revista do serviço públicorepositorio.enap.gov.br/bitstream/1/2154/1/8-15-pb.pdf · a perspectiva...

RSP Revista do Serviço Públicoo

vo l . 61 , n 3 - Ju l /Se t 2010 - ISSN:0034/9240

ENAP

Intraempreendedorismo e a inovação na gestão pública federal

Meire Lúcia Gomes Monteiro Mota Coelho

A prestação pelo setor público não estatal dos serviços de saúde

pública: análise de hipóteses e potencialidades Laís Silveira Costa,Paulo Marques eTaís R. Borges

Orçamento público: análise da formulação de estratégias sob

a perspectiva do planejamento emancipatório e desenvolvimentista

Welles Matias de Abreu e Ricardo Corrêa Gomes

O Mapeamento da oferta de capacitação nas escolas de governo no

Brasil: gestão da informação para fortalecimento da gestão pública

Elisabete Ferrarezi e João Alberto Tomacheski

RSP Revisitada – O Estado, a administração e os serviços

públicos no mundo democrático

Themístocles B. Cavalcanti

Reportagem – Sonia Ospina apresenta avaliação e resultados da

gestão pública na América Latina

RSP

ENAP Escola Nacional de Administração Pública

Brasília – 2010

Missão da Revista do Serviço PúblicoDisseminar conhecimento sobre a gestãode políticas públicas, estimular a reflexão eo debate e promover o desenvolvimento deservidores e sua interação com a cidadania.

ENAP Escola Nacional de Administração PúblicaPresidente: Helena Kerr do AmaralDiretor de Formação Profissional: Paulo CarvalhoDiretora de Desenv. Gerencial: Margaret BaroniDiretora de Comunicação e Pesquisa: Paula MontagnerDiretora de Gestão Interna: Mary Cheng

Conselho EditorialBarbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio,Helena Kerr do Amaral, Hélio Zylberstajn, LúciaMelo, Luiz Henrique Proença Soares, MarcelBursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus AndréMelo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G.Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta,Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Sônia

Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro,Vicente Carlos Y Plá Trevas, Zairo B. Cheibub.PeriodicidadeA Revista do Serviço Público é uma publicaçãotrimestral da Escola Nacional de AdministraçãoPública.

Comissão EditorialHelena Kerr do Amaral, Paula Montagner, PauloSergio de Carvalho, Elisabete Roseli Ferrarezi,Tatiana Beltrão Gomes, Livino Silva Neto.

ExpedienteEdição: Tatiana Beltrão. Subedição: Daniella Álvaresde Melo; Projeto gráfico: Livino Silva Neto. Revisão:Dominique Ferreira Feliciano de Lima; TatianaBeltrão; Daniella Álvares de Melo e Roberto CarlosR. Araújo. Revisão gráfica: Livino Silva Neto. Fotos:Ana Carla Gualberto Cardoso, Alice Prina e ViníciusA. Loureiro. Editoração eletrônica: Alice Prina eVinícius A. Loureiro.

© ENAP, 2010Tiragem: 1.000 exemplaresAssinatura anual: R$ 40,00 (quatro números)Exemplar avulso: R$ 12,00Os números da RSP Revista do Serviço Público anterioresestão disponíveis na íntegra no sítio da ENAP:www.enap.gov.br

As opiniões expressas nos artigos aqui publicados sãode inteira responsabilidade de seus autores e nãoexpressam, necessariamente, as da RSP.

A reprodução total ou parcial é permitida desde quecitada a fonte.

Revista do Serviço Público. 1937 - . Brasília: ENAP, 1937 - .

v. : il.

ISSN:0034/9240

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro até 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulação, sendo que a partir dos últimosanos teve predominância trimestral (1998/2007). Interrompida no período de 1975/1980 e 1990/1993.

1. Administração Pública – Periódicos. I. Escola Nacional de Administração Pública.CDD: 350.005

Fundação Escola Nacional de Administração PúblicaSAIS – Área 2-A70610-900 – Brasília - DFTelefone: (61) 2020 3096/3092 – Fax: (61) 2020 [email protected]

ENAP

SumárioContents

Intraempreendedorismo e a inovação na gestão pública federal 233Entrepreneurship and innovation on federal public managementMeire Lúcia Gomes Monteiro Mota Coelho

A prestação pelo setor público não estatal dos serviços de saúdepública: análise de hipóteses e potencialidades 249The public health services offer from non-state public service:hypothesis analysis and potentialitiesLaís Silveira Costa, Paulo Marques e Taís R. Borges

Orçamento público: análise da formulação de estratégias soba perspectiva do planejamento emancipatório e desenvolvimentista. 269Public budget: analysis of the strategies’ formulation under theperspective of the emancipatory and developmentist planning.Welles Matias de Abreu e Ricardo Corrêa Gomes

Mapeamento da oferta de capacitação nas escolas de governo noBrasil: gestão da informação para fortalecimento da gestão pública 287Mapping of the Brazilian government schools capacitation offer:information management to strengthen public managementElisabete Ferrarezi e João Alberto Tomacheski

RSP Revisitada: O Estado, a administração e os serviçospúblicos no mundo democrático 305Themístocles B. Cavalcanti

Reportagem: Sonia Ospina apresenta avaliação e resultados dagestão pública na América Latina 311

Para saber mais 321

Acontece na ENAP 323


Revista do Serviço Público Brasília 61 (3): 233-247 Jul/Set 2010 233

RSP

Intraempreendedorismoe a inovação na gestão

pública federal


Introdução

Nas organizações, sejam públicas ou privadas, com ou sem fins lucrativos,

o agente da inovação é o empreendedor. Ele busca e conduz a inovação. Joseph

Schumpeter associou pioneiramente a inovação ao empreendedorismo como

processo que o permeia nas suas mais diversas formas e meios sem, no entanto,

confundi-lo ou mesmo suplantá-lo. O empreendedor impulsiona o capital pois

traz em si “a força destruidora e criativa” de novos mercados, produtos e serviços

(SCHUMPETER, 1949).

Joseph Schumpeter não só sustentou as bases do empreendedorismo na teoria

econômica, como introduziu, no seu estudo “Economic Theory and Entrepreneurial

History” (1949), o Estado como agente do processo de inovação, destacando as

contribuições do Departamento de Agricultura dos Estados Unidos como vetor

inovador. Para ele, o fenômeno da inovação é institucional e pode ocorrer em

qualquer lugar, seja qual for o processo, momento, meio ou posição nas

organizações, sejam públicas ou privadas.


Revista do Serviço Público Brasília 61 (3): 233-247 Jul/Set 2010234

RSP

De forma geral, o empreendedorismoé comum tanto no universo das organizaçõespúblicas quanto no das privadas. As orga-nizações públicas são semelhantes àsdemais; no entanto, possuem característi-cas próprias (rotinas, hierarquia excessiva,descontinuidade, paternalismo etc) queconstituem verdadeiros obstáculos às ino-vações e mudanças e que se opõem aoempreendedorismo (DRUCKER, 2008;PIRES

& MACEDO, 2006; THOENIG, 2007; DAL’BÓ,2008).

O empreendedorismo, no âmbito dasorganizações públicas, permeado porcaracteres muito peculiares e próprios, éum fenômeno multifacetado e complexo.Como se dá o intraempreendedorismo nasorganizações públicas? Quais as dificuldades?Quais as soluções adotadas?

Ações empreendedoras tiveram lugarem nossos quinhentos anos de história,desde a implantação das feitorias destina-das à exploração da madeira, passandopelo ciclo nordestino da cana e pelo ciclodo ouro; sem contar, por exemplo, a obs-tinação de um Osvaldo Cruz emexterminar doenças tropicais no Rio deJaneiro, de um Marechal Rondon na árduatarefa de conquistar o Oeste do Brasil; ouaquelas que levaram o país de dependentecrônico do petróleo a potência no setor.É possível fomentar um ambiente empre-endedor mesmo em um cenário em que aburocracia é predominante, como é o casodas organizações públicas?

O objetivo deste artigo é apresentartrês ações empreendedoras em organiza-ções públicas, premiadas pela ENAP noconcurso Inovação na Gestão Pública Federal.A partir da revisão de literatura e estudode caso, serão confrontados os diversostipos e modelos de processos de inova-ção, para identificar as dificuldades apon-tadas e quais as soluções adotadas nas ações

premiadas pelo concurso. Foram selecio-nados três casos de iniciativas inovadorasno Instituto Nacional do Seguro Social(INSS), apontando a origem, características,amplitude e o modelo do processo de ino-vação. Nosso quadro teórico de referênciaestá estruturado no sentido de aprofundarnossa percepção, bem como nos dar con-dições de comparar alguns estudos eapontar lacunas, se existentes.

Revisão de literatura

Inovação e empreendedorismoNão se pode falar em inovação sem

falar em empreendedorismo. Inovar trazimplícito a ideia de empreender. Desde oséculo XVII, nos primórdios de sua for-mulação por Richard Cantillon e JeanBaptiste Say, a inovação vem associada aoempreendedorismo. Richard Cantillonconsiderava os empreendedores verdadei-ros aventureiros, que “corriam riscosvisando o lucro”. O segundo, chamado o“pai do empreendedorismo”, iniciou a suateorização e a relacionava às mudanças e àinovação (VOGEL, 2004).

Joseph Schumpeter introduziu noséculo XX a perspectiva do empreende-dor como aquele que desafia ou destróicriativamente (FERNANDES E SANTOS, 2008).Na visão de Schumpeter, celebrizada naexpressão “destruição criativa”, o empre-endedor é criativo, é a força motora docapital (HOELTGEBAUM et al, 2003).

Somente no final da década de 1970o empreendorismo ganhou o status dedisciplina (PALMA, CUNHA & LOPES, 2007).Foi o francês Gifford Pinchot III quemdesignou, pela primeira vez, a expressãointraempreendedorismo (em inglês,intrapreneuring), para nomear o responsá-vel pela inovação na organização, sejaqual for o seu tipo, lugar ou momento.



RSP

Na evolução do tema destacam-se as con-tribuições de Pryor e Shays (1993); Zahra(1996); Ted Nicholas (1993) e Wundebere(2001). Também merece atenção a siste-matização de Cunningham e Licheron,focalizando o estudo do empreende-dorismo desde a biografia dos seusestudiosos (escola bibliográfica), passan-do pela escola psicológica (abordagemcomportamental), escola clássica (inova-ção sob a ótica da criação), escola deadministração (empreendedorismoentendido como negócio), escola daliderança (o empreendedor age em gru-po) e a escola corporativa, que enfatiza oambiente das organizações, no qual oempreendedor deve se desenvolver.

O Manual de Oslo (2004) da Organi-zação para a Cooperação e Desenvolvi-mento Econômico (OCDE), trata, nocapítulo III, dos processos de inovação,identificando quatro tipos: de produto, deprocesso, organizacional e de marketing.O processo de inovação confere vantagenscompetitivas e de excelência às organizações.A literatura consagra essas e muitas outrasformas de classificação das inovações, sen-do a mais comum em produtos e proces-sos. As inovações de processos sãodirecionadas por ideias e são mais intensi-vas nas economias menos desenvolvidas,referindo-se à adoção de métodos de pro-dução novos ou aperfeiçoados. As inova-ções de produtos são impulsionadoras denovas tecnologias e são maiores e maisfortes nas economias desenvolvidas(MANUAL DE OSLO, 2004). As inovaçõesorganizacionais envolvem as pessoas e omeio organizacional. Quando as inovaçõesalcançam processos e métodos demarketing, o Manual de Oslo denomina“inovações de marketing”. As inovaçõessão também incrementais quando gradu-almente introduzem avanços e melhorias

nos métodos e produtos, bem comoinvestimentos, de acordo com o tempo eas necessidades. Em contraponto, quandoocorrem abruptamente, são classificadascomo radicais.

Do ponto de vista da amplitude, a ino-vação abrange qualquer setor da economia,inclusive os setores públicos, a exemploda saúde e educação. Os diversos tipos deinovação se confundem e, porisso, é comum identificar mais de uma

característica num mesmo processo. Assimuma inovação do tipo organizacional poderevelar também uma inovação de serviço ede marketing. Um processo de inovaçãode produto ou serviço pode representartambém uma inovação organizacional. Éilustrativo mencionar que também ocorrecombinação e/ou identificação de caracte-rísticas comuns quanto aos processos de

“O empreendedorismo,no âmbito dasorganizações públicas,permeado porcaracteres muitopeculiares e próprios,é um fenômenomultifacetado ecomplexo.”



RSP

inovação; são os modelos denominadoslineares (orientados pelas teorias clássicas emecanicistas), “a partir de variáveisendógenas às empresas e como produtode seus processos internos”, e os modelosinterativos (orientados pelas teoriasneoclássicas e que admitem forças externas),“que tentam incorporar as forças externase atribuir a mudança técnica a fatores” (apudCONDE & ARAUJO JORGE, 2003).

Nas organizações, sejam públicasou privadas, com ou sem fins lucrativos,o intraempreendedor é o agente dainovação. Ele a busca e a conduz Oprotagonista da inovação é o intraempre-endedor (PINCHOT, 1989; DORNELAS, 2003).

As forças que regem a inovação nãodiferem se o fenômeno do empreende-dorismo ocorre numa organização privadaou pública. Os princípios regedores sãoos mesmos. Não importa que o processoseja conduzido por uma instituiçãogovernamental ou não governamental:basicamente as forças estão situadas entreo que funciona e o que não funciona.

O empreendedorismo nas organi-zações (intraempreendedorismo)

As perspectivas e trabalhos difundidospelos estudiosos do empreendedoris-mo, como Peter Drucker, revolucionaramo pensamento da administração. O aprendi-zado, o conhecimento do espíritoempreendedor nas organizações – intra-empreendedorismo – constitui umdiferencial, uma ferramenta essencial paraenfrentar as constantes e profundasmudanças socioeconômicas e tecnológicasda atualidade, separando, inclusive, oempreendedor do administrador, pelaprática da inovação bem-sucedida. Assimnão deve ser confundido com o adminis-trador. O empreendedor não se restringeao que deve ser feito. Ele se incumbe muito

além dos encargos designados para oadministrador (DORNELAS, 2003).

Peter Drucker separa as organizaçõesem três grupos – a empresa em atividade,a instituição de serviço público e a novaempresa de risco – e prescreve para cadauma delas uma maneira peculiar para aprática do empreendimento. Ou seja, parao autor existe uma “administração em-preendedora” (também chamada decompetência empreendedora) que setraduz num manual “para enfrentar cadacaso, dificuldades, obstáculos e restriçõesna empresa privada, nova empresa (em-presa de risco) ou organização pública”(DRUCKER, 1986).

O autor aponta sete fontes da experiênciainovadora - quatro no ambiente interno dasorganizações (públicas ou privadas): oinesperado, a incongruência, a inovaçãobaseada na necessidade de processo emudanças na estrutura do setor ou domercado. As demais, no ambiente externodas organizações (públicas ou privadas): asmudanças demográficas ou populacionais,as mudanças de percepção e significado eum novo conhecimento, científico ou não(idem, ibidem).

Incerteza, discrição, intuição, ação,dedicação, determinação, lealdade, jogo decintura, sonhos são elencados no rol dosdez mandamentos do intrapreneur (PINCHOT,2003). São conceitos e atributos que, emregra, diferenciam o intraempreendedor doadministrador e do gerente tradicional.

Nas organizações, o intraempre-endedor é mais do que criativo. Ele vaialém de promover relações, superandodificuldades e fazendo as coisas ocorrerem.(FILION & DOLABELA, 2000).

O intraempreendedor tambémse manifesta na criação e expansão denovos postos de trabalho e atividadesnas organizações (COZZI et al, 2008).



RSP

O empreendedorismo é vital na vida sociale na economia, tanto nas organizações pú-blicas quanto nas privadas, precisamenteporque a inovação e o empreendimentonão constituem “algo radical”, mas “umpasso de cada vez”, um produto aqui, umadiretriz lá, um serviço público acolá (PETER

DRUCKER, 2008).Peter Drucker separa as organizações em

três grupos: a empresa em atividade, a insti-tuição de serviço público e a nova empresade risco, e prescreve para cada um deles umamaneira peculiar – como diz um guia espe-cífico – para a prática do empreendimento.Ou seja, para o autor existe uma “adminis-tração empreendedora” (também chamadade competência empreendedora) que se tra-duz num verdadeiro manual para enfrentarcada caso, dificuldades, obstáculos e restri-ções no âmbito da empresa privada, novaempresa (empresa de risco) ou organizaçãopública (DRUCKER, 1986).

O sociólogo e cientista políticoThoenig (2007), ao diferenciar a dimensãopública da dimensão privada aponta que,na primeira, prevalecem as injunções polí-ticas (“arena política”), a submissão aoorçamento público e que o processo dedecisão é determinado pelo governo, e, não,pelo mercado. Ele afirma que a organiza-ção pública, diferentemente da privada,responde a não apenas uma, mas duasfunções de produção. Enquanto a organi-zação privada restringe-se à função deprodução operacional, a organizaçãopública desenvolve, além da operacional,a função de efetividade. Esta – denomi-nada mudança societal – não encontracorrespondência nas empresas e associa-ções voluntárias. Thoenig (2007) explica:

“Não obstante, e isto é que faz toda adiferença, a administração organizacionaldo setor público deve levar em conta

uma segunda função de produção, o queas organizações privadas não precisam.Essa função é chamada efetividade. Nãoé interna à instituição, mas, sim, externa.Está inserida num tecido social de algumgênero. [...] Num mesmo país pode ha-ver diferenças significativas entre agênciaspúblicas. Algumas operam como se fos-sem empresas privadas, definindo suaspróprias metas e critérios de eficiência,sem ter de prestar contas de qualquerfunção de efetividade. Outras têm defato de prestar contas de ambas as fun-ções de produção. Presume-se quedevam ser eficientes sem deixar de serefetivas.”

Assumir risco, não temer demissão,inovação, revolução de ideias, mudanças,alternativas, resoluções, promover relaçõese agregar conhecimentos são desafios docotidiano e da ação do intraempreendedor(DAL’BÓ, 2008; PINCHOT, 2003; FILION &DOLABELA, 2000).

O intraempreendedorismo nasorganizações públicas

O empreendedorismo na gestãopública pode ser caracterizado pelomodelo incremental, pois se traduz emmelhoria paulatina de métodos e procedi-mentos administrativos; em outras palavras,pode ser constatado por meio do aumentoda efetividade.

De acordo com Drucker, uma admi-nistração empreendedora se traduz noâmbito das agências públicas por meio dacapacidade de se implementar mudançassignificativas na organização interna do tra-balho e, com isso, melhorar a oferta deserviços.

Em suma, o empreendedorismo podeestar presente em qualquer lugar, proces-so, meio, posição, independentemente de



RSP

serem privadas ou públicas as organizações(SHUMPETER, 1949). No que diz respeitoàs públicas, são reconhecidas as suaspeculiaridades (hierarquia excessiva,descontinuidade, paternalismo, burocra-cia, clientelismo, inflexibilidade), mas issonão as torna intangíveis ao empreende-dorismo.

As forças que regem a inovação nãodiferem se o fenômeno do empreende-dorismo ocorre numa organização privadaou pública. Os princípios regedoressão os mesmos - não importa que o pro-cesso seja conduzido por uma instituiçãogovernamental ou não governamental:basicamente tal força está situada entre oque funciona e o que não funciona.

“As instituições do serviço públicobuscam maximizar e não otimizar”(DRUCKER, 1986, p.245). O autor atribuital característica a uma maneira, entreoutras, de se compensar a ausência delucros, qual seja: o empreendedor daorganização pública busca crescer eampliar sua área de atuação – crescer cadavez mais. As chamadas organizações pú-blicas ou sociais enfrentam limites para aatuação empreendedora e pontos deresistência à ação inovadora que, na maioriadas vezes, se impõe de fora para dentroe por pessoas estranhas ao ambienteorganizacional ou, simplesmente, elasocorrem em razão de crises ou catástrofes(DRUCKER, 1986).

É possível identificar nas organizaçõespúblicas brasileiras dificuldades relacionadasà inovação? Quais as soluções?

Dal’bó (2008) chama a atenção para odeficiente debate do empreendedorismonas organizações públicas: “De formaespecial, são relegadas a planos de menorimportância à análise da ação intraempre-endedora nas instituições públicas, por seruma realidade ainda incipiente”.

Matias-Pereira (2008, p.242) fala queo “esforço para criar uma cultura empre-endedora na administração pública seapresenta como um fator-chave para aelevação da gestão pública no Brasil. [...]Isso exige que tanto a instituição como oservidor público tenham uma postura maisflexível, criativa e empreendedora”.

Observa-se estudos e divulgação deideias no sentido de transplantar para asorganizações públicas experiências bem-sucedidas no mundo privado.

A literatura, nesse particular, é poucosistematizada e evidencia poucas diferençasnos processos de inovação, sejam os queocorrem nas organizações privadas, sejamos que acontecem nas instituições públicase, ainda, na seara das organizações sociais.

A ação intraempreendedora nas orga-nizações públicas brasileiras passa pelainiciativa do Ministério do Planejamento(MP) por meio da Escola Nacional de Ad-ministração Pública (ENAP), quepromove, há 15 anos, concurso parapremiar experiências de inovação na gestãopública. O panorama geral dos premiadosrevela que, apesar dos alegados entraves elimitações, o intraempreendedorismo se fazpresente. Do primeiro concurso Inovaçãona Gestão Pública Federal (1995) até o atualem andamento (2010), 1.309 inscriçõesforam recebidas e 301 práticas inovado-ras nas instituições públicas forampremiadas; muitas delas, mais de uma vez,como é o caso do INSS – presente emmais da metade das premiações.

Metodologia

O Instituto Nacional do Seguro Social éa organização pública escolhida para ser oobjeto de estudo da presente pesquisa, hajavista sua representatividade no estudo de casodo intraempreendedorismo, atestada pela



RSP

regularidade de suas premiações no Concur-so Inovação e, sobretudo, pela amplitude ediversidade de sua atuação.

A pesquisa foi realizada por meio demetodologia qualitativa, exploratória eadotando a estratégia de investigação doestudo de caso (CRESWELL, 2007). Antecedeo método qualitativo escolhido - estudode caso - uma revisão de literatura comobjetivo de identificar o que se encontravadisponível em livros, artigos, teses e, inclu-sive, experiências sobre o tema de pesquisa.

A revisão de literatura, além de buscaro embasamento teórico, estabeleceu umacomparação de estudos e métodos, apon-tando as lacunas existentes.

Quanto aos procedimentos (ANDRADE,2008), a pesquisa documental indireta tam-bém abrange dados, estatísticas e informa-ções obtidas no sítio da ENAP, no menu“Concurso Inovação na Gestão PúblicaFederal”. A pesquisa utilizou dados secun-dários como os critérios de avaliação doconcurso e relatórios/documentos forne-cidos pela instituição previdenciária. Oscritérios de avaliação para seleção das ex-periências inovadoras foram norteadoresda entrevista semiestruturada.

Os dados da pesquisa documentalprimária foram obtidos pela pesquisa decampo. A coleta de dados foi realizada pormeio da entrevista semiestruturada, apli-cada aos integrantes das equipes e respon-sáveis pela gestão inovadora em questão,servidor ou não servidor (titulares decargos temporários ou comissionados doINSS ou de qualquer outro órgão da áreaprevidenciária), premiados pelo ConcursoInovação promovido pela ENAP.

A entrevista semiestruturada foi aplicada, majoritariamente, aos servido-res integrantes de três equipes que forampremiadas pelo concurso: denominamoscasos A, B e C. O estudo de caso A está

relacionado ao atendimento programadodo Instituto Nacional do Seguro Social;o B, ao Audprev: Sistema de AuditoriaPrevidenciária; e o C, ao Censo previden-ciário: soluções inovadoras paraatualização cadastral.

Detalhamento dos procedimentosmetodológicos

Para cada caso selecionado foi realizada,pelo menos, uma entrevista. Somando os

três casos, foram entrevistados quatroservidores. No caso A, uma servidora nãoocupante de chefia e não diretamente ligadaà equipe premiada. No caso B, um servidormembro da equipe premiada; e no casoC, dois servidores integrantes da equipepremiada.

No caso A – Atendimento Programadodo Instituto Nacional do Seguro Social – foiaplicado o instrumento de entrevista

“As forças queregem a inovaçãonão diferem se ofenômeno doempreendedorismoocorre numaorganizaçãoprivada ou pública.”



RSP

semiestruturada à servidora em exercícionuma das unidades de atendimento do INSS.A servidora não participou da equipe deimplementação do serviço e não exerceufunção de coordenadora, tampouco de che-fia. A inovação por processo, marketing eorganizacional se identifica com a experiên-cia. Quanto à amplitude, é semirradical. Se-gundo dados coletados, tanto na entrevistaquanto nos dados secundários (documentosrecolhidos no sítio da ENAP e no INSS), oprocesso foi desencadeado por fatores ex-ternos (modelo interativo). A inovação par-tiu dos escalões superiores (top down) e, porisso, foi relatada como dificuldade de im-plantação a resistência às mudanças na cultu-ra organizacional. As soluções adotadas nessecaso foram: mídia, treinamento e adoção denovos métodos operacionais e tecnologias.

No caso B – Audprev: Sistema deAuditoria Previdenciária – foi aplicado oinstrumento de entrevista semiestrutu-rada ao servidor que apresentou a ideiainovadora. O servidor não exerceufunção coordenadora, nem de chefia.A inovação por processo e organizacionalse identifica com a experiência. Quanto àamplitude, é incremental e semirradical.Segundo dados coletados, tanto na en-trevista quanto nos dados secundários, aexperiência surgiu a partir de variáveisendógenas à organização e como produ-to de seus processos internos (modelo li-near), bem como ocorreram influênciasde fatores externos (modelo interativo).A inovação surgiu nos escalões inferiores(bottom up). Como dificuldades foramapontadas: falhas dos sistemasoperacionais, falta de continuidade e re-sistência às mudanças na culturaorganizacional. As soluções adotadas paraesse caso foram: mídia, treinamento eadoção de novos métodos operacionaise tecnologias.

No caso C – Censo previdenciário:soluções inovadoras para atualizaçãocadastral – foi aplicado o instrumento deentrevista semiestruturada a dois servidoresintegrantes da equipe que estruturou eimplementou o serviço.

Nesse caso, os servidores entrevista-dos não exerceram, nem exercem funçõesde chefia. A inovação por processo eorganizacional se identifica com a experi-ência. Quanto à amplitude é incremental esemi-radical. Segundo dados coletados,tanto na entrevista como nos dados secun-dários (documentos recolhidos no sítio ena organização), a experiência surgiu apartir de variáveis endógenas e exógenasà organização e, assim, surgiu comoproduto de seus processos internos(modelo linear), bem como por influênciasde fatores externos (modelo intera-tivo). A inovação surgiu nos escalõessuperiores (bottom up). A açãointraempreendedora surgiu a partir de umacrise da instituição. Foi determinada poragente externo (uma lei). Nas dificuldadesrelatadas foram apontadas falhas dos sis-temas operacionais, falta de continuidadee resistências às mudanças na culturaorganizacional. Soluções adotadas: mídia,treinamento e adoção de novos métodosoperacionais e tecnologias.

Resultados

As premiações conferidas ao INSSpelo concurso Inovação na Gestão PúblicaFederal são o recorte empírico deste artigo.A partir da seleção de três exemplos deiniciativas inovadoras foram investigadosas dificuldades, limites e soluções adotadasna ação intraempreendedora.

Na instituição previdenciária, os trêscasos selecionados foram: caso A – 13°Concurso Inovação na Gestão Pública Federal,



RSP

obtendo o 2º lugar –, atendimentoprogramado do Instituto Nacional doSeguro Social (INSS). Criado comoinstrumento de melhoria da qualidade, tra-duz a nova concepção do governo, quevisualiza o cidadão como cliente prioritário.A criação em agosto de 2005 da Diretoriade Atendimento do INSS teve porobjetivo, além de racionalizar o atendimentopresencial, promover a redução das filasnas agências da previdência social em todopaís e, especialmente, ampliar os meios deatendimento remoto da clientela de segu-rados. O novo serviço de atendimentoprogramado proporcionou ao cidadão aampliação de serviços como o deteleatendimento, com a criação de maisvagas e a consequente redução do tempode espera nas agências, bem como aumen-tou a cesta de serviços ofertados. Osserviços no âmbito previdenciário públicopassaram a contar com a gestão das vagasdisponibilizadas e a utilização mais racio-nal da força de trabalho; oxigenando aestrutura funcional, facilitando decisõesestratégicas e permitindo ao INSSimplementar ações coincidentes com osanseios do cidadão segurado.

Caso B – 10º Concurso Inovação na GestãoPública Federal, obtendo o 4° lugar –,Audprev: Sistema de Auditoria Previ-denciária. A iniciativa surgiu de servidorescom dificuldades em auditar grandes con-tribuintes da previdência social, em razãoda inexistência de critérios lógicos defiscalização. Esses decidiram criar umaespécie de passo a passo, com base nalegislação previdenciária, a ser seguidopelos auditores fiscais em âmbito nacio-nal, garantindo assim tratamento uniformea todos os contribuintes, capaz de propiciara racionalização e a excelência do setor.

