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SISTEMÁTICA DE MONITORAMENTO DE PROGRAMAS DE GOVERNO – CAMINHOS
PARA A CONSTRUÇÃO DE NOVOS PROCESSOS
Maria Aparecida Fortes de Almeida Presidio Fabiane Louise Bitencourt Pinto Jamille Santos dos Santos Lima
Alexandre Vasconcelos Junqueira Ana Suely Queiroz Ferreira
Dora Neuhaus
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Painel 21/001 Experiências de Governança Democrática
SISTEMÁTICA DE MONITORAMENTO DE PROGRAMAS DE GOVERNO – CAMINHOS PARA A CONSTRUÇÃO DE NOVOS PROCESSOS: A EXPERIÊNCIA
DA SECRETARIA DE PLANEJAMENTO DO ESTADO DA BAHIA
Isidro-Filho
Maria Aparecida Fortes de Almeida Presidio Fabiane Louise Bitencourt Pinto Jamille Santos dos Santos Lima
Alexandre Vasconcelos Junqueira Ana Suely Queiroz Ferreira
Dora Neuhaus
RESUMO
O modelo de Acompanhamento e Monitoramento do estado da Bahia se estrutura a
partir da análise qualitativa dos instrumentos de planejamento, dos registros da
execução física das ações governamentais, além da elaboração de apontamentos
sobre a execução dos programas.
O processo de monitoramento, que utiliza um submódulo no Sistema Integrado de
Planejamento, Contabilidade e Finança – FIPLAN é composto das seguintes etapas:
I – Identificação dos Responsáveis por Compromisso; II – Alinhamento Conceitual e
Processual; III – Planejamento para Execução Quadrienal; IV – Registro da Execução
dos Compromissos; V – Análise e Identificação de Pontos Críticos e VI – Reunião de
Monitoramento.
Para a implementação do processo, os desafios enfrentados foram: a estruturação da
Equipe; especificações no Sistema FIPLAN; normatização; identificação dos
Compromissos nos níveis estratégicos e técnicos; apropriação dos resultados na
programação anual do orçamento, e a possibilidade de revisão anual do PPA 2016-
2019.
Palavras-chave: Planejamento; Monitoramento; Programas de governo; Gestão
pública;
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1. INTRODUÇÃO
A experiência ora relatada, reconhece a impossibilidade de proceder com o
Monitoramento e a Avaliação – M&A dos programas governamentais na ausência de
um fio condutor que vincule o Plano Plurianual – PPA e a Lei Orçamentária Anual –
LOA, com a execução realizada pelas unidades integrantes da estrutura
governamental brasileira em qualquer um dos três níveis de governo (federal, estadual
e municipal).
Ao final do diagnóstico (no âmbito do Estado da Bahia), concluímos que, a
metodologia de construção do PPA 2012/2015 estadual, referenciada no modelo
preconizado pelo governo federal, alcançou poucos resultados devido a vários fatores,
com destaque para a não utilização do Plano Plurianual como a bússola que conduz
a construção das demais peças (Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei
Orçamentária Anual–LOA), resultando em uma execução descolada do planejamento
que visa orientar a execução das políticas públicas.
Em nossa realidade, portanto, nos deparamos com planejamentos
organizacionais e Leis Orçamentárias Anuais não aderentes com os compromissos
assumidos no Plano Plurianual – PPA. Os seus 47 programas governamentais no
citado período, não se faziam passíveis de efetivo monitoramento e avaliação, tanto
por parte da Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia – SEPLAN, unidade à
qual se atribui legalmente esta função; quanto pelas próprias unidades setoriais e
seccionais, responsáveis pela execução dos programas.
Desse modo, foi necessário reorientar o procedimento metodológico que
permeava a ação da SEPLAN, focada inicialmente na apuração dos indicadores dos
programas de governo e nas metas dos compromissos dos Programas do PPA
2012/2015. Assim, adotou-se como instrumento basilar a análise qualitativa das ações
orçamentárias, justamente por se tratarem do elo entre o planejamento e a sua
execução.
Fruto deste amadurecimento introduziu-se o tema gestão orçamentária nas
reuniões de monitoramento o que trouxe à baila, um fato ainda não apurado no
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processo: o distanciamento entre o Planejamento, o Orçamento e a Execução das
atividades nas unidades que compõem a estrutura do Poder Executivo no estado da
Bahia.
Nesse sentido, era preciso realinhar o orçamento para que as ações
orçamentárias fossem o reflexo da execução e que sua ligação com o PPA 2012/2015
se revelasse como suporte para realização das Entregas 1 dos programas
governamentais nas diversas áreas, que por sua vez corroborariam para o alcance
das metas2 dos compromissos3 dos Programas.
Daí em diante, a necessidade descrita resultou num Processo de
Monitoramento e Avaliação, que inicialmente objetivava subsidiar o processo decisório
das unidades executoras das políticas públicas, passando a subsidiar de informações
importantíssimas o processo de programação orçamentária. Neste ponto, a unidade
gestora do processo de M&A passa a atuar de forma efetiva no Projeto de Qualificação
da Programação Orçamentária gerido pela unidade responsável pelo Processo de
Gestão Orçamentária.
