sistema de informacao de custos na administracao publica federal

Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrcia Guimares

VICTOR BRANCO DE HOLANDA contador e economista, doutor em contabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e membro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para o Setor Pblico, diretor de Gesto Estratgica do Ministrio da Fazenda, onde supervisionou projetos prioritrios, com destaque para o projeto de implantao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal. E-mail: [email protected]. FERNANDO LATTMAN-WELTMAN socilogo e cientista poltico, doutor em cincia poltica pelo Iuperj. professor e pesquisador do Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getulio Vargas (Cpdoc/FGV). FABRCIA GUIMARES mestre em cincia poltica pelo Iuperj. Atualmente cursa o doutorado em cincia poltica na UFF, onde estuda polticas pblicas para micro e pequenas empresas. membro do grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Poltica em uma Era de Transformaes.

AVictor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrcia Guimaresorganizadores

ps dcadas de estagnao e desequilbrio das contas pblicas, o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetria anterior de cresci-

mento econmico e vem se inserindo na ordem mundial com visibilidade, aceitao e expectativas positivas cada vez maiores por parte das demais naes. Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida trajetria de institucionalizao democrtica do pas, marcada pela competio poltica legtima, com alternncias de poder efetivas e pacficas, ambas dinamizadas por crescente participao poltica popular, em nveis rara-

O

Sistema de Informao de Custos do Governo Federal um

importante instrumento de apoio a deciso, que permite a gesto eficiente, eficaz e efetiva de polticas pblicas. Ao mesmo tempo, torna transparente para os cidados a forma como seus impostos esto sendo aplicados. Este livro descreve a criao e implementao desse sistema.

Sistema de informao de custos na administrao pblica federalUma poltica de Estado

mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais. Esses dois processos virtuosos crescimento econmico sustentvel e institucionalizao da democracia tm permitido o avano no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber, o do resgate da imensa dvida social legada por nosso passado de graves desigualdades regionais, sociais e polticas acumuladas. Nesse sentido, os olhos e as atenes se voltam, mais uma vez em nossa histria, para o Estado brasileiro, como principal agente regulador e coordenador dos recursos e esforos nacionais. E como usual em nossa cultura poltica, so as suas lacunas, disfunes e imperfeies o foco das anlises e projetos de reforma. Certamente, h muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos necessrios efetivao das muitas e fundamentais tarefas que dele demandamos. Este livro conta, brevemente, a histria de uma dessas estratgias essenciais melhoria da qualidade da gesto pblica: o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal.

orgs.

Sistema de informao de custos na administrao pblica federal

Ministrio da Fazenda

Sistema de informao de custos na administrao pblica federal

Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrcia Guimaresorganizadores

Sistema de informao de custos na administrao pblica federalUma poltica de Estado

copyright 2010 Victor Branco de Holanda, Fernando lattman-Weltman, Fabrcia Guimares direitos desta edio reservados editoRa FGV Rua Jornalista orlando dantas, 37 22231-010 Rio de Janeiro, RJ Brasil tels.: 0800-021-7777 21-3799-4427 Fax: 21-3799-4430 e-mail: [email protected] [email protected] www.fgv.br/editora impresso no Brasil/Printed in Brazil todos os direitos reservados. a reproduo no autorizada desta publicao, no todo ou em parte, constitui violao do copyright (lei no 9.610/98). os conceitos emitidos neste livro so de inteira responsabilidade do autor. 1a edio 2010 Preparao de originais: sandra maciel Frank Projeto grfico e editorao eletrnica: Fa editorao eletrnica Reviso: marco antonio corra, Fatima caroni e tathyana Viana Capa: adriana moreno Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen sistema de informao de custos na administrao pblica federal : uma poltica de estado / Victor Branco de Holanda, Fernando lattman-Weltman, Fabrcia Guimares (orgs.). Rio de Janeiro : editora FGV, 2010. 160 p. inclui bibliografia. isBN: 978-85-225-0838-9 1. sistemas de informao gerencial Brasil. 2. sistemas de recuperao da informao administrao pblica Brasil. 3. despesa pblica Brasil. i. Holanda, Victor Branco de. ii. lattman-Weltman, Fernando. iii. Guimares, Fabrcia. iV. Fundao Getulio Vargas. cdd 029.935

Sumrio

7 11 17 23 41 53 69 101 115 133 141 145

apresentao os participantes no processo de concepo e implantao do sistema de informao de custos do Governo Federal introduo 1 Reformas e gesto pblica 2 Formao do marco regulatrio 3 da concepo do sistema sua implementao 4 conceito de custo na administrao pblica e estratgia geral de implementao do sistema 5 Recepo do sistema pelos rgos controladores e pela sociedade civil 6 Uma nova cultura gerencial pblica 7 sistema de custos como poltica de estado Bibliografia anexo Questionrio sobre custos na administrao pblica federal

a P r e S e n ta o

Informao de custos e qualidade do gasto no governo federal: avanos na administrao dos recursos pblicos

O ponto central das propostas de reforma do Estado tem sido a mudana do padro burocrtico de gesto para um padro gerencial proativo.Essaspropostasaliam-seaosanseiossociaisporumEstadocada vezmaistransparente,noqualasinformaessobreosgastospblicoseos benefcioscorrespondentesestejamdisponveis,permitindoaparticipao dos cidados no controle dos dispndios do Estado e possibilitando, no decorrerdesseprocesso,ainclusodenovosatoressociaisnaformulao daspolticaspblicas.

Convmressaltarquegovernarnocomomexernoscontrolesde umamquinaeobterresultadosprevisveis.Almdadefiniodasreas deatuaodogovernoesuasfunes,surgemparalelamentedvidas quanto forma de atuao. So exemplos destas indagaes questes como: com que recursos? Fazer diretamente ou mediante delegao? Comqueprioridade? Nosedeveperderdevistaque,nocasobrasileiro,odesafioduplo:abuscadacompetitividadeeconmicafomentadaporumEstado eficaz e a diminuio das desigualdades sociais. O Estado deve prio-

S I S t e M a d e I n F o r M a o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a o P B L I C a F e d e r a L

rizar a universalizao das polticas pblicas. Isso no , a nosso ver, incompatvelcomaeficinciadaaogovernamental.Comoexemplo podemoscitarodesempenhodosbancospblicos,que,mesmotendo cumpridofunesaltamenterelevantesnaretomadadocrditodurante acriseeconmicamundial,apresentamlucroseresultadosmuitasvezes superioresaosdosetorprivado.Os administradoresdo setorpbliconecessitamde umconjuntode informaesgerenciaisparacumprircomeficincia,eficciaeefetividade aspolticaspblicas.Dessaforma,impe-seanecessidadedeumsistemade informaodecustoscapazdeauxiliardecisestpicas,taiscomocomprar ou alugar, produzir internamente ou terceirizar determinado servio ou atividade.Ou,ainda,permitircomparaesentreoscustosdeatividades ou servios iguais produzidos por unidades organizacionais diferentes, objetivando conhecer e estimular a melhoria da performance de seus dirigentes.Almdisso,asinformaesdecustos,associadasaosbenefcios daspolticaspblicas,deveriamserabaseparaaformulaodaproposta oramentria,sendoooramentoofiocondutorquepermiteexecutaras despesaseprestarosserviospblicosplanejados.

Muitodestaperspectivadeevoluodageraoeusodainformao decustosnosetorpblico(comoacontecehojenogovernofederal)deveseaoaprendizadoacumuladoecontribuiodediversosprofissionais tcnicos e pesquisadores. Nesta breve apresentao e no caso especficodogovernofederaldestacoaimportnciadaabordagem

a P r e S e n ta o

resultantedasreflexes,tantoprticasquantoacadmicas,dosestudos Sistema de informao de custo: diretrizes para integrao ao oramento e contabilidade governamental, de Nelson Machado, e Controladoria governamental no contexto do governo eletrnico: uma modelagem utilizando o enfoque sistmico e a pesquisa-ao na Coordenadoria de Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo,deVictorHolanda,ambos defendidosnaFEA/USPem2002.Destestrabalhosforamtranspostos e experimentados diretrizes e princpios metodolgicos dos quais se destacamosajustescontbeis,enfoquesistmico,complementaridade, gradualismo, interveno participativa e concomitncia, todos de fundamental importncia para o sucesso do processo de concepo e implantao do Sistema de Informao de Custos (SIC) do Governo Federal. Assim,emmarode2010depoisde46anosdaLeino4.320 e 10 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal finalmente o SIC do GovernoFederalsetornourealidade.Fatorelevante?Sim.Masainda nohoradecomemorar.Avalorosaequipecompostaportcnicos dosministriosdaFazendaedoPlanejamento,doSerproedediversos outrosrgosdaadministraopblicafederal,lideradospelosecretrioexecutivodoMF ,NelsonMachado,ecoordenadostecnicamente pelodiretordeGestoEstratgica,VictorHolanda,atuaintensamente paraestabelecereconsolidarosprimeirosnveisdeinstitucionaliza-

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o de uma cultura de utilizao de informao de custos para fins gerenciaisnosetorpblico.Nummodelodegestomodernoembasesgerenciais,nosepode(ou melhor,nosedeve)tomardecisosemconhecerasdiferentesalternativas deao,seuscustoseseusbenefcios.ApartirdaefetivaodoSistemade InformaodeCustosdoGovernoFederalascondiesparaamudana foramefetivamentepotencializadas.Asimplesexistnciadosistemamostra que uma etapa importante foi vencida; agora se faz necessrio aumentar o debate sobre mensurao de custos e destacar sua importncia para a melhoriadaqualidadedogastonosetorpblico,qualificandoadiscussodas perspectivasedesafiosnagestodainformaodecustosnaadministrao pblica.Paratanto,foiidealizado,emparceriacomdiversasentidadesda sociedade acadmicos, pesquisadores, profissionais de diversas reas, gestoreseestudantes,oICongressodeInformaodeCustoseQualidade doGastonoSetorPblico,eventoinovadoredefundamentalimportncia paraaconcretizaodosavanosnaadministraodosrecursospblicos brasileiros. Guido Mantega MinistrodeEstadodaFazenda

oS Parti C i PanteS n o P ro C eSSo d e C o n C e P o e i m P l a n ta o d o SiStema de i n formao de CuStoS do governo federal