A inovação envolveu processos e mé-todos com a implementação de um novo

paradigma da ação de fiscalizaçãoobjetivando a qualidade dos procedimen-tos das auditorias-fiscais e a melhoria dagestão tributária - previdenciária.

Caso C – 12º Concurso Inovação naGestão Pública Federal, obtendo também o4º lugar –, Censo previdenciário: soluçõesinovadoras para atualização cadastral.A inovação surgiu das dificuldades ematualizar o cadastro de 17,2 milhões debeneficiários da previdência social. Asinconsistências dos dados cadastraisprejudicavam o controle da correta ma-nutenção dos pagamentos de benefícios.O projeto possibilitou atualizar a base dedados e representou uma grandeeconomia para a instituição. Além disso,promoveu condições mais confiáveis noque diz respeito à comprovação de vidados beneficiários, possibilitando assimmaior controle e melhor combate às frau-des. Foram apontados como fatores desucesso: uma ampla rede de atendimento,a introdução de parcerias, a valorizaçãodos servidores e, acima de tudo, apreocupação com a qualidade do atendi-mento, construindo um processo que seajustasse às necessidades dos beneficiários,e, não, o contrário.

A Tabela 1 a seguir resume a análisedo processo de inovação nos três casos.Os indicadores do quadro foram levantadospela revisão da literatura sobre o assuntonas organizações, sejam privadas ou públicas.

Como se trata do estudo de caso deintraempreendedorismo numa organizaçãopública, foram utilizados indicadores doprocesso de decisão das políticas públicas.

A tabela analisa os dados obtidos apartir das entrevistas e, como fonte secun-dária, os dados colhidos no sítio da ENAPe nos documentos fornecidos pelospróprios entrevistados, os quais instruemos casos premiados.



RSP

Para responder à questão de pesquisaquantos aos limites e dificuldades, assimcomo as soluções adotadas para enfrentá-los, apresentamos a Tabela 2.

Os indicadores foram identificados apartir das ações desenvolvidas na concep-ção, desenvolvimento e implementação dainovação e da forma como solucionaramas dificuldades encontradas.

A tabela a seguir representa o resumoda análise dos dados sobre as principaiscaracterísticas dos três casos estudadosquanto às dificuldades e soluções.

Conclusão

A conclusão a que a pesquisa nos levaé que, apesar dos alegados entraves e limi-tações, o intraempreendedorismo se fazpresente nas organizações públicas e vemcrescentemente sendo adotado pelaschefias ou por funcionários sem nenhumtipo de função comissionada, como rela-tado no caso B – Audprev: Sistema deAuditoria Previdenciária.

A inovação nas organizações públicas,representada pelo intraempreendedorismo

Tabela 1: O processo de inovaçãoIntraempreendedorismo Classificação Origem da Decisão Amplitude(processo de inovação) Ideia

Caso A Processo Organizacional Externo Top down Semirradical

Caso B Processo Organizacional Interno Bottom up Semirradical

Caso C Processo Organizacional Externo Bottom up Semirradical

Tabela 2: CaracterísticasIntraempreendedorismo Dificuldades Soluções

Caso A Tecnológica MídiaMetodológica TreinamentoCultural Inovação Tecnológica

Estrutural

Caso B Tecnológica MídiaMetodológica TreinamentoDescontinuidade Inovação TecnológicaInflexibilidade Estrutural

Caso C Tecnológica MídiaMetodológica TreinamentoDescontinuidade Inovação TecnológicaCultural Estrutural

Fonte: resultados da pesquisa



RSP

das experiências premiadas pelo ConcursoInovação na Gestão Pública Federal, confirmanosso quadro teórico na medida em que sefaz presente em diversos tipos de organiza-ção, em todos os seus processos e meios.

A análise dos casos revela que a açãointraempreendedora pode ocorrer nosdiversos escalões ou segmentoshierárquicos da organização. Além disso,tanto os fatores endógenos (produto deseus processos internos) quanto exógenos(produto de fatores externos) sãodeterminantes desse tipo de processo.

Importante ressaltar os dados obtidose coligidos na Tabela 2, demonstrando queas dificuldades de caráter tecnológico,cultural e metodológico permearam os ca-sos analisados e que as soluções devem seencaminhar para aspectos comunicacionais,culturais e estruturais. A pesquisa obteve oquadro das dificuldades que comumentesão alegadas para obstar a prática dointraempreendedorismo nas organizações

públicas e, ao mesmo tempo, demonstrouque as soluções foram encontradas, ino-vando métodos, tecnologias, processos eaté mesmo transformando a culturaorganizacional. Outro aspecto a ser consi-derado foi a ação de escalões inferiores naintrodução e/ou proposição de ações ino-vadoras; em dois dos três casos analisa-dos, o processo decisório teve influênciaou foi desencadeado por funcionários quenão pertenciam ao topo da hierarquia.

Nos próximos estudos, para aperfei-çoamento da pesquisa, deverão seracrescentadas outras variáveis para análisedas dificuldades e uma coleta de dados es-pecífica. O quadro de soluções tambémexige uma análise própria. A revisão deliteratura deverá aprofundar o exame doestudo da inovação organizacional e dointraempreendedorismo, sobretudo nas ins-tituições públicas.

(Artigo recebido em novembro de 2009. Versãofinal em setembro de 2010).



RSP

Referências bibliográficas

ANDRADE, Maria Margarida de. Como preparar trabalhos para cursos de pós-graduação: no-ções práticas. São Paulo: Atlas, 2008.BANCO DE SOLUÇÕES. Escola Nacional de Administração Pública (2010). Disponívelem:http://inovacao.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=13&Itemid=32. Asseco em: 16 de julho de 2010.CONDE, Mariza Velloso Fernandez;ARAUJO-JORGE, Tânia Cremonini de. Modelos e concepçõesde inovação: a transição de paradigmas, a reforma da C&T brasileira e as concepçõesde gestores de uma instituição pública de pesquisa em saúde. São Paulo, v.8, n.3, 2003.Disponível em: <www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413-81232003000300007&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 29 novembro 2008.COZZI, Afonso Otávio;JUDICE, Valéria; DOLABELA, Fernando;FILION, Louis Jacques.Empreendedorismo de Base Tecnológica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.CRESWELL, John W. Projeto de pesquisa: métodos qualitativo, quantitativo e misto. PortoAlegre: Artmede, 2007.DAL’BÓ, Reinaldo André. In: O intraempreendedor como agente de mudança: inovação ebenefícios. Trabalho aceito para apresentação no SIMTEC – Simpósio de Profissio-nais da Unicamp/Campinas, de 29 set. a 1° out. 2008.DORNELAS, José Carlos Assis. Empreendedorismo Corporativo: como ser empreendedor,inovar e se diferenciar em organizações estabelecidas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003.DRUCKER, Peter Ferdinand. Inovação e Espírito Empreendedor - prática e princípios. SãoPaulo: Cengage Learning, 2008.FERNANDES, Daniel Von; DER HEYDE &SANTOS; Cristianne Pizzuti. Orientação empreendedora:um estudo sobre as conseqüências do empreendedorismo nas organizações. RevistaRAE-eletrônica, São Paulo, v.7, n.1, Art. 6, jan./jun. 2008.FILION, Louis Jacques &DOLABELA, Fernando. Boa Idéia! E agora? – Plano de Negócio, ocaminho seguro para criar e gerenciar sua empresa. São Paulo: Cultura, 2000.HASHIMOTO, Marcos. Espírito empreendedor nas organizações: aumentando a competitividadeatravés do intra-empreendedorismo. São Paulo: Saraiva, 2006.HOELTGEBAUM, M.; PERFEITO, Juarez; DALFOVO, M. S.;LANA, R. A. A relação entre as estratégiastraçadas na criação e desenvolvimento do empreendimento e o perfil empreendedor do dirigente proprietário:o caso de uma empresa de confecção de Brusque, SC, Brasil. In: Francisco Morea;Mariel Fornoni. (Org.). La formación de emprendedores como clave para el desarrollo.Mar del Plata (Argentina): Ediciones Soarez, 2006, v. 1, p. 101-118.MORAES, Juliana Girão de (Org.). Ações premiadas no 10º Concurso Inovação na Ges-tão Pública Federal-2005. Brasília: ENAP, 2005. Disponível em: www.enap.gov.br/index.php?opt ion=com_docman&task=cat_view&gid=745&dir=ASC&order=name&limit=5&limitstart=0. Acesso em: 16 de julho de 2010.



RSP

MORAES, Juliana Girão de (Org.). Ações premiadas no 12º Concurso Inovação na Ges-tão Pública Federal-2007. Brasília: ENAP, 2008. Disponível em: www.enap.gov.br/index.php?opt ion=com_docman&task=cat_view&gid=745&dir=ASC&order=name&limit=5&limitstart=0. Acesso em: 16 de julho de 2010.MORAES, Juliana Girão de (Org.). Ações premiadas no13º Concurso Inovação na Ges-tão Pública Federal-2008. Brasília: ENAP, 2009. Disponível em: www.enap.gov.br/index.php?opt ion=com_docman&task=cat_view&gid=745&dir=ASC&order=name&limit=5&limitstart=0. Acesso em: 16 de julho de 2010.Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004 – Lei da Inovação. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/Lei/L10.973.htm. Acesso em: 29de novembro de 2008.MATIAS, José Pereira. Curso de administração pública: foco nas instituições e ações governa-mentais. São Paulo: Atlas, 2008.Manual de Oslo, desenvolvido pela Organização para Cooperação Econômica e De-senvolvimento (OCDE) e publicado no Brasil pela Financiadora de Estudos e Projetos(FINEP). Disponível em: www.finep.gov.br/dcom/brasil_inovador/menu.html. Acessoem: 16 de julho de 2010.PALMA, Patrícia Jardim; CUNHA, Miguel Pina & LOPES, Miguel Pereira. ComportamentoOrganizacional Positivo e Empreendedorismo: Uma influência mutuamente vantajosa.In: Comportamento Organizacional e Gestão, 2007, vol.13, n.1, p. 93-114.PINCHOT III, Gifford. Intrapreneuring - Por que você não precisa deixar a empresa paratornar-se um empreendedor. São Paulo: Harbra Ltda, 1989.PIRES, José Calixto de Souza & MACÊDO, Kátia Barbosa. In: Cultura organizacional emorganizações públicas no Brasil. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, p. 81-105,jan./fev. 2006.

SHUMPETER, Joseph A. Economic Theory and Entrepreneurial History, 1949, Changeand the Entrepreneur. In: Revista Brasileira de Inovação, São Paulo, vol. I, nº 2, jul./dez.2002._____. Essays on entrepreneurs, innovations, business cycles, and the evolution of capitalism. NewJersey: Transaction Publishers, 2006._____. Business Cycles – A Theoretical, Historical and Statistical Analysis of the CapitalistProcess. New York Toronto London: McGraw-Hill Book Company, 1939._____. Capitalism, Socialism and Democracy. New York: Harper Collins Publishers, 2008.THOENIG, Jean Claude. In: Recuperando a ênfase na dimensão pública dos estudosorganizacionais. Trabalho originalmente apresentado no encontro Egos - Laemos, emPuebla, México, jan. 2006. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, Edição EspecialComemorativa, p. 09-36.VOGEL, J.P. In: O Intraeemprendedorismo na Prática. Ix Congreso Internacional Del CladSobre La Reforma Del Estado y De La Administración Pública, 2 – 5 nov. 2004,Madrid, España.



RSP

Resumo – Resumen – Abstract

Intraempreendedorismo e a inovação na gestão pública federalMeire Lúcia Gomes Monteiro Mota CoelhoO objetivo deste artigo é apresentar três ações empreendedoras em organizações públicas

premiadas pela ENAP no concurso Inovação na Gestão Pública Federal. A partir da revisão de literaturae estudo de caso, serão confrontados os diversos tipos e modelos de processos de inovação, paraidentificar as dificuldades apontadas e as soluções adotadas nas ações premiadas. Foram selecionadostrês casos de iniciativas inovadoras no INSS, apontando a origem, características, amplitude e omodelo do processo. Nosso quadro teórico de referência está estruturado no sentido de aprofundara percepção, bem como nos dar condições de comparar alguns estudos e apontar lacunas, se existentes.A pesquisa foi realizada por meio de metodologia qualitativa, exploratória e adotando a estratégia deinvestigação do estudo de caso. A revisão de literatura teve como objetivo identificar o que seencontra disponível em livros, artigos, teses e, inclusive, experiências. A conclusão alcançada noartigo é a de que, apesar dos alegados entraves e limitações, o intraempreendedorismo se faz presentenas organizações públicas e vem crescentemente sendo adotado pelas chefias ou mesmo porfuncionários sem nenhum tipo de função comissionada, como relatado em um dos casos. Ainovação nas organizações públicas, representada pelo intraempreendedorismo das experiênciaspremiadas pelo concurso, confirma nosso quadro teórico na medida em que ações empreendedorasgeradoras de inovação se fazem presentes nas organizações públicas, em todos os seus processos emeios. A análise dos casos nos revela ainda que a ação intraempreendedora pode ocorrer nos diversosescalões ou segmentos hierárquicos da organização. Além disso, tanto os fatores endógenos (produtode seus processos internos) quanto os exógenos (produto de fatores externos) são determinantesnesse processo.

Palavras-chave: Inovação na gestão pública; empreendedorismo; intraempreendedorismo.

Intrapreneurship y la innovación en la gestión pública federal.Meire Lúcia Gomes Monteiro Mota CoelhoEl objetivo de este artículo es presentar tres acciones emprendedoras en organizaciones públicas

premiadas por la ENAP, en el concurso “Innovación en la Gestión Pública Federal”. Partiendo de larevisión de literatura e de los estudios de caso, los diferentes tipos y modelos de procesos deinnovación serán estudiados para identificar las dificultades encontradas y las soluciones adotadas enlas acciones premiadas por el concurso. Fueron seleccionados tres casos de iniciativas innovadoras enel INSS, destacando el origen, características, amplitud y el modelo del proceso de innovación en símismo. Nuestro cuadro teórico está estructurado a fin de profundizar nuestra percepción, ademásde darnos condiciones de comparar algunos estudios e mostrar las lagunas, si existentes. La pesquisafue realizada a través de metodología cualitativa y exploratoria, y de la adopción de estrategiainvestigativa del estudio de caso. La revisión de literatura tuvo como objetivo identificar lo que seencuentra disponible en libros, artículos, tesis y, incluso, experiencias. La conclusión lograda en esteartículo es que, a pesar de los obstáculos y de las limitaciones, el intrapreneurship se hace presente en lasorganizaciones públicas y viene siendo cada vez más adoptado por los jefes o por los funcionariossin ningún tipo de incentivo financiero, como es relatado en uno de los casos. La innovación en lasorganizaciones públicas, representada por el intrapreneurship de las experiencias premiadas por elconcurso “Innovación en la Gestión Pública Federal”, confirma nuestro cuadro teórico en la medidaenque las acciones emprendedoras generan innovaciones que se hacen presentes en las organizacionespúblicas, en todos los procesos y medios. El análisis de los casos nos revela también que la acción deintrapreneurship puede ocurrir en los vários escalones o segmentos jerárquicos de la organización.



RSP

Meire Lúcia Gomes Monteiro Mota CoelhoProcuradora Federal, conselheira federal da OAB e presidente da Comissão Nacional da Advocacia Pública daOAB Federal. Pós-graduada em Direito pela Universidade Federal do Piauí (UFPI) e em Administração Públicapela Fundação Getúlio Vargas (FGV/DF); mestranda em Administração pelo Centro Universitário UNIEURO.Palestrante em diversos seminários e congressos, especialmente nas áreas de Administração Pública e Previdenciária,além de ser autora, coautora e coordenadora de livros, artigos e pareceres especialmente na área previdenciária ede gestão pública. Contato: [email protected]

Además, ambos los factores endógenos (producto de los procesos interiores) y exógenos (productode los factores externos) son determinantes en el proceso de innovación.

Palabras Clave: Iniciativa empresarial en las organizaciones públicas; acciones emprendedoras;innovación en la gestión pública.

Entrepreneurship and innovation on federal public managementMeire Lúcia Gomes Monteiro Mota CoelhoThe purpose of this article is to present three entrepreneurship actions in public organization,

awarded by ENAP, the “Innovation in Federal Public Management prize. From the literature reviewand case study, the several types and models of innovation processes will be confronted in order toidentify the highlighted difficulties and the solutions adopted in the scenarios awarded by thecontest. Three innovative experiences in the INSS were selected, pointing the origin, characteristics,amplitude and the model of innovation processes in itself. Our theoretical framework of referenceis structured in a way to profound our perception as well as to provide the conditions to comparestudies and to bring to light the gaps, if existing. The research has been developed through thequalitative and exploratory methodology, and adopting a investigative strategy of the case study.The literature review had as goal the identification of what is available in books, articles, thesis and,also, experiences. The conclusion reached in this article is that, in spite of the alleged obstacles andlimitations, the intrapreneurship is present in public organizations and it has been being adopted bymanagement positions and by civil servants without any kind of commissioned function, as reportedin one of the cases. The innovation in the public organizations, represented by the intrapreneurshipof the experiences awarded by the contest confirms our theoretical framework that entrepreneurshipactions generating innovation are present in public organizations, in all of its processes and means.The analysis of the cases still reveals that the intrapreneurship action can occur in the many levels andhierarchical segments of the organization. Besides, the endogenous factors (product of its internalprocesses) as well as the exogenous (products of external factors) are determinants in this process.

Keywords: Innovation and entrepreneurship; intrapreneurship public organizations; innovationin public management.

Laís Silveira Costa, Paulo Marques eTaís R. Borges


RSP

A prestação pelo setor públiconão estatal dos serviços de

saúde pública: análise dehipóteses e potencialidades

Laís Silveira Costa; Paulo Marques e Taís R. Borges

Introdução

A Constituição Federal preconiza a saúde como direito de todos e dever do

Estado e, adicionalmente, estabelece um formato de federação cooperativo e

não hierarquizado entre as três esferas de governo, que são autônomas. O modelo

pressupõe que a União, estados e municípios responsabilizem-se por atuar

complementarmente para a prestação dos bens e serviços públicos (FERRAZ,

2007). Em conjunto, as três esferas de poder garantem a defesa de direitos

sociais e condições de cidadania da população.

A saúde foi o setor social pioneiro neste movimento de descentralização.

A municipalização decorrente redefiniu a arena decisória, colocando os gestores

municipais como responsáveis diretos pela administração e execução da rede de

serviços do Sistema Único de Saúde (SUS). São implementados, a partir disto, novos

modelos assistenciais, no nível local e sob a responsabilidade do poder público

municipal, organizados para responder às necessidades de saúde da população.

A prestação pelo setor público não estatal dos serviços de saúde pública: análise de hipóteses e potencialidades


RSP

As condições de oferta desses serviços,entretanto, sofrem impacto das diversascapacidades operacionais e gerenciais decada um desses entes federados, traçandoum forte quadro de desigualdade na ofertados mesmos. A relevância do estabeleci-mento de novos modelos de gestão, capazesde garantir os direitos preconizados naConstituição, pauta-se na transferência deresponsabilidade da prestação de serviçosde cunho social para os municípios, aliadaàs restrições fiscais e à limitação da capaci-dade de gestão desses.

É nesse contexto que se volta o olharpara novas modalidades de interseção en-tre o público e o setor público não estatal,no âmbito do desenvolvimento de estra-tégias gerenciais do Estado. O fortaleci-mento da cooperação entre o Estado e oterceiro setor para a prestação de serviçospúblicos de saúde pressupõe a estruturaçãode elementos regulatórios, de um arcabouçoinstitucional e de estratégias de governança,além de determinação política.

O objetivo deste trabalho é analisar aspotencialidades dessas alianças no setor dasaúde, partindo-se das estratégiasestabelecidas na Reforma do Aparelho doEstado que, entre outras coisas, estimuloua publicização de setores considerados nãoexclusivos do Estado, mas de interesseestratégico desse – caso da saúde1. Buscou-se justamente o fortalecimento da aliançaentre o Estado e o terceiro setor, estraté-gia aprovada pela Lei 9.637/98 – a Leidas Organizações Sociais.

A seguir, detalha-se a atuação dasorganizações sociais (OS), principalmodelo de prestação de saúde em parce-ria com o não estatal, indicando algumashipóteses possíveis e os desafios e ques-tões adicionais para acompanhamento eregulação das OS, além de passos equestões críticas para a criação da lei e para

a estruturação de parcerias em saúde entreo poder público e o terceiro setor. Posteri-ormente, são traçados os desafios enfrenta-dos por esse modelo de gestão. O trabalhoapresenta ainda a análise de alguns estudosde casos em que são apresentados pontoscríticos para o estabelecimento dessasparcerias e seus resultados. Finaliza-se combreves considerações sobre o tema.

A saúde e a reforma do apa-relho do Estado: novos formatos darelação entre o público e o privado

O cenário de crise fiscal dos anos 1990,aliado às diretrizes impostas pelaglobalização, que preconizam a diminuiçãodo Estado e o movimento pela democra-tização dos serviços sociais, reforçaram atendência de municipalização da gestão daatenção à saúde. Institucionalmente, aConstituição Federal de 1988 avançou nadescentralização, a partir da definição darepartição de recursos, mas não estabele-ceu claramente como essa cooperaçãoentre os entes federados deveria ocorrer.Nos anos posteriores a 1988, houve umaacomodação pactuada das responsabilidadesque cada ente teria em relação aos servi-ços públicos – que, no caso da saúde, pio-neira no processo, institucionalizou-se pelassuas leis orgânicas e pelas NormasOperacionais Básicas do SUS (NOBs) epela Norma Operacional da Assistência àSaúde do SUS (NOAS).

Vale enfatizar que, de uma forma oude outra, a pactuação e descentralizaçãodesses serviços não eram suficientes paraatender às demandas impostas pela velo-cidade do desenvolvimento tecnológico;e vem se observando, desde então, anecessidade de implantação de novos mo-delos de atenção à saúde, conforme atestaNascimento (2007).



RSP

O aumento da complexidade e dapressão da demanda contextualizado emum modelo de gestão do Estado buro-crático e mobilizado pela atenção apenasaos processos e não também aos resulta-dos a serem entregues para a população,reforçava a inadequação das regras daadministração pública para a atenção àsaúde e, em particular, no que se refere àgestão hospitalar. De acordo com Santos(2007, p.2), esse formato dificultava “umapolítica de incorporação tecnológica,informatização, modernização adminis-trativa e gestão de recursos humanoscomprometidos com o serviço público”,caso particularmente limitante para aadministração de hospitais e de serviçosambulatoriais.

Dessa forma, os princípios norteadoresdo SUS, com sua respectiva descentrali-zação, voltados para maior eficiência eabrangência dos serviços de saúde, encon-travam no “engessamento dos trâmitesburocráticos” um sério entrave à presta-ção pública de saúde (COSTA, 2005, p.18).

É nesse contexto, considerado porMansur (2007) como inadequado e rígido,com limitada autonomia de gestão – tantode pessoal quanto de insumos e financeiro–, apresentando dificuldade de interaçãocom sistemas loco-regionais, ingerênciapolítico-partidária e fragilidade à alternânciademocrática, que se insere a proposta dereforma do aparelho do Estado. A refor-ma administrativa do Estado brasileiro,promovida pelo então Ministério daAdministração Federal e Reforma doEstado (MARE), em 1995, visou modernizarsua gestão, propondo, para tanto, ummodelo gerencial de gestão por objetivose estabeleceu estratégias para a moderni-zação da administração pública2.

A reforma, segundo o Mare, funda-mentou-se em uma administração pública

mais eficiente, voltada para o fortalecimen-to da cidadania, cujos pressupostos foramos de maior qualidade, otimização dosrecursos, ênfase nos resultados, orientaçãocliente-cidadão via controle social, maiorgovernança e governabilidade. No bojodela, ocorreu uma redefinição do papel doEstado, repassando a terceiros a respon-sabilidade direta da prestação de bens eserviços, fortalecendo, em contrapartida,

seu papel como promotor, regulador efiscalizador da prestação dos serviços.

Uma de suas estratégias foi aaprovação do Programa Nacional dePublicização 3 (Lei 9.637/98 – Lei das OS)de alguns setores, reconhecidos como osnão exclusivos do Estado, mas estratégi-cos, que poderiam adotar o modelo degestão gerencial. Visou a flexibilização de

“Vale enfatizarque, de uma formaou de outra, apactuação edescentralizaçãodesses serviçosnão eramsuficientes paraatender àsdemandasimpostas pelavelocidade dodesenvolvimentotecnológico”



RSP

estratégias administrativo-financeiras, entreelas: as relações trabalhistas e a aquisiçãode bens e serviços e a própria dispensa delicitação nos contratos de prestação deserviços entre as OS e a administração pública(art. 17 da Lei 9.637/98), motivada pelanecessidade de qualificação dos recursos hu-manos ante a complexificação das deman-das e a necessária agilidade da ação pública.

Essa publicização materializa-se pelaatuação de organizações do terceiro setor,de direito privado e sem fins lucrativos, naprestação de bens e serviços públicos nãoexclusivos do Estado, como é o caso dasaúde, educação e cultura. Nas palavras deCosta (2005, p.11),

“Tratava-se (...) de um movimentoportador de um novo modelo deadministração pública, baseado noestabelecimento de alianças estratégicasentre Estado e sociedade, tanto paraatenuar supostas disfunções operacionaisdaquele quanto para otimizar os resulta-dos das ações sociais em geral.”

Argumentos contrários a essa estraté-gia referem-se à precarização das relaçõestrabalhistas decorrentes da sua flexibilização,à falta de controle sobre os gastos públicose ao arrefecimento do controle social.

Quanto às relações trabalhistas, oargumento perde força ao se verificar quea prestação de serviço de saúde pelo entepúblico já era realizada substancialmentepor meio de terceirizações de recursoshumanos e compra de serviços especiali-zados, anteriormente ao fomento àpublicização. Esta, além disso, pelo menosgarante a aplicação das leis trabalhistasdefinidas pela Consolidação das Leis doTrabalho (CLT)4, de forma maisestruturada, uma vez que deve ser defini-da em contrato de gestão, conforme

determina a lei, ou por meio de convêniosestabelecidos entre as partes e instrumen-tos análogos.

Quanto aos gastos públicos, há meca-nismos para coibir as más práticas, e serãomencionados neste trabalho. De toda for-ma, pode-se adiantar que as localidadesmais avançadas na adoção das parcerias en-tre o público e o terceiro setor já possuemanálises comparativas entre os modelos,realizadas em alguns casos por organismosexternos à gestão, que mostram, em suamaioria, a eficiência do gasto públicoquando gerido pelo setor público nãoestatal.

Em relação ao controle social, odocumento do Mare de 1995 afirma quea publicização tende a ser um fator queagrega eficiência, uma vez que os conse-lhos de administração das organizaçõessociais envolvem vários segmentos debeneficiários (sociedade civil), apontandoa vantagem evidente de que o controle“deixa de basear-se nos processos paraconcentrar-se nos resultados” (MARE, 1995,p.16). Além disso, em contraposição à prá-tica observada na gestão pública, as OStêm suas metas avaliadas periodicamentee divulgadas regularmente, reforçando osinstrumentos de controle social.

Institucionalmente, de acordo com aorientação federal, as OS assumem umaentidade estatal previamente existente, ounovas atividades cujo arranjo estrutural éfinanciado pelo Estado. A garantia dospreceitos da ação pública e da gerência porresultados se materializaria na formulaçãodo contrato de gestão, que define as obri-gações das partes. Essa é outra questãoapontada pelos defensores da publicização,em resposta às críticas a possível malver-sação de recursos públicos, no caso deconduta inadequada pela empresa doterceiro setor na gestão do bem público.



RSP

Uma vez que as OS assumem aintegralidade do patrimônio público, elasrespondem juridicamente pelos atoscometidos, além do controle processualque permanece a cargo dos tribunais decontas. Além disso, assumem responsabi-lidade quanto aos fins a serem atingidos,diferentemente do que se observa hojecom as formulações mais tradicionais deterceirização dos serviços públicos, casoem que a entidade pública é quemresponde pelos desvios diversos do par-ceiro contratado ou conveniado (COSTA,2005).

Um ano depois da regulamentação dasOS, publicou-se a Lei 9790/99, regulamen-tada pelo Decreto 3.100/99, conhecidacomo a Lei das Oscip (Organização daSociedade Civil de Interesse Público).Apesar da crescente adesão ao modelo dasOscip, conforme afirma Barbosa (2007,p.73-74), a maioria das entidades dossetores de saúde e de educação não se iden-tifica com essa qualificação5, o que a autoraatribui à impossibilidade de as instituiçõesacumularem outros títulos e qualificações,a não ser por período não superior a doisanos, depois reformulado para período decinco anos, momento em que a entidadedeverá optar pelo título de sua preferência.