A reorientação da metodologia de monitoramento dos programas
governamentais do Estado da Bahia neste período se apresenta como uma rica
experiência a ser partilhada por toda a rede de monitoramento formada pelos
conselhos territoriais, técnicos e gestores envolvidos na orçamentação e execução
dos programas; e de maneira mais ampla, tal experiência vem contribuindo, para um
Monitoramento mais eficaz e uma maior transparência das políticas públicas
implementadas.
2. PRIMEIRAS NOTAS
1 Entrega: Entrega ou Iniciativa, declara as iniciativas a serem empreendidas para a entrega de bens e serviços à sociedade, resultantes da coordenação de ações orçamentárias e outras ações institucionais e normativas, bem como da pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integração de políticas públicas; 2 Meta do Compromisso: Meta: uma medida do alcance do Compromisso, podendo ser de natureza quantitativa
ou qualitativa; 3 Compromisso: reflete o que deve ser feito e as situações a serem alteradas pela implementação de um
conjunto de Entregas ou Iniciativas, sob a responsabilidade de um órgão setorial.
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A Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia – SEPLAN, entre 2012 e
2013, participou do projeto Planejamento e gestão governamental na esfera estadual:
uma análise comparativa dos processos, conteúdos e sistemas de monitoramento e
avaliação dos PPAs, coordenado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada –
IPEA. O exame buscou analisar experiências no tocante à concepção, elaboração,
monitoramento e avaliação dos Planos Plurianuais 2012-2015 em dez unidades da
Federação (CE, MG, MS, PR, RJ, RN, RS, SP, ES e BA), junto às instituições
estaduais integrantes da Rede IPEA.
Além do exame de textos legais (leis, decretos, portarias, pareceres e
resoluções), relatórios técnicos e dissertações de mestrado, pesquisas e materiais
informativos produzidos pelos órgãos vinculados à Secretaria de Planejamento do
Estado da Bahia – SEPLAN na elaboração e operacionalização do PPA 2012-2015.
Foram realizadas inclusive, entrevistas com diversos técnicos e dirigentes da própria
secretaria e de outras unidades participantes da construção do PPA, e ainda, com os
que estivessem envolvidos nos processos de monitoramento e avaliação dos
programas governamentais.
Dadas as peculiaridades metodológicas da proposta, em linhas gerais o
relatório do projeto do IPEA, agregou vital conhecimento sobre o andamento da
utilização do instrumento de planejamento consubstanciado no PPA 2012-2015,
organizado a partir de uma valiosa contextualização socioeconômica e apresentando
ao final, um pertinente balanço crítico sobre o processo de elaboração, conteúdo e
acompanhamento do PPA em vigor. Os contributos do IPEA, portanto, nos trouxeram
reflexões e sinalizações quanto à forma como o PPA fora elaborado e como vinha
sendo executado e analisado em nosso Estado. Dentre as conclusões apresentadas,
podemos destacar:
a) Que diferentes abordagens e enfoques metodológicos utilizados em anos
recentes pelos governos para elaboração dos PPA, terminaram por
fragilizar a consolidação deste instrumento de planejamento e execução
orçamentária;
b) Que a falta de institucionalização do Planejamento Estratégico no estado
da Bahia, fragilizou seu processo de construção e implementação;
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c) Que havia uma dificuldade na definição de papéis dentro da estrutura da
SEPLAN na condução do PPA 2012-2015;
d) Que se fazia necessário maior clareza e aprofundamento quanto à
integração e gestão dos programas e seus resultados;
e) E que, embora, a consolidação do PPA participativo fora considerada um
avanço em termos de modernização da gestão pública no Estado da
Bahia, ainda, era indispensável evidenciar o espaço para decisão dos
programas prioritários da sociedade civil e organizar as instituições
responsáveis pelo acompanhamento popular de cada política pública nos
territórios de identidade;
f) Por fim, fora detectado que a indefinição de indicadores em cada
programa, juntamente com a falta de definições rigorosas dos conceitos
descritos nas metas associadas a cada programa, comprometia a
mensuração dos resultados, o monitoramento e avaliação por parte da
SEPLAN.
Identificava-se, portanto, de maneira fundamentada, pelo exame realizado pelo
IPEA, situações e condições que a equipe à frente do Monitoramento e Avaliação da
SEPLAN, já havia, de maneira empírica e em alguma proporção, detectado. O desafio
de contornar, reverter e superar aquele modus operandi estava posto. Todavia o
dilema era, exatamente, o que fazer, em que medida, com quais atores, grupos de
interesses e em qual prazo, dadas as implicações legais, institucionais e estratégicas
das possíveis ações corretivas.
Assim como a experiência relatada por Melo, Neto e Silva (2012), a elaboração
do PPA 2012-2015 na Bahia, resultou em um grande esforço para retratar de maneira
mais próxima as políticas públicas tais como eram vistas pelos órgãos setoriais.
Todavia, a reorientação metodológica se fez necessária, e mesmo indispensável (em
nosso caso), conforme as próximas seções. Considerando,
“(...) que escolhas e prioridades são explicitadas na lei do PPA, esta não passa de um registro momentâneo de um planejamento dinâmico e passível de alteração, e, portanto, faz sentido que o escopo de monitoramento e avaliação possa abranger novos elementos e ignorar alguns inicialmente contemplados em lei (...)” (Melo, Neto e Silva, 2012: 12).