As recentes crises internacionais intensificaram ainda mais as presses sobregovernosparaaumentaraeficincianaadministraodosrecursos aplicadosnosetorpblico.Estaeficincia,anossover,precisaseralcanadasemdesconsideraraqualidadedosbenseserviospblicosfornecidos sociedade. A complexidade do ambiente econmico atual exige processosadministrativosmaisflexveiseintegrados,cujodesenvolvimento dependedainteraodepessoasdediversascapacidadeseinstituies. Dessaforma,adotamosumafilosofiadegestopormacroprocessos,em ltimainstnciaembriodeumagestoemredes.GrandepartedosucessodoprocessodeconcepoeimplantaodoSistemadeInformaode CustosdoGovernoFederaldecorredessacompreenso,eesperamosque elacontinueainspiraraagendadousodainformaodecustosparaa qualidadedogastopblico. Cabe registrar aqui os crditos de todos os que trabalharam para que o sistema fosse hoje uma realidade. Vale salientar que a lista dos nomes foi compilada a partir da indicao dos lderes de cada entidade: Ministrio da Fazenda (Secretaria Executiva e Secretaria do Tesouro

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Nacional); Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Secretaria Executiva,SecretariadeOramentoFederal,SecretariadePlanejamento

eInvestimentosEstratgicoseSecretariadeRecursosHumanos),Servio FederaldeProcessamentodeDados,EscoladeAdministraoFazendriae FundaoGetulioVargas.Amimcompeteagradecerasequipes,naspessoas doslderes:JooBernardodeAzevedoBringel,ArnoHugoAugustinFilho, Francisco de Assis Leme Franco, Francisco Gaetani, Cleber Ubiratan deOliveira,CliaCorra,AfonsoOliveiradeAlmeida,DuvanierPaivaFerreira, MarcosVinciusFerreiraMazoni,MauroSrgioBogaSoares,PauloMotta eocoordenador-geraldoprojeto,VictorBrancodeHolanda.Porltimo, soliciteiaosrepresentantesquerelacionassemaspessoasquemuitocontriburamparaqueoSistemadeInformaodeCustosdoGovernoFederal fossehojeumarealidade. Nelson Machado SecretrioExecutivo/MFSecretaria executiva do Ministrio da Fazenda

MarileneFerrariLucasAlvesFilha AlexChristianKamber AngeloJosMontAlverneDuarte ChristianeCabralCastro ClaudiadaCostaMartinelliWehbe DanieleCardoso

o S Pa r t I C I Pa n t e S n o P r o C e S S o d e C o n C e P o e I M P L a n ta o

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ElisngelaCarvalhodaSilva OdilonNevesJunior RubenBauerSecretaria do tesouro nacional

GilvandaSilvaDantas PauloHenriqueFeij FranciscoWayneMoreira RosileneOliveiradeSouza WelintonVitordosSantos BentoRodrigoPereiraMonteiro AndrLuizSantAnaFerrari ArthurRobertoPereiraPinto JeanCacioQuirinodeQueiroz MariaBetniaGonalvesXavier AnaCristinaBittardeOliveira OlavoCorraPereiraJunior FabianaMagalhesA.Rodopoulos FelipePalmeiraBardella MariaClaraEstevamPereiraServio Federal de Processamento de dados

MiyukiAbe RicardoCzardeMouraJuc

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BrbaraMariaPassosLima AdrianaPereiraLacerda AnderssomBatistadeSouza AndrDuartedeFreitas GilvandroAssisdaSilvaNeivaJunior CassiusMazzoLaprano GilverlanPessoaPereira GustavoBaldoinoSantosMenezes MariaElizabeteVazdeOliveira MayraMendonaTeles OnildoRodriguesSoares PauloCsardoNascimentoSalgueiro RodrigoGonalvesVirgnioescola de administrao Fazendria

IvoneBugesteLuciano SolangeSilvaGuimaresMandarino SebastioRuiOliveiradeSouza AvelinoBatistaLeiteNeto AloisioFlavioFerreiradeAlmeida VivianeHenderson AvelinoBatistaLeiteNeto

o S Pa r t I C I Pa n t e S n o P r o C e S S o d e C o n C e P o e I M P L a n ta o

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Ministrio do Planejamento, oramento e Gesto

ClaudianoManoeldeAlbuquerque DboraNogueiraBeserra CarlosEduardoLacerdaVeiga CilairRodriguesdeAbreu RafaelFerreiraRochaMonteiro GabrielPennaFirmedeMelo AndreiaRodriguesdosSantos HaroldoCesarSantanaAreal LuizRobertoMoselli SamuelFariasMilanez JosPereiradeSousaFilhoFundao Getulio Vargas

AlexandreDubrowski ArmandoS.M.daCunha EduardoGnisci PatriciaNachard FernandoLattman-Weltman FernandoRezende GustavoPeresCapelaPereira JoseCezarCastanhar LidiceMeirelesPicolin

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MarcoAurlioSRibeiro MariadoCarmoFialhoLicio PauloRobertoMendonaMotta ReginadeAlencarRosa RicardoLopesCardoso SidicleiAlvesSiqueiraCampos StavrosP .Xanthopoylosoutras instituies de ensino superior

AndrCarlosBusanellideAquino JosFranciscoRibeiroFilho LinoMartinsdaSilva JoseAlexandreMagriniPigatto

introduo

Vivemos hoje, no Brasil, um momento histrico que, visto a distncia, peloshistoriadoresfuturos,poderbemserconsideradocomoefetivamente privilegiado. Apsdcadasdeestagnaoedesequilbriodascontaspblicas,opas reordenou-se,retomousuatrajetriaanteriordecrescimentoeconmicoe seveminserindonaordemmundialcomcrescentevisibilidade,aceitao e expectativas positivas por parte dasdemaisnaes, quenosobservam, cadavezmais,comoimportanteparceirocomercialediplomtico,ecomo mercadoatraenteparainvestimentoseprojetos. Tudoissorefleteerealimentaumaigualmentebem-sucedidatrajetria deinstitucionalizaodemocrticadopas,marcadapelacompetiopoltica legtima,comalternnciasdepoderefetivasepacficas,ambasdinamizadas porcrescenteparticipaopolticapopular,emnveisraramenteigualados pornossosvizinhoseinterlocutoresinternacionais. Essesdoisprocessosvirtuososcrescimentoeconmicosustentvel einstitucionalizaodademocraciatmpermitidooavanonocampo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber, o do resgate da imensa dvida social legada por nosso passado de graves desigualdades regionais,sociaisepolticasacumuladas. Nesse sentido, os olhos e as atenes se voltam, mais uma vez em nossahistria,paraoEstadobrasileiro,comoprincipalagentereguladore

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coordenadordosrecursoseesforosnacionais.Ecomousualemnossa culturapoltica,soassuaslacunas,disfuneseimperfeiesofocodas anliseseprojetosdereforma. Sementrarnosmritosepropriedadesdessascobranas,evidente, contudo, que h muito ainda por fazer no sentido de tornar o aparelho administrativo do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentosnecessriosefetivaodasmuitasefundamentaistarefasquedele demandamos. Este livro conta, brevemente, a histria de uma dessas estratgias essenciais melhoria da qualidade da gesto pblica: o Sistema de InformaodeCustosdoGovernoFederal. Veremosaquicomosedeuaintroduodademandaporestesistema emnossahistriarepublicana,comofoipreciso,porassimdizer,aguardar quase meio sculo para que tal projeto se tornasse realidade, e como se criouajaneladeoportunidadequehojeaproveitadapeloMinistrioda Fazenda (MF) para apresentar esse poderoso instrumento de gesto aos diversossetoresdaadministraopblicaesociedadecivilbrasileira. Nas palavras do patrocinador do sistema, o secretrio executivo do MinistriodaFazenda,dr.NelsonMachado,oobjetivodestaobradescreveroprocessodeimplementaodeumconjuntodediretrizesparaaconstruodeumsistemadeinformao decustointegrado,sistmicaeconceitualmente,aooramentopblicoe

Introduo

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contabilidadegovernamentalqueatendasexignciaslegaiseauxilienaavaliaoderesultadosedesempenhosdosgestoresdosetorpblico. (Machado,2005:26)

Assim, o que se segue a descrio no somente de uma iniciativa governamentalcircunscrita,massimodelineamentodeumainovadorapolticadeEstadoque,emboracertamenteinspiradaefavorecidaporesforos parciaisanterioreslevadosacabonosomentenoBrasil,mastambm emoutrosEstadoscontemporneos,aindanoparecetersidoobjetode umaestratgiatoabrangenteeambiciosaquantoaqueseestarrelatando aseguir. Dessemodoolivrosegueaseguinteestrutura:emprimeirolugarfornecemosumabrevecontextualizaohistricamaisampla,quecircunscrevea iniciativaatual,emsuasvariveisecondicionantesbsicas.Nasequnciadescrevemosaformaodomarcoregulatrioque,porassimdizer,deuforma demandadifusaporumsistemadecustos,e,logodepois,relatamosasetapas cumpridaspelaatualadministraonosentidodeviabiliz-lo. Naparteseguintedescritaaestratgiaconceitualeoperacionalem tornodaqualseestruturaapropostadoSistemadeInformaodeCustos doGovernoFederaleseuaprimoramento.Nelaenfatizadaaopopragmticapelousodossistemasestruturantesjdesenvolvidospelosrgos centraisdoEstadoeinspiradosnafilosofiagradualista,incrementalesistmicaquevempresidindoaconfecodoinstrumento.