Dada a não difusão das Oscip, a análiseaqui desenvolvida focar-se-á nas experiên-cias das OS. Vale enfatizar que as brevesquestões aqui apontadas acerca das OS nãosão definitivas na análise de sua poten-cialidade de melhoria da gestão subnacionalda saúde, dado que tratam de questõesgenéricas, no sentido de que se referemessencialmente a prática pautada pela Leifederal. De toda forma, o modelo fede-ral tem servido como ponto de partidapara a elaboração das legislações estadu-ais e municipais, que adicionalmenteincorporam ajustes ao modelo federal,

para adequarem-se às características dagestão subnacional. Para a análise deste tra-balho, importa avaliar os estudos de caso,os desafios apresentados e os modelos quepossam fornecer uma base de informa-ções capaz de subsidiar a atuação local dosmunicípios.

As organizações sociais naprestação da saúde

Desafios para a implementação domodelo de OS

Nos últimos anos, vários impedimentose desafios marcaram a trajetória dodesenvolvimento do modelo de publici-zação via OS6. Costa e Ribeiro (2004)apontam os três principais: baixa difusãoe conhecimento sobre as OS, alto custopolítico para realizar a conversão doshospitais estatais em modelos OS e a fortevinculação desse modelo à agenda políticada coalizão do Partido da Social Demo-cracia Brasileira com o Partido da FrenteLiberal (PSDB-PFL).

Ibañez et al. (2001), por sua vez,chamam atenção para a importância daregulação baseada em um olhar sobre ademanda e não sobre a oferta, comoocorre historicamente, assim como para aimportância da regulação que contempleindicadores de processos, além de resulta-dos, relativos às atividades administrativas,de recursos humanos e de sistemas deinformação. Os autores acrescentam quea regulação não deveria restringir-se aosaspectos formais, o que impossibilitaria asinovações desejadas, mas deveria incorporarum olhar sistêmico do setor.

Mansur (2007) aponta alguns desafios;entre eles, a necessária melhoria daeficiência da alocação de recursos, que im-plica o conhecimento das necessidades eprioridades de saúde, um bom controle



RSP

de qualidade e metas e um sistema deinformações eficiente. Acrescenta que ocontrato deve pautar-se pela necessidadede incentivar procedimentos eficientes, eque o parceiro não estatal precisa ser hábilpara promover as mudanças administrati-vas e organizacionais necessárias e adequaras funções administrativas – como, porexemplo, o desenvolvimento e qualifica-ção da função de compra e a capacitaçãoe profissionalização dos agentes.

Ressaltam-se ainda os desafiosreferentes à adaptação organizativa e fun-cional; a necessária viabilidade financeirarelacionada à melhoria da eficiência na pro-dução dos serviços; a autonomia real dagestão, o que às vezes não ocorre na prática;o desenvolvimento de políticas de incen-tivo e participação; e a melhoria da capa-cidade de gestão e apoio à tomada dedecisão pautados no conhecimento decaracterísticas, custo e qualidade de serviço.

Taylor (2003) detalha os desafiosespecíficos da limitação da capacidadegerencial do Estado, como, por exemplo,a dificuldade de definição das metas eexpectativas de desempenho a seremcontratualizadas; de negociação dostermos e condições contratuais; demonitoramento dos contratos e de suaprópria implementação; além da seleçãodos potenciais parceiros adequados.

Já a análise das dificuldades, realizadapor Costa (2005), enfatiza o fato de que oprocesso de mudança organizacional temocorrido de forma fragmentada, exigin-do, na busca da qualidade gerencial, a qua-lificação das pessoas envolvidas e a estru-tura de absorção das mudanças. Alémdesses, menciona o forte constrangimentodo contrato de gestão. Este deveria garan-tir autonomia na definição de plano decargos e salários, elaboração de normaspróprias para a contratação e seleção,

regulamento próprio de compras econtratação de serviços, liberdade de exe-cução financeira dentro do contrato degestão e orçamento global de recursospactuado. O que minimizaria os efeitos daflexibilização da administração, questãoessa relacionada com regras inadequadas,resistências diversas à iniciativa e dificuldadede planejamento da distribuição dos riscos.

Montone (2008) aponta como princi-pais desafios à iniciativa a necessidade defortalecimento desse modelo de contra-tação de serviços de saúde; a institucio-nalização das OS na estrutura político-administrativa das secretarias municipais desaúde; e o aprimoramento dos conteúdostécnicos e das ferramentas de controle eavaliação.

Por fim, informações prestadas pelaSecretaria Municipal de Saúde do Rio deJaneiro (SMS-RJ) ressaltam como os prin-cipais riscos no estabelecimento da parceriacom o terceiro setor: a burocratização; acarteira de serviços inadequada; os meca-nismos de pagamento não incentivadores;sistemas de monitoramento insuficientes;a inadequação da relação entre contratadore provedor; e o excesso de interferênciaspolíticas na função de contratação.

Essas são questões que, em maior oumenor grau, têm dificultado a efetividadedo modelo e contribuído para a resistên-cia observada em relação a ele. Os próxi-mos tópicos deste trabalho, referentes àsorganizações sociais, abordam propostasde diversos autores para a superação dessasquestões, assim como detalham os passospara a publicização via OS.

Etapas para a criação da lei mu-nicipal

A definição de um ambiente propícioao estabelecimento de parcerias entre setorpúblico e público não estatal baseia-se nos



RSP

princípios de legalidade, impessoalidade,moralidade, publicidade e eficiência, con-forme determina o art. 37 da ConstituiçãoFederal (CF) de 1988. O pressuposto bra-sileiro de que o administrador público sópode fazer aquilo que a lei determina exigeque as iniciativas estejam claramente defi-nidas no âmbito da legislação.

O artigo 199 da CF legisla acerca dapossibilidade do setor privado atuar com-plementarmente ao público. A Lei 9.637/98 trata das hipóteses de estabelecimentode parcerias com o setor privado sem finslucrativos para a prestação de uma gamade serviços públicos, incluídos os de saúde.

As leis orgânicas da saúde determinamdiretrizes e princípios para a prestação dosserviços em território nacional, assim comopreveem que a iniciativa privada poderáparticipar do SUS, em caráter complementar(Lei 8.080/90, art. 4º, §2º), matéria regula-da adicionalmente pela Portaria 3.277/06,do Ministério da Saúde, em que se estabe-lece a prioridade do setor privado sem finslucrativos para a prestação do serviço desaúde suplementar (art. 4º). Dito isso, adisciplina legal é harmoniosa em relação àpossibilidade de prestação de serviços desaúde pública por entes privados sem finslucrativos.

Quando a gestão da saúde for exercidapor ente público, a gestão de pessoal rege-se pelo Regime Jurídico Único, planos decarreira, concursos públicos e contrataçõesautorizadas pelo setor público, regras essasflexibilizadas pela Lei das OS.

Na definição de leis em âmbito muni-cipal, as regras para contratação e gestãode pessoal devem estar claramentedefinidas, mas também devem garantir aflexibilização necessária para a boa gestãopública. De forma análoga, buscou-seexcetuar a obediência à Lei 8.666/93(alterada pela Lei 8.883/94), que rege as

licitações e contratos da administraçãopública, no caso da gestão exercida peloterceiro setor, importando, entretanto, adefinição de regras transparentes para aqui-sições e planos de investimentos, a fim degarantir a economicidade das transaçõescom recursos públicos.

Para se conseguir os benefícios daadministração gerencial, a regulamentaçãoa ser criada deve planejar uma gama decaracterísticas, garantindo que a autonomia

concedida gere efetividade na ação públicanão estatal. De acordo com Ibañez e Netto(2007, p.1836), é fundamental estabelecera subordinação dos produtos, serviços einiciativas contratados às políticas de saúdedo nível de governo em questão, de modoa evitar o aprofundamento da fragmentação– já existente – do sistema, o que teria resul-tados dramáticos para a gestão da saúde.

“Deve-seconsiderar deprofunda relevânciao fato de se tratarde um serviço sociale, portanto, osganhos indiretosdecorrentes dele”



RSP

Essa subordinação deve ser umpressuposto da norma a ser criada, e osobjetivos e metas a serem pactuados nocontrato de gestão devem contemplá-la.Entretanto, os referidos autores ressaltamque se deve tomar cuidado para não criarconstrangimentos legais excessivos, quelevariam a um controle cartorial quecoibiria os ganhos de efetividade almeja-dos com tal parceria. A ideia é de fatodesenhar um instrumento eficiente narepartição das responsabilidades e propor-cionar autonomia para a gestão da OScontratada.

Note-se que o próprio formato docontrato de gestão, observado nas experi-ências existentes, permite revisões perió-dicas dos serviços prestados, de forma quea gestão pública qualificada passe a tercondições de manter a gestão da saúdecoordenada em seu território e região deatuação.

A segunda questão apontada pelosautores enfatiza a necessidade de manterprincípios de legalidade na parceriaestabelecida, de modo que:

“a lei que cria a alternativa deve serclara nas diferenças que propõe (ges-tão orçamentária, gestão de pessoal,gestão de material e contratos, gestãoda estrutura organizacional e cargos).”

Vale mencionar que há sistemasutilizados na administração pública paraaquisição de bens que podem ser utiliza-dos nessas iniciativas sem gerar efeitoscolaterais indesejáveis para gestão, ou seja,sem burocratizá-la, como o sistema depregão eletrônico e registro de preços.

Ibañez e Neto (2007) apontam oprincípio da eficiência como o terceiropressuposto a ser incorporado no dese-nho da parceria. Pautam seu argumento

na ineficiência da gestão pública observadaatualmente e em questões outras jádebatidas neste trabalho. Enfatizam que aestrutura organizacional deve ser fixada pelaorganização e alterada sempre que conve-niente, em clara alusão à necessáriaautonomia e responsabilização pactuadasno contrato de gestão.

Por fim, os autores mencionam umadas fragilidades atualmente observadas,considerada crucial para a boa gestão dasaúde em parceria com o setor público nãoestatal: a capacidade de controle. Os órgãoshistoricamente responsáveis por essecontrole no Brasil (Tribunal de Contas,Ministério Público, entre outros) têm atradição de realizar apenas o controle dosmeios, o controle processual, em vez deolhar também para os resultados da açãopública.

O controle da administração gerencialdemanda outro olhar e, por conseguinte,pressupõe outra forma de ser exercido.Essas parcerias com o setor público nãoestatal pressupõem também controles deprocesso, atribuídos a um conjunto deobjetivos alcançados, materializados emprodutos e/ou serviços entregues, além docontrole do resultado final. Esse controleconfigurar-se-ia como importante fonte deavaliação que subsidiaria qualitativamenteas análises e repactuações periódicas doscontratos de gestão.

Hoje, a administração pública, mesmono nível federal, no qual já se observaalgum avanço, não está qualificada para tra-balhar esse controle. Ela não entende a suadinâmica, tem dificuldade de desenhá-loe, mais ainda, de incorporá-lo ao seu coti-diano. Estudo realizado por Costa e Ribeiro(2004) aponta a dificuldade de o Estadoexercer controle e de criar sistemas simplese informatizados de acompanhamentocomo um grande empecilho à qualificação



RSP

e ao sucesso da iniciativa. Nesse sentido,os autores apontam, como ponto críticodas parcerias, a qualidade dos registrosefetuados pelos hospitais.

A importância do desenvolvimento desistemas de informação simplificados,apontada pelos autores, é corroboradapelo modelo de publicização apresentadopelo município do Rio de Janeiro, em quese enfatiza o papel central desses sistemaspara a eficiência da prestação e reavaliaçõesconstantes e necessárias aos periódicosajustes do contrato de gestão.

Ibañez e Neto (2007) compartilhamdas conclusões apresentadas ao afirmaremque o Estado brasileiro precisa melhorar acapacidade de exercício de controle dosrecursos disponíveis para as OS noexercício da gestão do público, nãoexclusivo do Estado, tanto no que se refereà execução quanto ao alcance de resultados.

Para tanto, é necessário um sistema deinformação simplificado, objetivo eautomatizado na apresentação das análisespara subsidiar o acompanhamento econtrole. Os autores apontam ser esse ogrande desafio do Estado, enfatizando quea maior liberdade de atuação sob a Lei 8.666não pode trazer em seu bojo sinonímia comfavorecimento de fornecedores e cliente-lismos na escolha e contratação de recursoshumanos.

Passos para a publicização,alguns modelos e sugestões

Na implantação da parceria com osetor público não estatal do Estado de SãoPaulo, o primeiro passo foi estabelecer oque se pretendia exatamente do novomodelo e em que grau ele deveria com-por e participar da política. Partindo-se daí,buscou-se definir a especificidade da lei aregulamentar as OS no território, a situação

da gestão de saúde do estado e a rede deserviços existentes (Ibañez et al., 2001).

A adaptação do modelo para atuaçãodos municípios deve contemplar a verifi-cação acerca de o governo municipalpossuir ou não a matéria regulamentadaem lei. A experiência sugere que ainstitucionalização da iniciativa por meiode lei própria7 garante mais gover-nabilidade. Ademais, deve-se verificar nãosomente as características da saúde nalocalidade em questão, mas também comoo município se insere na regionalização doSUS. Essa questão é detalhada por Nasci-mento (2007), ao enfatizar a importânciado gestor municipal no processo de defi-nição e concepção de estratégias quepromovam a noção de rede, para evitar aruptura e fragmentação do sistema.

Além da definição dos mecanismos decontrole dos serviços entregues, Nascimen-to (2007) aponta para a necessidade de severificar a eficácia da relação estabelecidano tocante aos custos adicionais dessa novamodalidade de gestão, que devem sercompensatórios.

Deve-se considerar de profundarelevância o fato de se tratar de um serviçosocial e, portanto, os ganhos indiretosdecorrentes dele, tendo em vista nãosomente a otimização dos recursos finan-ceiros e humanos, mas também a eficiênciae qualidade da assistência, assim como aampliação dos serviços, o aumento daprodutividade, a implantação de normas,rotinas e protocolos, a agilidadeoperacional e a modernização administra-tiva (OLIVEIRA, 2007). A transferência dessamodernização deve ser planejada, demodo a ampliar os ganhos com o modelo.

Já a SMS-RJ aponta como elementos-chave: o estabelecimento de um marco dereferência; apoio político; desenvolvimentotécnico e força dos instrumentos básicos



RSP

(contrato, sistema de pagamentos e deinformação); compromisso e forçainstitucional; liderança estratégica; adequa-ção organizativa flexível adaptada a cadafase de desenvolvimento da contratação.

Ainda de acordo com a SMS-RJ, osinstrumentos básicos da relação com oterceiro setor são o contrato de serviçosde saúde, a carteira dos serviços, o sistemade pagamento, os mecanismos de moni-toramento, acompanhamento e avaliaçãoe o sistema de informações. Os requisitosbásicos demandam o desenho do processode contratação de serviços; dos modelosbásicos de contratos de serviços; do pro-cesso de faturamento; dos sistemas depagamento e contraprestações; e dossistemas de monitoramento e acompanha-mento, além da adequação dos sistemasde informação, da normatização legal eadministrativa e da própria organização emrelação aos requerimentos de contratação(SMS-RJ).

De acordo com Ibañez e Neto (2007),o contrato deverá tratar da definição damissão da OS e definir precisamente osprodutos e usuários, os objetivos e metas,assim como a estrutura organizacional e atecnologia a serem utilizadas na gestão daOS. Deverá prever metodologias na áreade planejamento, avaliação de desempenho,informatização de recursos humanos eestrutura de custos, bem como regulamentarespecificamente as condições em queocorrerão investimentos. As questões es-pecíficas concernentes à autonomia,regulação e desempenho relacionam-se àprestação de contas e implicam a responsa-bilização referente ao interesse público(FLEURY apud IBAÑEZ e NETO, 2007).

A garantia de que os contratos degestão funcionem de fato como uminstrumento de gestão estratégica pressupõea determinação das responsabilidades e

compartilhamento dos risco, de acordocom Mansur (2007). Sugere o autor que ogestor do SUS deve assumir o controle daoferta; direcionar a ação governamental;partir de uma base de avaliação quecontraponha o desempenho atual e odesejado; contratualizar os níveis tanto deresponsabilidade quanto de responsabi-lização; garantir mecanismos de controlesocial; e atrelar o financiamento à produti-vidade. Isso tem sido uma marca dos bonscontratos, cuja deficiência ocorre maisfrequentemente quando há dificuldadesoperacionais e cognitivas para acompanha-mento dos resultados. Quanto à contratada,Mansur (2007) aponta as seguintes respon-sabilidades: desenho do plano operacionalpara a prestação de serviços; pactuação dasregras para administração e restituição debens e recursos; definição do limite paragastos com pessoal e regras claras decontratação; normatização da remuneraçãoe vantagens.

Os contratos de gestão estabelecemtambém a duração das parcerias, quemajoritariamente são renováveis a cada12 meses e repactuadas trimestralmente,o que pode implicar ajustes dos valoresfinanceiros nessa periodicidade. O paga-mento destinado ao custeio de recursoshumanos e manutenção é realizado men-salmente. O pagamento de atividadesespecíficas, como apoio à integração, podeser pactuado por contraprestação de rela-tórios e estabelecimento de cronogramas.

Usualmente o pagamento tem sidorealizado em partes fixas, que contemplam90% dos recursos, e variáveis, para os 10%restantes. As regras para o pagamento daparcela variável e os indicadores a seremobservados devem ser pactuados e esta-belecidos no contrato de gestão, nãohavendo espaço para subjetividade nessarelação.



RSP

De forma análoga a dos indicadores,as comissões de avaliação devem serestabelecidas contratualmente. Observa-sefrequentemente ampla participação dediversos representantes, tais como a Secre-taria de Fazenda e Administração domunicípio, além da de Saúde, cujos repre-sentantes extrapolam a atividade finalística(departamento de controle e regulação),Conselho Municipal de Saúde, CâmaraMunicipal, etc. Há experiências bem-sucedidas em alguns hospitais geridos porparcerias público-privadas, que levam paraa composição dessas comissões de avalia-ção representantes de usuários, trazendopara dentro do sistema a retroalimentaçãoda qualidade dos serviços prestados.

Note-se, entretanto, que a participaçãodos atores no acompanhamento da gestão,por si só, não garante sua qualidade. Osrepresentantes chamados para compor oacompanhamento são capacitados e habi-tuados a avaliar as ações apenas proces-sualmente. Sem capacitá-los para a análisetambém de resultados, a tendência, obser-vada em diversas experiências, é manter oformato existente, que não é compatívelcom a proposta de modelo de adminis-tração gerencial. O acompanhamento apartir dos resultados alcançados, ou não,permite uma avaliação objetiva do queprecisa ser alterado na repactuação doscontratos.

Pelo próprio histórico da relação dosetor da saúde com o setor privado, nor-malmente há barreiras diversas à legislaçãoe à adoção dessa relação. É importanteressaltar que a realização de encontros,consultas e seminários voltados paraexplicar o modelo e para detalhar nãosomente seus objetivos, como tambémesclarecer dúvidas clássicas de seusopositores – como, por exemplo, o fatode que as relações trabalhistas podem ser

favorecidas, em vez de prejudicadas, e decomo o contrato de gestão pode permitirnão somente o uso eficiente, mas tambémo uso efetivo dos recursos públicos – podeajudar a dirimir parte das dúvidas, assimcomo diluir resistências do Legislativo eda população local. Ademais, seria interes-sante a apresentação de resultados de ca-sos exitosos, como os que se multiplicamem São Paulo, que podem ser ilustrativosdo que motiva e embasa a adoção da

publicização: a prestação da atenção àsaúde, conforme preconizada pela Cons-tituição como direito de todos.

Sant’Anna et al. (2007:131) enfatizamque o apoio da população pode ser agarantia da manutenção do modelo,quando há mudanças de representantes nagestão pública, e ressaltam ainda que a par-ticipação de usuários de serviços e repre-sentantes da comunidade nos Conselhos

“O acompanha-mento a partir dosresultadosalcançados, ounão, permite umaavaliação objetivado que precisa seralterado narepactuação doscontratos.”



RSP

de Avaliação configura-se como desejávelinovação introduzida por alguns municípios.

Estudo de casos

As parcerias estabelecidas entre OS eo Estado vêm se multiplicando em terri-tório nacional. Entretanto, mais frequen-temente encontra-se, na literatura, estudosde casos em São Paulo, onde essa atuaçãoocorre há uma década. No referidoterritório, a parceria entre o setor públicoe o público não estatal foi adotada comouma estratégia de gestão do setor da saú-de. A importância da análise dos casos emSão Paulo também advém do fato de quelá essas políticas foram adotadas comcaráter sistêmico e regional e, portanto,tratou-se de situar a iniciativa de formaintegrada ao modelo de gestão do estado,com a devida priorização dela e dodesenvolvimento de instrumentos capa-zes de transformá-la em uma ferramentaadministrativa gerencial de maior sucesso.

É importante ressaltar que, para Piolae Vianna (2009), o modelo de gestão viaOS, adotado no Estado de São Paulo,difere daquele proposto nos CadernosMare de Reforma do Estado depublicização de serviços não exclusivos doEstado. Em São Paulo, a iniciativa foi in-centivada pela existência de hospitaisconstruídos com empréstimos do BancoMundial (e, mais tarde, equipados comrecursos públicos), mas que o estado nãopoderia gerir diretamente, uma vez que essaoperação implicaria gastos em recursoshumanos que excederiam os limites defi-nidos na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Portanto, a diferenciação entre os doismodelos consistiria no fato de que “a leifederal está direcionada à criação de OSque resultem de unidades estatais queseriam posteriormente extintas, dentro do

processo de ‘publicização’, enquanto emSão Paulo não houve ‘publicização’, massim contratação de uma organização pri-vada sem fins lucrativos anteriormenteexistente e de idoneidade reconhecida paragerir hospitais novos” (PIOLA e VIANNA,2009, p.61).

Ibañez et al. (2001) apontam trêsdimensões de contexto para pautar a ava-liação e análise da nova política, de acordocom estudo exclusivo da experiênciapaulista: a legitimidade e potencialidade daregulamentação legal das OS, como mo-delo organizativo e organizacional do SUS;antecedentes e situação atual do gestorpúblico e da rede de serviços do estado; ea avaliação do desempenho a ser alcançadopelas OS.

A primeira dimensão aponta para adefinição do alcance das organizaçõessociais e de seu papel no processo de mo-dernização do serviço público, situando opapel das OS nas medidas de gestãoestratégica do Estado. Os argumentos con-trários à adoção desse modelo, à época,destacaram duas questões principais: ahipótese alternativa de gestão via adminis-tração indireta, nas suas diversas formas, eum desvio no modelo do SUS ao passarda administração pública para a esferaprivada. Ambos argumentos estão fra-gilizados pela motivação original de se criaras organizações sociais no setor da saúde,uma vez que a rigidez do modelo de ad-ministração pública vigente (burocrático eprocessual) não vem permitindo a gestãoadequada do setor, de modo a atingir seuobjetivo primordial preconizado pelaConstituição, que é a prestação da aten-ção à saúde como direito de todos.

A análise dos antecedentes e da situaçãoatual, segunda dimensão apontada, permitelevantar os entraves ao sistema, rever suaarticulação, a infraestrutura instalada, seus



RSP

resultados atuais e os que precisam ser atin-gidos. Apontam-se, entre outras coisas, asfalhas e ineficiências do setor a seremsuperadas. Servem como instrumentos deverificação das mudanças necessárias, nãosomente gerenciais, mas também deinfraestrutura, para a alteração de ummodelo de gestão voltado para o alcance deobjetivos e resultados (terceira dimensão).

Em relação ao estudo de casos,Sant’Anna et al. (2007) fornecem análisecomplementar no que se refere aos mo-delos de OS existentes em São Paulo, apon-tando que um deles reproduz o modelofederal, regulado por lei subnacional. Masafirmam que existe também um segundomodelo, em que o estado cria uma lei paraqualificar as entidades para prestação deserviços a serem publicizados, sem, paratanto, participar do órgão diretivo da enti-dade. Os autores afirmam que esse tipode publicização propõe basicamente umcontrato com terceiros, que pode ter outrasatividades, mantendo as demais caracterís-ticas do contrato de gestão.

Em análise aos dois modelos,Sant’Anna et al. (2007) acreditam que osegundo funciona mais como uma tercei-rização, prevendo, entretanto, algunsinstrumentos mais aptos para o exercíciode controle social, como a comissão deavaliação. E que nesse sentido, dado que osetor público tão somente participa dessesconselhos, torna-se ainda mais importantea qualificação de seus representantes nafunção de controle de resultados e proce-dimentos, extrapolando os também neces-sários controles processuais.

Note-se que o modelo de São Paulotrouxe inovações importantes: originalmen-te, atuou em “organizações hospitalares quesó existiam como planta física” (em obrasde hospitais iniciadas e inacabadas), em vezde realizar a conversão de unidades da

administração direta já existentes (COSTA eRIBEIRO, 2004, p.30). De acordo com osautores, isso acabou representando baixocusto político para o governo eoportunizou a operação de um grandecontingente de hospitais em curto prazode tempo. Em citação a Motta, os auto-res afirmaram que o envolvimento demúltiplos participantes (empresas, univer-sidades, institutos de pesquisa, sistemafinanceiro, legal, instituições de ensino, me-canismos diversos de seleção de parceriase governo) foi também fator de sucessoda iniciativa, que passa a caracterizar-se apartir de um “sistema setorial de inovação”.

Entre os principais fatores de sucessona experiência de São Paulo, Costa eRibeiro (2004) apontam a sustentabilidadeda iniciativa, implantada em 1998 e comcrescente número de unidades; sua blinda-gem jurídica; e a transparência de suaimplementação. Afirmam ainda que aexperiência em São Paulo é bastante ricana análise da evolução desse instrumentode publicização, em especial porque, ao lon-go do tempo, foram incorporados ajustese estruturas diversas para aperfeiçoar essagestão.

Entre elas, vale mencionar a criação demecanismos de incentivo e responsa-bilização no que se refere ao financiamen-to, que, a partir de 2001, é realizado pormeio de um formato híbrido, em que 90%do orçamento é fixo e transferido em par-celas mensais, e 10% é variável, ligado aindicadores de qualidade, o que tem con-ferido autonomia ao modelo de gestão emanálise. Ademais, o estado desenvolveumetodologia de efeito redutor de remu-neração da parte fixa, baseado em critéri-os de qualidade, pactuados no contrato degestão, que pode levar a perdas de até 30%do orçamento contratado (COSTA, 2004).Adicione a esses a monta de 10% do valor



RSP

fixado, referente ao valor variável quetambém pauta-se pelo desempenho daatuação da OS, e pode-se afirmar que omodelo de São Paulo tem seu financiamentoe sustentabilidade substancialmente marca-dos pelo desempenho organizacional dasorganizações, conforme ressaltam Costae Ribeiro (2004).

Por fim, os autores apontam outraevolução do Contrato de Gestão, no quese refere ao controle e avaliação: a implan-tação de sistema de custos hospitalarespadronizado, a instituição da Comissão deAcompanhamento para cada hospital, adefinição das atribuições e funções especí-ficas dos interlocutores e a padronizaçãoda apresentação dos dados (COSTA eRIBEIRO, 2004). Esse modelo, concluem osautores, tem trazido resultados práticos,observados em estudo comparativo entredoze OS paulistas e dez hospitais públicos.Tal estudo permitiu verificar a tradução doganho de eficiência na qualidade da gestãoda saúde.

No caso do município de São Paulo,Montone (2008) aponta como principaisresultados dessas parcerias: o desenvolvi-mento de ferramentas de gestão dos con-tratos, o aprimoramento de conteúdostécnicos e incremento da organizaçãotécnico-administrativa da Secretaria Muni-cipal de Saúde. O autor afirma ainda que,para garantir a qualidade da gestão, criou-se um Núcleo Técnico de Contratação deServiços de Saúde, voltado essencialmen-te para planejamento, acompanhamento econtrole técnico dos contratos, gestãoadministrativa e financeira e sistemas deinformação. Observou-se, no município,ampla distribuição de contratos de ges-tão a fim de complementar a prestaçãode serviços de saúde, sendo eles, em parte, direcionados a microrregiões/terri-tórios de saúde, para serviços diagnósticos,

gestão hospitalar e também pronto-socorros.

Costa (2005) dedicou sua monografiado curso de Especialização em Adminis-tração Hospitalar em Gestão da Qualidadede Saúde, na Universidade Estadual doCeará, ao estudo da análise da eficiênciadas organizações sociais e realizou estudode caso de um hospital público e de umpublicizado. Apresentou resultados pro-missores em relação à nova ferramenta degestão da utilidade pública. A autoraenfatiza que, dado o universo restrito daanálise, não é possível fazer inferênciasacerca do modelo como um todo. De todaforma, seu estudo foi criterioso e apon-tou que a instituição gerida pela OS mos-trou desempenho substancialmente melhorna prestação dos serviços de saúde.

Considerações finais

Com a democratização do país e oconsequente advento de uma nova corre-lação de forças sociais e políticas, astemáticas da descentralização e do poderlocal ganham força, constituindo-se emmarcos importantes para o debate e paraas propostas sobre a organização doEstado brasileiro e redefinição de suasfunções. Parte-se da constatação de que umEstado centralizado é ineficiente nas polí-ticas setoriais e dificulta o controle social(BARATTA et al., 1992).