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3. O PLANEJAMENTO (ORÇAMENTÁRIO) NO ESTADO DA BAHIA
Antes de prosseguirmos com o nosso relato, de forma breve iremos
contextualizar como se estruturou o planejamento orçamentário em nosso Estado em
anos recentes e suas principais mudanças.
3.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
O Plano Estratégico de Ação (1988-1991), lançado em 1988, apresentava um
panorama da economia do estado, as estratégias de ação, suas diretrizes e metas
prioritárias para as dez regiões de planejamento existentes à época e os respectivos
recursos previstos; esta compreende, portanto, a primeira ação no campo do
planejamento de médio prazo no Estado.
Tendo sido promulgada a nova Constituição do Estado da Bahia, instituiu-se a
obrigatoriedade do PPA (seguindo a Constituição Federal de 1988). Desde então, a
SEPLAN, criada em 1989, tornou-se o órgão responsável pelo planejamento
governamental de médio prazo por meio da elaboração do PPA.
Assim, o primeiro PPA do Estado da Bahia, referente ao período 1992-1995,
pode ser considerado um conjunto de metas atreladas a programas e subprogramas
que se desdobravam nos orçamentos de projetos e atividades.
Já o segundo PPA (1996-1999), apresentou como diferencial, o conjunto de
programas estruturantes que se articulavam prevendo uma abordagem multissetorial
para intervenções. Todavia, se mantiveram as categorias de programação
orçamentária: função, programa e subprograma; fatores que dificultavam a
interlocução do orçamento com o plano (Freitas apud IPEA, 2013).
O PPA 2000/2003 dividiu-se em quatro estratégias, com dezenove macro
objetivos e noventa programas com atributos bastante delimitados (codificação,
denominação, justificativa, público-alvo, objetivo, unidade responsável, valor,
horizonte temporal e indicador) (Freitas apud IPEA, 2013). Com a adoção do
gerenciamento de programas, cada um deles, deveria dispor de um gerente, treinado
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para desenvolver a atividade de gerir o monitoramento dos programas (Presídio,
2012). A ideia de institucionalizar o papel do gerente de programas não funcionou
como deveria, diante de alguns motivos: estrutura matricial e transversal do PPA em
conflito com a estrutura vertical das secretarias de Estado; questões de natureza
hierárquica e institucionais; ausência de incentivos, inclusive de remuneração, para
este trabalho adicional do gerente; o gerente era um profissional que deveria tomar
decisões, e por isso mesmo, normalmente era um assessor, graduado,
superintendente ou cargo similar. Daí, como a sua atividade informal (de gerente)
exigia a alocação de horas para a realização do trabalho, terminava conflitando com
a atividade formal do cargo de provimento temporário ao qual o gerente ocupava,
fragilizando o processo de gerenciamento por programas.
Com o processo de elaboração do PPA 2004/2007, identificou-se que os
noventa programas constantes na estrutura do Poder Executivo Estadual, até então,
constituíam um número exorbitante (de programas,) inclusive considerando a
necessidade de designar-se para cada um destes programas, um gerente. Em função
desta premissa, o número de programas do PPA 2004/2007 passou a um total de
trinta e sete. Todavia, o escopo de cada um dos trinta e sete programas era muito
abrangente, aproximando-os mais à uma política pública. A título de ilustração, a área
de saúde apresentava apenas um programa, enquanto que a área de educação
apresentava apenas dois programas que abarcavam todas as suas ações. Tal fator
fez com que o processo de acompanhamento se deslocasse da dimensão programa
para a dimensão projeto especial, cuja lógica não tinha respaldo na estrutura nem do
PPA e nem da LOA (Presidio, 2012). Registre-se ainda, que para a construção deste
PPA, pela primeira vez, houve a escuta de quinhentos representantes dos variados
segmentos sociais, na cidade de Salvador, tendo sido realizadas cerca de 30 reuniões
(Pomponet, 2012).
3.2. AVANÇOS RECENTES
Para a construção do PPA 2008/2011, a inovação foi justamente, a
participação. Essa participação materializou-se no âmbito interno, envolvendo as
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secretarias de Estado, e no âmbito externo, foram realizadas plenárias em todos os
territórios da Bahia, para levantar junto à sociedade, contribuições para a elaboração
do PPA. Estas plenárias aconteceram em cada um dos Territórios de Identidade e
este evento denominou-se PPA Participativo – PPA-P. Deste modo, o PPA 2008/2011
apresentou 146 programas, sendo 101 finalísticos e 45 de gestão de políticas
públicas, cuja regionalização compreendia os 26 territórios de identidade4, que passou
a ser considerado como uma nova unidade de planejamento. “O objetivo da divisão
do estado em Territórios de Identidade, ocorrido neste período, foi contemplar as
diversidades econômicas, geográficas, sociais e culturais das diversas regiões do
extenso estado baiano no planejamento do desenvolvimento” (FERREIRA e
FAGUNDES, 2012, p. 7). O mapa a seguir, mostra a divisão dos territórios de
identidade da Bahia desde então:
4 A origem dos 26 Territórios de Identidade se deu em alinhamento com o Ministério do Desenvolvimento Agrário
– MDA, que demarcou o espaço geográfico baiano a partir da relação de pertença de seus cidadãos (BAHIA, 2011a).