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Otrabalhofinalizadoemtrscaptulosqueprocuramdarcontadas expectativascomrelaoa:q

recepo do sistema pelos chamados rgos controladores do setor pblicoeagentesdasociedadecivil; seusimpactospotenciaiseefetivossobreaculturagerencialpredominantenoEstado;e,finalmente, aconstruodeumnecessrioconsensoacercadocarterestratgico do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal como polticadeEstado,destinadaaenvolversucessivasadministraese mandatriosdopoderpblico.Foramincludos,porfim,importantesilustraeseanexosaotexto-

q

q

base,demodoamelhoresclareceroprojetoeinformaroleitoracercada incorporaodosistemajuntoaosgestoresdosvriosministriosdoPoder Executivo,sobaformadeumquestionrio. Tal como o prprio Sistema de Informao de Custos do Governo Federal,estetrabalhospoderatenderssuasprincipaisdestinaesse efetivamentelidoerecebidocomadevidaposturacrticaeconstrutivaque devemarcartodainiciativapolticaembenefciodasoberaniaedegovernoscomprometidosprioritariamentecomointeressepblico. Parasuaefetivao,contamoscomacolaboraoinestimveldosnossosentrevistadosnoMinistriodaFazenda;noMinistriodoPlanejamento, Oramento e Gesto; no Servio Federal de Processamento de Dados

Introduo

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(Serpro);noTribunaldeContasdaUnio(TCU);naControladoria-Geral daUnio(CGU),etambmnomeioacadmico,napessoadoprof.Lino MartinsdaSilva(arelaocompletadosentrevistadosseencontranofinal, logoapsabibliografia).Aelesonossomuitoobrigado. Agradecemos tambm aos imprescindveis apoios logsticos dos colegas da FGV Projetos, unidade de extenso e pesquisa da Fundao Getulio Vargas, e da Secretaria Administrativa do Centro de Pesquisa e DocumentaodeHistriaContemporneadoBrasil(Cpdoc),nossaunidadenaFundaoGetulioVargas.

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reformaS e geSto PbliCa

ParaentenderossignificadosadministrativosepolticosmaisamplosenvolvidosnoprojetodeconstruodoSistemadeInformaodeCustosdo GovernoFederalprecisoinseriroseuprocessodecriaonumcontexto histricodemaiorenvergadura. Nonovaademandaporprofissionalismoeeficincianaadministraopblicabrasileira.Seasnecessidadesdeorganizaoburocrticanos quadrosdaadministraomodernaseimpuseramdesdeocomeodoprocessodeconstruodenossoEstadotendopossivelmentecomomarco caracterstico o conjunto de inovaes trazidas em 1808, com a chegada daFamliaRealaoBrasil,comaIndependncia(1822),masacimade tudoapsaaboliodaescravatura,comaRepblica(1889),queocrescimentoeconmico,adiversificaodaestruturasociale,porltimo,mas no menos importante, o avano mesmo que inconstante e tempestuoso da institucionalizao da democracia no pas com o acirramento das demandasedisputaspelocontroledoEstadoqueaquestodaeficcia governamentalganhounovoscontedosemotivaes. Sejacomofor,emqualquerrecuperaohistricadoprocessodeconstituiodoSistemadeInformaodeCustosdoGovernoFederal,preciso partirdaLeino4.320,de17demarode1964.Adespeito,inclusive,de

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todasassuaslimitaes,hojeclarasemfunodanecessriaperspectiva temporal,equeseriamobjetodemudanasposteriormente, a 4.320. [...] um marco relevante nessa rea. Organizou o oramento, definiu regras claras, definiu o plano de conta, definiu uma contabilidade. Claro, tinha uma classificao funcional programtica amarrada, que eu acho que era uma coisa muito dura, e no funcionou, porque, claro, obviamente, cada estado, cada municpio deve ter os programas e as atividades adequadas a seus problemas. Ento eu acho que isso foi um exagero ali. Tanto que, no final da dcada de 90, o prprio Ministrio do Planejamento abriu mo dessa classificao. Acho que esse foi um marco importante, o momento em que o governo federal, o Ministrio do Planejamento, especificamente, abre mo da padronizao da classificao funcional programtica, dando a cada ente federativo a possibilidade de construir os seus programas e as suas atividades, a sua classificao de acordo com os problemas que ela precisava resolver. Acho que isso um caso importante e um avano na discusso do oramento enquanto um instrumento para resolver problemas e alterar a realidade na sociedade.

(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)

Apesardasdificuldadesparasuaimplementao,ademandaporeficinciacaractersticaessencialdoanseioporumsistemadecustosse fezsentir,deummodooudeoutro,emuitomaistarde,emoutrasiniciativasimportantescujoimpactoeinovaodecertomododesaguaramna realizaoatual.

reForMaS e GeSto PBLICa

251 sistema integrado de administrao Financeira do Governo Federal.

O outro marco importante, do ponto de vista tecnolgico, a construo do Siafi.1A construo do Siafi um outro marco importante, quer dizer, do ponto de vista a da tecnologia da informao. Depois ns temos um outro marco importante na legislao, que a Lei de Responsabilidade Fiscal; que vem e define regras importantes para a gesto pblica, atualizando uma srie de conceitos da 4.320, impondo penalidades para o no cumprimento de metas; colocando metas de responsabilidade para os entes federativos: meta de receita nominal, metas de despesa de pessoal.(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)

Masporque,ento,foiprecisoquasemetadedeumsculoparaque aquelaformulaoexemplardoimperativodeconstruodeumsistemade custosnaadministraopblicafederal,talcomoexpressanaleide1964, pudesseserefetivamenteatendida? Emborasejadifcilimaginaraefetivaodetaldemandasemosrecursostecnolgicosqueainformatizaohojenosfaculta,acreditamosqueas principaisvariveisapermitir,somentehoje,aimplantaodeumsistema decustossodeordemhistrica,econmica,polticaecultural. Defato,aprimeiradificuldadejsecolocavanoprprionvelterico, no modo como custos eram definidos conceitualmente na disciplina contbil e no questionamento acerca da pertinncia de sua aplicao ao

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universodasatividadespblicas.Sendooprpriotermoeaproblemtica doscustosoriginriosambosdamodernaatividadeempresarialprivada capitalista,centradananoodeprodutoenabuscadolucro,paramuitos autorestalconceitonopoderia,arigor,seraplicadoprticadacontabilidadegovernamental. No surpreende, portanto, que a prpria aplicao demandada pela Leino4.320sereferissesatividadesindustriaisdaadministrao. Masosfatoresmaisdecisivosapostergararealizaodeiniciativato importanteforamdenaturezaeminentementeprtica. Em primeiro lugar, pode-seapontara de certomodo naturalpriorizaodada,noBrasileaolongodasltimasdcadas,sdimensesoramentriasefiscaisnaexecuodaspolticaseconmicaedeplanejamento,porinteresseeiniciativadosrgoscentraisdaadministraopblica naconfiguraoatualdogovernofederal,osministriosdaFazendae doPlanejamento,OramentoeGestoeaconsequentereproduode taisprioridadesedaculturadegestoaelasassociadanasdemaispastas encarregadasdasdiversasfinalidadeseencargosdogoverno.Sempre, na rea de contabilidade, sempre ns reclamvamos muito eu mesmo tenho trabalhos escritos, publicados em congressos , a no final dos anos 80, ns reclamvamos muito, em pesquisas e em estudos, do sistema de contabilidade pblica brasileiro. O sistema brasileiro de contabilidade pblica um sistema que d uma nfase muito grande ao processo oramentrio e d uma nfase zero, ou


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quase zero para o processo do patrimnio. O patrimnio, a administrao pblica brasileira s se importava com o patrimnio financeiro, aquele gerado de fluxo de caixa, e o patrimnio permanente e o patrimnio de dvidas, as obrigaes normalmente ficavam relegados a segundo plano. E h muito tempo ns vnhamos trabalhando nisso. (EntrevistacomLinoMartinsdaSilva,4mar.2010)

Mesmoemperodosdeautoritarismocomonointervalode1964 a1985,ovastoecomplexoconjuntodedemandaspostasspolticas pblicasdoEstadobrasileiro,deparcomosconstantesdesafiosmacroeconmicosaenfrentarnosentidodemanterasnecessriastaxasdecrescimentoeresolvergravesproblemassociais,tornavaimperativososesforos nosentidode:garantirasolvnciadoEstadoeonecessrioequilbriodas finanaspblicas,demodoapermitir,tambm,amelhoremaisracional alocaodosrecursosfinanceirosaumamquinaadministrativacujasfunes e responsabilidades to dramaticamente se expandiram na segunda metadedosculoXX.Umeoutrodesafiospoderiamserenfrentadosa contentomediante,claro,aconjunoeficazearticuladadagestomacroeconmicaedoplanejamento. Assim,seocontextohistricoimediatopromulgaodaLeino4.320, naprimeirametadedosanos1960,era,comosabemos,odeumaprofunda crisenosfundamentosdaeconomianacionalcriseestaqueseseguira aoxitodoprocessodedesenvolvimentoaceleradoherdadodadcadaan-