Motivadas pela necessidade e emba-sadas em alguns aspectos positivos dareforma do Estado, proliferaram, noBrasil, experiências na área da administraçãopública objetivando maior flexibilidadegerencial para compra de insumos emateriais, contratação e dispensa derecursos humanos, gestão financeira derecursos, além de priorização de resulta-dos, satisfação dos usuários e qualidade dos



RSP

serviços prestados (IBAÑEZ et al., 2001). Noâmbito da reforma, o Programa Nacionalde Publicização representou a estratégiavoltada para estimular a participação doterceiro setor na prestação de serviçospúblicos considerados estratégicos, porém,não exclusivos do Estado. Motivou-se peloesgotamento de um modelo burocráticoda administração pública, marcado porbaixa capacidade gerencial, aliado àdescentralização preconizada na Cons-tituição Federal de 1988, às pressões dosistema previdenciário e às restrições fiscais,o que levou o setor público a buscar alter-nativas para o desempenho de suas funçõesfinalísticas.

A reforma proposta em 1995 foiaprovada por meio da Lei 9.637/98; en-tretanto, questões políticas diversas, alémda própria falta de continuidade do pro-cesso de reforma, levaram a que, umadécada depois, o relacionamento entre opúblico e o público não estatal, para a pres-tação de serviços de utilidade pública, aindaseja fortemente marcado por um mosaicoinstitucional.

No setor da saúde, as experiências maisrelevantes de adoção do modelo de par-ceria entre o setor público e o público nãoestatal via OS encontram-se em São Paulo,cuja lei estadual para regulamentar o temadata também de 1998. Característicasespecíficas da atuação naquele território ea forte preocupação com o embasamentolegal da iniciativa, aliada à sua intensa ado-ção, permitem verificar exemplos exitososnaquele estado.

O trabalho aqui desenvolvidointencionou analisar os principais desafiosda gestão da saúde pelas OS e sugerirpassos e procedimentos que deveriamcompor o planejamento e desenvolvimento

da publicização do setor, visando subsidiara atuação de municípios de pequeno por-te. Vale enfatizar que a experiência sugereque reside no detalhamento do contratode gestão, em seu embasamento jurídicoinstitucional (dado que a lei não é nacional)e na capacidade gerencial do representan-te público, no tocante ao acompanha-mento (sem mencionar o apoio político àiniciativa), a possibilidade da publicizaçãoconfigurar-se como efetiva ferramenta dagestão do público. E que há maior chancede êxito nos casos em que a parceria é tra-tada pelo Executivo como uma das estra-tégias de desenvolvimento no longo prazo.Nesse sentido, um movimento de implan-tação de OS deve ser precedido de análiseda missão dessa empreitada e de suarelação com as prioridades do Estado.

É fato que os desafios ainda sãodiversos, em especial no que se refere àfalta de conhecimento da iniciativa, à pou-ca clareza de quais regras devem pautarsua gestão e como garantir que, de fato,elas possam trazer inovações para o bojoda gestão pública, além de como implan-tar princípios de economicidade e garantirresultados. Exemplos práticos, entretanto,sugerem que a publicização do setor dasaúde via OS merece ser estudada comatenção, dado que os ganhos na capacida-de de gestão dessas instituições têm serevertido para uma atenção da saúde maisqualificada e humana.

Acredita-se que o trabalho aqui apre-sentado levanta questões diversas quepodem auxiliar no desenho de iniciativasde parceria público e público não estatal,baseado em documentos analíticos atuaissobre o tema.

(Artigo recebido em novembro de 2009. Versãofinal em setembro de 2010.)



RSP

Notas

* Trabalho desenvolvido no âmbito do Projeto BR-M1054, programa para subsidiar aestruturação e desenvolvimento de modelos de microalianças público-privadas (APP), desenvolvi-do pelo BID em parceria com o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM).

1 Pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, são considerados setores estratégi-cos do Estado: educação, saúde, cultura e pesquisa científica.

2 É válido relembrar que “Nos anos 90, embora o ajuste estrutural permaneça entre os princi-pais objetivos, a ênfase deslocou-se para a reforma do Estado, particularmente para a reformaadministrativa”. (Bresser apud Silva Jr., João dos Reis e Sguissardi. Novas faces da educação superior noBrasil – Reforma do Estado e mudança na produção. CDAPH). Neste sentido, entre os quatrodesdobramentos da chamada crise do Estado levantados por Bresser – crise fiscal, crise do modo deintervenção, crise do aparelho do Estado e crise da política –, serão tratadas neste texto apenas asquestões diretamente ligadas ao terceiro aspecto dessa.

3 Publicização é definida pelo documento do Mare como o processo de transferência da pro-dução de serviços competitivos ou não exclusivos do Estado para o setor público não estatal.

4 Santos (2007, p.4), em referência às questões trabalhistas, pontua que “o descalabro dascontratações de consultores por organismos internacionais para atuar na administração pública, (...)em funções desde as mais singelas às de maior complexidade” levou a um quadro em que seobservam profissionais trabalhando há mais de dez anos com contratos de consultoria – contratosesses que não garantem quaisquer direitos trabalhistas ou outros meios de proteção social dotrabalhador.

5 Este comentário refere-se à esfera federal, pois estados, na definição de suas prioridades depublicização, exercem forte influência sobre os modelos a serem adotados.

6 É importante ressaltar que alguns autores questionam se o modelo adotado em São Paulo,por exemplo, deveria ser cunhado de “publicização”, questão que será tratada mais adiante.

7 A Lei 9.637 é federal e não nacional. Cabe aos municípios decidirem se legislam a iniciativa oupautam-se na Constituição e na lei orgânica para contratualizar suas parcerias.

8 Compartilhamento de riscos e sua relação com as receitas não parecem claros no modelo dasOS, conforme concluem Costa e Ribeiro (2004).


BARATTA et al. A microgestão privada da educação e da saúde no município de Maringá. Rio deJaneiro: IBAM/ENSUR, 1992.BARBOSA, M.N.L. A experiência dos Termos de Parceria entre o Poder Público e asOscips. Ciclo de seminários novos modelos organizacionais. Seminário III: OS, OSCIP,Fundação Estatal de Saúde. Governo do Estado de São Paulo: Cepam , 2007. p. 65-95.BRASIL. Mare. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Ministério da Admi-nistração Federal e Reforma do Estado. Brasília, novembro de 1995.



RSP

COSTA, N.Q. Organização Social – alternativa eficiente à gestão pública? Estudo de casoem um hospital público e um publicizado da Rede de Saúde do Estado do Ceará.(Monografia do curso de Especialização em Administração Hospitalar em Gestão daQualidade e Sistemas de Saúde do Centro de Estudos Sociais Aplicados, da Universi-dade Estadual do Ceará). Fortaleza, CE, 2005.FERRAZ, L. Parceria público-público: contrato de programa e execução de serviçospúblicos municipais por entidade da administração indireta estadual. Revista Eletrônica deDireito Administrativo Econômico (REDAE), Salvador (Instituto Brasileiro de Direito Público),no 10, maio/junho/julho 2007. Disponível em: http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp. Acesso em: 1º de agosto de 2009.IBAÑEZ, N. & NETO, G.V. Modelos de Gestão do SUS (Management models and Brazil’sNational Health System (SUS). Ciência & Saúde Coletiva, vol.12 (Supl), p.1831-1840, 2007.IBAÑEZ, N.; BITTAR, O.J.N.V.; SÁ, E.N.C.; YAMAMOTO, E.K.; ALMEIDA, M.F. & CASTRO,C.G.J. Organizações Sociais de saúde: o modelo do Estado de São Paulo (Social healthorganizations: the São Paulo State model). Ciência & Saúde Coletiva, v. 6 (2), p.391-404,2001.IPEA. Piola, S.F; VIANNA, S.M (org). Estado de uma nação: textos de apoio. Saúde noBrasil: algumas questões sobre o Sistema Único de Saúde (SUS). Brasília, 2009.MANSUR, N. S. Avaliação dos Modelos de Organização no SUS. In: Ciclo de semináriosnovos modelos organizacionais. Seminário III: OS, OSCIP, Fundação Estatal deSaúde.Governo do Estado de São Paulo: Cepam, 2007.MONTONE, J. O sistema de parcerias com o terceiro setor na cidade de São Paulo. IICongresso Consad de Gestão Pública – Painel 23: inovações gerenciais na saúde. Paraná,2008.NASCIMENTO, V.B. Novas Ferramentas de Gestão Pública em Saúde. Ciclo de semináriosnovos modelos organizacionais. Seminário III: OS, OSCIP, Fundação Estatal de Saúde.Governo do Estado de São Paulo: Cepam, 2007. p. 11-19.OLIVEIRA, MF. Hospital Municipal Dr. José de carvalho Florence de São José dos Campos.Ciclo de seminários novos modelos organizacionais. Seminário III: OS, OSCIP, Funda-ção Estatal de Saúde. Governo do Estado de São Paulo: Cepam, 2007. p.21-29.SANT’ANNA JR, A; ARAÚJO, F.F.; CRUZ, M.C.M.T. & SILVA, V.M. Estudo sobre novasformas de organização nos municípios. Ciclo de seminários novos modelosorganizacionais. Seminário III: OS, OSCIP, Fundação Estatal de Saúde. Governo doEstado de São Paulo: Cepam, 2007. p.119-136.SANTOS, L. Da Reforma do Estado à Reforma da Gestão Hospitalar Federal: algumasconsiderações. Seminário III: OS, OSCIP, Fundação Estatal de Saúde. Governo doEstado de São Paulo: Cepam, 2007.TAYLOR, R.J. Contracting for Health Services. In: HARDING, A. and PREKER, A.S.(editors)Private participation in Health Services. Washington D.C: BIRD/BM, 2003. p.157-218.



RSP


A prestação pelo setor público não estatal dos serviços de saúde pública: análise dehipóteses e potencialidadesLaís Silveira Costa, Paulo Marques e Taís R. BorgesO trabalho analisa a potencialidade do desenvolvimento de alianças entre o público e o privado

na gestão pública municipal brasileira da saúde. A relevância da questão pauta-se na transferência deresponsabilidade da prestação de serviços de saúde para os municípios, posterior à promulgação daConstituição Federal, aliada à limitação da capacidade de gestão dos mesmos. As análises aquitratadas referem-se às alianças previstas no arcabouço legal brasileiro, estabelecidas entre o entepúblico e o terceiro setor. Essas alianças são introduzidas pela reforma do aparelho do Estado, em1995, no âmbito da qual se utilizou a estratégia de publicização que tratou do fortalecimento dessaaliança entre o Estado e o Terceiro Setor. A partir dos modelos possíveis de parcerias com o terceirosetor, este estudo apresenta uma análise do modelo das organizações sociais (OS), trazendo à luzestratégias e desafios para sua implementação.

Palavras-chave: Saúde pública, terceiro setor, gestão pública

La prestación de los servicios de salud pública por el sector público no estatal: análisisde hipótesis y potencialidadesLaís Silveira Costa, Paulo Marques y Taís R. BorgesEl trabajo analiza la potencialidad de desarrollo de alianza entre público y privado en la gestión

pública municipal de salud brasileña. La relevancia de la cuestión está en la transferencia deresponsabilidad de la prestación de servicios de salud para los municipios, que se da posteriormentea la promulgación de la Constitución Federal, y aliada a la limitación de la capacidad de gestión deestes. Los análisis que se hacen aqui están relacionados con las alianzas previstas en la estructura legalbrasileña, hechas con los entes públicos y el tercer sector. Estas alianzas son introducidas por lareforma del aparato del Estado, en 1995. En el ámbito de esta se utilizó la estrategia de “publicização”,que cuidó del fortalecimiento de la alianza entre Estado y Tercer Sector. Desde los posibles modelosde alianza con el tercer sector, este estudio presenta un análisis del modelo de las organizacionessociales (OS), sacando a la luz estrategias y retos para su implementación.

Palabras clave: Salud pública, tercer sector, gestión pública

The public health services offer from non-state public service: hypothesis analysis andpotentialitiesLaís Silveira Costa, Paulo Marques and Taís R. BorgesThe article analyses the potential of improving alliances between the public and private sector at

the municipal level of health management. Its relevance lies on the importance the transfer ofresponsibility for health care services to the municipal level has had since the promulgation of theBrazilian Federal Constitution, given municipal governments’ management capacity limitations.The analysis presented is in reference to alliances between the public and the third sector, as establishedby the Brazilian Law. Such alliances began at the time of the State machine reform, in 1995, which ledto a publicizing strategy used to strengthen associations between the State and the third sector.From a number of possible models for partnerships with the third sector, this study presents ananalysis of the social organizations model (SO), bringing to light strategies and challenges to itsimplementation.

Keywords: public health, third sector, public management



RSP

Laís Silveira CostaDoutoranda em Saúde Pública pela Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca (ENSP)/Fundação OswaldoCruz (Fiocruz) e Coordenadora Acadêmica do Grupo de Pesquisa em Inovação e Saúde da Fiocruz/RJ.Contato: [email protected] MarquesDoutor em Educação pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e Coordenador-Geral de Projetos deCapacitação da Diretoria de Desenvolvimento Gerencial da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP).Contato: [email protected]ís R. BorgesMestranda em Economia Política Internacional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e pesquisa-dora do Grupo de Pesquisa em Inovação e Saúde da Fiocruz/RJ. Contato: [email protected]



RSP

Orçamento público:análise da formulação de

estratégias sob a perspectiva doplanejamento emancipatório

e desenvolvimentista


Nas últimas décadas, a gestão governamental brasileira passou por diversas

mudanças, que tinham como finalidade aumentar a eficiência dos fatores de

produção e da qualidade dos serviços prestados, principalmente com o incenti-

vo à inovação e por meio da revisão de paradigmas associados aos modelos

patrimonial e burocrático de administração pública. Tais mudanças resultaram

em reformas gerenciais dos estados (BRESSER-PEREIRA, 1996), de forma a buscar

maior participação e controle social (ABRUCIO E COSTA, 1998).

No processo orçamentário brasileiro, isso não foi diferente. A busca pela

melhoria das funções orçamentárias (alocativa, distributiva e estabilizadora)

promoveu diversas inovações nesse processo. Como exemplo, destacam-se as

inovações provenientes da reforma orçamentária, implantada em 2000, que

possibilitou a elaboração do programa orçamentário conforme as prioridades

de governo (problemas que o governo planeja combater), com forte influência

do método Planejamento Estratégico Situacional – PES (GARCIA, 2000).

Orçamento público: análise da formulação de estratégias sob a perspectiva do planejamento emancipatório e desenvolvimentista


RSP

Os instrumentos de planejamentodefinidos como objetivos, metas, desafiose riscos, são relevantes para compor umaestratégia de desenvolvimento. Porém, éa política macroeconômica o alicercedesse processo, com as definições mone-tária, cambial e fiscal. Cabe ressaltar quea política fiscal foi potencializada, estra-tegicamente, no processo decisório deelaboração dos projetos de lei doPlano Plurianual (PPA), da Leide Diretrizes Orçamentárias (LDO) eda Lei Orçamentária Anual (LOA),visando estabilizar a economia do paísapós a publicação da Lei Complementarnº 101, de 4 de maio de 2000, tambémconhecida como Lei de ResponsabilidadeFiscal (LRF).

A partir do início do presente século, adimensão estratégica no processo orçamen-tário, com a influência do PES e após aedição da LRF, passa a estar mais presentena formulação das políticas públicas e,consequentemente, nas definições de prio-ridades governamentais, que deveriamdirecionar o país para o desenvolvimento.No entanto, observa-se que as decisõesmacroeconômicas estão desassociadas deuma estratégia de longo prazo (SICSÚ, 2008).Portanto, considerando a relevância do tema,é fundamental conhecer melhor a relaçãoentre o desenvolvimento e a gestão estraté-gica orçamentária – no caso do governofederal brasileiro – e suas possíveis implica-ções para o desenvolvimento do país.

Nesse sentido, a análise começa como entendimento de como a administraçãopública brasileira, inclusive na sua dimen-são estratégica, configura-se no âmbito doprocesso orçamentário, com vistas aresponder à seguinte questão: como oorçamento público contribui para a for-mulação de estratégias tendo como pano

de fundo a visão do planejamentoemancipatório e desenvolvimentista?

Para tanto, o presente trabalho temcomo objetivo geral analisar a formulaçãode estratégia na esfera do orçamentopúblico, sob a perspectiva do planejamentoemancipatório e desenvolvimentista, eespecificamente descrever a reformagerencial da administração pública fede-ral, identificando quais as respectivascontribuições para o aprimoramento dagestão estratégica do orçamento público.

O presente artigo justifica-se pelaimportância de se proceder à análise dareferida formulação, possibilitandocompreender melhor como as estratégiasorçamentárias podem associar-se com avisão desenvolvimentista brasileirade longo prazo. Também busca-se com-preender como o neoliberalismo, querecentemente predominou comoreferencial de análise, não conseguiuresponder à expectativa de desenvolvimen-to prometida, partindo da premissa deretirar o Estado da economia, estimulandoa desestruturação desse e da sociedade, semapresentar uma conjuntura econômica edesenvolvimentista bem articulada BRESSER-PEREIRA, 1996; SICSÚ, 2008).

A realização deste estudo visa contri-buir para uma diferente perspectiva dateoria do planejamento, considerando arecente revisão com o conceitoemancipatório, em especial relacionadacom a possibilidade de inferir o orçamentopúblico como instrumento de formulaçãode estratégia do Estado, referente à visãodesenvolvimentista. Para isso, o artigo estádividido em três partes.

Na primeira, consta o referencial teóricosobre administração pública, formulaçãoestratégica, planejamento emancipatório,orçamento público e desenvolvimentismo.



RSP

Em seguida, são analisadas as teorias com afinalidade de explorar as relações entre oselementos da teoria do planejamento:orçamento e estratégia, com baseemancipatória. A descrição da reformagerencial da administração pública e suasconsequências para a dimensão estratégicado orçamento público. Por fim, são expos-tas as considerações sob a perspectivaemancipatória do orçamento público, comrelação à formulação estratégica e à visãodesenvolvimentista.

Referencial teórico

Administração públicaA respeito da administração pública,

registra-se, inicialmente, que o Estado não éapenas um sistema constitucional legal, masé também aparelho, organização ou admi-nistração pública (BRESSER-PEREIRA, 2009).Sendo assim, tomando como base a Ingla-terra, um dos países que primeiro se desen-volveu, apresenta-se a seguir (Quadro 1),

de forma sintética, o histórico entresociedade, Estado e administração pública.

A evolução da administração públicapatrimonialista para a burocrática foium grande progresso, conformedemonstram os estudos de Weber(KALBERG, 1980) a respeito da superiori-dade da burocracia sobre o modeloantecessor (patrimonialista). A primeira temcomo principal característica a incapacidadeou a relutância da autoridade absolutistaem separar os bens públicos dos seusbens privados, enquanto que a segundasurge com a premência de proteger osbens públicos da privatização (BRESSER-PEREIRA, 1996).

No século XX, com a ampliação dopapel do Estado sobre as questões sociaise econômicas, a estratégia básica adotadapela administração pública burocrática –controle hierárquico e formalista ou legalsobre os procedimentos – tornou-seinadequada, pois, apesar de ser capaz deevitar a corrupção ou o nepotismo, era lenta,cara e ineficiente, fazendo sentido para um

Quadro 1: Histórico das relações entre sociedade, Estado eadministração pública

Sociedade1 Estado(Sistema constitucional-legal)

Administração Pública(Aparelho do Estado)

Aristocrática e mercantil(Séculos XVI – XVIII)

Capitalista clássica(Século XIX)

Capitalista moderna(1ª metade do século XX)

Capitalista profissional(Desde meados do século XX)

Absoluto

Liberal

Democrático liberal

Democrático social

Patrimonialista

Burocrática

Burocrática

Gerencial

Fonte: Bresser-Pereira (2009, p. 17).



RSP

Estado pequeno, mas não para um novomodelo muito mais complexo (BRESSER-PEREIRA, 1996).

Após a II Guerra Mundial, a influênciada administração de empresas começou ase fazer sentir na administração pública,ainda que, ao mesmo tempo, houvesse umareafirmação dos valores burocráticos. Asideias de descentralização e de flexibi-lização administrativa ganharam espaço emtodos os governos. No entanto, a refor-ma da administração pública para omodelo gerencial só recebeu força a partirdos anos 1970, quando teve início a crisedo Estado democrático legal de sociedadecapitalista moderna, que levou a crise tam-bém à sua forma de aparelho de Estadoburocrático. Em consequência, na décadade 1980 iniciou-se uma grande revoluçãona administração pública dos países}centrais – Inglaterra, França e EstadosUnidos, entre outros desenvolvidos – emdireção a uma administração públicagerencial (OSBORNE E GAEBLER, 1994). Aadministração pública gerencial tem comoprincipais premissas (BRESSER-PEREIRA,1996):

• descentralização do ponto de vistapolítico, transferindo recursos e atribuiçõespara os níveis políticos regionais e locais;

• descentralização administrativa, pormeio da delegação de autoridade para osadministradores públicos transformadosem gerentes crescentemente autônomos;

• organizações com poucos níveishierárquicos, ao invés de piramidal;

• pressuposto da confiança limitada enão da desconfiança total;

• controle por resultados, a posteriori,ao invés do controle rígido, passo a passo,dos processos administrativos;

• administração voltada para o atendi-mento do cidadão, ao invés de autorreferida.

A lógica brasileira não foi diferente: aideia de uma administração pública gerencialé antiga, começando a ser delineada nos anos1930 – primeira reforma administrativa –,com a criação do Departamento Adminis-trativo do Serviço Público (Dasp), em 1936,e a introdução dos princípios centralizadorese hierárquicos da burocracia clássica. Em1938, ocorreu o primeiro sinal de adminis-tração pública gerencial com a criação daprimeira autarquia. Mas foi em 1967, coma edição do Decreto-lei nº 200,de 25 de fevereiro de 1967 – segundareforma –, que se tentou introduzircaracterísticas gerenciais na administraçãopública brasileira, destacando a instituiçãodos princípios da descentralização e dadelegação de competência. Entretanto, essaúltima tentativa foi parcialmente frustrada,principalmente devido ao retrocesso buro-crático da Constituição Federal de 1988,provocando a necessidade de promovernovo esforço para outra reforma adminis-trativa – a terceira –, capitaneada pelo PlanoDiretor da Reforma do Estado de 1995(BRESSER-PEREIRA, 1996; 2007).

O quadro 2, demonstra a relação entreos períodos históricos e os tipos de socie-dade, Estado, regime político, classedirigente e administração pública queocorreram no Brasil.

A mudança do modelo burocrático deadministração pública para o gerencial foipotencializada com a recente intensificaçãoda crise do tipo de Estado democrático li-beral e da sociedade capitalista moderna.O Brasil, assim como outros países, nãoatingiu o resultado esperado de desenvol-vimento que o neoliberalismo prometeu(SICSÚ, 2008). Vive-se um vácuo histórico,que precisa ser discutido e preenchido comvistas a um estado democrático social deuma sociedade capitalista profissional e umaadministração pública gerencial.



RSP

Quadro 2: Histórico das relações entre sociedade e administraçãopública brasileira

Formulação estratégicaDefine-se estratégia como plano,

padrão, posição e perspectiva, e aformulação de estratégia como umprocesso de planejamento, idealizado ouapoiado por planejadores, a fim de pro-duzir planos; ou seja, pode-se planejar(considerar seu futuro) sem se engajar emplanejamento (procedimento formal),mesmo sem produzir planos (intençõesexplícitas). Alternativamente, existe a pos-sibilidade de se engajar em planejamento(procedimento formalizado), apesar denão planejar (MINTZBERG, 2004; 2008).

Os planejadores podem fazer tudo issoou apenas parte, e às vezes nada disso; mes-mo assim, ainda seriam úteis. Planejamentoé pensar no futuro, é controlar o futuro, é atomada de decisão integrada e um proce-dimento formal para produzir um resultadoarticulado, na forma de um sistema inte-grado de decisões. Planejar, por sua vez, écoordenar suas atividades, assegurar que ofuturo seja levado em consideração, ser

racional e controlar (KAPLAN E NORTON,2004; MINTZBERG, 2004; 2008).

Segundo Mintzberg (2000, p. 22),“para cada vantagem associada àestratégia, há uma desvantagem associa-da”. As vantagens e desvantagens doprocesso de formulação de estratégias sãoapresentadas no quadro a seguir, reme-tendo-nos aos cuidados necessáriosdurante a sua concepção.

Sicsú (2008) menciona que o Brasilprecisa de um projeto de futuro para quese possa sonhar e também estabelecervínculos entre as ações presentes e as dofuturo que se deseja, rumo ao desenvol-vimento pleno. Para isso, os planejadores,os planos e o planejamento são vitais eestão no contexto da formulação deestratégia, que é apresentada na figura 1.

Partindo do pressuposto de que o pro-cesso orçamentário corresponde à própriaformulação de estratégia para o desenvol-vimento, apresentam-se, a seguir, as teoriasque colaboram com doutrinas a respeitodos seus componentes – planejadores,planos e planejamento.

Sociedade

Estado

Regime político

Classe dirigente

Administração

Patriarcal-dependente

Oligárquico

Oligárquico

Latifundiários eBurocracia Patrimonial

Patrimonial

Nacional-dependente

Desenvolvimentista

Autoritário(Democrático: 1945 – 1964)

Industriais eburocracia pública

Burocrática

Nacional-dependente

Liberal-dependente

Democrático

Agentesfinanceiros e rentistas

Gerencial

1821 – 1930 1930 – 1985 A Partir de 1990

Fonte: Bresser-Pereira (2007, p. 11).



RSP

Quadro 3: Vantagens e desvantagens para cada estratégia formulada

Figura 1: Formulação de estratégia2 (planejadores, planos e planejamento)

Fonte: Mintzberg (2004, p. 263)

Açãoestratégica

Fixar a direção

Focalizar oesforço

Definir aorganização

Proverconsistência

Vantagem

Mapear o curso de umaorganização para que elanavegue coesa através do

seu ambiente

Promover a coordenaçãodas atividades

Entender sua organizaçãoe distingui-la das outras

Reduzir a desigualdade eprover a ordem

Desvantagem

Pode propiciar uma compreensão limitadados perigos em potencial, ou seja, as vezes émelhor se movimentar devagar, com algumcuidado, para se adaptar às novas realidades

que surgem a qualquer momento.

O excesso de foco pode ofuscar a visãoperiférica, acarretando dificuldade para abrir

novas possibilidades.

Pode ter excesso em simplificações, surgin-do estereótipos, perdendo assim a rica

complexidade do sistema.

Perda de criatividade, uma vez que estra-tégias e teorias são apenas representações

(abstrações) da realidade; nesse sentido, cadaestratégia pode ter um efeito e informação

falsa ou distorcida.

Fonte: Mintzberg (2000, p. 22).



RSP

Planejamento emancipatórioSobre os planejadores, destaca-se o

estudo das interações entre as teorias doregime, da ação comunicativa e do planeja-mento emancipatório, como maneira deexplicar as relações entre os planejadores ea governança (ver Quadro 4), utilizando asperspectivas do poder da criação de redesde relacionamentos, o conhecimentoemancipatório, o empoderamento subje-tivo e o espaço de solidariedade existente(IRAZÁBAL, 2009).

Especificamente quanto ao planeja-mento emancipatório, destacam-se ascaracterísticas políticas, de espécies, deprocesso, os objetivos e os conflitos dosplanejadores para cada tipo: tradicional,democrático, equitativo e incremental, quesão apresentados no Quadro 5.

Orçamento públicoCom relação aos planos, segundo

Sanches (2007), a Constituição de 1988

introduziu várias mudanças significativasno orçamento público, salientando aobrigatoriedade de elaboração do PPA(planejamento de médio prazo – quatroanos), e da LOA (considerada como decurto prazo – anual), com base nas metas eprioridades estabelecidas na LDO. O PPAé caracterizado pelo descompasso entre ospreceitos constitucionais e as normas legaisvigentes; a LOA, por ter avançado pouconos procedimentos orientados para aalocação de recursos com a finalidadede reduzir as desigualdades interregionais;e a LDO, pela dificuldade de observardispositivos constitucionais, a exemplo docaput do art. 204 in verbis:

Art. 204. As ações governamentais naárea da assistência social serão realizadascom recursos do orçamento da seguridadesocial, previstos no art. 195, além de outrasfontes, e organizadas com base nasseguintes diretrizes:

Quadro 4: Poder, conhecimento, subjetividade e espaços

Poder

Conhecimento

Subjetividade

Espaço

Ação comunicativa

Poder de rede derelacionamentos,

capital social

Aprendizadosocial

Ensaiada,em evolução

Sem restrição específicade espaço

Teoria do regime

Poder preventivo,sistemático de ação

recíproca

Defesa de conhecimentosituacional

Escolha racional, estratégiade interesse pessoal

Manipulação do espaço pelacomodidade

Fonte: Irazábal (2009, p. 129) – tradução livre

Planejamento Emancipatório

Poder de rede derelacionamentos

Conhecimentoemancipatório

Empoderamento, aplicarsubjetivamente, respeito

das diferenças

Espaços de solidariedade,promoção do espaço

de justiça



RSP

I – descentralização político-administra-tiva, cabendo a coordenação e as normasgerais à esfera federal e a coordenação e aexecução dos respectivos programas àsesferas estadual e municipal, bem como aentidades beneficentes e de assistência social;

II – participação da população, pormeio de organizações representativas, naformulação das políticas e no controle dasações em todos os níveis.