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Mapa 1. Territórios de Identidade Bahia.
Durante a realização das plenárias territoriais foram eleitos dois representantes
titulares e outros dois suplentes para cada um dos 26 territórios de identidade, os
quais comporiam um fórum, que, juntamente com os titulares da SEPLAN e da
Secretária de Relações Institucionais, formariam o Conselho de Acompanhamento do
PPA– CAPPA, colegiado instituído pelo decreto nº 11.123, de 30 de junho de 2008.
Este Conselho surge como uma nova institucionalidade, em que a representação da
sociedade civil, se integra a um dos subciclos do planejamento.
E nesse mesmo movimento de aproximação com seus interlocutores internos
e externos, com a sociedade civil, a iniciativa privada, os movimentos sociais e as
Universidades, ente outros, em 2009 e 2010, a SEPLAN realizou o Ciclo de Debates
Pensar a Bahia 2023 – construindo o nosso futuro, discussões inclusive, que
subsidiaram a construção do PPA subsequente.
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Para o PPA 2012-2015, houve a adoção de uma nova metodologia de
planejamento preconizada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
fundamentada nos temas estratégicos e organizado em temas, facilitando ao
planejamento, incorporar a lógica intersetorial e transversal das políticas públicas
(BAHIA, 2011a).
4. REORIENTAÇÃO DA METODOLOGIA DE M &A NA SEPLAN, PONTOS DE PARTIDA
O PPA 2012 – 2015 incentivando a lógica intersetorial e transversal das
políticas públicas é formado por programas de governo, organizados em áreas
temáticas. Os programas foram constituídos e as Setoriais e Seccionais 5
apresentaram compromissos e metas a serem atingidas que colaborariam para que
os indicadores estipulados se comportassem como o planejado.
As oficinas de trabalho para construção do PPA 2012 – 2015 foram inovadoras,
promovendo a interlocução de órgãos e entidades que jamais haviam interagido,
apesar de atuarem em áreas de negócio complementares. Essa experiência facilitou
o início da implantação do Processo de M&A.
A construção do Sistema Estadual de Planejamento e Gestão Estratégica –
SEPEGE que tratava da reestruturação do Sistema Estadual de Planejamento trouxe
à tona o modelo conceitual que se materializa numa relação de retroalimentação de
processos onde: o planejamento, através da Cenarização, Formulação de Políticas
Públicas e Plano Plurianual, compõem a primeira etapa, seguida do orçamento
(Diretrizes Orçamentárias – LDO, Orçamento Anual – LOA e Gestão Orçamentária),
apresentando como terceira etapa a execução. Através da execução das Ações
Orçamentárias as políticas públicas e o PPA, se materializam. Como quarta e quinta
etapa tem-se o processo de monitoramento e de avaliação que recebe insumos
oriundos da execução, compara com o que foi planejado e retroalimenta o processo
5 Setorial é o nome referência das Secretarias de Estado, onde seu gestor máximo, responde diretamente ao
Governador do Estado, compõe a chamada administração direta. Seccional é o nome referência das organizações
que compõe a administração indireta (autarquias, empresas, fundações), seu gestor máximo não responde diretamente ao Governador do Estado, estando vinculada a uma setorial.
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decisório com informações úteis ao acerto de rumos em busca do alcance das metas
estabelecidas. Este ciclo é representado a seguir (figura 1) que demonstra
graficamente o modelo conceitual do SEPEGE.
Figura 1. Modelo conceitual do SEPEGE.
Destacada e contextualizada a importância do Monitoramento e Avaliação
dentro do SEPEGE e diante da necessidade de implantar o processo como um dos
componentes de gestão, a Superintendência de Gestão e Avaliação – SGA no ano de
2011 encampou o desafio imposto pelo novo modelo que se materializaria através do
monitoramento e avaliação dos Programas de Governo responsáveis pela execução
das políticas públicas.
Assim, iniciou-se um processo de contratação do serviço de consultoria com o
objetivo de elaborar e implementar, através do repasse de tecnologia, um método
específico e orientador do processo de Monitoramento & Avaliação de Programas de
Governo, que abarcasse todos os 47 programas de governo. E de início, foram
escolhidos 20 Programas de Governo, listados a seguir:
PROGRAMAS
100 - Bahia Saudável 125 - Logística Integrada de Transporte
101 - Fortalecimento da Educação Básica 126 - Infraestrutura de Telecomunicações
102 - Alfabetização e Educação de Jovens e Adultos
127 - Energia para o Desenvolvimento
103 - Educação Profissional 128 - Ciência, Tecnologia E Inovação
105 - Pacto Pela Vida 132- Moradia Digna
110 - Envelhecimento Ativo 133 - Mobilidade e Acessibilidade Urbana
112 - Segurança Alimentar e Nutricional 134 - Reabilitação do Centro Antigo
113 - Água Para Todos 135 - Turismo Sustentável
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116 - Vida Melhor 138 - Economia Criativa
118 - Desenvolvimento Sustentável Povos e Comunidades Tradicionais
142 - Indústria e Mineração
Fonte: Seplan/Ba, Superintendência de Gestão de Avaliação, Diretoria de Monitoramento
O processo de desenvolvimento do método aconteceu através da realização
de oficinas de capacitação, de forma compartilhada com os servidores responsáveis
pela execução dos Programas nos órgãos finalísticos tendo como objetivo construir,
através de uma sequência de atividades, listadas a seguir, o Plano de M&A.