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terior,crisepolticaeinstitucionalconsequente,quenoscustouosacrifciodeimportantesinstituiesdemocrticasem31demarode1964, seguiram-se,embasespolticasautoritrias,aestabilizaoeconmicaea retomadadodesenvolvimento,marcadaspeloadventodetaxasrecordesde crescimento,desacompanhadas,contudo,dosdesejveiscomplementosde distribuiomaisequitativadarendaedereduodasgrandesdesigualdadessocioeconmicaseregionaisbrasileiras. Comagravecrisedaprimeirametadedadcadade1970queps fimchamadaeradomilagreeconmico,mas,acimadetudo,como agravamentodenossasituaonoinciodosanos1980,mergulhamosem longoperododedesestabilizaoeestagnao.AcapacidadedeinvestimentodoEstadoreduziu-sedrasticamente,fazendodoequilbriofiscala prioridadequasequeexclusivadaadministraocentral,numrduoesforoqueconsumiriaaindamaisdeumadcadaparaseefetivar. Seaestabilizaofinanceirafoifinalmentelograda,apartirdaefetivaodoPlanoReal,iniciadoem1994,seriamprecisosaindamais10 anoseumasriedeoutrasinovaesinstitucionaisparaque,uma vez finalmente retomado o crescimento econmico na primeira metade daprimeiradcadadonovosculo,ocaminhoseencontrasselivre,por assimdizer,paraoaperfeioamentodasferramentasdegestodosrecursospblicos. Atrajetriahistricaficaevidentenavisodeumdosparticipantesdo processodeconstruodoSistemadeInformaodeCustosdoGoverno


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Federal,ocoordenador-geraldenormasdecontabilidadeaplicadasfederaodaSecretariadoTesouroNacional,PauloHenriqueFeij.E muito claro, quando voc comea a estudar o processo histrico do pas, voc pega ali a dcada de 80, que quando, ao mesmo tempo, tem o caos e nasce o reordenamento, voc consegue verificar isso. O Brasil, quando vai ao fundo do poo, tem a sua primeira crise, ali na dcada de 80, com a diminuio dos fluxos externos; um resumo bem breve da histria do pas : voc tem um pas que cresce, com um endividamento, na dcada de 70, final da dcada de 60 para 70, e quando chega na dcada de 80, o cara que te financia diz que no tem mais dinheiro para financiar. A voc para e olha para a tua casa e diz assim: Caramba! No d para eu viver com o que eu ganho. E mais do que isso, eu nem sei o quanto eu ganho, e nem sei o quanto eu gasto. Espera a. Eu tenho que implementar, minimamente, mecanismos de controle do meu fluxo. E a nascem os controles desses que ns vamos conhecer, de forma mais abrangente, no pas todo [...]. Como o implantado em 1982, sobre um indicador bsico de o pas no saber nem o quanto ele se endividara em cada perodo. Os economistas diziam: Voc gasta mais do que voc arrecada?. No sei. A dvida pblica est aumentando porque voc gasta mais. Quanto? No sei. No tinha informao nenhuma. Ento, a primeira ideia essa ideia de controlar fluxo, e a controla o fluxo, e vem todo um sistema para apoiar isso, vem a parte institucional, um nico oramento, todo o dinheiro na conta nica, um sistema contbil para controlar isso. A comea o reordenamento, ao lado daquele caos que foi a dcada de 80, com moratria, vrios

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planos, inflao elevada e tal. Todo esse processo de reordenamento vai cair l na dcada de 90, no final da dcada de 90, com a LRF A dcada de 90 a dcada do . ajuste, a dcada em que voc arruma a casa, em que voc organiza aquela casa, para dizer assim: Agora, meu amigo, eu estou vivendo dentro do que eu ganho, a casinha est arrumada; agora as coisas so diferentes, eu controlo o quanto eu ganho e o quanto eu gasto. Ento, esse um cenrio em que fica muito claro que eu precisei primeiro de instrumentos de fluxo. No dava para pensar em contabilidade patrimonial com inflao de 2 mil porcento. A informao patrimonial no vale nada, com inflao de 2 mil porcento. Vale para o mbito social. Mas no adianta eu me preocupar com tantos problemas sociais se eu nem controlo o valor da moeda. Ento, quando a gente desloca o foco de inflao para esses outros problemas um passo: eu resolvi problemas estruturais bsicos, agora eu tenho outros. Eu posso me dar ao luxo, entre aspas, de fazer contabilidade patrimonial, de pensar no sistema de custos, porque aquele passado j foi. Ento, j estou em outro patamar. (EntrevistacomPauloHenriqueFeij,15mar.2010)

Naspalavrasdoprof.LinoMartinsdaSilva,oqueseobservanaatualidadequeapsaediodaConstituiode1988, osadministradoresestaduaisemunicipaistiveramumrelativoaumentodas receitaseumaconsequenteaceleraodasdespesaspblicas,principalmente asvoltadasparaoatendimentodocidado.Entretanto,apartirdaedio,em


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1994,dasmedidaseconmicasvoltadasparaocontroledainflao,passaram agerirocaixaporintermdiodoingressodereceitassemaindexaoanterioreosdesembolsospassaramater,emmuitoscasos,atualizaomonetria apartirdadatadaliquidaodasdespesas.Essesfatostmsidosbalizadores paraqueosresponsveispelaContabilidadePblicaouGovernamentalsejam convocados para implementar sistemas de informaes gerenciais que introduzamconceitodecentrodecustosporprogramas,permitindoassim queosusuriosatuemnareduodecustosedesperdcios,comoumdos critriosdeavaliaodedesempenho. (Silva,2009:16)

Nosetrata,porm,apenasdeumamudanagerada,endogenamente, apartirdaevoluoprpriadaconscinciagerencial.Houtrasdemandas maiores,eexteriores,quecadavezmaissefazemouvirsobreaadministraopblica:Simultaneamente,osrelatriosextradosdaContabilidadepodemserdisponibilizadosaocidado,permitindo-lheoacompanhamentorotineirodosatos praticadospelosadministradores,dosrecursosarrecadadosedesuaaplicaocomomeioparaatingirosresultados. (Silva,2009:16)

Principalmenteporque,emritmoparaleloaodoconturbadoprocessohistricodecriseereordenaodosfundamentosmacroeconmicosde

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nossasociedade,transcorreram,nosemsobressaltos,mascertamentede modomaiscontnuoeascendente,astransiespolticasdaliberalizao edemocratizaodoEstadobrasileiro.Defato,enquantoopasmergulhava nas crises econmicas das dcadas de 1970 e 1980, a agenda poltica e institucional avanava sem interrupes: da abertura poltica, lenta e gradual, promovida pelo regime militar a partir de 1974, chegamos, no finaldaqueladcada,superaododiscricionrioAtoInstitucionalno5, LeideAnistiaeaofimdobipartidarismo,comoinciodareorganizao donossosistemarepresentativo.Em1982voltamosaelegerdiretamente nossosgovernadorese,logoemseguida,osprefeitosdecapitais.Masos fatospolticosmaisimportantesdoperododeparcomareconquistada plenaliberdadedeexpressoeoavanodanossasociedadecivilforam ainstalaodaAssembleiaNacionalConstituinte,em1987,apromulgao danovaCartaMagna,noanoseguinte,e,finalmente,em1989,aprimeira eleiodiretaparaapresidnciadaRepblicaemquase30anos. estanovasociedade,dinmicaeatuantecapazinclusivededemandarefazerredigirparasiumadasconstituiesmaismodernasedemocrticasdoplaneta,edeelegereemseguidaexigir,legalmente,adeposio de um presidente eleito , que sustenta com seus impostos as atividadesdoEstadoe,cadavezmais,desejaverseusrecursosaplicadosde formatransparenteeeficientenaproduodaquelesbenspblicosessenciaissuaqualidadedevidaesoberania.


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Comaredemocratizaodopas,tambmagestogovernamentalse reinserenaretomadadocontextohistricoseculargeraldeaperfeioamentodocontrolepopulardacoisapblica.Eu diria que, na perspectiva histrica, cada vez mais os governos tm limites, esto sendo estabelecidos mais limites. Porque, na antiguidade, o governante emitia dinheiro sem qualquer controle. No existiam bancos centrais. Ento, precisava de dinheiro, ele emitia, sem nenhum problema. Alis, a prpria origem do oramento j mostra isso, quando o Joo Sem Terra,2 o Parlamento obrigou que ele, para lanar impostos, e portanto receita, precisava do aval do Parlamento ingls. E a voc teve [no Brasil] um estresse fiscal grande, a nos anos 1970 e 80, quer dizer, uma dificuldade de receita, de arrecadao. Essa crise fiscal acabou levando os governos a quererem fazer mais controle sobre as finanas pblicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal, na verdade, ela culmina nisso. Porque antes, por exemplo, na poca da fuso [dos antigos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro], voc tinha autorizao para emitir ttulos. Os estados e os municpios que queriam, eles emitiam ttulos. O estado do Rio de Janeiro emitia ttulos, as Obrigaes Reajustveis do Tesouro. E a acabaram se endividando de maneira assustadora. [...] E eram emisses de ttulos que no eram para fazer investimentos; eram emisses de ttulos para pagar a folha de pagamento. Eu conheo casos no estado do Rio assim. O pessoal estava de greve. Como que vai acabar a greve? Dando o aumento. Como que d aumento2 Joo sem terra, ou Joo i da inglaterra, que reinou de 1166 a 1216.