Os citados planos têm as finalidadesapresentadas no Quadro 6.

Quadro 5: Características dos planejadores por tipo

Fonte: Irazábal (2009, p. 131) – tradução livre.

Incremental

Liberal

Formadores depolíticas (vantagensmarginais no curto

prazo)

Decisões marginais

Pouco planejamentoou incremento por

mudança de políticas

Os fins e os meiosnão são formulados,então os tomadoresde decisão podemnão trabalhar os

meios para atingir asmetas sociaisdesejáveis.

Estratégias parasuportar, mas nãopara resolver os

problemas.

Características

Teoriapolítica

Espécies deplanejadores

Tipo de processo

Objetivos

Conflitos

Tradicional

Tecnocracia

Planejadoresespecialistas

De cimapara baixo

Racional eplanejamento

científico

Os planejadoresbuscam resultadosde interesse geralrespaldados pelas

classes altas

Democrático

Democracia

A sociedade

Participativo

O processo é maisimportante que os

resultados

Dificuldade de teruma democraciagenuína sem a

representação dosinteresses dos gru-

pos de minoria

Equitativo

Socialista

Planejadores ecomunidade das

minorias

De baixo paracima ou represen-

tativo

Os resultados sãomais importantesque o processo

O planejamentoequitativo nem

sempre édemocrático

Tipos de planejadores



RSP

Quadro 6: Finalidades do PPA, da LOA e da LDO

Plano

PPA

LOA

LDO

Finalidade

Estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos emetas da administração pública federal para as despesas de capitale outras delas decorrentes e para as relativas aos programas denatureza continuada.

Compreender o orçamento fiscal referente aos Poderes da União,seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; oorçamento de investimento das empresas em que a União, diretaou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito avoto; e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas asentidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou in-direta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidospelo poder público.

Compreender as metas e prioridades da administração púbicafederal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeirosubsequente, orientar a elaboração da LOA, dispor sobre as altera-ções na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação dasagências financeiras oficiais de fomento.

Fonte: Core (2007, p. 220 - 221).

Quanto ao planejamento, este sofreuforte influência internacional – em virtudeda crise financeira por volta dos anos 1980– com vistas a, sobretudo, conferir aosgovernos uma administração públicaenxuta, mais efetiva e eficiente, comoforma de garantir mínima gover-nabilidade e proceder a uma amplareforma do aparelho do Estado para omodelo gerencial, em substituição aoburocrático (CORE, 2004). No Brasil, areforma orçamentária de 2000 – tambémdenominada como terceira reformaorçamentária – teve como pontos-chave

para sua implementação mudançascom fins gerenciais no processo orça-mentário (GARCIA, 2000), em especial noprocesso de elaboração do PPA e daLOA, a saber:

• estabelecimento de objetivosestratégicos;

• identificação de problemas a enfren-tar ou de oportunidades a aproveitar, paraalcançar os objetivos estratégicos;

• concepção de programas a seremimplementados, com vistas ao atingimentodos objetivos, que implicarão a solução dosproblemas;



RSP

• especificação das diferentes ações doprograma, com identificação dos produtosque darão origem, quando couber, aosprojetos e atividades;

• atribuição de indicadores aos objetivos(e programas) e de metas aos produtos (pro-jetos, atividades e outras ações);

• designação de gerentes por programas;• avaliação da execução e dos resultados; e• cobrança e prestação de contas por

desempenho.

DesenvolvimentismoAs promoções do desenvolvimento e

da democracia social no Brasil interessamnão apenas ao governo nacional, mas tam-bém às elites econômicas e empresariaismundiais, coadjuvantes e beneficiárias dosprocessos de desenvolvimento econômicoe de democratização. Políticas atualmenteprescritas por essas instituições aos paísesem desenvolvimento como boas – comcaracterísticas neoliberais – contrariam aslições do passado, impedindo esses paísesde “subirem a escada” em direção aomundo desenvolvido. Uma colaboraçãopara resolver esse dilema é saber como cons-truir uma “escada” (estratégia), ou seja,como definir quais são os passos ou cami-nhos a serem adotados para que se possaalcançar o desenvolvimento.

É necessário que se conheça os meiosutilizados por outros países para atingirseus objetivos estratégicos, de modo avislumbrar uma alternativa possível. Dessemodo, o país conseguirá superarobstáculos impostos pelas instituições in-ternacionais, bem como as condiçõeshistóricas diversas e a conjuntura políticae institucional. Cabe lembrar que muitasdas alternativas adotadas no passado pelospaíses que hoje são considerados comodesenvolvidos não estão mais disponíveis

para os países em desenvolvimento(OLIVIERI, 2005).

Rumo ao desenvolvimento social, éfundamental saber que qualquer estratégiaorçamentária escolhida tem inevitáveisconsequências econômicas e sociais,esperadas ou não, que devem estar em umcontexto de análise de vulnerabilidade econfiabilidade do plano, de forma aaumentar a capacidade de governo. Segun-do Sicsú (2009), para desenvolver-se, oEstado deve prover uma política fiscal queestimule o aumento da receita tributáriacomo consequência da sua atuação, utilizan-do o critério da progressividade. Deveexecutar obras de infraestrutura para apromoção do desenvolvimento industriale, consequentemente, produção de bens eserviços sociais, capaz de gerar empregos eredistribuição da renda nacional.

Nesse sentido, o desenvolvimento deveser proveniente do incremento imediato –em despesas geradoras de emprego e emáreas sociais – e discriminado – quepromova a distribuição de renda – dosgastos na ampliação da capacidade produ-tiva, o qual exige estímulos não só fiscais,mas também monetários e cambiais, com-pondo uma proposta de políticamacroeconômica desenvolvimentista(GENTIL E MICHEL, 2009).

De forma semelhante, Bresser-Pereira e Nakano (2002) afirmam que aestabilidade macroeconômica é compatí-vel com o desenvolvimento econômicodesde que com a adoção de uma políticamonetária de juros favorável à ativação daspolíticas comerciais e industriais (geradorasde emprego), de política cambial realista(flutuante) para estabilizar nossas contasexternas e de política fiscal que possibilitea distribuição por meio do aporte derecursos em políticas públicas sociais (aexemplo da educação básica, saúde e



RSP

reforma agrária), além de ter o critério daprogressividade da tributação.

Sicsú (2008) expõe que essas estratégiassó são efetivas se houver envolvimento detoda a sociedade. Portanto, a formulaçãoda estratégia orçamentária para o desen-volvimento não pode ser um plano degabinete, mas sim um processo deconstrução conjunta com a sociedade,um sonho da grande maioria da popula-ção, com ampla participação políticado Estado-Nação Brasil.

Análise teóricaApesar de a reforma orçamentária de

2000 representar um marco histórico comdestaque para os esforços das secretarias dePlanejamento e Investimentos Estratégicos(SPI, na denominação atual) e deOrçamento Federal (SOF), ambas subor-dinadas ao Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão, ainda há um longocaminho para a implantação de um sistemade planejamento pleno e apropriado àcomplexidade do processo de governar emsociedades democráticas, que supere o“economicismo”, incorpore cálculo políticoe disponha de direção estratégica. Todavia,admite-se que a prática orçamentária atualé bem superior ao que se praticava até então.Considerando que a reorganização dosistema está em andamento, esse fato apontapara o rumo do que vem a ser buscadopelos países com governos mais bemorganizados e mais capacitados à condu-ção estratégica dos negócios públicos(GARCIA, 2000).

A construção de um poderoso instru-mento de governo, que utilize o sistema deplanejamento estratégico público, requer,antes de tudo, consciência de sua neces-sidade. Segundo Garcia (2000, p. 39), “nãohá indícios seguros de que essa consciênciaesteja generalizada entre dirigentes públicos,

parlamentares, quadros técnicos superiores,universidades, partidos políticos”. Umexemplo é o atraso da edição de lei com-plementar de que trata o § 9º do art. 165da Constituição Federal, podendo serconclusão de nosso próprio atraso políti-co-institucional (SANCHES, 2007). Ressalta-sea importância dos planejadores para aefetivação das mudanças evolutivas.

Em 2000, com a publicação da LRF,a austeridade fiscal contribui para o pro-cesso de reforma gerencial do Estado, coma instituição de mecanismos de controlefiscal – fortemente vinculados à LOA e àLDO – para todas as esferas (federal,estadual e municipal), que juntamente comos esforços para a integração entre os pla-nos PPA e LOA, buscaram influenciar oEstado, estrategicamente, para a elevaçãode produtividade e qualidade de seusserviços. Contudo, o planejamento, numambiente de forte disciplina fiscal, ocupaespaço considerável, tendendo a ter exces-sivamente perfil incremental, que poderiaser do PPA, uma vez que valorizariaas relações entre a gestão fiscal e o gastopúblico sob a ótica estratégica de médio elongo prazo (PARES E VALLE, 2007).

Independente do formato do plano,percebe-se a necessidade de se associartécnicas de gestão estratégica na adminis-tração pública ao planejamento estratégico.Nesse contexto, o Planejamento Estraté-gico Situacional (PES) colaborou parainfluenciar a reforma orçamentária de2000, aumentando a dimensão estratégicano processo orçamentário (PARES E VALLE,2007). Para Matus (1997), no PES o mo-mento fundamental para o processo deplanejamento significa “instância, ocasião,circunstância ou conjuntura pela qual passaum processo contínuo, ou em cadeia, quenão tem começo nem fim definidos” epode ser tipificado, sem sequência



RSP

predefinida, como explicativo (foi, é, ten-de a ser), normativo (deve ser), estratégico(pode ser) e tático-operacional (fazer).Se essas condições fossem atendidas ple-namente, fariam com que o planejamentotivesse características menos tradicionais.

De acordo com Matus (2007), aurgência que nos leva à preocupação como curto prazo nos distrai da planificaçãodo longo prazo. Sendo assim, a grandeestratégia é pensar grande as estratégias(visão ampla), para evitar a cegueira docurto prazo (visão curta).

Pode-se visualizar na Figura 2, deforma sintética, as propostas do PES, cujofundamento é a teoria de um jogosemicontrolado a serviço da práticaracional da ação humana, contendo arelação denominada “triângulo de gover-no”, composto por “governabilidade,capacidade e projeto de governo”.

A atual administração pública brasileirapassa a ser, a partir de 1990, classificadapredominantemente como gerencial,influenciada pela tendência internacional de

Figura 2: Planejamento Estratégico Situacional – PESFonte: Matus (2007, p. 115 - 131).

incluir características de administração deempresas na administração pública, comona questão colocada por Osborne eGaebler (1994, p. 21): “por que não sepode governar como quem administra umaempresa?”. O perfil empreendedor passaa ser cobrado para o administrador públicocom a finalidade de o governo produzirmais e com melhor qualidade, utilizandomenos recursos. São premissas para essenovo perfil, que estão presentes no PlanoDiretor da Reforma do Estado de 1995.Como acreditar no governo, nas possibili-dades geradas pela equidade – igualdadede oportunidades para todos os cida-dãos –, no funcionamento efetivo dasociedade sem um governo efetivo e queo liberalismo e o conservadorismotradicional não têm muita relevância paraos problemas atuais.

O orçamento público federalbrasileiro seguiu a referida tendência.A reforma orçamentária de 2000 introduziumudanças com características gerenciais noprocesso orçamentário que, entre outros



RSP

objetivos, buscaram aumentar a suadimensão estratégica, principalmente coma influência do método PES, para todos oscomponentes de sua formulação –planejadores, planos e planejamento. Mesmosabendo que o processo ainda está longedo ideal, com certeza representou um gran-de avanço na técnica orçamentária, pelo fatode possibilitar a vinculação da estratégia como planejamento em situações complexascomo vivenciam os atuais governos.

A baixa efetividade estratégica(macroeconômica, orçamentária e de políticaspúblicas) para a promoção do desenvolvi-mento pode ser explicada pelos seguintesfatores: o pouco tempo da implantação dasmudanças propostas no processo orçamen-tário e a apatia de uma administração públicaburocrática, presente em um Estado demo-crático liberal estagnado.

Nesse sentido, para se desenvolver,tornar-se uma democracia social, é impor-tante que o planejamento evolua com osplanos – observando o planejamentoemancipatório – para obter característicasequitativas e democráticas, conforme figura

a seguir, com as interações para promoçãodo desenvolvimento do país.

Para o Estado se consolidar comodesenvolvido, a estratégia orçamentáriadeve considerar a perspectiva social. Osdesenvolvimentistas consideram quea tributação tem de ser progressiva e justa;que os juros devem ser baixos e menoscustosos; que precisa haver investimentosprivados e câmbio que estimule a expor-tação; além da geração de empregos porintermédio de investimentos públicos eminfraestrutura e políticas sociais de longoprazo, como forma de estimular a pro-dução e distribuição de renda. Nessecontexto, os planejadores têm papel fun-damental para a realização dessas ações,uma vez que o processo emancipatórioestá relacionado com o comportamentodo componente (planejadores) da formu-lação de estratégia.

Considerações finaisPara que a formulação da estratégia

orçamentária seja efetiva, com base nateoria de Mintzberg (2000), observa-se anecessidade de:

Figura 3: Interações entre planejamento e planos para o desenvolvimentoFonte: Autores.



RSP

• fixação da direção sem ocultarperigos em potencial, ou seja, estar abertaa adaptar-se às novas realidades;

• focalização dos esforços preocu-pando-se em não ofuscar a visão periférica,considerando, portanto, novas possibilidades;

• definição da organização obser-vando as complexidades, porém evitandoexcessos de padronizações; e

• prevenção da consistência – igual-dade e ordem – com criatividade.

A gestão estratégica contribui para odesenvolvimento, garantindo a estabi-lidade econômica mediante políticas fiscal,monetária e cambial, além da condiçãoresponsável pelo incremento de receitas edespesas públicas, gerando empregos pormeio da implantação de infraestrutura queestimule a produção agropecuária, indus-trial e de serviços, e distribuindo rendapor intermédio de tributação progressivae priorização de políticas públicas sociais.

Para isso, a estratégia e o orçamento pú-blico se aproximam, com o propósito deestimular o processo participativo, de cons-trução conjunta do governo com a socieda-de, representativo de fato e com ampla par-ticipação política. Essa aproximação se dirigeà forma de administração pública gerencial,orientada para resultados sem desconsiderara importância dos processos, flexível para assituações complexas não previsíveis, comopreconiza o método PES, e justa para con-duzir o Estado ao tipo democrático social.Entretanto, para ser eficaz, esta estratégianecessita prever que os planejadores busquemum modelo de gestão mais equitativo edemocrático (Quadro 7), deixando de serexcessivamente tradicional e incremental.

O desenvolvimento orçamentáriobrasileiro depende, consideravelmente,da ruptura do imediatismo incrementalliberalista (buscar uma visão ampla) eda diminuição da influência da elite nas

Quadro 7: Planejador desenvolvimentista (equitativo e democrático)

Fonte: Autores.

Planejamento emancipatório

Poder de rede de relacionamentos

Conhecimento emancipatório

Empoderamento, aplicarsubjetivamente, respeito às diferenças

Espaços de solidariedade e promoçãodo espaço de justiça

Planejadores desenvolvimentistas comfoco no perfil equitativo

e democrático

Com mobilização da sociedade, dosplanejadores e da comunidade das

minorias

Provimento do saber considerandoprocesso participativo e representativo

autogerido

Consideração da relevância entre oprocesso e os resultados para a

coletividade

Busca pela democracia social comequidade



RSP

decisões estratégicas (realizar concessõesàs minorias), de maneira a permitir aconstrução de um novo paradigma, emque a sociedade esteja mais presente naformação da estratégia macroeconômica(planejadores, planos e planejamento) e doprocesso decisório das políticas públicasrelacionado ao orçamento públicobrasileiro, com perfil representativo,participativo e mobilizador.

As ideias provenientes dos debates dareforma orçamentária de 2000, com basenas orientações contidas no Plano Diretorda Reforma do Aparelho Estado de 1995,ainda estão em processo de implementação

Notas

1 Periodização e tipologia tomando como base a Inglaterra.2 Escola do Design.


ABRUCIO, F. L. e V. M. F. Costa. Reforma do Estado e o Contexto Federativo Brasileiro.Pesquisas, 1998, v. 12, p. 1 - 187.BRESSER-PEREIRA, L. C. Da Administração Pública Burocrática à Gerencial. Revista doServiço Público, v. 47, jan./abr. 1996.______. Burocracia Pública e Classes Dirigentes no Brasil. Revista de Sociologia e Política,2007, v. 28, p. 9 - 30.______. Nação, Sociedade Civil, Estado e Estado-Nação: Uma Perspectiva Histórica.Textos para Discussão, v. 189, jun. 2009.BRESSER-PEREIRA, L. C. e Y. Nakano. Uma Estratégia de Desenvolvimento com Estabi-lidade. Revista de Economia e Política, v. 22, p.146 - 180, jul. a set. de 2002.CORE, F. G. Reformas Orçamentárias no Brasil: Uma Trajetória de Tradição e Formalismona Alocação dos Recursos Públicos. IX Congreso Internacional Del Clad sobre La Reforma DelEstado y De La Administración Pública. Madrid, España: Clad, 2004.______. Reforma Gerencial dos Processos de Planejamento e Orçamento. In:Giacomoni J.; Pagnussat J. L. (Ed.). Planejamento e Orçamento Governamental, ENAP, 2007,v. 2 p. 219 - 261.

e precisam ser constantemente reforçadasou revistas, tendo em vista as novas conjun-turas políticas e econômicas. Para tanto, osplanejadores são os agentes eman-cipatóriosda formulação de estratégia com caracte-rísticas mais equitativas e democráticas, vistoserem eles os responsáveis pelas açõesdesenvolvimentistas nos planos eno planejamento. O intuito é de que aspropostas deixem de ser tradicionais eincrementais, conforme se observa nasdecisões do atual processo orçamentáriobrasileiro.

(Artigo recebido em janeiro de 2010. Versãofinal em setembro de 2010.)



RSP

GARCIA, R. C. A Reorganização do Processo de Planejamento do Governo Federal:O PPA 2000-2003. Texto para Discussão, n. 726, IPEA, Brasília, mai. de 2000.GENTIL, D. L. e R. Michel. Estratégia de Desenvolvimento e Intervenção Fiscal doEstado. In: Sicsú, J.; Castelar, A. Sociedade e Economia: Estratégias de Crescimento eDesenvolvimento. Brasília: IPEA, 2009. p.131 - 142.IRAZÁBAL, C. Realizing Planning’s Emancipatory Promise: Learning From regime Theoryto Strengthen Communicative Action. Planning Theory, 2009, v. 8, p. 115 -139.KALBERG, S. Max Weber’s Types of Rationality: Cornerstones for the Analysis ofRationalization Processes in History. The American Journal of Sociology, Chicago, The ChicagoUniversity Press, v. 85, n. 5, p. 1145 - 1179; mar. de 1980.KAPLAN, R. S. e D. P. Norton. Mapas Estratégicos: Convertendo Ativos Intangíveis emResultados Tangíveis. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.MATUS, C. Política, Planejamento e Governo. Brasília: IPEA, 1997.______. O Plano como Aposta. In: Giacomoni, J.; Pagnussat, J. L. Planejamento e Orça-mento Governamental. 2007, v. 1, p. 115 - 144.MINTZBERG, H. Safari de Estratégia. Porto Alegre: Bookman, 2000.______. Ascensão e Queda do Planejamento Estratégico. Porto Alegre: Bookman, 2004.______. Criando Organizações Eficazes (Estruturas em Cinco Configurações). São Paulo: Atlas,2008.OLIVIERI, C. Como Construir uma Estratégia de Desenvolvimento? Resenha 1 do textoChutando a Escada: A Estratégia do Desenvolvimento em Perspectiva Histórica deHa-Joon Chang. RAE Eletrônica. São Paulo: Unesp, 2005.OSBORNE, D. Reinventando o Governo. Brasília: Ed. MH Comunicação, 1994.PARES, A.; Valle, B. A Retomada do Planejamento Governamental no Brasil e seusDesafios. In: Giacomoni, J.; Pagnussat, J. L. Planejamento e Orçamento Governamental, 2007,v.1, p. 229 - 270.SANCHES, O. M. O Ciclo Orçamentário: Uma Reavaliação à Luz da Constituição de1988. In: Giacomoni, J.; Pagnussat, J. L. Planejamento e Orçamento Governamental. Brasília:ENAP, 2007, v. 2, p.187 - 217.SICSÚ, J. Planejamento Estratégico do Desenvolvimento e as Políticas Macroeconômicas.Texto para Discussão, n. 1346, IPEA, Brasília, ago. de 2008.______. A Construção de uma Estratégia de Desenvolvimento. In: Sicsú, J.; Castelar. A.Sociedade e Economia: Estratégias de Crescimento e Desenvolvimento. Brasília: IPEA.p.19 - 28, 2009.



RSP


Orçamento público: análise da formulação de estratégias sob a perspectiva do planeja-mento emancipatório e desenvolvimentista.Welles Matias de Abreu e Ricardo Corrêa GomesEste artigo tem como finalidade analisar a formulação de estratégia no orçamento público sob

a perspectiva do planejamento emancipatório e desenvolvimentista. Além disso, busca-se descrevera reforma gerencial da administração pública federal e identificar quais as respectivas contribuiçõespara o aprimoramento da gestão estratégica do orçamento público. Apresenta-se como referencial ateoria do planejamento, abordando temas relacionados com administração pública, formulaçãoestratégica, planejamento emancipatório, orçamento público e desenvolvimentismo. A análise dateoria foca as relações entre os elementos do planejamento: orçamento e estratégia, com baseemancipatória. Descreve-se a reforma gerencial da administração pública e suas consequências para agestão estratégica orçamentária. Emite-se considerações sob a perspectiva emancipatória do orça-mento público, com relação à formulação estratégica e à visão desenvolvimentista.

Palavras-chaves: Orçamento Público – Formulação de estratégia – Desenvolvimentismoemancipatório.

Presupuesto público: análisis de la formulación de estrategias bajo la perspectiva delplaneamiento emancipatório y desarrollista.Welles Matias de Abreu y Ricardo Corrêa GomesEste artículo tiene como propósito analizar la formulación de la estrategia en el alcance del

presupuesto público bajo perspectiva del planeamiento emancipatorio y desarrollista. Por otra parte,se busca describir la reforma gerencial de la administración pública federal y identificar cuáles son lasrespectivas contribuciones para la mejora de la gerencia estratégica del presupuesto público. La teoríadel planeamiento se presenta como el tema referencial, abordando temas relacionados con laadministración pública, la formulación estratégica, el planeamiento emancipatorio, el presupuestopúblico y desarrollista. El análisis de las teorías enfoca las relaciones entre los elementos delplaneamiento: presupuesto y estrategia, con la base emancipatoria. Se describe la reforma gerencial dela administración pública y sus consecuencias para la gerencia estratégica presupuestaria. Se emiteconsideraciones bajo perspectiva emancipatoria del presupuesto público, con respecto a la formulaciónestratégica y a la visión desarrollista.

Palabras-claves: Presupuesto público – Formulación estratégica – Desarrollismoemancipatorio.

Public budget: analysis of the strategies’ formulation under the perspective of theemancipatory and developmentist planning.Welles Matias de Abreu and Ricardo Corrêa GomesThis article is aimed to analyse the formulation of strategies in the scope of public budget

under the emancipatory and developmental planning perspective. Besides, it tries to describe themanagement reform of the federal public administration and to identify which are the respectivecontributions for the improvement of the strategic management of the public budget. It presentsas reference the planning theory, broaching related subjects with public administration, strategicformulation, emancipatory planning, public budget and development. The analysis of the theoryfocuses the relations between the planning elements: budget and strategy, with emancipatory basis.It describes the management reform of the public administration and its consequences for the



RSP

budgetary strategic management. It emit considerations under the emancipatory perspective of thepublic budget, with regards to the strategic formulation and to the developmental view.

Keywords: public budget – strategy formulation – developmentist emancipator.

Welles Matias de AbreuPós-Graduado em Planejamento e Orçamento pela Fundação Getúlio Vargas (FGV-Brasília) e em Gestão Públicapela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP). Mestrando em Administração pela Universidade deBrasília (UnB). É servidor da carreira de Analista de Planejamento e Orçamento do governo federal, ocupandoatualmente o cargo de coordenador-geral de Desenvolvimento Institucional da Secretaria de Orçamento Federal.Contato: [email protected] Corrêa GomesDoutor em Administração Pública pela Universidade de Aston no Reino Unido. É Professor Adjunto da UnB,vice-presidente para a América do Sul e Central da International Research Society for Public Management (IRSPM) erepresentante da América do Sul no Conselho Editorial da revista científica International Journal of Public SectorManagement (IJPSM). Contato: [email protected]



RSP

Mapeamento da Ofertade Capacitação nas Escolas de

Governo no Brasil: gestão dainformação para fortalecimento

da gestão pública1


Introdução

O projeto Mapeamento da Oferta de Capacitação nas Escolas de Governo

foi resultado de um trabalho conjunto entre as instituições integrantes da Rede

Nacional de Escolas de Governo e a Escola Nacional de Administração Pública

(ENAP).

A rede tem por objetivo aumentar a eficácia das instituições que trabalham

com formação e aperfeiçoamento profissional dos servidores públicos dos três

níveis de governo, por meio do intercâmbio de conhecimentos e de práticas,

incentivando trabalhos em parceria. Criada por iniciativa da ENAP em 2003, a

rede congrega atualmente 170 escolas de governo e instituições similares (http:/

/www2.enap.gov.br/rede_escolas/).

O projeto de mapeamento, iniciado em 2008, tinha por objetivo coletar

dados da oferta existente de eventos de formação e capacitação nas escolas de

governo que integram a rede. O projeto teve como produto um instrumento de

Mapeamento da Oferta de Capacitação nas Escolas de Governo no Brasil: gestão da informação para fortalecimento da gestão pública


RSP

informações gerenciais informatizado: oSistema Mapa1. Esse produto de um pro-cesso de construção coletiva da Rede deEscolas reuniu informações sobre a ofertade capacitação por meio da agregação edisponibilização dos cursos oferecidos,ementas, carga horária e número debeneficiários, além de informações sobrea infraestrutura disponível em cadainstituição.

O pressuposto era que, com a reuniãodas informações sobre oferta de cursosnuma única base, os esforços de capacitaçãopoderiam ser potencializados com informa-ções disponíveis aos servidores, dirigentesgovernamentais e organismos internacionaisque investem em processos de capacitação.O compar-tilhamento dessas informações,por meio do sistema, possibilitaria não só acomparação de conteúdos e sua classifica-ção em áreas de conhecimento, mas tambéma identificação de tendências de capacitação,temas emergentes, lacunas e potenciais parao desenvolvimento de determinadascompetências.

Com a participação das instituições daRede de Escolas na atualização constantedas informações do Sistema Mapa, espe-ra-se que a iniciativa traga os seguintesresultados: fortalecimento da Rede, comaumento de ações integradas das institui-ções participantes; informações gerenciaispermanentemente atualizadas sobre aoferta de cursos, fornecendo aos gestorese dirigentes os meios para planejar e reali-zar processos de capacitação, utilizando deforma eficiente a oferta existente nasescolas de governo; melhoria na coorde-nação de atividades de capacitação eincentivo à complementaridade, comredução de duplicidade e ampliação dacomunicação entre as escolas.

Este artigo apresenta um breve histó-rico do projeto de implantação do Sistema

Mapa e os desafios futuros para sua con-solidação. Apresenta algumas informa-ções extraídas do sistema e identifica aspossibilidades que se abrem para ogerenciamento das informações estra-tégicas visando à tomada de decisões e àotimização dos recursos disponíveis paraa capacitação.

A importância do Mapeamentoda Oferta de Capacitação nasEscolas de Governo

A maioria dos servidores públicosbrasileiros está ligada aos governos muni-cipais ou estaduais. E a maioria dosservidores públicos federais está lotada forado centro administrativo da capital federal,em Brasília. Segundo estimativas feitas peloInstituto de Pesquisa Econômica Aplicada(Ipea), tendo como base o ano de 2006,havia naquele período 10.168.680 servi-dores públicos nas três esferas de governo.A região centro-oeste, onde se localiza acapital federal, concentraria somente 9,08%dos 922.896 servidores públicos estimadosno estudo.

Como a maioria dos servidores públicosencontra-se fora de Brasília, qualquer planode capacitação em larga escala deveconsiderar essa situação geopolítica e terinformações qualificadas para o planeja-mento e sobre as alternativas de formação.

Além disso, considerando os proces-sos de democratização e descentralização,a implementação das políticas públicas vemexigindo diálogo, coordenação e coope-ração intra e intergovernamental das trêsesferas federativas e, cada vez mais, dadaa complexidade do ambiente em queocorre a execução, demanda pessoal comcompetências desenvolvidas para a gestão,controle e monitoramento das ações emambientes complexos.



RSP

Em relação ao Poder Executivofederal, informações de junho de 2010, doMinistério do Planejamento, apontam paraa existência de 1.095.685 servidores ativos,sendo que, desses, 570.607 (52,07%) seriamservidores civis. Somente 11,6% dosservidores civis estariam lotados em Brasília(BRASIL, 2010), o que revela uma forçade trabalho no setor público, mesmo emnível federal, bastante descentralizada.