Figura 2 – Fluxograma de atividades, Plano de M & A.
Fonte: Planus Consultores Associados Ltda.
A apresentação conceitual deste fluxo, portanto, consistiu exatamente na
visualização do arcabouço teórico que envolve o tema Monitoramento e Avaliação,
objetivando alinhar os conhecimentos para realização dos trabalhos junto à SEPLAN.
Em seguida, os grupos participantes, foram relacionando os problemas,
construindo as respectivas árvores de objetivos, e elaborado o Plano de
Monitoramento que mais tarde desembocaria no Plano de Avaliação.
É importante salientar que o prazo para entrega dos produtos de cada
Programa, apresentou velocidade e estágios diferentes, em virtude da diversidade e
ou insuficiência do número de integrantes das equipes, do comprometimento das
secretarias com a construção dos planos de monitoramento e ainda, devido as
peculiaridades de cada um dos Programas a serem monitorados.
Ao longo do processo de construção aconteceram algumas modificações
dentre os Programas selecionados para ser alvo dos trabalhos. Assim, o Programa
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Bom Trabalho e o Planejamento e Gestão Estratégica, foram substituídos pelo,
Infraestrutura de Telecomunicações, e Energia para o Desenvolvimento,
respectivamente.
Em 2012 teve inicio a implementação do processo de monitoramento pela SGA,
desenhado durante o ano de 2011. Esta etapa iniciou-se com a validação dos
indicadores e pactuação de suas metas, informações a serem adotados na formulação
do Plano de Monitoramento. Para isso foram eleitos como piloto seis Programas de
Governo dentre os vinte trabalhados.
Em agosto do mesmo ano, com a ratificação dos Planos de Monitoramento
pelos Secretários envolvidos nos Programas, qualificando o processo através da
integração com a estrutura decisória, o processo ganhou concretude iniciando-se o
primeiro ciclo de Monitoramento dos Programas: 100 – Bahia Saudável; 101 –
Fortalecimento da Educação Básica; 103 – Educação Profissional; 125 – Logística
Integrada de Transportes; 133 – Mobilidade e Acessibilidade Urbana, e 142 – Indústria
e Mineração.
A alimentação dos indicadores constantes dos Planos de Monitoramento,
também, foi submetida à validação dos Secretários das pastas envolvidas e em
seguida foram analisadas pela equipe de monitores dos programas da SGA e pela
SEPLAN culminando com a Reunião de Monitoramento que discutiu as informações
com as equipes dos programas e suas lideranças – envolvidas em todo o processo
tanto de execução das ações como no seu monitoramento e avaliação.
Durante as reuniões de monitoramento, foi construído um plano de melhoria de
desempenho para cada programa, a partir dos principais entraves e gargalos
identificados na discussão entre SEPLAN e secretarias envolvidas.
Ao iniciar o segundo ciclo de monitoramento, mais sete Programas foram
incorporados aos seis primeiros: 105 – Pacto pela Vida (PPV); 113 – Água para Todos;
126 – Infraestrutura de Telecomunicações; 127 – Energia para o Desenvolvimento;
132 – Moradia Digna; 134 – Reabilitação do Centro Antigo de Salvador, e 135 –
Turismo Sustentável.
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Ao final deste ciclo o processo necessitou ser revisto, pois os indicadores eram
muitos frágeis e sua alimentação não era uma sinalização efetiva para o
monitoramento dos programas. Desta forma, o processo de monitoramento centrou-
se nas metas dos compromissos pertencentes aos vinte Programas monitorados. Tais
metas foram discutidas, ajustadas e em alguns casos até redesenhadas,
informalmente, para que fosse possível realizar-se o processo de monitoramento.
Assim, com este intento, foram realizadas diversas Reuniões de Monitoramento que
trouxeram à tona variados problemas de gestão e incongruências entre o
planejamento e a execução, que simultaneamente foram ratificadas pelo exame
diagnóstico do IPEA e pela Avaliação Inicial dos Programas Governamentais
elaborada pela SGA, que investigou elementos da concepção e planejamento dos
vinte Programas monitorados, buscando respostas para as questões referentes à
existência de um diagnóstico da situação problema; clareza do objetivo do programa;
precisão dos compromissos, metas e entregas; qualidade dos indicadores
selecionados e publicados no PPA; e grau de aderência em relação ao marco lógico
desenhado, quando este existisse. Além disto, ela procurou analisar aspectos da
gestão do Programa, cujas dimensões estudadas eram: modelo de gestão; definição
clara de competências; existência de sombreamento entre as instituições; equipe
versus competência instalada.
