou

mesmo aos agentes pblicos.

Conforme se constata, analisado sob esse prisiila, o princpio da im-

pessoalidade identifica-se

em

larga medida com o principia

da

isonoinia

(ou igualdade). Desses postulados - impessoalidade

e

igualdade derivam

diversas normas constitucionais,

a

exemplo

da

vazada

no

art. 37,

11, que

impe o concttrso piiblico

como

condio para

ingresso

em cargo efetivo

ou

emp rego pblico (oportunidades iguais para todos), e da norma constante do

art. 37, XXI, a qual exige que as licitaes pblicas assegurem igualdade de

condies a todos

os

concorrentes.

b) como vedaHo

a

que o agente pblico se promova s custas das realizaes

da administrao pblica

(vedao

promoo pessoal

do administrador

pblico

pelos servios. obras e

outras

realizaes

efetuadas pela adininis-

trao

publica).

A

segunda acepo do principio da impessoalidade est ligada a ideia de

vedao

a

pessoalizao das realizaes da administrao, vedao a promoo

pessoal

do

agente pblico pela

sua

atuao como administrador.

Essa

faceta esta consagrada no 4 1." do art. 37

da

Constituio de

1988,

nestes

incisivos temos:

@ I

"

A publicidade

dos

atos, programas, obras, servios e

campanhas

dos

rgos pblicos dever

ter

carter

educativo,

informativo ou de orientao

social,

dela

no

podendo constar

nomes,

smbolos ou

imagens que caracterizem

promoo pessoal

de autoridades

ou

servidores

piiblicos.

Assim, uma

obra piiblic realizada, por exemplo,

pelo

Estado do Rio

d e Janeiro nunca poderi ser anunciada como realizao de

Jos

da Silva,

Governador, ou

de

Maria das Graas, Secretria Esladiial

de

Obras, pela


30/430

14 RESUMO DE DIREITO

ADMINTSTRATIVO

DESCOMPLICADQ. arceb

Atexandrioo &

Vlcente Paulo

propaganda oficial.

Ser

sempre o "Governo do

Estado do

Rio

de

Janeiro" o

realizador

da

obra, vedada a aluso a qualquer caracterstica do

governante,

inclusive a simbolos relacionados a seu nome.

5. PRINCIPIO

'DA

MORALIDADE

O principio da moralidade administrativa esta expresso no

caput do

art.

37 da Constittii5o

Federal.

A denominada moral administrativa difere da

moral comum, justamente par ser jurdica e pela possibilidade d e

anulao

dos atos administrativos

que a

contrariein.

A

moral administrativa liga-se i3 ideia de probidade e

de

boa-f.

E fre-

quente

a

assero

de

qtie

o

principio

da

moralidade coinplementa

o

princpio

da

legalidade,

ou

amplia materialmente sua efetividade (as vezes o princpio

da finalidade

tambem

apontado como complementar ao da legalidade).

A doutrina enfatiza que a noo

de

moral administrativa no esth vincu-

lada s convices intimas do agente pblico (subjetivas), mas sim a noo

de atutio adequada e tica existente no grupo social.

Teoricamente,

n5o

importa a concep o subjetiva de conduta m oral, etica,

que o agente pblico

tenlia,

mas sim a noo objetiva, embora indeterminada,

prevalente

no

gnipo social, passvel

de

ser

extraida

do

conjunto

d e

normas

sobre conduta dos agentes piiblicos existentes no ordenamento jurdico.

Frise-se este ponto: afirmam os administrativistas que esse conceito objetivo

de moral adininistrativa pode ser extrado do ordenarnento jurdico, a partir

do

conjunto d e normas, d e todos os nveis,

que versani

sobre conduta dos agentes

publicos em geral. Assim, einbora sem duvida se trate de um conceito indeter-

ninado, com uma zona de incerteza

na

qual as condutas podero, ou no, ser

enquadradas corno contrrias a moral administrativa, o certo

6

que

nenhuma

relevncia

tem a

opinio do

agente que

praticou o ato

cuja

moralidade esteja

sendo avaliada.

Importa

unicamente

o

que

se

extrai

do ordenamento jurdico

acerca

da conduta

pblica compatvel com a moral administrativa.