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se no tem receita? Emitia ttulos e pagava o salrio. Ora, isso uma coisa desastrosa [...] E isso ia rolando, rolando, rolando, essa dvida. A partir do momento da Constituio de 1988, quer dizer, dessas questes todas, os governos acabaram sendo mais monitorados a respeito disso. Ento, voc no pode mais emitir ttulos; a tua receita tem uma elasticidade que vai at um determinado nvel; no tem como voc fazer mais lanamento de impostos ou de taxas, porque [...] quando voc faz, um problema, a populao acaba prejudicada. A, qual a soluo para isso? A soluo voc olhar pelo lado do custo. (EntrevistacomLinoMartinsdaSilva,4mar.2010)

Chegadosentoaomomentoatualeaosimperativosdamudanade mentalidadeadministrativaeaperfeioamentodasferramentasparaagestoeocontrole...Eu vejo, do ponto de vista histrico, isso, que voc no tem mais margem, no mbito da receita. O Brasil j paga uma carga tributria, segundo aquele Instituto [Brasileiro] de Planejamento Tributrio,3 de 38% do PIB, ou uma coisa assim. Ento, voc no tem mais margem. A, como que voc3 iBpt (instituto Brasileiro de planejamento tributrio).

resolve isso? Resolve atravs de um sistema de custos, quer dizer, voc vai tentar fazer mais com menos, fazer mais coisas com menos recursos. Eu vejo, na perspectiva histrica, que seria uma soluo para esse problema da

crise fiscal. Eu acho que essa mudana est ocorrendo. Porque at o final da dcada de 90, por exemplo, se voc chegasse no Banco Mundial, na Caixa Econmica


354 Banco Nacional de desenvolvimento econmico e social.

e no BNDES4 e dissesse assim: Eu quero um emprstimo para fazer uma racionalizao na minha secretaria, no meu ministrio, na minha prefeitura, eu quero recursos para fazer isso, eles diriam: No tem recurso. S tinha recurso para aumentar a receita. Quando voc fazia esse PNAFM, o Pnafe,5 so todos projetos [...] para receita. Eles agora j mudaram: eles j comeam a investir na parte de organizao, na parte de infraestrutura, quer dizer, como que voc muda. Ento, acho que, do ponto de vista histrico, isso que vai acabar ficando, quer dizer, essa mudana de tica. O tempo que vai levar, no sei. Entre Joo Sem Terra, receita, e controlar a despesa, ns estamos falando de 1200 e no sei quanto a 1789, a Revoluo Francesa. Portanto, levaram 500 anos. (EntrevistacomLinoMartinsdaSilva,4mar.2010)5 pNaFm (programa Nacional de apoio Gesto administrativa e Fiscal dos municpios Brasileiros) pnafe (programa Nacional de apoio administrao Fiscal para os estados Brasileiros).

Todo este processo de mudanas sociais, econmicas e polticas no Brasil foi tambm acompanhado, no contexto internacional do ltimo quartodesculo,porimportantesmutaesnocampodaculturagerencial. AcrisedochamadoEstadodebem-estarnasprincipaisdemocraciasdo Ocidenteaofinaldadcadade1970,seguidapelocolapsodaexperincia soviticanoLesteeuropeunatransiodosanos1980paraos1990,mas

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tambmatransformaoglobaldosfluxoseconmicosinternacionaisaceleradospelachamadarevoluoinformacional,quesedeuemparaleloa taiseventosequesegueemplenocursoderam,etmdado,ensejoa umabuscareiteradapelaprodutividade,emqueparadigmasdegestoso permanentementerenovadosesujeitosaotestedaexperincia,numquadrodegrandecompetitividadeeinovao.A dcada de 90, ela vai trazer uma nova viso de custos no mundo. Custo no era mais para definir preo de venda. Com a complexidade da produo, a gente chega num momento em que os custos indiretos so to grandes, em alguns setores, que os modelos no servem para mais nada. Porque antes era assim: matriaprima, mo de obra, produtos bsicos, e mais um pedacinho de custos indiretos, que eu dava um jeito de distribuir de alguma maneira, e depois, j tinha o custo e... pronto, chegava l. (EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)

Dagestoprivadagestopblica,asnovasmudanasnosefizeram esperar. AindadeacordocomNelsonMachado,nofinaldosanos80einciodos90,ospases-membrosdaOrganizaopara CooperaoeDesenvolvimentoEconmico(OCDE)passaramporumaonda dereformasdagestopblica,frequentementeinspiradas,segundoOrmond


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e Loffler (1999:68), pelo paradigma da Nova Gesto Pblica (New Public Management NPM). Os paradigmas da NPM decorrem basicamente de duas vertentes tericas: a nova economia institucional e o gerencialismo. Para os novos economistas institucionais, os sistemas oramentrios tradicionaisproduzemalocaodedespesassubotimizadas,namedidaemqueo custodosprogramas,cadavezmaisnumerosos,podeserexternalizado,acarretandodficits,endividamentoouaumentodeimpostosindesejveis.Como osbenefciossoconcentradoseoscustospagosportodaapopulao,as aescoletivasdeatoresoramentriosindividuais,comportando-sedeformaracionalnoprocessooramentrio,resultaroemnveistotaisdedespesasmaisaltosdoqueaquelesconsideradoscomoresultadocoletivotimo.6 (Machado,2005:51)

aprpriadimensodocontroleque seimpe,porassimdizer,comoparteessencial da busca pela eficincia na gesto

6 Referncia a Kelly e Wanna, 2001.

eque,comoveremos,setornarelementoestratgiconaimplantaodo atualSistemadeInformaodeCustosdoGovernoFederal. A palavra-chave da nova arte da administrao pblica, em contextosdemocrticos,derevoluoinformacionaledeaumentodacompetio econmica globalizada, antiga: chama-se responsabilidade. Com efeito, assim prossegueem seu raciocnioatese do secretrioexecutivo Nelson Machado:

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Emdecorrnciadessaviso,asreformasoramentriasdeveriamcriarregras einstituiesqueestimulassem,naformulaooramentria,abuscadeobjetivos coletivos racionais. Assim,os nveis totais de despesas deveriam ser centralmentedeterminadosedepoisusadosparadisciplinaremasnegociaes oramentriassubsequentes(KellyeWanna,2001:59).Porsuavez,ogerencialismo identificou, nos valores, nas regras e nas prticas da administrao pblica,afontedaineficinciagovernamental,jqueenfatizavaaprobidadee acondescendncia,emdetrimentodaeficincia.Consequentemente,osburocratasdeambasasagncias,gastadoraseguardis,administravamregrase regulamentosaoinvsdegerenciarseuprogramaeseusrecursosdepoltica (Ibid.,p.61).Assoluespropostasforamaadoodastcnicasdegerenciamentodosetorprivado,amelhoriadaqualidadedosserviosprestadoseo fortalecimento da responsabilizao do gerenciamento operacional, alm da articulaoentreosprogramaseseusobjetivosealigaoentreaavaliaodo programaeasalocaesoramentrias. (Machado,2005:51)

DeacordocomClaudianoManoeldeAlbuquerque,secretrioadjunto de oramento federal, da Secretaria de Oramento Federal (SOF), do MinistriodoPlanejamento,OramentoeGesto(MPOG),atendncia, defato,internacional.Basicamente, o que ns temos em outros pases do mundo? Ns temos alguns pases que j avanaram no sentido de ter uma avaliao um pouco mais tcnica


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no processo de alocao. E, basicamente, o que isso? voc introduzir prticas de governana, governana das instituies sobre os seus processos, os seus servidores, mas governana tambm da sociedade sobre as instituies pblicas. Quando ns tivermos esse nvel de governana, da sociedade sobre as instituies, o que ns vamos ter que mostrar para a sociedade? Vamos ter que mostrar exatamente o custo e o benefcio das polticas pblicas. (EntrevistacomClaudianoManoeldeAlbuquerque,15mar.2010)figura 1

Relacionamento: polticas pblicas, recursos, atividades e objetos de custo PoLtICaS PBLICaS determinam os programas, as atividades e os recursos para execut-lasq q q

Sistema de Informao de Custos do Governo Federal

PPa Ldo Loa

oBjetoS de CuSto Classificao funcional ProGraMaS ProjetoS atIVIdadeS Funes e subfunes Classificao institucional

q

q q

q

recursos necessrios Pessoal Material e servios equipamentos

(centros de responsabilidade)

Produtos/Servios

Poder rgo uGo uGe

Fonte: machado, 2005.

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Finalmente,hquesemencionar,noconjuntodasvariveishistricas quetornamhojepossvelarealizaodolongamenteacalentadoprojetode constituiodeumsistemadecustos,ocitadoavanotecnolgico,traduzidonaesferaespecficadagestopblicabrasileirapelapossibilidadede articulao,nummesmobancodedados,nummesmodata warehouse,de umasriededadoseinformaes,separadosporfunesergosdistintos daadministraocentral. Combase,portanto,nestecenriohistricobrasileirodasltimascincodcadas,passamosagoraadescrever,emdetalhes,atrajetriaderealizao,afinal,doSistemadeInformaodeCustosdoGovernoFederal,esta ferramentadegestoecontroletoansiada.

2

f o r m a o d o m a r C o r e g u l at r i o

Osantecedentesdaconstruodosistemadecustosseroapresentadosa seguiratravsdeummapeamentodomarcoregulatriosobreotema,cuja cronologiaestresumidanoquadroaofinaldestecaptulo. ApreocupaocomacontabilidadedecustosnaadministraopblicatemcomomarcoinicialaLeino4.320,de1964,emvigoraindahoje,e queestatuinormasgeraisdedireitofinanceiroparaaelaboraoeocontroledosoramentosebalanosdaUnio,dosestados,dosmunicpiosedo DistritoFederal.Noseuart.85,eladetermina:Art. 85 Os servios de contabilidade sero organizados de forma a permitiremoacompanhamentodaexecuooramentria,oconhecimentoda composiopatrimonial,adeterminaodoscustosdosserviosindustriais, olevantamentodosbalanosgerais,aanliseeainterpretaodosresultados econmicosefinanceiros.