Nessa perspectiva, o Processo de Acompanhamento ganhava espaço e
importância dentro da estrutura de monitoramento do Estado; inclusive com a
implantação do submódulo de acompanhamento do Sistema Integrado de
Planejamento, Contabilidade e Finanças do Estado da Bahia – FIPLAN, onde
encontramos um conjunto de dados a serem disponibilizados para o Processo de
Monitoramento. A riqueza de informações que poderia ser dali extraídas,
potencializaria a verificação dos dados apresentados ao longo do monitoramento, tal
fato permitiu que o instrumento fosse relocado como suporte fundamental ao
Monitoramento. Assim uma peça ainda inexplorada pelo processo de M&A, fora
considerada essencial e inserida decisivamente naquele contexto.
Ainda, fruto deste amadurecimento introduziu-se a questão orçamentária nas
reuniões de monitoramento o que trouxe à baila, um fato ainda não apurado no
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processo: o distanciamento entre o Planejamento, o Orçamento e a Execução das
atividades das unidades que compõem a estrutura do Poder Executivo.
Dessa forma, foi preciso realinhar o orçamento para que as ações
orçamentárias fossem o reflexo da execução e que sua ligação com o PPA 2012/2015
se revelasse como suporte para realização das Entregas, que por sua vez
corroborariam para o alcance das metas dos compromissos dos Programas.
Daí em diante, a necessidade descrita resultou no Projeto de Qualificação da
Programação Orçamentária, desenvolvido em parceria entre as Superintendências de
Planejamento, Orçamento e Gestão e Avaliação propiciando ajustes de modelagem e
conteúdo para a LOA de 2015.
No que tange ao PPA 2012-2015 e seus Programas, o Monitoramento, através
do que foi diagnosticado pelo IPEA e Avaliação Inicial elaborada pela SEPLAN,
sinalizou os pontos que deveriam ser revistos no próximo PPA para que fossem
construídos Programas, Compromissos e Metas alinhados com as diretrizes de
governo e com a capacidade de execução das Unidades do Estado, contribuindo,
assim, para um Monitoramento mais eficaz e uma maior transparência das políticas
públicas implementadas.
5. SISTEMÁTICA DE MONITORAMENTO DOS PROGRAMAS DE GOVERNO DO PPA PARTICIPATIVO 2016-2019
O ciclo de gestão de programas concebe o processo das políticas públicas
como um ciclo contínuo, em que a partir de um diagnóstico dos problemas e
demandas da sociedade e da agenda política dos grupos eleitos, são planejados e
formulados os programas.
Nesse ciclo, o monitoramento tem por função, gerar informações relevantes
quanto à execução dos programas de governo e consiste em um processo
permanente de coleta, análise e sistematização de informações e de verificação do
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andamento da ação governamental6 , bem como a identificação e a correção de
problemas. O monitoramento é o acompanhamento contínuo e periódico de um
programa ou política pública. É realizado por meio da coleta e análise sistemática de
dados e informações sobre a execução do programa, com a finalidade de verificar se
o desenvolvimento de sua implementação está de acordo com os padrões esperados,
ou seja, de acordo com os objetivos e metas inicialmente planejados (Vaitsman,
Rodrigues e Paes-Sousa, 2006; CEPAL, 1997).
O monitoramento é, portanto, uma função inerente à gestão, que fundamenta
a tomada de decisão e o controle social sobre a condução das políticas públicas. Para
tanto, sustenta-se sobre a observação, a coleta e a análise sistemática de dados e
indicadores sobre o desenvolvimento de um programa. É uma ferramenta que usa
informações para fazer o acompanhamento dos programas e, ao mesmo tempo,
produz informações sobre o funcionamento das atividades (MDS, SAGI, Secretaria
Nacional de Assistência Social, 2015).
Tendo como referência conceitual o Ciclo de Gestão de Políticas Públicas, a
Secretaria de Planejamento Estadual construiu o seu Sistema Estadual de
Planejamento e Gestão Estratégica, modelo que se caracteriza em uma relação de
retroalimentação de processos onde: o planejamento, através da Cenarização,
Formulação de Políticas Públicas e Plano Plurianual, compõe a primeira etapa,
seguida do orçamento (Diretrizes Orçamentárias – LDO, Orçamento Anual – LOA e
Gestão Orçamentária), apresentando como terceira etapa a execução das Ações
Governamentais, onde as políticas públicas e o PPA se materializam. Como quarta e
quinta etapas estão os processos de acompanhamento da ação e monitoramento e
avaliação de Programas que recebem insumos oriundos da execução, realizam
análise comparativa com o que foi planejado e retroalimentam o processo decisório
com informações úteis ao acerto de rumos em busca do alcance das metas
estabelecidas.
6 Representada por operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) ofertados à sociedade, que contribuem para atender aos objetivos de um Programa, o qual pode ser constituído por uma ou várias ações, subdivididas em orçamentária e não orçamentária.
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Nesse sentido, a experiência ora relatada, refere-se ao ciclo de Planejamento
de uma Secretaria de Estado, que após os percalços relacionados ao procedimento
metodológico que permeou as ações de Monitoramento e a Avaliação – M & A no
Estado, ligados, sobretudo ao PPA 2012/2015 com seus 47 programas
governamentais, deparou-se com planejamentos organizacionais e Leis
Orçamentárias Anuais não aderentes aos compromissos assumidos no PPA.