Confonne

antes aludido, o fato de a Constituio da RepUblica erigir

a moral administrativa e m principio juridico expresso permite afirmar que

se

trata

d e

um requisito de validade

do

ato administrativo, no

de aspecto

atinente ao mrito. Significa dizer,

um ato

contrhrio i moral administrativa

no esth sujeito a

uma anlise

d e oportunidade e convenincia, mas a

uma

anlise de legitimidade.

Por

isso. o ato contrario

a

moral administrativa no deve

ser

revogado,

mas s im declarado

nulo. E,

mais importante, como

se

trata

de

controle

de

legalidade ou legitimidade, pode

ser

efetuado pela adininistrao pblica

(autohitela) e tambm pelo Poder Judici6rio.


31/430

Cap. ir.

PRINCIPIOS

DAADMINISTRAAO

PLlBLICA

T5

Um dos

meios d e contrde judicial da moral

administrativa

a merecer

nota

E a

o

popuIar, rernedio constitttcional previsto no inciso

LXXIII

do

art. 5. da Carta Poltica nestes termos:

LXXIII - qualquer

cidado

parte legitima para propor

aro

popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico

ou de entidade de que o Estado parliipe, h

moralidade

ad-

ministrativa.

ao meto ambiente e ao patrimnio histrico e

ciiltural.

ficando

o autor. salvo c ~ r n p r o v a d amh-f. isento

de

custas

judiciais e do Gniis da

suciimhncia;

Como

se ve.

um ato

contrrio A moral

administrativa

nulo,

e no

meramente inoportuno ou inconveniente.

6. PRINC~PIOA PUBLICIDADE

O

principio da

publicidade est expresso, para a administrao piiblica,

no

caput

do art.

37

da Constitui.50. Esse principio geralmente

tratado

sob

dois

prismas,

a saber:

a) exigncia d e publicao oficial, como requisito de e fic ki a. d o s atos admi-

nistrat ivos que

devani produzir efeitos externos e dos atos

que

impliquem

nus

para o

patrimhnio pirblico;

Nessa acepo,

a publicidade

no

estj.

ligada

a

validade do

ato, mas

a

sua eficcia,

isto

, enquanto

no

publicado, o

ato

no

esta

apto

a proditzir

efeitos.

A rigor, no se pode dizer sequer

que

o ato j esteja inteiramente formado

(perfeito) enquanto nso ocorre

a

sua publicao, nas hipteses em que esta

obrigatria, vale dizer, o ato

que

obrigatoriamente deva

ser

publicado um

ato imperfeito

(no

concluido) enquanto a sria pubIicao

n +o

ocorre.

Cabe observar que o pargrafo iinico do art. 6 1 da

Lei

8.66611993

esta-

belece como requisito iiidispensvel de eficicia

dos

contratos administrativos

a publicao resumida do seu instrumento na imprensa oficial.

b)

exigncia

de transparncia da

atuao

administrat iva.

Essa acepo, derivada do princpio da indisponibilidade

da

interesse

publico, diz respeito

i

exigncia

de

que

seja

possibilitado. da forma

mais

ampla possivel, o controle da administrao pblica pelos adinii~istrados.


32/430

16

RESUMO DE D I R f TO

ADMINISTRATIVO

DESCOMPLICADO Marcelo Alexandtino & Vicente Pau/o

Importante garantia individual apta a assegurar a

exigncia

de transpa-

rncia da administrao publica o

direito de

petio aos poderes

pblicos;

o

mesmo

se pode dizer do direito obteno

de

certides

em

reparties

pblicas

(CF, art.

5 . O ,

XXXIV,

"a"

e "b",

respectivamente).

Decorrncia

lgica do principio da transparncia

6

a regra geral segundo

a qual os azos administrativos deve m ser motivados. C om efeito. a motivaia

(exposio, por escrito, dos motivos que levaram A prtica do ato) possibilita

o efetivo controle da legitimidade do ato administrativo pelos rgos de con-

trole e pelo povo

em geral. De

forma mais ampla, a cidadania fundamenta

a e x ighc ia de motivao,

uma

vez que

esta

6

essencial para assegurar o

efetivo controle da administrao, inclusive o controle popular,

lima das

mais

evidentes manifestaes

do

exercicio

da

cidadania.