Considerando-se as estimativas doIpea para 2006 sobre o número de servi-dores públicos nas três esferas de governo(10,1 milhões) e o número de servidoresdo executivo federal existentes em 2008(1,1 milhão, segundo o MP), pode-seinferir que menos de 11% dos 10 milhõesde servidores públicos são ligados aogoverno federal1. Os 89% dos demaisservidores públicos estariam nosmunicípios (49%) e nos estados (40%).

Portanto, mesmo que sejam consi-deradas somente as necessidades decapacitação dos servidores federais, per-cebe-se a importância de uma açãocolaborativa entre os órgãos de gestão depessoas e centros federais, estaduais emunicipais de formação.

A capacitação dos servidores pú-blicos é desenvolvida no Poder Executivo

Tabela 1 - Estimativa de servidores públicos no Brasil em 2006, distribuídossegundo regiões do País

Fonte: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (BRASIL, 2009, p. 7).

Regiões N. de servidores % do total

Sudeste 4.179.463 41,1Nordeste 2.691.932 26,47Sul 1.490.751 14,66Centro-Oeste 922.896 9,08Norte 883.638 8,69

Total 10.168.680 100

- governos federal, estadual e municipal –, bem como no Legislativo e Judiciário,por órgãos de diversas naturezas.Cabe a esse conjunto de instituições aresponsabilidade de estimular, de formapermanente, o desenvolvimento de com-petências profissionais e a disseminação doconhecimento em gestão pública.

Mas esse universo de instituições,ainda não totalmente conhecido, é bastanteheterogêneo em relação a capacidades,meios, recursos e expertise, embora com-partilhe problemas e desafios semelhantes.

O desenvolvimento de competên-cias, habilidades e atitudes de servidorespúblicos por meio de capacitação envolvenão apenas o conhecimento explícito, mas,também, o conhecimento tácito oriundoda resolução de problemas práticos, alémde metodologias teórico-aplicadas deensino-aprendizagem, guardando aproxi-mação com a realidade em que osservidores atuam. Essa “especificidade” deescola de governo exige o desenvol-vimento de instrumentos pedagógicosmais adequados ao ensino aplicado eprofissional, que vêm muito lentamentesendo produzidos para o ensino da admi-nistração pública no Brasil, e sobre os quaistemos reduzida experiência. Esses são



RSP

temas específicos da agenda de escolas degoverno, que terão de ser tratados edesenvolvidos.

No governo federal, o processo decapacitação permanente deve ser orienta-do pela busca de adequação entre ascompetências do quadro de servidores e ashabilidades exigidas em cada área de atua-ção do Estado, de acordo com o previstona Política Nacional de Desenvolvimentode Pessoal – (PNDP), criada pelo Decretonº 5.707, de 23/02/06 (BRASIL, 2006). Essedecreto determina que os dirigentes públi-cos busquem o desenvolvimentopermanente de competências do servidorpúblico e dos órgãos governamentais comvistas à melhoria da eficiência, eficácia e qua-lidade dos serviços públicos prestados aocidadão. Como existem servidores federaisnos estados, o conhecimento da existênciade capacidade instalada para determinadoscursos, nesses locais, pode proporcionar adescentralização de capacitação e formaçãodesses funcionários.

Mesmo existindo necessidadesdiferentes de capacitação dos servidores,tendo em vista o papel de cada entefederado nas políticas públicas, existe umasérie de desafios e problemas que sãocomuns, e para os quais já existemdesenhos instrucionais testados e avaliados.Essa informação pode ser tratada a fimde gerar conhecimento com potencial

para adaptação e disseminação paraoutras esferas de governo. Comoresultado desse processo, haveria infor-mações e indicadores que auxiliariam atomada de decisões para o planejamen-to, permitindo, assim, um melhoraproveitamento da oferta de cursos decada escola e um consequente aumentono número de capacitações realizadas.

Entre as iniciativas que buscam criaruma base comum de ação entre os centrosformadores de servidores, destaca-se aRede Nacional de Escolas de Governo. Ainiciativa introduzida em 2003 teve, nosúltimos dois anos, forte adesão das esco-las de governo. Em dezembro de 2008, arede era composta por 102 instituições eatualmente (outubro de 2010) é compostapor 170 entidades.

Das 170 instituições integrantes darede, 42 são escolas federais, 88 estaduaise 40 municipais. São escolas de governo(que possuem regimes jurídicos,orçamento e infraestrutura diferenciados),universidades corporativas e mesmounidades de recursos humanos vinculadasa secretarias de administração e planeja-mento de governos estaduais e municipaise também aos poderes Legislativos eJudiciários. Trata-se assim de um conjuntosignificativo de entidades, que provavel-mente abriga a maioria das escolas degoverno do Brasil.

Região N. %

Sudeste 51 30Centro-Oeste 40 23,53Nordeste 38 22,35Sul 22 12,94Norte 19 11,18

Total 170 100

Tabela 2- Distribuição regional das instituições integrantes da Rede Nacionalde Escolas de Governo

Fonte: Pesquisa ENAP (2010)



RSP

No entanto, não existiam informaçõessistematizadas para o país sobre a ofertade capacitação, o que dificultava o desenhode estratégias e programas de desenvol-vimento de pessoal que articulassem os níveis de governo, para aproveitar apotencialidade de cada escola e da região.Visando preencher essa lacuna de infor-mação, foi concebido o projeto deMapeamento da Oferta das Capacitaçõesnas Escolas de Governo, que resultou noSistema Mapa1.

Características e fases doMapeamento da Oferta dasCapacitações nas Escolas deGoverno

O projeto de Mapeamento da Ofertadas Capacitações nas Escolas de Governobuscou inicialmente ampliar a comunicaçãoentre as escolas de governo e o intercâm-bio nas atividades de capacitação, além dofortalecimento da própria Rede Nacionalde Escolas de Governo.

Esse projeto resultou no SistemaMapa, que permite armazenar e processardados sobre a oferta de capacitações deinstituições integrantes da rede de escolas,contendo informações sobre a oferta decursos, capacitações realizadas,infraestrutura física etc. O Sistema Mapafoi concebido de forma que essasinformações possam ser constantementeatualizadas e compartilhadas entre asinstituições parceiras, além de produzirinformações gerenciais aos gestorespúblicos dos três entes federados.

O projeto de implantação foi conce-bido em três fases:

• Coleta das informações sobre a ofer-ta de capacitações nas escolas de governopor meio do preenchimento do cadastropelas instituições no sistema preliminar;

• Organização das informações sobrea oferta de cursos por meio da criação deum vocabulário controlado, que produziuequivalência semântica do conteúdo doscursos, possibilitando uma visualizaçãodesses cursos em um mapa organizadosegundo grandes áreas do conhecimento;

• Organização dos produtos e infor-mações das duas fases anteriores em umsistema com interface web: o Sistema Mapa.

A equipe responsável pelo projetodesde o início considerava que o enfoqueparticipativo era fator crítico para o suces-so de uma iniciativa desenvolvida em umarede, organizada a partir de relações nãohierárquicas.

Redes se referem a relações, oupossibilidades em latência. Sua configu-ração é previsível apenas quando desenharelações entre os elementos, o que faz delauma emergência e não uma entidade.Trata-se de movimentos de relaciona-mentos que criam várias ordens epossibilidades, dependendo da interaçãodos participantes. Os relacionamentosseriam caminhos por onde trafegam asoportunidades, acionando produtivamen-te o mundo do possível. As redessignificariam um incremento das proba-bilidades de realização já que oferecempossibilidades de relacionamentos(MARTINHO, 2003, p. 29). Em outraspalavras, o termo rede designaria ummovimento pouco institucionalizado,reunindo indivíduos ou grupos numaassociação cujos limites são variáveis esujeitos a reinterpretações e conflitos.

Considerando-se as característicasconstitutivas de uma rede e o fato de omapeamento ter o potencial deincrementar intercâmbios, a ENAP decidiupor uma estratégia no projeto que tinha odiálogo político e o compartilhamento dasinformações como princípios.



RSP

Assim, foi elaborado um plano dedivulgação e mobilização dos integrantesda rede, já que não existia nenhumaobrigatoriedade para participação no pro-jeto. A adesão das instituições constituía umponto crítico e era fundamental para osucesso da iniciativa, pois elas precisariammanter as informações coletadas constan-temente atualizadas.

Ao contrário dos ativos comuns, ainformação pode ser compartilhada infi-nitamente e usada simultaneamente pormuitas pessoas, sem que seja consumidanesse processo (BEAL, 2004, p. 22). Essacaracterística permite que a informação sejautilizada internamente, buscando influen-ciar o comportamento dos indivíduos paraque suas ações sejam condizentes com osobjetivos e a missão das organizações edos governos, e, externamente, visando àpublicização de dados e à prestação decontas para cidadãos e parceiros.

Esse processo exige que os partici-pantes organizem suas informaçõesoperacionais e gerenciais para alimentar osistema Mapa e se disponham ao processocolaborativo para sua permanenteatualização, evitando o problema do“carona”, presente em qualquer açãocoletiva (OLSON, 1971).

O valor da informação aumentacom seu uso. Quanto maior o número depessoas que a utiliza, maior o benefícioeconômico que dela pode ser extraído(MOODY E WALSH apud BEAL, 2004, p. 24).Mas a informação adquire valor quandoestá adaptada às necessidades dos usuários,quando se sabe onde encontrá-la e comoutilizá-la.

Algum grau de imprecisão sempreexistirá, mas tendo em vista as proprieda-des da informação de qualidade, queadicionam valor (validade, relevância,precisão, confiabilidade), torna-se ainda

mais importante a estratégia de participa-ção e envolvimento dos integrantes doprojeto para o tratamento da informação.

Tendo em conta esses aspectos,desde o início do projeto a equipe respon-sável pela iniciativa procurou engajar asorganizações, buscando um modelocompartilhado de decisão.

Além da inserção das informaçõessobre a oferta de cursos e das informa-ções cadastrais, as escolas participaram dadefinição dos campos do formulário decoleta de dados e introduziram e homo-logaram as classificações propostas pelovocabulário controlado. Para isso, foramfeitos dois encontros presenciais em 2008.Houve troca de sugestões utilizando umfórum on-line, troca de e-mails e divulga-ção de informativos na página da rede.Nesse processo, por sugestão das entida-des da rede, foi inserido também ummódulo de cadastro de colaboradores(professores) e participantes (alunos).

Para compartilhar todas as informa-ções coletadas inicialmente foi utilizada aferramenta de ensino a distância Moodle2

que, devidamente adaptada, transformou-se na versão preliminar do Sistema Mapa.Cada instituição recebeu uma senha de usu-ário e acessou o sistema, inserindo dados.As informações coletadas, desde julho de2008, ficaram disponíveis para as institui-ções da rede. Nesse repositório virtual,encontravam-se informações sobre 3.279cursos de capacitação, inseridas por 63 dascerca de 90 organizações que compunhama rede na época da coleta.

A primeira fase de coleta de dadosfoi satisfatória, com adesão de quase 70%das entidades. Entretanto, como nenhumdos campos dos formulários era obriga-tório, muitas escolas deixaram de inseririnformações básicas, o que trouxe dificul-dades para a análise das respostas3.



RSP

Nessa primeira fase, as 63 institui-ções que participaram da coleta de dadosindicaram 545.674 pessoas capacitadas em2007, sendo 70% delas na modalidadepresencial. Esse número de capacitaçõesproduzidas pelas 63 organizações é umindicador da importância dessas escolas.Pode-se inferir que o número decapacitações produzido pelo conjunto deescolas que participa da rede não seja infe-rior a um milhão de capacitações anuais.

A construção do vocabuláriocontrolado

A construção do vocabulário con-trolado surgiu da constatação de que umsistema de busca textual não seria suficientepara atender às necessidades dos usuáriosdo Sistema Mapa. Os sistemas de infor-mação são criados para fins gerenciais, oque implica armazenar e organizar asinformações de modo que possam serencontradas quando delas se necessita.Como esses sistemas abrigam quantidadessignificativas de informações (que sótendem a crescer), a falta de organizaçãoprovoca, inevitavelmente, perda de infor-mação. Cursos com conteúdos idênticospodem ter denominações diversas e vice-versa. Assim, foi necessário estabelecercritérios para organizar a oferta de cursosde capacitação dentro de um mapa queapresenta essas informações segundograndes áreas de conhecimento.

Vocabulários controlados sãoinstrumentos utilizados para organizar efiltrar informação. Para cumprir simulta-neamente as funções de instrumentoorganizador e de filtragem, um vocabu-lário controlado é constituído de umconjunto finito e controlado de termos:os descritores. A organização de umvocabulário controlado implica a escolha

de um único descritor para denominaralguma coisa e também a identificação dasdiferentes denominações pelas quais essedescritor pode ser identificado. Tambémimplica a organização dessas diferentesdenominações em rede para que apon-tem, invariavelmente, para o descritor,independentemente das variantesterminológicas: as relações de sinonímia.Além das relações de sinonímia, umvocabulário controlado estabelece redeshierárquicas entre os descritores, de modoa possibilitar recuperação de informaçãoem diferentes níveis de agregação(KOBASHI, 2008).

Outra característica importante dovocabulário controlado é que ele éconstruído com a participação de especia-listas sobre o tema, mas não se constituitarefa restrita a esses. É atividade coletiva,que requer a participação dos gestores edos usuários do sistema de informação.Ao mesmo tempo, não é uma linguagemacabada, pois deve ser objeto de atualizaçãoperiódica, de modo a refletir a dinâmicadas atividades a que se propõe nomear eorganizar.

As instituições da rede participaramda elaboração do vocabulário controlado,produto realizado na segunda fase do pro-jeto. No VI Encontro da Rede Nacionalde Escolas de Governo, ocorrido emBrasília, em dezembro de 2008, foi apre-sentada uma proposta de classificação doscursos com cinco níveis4. A classificaçãoutilizava como ponto de partida, os crité-rios de classificação de cursos elaboradospela Coordenação de Aperfeiçoamento dePessoal de Nível Superior (Capes).Partindo desta classificação, que se tornouo nível 1 do vocabulário controlado,foram criados mais 4 níveis, hierarquica-mente subordinados, tendo como nível 1as classificações da Capes.



RSP

A classificação proposta foi deba-tida e aceita pelas instituições e, em umsegundo momento, cada instituiçãoteve que avaliar se os seus cursosestavam corretamente enquadrados nasclassificações propostas pela especialistano assunto. Ao final desse processo deconsulta às organizações, obteve-se o pri-meiro vocabulário controlado da Rede deEscolas, contendo 949 descritores, divi-didos em cinco níveis hierárquicos:

O Sistema Mapa

O repositório construído na primeirafase do projeto continha apenas doismódulos: o cadastro com dados das insti-tuições e o cadastro com informações decursos. Era possível fazer buscas textuaisem todos os campos existentes nosmódulos, mas a informação era estática.Tratava-se de uma lista de cursos, sempossibilidade de busca avançada, aplicaçãode filtros ou geração de relatóriosgerenciais.

Com a migração dessas informações,coletadas na primeira fase, para o SistemaMapa, teve-se um salto qualitativo navisualização das informações, que estãoconsolidadas num único módulo e, ao

Tabela 3 - Vocabulário controlado da Rede de Escolas de Governo: relação dedescritores


Níveis N. de descritores

Nível 1 46Nível 2 378Nível 3 301Nível 4 164Nível 5 60

Total 949

mesmo tempo, podem ser visualizadas emdiferentes níveis de classificação: segundoo tipo de instituição, áreas temáticas (vo-cabulário controlado), tipo de curso etc.

O Sistema Mapa possui os seguintesmódulos:

Módulo de cadastro deinstituição:

• Nome e dados gerais da instituição;• Missão ou objetivos;• Endereço, telefone, e-mail e outras

informações de contato;• Tipo de instituição (escola de

governo, universidade, ONG etc);• Personalidade jurídica;• Poder ao qual pertence (Executivo,

Legislativo, Judiciário, Ministério Público);• Informações sobre o corpo dirigente;• Número de servidores pertencentes

ao quadro próprio da instituição;• Infraestrutura de capacitação (salas

de aula, laboratórios, alojamentos etc);• Infraestrutura de informática (com-

putadores e conexão de internet);• Informações sobre a biblioteca e

publicações;• Informações sobre o corpo docen-

te, público-alvo e turnos nos quais ocor-rem as atividades de capacitação;



RSP

• Informações detalhadas sobre ascapacitações realizadas.

Módulo de cadastro de oferta decursos e eventos:

• Nome do curso ou evento;• Tipo do curso ou evento (curso de

formação, especialização, oficina etc);• Áreas temáticas (classificação);• Modalidade (presencial, mista, a

distância);• Público-alvo;• Outras informações do público-alvo;• Turno em que é ministrado;• Ementa do curso;• Programa do curso;• Objetivos de aprendizagem;• Carga horária.

Módulo de colaboradores e parti-cipantes:

• Dados cadastrais básicos dos cola-boradores e participantes;

• Histórico dos cursos realizados (emtodas as escolas da rede).

Pesquisa avançada:• Utilizando o vocabulário controlado;• Por estados ou regiões;• Pela modalidade do curso;• Pelo tipo de instituição.

Em novembro de 2009 o SistemaMapa foi disponibilizado para as institui-ções da rede e, desde fevereiro de 2010,os dirigentes públicos dos três níveis degoverno também podem consultá-lo. En-tre março e julho de 2010 foram feitasvárias oficinas de capacitação. Atualmente,o sistema está em processo de aperfeiçoa-mento, tendo em vista as sugestões feitaspelos usuários e pela equipe que o gerencia.

O sistema permite a inserção deinformações com diferentes níveis dedetalhamento. As capacitações realizadas,

por exemplo, podem ser detalhadas até onível de identificação dos participantes doreferido evento1. Assim, a instituição podeidentificar o participante, inserindo suas no-tas e frequências. O módulo de participan-tes possibilita que a instituição possa usá-locomo forma de registro das suas ativida-des de capacitação, inclusive habilitando oacesso para o participante aos registros desuas capacitações e permitindo que eleatualize suas informações cadastrais.

O módulo de colaboradores, porsua vez, possibilita que cada escola identi-fique quais professores foram responsáveispor determinado curso. Como se trata decadastro único, essas informações, casoinseridas pelas escolas, poderão formar umbanco de colaboradores compartilhadoentre as instituições da rede, com o histó-rico de todas as capacitações realizadas pordeterminado colaborador. Tal como nomódulo de participantes, o cadastro decolaboradores permite que seu público-alvo acesse e atualize suas informaçõescadastrais. Ou seja, o aluno ou o professorpoderá acessar e visualizar as informaçõesarmazenadas sobre sua participação emcursos de capacitação realizados pelasentidades que compõem a Rede de Escolas.

Essa identificação é feita por meio deum cadastro único, compartilhado entre asinstituições que utilizam o Sistema Mapa.Visando evitar duplicidade de registros, foicriado um identificador único, utilizando-seo Cadastro de Pessoa Física (CPF)2. Com aadoção desse registro único, abre-se a possi-bilidade de construção de um repositóriocom as informações de capacitação de todosos servidores que participam dos cursospromovidos pela Rede de Escolas.

A criação do registro único abreoutras possibilidades de utilização doSistema Mapa como, por exemplo, servircomo registro do histórico de capacitações



RSP

do servidor público. Durante sua vidafuncional, um servidor passa por inúmerosprocessos de capacitação. Atualmente, ainserção dos registros sobre as capacitaçõesrealizadas pelos servidores públicos federaisdepende da atitude de cada um. Isso acon-tece em uma realidade na qual os avançosda informática poderiam automatizar essesprocessos, com custos baixos e gerandoinformações gerenciais de grande relevânciapara a política de gestão de pessoas e planosde capacitação. Tais informações existem,mas estão dispersas entre os diversos órgãosda administração federal ou nos centrosformadores. Assim, o Sistema Mapa criouas facilidades técnicas para que esses registrospossam ser disponibilizados nunca únicabase de dados, o que facilita o acesso àsinformações.

Sistema Mapa: alguns indicadores3

Em outubro de 2010, o Sistema Mapaconta com 3.707 cursos cadastrados por81 das 170 instituições que compõem aRede de Escolas. Observa-se grandeconcentração de cursos em duas regiões.Quase 70% da oferta total de cursos estánas regiões Sudeste (40,8%) e Centro-Oeste(28,8%). A Região Nordeste possui 13,1%,enquanto a Região Sul e a Norte, 11,7% e5,7%, respectivamente.

Em relação aos 3.367 cursospresenciais oferecidos pelas escolas (90,8%do total), observa-se, igualmente, concen-tração da oferta na Região Sudeste eCentro-Oeste, com respectivamente 40,1%e 23,7%. Do total de cursos presenciais,12,2% está no Nordeste, 9,1% no Sul e5,7 % no Norte (tabela 4).

Nota-se ainda a presença tímida decursos a distância. Eles representam apenas7,6% do total de cursos ofertados, com forteconcentração no Centro-Oeste (4%) e Sul(2,5%). Caso persista a baixa incidência dessatecnologia nas regiões mais carentes derecursos e de difícil acesso, os gestores terãode incluir em seus planos estratégias defomento para essa modalidade (tabela 4).

Do ponto de vista das grandes áreasde conhecimento (nível 1 do vocabuláriocontrolado), os 3.707 cursos estão classifi-cados em 43 áreas temáticas. Dessas, existegrande concentração em 11, em que estão80% dos cursos: Administração,Informática, Saúde Coletiva, Direito,Medicina, Segurança, Linguística e Letras,Serviço Social, Educação, Ciências Bioló-gicas e Economia. Dentre essas, quatroconcentram 60% de todos os cursos: Ad-ministração (41,95%), Informática (8,08%),Saúde Coletiva (6,07%) e Direito (4,41%).

Tabela 4 - Sistema Mapa: cursos cadastrados no Mapa, segundo modalidade deensino e regiões do país


Norte 211 5.7 0 0.0 0 0.0 211 5,7Sul 336 9.1 93 2.5 3 0.1 432 11,7Nordeste 454 12.2 21 0.6 12 0.3 487 13,1Centro-Oeste 881 23.7 149 4.0 36 1.0 1066 28,8Sudeste 1485 40.1 18 0.5 8 0.2 1511 40,8

Totais 3367 90.8 281 7.6 59 1.6 3707 100,0

Regiões dopaís

CursosPresenciais

%Cursos a

Distância(EAD)

% CursosMistos

% Total %



RSP

Descritores de nível 1 N. curso % Total % acumulado

Administração 1589 41.95 41.95Informática 306 8.08 50.03Saúde Coletiva 230 6.07 56.10Direito 167 4.41 60.51Medicina 147 3.88 64.39Segurança 141 3.72 68.11Linguística e Letras 138 3.64 71.75Serviço Social 93 2.46 74.21Educação 91 2.40 76.61Ciências Biológicas 74 1.95 78.56Economia 68 1.80 80.36Ciência Política 63 1.66 82.02Farmacologia 53 1.40 83.42Enfermagem 52 1.37 84.79Geociências 47 1.24 86.03Psicologia 43 1.14 87.17Nutrição 36 0.95 88.12Ciência da Informação 31 0.82 88.94Ética 30 0.79 89.73Fisioterapia 29 0.77 90.50Terapia Ocupacional 22 0.58 91.08Probabilidade e Estatística 22 0.58 91.66Fonoaudiologia 20 0.53 92.19Esporte e Lazer 20 0.53 92.71Planejamento Urbano e Regional 18 0.48 93.19Odontologia 18 0.48 93.66Meio Ambiente 18 0.48 94.14Medicina Veterinária 14 0.37 94.51Engenharia 12 0.32 94.83Cultura 11 0.29 95.12Metodologia da Pesquisa 10 0.26 95.38Física 9 0.24 95.62Educação Física 6 0.16 95.78História 5 0.13 95.91Geografia 4 0.11 96.01Ciências Agrárias 4 0.11 96.12Sociologia 3 0.08 96.20Demografia 3 0.08 96.28Turismo 2 0.05 96.33Matemática 2 0.05 96.38Química 1 0.03 96.41Fotografia 1 0.03 96.44Arquitetura 1 0.03 96.46Sem Classificação 134 3.54 100.00

Total 3788 100.00

Tabela 5 - Sistema Mapa: cursos classificados segundo áreas temáticas de nível 1 (*)

Fonte: Pesquisa ENAP (2010)(*) Um curso pode estar cadastrado em mais de uma área temática. Dessa forma, esse número não correspondeao número de cursos cadastrados.



RSP

As informações do Sistema Mapapossuem potencial para planejamento emonitoramento das atividades de forma-ção e capacitação. Mas a incorporação dosistema no dia a dia das instituições ainda éum desafio. Como há informações incom-pletas, não é possível extrair cruzamentoscom precisão.

Mesmo com essa lacuna de informa-ção, é possível perceber distorções quedevem ser acompanhadas nas próximasanálises, como a baixa incidência de edu-cação a distância no Nordeste ou a suainexistência na região Norte (tabela 4). Secruzarmos a distribuição regional dos ser-vidores no território nacional (tabela 1)com a oferta de capacitação (tabela 4), deimediato se nota que a região Nordesteconcentra 26,47% dos servidores, mas temsomente 13,1% da oferta de capacitação,ao passo que a região Centro-Oestedisponibiliza 28,8% da oferta decapacitação, mas possui somente 9,08%dos servidores.

Mesmo sendo um sistema novo, aindaem consolidação e com lacunas depreenchimento, os dados parciais apre-sentados neste texto revelam que há umadesigualdade no acesso à formação entreas regiões brasileiras e que ainda há muitoque se pesquisar acerca das característicasdas escolas e de como desenvolvem seutrabalho.

Considerações finais

Por fim, apontamos alguns pontoscríticos do projeto que merecem serdestacados.

A adesão das instituições ao projetode mapeamento nas primeiras fases de im-plantação foi bastante satisfatória. Esta foiresultado da aceitação, compreensão econstrução coletiva do projeto inicial por

parte das instituições que compunham arede, assim como de um trabalho demobilização e comunicação permanentecom os parceiros. Estratégia a qual deverácontinuar para que haja incentivos àatualização das informaçõesrelativas aosanos-base 2008, 2009 e 2010.

Essa demanda constitui desafio paramuitas escolas, havendo, ainda, grandecontingente que não inseriu nenhumainformação no sistema. Um levantamentofeito em julho de 2010, junto ao últimogrupo, com 43 das então 73 entidades quenão haviam inserido nenhuma informaçãono Sistema Mapa, identificou causas quecontribuem para essa não participação.

Em muitos casos, o dirigente dainstituição, que recebe a primeira senhado sistema, não designa ninguém paraalimentá-lo. Isso ocorre porque eledesconhece o sistema ou então por nãoexistirem pessoas disponíveis paraoperá-lo. Ainda contribuem as mudançasfrequentes que ocorrem nas direções dasescolas.

Outras razões apontadas pelos usuárioslocais para a não participação: desconhe-cimento de como acessar o Mapa ouutilizar suas funcionalidades; falta de tempo;problemas estruturais da organização,como equipes reduzidas ou instituições emprocesso de estruturação ou reestruturação.

Com base nesse diagnóstico, forampropostas algumas ações visando aumen-tar a participação: estabelecer regras clarasde participação na rede (papel da rede edas instituições, compromisso esperado,regras, objetivos etc); realizar, de formacontínua, pesquisas, informes, reuniões,encontros e seminários sobre temas deinteresse da rede; realizar sucessivas oficinasde capacitação sobre as funcionalidadesdo Sistema Mapa; utilizar ferramentastecnológicas para que o Mapa possa



RSP

facilitar e estimular a interação na rede(comunidades virtuais, redes sociais etc).

Além disso, a definição de quempoderá ou não ter acesso ao sistema, coma inclusão de outras instituições, comouniversidades e ONGs, bem como arevisão de compromissos, são alguns dostemas que estarão na agenda da rede paraos próximos encontros.

A utilização efetiva do sistema cons-titui a etapa mais importante do projeto,permitindo que as pessoas interajam comele e sejam capazes de processar as infor-mações geradas, e que estas, por sua vez,sejam úteis, adicionando valor aosprocessos de planejamento estratégico, dedesenvolvimento de competências e degestão do conhecimento.

O grau de institucionalização dosistema nas instituições depende doenvolvimento, interação e utilização pelosdirigentes, gestores e parceiros locais, cujaadesão é voluntária.

Medidas como a construção deambiente mais favorável a trocas informaisdeverão ser estimuladas para que as pessoasque utilizam o sistema tenham outrosincentivos para o intercâmbio, como nasredes sociais, o que acabaria fortalecendo opróprio funcionamento da Rede de Escolas.

O desafio de incrementar o uso dosistema não pode ser dissociado das açõesde fortalecimento da rede, que deve incluirmais do que a utilização de tecnologias deinformação e comunicação. A modalidaderede - uma forma associativa cada vezmais em proliferação no campo social,econômico e organizacional - implicao debate sobre as ideias, propostas eobjetivos das pessoas que a compõem.