Portanto, foi necessário reorientar o procedimento metodológico que permeava
as ações da Secretaria, focada inicialmente na apuração dos indicadores dos
programas de governo e nas metas dos compromissos dos Programas do PPA
vigente. Assim, adotou-se como instrumento basilar a análise qualitativa das ações
orçamentárias, justamente por se tratarem do elo entre o planejamento e a sua
execução.
Após breve histórico e relato da nossa experiência acumulada, passamos a
tratar, também de maneira abreviada, da implementação da nova sistemática de
Monitoramento a ser realizada junto ao PPA 2016/2019, a qual busca o
aperfeiçoamento da sistemática de coleta, analise e consolidação de informações
sobre a execução física e financeira das ações governamentais, através dos registros
fornecidos pelas setoriais e seccionais responsáveis pela execução dos
Compromissos e Metas, em tempo hábil. Essas informações subsidiarão a tomada de
decisão referenciada no modelo transversal preconizado, com o consequente
aprimoramento da rede de monitoramento, coordenado pela Secretaria de
Planejamento e possíveis revisões do plano plurianual.
Para tanto, primando pela reorientação da metodologia de M&A no Estado, a
implementação do novo modelo de monitoramento dos Programas do PPA 2016-
2019, cumpre as seguintes etapas: desenho do processo atual de monitoramento;
identificação de oportunidades de melhoria; redesenho do processo; padronização de
procedimentos; efetiva implementação do processo de monitoramento.
O processo de Monitoramento de Programas do PPA 2016-2019 está
estruturado a partir da análise qualitativa dos instrumentos de planejamento, dos
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registros e da execução física e financeira das ações governamentais, além da
elaboração de apontamentos do acompanhamento.
A implementação do processo se dá com a consecução da sequência de
etapas da sistemática, e que resultam em importantes produtos para a concretização
do Monitoramento dos Programas de Governo do PPA 2016-2019.
5.1. ETAPAS DO MONITORAMENTO
I. Definição do Escopo do Monitoramento
A definição do escopo do monitoramento, leva em consideração critérios de
materialidade, relevância e criticidade, aplicados aos Programas de Governo e seus
compromissos, para estabelecer quais compromissos de cada programa a serão
monitorados.
II. Identificação dos Responsáveis por Compromissos
A identificação dos responsáveis por Compromisso se dá no Sistema Integrado
de Planejamento, Contabilidade e Finanças – FIPLAN, pelas Assessorias de
Planejamento e Gestão – APG, que cadastrará a unidade setorial ou seccional
responsável por cada um dos compromissos.
O responsável pelo compromisso será o superintendente ou equivalente nas
seccionais que responde pela unidade cadastrada como responsável pelo
compromisso.
III. Alinhamento Conceitual e Processual
O alinhamento conceitual será promovido pela Secretaria do Planejamento –
SEPLAN, no início do primeiro ano do PPA 2016-2019, com todos os envolvidos na
gestão e execução dos compromissos que compõem cada Programa de Governo do
Plano Plurianual.
IV. Planejamento da Execução da Meta Quadrienal
O Planejamento da Execução Quadrienal se dá em reunião de monitoramento
no início do primeiro ano do PPA 2016-2019, onde ocorre a pactuação sobre a
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pretensão anual para cumprimento da Meta Quadrienal e a identificação dos
elementos monitoráveis (bens e serviços resultantes da execução de ações
governamentais) de maior relevância no cumprimento das Iniciativas vinculadas às
Metas dos Compromissos.
No início do 2º, 3º e 4º ano do PPA 2016-2019, haverá o fechamento do ano
anterior e a repactuação dos elementos monitoráveis.
V. Registro da Execução dos Compromissos
O Registro da Execução dos Compromissos será realizado mensalmente pelas
setoriais e seccionais no Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e
Finanças – FIPLAN, nos submódulos de Acompanhamento e Monitoramento.
A responsabilidade pela qualidade e tempestividade das informações
registradas no FIPLAN é dos superintendentes ou equivalentes que respondem pelo
Compromisso do Programa de Governo.
VI. Análise e Identificação de Pontos Críticos
A Análise e Identificação de Pontos Críticos da execução dos Programas dar-
se-á, mensalmente, pela equipe de monitoramento da Superintendência de
Monitoramento e Avaliação da SEPLAN que registrará os achados no submódulo de
monitoramento do FIPLAN.
Os responsáveis pelos compromissos das setoriais e seccionais, igualmente
poderão realizar registros sobre achados de monitoramento no submódulo de
monitoramento do FIPLAN.
VII. Reunião de Monitoramento
A. Reunião de Planejamento da Execução Quadrienal
É realizada por Compromisso do Programa de Governo, coordenada pela
Diretoria de Acompanhamento e Monitoramento da Superintendência de
Monitoramento e Avaliação da SEPLAN e conduzida pelo Monitor do Programa de
Governo, com a participação do Superintendente ou o equivalente, responsável pelo
compromisso e o APG da setorial.
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Nesta reunião o Monitor do Programa de Governo pactua com o responsável
pelo Compromisso, qual a pretensão anual de cumprimento da meta quadrienal e
quais serão os produtos (bem ou serviço) de ações governamentais que irão cumprir
com as Iniciativas vinculadas às Metas estipuladas no Plano Plurianual.