Os servios industriais especificados no artigo referiam-se ao fornecimentodegua,coletaetratamentodeesgoto,geraoedistribuiode energia.Aleideterminavaaindaacriaodeumacontabilidadeespecial paradeterminaodoscustosdosserviospblicosindustriais.Aincluso donovosistemadecontas,dosistemadecustosindustrialnointerferiria

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nossistemasdeescrituraojexistentes:oramentrio,financeiro,patrimonialedecompensao(Machado,2005). Em 1967, a administrao pblica passou por uma ampla reforma administrativa capitaneada por Roberto Campos, ento ministro do Planejamento no governo Castello Branco (1964-1967), com um carter descentralizadorebuscandoreestruturaragestopblica,criandoparaisso entidades, como fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mistaeautarquias.Interessadestacarqueentreosprincpiosfundamentais daadministraofederaldefinidosnanormaestavaocontrole,aoladode planejamento,coordenao,descentralizaoedelegaodecompetncia. Aindatendocomofocoaquestodoscustos,edemonstrandoaatenodo legisladorparaesteponto,oDecreto-leino200,quedispssobreestanova organizaodaadministraopblica,tambmtratoudotemanoseuart. 79,aoestabelecerqueacontabilidadedeverapuraroscustosdosservios deformaaevidenciarosresultadosdagesto.7 Emboraosistemadecustosnosetenhadisseminado,algunsministrios adotaram a apurao de custos dos serviospblicos,comofoiocasodosministriosda7 decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967.

AeronuticaedaEducao,bemcomodoBanco Central. Durante os anos 1980 o Brasil atravessou

umacrisefiscalcomsriasconsequnciaseconmicasesociais;doponto devistapoltico,destacaram-searedemocratizaoeostrabalhosemtorno

F o r M a o d o M a r C o r e G u L at r I o

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daelaboraodanovaConstituioque,entreasvriasinovaes,ampliou opapeldoCongressoNacionalemrelaoaoprocessooramentrio. Nessecontextofoicriada,em1986,aSecretariadoTesouroNacional (STN),8 unificando a antiga Comisso de Programao Financeira e a Secretaria de ControleInterno,comoobjetivodeauxiliar o Ministrio da Fazenda na execuo deumoramentounificado.ConstituiramseosrgoscentraisdoSistemadeAdministraoFinanceiraFederaledo Sistema de Contabilidade Federal. Uma de suas aes foi a implantao, noanoseguinte,doSistemaIntegradodeAdministraoFinanceiradogoverno federal (Siafi) um instrumento de acompanhamento e controle dosgastospblicosquemarcouacontabilidadepblicafederal.Deacordocomositedosistema(www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/objetivos.asp), oSiafioprincipalinstrumentoutilizadopararegistro,acompanhamento econtroledaexecuooramentria,financeiraepatrimonialdoGoverno Federal.O que ocasionou foi que, no processo histrico, teve uma evoluo forte da contabilidade no mbito federal, com a implantao do Siafi (Sistema Integrado de Administrao Financeira) em 1987, que tem uma base contbil e que adota um plano de contas que, para aquela poca, em 1987, foi um plano de contas inovador, um plano de contas que j incorporava uma mudana, inclusive um pouco de mis8 decreto no 92.452, de 10 de maro de 1986.

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tura de contabilidade do setor pblico com contabilidade societria, j pensando numa consolidao da Unio, que tem as empresas e tal. Naquele momento, ento, a contabilidade d um forte passo no governo federal, para ser instrumento tambm de informaes, e a se estrutura o Tesouro, que nasce em 1986. (EntrevistacomPauloHenriqueFeij,15mar.2010)

Com a STN e o Siafi, o governo federal passou a ter condies de acompanhardeformacentralizadaeuniformeaexecuooramentria de todos os rgos da administrao direta e de grande parte da administrao indireta. O Siafi pode ser utilizado no modo total ou parcial, sendoqueoperamnomodototaloExecutivo,aadministraodireta,o LegislativoeoJudicirio.NofazempartedosistemaoBancoNacional deDesenvolvimentoEconmicoeSocial(BNDES)easempresasgovernamentaisdeeconomiamista. OSiafirealizatrstarefasbsicasdagestopblicaderecursosarrecadados,queso:aexecuooramentria,aexecuofinanceiraea elaboraodasdemonstraescontbeis,consolidadasnobalanogeral daUnio.Nessesentido,apresentaumimportantepapelnocontroledas contaspblicas.Valeapontar,noentanto,queestesistemaestruturante voltadoparaocontroledosrecursos,nosendocapazdeinformarsobre arelaoentredespesaeoresultadoobtido.justamentedesteaspecto queosistemadecustostrata,priorizandoaanlisedaeficincianaalocaoderecursos.


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Nofinalde1998foiaprovadooDecretono2.829,queestabeleceunormas paraaelaboraoeexecuodoPlanoPlurianual(PPA)edosoramentosda Unio,fortalecendoanecessidadedogovernodeplanejarsuasaeseoramento.OPPAestabeleceosprojetoseosprogramasdelongaduraodogoverno,definindoobjetivosemetasdaaopblicaparaumperododequatro anos.Emconsequncia,oministrodoPlanejamentoeOramentoeditouuma sriedeportariasatualizandoaclassificaodascontaspblicas.A classificao funcional-programtica representou um grande avano na tcnicadeapresentaooramentria.Elapermitiuavinculaodasdotaes oramentrias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados pelosprogramasdegoverno.Esseenfoquepermitiuumavisodoqueogovernofaz,oquetinhasignificadobastantediferentedocritrioanteriorque visualizavaoqueogovernocomprava.Apartirdooramentodoano2000, diversasmodificaesforamestabelecidasnaclassificaovigente,procurando-seprivilegiaroaspectogerencialdooramento,comadoodeprticas simplificadorasedescentralizadoras. (Classificaesoramentrias.PortalSOF/MPOG)9

Nesse sentido, esta modernizao vai aoencontrodoquepreconizaosistemade custos,umavezqueseuspressupostosvoltam-separacobranaderesultadosereali9 .

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dadeproblematizada.Aprimeiraentendidacomoavaliaodasociedade em relao a resultados ouprodutos,e a segundacomouma abordagem ondeosproblemassoosestruturadoresdoplano.Umdosaspectosque tambmvaleapenaressaltarapossibilidadedeoadministradorassumir aresponsabilidade,diretamente,porumprograma.Deformageral,trata-se deumanovaabordagemdagestopblicacomumimpactopositivosobre aformaodosistemadecustos. Outrograndemarcoregulatriodasfinanaspblicasfoiainstituio daLeiComplementarno101,de4demaiode2000,ou,comomaisconhecida,LeideResponsabilidadeFiscal(LRF).ALRFestvoltadaparaa responsabilidadenagestofiscal,enfatizandoemgeraloplanejamentoe atransparncianaadministraopblica.OobjetivodaLRFfortalecer avinculaoentreasatividadesdeplanejamentoedeexecuodogasto pblico,garantindoassimumaatuaomaisgerencialdosgestores,alm depreverainstituiodemecanismosqueasseguremmaiortransparncia paraasociedade. Emboraabordeasnormasdefinanaspblicas,anovanormanorevogouaLeino4.320/1964,oquenoquerdizerqueelanotenhasofrido alteraes, como podemos ver nos conceitos de dvida fundada, empresa estatal dependente,operaes de crdito,bemcomonotratamentodadoaos restos a pagar. Deacordocomofocodestetrabalho,ressalta-sequeaLRFimpelegalmenteanecessidadedeumsistemadecustos,conformeseuart.50:


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3oAAdministraoPblicamantersistemadecustosquepermitaaavaliaoeoacompanhamentodagestooramentria,financeiraepatrimonial.

Nessesentido,elaavanaemrelaoLeino4.320/1964,quelimitava osistemadecustosaosserviospblicosindustriais.Almdisso,nosetratamaisdedeterminarcustosparaauxiliarnaprecificaodosservios,masaLRFrequeraconstruo,aimplantaoeamanutenodeum sistemadecustosquepermitaaavaliaoderesultados,dedesempenhoseo acompanhamentodasgestesoramentria,financeiraepatrimonial. (Machado,2005:22)

Em2001,aLeino10.180veioorganizaranovafinanapblica,como objetivodeorganizaredisciplinarossistemasdeplanejamentoedeoramentofederal,deadministraofinanceirafederal,decontabilidadefederal edecontroleinternodoPoderExecutivofederal.Entresuasdeterminaes estaevidenciaodecustosdosprogramasedasunidadesdaadministraopblicafederal. Recentemente,em2004,oTribunaldeContasdaUnio(TCU),atravsdeacrdo,tambmsemanifestouarespeitodosistemadecustosdeterminandoaadoodeprovidncias para que a administrao pblica federal possa dispor com a maiorbrevidadepossveldesistemasdecustos,quepermitam,entreoutros,a

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avaliaoeacompanhamentodagestooramentriaefinanceiraderesponsveis,anteodispostonaLeideResponsabilidadeFiscal(LeiComplementar 101/2000,art.50,3o),naLDOpara2003(Leino10.524/2002,art.21)ena LDOpara2004(Leino10.707/2003,art.20,2o). (AcrdoTCUno1.078/2004)

Em2005foicriadaaComissoInterministerialdeCustos,atravs daPortariaInterministerialno945,comoobjetivodeelaborarestudos epropordiretrizes,mtodoseprocedimentosparasubsidiaraimplantaodeSistemasdeCustosnaAdministraoPblicaFederal(Brasil, 2005).Fizerampartedacomissoservidoresdediferentesreas,como planejamento,oramento,administrao,financeira,contabilidadepblica,controleinterno,gestoderecursoshumanosegestodecustos. Otrabalhomencionaalgumasexperinciascomsistemasdecustosrealizadasemrgosespecficos,taiscomooComandodaAeronutica;as organizaesmilitaresprestadorasdeservios(Omps)doComandoda Marinha;oSiscustos,doComandodoExrcito;oLaboratrioNacional deLuzSncrotron(Sncrotron-CNPq);aSecretariadeEducaoSuperior (Sesu),doMinistriodaEducao(MEC);oBancoCentral;oInstituto NacionaldeMetrologia,NormalizaoeQualidadeIndustrial(Inmetro); eaEmpresaBrasileiradePesquisaAgropecuria(Embrapa).Orelatriofinaldestacomisso,divulgadoemjunhode2006,concluiu-sedoseguintemodo:


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AprincipalconclusodaComissodizrespeitoaocarterimprescindvelda definiodeumaPolticadeCustosparaaAdministraoPblicaFederal, dadaadimensoculturaldoproblema.Nessesentido,aPolticadeCustos devedeixarclaroquemdevefazeroquecomodeveserfeito.[...]adificuldadecomeanadefiniodoquefazeredequemvaifazer.Reconhecendo taisdificuldades,aPolticadeCustosrespondecomasdiretrizesdegradualismoedeabrangncia.Essasdiretrizesestabelecemqueasprpriasorganizaesfederaisseroasresponsveispelaapuraodeseusindicadoresde custos num primeiro momento, bem como pelo desenvolvimento de seus sistemasdecustosemmomentosubsequente.Porconseguinte,todasasorganizaesfederaiscumpriroasnormasprescritaspelalegislao.Porm, sugere-sequeamensuraodecustossejaimplementadadeformagradual. EsteoreconhecimentodaComissodequeacapacidadedasorganizaes deconstruirsistemasdecustosbastantedesigual. (ComissoInterministerialdeCustos.Relatriofinal[Brasil,2006])

Orelatriotambmrealavaoproblemadecomofazerosistemade custoseadimensoculturaldoproblema.Porfim,identificavafatorescrticosdecurtoemdioprazoalertandoparaosdesafiosdestaempreitada. Apsasrelevantescontribuiesdacomissointerministerial,oproblemacentralaindapersistia:comoconstruir,implantarefazeracontecero SistemadeInformaodeCustosnoGovernoFederal?Nosegundosemes, trede2008,apartirdeformulaoconjuntadosecretrioexecutivodoMF

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NelsonMachado,comoentodiretordeGestoEstratgica,VictorHolanda, reforou-seaaplicaodaabordagemsistmicaaoconjuntodeproblemas enfrentados no Ministrio da Fazenda, o que culminou, na prtica, numa abordagempormacroprocessos.10 Noinciode2009,sintetizandoasdiscus10 o tema da abordagem por macroprocesso, tanto o oramentrio e financeiro quanto o do crdito tributrio inspirados no enfoque sistmico, foi amplamente documentado.

sesanteriores,VictorHolandapropsomodelodeimplantaoem13componentes,modelo esteque,pelasuaconformaoesquemtica,foi apelidadopelosecretriodoTesouroNacional de rodoviria. Em seguida formou-se ento o grupo tcnico na Secretaria do Tesouro

NacionaldoMinistriodaFazenda,comointuitodeproduziraversoinicialdoSistemadeInformaodeCustosdoGovernoFederal,emparceria comoServioFederaldeProcessamentodeDados(Serpro). Ascontribuiesdacomissointerministerialforam,emsuamaioria, aceitas,sendofeitosapenasalgunsajustesnaconcepodomodelogeralem que,porexemplo,seoptouporumaimplantaoemduasdimensesconcomitantes:a)umamacro,sistmica,generalizante;eb)outramicro,especfica, particular,querespeitavaaespecificidadefsicaoperacionaldecadargoou entidade.Comoditoanteriormente,omodelogeral,pelasuacaracterstica deencontro,recebeuoapelidoderodoviria,decorrentedasuacaractersticabsicafundamentaldejuntarasduasdimenses,osdoismundos.De umlado,oprocessodedutivodealocaodosgastosaosobjetosdecustosa


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partirdavisodosrgoscentrais;dooutro,oprocessoindutivo,doparticularparaogeral,dasnecessidadesfsico-operacionaisdosrgossetoriais finalsticos(sade,educao,segurana,infraestruturaetc.). Estamodelagemdefatopossibilitouqueoprocessoavanasse,poispermitiuconciliarasvriasvisesdoproblemae,acimadetudo,rompercoma inrciaquantosuaconstruotecnolgica.Cronologia do marco regulatrioLei no 4.320 17 mar. 164 estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da unio, dos estados, dos municpios e do distrito Federal. art. 7: estabelece que a contabilidade dever apurar os custos dos servios de forma a evidenciar os resultados da gesto. Cria a Secretaria do tesouro nacional. estabelece normas para a elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos oramentos da unio, e d outras providncias. Lei de responsabilidade Fiscal. dispe sobre o sistema de contabilidade federal (revogado pelo decreto no 6.76/200). nova Finana Pblica. determina a adoo de providncias para que a administrao pblica federal possa dispor, com a maior brevidade possvel, de sistemas de custos. Cria a Comisso Interministerial de Custos. dispe sobre o sistema de contabilidade federal.

decreto-lei no 200

25 fev. 167

decreto no 2.452 decreto n 2.2o

10 mar. 16 2 out. 1

Lei Complementar no 101 decreto no 3.5 Lei no 10.10 acrdo n 1.07, do tCuo

4 maio 2000 6 set. 2000 6 fev. 2001 2004

Portaria Interministerial no 45 decreto no 6.76

26 out. 2005 7 out. 200

3

da ConCePo do i m P l e m e n ta o

SiStema

Sua

OSistemadeInformaodeCustosdoGovernoFederaltemsidodesenvolvido no mbito do Ministrio da Fazenda, por iniciativa do secretrioexecutivoNelsonMachado,esobacoordenaotcnicadeVictorde Holanda,professordaUniversidadeFederaldoRioGrandedoNorte,diretordeGestoEstratgicadoministrio.OsdoisseconheceramnapsgraduaonaFaculdadedeEconomia,AdministraoeContabilidadeda UniversidadedeSoPaulo(FEA/USP),ondedesenvolveramsuastesesna readecontroladoriaecontabilidade,tendoMachadoestudado,especificamente,asdiretrizesparaumsistemadeinformaodecustos. Nelson Machado foi diretor da Escola Fazendria do Estado de So PauloecoordenadordoProgramadeModernizaodoControleInterno e Administrao Financeira (Promociaf), conduzido pela Secretaria de FazendadoEstadodeSoPaulode1997a1998,quandoconvidouHolanda pararealizarumaconsultoriasobreesteprojetodemodernizao. AparceriafoiretomadanogovernofederalquandoMachadoassumiu, no primeiro governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2007), a Secretaria ExecutivadoMinistriodoPlanejamento,OramentoeGesto(MPOG), sob gesto do ento ministro Guido Mantega. Nesse momento Machado

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e Holanda comearam a desenvolver o projeto da agenda da eficincia da qualidade do gasto. No final de 2004, Mantega saiu do ministrio e assumiu o cargo de presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento EconmicoeSocial(BNDES).MachadopermaneceunoMPOGtornandose,inclusive,ministrointerinoporumperodo. Em2006MantegafoinomeadoministrodaFazendae,poucotempodepois,voltouaconvidarMachadoparaserseusecretrioexecutivo. JuntocomHolanda,queemagostode2007veioparaaFazenda,continuouadiscutiraelaboraodeumsistemadeinformaodecustospara aadministraopblicafederalemgeral,considerandoanecessidadeestabelecida tanto na legislao quanto na cobrana por parte dos rgos controladores.Essa questo (do sistema de custo) sempre esteve colocada. O Ministrio da Fazenda estava preocupado com isso, o Ministrio do Planejamento, tambm, sempre esteve preocupado com isso, Tesouro, STN e tal. Quando eu vim para a Secretaria Executiva do Ministrio da Fazenda, ns passamos a trabalhar, aqui no ministrio, pensando o ministrio em termos dos macroprocessos. [...] E no macroprocesso oramentrio-financeiro ns identificamos, juntamente com o Ministrio do Planejamento, um conjunto de projetos que eram importantes para que a gente diminusse a fragmentao que tem nesse processo de construo do oramento, execuo da despesa e o controle. [...] E, dentro desses itens desses projetos, um deles custo do setor pblico. Ento, nesse sentido que esse pro-

d a C o n C e P o d o S I S t e M a S u a I M P L e M e n ta o

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jeto, ele comea a ter corpo aqui no Ministrio da Fazenda e no Ministrio do Planejamento. (EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)

O processo de concepo, desenvolvimento e implantao do SIC vemsendosustentado,portanto,em adequadasbasestericasconceituais, naabordagemsistmica,naflexibilidadeadaptativa,nogradualismoena concomitncia. No que tange s diretrizes tericas conceituais, a principalrefernciaotrabalhodetesedeMachado(2002)intitulado:Sistema de informao de custos: diretrizes para integrao ao oramento pblico e contabilidade governamental.Napartedametodologiadedesenvolvimentoeimplantaovaleu-se,fundamentalmente,datesedeHolanda(2002): Controladoria governamental no contexto do governo eletrnico uma modelagem utilizando o enfoque sistmico e a pesquisa-ao na Coordenadoria de Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo.Ambasas tesesdedoutoradoforamdefendidasnaFEA/USPe,noobstanteoriundas dereflexotericaacadmica,contaramcomelevadaadernciaaomundo prtico, decorrentes que so de experincias vividas por seus autores no governodoestadodeSoPauloentreosanosde1996e2002.11 Para Machado, embora o tema fosse uma preocupao presente h muito tempo, ele ganhou organicidade quando Holandacomeouadesenharomacropro11 para mais informao sobre os trabalhos de custos, acessar: .

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cessooramentrio-financeiro,culminandocomapropostadeimplantao em13componentes,conformeanteriormentereferido:A partir desse momento que comea a ter um projeto de custos de verdade, um projeto para fazer a implantao do sistema de custos, com recursos alocados, com especificadores, com contrato com o Serpro,12 com o apoio da Fundao Getulio Vargas, que praticamente apoia esse macroprocesso desde o primeiro momento.12 servio Federal de processamento de dados. 13 sistema integrado de administrao de Recursos Humanos. 14 projeto bsico apresentado pela stN no ii seminrio do sistema de custos da administrao pblica.