O Sistema Mapa é apenas um meiopara obter alguns desses objetivos e serámais efetivo se as pessoas entenderem opotencial e seu alcance. Por esse motivo,

está em fase de criação uma ferramentaamigável para trocas informais entre osmembros da rede, que terá link no próprioSistema Mapa, a fim de propiciar aos seusmembros oportunidades de diálogoaberto, colaboração e parcerias.

O trabalho de difusão e mobilizaçãode gestores e dirigentes deve ser contínuo,pois a gestão da informação e suatransformação em conhecimento explícitodependem fundamentalmente dorelacionamento que as pessoas que com-põem a rede forem capazes de construir.Como o sistema é novo, é necessáriorealizar avaliações periódicas sobre a adesãodas Escolas e confiabilidade dos dadosinseridos, com o intuito de desenhar outrasestratégias de atração, interação e partici-pação dos atores envolvidos.

As informações produzidas peloSistema Mapa podem auxiliar o processodecisório em função de sua capacidade dereduzir o grau de incerteza em relação aoque vem sendo feito na área de desenvol-vimento de pessoas, auxiliando os gestorese dirigentes a planejarem e monitoraremplanos de capacitação, utilizando de formaeficiente a oferta existente na rede.

As informações produzidas peloSistema Mapa poderão subsidiar inici-ativas para aprimorar e otimizar a ofertade capacitação das Escolas da rede, aodimensionar as oportunidades que asescolas de governo podem oferecer numfuturo próximo, no caso de haver com-petências necessárias que não vêm sendodesenvolvidas. Permitem a comparaçãode conteúdos e sua classificação em áreasde conhecimento, a identificação detendências de capacitação, temas emergen-tes, lacunas e potenciais para o desenvol-vimento de competências. Poderão aindafacilitar a disseminação de informações egeração de conhecimento sobre cursos,



RSP

avaliação, público-alvo, colaboradores,conteúdos, competências, capacidadeinstalada, além da possibilidade deintercâmbio de pesquisas, publicações,indicadores de gestão das escolas,concursos realizados etc.

O Sistema Mapa cria condiçõespara melhor gestão do conhecimento àmedida que converte informações em

conhecimento. No entanto, este somentepoderá ser gerado e ter utilidade à tomadade decisões quando o sistema forefetivamente incorporado e utilizadocomo ferramenta de gestão pelosintegrantes da rede.

(Artigo recebido em outubro de 2010. Versãofinal em novembro de 2010).

Notas

1 Esse artigo é uma versão revista e atualizada do texto apresentado no XIV CongresoInternacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Salvador,Bahia, Brasil. 27 – 30 de outubro de 2009. Painel Gestão do Conhecimento para a Melhoria eTransparência da Gestão Pública. As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade dosseus autores.

2 O Projeto, cuja execução iniciou em abril de 2008, contou com recursos do Programa deFomento a Projetos de Desenvolvimento e Gestão de Pessoas, do Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão (MP) e da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP).

3 Existem divergências entre as estimativas feitas pelo Instituto de Pesquisa Econômica Apli-cada - Ipea - (tabela 1) e os números disponibilizados pela Secretaria de Recursos Humanos doMinistério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SRH-MP). Entretanto, para os objetivos destetexto, as estimativas apresentadas são suficientes para ilustrar a distribuição dos servidores.

4 O Sistema Mapa está disponível aos gestores públicos dos três níveis de governo e àsinstituições participantes da Rede de Escolas no seguinte endereço: http://mapa.enap.gov.br.

5 A ferramenta Moodle (Modular Object-Oriented Dynamic Learning Environment) foi adap-tada para a primeira fase do projeto e transformou-se num repositório de informações das institui-ções da Rede de Escolas, que foram transferidas para o Sistema Mapa e organizadas segundo as áreasdo vocabulário controlado.

6 A opção por um formulário de campos não obrigatórios fez parte da estratégia de facilitar eincentivar o preenchimento pelas escolas.

7 Os descritores estão organizados em cinco níveis de subordinação: cada descritor de nível 5está subordinado a um ou mais descritores de nível 4 que, por sua vez, estão subordinados ao níveltrês e assim por diante. O nível mais alto é o nível 1, que também é o mais genérico. Quanto maisdescemos na hierarquia, mais o descritor se torna específico.

8 O sistema permite que cada escola informe suas capacitações a partir do catálogo de oferta decursos, e também insira informações sobre quantas vezes determinado curso ocorreu dentro dainstituição, identificando o número de pessoas capacitadas em suas diversas ocorrências. Cada umdos participantes pode ser identificado de forma unívoca, já que existe um cadastro único, que utilizao CPF como chave de controle.

9 A partir de convênio com a Receita Federal foi possível, a partir da utilização do CPF, fazeruma ligação entre as informações de nome, filiação e data de nascimento dos colaboradores ou



RSP

participantes de determinado curso. Essas três informações não podem ser alteradas pelas escolas, oque traz estabilidade ao banco de dados.

10 É importante notar que as análises feitas neste trabalho são provisórias, pois somente 81 das170 instituições inseriram dados e, em muitos casos, não houve atualização para 2010.


BEAL, Adriana. Gestão estratégica da informação: como transformar a informação e a tecnologiada informação em fatores de crescimento e de alto desempenho nas organizações. SãoPaulo: Atlas, 2004.BRASIL. Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro de 2006. Institui a Política e as Diretrizespara o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal direta, autárquicae fundacional, e regulamenta dispositivos da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990.BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Instituto dePesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Emprego público no Brasil: comparação interna-cional e evolução recente. Comunicado da Presidência do IPEA, n. 19, Brasília, 2009. Docu-mento disponível em: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/comunicado_presidencia/09_03_30_ComunicaPresi_EmpPublico_v19.pdf. Acesso em outubro de 2010.BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Recursos Hu-manos. Boletim Estatístico de Pessoal,n. 171, Brasília, 2010. Documento disponível em: http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_10/Bol171_jul2010.pdf. Acesso em outubro de 2010.KOBASHI, Nair. Vocabulário controlado: estrutura e utilização. Texto preparado para VIEncontro da Rede Nacional de Escolas de Governo. Dezembro de 2008, Brasília,2008. (Mimeo)MARTINHO, Cássio. O projeto das redes. Revista Aminoácidos, Brasília, AED, 2002.OLSON (1971), Mancur. The logic of collective action: public goods and the theory of groups.Cambridge: Havard University, 1995 (16ª impressão).



RSP


Mapeamento da oferta de capacitação nas escolas de governo no Brasil: gestão dainformação para fortalecimento da gestão pública

Elisabete Ferrarezi e João Alberto TomacheskiEsse texto tem por objetivo apresentar os resultados parciais do projeto “Mapeamento da

Oferta de Capacitação nas Escolas de Governo” e debater as possibilidades que se abrem para agestão do conhecimento e para o gerenciamento das informações estratégicas visando à tomada dedecisões e a otimização dos recursos disponíveis para a capacitação.

O projeto mapeamento tem por objetivo coletar dados da oferta existente de capacitação emescolas de governo brasileiras, em nível municipal, estadual e federal. Foi concebido em três fases:coleta das informações cadastrais e sobre a disponibilidade de cursos; construção do vocabuláriocontrolado e classificação dos cursos; e transposição dessas informações para um sistema de infor-mações com interface web: o Sistema Mapa.

O Sistema Mapa, se efetivamente incorporado e utilizado, poderá constituir um sistema deinformação que auxilie os gestores e dirigentes a planejar e realizar planos de capacitação, utilizandode forma eficiente a oferta existente nas escolas de governo. Além disso, poderá contribuir paramelhor coordenação das atividades de capacitação, incentivo à complementaridade, redução deduplicidades e incentivo à ampliação da comunicação entre as instituições da Rede.

Palavras-chave: Mapeamento da oferta de capacitação - Rede Nacional de Escolas de Governo -Sistema Mapa - formação de servidores públicos.

Resumen: Mapeo de la oferta de capacitación en las escuelas de gobierno en Brasil:gestión de la información para fortalecimiento de la gestión pública

Elisabete Ferrarezi y João Alberto TomacheskiEste texto tiene por objeto presentar los resultados parciales del proyecto “Mapeo de la Oferta

de Capacitación en las Escuelas de Gobierno” y debatir las posibilidades abiertas para la gestión delconocimiento y de las informaciones estratégicas, mirando hacia la toma de decisiones y optimizaciónde los recursos disponibles para la capacitación.

El proyecto de mapeo tiene la finalidad de recolectar datos de la oferta de capacitación existenteen escuelas de gobierno brasileñas a nível municipal, estatal y federal. Ha sido concebido en tres fases:recolecta de las informaciones catastrales y sobre la disponibilidad de cursos, construcción delvocabulario controlado y clasificación de los cursos, y traslado de estas informaciones para un sistemade informaciones con interfaz Web: el Sistema Mapa.

El Sistema Mapa, si efectivamente incorporado y utilizado, podrá constituir un sistema deinformación que auxilie a los gestores y dirigentes en la planificación y realización de proyectos decapacitación, utilizando eficientemente la oferta efectiva en las escuelas de gobierno. Además, podrácontribuir para mejor coordinación de las actividades de capacitación, fomento a la complementariedad,reducción de duplicidades y incentivo a la ampliación de la comunicación entre las instituciones de laRed de Escuelas.

Palabras clave: Mapeo de la oferta de capacitácion - Red Nacional de Escuelas de Gobierno-Sistema Mapa - la formación de los funcionarios públicos



RSP

Mapping of the Brazilian government schools capacitation offer: informationmanagement to strengthen public management

Elisabete Ferrarezi and João Alberto TomacheskiThis text is aimed to present partial results to the “Mapping of the Brazilian government

schools capacitation offer” and to debate the possibilities created to knowledge managing andstrategic information management in an attempt to improve the decision making process andoptimizing capacitation’s resources available.

The mapping project’s objective is to gather the existing data on capacitation offer from Braziliangovernment schools at the municipal, state and national levels. It was built in three phases: thegathering of information found on records and on courses offerings; the construction of a controlledvocabulary and course classification; as well as the transfer and adaptation of this information to aWeb interfaced system: the Mapa System.

The Mapa system, if effectively incorporated and used, might constitute an information systemthat will help managers and directors to plan and make real the capacitation plans, using the existingoffer from government schools in an efficient manner. Besides, the system will contribute to bettercapacitation activities coordination, encouraging complementing actions, reduction of ambiguitiesand incentive to communication widening between the institutions participating on the GovernmentSchools Network.

Keywords: Mapping the capacitation offer - National Network of Schools of Government -Mapa System - training of public servants

Elisabete FerrareziDoutora em Sociologia pela Universidade de Brasília (UnB), mestre em Administração Pública pela FundaçãoGetulio Vargas (FGV/SP). Pertence à carreira do governo federal de Especialista em Políticas Públicas e GestãoGovernamental desde 1996. É atualmente Coordenadora-geral de Pesquisa da Escola Nacional de AdministraçãoPública (ENAP). Contato: [email protected]ão Alberto TomacheskiDoutor em Sociologia pela Universidade de Brasília (UnB) e mestre em Ciência Política pela UniversidadeFederal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Pertence à carreira de Especialista em Políticas Públicas e GestãoGovernamental desde 2002. Atualmente trabalha na equipe de Pesquisa da ENAP, gerenciando o Sistema Mapa.Contato: [email protected]



RSP

RSP Revisitada

O Estado, a administração eos serviços públicos no

mundo democráticoThemístocles B. Cavalcanti

Procurador da República no Distrito Federal(Conferência realizada em 29 de setembro de 1943, na Academia Brasileira de Letras, por

iniciativa do P.E.N. Clube do Brasil)

Texto publicado na RSP, vol. IV, nº 2, de novembro de 1943

No pleito de 2010, por meio do exercício do direito ao voto, os brasileiros escolhemimportantes cargos eletivos, inclusive o de presidente da República. Com isso, oBrasil que, como outros países da América Latina, vivenciou anos de ditadura eingressou tardiamente na marcha para a democracia, segue consolidando a sua posição.

Nesse contexto, a RSP Revisitada retoma discurso do ano de 1943, proferido emconferência na Academia Brasileira de Letras, por Themístocles Brandão Cavalcanti,ocupante de inúmeros cargos públicos. Em sua fala, trata de temas como: paz, demo-cracia, direito e igualdade política, pontuando o papel do Estado, da administração edos serviços públicos no enfrentamento desses e outros desafios.

Para Themístocles, o Estado – com o seu aparato – deve ser capaz de assumir, emtoda a sua plenitude, os encargos decorrentes de sua conceituação democrática, res-guardando direitos individuais, liberdades públicas e interesses justos e legítimos.Deve também prestar serviços públicos de qualidade e atender às demandas essenciaisda coletividade; assegurando, assim, a identificação dos fins do Estado com os finsdo Homem, e não dos fins do homem com os fins do Estado.

Os problemas da Paz serão, um dia, debatidos, agitados e resolvidos nas

Conferências internacionais, entre os construtores do mundo democrático de

amanhã, homens de trabalho, homens de ciência, homens de política.

Aí, os economistas discutirão as medidas para o reajustamento econômico

do mundo; os financistas, as soluções para o equilíbrio monetário; os médicos,

suas conclusões para a recuperação física de homens, mulheres e crianças

O Estado, a Administração e os Serviços Públicos no mundo democrático


RSP

semi-devoradas pela guerra; os juristas, asformas de equilíbrio social; os políticos, osseus projetos para construção de novosEstados sôbre bases livres e democráticas.

Dessa mesa, serão negados osperturbadores da paz social, os que provo-caram as crises políticas e as lutaseconômicas, os exploradores dos monopó-lios, os que, sob o pretexto de defenderema democracia e a paz, com elas e seusprincípios negociaram.

As soluções serão completas e conclu-sivas, frutos da experiência, dos debates eestudos doutrinários, cuja única virtude nãoestá, sòmente, na agitação dos espíritos eno seu preparo para a tragédia da Paz quese aproxima.

Para essa agitação e êsse preparo, temosestado nós aqui, nesta sala acolhedora daCasa de Machado de Assis, afugentandopor algumas horas as Musas, para tratarmosde assuntos políticos, sociais, econômicos,que, numa coincidência dos nossos senti-mentos comuns, visam estabelecer, nomundo, não pròpriamente o domíniodas Utopias, mas uma espiritualidadeque possa elevar os homens de amanhã adesígnios mais altos.

Se as resoluções definitivas da gran-de mesa da Paz sòmente se conhecerãoquando silenciarem os canhões, quandoa liberdade sair da penumbra em que vivee não sofrer mais as limitações da guerra,quando o Homem recuperar a posse de simesmo, – até lá, não será demasiadodebater os diversos problemas queatingem e preocupam a cada um de nós, ecuja solução possa concorrer para a ma-nutenção da Paz.

Tema desta palestra é o problema doEstado e da Administração perante o pen-samento democrático.

ALEXIS DE TOCQUEVILLE, o grande de-mocrata francês, tão ligado ao continente

americano, escreveu há um século – que amarcha para a Democracia era o fato maisconstante, mais acentuado e maisirresistível da História.

E demonstrou que esse movimentocada vez mais se afirma por umnivelamento progressivo de todos oshomens, na esfera política, na esfera sociale na esfera econômica.

A experiência da evolução política doséculo XIX para cá veio, apenas, demons-trar a segurança daqueles conceitos, istoé, de que o princípio da simples igualdadepolítica é, apenas, o início das transfor-mações dos regimes para a Democracia,não obstante as reações verificadas contraessa evolução.

Mas tais reações devem ser considera-das como crises naturais, – de crescimentoda idéia democrática, e da insuficiência dopensamento político para conter, em todaa sua plenitude, os problemas complexosda Democracia.

O Estado democrático é, em suaformação histórica, o resultado de umprocesso de identificação do povo como Estado, já pela sua participação maisdireta nos órgãos do Govêrno, já, e emconseqüência, na conquista de novasliberdades humanas, liberdades que nãopodem medrar nem ser obtidas sobGovernos absolutos.

Essa integração do Estado com oIndivíduo, essa identificação do homemcom a coletividade é, talvez, um dosaspectos mais característicos da evoluçãodo regime, evolução cujos perigos não têmsido bem compreendidos por uma certacorrente conservadora, que, ao aplaudir osseus sucessos, não se apercebe sempre bemdas conseqüências fatais e irresistíveis dodesenvolvimento da idéia democrática.

Observou, por isso, RODOLFO LUAN,referindo-se aos conservadores mais



RSP

atilados, que a luta contra o pretenso indi-vidualismo da democracia é apenas umareação burguesa daqueles que compreen-dem o sentido da marcha da democraciapara o socialismo –, pontos em que as duasdoutrinas se identificarão e cristalizarão.

É preciso, entretanto, advertir que,embora existam afinidades ontológicase finalísticas entre os dois sistemas, asua construção futura e os seus funda-mentos dependerão dos fatores éticos eeconômicos que influírem e participaremmais diretamente no desenvolvimentodessas ideologias.

E os fatores morais e religiososdeverão ter, nas modificações sociais,influência tanto maior e tanto mais pro-funda, quanto maior e mais profunda setornar essa transformação.

Ora, se a democracia é um processode nivelamento de direitos, pela aplicaçãoexata do conceito da igualdade; se a finali-dade da democracia é integrar o direito decada um no direito de todos; se a demo-cracia deve identificar o Estado com ointerêsse de todos os indivíduos, – surge,desde logo, como um dos mais sériosobstáculos à plena execução do sistemademocrático, o problema do govêrno detodos pela maioria.

Porque o regime das maiorias pressu-põe a dominação de alguns, a subordinaçãoao número, a predominância de grupos epartidos, a sujeição das minorias, a desigual-dade de fato.

O equilíbrio político perfeito nem sem-pre é possível dentro dos quadros restritosdos poderes constitucionais. Pressupõe, naobservação feliz de GUGLIELMO FERRERO,– uma compreensão mútua das posiçõesrecíprocas do Govêrno e da Oposição, quesòmente pode existir nos povos de culturapolítica avançadíssima, ou melhor, emestados muito adiantados da evolução

democrática, raramente encontrados,mesmo nos povos já civilizados.

Daí o concluir-se que, embora seja aforma representativa de Govêrno daessência das instituïções democráticas, acrítica tem, entretanto, demonstrado nãoser suficiente, apenas, a aplicação dosistema representativo na construção dosórgãos políticos, para caracterizar o regime.

Não há uma concepção unívocada democracia, desdobrando-se o seuconceito em tantos outros quantas são asformas essenciais de suas manifestações:Democracia política – Democracia social– Democracia econômica.

Se o govêrno das maiorias é um impe-rativo da Democracia política, na organi-zação do Estado existe um aparelhamentoonde não podem prevalecer as maiorias,aparelhamento que deve ser a afirmaçãoconstante de uma participação popularextensiva e direta, onde o sistema do votoé proscrito, onde vigora o regime da igual-dade jurídica e do mérito individual.

É a Administração, – largo campo decontacto entre o Govêrno e governados,instrumento da Democracia, destinado aaplainar as deformações, os excessos dosórgãos políticos. Constante da organizaçãodo Estado na perpétua mutuação dos seusórgãos representativos.

Sistema nervoso da organização esta-tal, como já foi denominada, é pelaAdministração que se estabelece o contactopermanente do Govêrno com o povo nasua rotina diária, nas diversas manifestaçõesde polícia, desde o tráfego urbano, a higienepública, a Assistência, os transportes, o fisco,os serviços públicos de uso elementar davida quotidiana, até às intervenções maistranscendentes com a segurança nacional einternacional, e a Justiça.

Mas, para que a Administração seja,realmente, um instrumento da Democracia,



RSP

deve a constituïção dos seus órgãos ter umaorigem eminentemente democrática,origem fixada nas diversas Declarações deDireitos e consagrada em todas as nossasConstituïções republicanas:

“Todos são iguais perante a Lei.Os cargos públicos são acessíveis a todos, sal-

vo as condições de capacidade prescritas nas leis eregulamentos”.

E essa origem democrática é tanto maisnecessária, quando se considera que,através da Administração, é que se tornaefetiva a intervenção do Estado nas ativi-dades individuais.

É ainda através dos órgãos da Admi-nistração que o Estado exerce uma das suasfunções mais importantes: – a execução dosserviços públicos.

Não cabe, aquí, desenvolver aspectoseminentemente técnicos dêste problema.Cabe, entretanto, pôr em relêvo as condi-ções elementares a que deve obedecer oexercício dessa função no regimedemocrático.

Serviço Público significa – atender aosinterêsses essenciais da coletividade, pôr àdisposição de todos, as utilidades exigidaspelo Homem civilizado, como indispensá-veis à vida. É a expressão mais viva doGovêrno “para o Povo”.

Serviço Público quer dizer – serviçoao alcance do público.

Quando se fala em prover às necessi-dades elementares da vida, entende-se,naturalmente, que estas sejam fornecidasatendendo à capacidade aquisitiva dosusuários, dos consumidores.

Sem esta eqüivalência, não há Demo-cracia nem justiça social.

E a responsabilidade do Estado não émenor, quando delega a particulares aexploração dêsses serviços.

É êle o fiador do concessionário pe-rante o público, quer quanto à quantidade,

à qualidade, e ao preço do serviço, porqueo consumidor não intervém na relaçãojurídica senão através dos órgãos estatais.

Cabe-lhe, portanto, estabelecer um re-gime jurídico que seja, efetivamente, o justoequilíbrio dos interêsses em jôgo.

É esta a função precípua do Estadodemocrático, em relação aos ServiçosPúblicos.

Mas, para atingir a êsses objetivos, quernas intervenções do Estado nos serviçospúblicos, quer nas atividades individuais –a Administração, em seu sentido democrá-tico, não pode ser uma organizaçãofechada. Ela deve, também, alicerçar osseus processos, os seus métodos, a suapolítica, a sua técnica, na experiência, nospareceres e nos estudos das instituïçõescientíficas de iniciativa privada.

Essa participação ativa dos homens desaber, das organizações científicas e cultu-rais, como verdadeiro prolongamento daatividade estatal, essa participação de toda acoletividade na vida pública, – deve consti-tuir um meio de atingir o ideal democrático,ideal nem sempre totalmente alcançado pelosimples exercício do direito de voto ou pelaação de parlamentos, que são, por vezes,meras expressões formais da Democracia.

É preciso demolir certas barreiras queseparam, ainda, o povo da Administração,evitar o “tabú” da ciência oficial e osmonopólios científicos de certos grupos,organizar um regime de responsabilidadeefetiva e de uma ampla colaboração nosentido de melhorar as condições atuais doHomem.

À administração pública, articuladacom as atividades e iniciativas particula-res, é que deve caber essa tarefa.

O Estado, mesmo antes da guerra, jádelineou os têrmos dêsse entendimentoentre os órgãos administrativos e asinstituïções privadas.



RSP

A criação de conselhos técnicos, aconvocação dos homens de experiênciamesmo sem a sua incorporação aosquadros do funcionalismo, uma planifi-cação orientada por uma sábia previsãodos acontecimentos, articulando, coorde-nando e harmonizando todas as ativida-des no interêsse coletivo, já constituíam,antes da guerra, instrumentos técnicos daDemocracia.

Essa colaboração, que importa numaverdadeira descentralização dos serviçose das instituïções puramente esta-tais, evitará outros problemas da maiorgravidade: a hipertrofia dos órgãos admi-nistrativos, a burocratização intensiva, ogovêrno dos técnicos, enfim a chamada –Tecnocracia.

Êsses males, a nosso ver, podem, ain-da, ser amenizados por uma convenientedosagem do critério burocrático com osentido político dos problemas, e com umabem compreendida influência científica.

A política, pelos seus órgãos próprios,servirá para suprimir as asperezas da roti-na, os perigos de uma burocratizaçãoexcessiva, das soluções terra-a-terra, doscritérios padronizados e dos entusiasmosprecoces de uma ciência em formação.

Servirá o pensamento político paradirigir, para orientar, para animar ehumanizar a administração, fornecendo-lheas suas diretrizes mestras, reagindo contraa algidez de uma tecnocracia, cujos efeitose exageros só podem ser prejudiciais àprópria administração.

Servirá para uma insistente lembrançados direitos individuais, das liberdadespúblicas, dos interêsses justos e legítimosa serem protegidos.

Servirá para amenizar os efeitos deuma planificação exagerada, naquilo queesta possa tirar ao indivíduo, das suasqualidades pessoais, dos benefícios da

iniciativa individual, das exigências fun-damentais da liberdade.

Por outro lado, a aplicação dos méto-dos científicos, perdendo o caráter deprivilégio e monopólio de um grupo, parase consubstanciar na colaboração livre doscientistas, fora dos moldes da intervençãopuramente burocrática, ou interessada, –será um meio eficaz para a melhoria dascondições gerais da administração.

Já em 1941, uma sugestão neste senti-do era apresentada, em Londres, pelo Prof.A. V. HILL, um dos detentores do prêmioNobel. E, numa das conferências peloProgresso da Ciência, realizadas naquelacapital, foi observado que: a Ciência e o BemEstar humano devem ser inseparáveis paranão sossobrarem na tragédia dos dias atuais.

Esta participação da Ciência, para obem estar comum na administração públi-ca, constitue um dos problemas maisfascinantes da atualidade, e a sua soluçãoparece orientar-se no sentido de uma cola-boração livre, mas intensa, especialmentenos setores da instrução, dos serviçossociais, da assistência à saúde, da previ-dência em todas as suas aplicações .

Os métodos científicos têm a virtudede tornar impessoais as soluções, substitu-em, de alguma forma, o arbítrio porcritérios objetivos, aumentam o rendimentoda organização burocrática, tornando,assim, mais eficiente o Serviço Público.

Tudo isto permite à Administraçãopública nivelar-se às emprêsas particula-res, quanto aos seus processos, fazendodesaparecer a lenda criada por certasescolas econômicas e políticas, – da inca-pacidade do Estado para exercer certasfunções, que consideram privativas dainiciativa particular.

O Estado democrático, pela sua estru-tura, pela forma de nomeação dos seusservidores, pelo espírito que deve animar



RSP

os serviços públicos, estará, então, emcondições de assumir, em toda a sua pleni-tude, os encargos decorrentes da suaconceituação democrática.

De todas estas considerações, podemosconcluir:

1.° Que a forma política representativa,característica da Democracia é, apenas, umdos meios de atingir o ideal democrático.

2.° Que ainda se impõe, na organiza-ção do Estado, uma participação intensivae extensiva do povo, na sua estruturaadministrativa.

3.° Que uma ampla colaboração dasinstituïções privadas com a administraçãoconstitue, também, um meio para um me-lhor entendimento do povo com os seusdirigentes e, portanto, para a formação deum ambiente democrático.

4.° Que os serviços públicos, pela suaeficiência, pelos seus métodos e pelos seusfins, sejam realmente a expressão de umgovêrno “para o Povo”.

5.° Que, sendo assim, deve o Estadoprover à satisfação de todas as utilidadesessenciais à vida, ao nível da civilizaçãoatual e em condições acessíveis à generali-dade da população.

6.° Que todos os homens devem pos-suir, como reivindicação mínima, para umapaz democrática, – direito à subsistência,ao teto, à liberdade.

As formas políticas representativas sãosimples instrumentos da democracia parao bem comum. Servem, também, para

satisfazer os velhos apetites políticos, quejá ARISTÓTELES considerava um dos atri-butos inerentes ao homem.

O essencial é que a forma políticaresguarde a liberdade, em todas as suas ma-nifestações, suprima a violência, o arbítrio,a opressão sob todos os seus aspectos, adominação do mais pobre pelo mais rico,do mais fraco pelo mais forte, do homemde côr pelo homem branco. Assegure atodos: teto, saúde, trabalho, amparo físico,material e espiritual.

Que não se veja mais o espetáculo de-primente para a civilização cristã, demilhares de homens sem trabalho, sem pão,sem liberdade.

Esta é a Democracia de que o mundonecessita.

Esta é a Democracia que a máquinaestatal deve assegurar, pela identificaçãodos fins do Estado com os fins do Homem,e não, na fórmula totalitária, dos fins dohomem com os fins do Estado.

O que a humanidade pede, como fun-damento de Paz, não são declarações dedireitos, nem afirmação de princípios,tantas vezes consagradas nas Constituïçõese nas Conferências internacionais.

O que a humanidade pede é o reco-nhecimento dêsses direitos, a maneira detornar efetivo o seu exercício, a garantiaformal, concreta, de que todos os homense todos os povos têm direito à vida e aosmeios necessários para que a Vida possapor todos ser vivida.

RSP


Sonia Ospina apresenta avaliação e resultados da gestão pública na América Latina

Reportagem

Sonia Ospina apresenta avaliação eresultados da gestão pública na

América Latina

A Escola Nacional de AdministraçãoPública (ENAP) recebeu, em nove deagosto deste ano, a professora e pesquisa-dora Sonia Ospina Bozzi da UniversidadeEstadual de Nova York, nos EstadosUnidos. A pesquisadora colombiana estevena escola para ministrar a aula inauguraldo Curso Internacional sobre Avaliação deProgramas Sociais promovido pela EscolaIbero-americana de Administração ePolíticas Públicas (EIAPP) do CentroLatino-americano para o Desenvolvimento(Clad) e pela ENAP, do qual participaram30 dirigentes públicos de áreas sociais de13 países da América Latina.