O princpio da motivao dos

atos

administrativos no um principio

que esteja expresso na Constituio para toda a administrao pblica. En-

tretanto, especificamente para

a

atuaa administrativa dos tribunais do Poder

Judicirio a motivao est expressamente exigida no texto constitucionaI,

no ari. 43, X,

transcrito abaixo (grifou-se):

X - as decises administrativas dos tribunais sero motivadas

e

em

sesso

piiblica,

sendo

as

disciplinares tomadas

pelo

voto

d a

maioria absoluta de

seus membros:

U m

dispositivo que deixa

bem

clara a exigncia de

atuao

transparente

de

toda

a

adm inistrao pirblica

6 o inciso XXXIII do art. 5." da

Constituio,

reproduzido

abaixo (observe-se que o direito i informa50 no absoliito,

como, alis, acontece

com

todos

os

direitos fundamentais):

XXXIII

-

todos

tm

direito

a

receber

dos

rgos pblicos

in-

formafies

de

seu interesse particular, ou

de

interesse coletivo

ou geral, que sero prestadas no

prazo

da lei, sob pena de

responsabilidade, ressaivadas

aquelas

cujo sigilo seja irnprcs-

cindivel a segurana da sociedade e do Estado;

Na mesma

linha, o inciso

TI

do

$ 3."

do art. 37 da Carta Politica determina

q u e

a lei discipline as

formas de

participao

do

usur'irio

na

administrao

publica direta e indireta, regulando o acesso dos usurios a registros admi-

nistrativos

e

a

informaes

sobre

atos de

governo",

observadas as restries

q u e

o prprio

Texto

Magno impe.

Merece tambm meno o # 2."

do

art.

216 da Constituio

da Rep-

blica, nos

termos

do qual "cabem A administrao pblica, na fonna

da

lei.


33/430

Cap. rl

PRINCIPIOS

DAAOMINISTRAAO PUBLICA

17

a gesto da doumentao gover-namental e as providncias para franquear

sua consulta a quantos dela necessitem .

Os trs iiltimos dispositivos constihrcionais citados - inciso XXXTII

do art. 5 . , inciso

I1

do

3."

do art.

37

e

4

2." do art .

216

tm sua

aplicao disciplinada pela Lei 12.5271203 I , regulamentada, no mbito

do Poder Executivo federal, pelos Decretos

7.7241201

2 e 7.845120 1 2 .

Em

razo de sua

importncia, a s principais disposies

dessa

lei, e , n o

que couber,

d a

respectiva

regulamentao, sero examinadas

a

seguir, e m

tbpico prprio.

6.1.

Lei

d e

Acesso

A

Informaa

(Lei

12.5271201 1)

A Lei

12.5271201

onhecida como

Lei

d e Acesso h

Informaqo

(LAH)

ou

Lei

da Transparncia PiibFica

-

foi editada com o

escopo

expresso

de disciphnar "os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados,

Distrito

Federal

e

Municpios,

com

o fim

de

garantir

o

acesso

a informaes

previsto

n o

inciso XXXIII do

att,

5. , no inciso

I1 do ff 3."

do art. 37 e no

$

2." do arl. 2 16 da Constituio

Federal"

(art.

1 .O).

Trata-se, portanto,

de

uma

lei

de

normas

gerais, de

carter

nacional,

isto k , obriga

todos

as entes federados. Esto subordinados A Lei 12.5271201

1

todos os 6rgBos pblicos,

as

entidades da adrninistrago indireta e

demais

entidades controladas direta ou indiretamente por qualquer ente federado

e, por fim, as

entidades

privadas sem fins lucrativos

que

recebam, para

realizaso d e

abes

de interesse publico, recursos pblicos (essas entidades

privadas

apenas

esto sujeitas LAI quanto parcela dos recursas pcblios

recebidos e

Ii sua

desti~tao).

Os

estados, o Distrito Federal e

os

municpios tm compctnia para

definir,

em

1egisIao prpria, regras

especificas

a cada

qual apliciveis, obe-

decidas

as nor

resumo de direito administrativo descomplicado - marcelo alexandrino 2015

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