B. Reunião Ordinária de Monitoramento
É realizada por Compromisso do Programa de Governo, coordenada pela
Diretoria de Acompanhamento e Monitoramento da Superintendência de
Monitoramento e Avaliação da SEPLAN e conduzida pelo Monitor do Programa de
Governo, com a participação do responsável pelo compromisso e o APG da setorial,
com o objetivo de analisar o andamento da execução dos compromissos monitorados.
Nesta reunião o Monitor do Programa define, juntamente com o responsável
pelo Compromisso, a solução para os pontos críticos identificados que estejam na sua
alçada. E juntos definem sugestões de solução a serem encaminhadas para as
instâncias superiores.
C. Reunião da Gestão Político-Institucional
Coordenada pela Superintendência de Monitoramento e Avaliação com a
participação de responsáveis por compromissos, Assessores de Planejamento e
Gestão, Chefes de Gabinetes e representantes de unidades da SEPLAN e de outras
secretarias, que possam contribuir com ajustes e melhorias necessárias, apontadas
pela Instância de Gestão Tático-Operacional.
Nesta reunião, o Superintendente de Monitoramento e Avaliação analisa com
os gestores convocados à reunião, as sugestões de solução para os pontos críticos
apontados e encaminha decisões para ajustes e melhorias. Podendo identificar pontos
críticos que devam ser encaminhados à instância superior.
D. Reunião da Gestão Político-Estratégica
Coordenada pelo Gabinete do Secretário da SEPLAN com a participação de
Secretários, Chefes de Gabinete, Assessores de Planejamento e Gestão e
Superintendente de Monitoramento e Avaliação com o objetivo de tomar decisões em
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última instância sobre ajustes e melhorias necessárias, apontadas pela Instância de
Gestão Político-Institucional.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS E OUTROS DESAFIOS
A experiência de monitoramento vivenciada pela SEPLAN Bahia, processo
iniciado há apenas dois anos, é reveladora de alguns aspectos que podemos agrupar
como pontos fortes e fracos do processo ora relatado.
Consideramos como principais pontos fracos desse processo: a ausência de
uma cultura de monitoramento e avaliação nas instâncias decisórias e equipes
envolvidas na execução dos programas; existência de estruturas organizacionais e
processos inadequados ao monitoramento da execução das políticas públicas; e a
formação insuficiente de capacidades em monitoramento e avaliação.
Já entre os pontos fortes é possível identificar que: houve a ampliação do
conhecimento do PPA e respectivos programas; constituiu-se uma rede de
interlocutores nas unidades executoras; ampliou-se a disseminação do
monitoramento e avaliação, com sua importância entre as equipes; institucionalizou-
se as informações sobre a execução física do PPA, numa ferramenta informacional
corporativa; e ainda, o fortalecimento da participação e transparência na gestão
pública.
Os principais desafios para a gestão do PPA 2016-2019 são: fortalecer a
relação das setoriais com o órgão central de planejamento e gestão, consolidar a
responsabilização dos dirigentes com os Compromissos e Metas pactuados e,
aprimorar, nos órgãos estaduais, o acompanhamento sistemático da execução dos
produtos, possibilitando uma maior transparência entre os bens e serviços entregues
e sua relação com o atendimento às demandas da população baiana, levantadas no
processo de escuta social.
Relevante destacar que o processo aqui descrito tem uma resultado intangível.
As dificuldades enfrentadas, nem sempre superadas, em todo esse processo
construtivo de uma metodologia de monitoramento, é incentivadora para alcançarmos
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uma cultura que reconheça a relevância do Monitoramento e da Avaliação para a
gestão pública.
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REFERENCIAS
BAHIA. Decreto nº 10.359, de 23 de maio de 2007. Aprova o regimento da secretaria
do planejamento. Diário Oficial [do] Estado da Bahia, Salvador, BA, v. 91, n. 19.419,
24 maio 2007. p. 14-20. Disponível em: <http://www.casacivil.ba.gov.br>. Acesso em:
maio 2014>
______. Instrução Normativa nº 2 de 12 de novembro de 2012. Regulamenta a
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Plurianual no âmbito do Poder Executivo estadual. Diário Oficial [do] Estado da Bahia,
Salvador, Bahia, 2012. Disponível em: http://www. www.egba.ba.gov.br/diario/
BAHIA. Secretaria de Planejamento. Cartilha do Plano Plurianual-Participativo
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______. Plano Plurianual - PPA: 2012-2015. Salvador, BA: SEPLAN, 2011a.
______. Secretaria do Planejamento. Diretoria de Avaliação. Manual de Avaliação
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http://www.seplan.ba.gov.br/wp-
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Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Caderno de
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junho 2012.
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25
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MDS. PolicyPapers, n. 17. ONU: Brasília, 2006.
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_____________________________________________________________
AUTORIA
Maria Aparecida Fortes de Almeida Presidio - Secretaria do Planejamento
Fabiane Louise Bitencourt Pinto
Jamille Santos dos Santos Lima
Alexandre Vasconcelos Junqueira
Ana Suely Queiroz Ferreira
Dora Neuhaus