(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)

Foramrealizadasalgumasfasesatqueosistemaatingisseostatusatual.Noprojetobsico, por exemplo, a verso inicial estava focada em dois sistemas estruturantes: o Siafi e o Siape.13 Estes sistemas no foram alterados para a inclusodedados,permanecendocomonvelde detalhamento restrito menor unidade forneci-

dapeloSiape.Comestaversofoipossvelgerarrelatriosgerenciaisque enfatizassemaqualidadedogastopblico,planejarasetapasposteriores combaseemestimativasdetamanho,prazoerecursosnecessriosaoaperfeioamentodosistema.14 AconcepodoMinistriodaFazendabaseava-setambmnanecessidadedeumsistemadecustosquenolevassemuitotempoparacomeara


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serimplantado.Paraissofoiessencial(apsamodelagemconceitual)aatuaodoTesouroNacionalnaimplementaodomodelodeajustecontbil, oriundo da reflexo terica formulada nas teses anteriormente citadas. Os ajustescontbeisbasicamentetransformamemcustoosdadosdisponveis noSiafinumaaproximaomaisadequadaaosistema.Arealizaodosseminriosfoiimportanteparaaapresentaodasdiferentesfasesdoprocesso de elaborao, propiciando a visualizao de seus avanos e discusso de propostasempontosespecficosdosistema,conformemostraacoordenadora-geraldeSistemaseTecnologiadeInformaodaSecretariadoTesouro Nacional,MariaBetniaGonalvesXavier:So muitos gestores e o nvel de discernimento deles com relao a custo muito dspar. Ento, houve uma ao, comandada pela prpria Secretaria Executiva, de se iniciar a discusso de custos dentro da administrao; ento houve seminrios especficos para tratar isso, tentando construir esse modelo de o que seria o sistema de custos. Ento, o desafio foi: compatibilizar essas estruturas do que ns identificamos que essencial para um sistema de custos, que um centro de custos. (EntrevistacomMariaBetniaGonalvesXavier,15mar.2010)

Oespaoparaosdebatessobreoprojetodesistemadecustosfoiaberto,principalmente,atravsdarealizaodeseminriosaolongode2009. Foram realizados trs seminrios em Braslia, sendo um internacional.

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Almdisso,foicontratadaaconsultoria15 Fundao Getulio Vargas projetos.

da FGV Projetos,15 com o objetivo de mapearasexperinciasdeutilizaode um sistema de custos nacional e inter-

nacionalmente.Comisso,abriu-seespaoparaodebatedeopinies,coma participaodediferentessetoresdogoverno,contadoreseacademia. Aimportnciadodebateedoenvolvimentodediversosatorespode servisualizadanafigura2.figura 2

Cidado Sociedade

uFP

e

uer

j

judicirio

academia Pesquisa

efetividade eficcia Custos eficincia Qualidade do gasto

Stn

So Fexecutivo adm. pblica Spoas

uSP

FGV

ras out

ou

tro

s

CGu

Legislativo

Fonte: Victor Holanda (2009), seminrio de informao de custos na administrao pblica Federal.


5

Oprimeiroseminriosobreosistemadecustosfoirealizadoemabril de2009econtoucomaparticipaodediversasreasdogovernoetambmdeestudiosos.Aseguirsepodemconferirasprincipaisinformaese palestrasapresentadasduranteoevento,quedemonstramoenvolvimento eparticipaodediferentesreasdaadministraopblicaedaacademia.

I Seminrio de Informao de Custos na administrao Pblica Federal objetivos Geralq

discutir o projeto de implantao do sistema de informao de custos da administrao pblica Federal, luz das experincias (internacional e nacional).

Especficosq q q

discutir modelo conceitual e estratgia de implantao para sistemas de custos no setor pblico; apresentar o atual estgio e os prximos passos de desenvolvimento dos componentes do projeto; acordar metas e prazos de implantao do sistema.

Palestras Abertura secretaria executiva do ministrio da Fazenda secretaria executiva do ministrio do planejamento, oramento e Gesto secretaria do tesouro Nacional secretaria de oramento Federal diretoria de Gesto estratgica do ministrio da Fazenda escola de administrao Fazendria Fundao Getulio Vargas Projeto de implantao do Sistema de Custos da Administrao Pblica Federal Victor Holanda diretor de Gesto estratgica do ministrio da Fazenda cleber Ubiratan oliveira secretrio adjunto do tesouro Nacional

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Experincia internacional na modelagem e implantao de sistemas de custos no setor pblico expositor: prof. Ricardo lopes (FGV), coordenador do estudo comparado internacional de sistemas de custos comentadores: prof. Francisco Ribeiro (UFpe), prof. lino martins (Uerj), prof. Wellington Rocha (Usp) Relator: prof. andr aquino (Usp) Ajustes contbeis Gilvan dantas coordenador-geral substituto de contabilidade da stN Modelo de mensurao de unidades fsicas cleber oliveira secretrio adjunto do tesouro Nacional Modelagem de dados e compatibilidade de estruturas maria Betnia Xavier coordenadora-geral de sistemas e tecnologia da informao da stN carlos Felcio afonso coordenador-geral de integrao de sistemas de informao da diges/mF miyuki abe superintendente de Relacionamento com clientes do serpro Metas e prazos para o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal Nelson machado secretrio executivo do ministrio da Fazenda cleber oliveira secretrio adjunto do tesouro Nacional Victor Holanda diretor de Gesto estratgica do ministrio da Fazenda Gilberto paganotto diretor-superintendente do serpro

Foramidentificadosseispblicos-alvoparaosistemadecustos,com perfiseinteressesdistintos:q subsecretariasdeplanejamento,oramentoeadministrao(Spoas)

dosministriosedemaisrgossetoriais(usuriosdosistemaSiafi);q gestoresdeprogramas(usuriosdosistemaSigplan);


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q altasautoridades; q goscentrais(SPI,16SOFeSTN); q gosdecontrole(CGUeTCU); q sociedadeemgeral.

Entreaspremissasediretrizesapontadasdestacava-seadefesadequeaexistncia deplataformaseprocedimentosdiferentes no invalidaria o modelo. Quanto mais padronizadosforemosInfraSIGs,17menos

16 secretaria de planejamento e investimento estratgico. 17 sistemas internos de informaes gerenciais das instituies.

necessidadedeajustenacamadaintermediria(rodoviria)eaestratgia deimplantaoemparaleloeconcomitantecomoutrasmelhorias. Nesseseminriofoidestacadaaimportnciadopatrocniodaaltaadministraonoprocessodemudanadaculturaemrelaoaocusto,enfatizandosuaimportnciaeconsiderandoprioridadeousodomodelona anlisederesultadosedesempenho. Cumpre destacar que nesse seminrio percebia-se ainda alguma resistnciaemrelaoaosistemadecustosquefoiapresentado.Umareao esperada,tendoemvistaasdiferentesvisessobreocustoesobreaimportnciadotipodeinformaogerencial. Osegundoseminrioocorreunodia11desetembrodomesmoano,e jfoipossvelconstatarumamudanapositivanamedidaemqueosistema comeouaficarmaisclaroparatodos.Duranteoeventoforamapresenta-

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dosdiversosaspectosdoprojetodeimplementaodeumsistemanacional deinformaodecustosaplicadoaogovernofederal,almdoestudocomparativointernacionalsobrecustosnosetorpblico,realizadopelaFGV Projetos,porsugestoeorientaodeVictorHolanda.Oeventofoitransmitidopormeiodetecnologia streamingesistemadevideoconferncia,permitindooacompanhamentoremotopelosparticipantes.18 Finalmente,oSeminrioInternacionalInfor18 cf. site do instituto social ris: . acesso em: jun. 2010.

maodeCustosnoSetorPblicoaconteceunos dias3e4dedezembrode2009,comorealizao do Ministrio da Fazenda e do MPOG, com as seguintes instituies patrocinadoras: Fundao

Getulio Vargas, Escola de Administrao Fazendria (Esaf), Conselho Federal de Contabilidade, Instituto Social ris e embaixada britnica no Brasil.Seusobjetivoseram:q objetivo

geral promover a discusso sobre mensurao de custos

e destacar sua importncia para a melhoria da qualidade do gasto no setor pblico, tendo em vista o desenvolvimento do Sistema de InformaodeCustosdoGovernoFederal.q objetivos

especficosapresentarresultadodapesquisasobreexpec-

tativas dos potenciais usurios das informaes de custos na administrao pblica federal; apresentar o conceito, estrutura e funcionalidadesdoSistemadeInformaodeCustosdoGovernoFederal;


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analisaraexperinciainternacionalrecentenamensuraodecustos nosetorpblico;eidentificarpropostasquesubsidiassemoprocessodeimplantaodoSistemadeInformaodeCustosdoGoverno Federal.Conformeoprogramaaseguirdemonstra,19esteseminriodesenvolveu uma forte dinmica em torno das oficinas detrabalhocomafinalidadedeaprofundar cadaumdeseuselementos.ParaHolanda,a importnciadosseminriosfoiclara.Se temos um modelo terico, ento precisamos de um envolvimento dos diversos atores no processo; assim criamos um negcio chamado ponto de reflexo de alto nvel, que so os seminrios. A gente chama todo mundo e diz: olha, o nosso modelo esse aqui. Voc est se enxergando aqui dentro? Voc quer contribuir, voc quer discordar? Ento a gente discutia tudo. No tem nenhum problema. Est gravado. Ningum est isento aqui ou ento est impedido de dizer o que pensa. A gente chama a comunidade internacional para ver o que a gente est fazendo, o mundo est fazendo. Totalmente transparente e aberto. Agora ns queremos fazer. Enquanto voc no tiver algo melhor, ns vamos fazer o que a gente est enxergando. (EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)19 elaborado a partir de informaes disponveis em:

sistema de informacao de custos na administracao publica federal

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