Sonia Ospina é doutora em Sociologiapela Universidade Estadual de Nova Yorke professora associada de Gestão Públicana Universidade de Nova York (NYU). É

diretora acadêmica do Centro de Pesquisapara Liderança em Ação, que desenvolveestudo sobre liderança, câmbios sociais,gestão pública e governança na AméricaLatina. Suas publicações incluem livros eartigos em revistas acadêmicas sobre ostemas gestão e avaliação de políticaspúblicas, segundo site do Clad.

A exposição intitulada “A evolução dosresultados da gestão pública na AméricaLatina: grandes temas e desafios” buscoutraçar um mapa cognitivo sobre temas,tendências e desafios relacionados com oassunto de avaliação e monitoramento naAmérica Latina. Este texto traz uma síntesedos temas levantados pela pesquisadora emsua aula inaugural.

Estado e gestão pública na AméricaLatina

Sonia Ospina iniciou sua apresentaçãocitando Bresser-Pereira, refinado analista daadministração pública na América Latina,quando fala da importância da melhora nacapacidade de gestão do Estado: Para ele,“A reconstrução da capacidade estatal éuma condição essencial para que os paíseslatino-americanos enfrentem de formamais exitosa os problemas daredemocratização, do desenvolvimentoeconômico e da distribuição da riqueza.Nesse contexto, a implementação da

Sonia Ospina Bozzi - professora e pesquisadora daUniversidade Estadual de Nova York, nos EstadosUnidos.

Dominique Ferreira Feliciano de Lima



RSP

312

reforma gerencial é um aspecto funda-mental para melhorar a capacidade degestão do Estado, assim como paraaumentar a governabilidade democráticado sistema político”.

A fala de Bresser-Pereira, proferida em1998 num discurso para o Centro Latino-americano de Administração para oDesenvolvimento (Clad) durante cursosobre o papel e a capacidade do Estado,marcou a fase de reconsideração sobre aimportância do Estado ao longo dasdécadas de 1980 e 1990.

Para Sonia, antes se apontavam osproblemas como oriundos todos doEstado. Após o consenso de Washington,foram oferecidos parâmetros para priva-tizar, cortar e contratar. Essas medidasredirecionaram as ações do Estado,retirando-lhe capacidade para investir ematividades produtivas e sociais. ParaBresser-Pereira, no entanto, esse quadroera um desastre, pois o Estado é necessá-rio. Não um Estado grande e pesado, masum Estado enxuto e capaz. “Se a únicamaneira de as instituições democráticasfuncionarem é com um Estado capaz,então é importante que nós possamosconduzir uma reforma estrutural naAmérica Latina”, disse.

A organização da coisa pública éimportante para considerar-se uma novaabordagem da governança, aplicada noinício do século 21. É um movimentoglobal de reforma que ocorre em todos oslugares. A passagem da noção de gestãopública para a visão de sistema público nãoé somente um jogo de palavras, segundoOspina. Ela enumera cinco perguntas quese colocam e começam a influenciar a for-ma como os gestores pensam a questão.

1. Como podemos produzir mais?2. Como usar os incentivos de mer-

cado e orientar a burocracia tradicionalpara as ações sociais?

3. Como o Governo pode conectar-se de novo com os cidadãos para oferecerserviços efetivos e de qualidade?

4. Como o Governo pode criarprogramas e aperfeiçoá-los para querespondam às necessidades locais demaneira mais efetiva? Como descentrali-zar esses processos?

5. O que pode o Governo fazerpara cumprir as promessas? Essa é umaquestão de prestação de contas ou deresponsabilização.

Em relação à primeira pergunta, SoniaOspina destaca que a abordagem deveenglobar não só como o Estado podeproduzir mais serviços com menos recur-sos, mas também como se pode fazê-losem descuidar das estratégias de efetividadee eficiência para o desenvolvimento. “Comisso voltamos a uma perspectiva maishumana”, explicou.

A segunda questão também seaprofunda para a pesquisadora e suscitamais questões: Como é possível trabalharcom o mercado e a sociedade civil paraabordar de maneira conjunta os proble-mas coletivos e superar dificuldades? Ostrês setores trabalhando juntos são o novomodelo de governança? Como pode oGoverno se conectar melhor com oscidadãos para prover esses serviços? O quedevemos fazer para que os cidadãostambém participem dessa discussão?

A quarta questão trata da efetividadede programas e da descentralização. Noentanto, lembra a pesquisadora, para que adescentralização tenha sentido é precisoresponsabilidade. Por vezes, problemassurgem por causa de uma descentralizaçãoirresponsável, o que compromete aefetividade de qualquer programa.

Por último, a prestação de contas semantém como uma questão em evoluçãopara todos os modelos de gestão, diz SoniaOspina. De certo modo, a ideia de

RSP



colaboração superou a do trabalho indivi-dualizado, que existe dentro e fora do setorpúblico. A liderança colaborativa passou aser o valor defendido, superando aliderança individual.

Nesta década a ênfase está no valorpúblico: “Esta é uma mudança significati-va com relação à ideia que tínhamos nasdécadas de 1980 e 1990. Significa umanova visão de gestão pública. Já falamosde um gerente que não é neutro, mas, sim,político”. A professora citou LeonardoGuarnieri, que foi ministro do Planejamen-to na Costa Rica e um dos introdutoresdo sistema de avaliação no país, pararelembrar que o desenho da política públicaé um exercício coletivo e democrático.

“Trata-se de um tema predominante-mente político porque ao se fazer políticapública define-se quais as prioridadesalmejadas pela sociedade. Sendo assim, ogerente tem o papel fundamental degarantir que as políticas criem valor públi-co ao serem implementadas, para que asprioridades decididas no nível coletivo setransformem em realidade”, definiu.

O gerente não é neutro. Não se querque ele seja menos político como a novagestão pública (New Public Management)pretendia. O objetivo é que ele tenha maiorcapacidade política no melhor sentido dapalavra, segundo a pesquisadora. Adesignação de recursos públicos é funda-mentalmente uma tarefa política. A visãogeral da nova administração pública é a deque o gerente deve ser capaz de motivaros líderes da organização, para que todoscooperem para a concretização dosinteresses públicos. Ele tem que trabalharem diálogo com os técnicos e com osatores políticos.

Sonia Ospina destaca que esse é umnovo enfoque conceitual, que de imediatonos leva a uma orientação para os resulta-dos das ações conduzidas pelo Governo.

A preocupação fundamental do gerenteprecisa ser produzir valor público. E agestão por resultados seria a melhor formade assegurar o conhecimento para corrigiro rumo à medida que se avança, para quese saiba no final se os objetivos foramatingidos.

Monitoramento e avaliação nosetor público

A avaliação e a orientação por resultadossão questões-chave para a pesquisadora.Inclusive, em avaliações ex-ante ou deprocessos, o olhar é orientado para o resul-tado. Essa visão importa porque estabelecea estrutura de motivação. Embora na aulainaugural ela tenha tratado avaliação emonitoramento como se significassem omesmo para facilitar sua exposição, ao ini-ciar sua argumentação lembrou a todos queeram conceitos diferentes, apresentandopara ambos os conceitos motivaçõesdiferenciadas, expressas de forma sintéticano Quadro 1.

Quadro 1:

Avaliação:— Valoração pontual e abrangente— Usada para explicar processos e/ouresultados

Monitoramento:— Valoração periódica e parcial— Usado para dar seguimento a pro-cessos, produtos e resultados.

A pesquisadora destacou a partir dessequadro que o uso da palavra resultadospode criar confusão. Os resultados dizemrespeito aos da intervenção pública, masalgumas vezes são interpretados erronea-mente como os resultados da avaliação.

Isso porque o monitoramento e a ava-liação dos resultados são ferramentas deuma gestão para resultados, que estão



RSP

314

Insumos

Autorização

Recursos humanos

Tecnologias &informação

Recursos financeiros

Visão/Missão

Processos de produ-ção e prestação de serviços(sistemas de gestão)

Serviços & produtos –resultados (mudança)

Critérios deavaliação:

Legalidade/Equidade Eficiência/EconomiaResponsividadeLegitimidadeTransparência

EfetividadeQualidade/Impacto

Quadro 2 - Gestão para resultados: uma mudança cultural

inseridos na ideia da mudança da culturade gestão para revisão do trabalho demaneira diferente. “O conceito pode soaróbvio, mas no contexto da administraçãoé uma ideia nova”, disse.

Para entendê-lo um pouco melhor,considerando-se as três caixas presentes noQuadro 2 como sistemas de produçãocom insumos, processos e produtos paraobtenção de um resultado concreto, pode-se ver a mudança na ênfase dos critériosde avaliação.

Na visão tradicional da administraçãopública o que se enfatiza são os problemasdos recursos públicos. Em consequência, ogerente e o sistema têm permanecidofocados na maneira de assegurar legalidadepara as ações e garantir que os insumos se-jam bem administrados, em detrimento defazer que as ações preparadas com insumospredeterminados produzam resultados con-cretos e efetivos para o cidadão.

Este foco na área de recursos temimplicações para os critérios de avaliação

que dizem respeito a insumos e processos.“Numa sociedade baseada no Estado dedireito é fundamental dar atenção à igual-dade e à eficiência. Nós esquecemos aefetividade e a qualidade do impacto por-que estamos orientando a reação em queos principais usuários dos serviços são ospróprios funcionários. Isso porque elespassariam a organizar as atividades para seprotegerem. A ideia da orientação para osresultados é dizer que é necessário expan-dir, transformar o sistema para se tornaraberto”, explicou.

Se a ênfase for neste tipo de resultadoe não apenas em seu aspecto financeiro,esses produzem uma energia que nos levaao próximo passo. Eles criam novascapacidades, que possibilitam novos resul-tados. Quando o enfoque está no quese quer, usa-se a informação para ajustaro caminho ao fim, com inovação ecriatividade. Se a informação é mal utiliza-da, redunda apenas em uma cultura demedo, de castigo e de culpas. Ou seja, é

RSP



preciso pensar como o trabalho pode serfeito para alcançar bons resultados, deforma que o enfoque não seja apenasorientado para penalizar ou castigar oservidor público, ponderou a pesquisadora.

O ponto-chave para Ospina é comoo monitoramento, a avaliação e a estruturade resultados se relacionam com osarcabouços de desenvolvimento, que sãoos programas sociais e as aspirações cole-tivas. O maior trabalho é feito em nívelintermediário, nos setores da administra-ção pública e na organização. Não obstante,trabalhando, são fundamentais as conexõese os vínculos com o nível macro. É neces-sário saber como se relacionam a políticainternacional, as metas do programa dedesenvolvimento do milênio, as políticaspúblicas nacionais e regionais, e o planonacional de desenvolvimento.

Com isso, o que se busca é o enfoquesistêmico por gestão de resultados no con-texto da coisa pública. Ele menciona que aavaliação dos resultados não é apenas umfenômeno técnico, mas também apresentadimensões políticas. No nível técnico,metodologias, instrumentos e medição sãofundamentais, sobretudo porque, semconfiança na informação produzida, otrabalho se torna inútil.

“É preciso que existam parâmetrosuniversais que permitam que as pessoasdefinam se o trabalho desenvolvido éconfiável ou não. A dimensão política,entretanto, é fundamental também. Se nósreproduzirmos o processo mais perfeitode avaliação e, ao final, não usarmos asevidências produzidas, é como se nadativesse sido feito”, destacou a professorada NYU.

Na opinião de Ospina, esse é o quadroem que infelizmente se encontram muitospaíses da América Latina. A dimensãogerencial, fundamental para tornar aavaliação útil, é esquecida. Segundo ela: “é

preciso haver uma mudança de cultura. Épreciso que passemos a nos interessar pelosresultados, que devem ser orientados paraa geração de valor público. E essa é adiferença em relação à discussão quetínhamos décadas atrás”.

Criação de valor públicoO quadro apresentado até aqui repre-

senta a situação na América Latina, desdeas décadas de 1960 e 1970. Como mos-trado no Quadro 3, entre 1980 e 1990acontece uma mudança no enfoque dereforma do Estado. E também na formade considerar a avaliação. À época, dada acrise econômica da região, houve umperíodo de não Estado, de regularização,privatização e regulamentação. O foco eraredução de gastos e legitimização dasdecisões do ponto de vista da eficiência.

Como explicou Sonia Ospina, navirada do século a tendência se tornoumelhorar cada vez mais a máquina públi-ca. A chave está no desempenho. A partirde tal ideia, a avaliação passa a ser consi-derada parte da administração pública, uminstrumento fundamental e estratégico.

Na América Latina houve um aumen-to das cooperações internacionais. Elasexigem avaliações das políticas públicas edos programas nas agências públicas,processo que também tem sido incentiva-do pelos processos de democratização. Oque torna a prestação de contas fundamental.

Outro processo que demandamonitoramento e avaliação é a descen-tralização de atividades no setor público.Quando há envio de recursos para umnível inferior, novos processos de avalia-ção são demandados e necessários. Por fim,os processos de modernização do Estadotambém estão alimentando a ideia dagestão por resultados.

Por isso, a avaliação e monitoramentodos resultados atendem quatro tópicos:



RSP

316

Período

60 e 70

80 e 90

95

Condições

Prosperidadeeconômica

Crise –retrocessoeconômico

Contraçãomoderada –gerencialismo(bom governo)

Enfoque da reforma

Desenho eimplementação depolíticas;reorganizações;descentralização

Desregulação;privatização; reduçãode custos

Redução do tamanho;fortalecimentoinstitucional; gestãodo desempenho

Enfoque da avaliação

• Melhorar a política.Avaliação deprogramas

• Reduzir o gasto;legitimizar decisões(eficiência)

• Fortalecer, melhorare legitimar o setorpúblico. Parte do ciclode gestão estratégica(política pública)

Quadro 3 - Três grandes “períodos” na avaliação do público (programas, políticase reformas)

• Melhorar as decisões políticas(planificação estratégica);

• Melhorar a distribuição de gastos(orçamento);

• Melhorar a gestão das instituições eprogramas (aprendizagem);

• Melhorar a prestação de contas(democracia).

Na prática, são poucos os sistemasdos países latino-americanos que conse-guem desenvolver todos os quatroelementos como eixos para as atividadesdo Estado. Por isso, é importante pensarno contexto institucional em que a avalia-ção é feita. Faz-se necessário o diagnósticodos objetivos: saber se o intuito é diminuiros gastos ou melhorar a prestação decontas, por exemplo.

Na Figura 1, vê-se os sistemas avalia-dos na última pesquisa. Fica claro que os

países têm sistemas diferentes. Além disso,pode-se ver que se gasta muito tempo emprogramas de teste e pilotos antes de iniciaro programa formal.

Figura 1 - Evolução dos SistemasChile - Colômbia - Costa Rica - Uru-

guai - México - Brasil - Brasil - NicaráguaPeru - Paraguai - Honduras

Experimentação

Sistema Formal

A partir dos quatro sistemas nacionais,que de alguma maneira foram precurso-res na América Latina no início da décadade 1990 – Costa Rica, Uruguai, Colômbiae Chile –as pesquisas mostram que amaioria fala de avaliação e monitoramento,mas fazem apenas monitoramento.

RSP



Apenas alguns países, no momento dapesquisa, estavam desenvolvendo esforçosno sentido da avaliação, como Colômbia,México, Brasil, sendo esses ainda específi-cos. Contudo, a ênfase se encontra nomonitoramento, o que pode ser proble-mático porque tal processo não leva àexplicação de causas ou ao esclarecimentodo processo como um todo.

Existem diferenças também em rela-ção ao foco. Todos os sistemas avaliadostêm um foco intermediário, estando essesprogramas baseados em agências. Porexemplo, na Colômbia todos eles tenta-ram se alavancar com o plano nacional dedesenvolvimento. No caso do Uruguai, nonível micro o mais importante é a unidadeem que se fazem os gastos.

Pode-se dizer que o Modelo Planeja-mento aparece, sobretudo, naqueles paísesem que há um plano nacional de desen-volvimento. O modelo está organizado emfunção de como se faz para que todas asatividades, todas as metas, todos osindicadores estejam inseridos na visão delongo prazo.

No segundo modelo, o de Orçamento,procuram-se casos racionalizados, comoo exemplo do Uruguai em que os modelose os sistemas estão identificados com asagências em que são usados.

O que os especialistas vem apontando,no entanto, é que o melhor modelo é umacombinação dos dois anteriores, isto écombinando planejamento nacional egastos locais.

A investigação comparada – o quese aprendeu

Primeiramente, entre os muitos siste-mas, é preciso entender em que medida seestá institucionalizando uma capacidade demonitoramento e avaliação no setorpúblico. Ospina buscou tal explicação empesquisa que resultou na publicação

“Avaliação de resultados para uma gestãopública moderna e democrática: experiên-cias latino-americanas”, escrita por ela eNubia Cunill e publicada pela Clad:Editora Texto. As autoras pesquisaramexemplos de sistemas em 12 países daAmérica Latina.

“Por institucionalização entende-seinformação comparada e disponível,valorizada pelos diversos atores presentesno cenário público e, portanto, usada nabusca do bom governo. Ou seja, há umreconhecimento de que existe umaorganização e de que todos os elementoscontribuem para o fortalecimento dagovernança democrática e para o avançodos objetivos do desenvolvimento”,sintetizou.

Na América Latina o nível de insti-tucionalização ainda é baixo em relação aoideal. Vale fazer uma diferenciação. Nestapesquisa tomou-se como foco os sistemasde avaliação e monitoramento, não ospaíses. Foram estudados quatro aspectos:os antecedentes e a visão geral do sistema;a orientação funcional do sistema e a natu-reza de seus instrumentos; a coerênciainstitucional; e uso da informação. Apre-sentam-se a seguir os principais achados:

• Foi constatado que sistemas maisantigos, como o caso da costa rica, sãoamadurecidos, sólidos. No entanto, mesmoesses sofrem ameaças por conta docontexto político. No exemplo costa-riquenho, o sistema sobreviveu a trêsmandatos de presidentes, mas no quartoperdeu o nível de institucionalização.

• Há poucos sistemas estáticos.A maior parte, inclusive os mais antigos,são sistemas dinâmicos, em constantereconfiguração. Isso significa, para aspesquisadoras, que não houve ainda umainstitucionalização como se desejava. Paraela, a maior parte deles está em fase dereconfiguração ou redesenho.



RSP

318

• Nos quatro sistemas, há o predomi-nantemente político, em que se busca criarevidências para um nível macro, para serlevado à frente o conjunto de metas dedesenvolvimento. O segundo é o predo-minantemente econômico, em que seprocura melhorar a designação do gasto efazê-lo de forma que tenhamos recursosmais bem usados.

• Existe um conjunto de sistemas quemistura o elemento econômico e político,o que significa que há esforços paracombiná-los e talvez seja essa a preferên-cia, pois leva em consideração a comple-xidade do processo.

• Curiosamente, para Sonia Ospina,encontram-se sistemas que são predomi-nantemente sociais, o que constitui umanovidade, porque nesses casos há orien-tação direta e focada para avaliação emonitoramento dos programas sociais.

• A maior parte dos sistemas apresen-ta uma tendência à monofuncionalidade,apesar de na teoria eles se apresentaremcomo multifuncionais; e o desejo é de queeles sejam multifuncionais. “Existe umacontradição considerável e é importantepensar em trabalhá-la de alguma forma”,aconselhou.

• Dimensão técnica: Existem avanços.Percebeu-se uma linguagem técnica impor-tante, mas a informação continua sendopouco usada. Muitos problemas sãocausados pela desconfiança em relação àprocedência da informação.

• Dimensão política: O presidente e seusministros são os mais importantes destina-tários das avaliações, pois deles surgem asmaiores demandas. Outros destinatáriosquase não usam os sistemas de avaliação emonitoramento. “Um elemento que mere-ce destaque dentro da dimensão política éque a informação não produz impacto. Nãoexiste um passo adiante. Não há prossegui-mento”, alertou a pesquisadora.

• Dimensão gerencial: Aponta-se queos resultados e a gestão por resultadosfazem parte do diálogo do Estado. Masexistem problemas de transversalidade. Hámuitas barreiras ainda difíceis de seremtranspostas, em que as agências de contro-le não estão conversando com os sistemasnacionais.

O assunto mais importante da ins-titucionalização da avaliação emonitoramento é o uso limitado da infor-mação para a tomada de decisões. “O queconstatamos é que as pessoas não confiamna informação, em parte porque, quandose pede a informação para alimentar ossistemas, a qualidade é baixa. Quando osistema de avaliação e monitoramento éalimentado com os dados ruins, não sepode esperar bons resultados”, disse.

Nos casos em que existem informaçõesde qualidade, os diferentes usuários quepoderiam se beneficiar com o acesso nãoas conhecem. Outro elemento interessanteé que são gerados acréscimos de informaçãoque podem ser inseridos no nível macro ouintermediário. Como há muitas escalas dedados, é preciso entender como essa infor-mação pode ser esmiuçada, quebrada,lembrou Sonia Ospina.

Lições e desafios“Primeiro, no nível mais geral, é

importante nos servirmos de um pensa-mento sistêmico. É primordial tambémrelacionar o técnico com o político e ogerencial, além de trabalhar com asexpectativas, saber que avaliação emonitoramento não são uma panaceia”,concluiu.

Para a pesquisadora, é preciso tambémdistribuir a participação por todos os níveis.A liderança nos níveis mais altos é funda-mental, principalmente se combinada aoenraizamento e ao compromisso daquelesque põem as ações em prática.

RSP



“Termino a apresentação mencionan-do os grandes desafios que vejo nestemomento com relação aos sistemas exis-tentes. Em termos de dimensão técnica, énecessário assegurar a credibilidadeda informação. É preciso capacitartanto técnicos quanto gestores e funcionáriosde nível médio. Todos devem entender anecessidade da excelência. A conscientizaçãodeve ser geral”, resumiu.

Na política, é preciso evitar o usoexclusivo dos presidentes e seus ministros,diz. Faz-se necessário que o congresso e

os cidadãos tenham consciência dos siste-mas de avaliação e monitoramento e queparticipem e façam uso dessa informação.

Se, por um lado, a América Latinaavançou muito, da mesma forma, acomplexidade da implementação dessessistemas é enorme. “Para mim, depois deoito anos de trabalhos com sistemas,acredito que a maior lição é a necessida-de de diálogo entre todos os atoresenvolvidos. Avaliadores, gestores, políticose funcionários envolvidos no processo”,finalizou.

RSPPara saber mais

321Revista do Serviço Público Brasília 63 (1): 321 Jul/Set 2010

Para saber mais

Comentários, observações e sugestões sobre a RSP devem ser encaminhados à editoria darevista, para o e-mail [email protected] ou por carta, para o endereçoSAIS Área 2-A – Sala 116 – CEP: 70610-900 – Brasília, DF, a/c Editor(a) da RSP.

Fale com a RSP

Mapeamento da Oferta de Ca-pacitação nas Escolas de Governono Brasil: gestão da informaçãopara fortalecimento da gestãopública

BEAL, Adriana. Gestão estratégica dainformação: como transformar a informa-ção e a tecnologia da informação em fatoresde crescimento e de alto desempenho nasorganizações. São Paulo: Atlas, 2004.

http://mapa.enap.gov.br/

Intraempreendedorismo e a ino-vação na gestão pública federal

FERRAREZI, Elisabete; AMORIM, Sônia.Concurso inovação na gestão públicafederal: análise de uma trajetória (1996-2006). Brasília: ENAP, 2007. 53 p.

OSBORNE, STEPHEN E BROWN, KERRY

(2005). Managing Change and Innovationin Public Service Organizations. Routledge,Taylor & Francis Group, London and NewYork.

http://inovacao.enap.gov.br/http://www.inoves.es.gov.br/

A prestação pelo setor públiconão estatal dos serviços de saúdepública: análise de hipóteses epotencialidades

MARIANO, Fabrício. Gestão e OrçamentoPúblico: Políticas Públicas, Plano Diretor,Atendimento e Ética no Serviço Público.1a. ed. São Paulo: Vestcon, 2009. 280 p.

http://portal.saude.gov.br/

Orçamento público: análise daformulação de estratégias soba perspectiva do planejamentoemancipatório e desenvolvimentista

ROCHA, Aristides Almeida; CESAR,Chester Luis Galvão. Saúde Pública – Ba-ses Conceituais. São Paulo: Atheneu, 2008.368 p.

http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado


RSPAcontece na ENAP

Acontece na ENAP

ENAP promove VIII Encontro Nacional de Escolas de Governo

De 15 a 16 de julho, foi realizado na ENAP oVIII Encontro Nacional de Escolas de Governo. Emdois dias, 150 representantes de cerca de 100 institui-ções debateram os avanços, desafios e problemasda Rede. A edição deste ano contou com umapalestra sobre “Os desafios das escolas de governono século XXI”. O tema foi apresentado pelo pro-fessor doutor do Departamento de Ciência Políticada Universidade de Pittsburgh (EUA) B. Guy Peters e pela presidente emérita da CanadaSchool of Public Service (CSPS), Jocelyne Bourgon.

Edição brasileira de coletânea da administração pública é lançada na ENAP

Durante o VIII Encontro Nacional de Escolasde Governo, em 15 de julho, foi lançado o livro “Ad-ministração pública – coletânea”, organizado por GuyPeters e Jon Pierre. A obra é uma edição conjunta daENAP e da Editora Unesp. Disponível no site daEscola (www.enap.gov.br) para aquisição, a publica-ção reúne 28 artigos de especialistas de diversos países,que sintetizam o pensamento acadêmico atual sobreadministração pública e analisam a relação entre a teoria e os melhores processos degestão de políticas públicas da atualidade.

Eventos de formação para analistas de infraestrutura e EPPGG começamna ENAP

No mês de julho, a ENAP deu início a doisimportantes eventos de formação. No dia 19,duzentos novos servidores da carreira de Analistade Infraestrutura, aprovados por concurso públicoem 2010, iniciaram curso de ambientação na Escola.Em 27 de julho, começou mais uma edição do Cursode Formação Inicial para os aprovados no concursopara Especialista em Políticas Públicas e GestãoGovernamental (EPPGG).

O primeiro teve duração de duas semanas e foi promovido pela Secretaria dePlanejamento e Investimentos Estratégicos (SPI), do Ministério do Planejamento (MP),e pela ENAP. Já o segundo tem encerramento previsto para o final de novembro econstitui a segunda fase do processo seletivo para ingresso na carreira.

RSP Acontece na ENAP


Café com Debate repercute encontro brasileiro da pesquisa Nova Síntese

O quarto Café com Debate do ciclo de 2010ocorreu no dia 27 de agosto, na ENAP, e o tema foio encontro da pesquisa internacional “Em busca deuma nova síntese para a administração pública”,realizado em julho no Rio de Janeiro. No debate,o presidente da Empresa de Tecnologia e Informa-ções da Previdência Social (Dataprev), RodrigoAssumpção, e a professora da Fundação GetúlioVargas (FGV-SP) Cibele Franzese, que estiveram presentes nas atividades da capitalfluminense, discutiram a “Governança no século XXI – usos da autoridade governa-mental e do poder coletivo”.

Especialistas em administração pública ministram palestras a alunos do cursode EPPGG

Durante o mês de setembro, os alunos do Curso de Formação Inicial para Especi-alista em Políticas Públicas e Gestão Governamental tiveram a oportunidade de participarde palestras sobre temas contemporâneos de políticas públicas e gestão governamental.Entre as atividades, está a palestra sobre o sistema de justiça brasileiro, ministrada, no dia20, por Maria Tereza Sadek, pesquisadora sênior e diretora do Centro Brasileiro deEstudos e Pesquisas Judiciais (CEBEPJ). Em 22 de setembro, o professor Carlos AriSundfeld, da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), apresentou aosalunos a importância do anteprojeto da nova lei orgânica para a administração pública.

Concurso Inovação - Comitê técnico inicia visita às 20 práticas inovadoras

O comitê técnico do 15º Concurso Inovação naGestão Pública Federal iniciou as visitas às equipesresponsáveis pelas 20 práticas inovadoras selecionadasnesta edição. Composto por 10 especialistas nas áreastemáticas abrangidas pelo prêmio, o comitê iráconferir as informações constantes dos relatos dosparticipantes, bem como esclarecer possíveis dúvi-das apontadas pelo comitê julgador.

O resultado das visitas será consolidado num relatório que subsidiará o comitêjulgador, que, por sua vez, decidirá, no dia 9 de novembro, quais serão as 10 iniciativaspremiadas.

Mais informações: inovacao.enap.gov.br

RSP


Normas para os colaboradores

A Revista do Serviço Público, editada pela Escola Nacional de Administração Pública há mais de 70anos, publica artigos inéditos sobre temas relacionados a Estado e Sociedade; Políticas Públicas eAdministração Pública. Os artigos passam por análise prévia de adequação pela editoria da revista eposterior avaliação de dois a três pareceristas por sistema de blind review.

Regras para submissão:

1. Artigos: 1. Artigos: deverão ter aproximadamente seis mil palavras (em torno de 20 páginas) e ser acompanhadosde resumo analítico em português, espanhol e inglês, de cerca de 150 palavras, que permita uma visão globale antecipada do assunto tratado, e de três palavras-chave (descritores) em português, espanhol e inglês queidentifiquem o seu conteúdo. Tabelas, quadros e gráficos, bem como notas, devem limitar-se a ilustrarconteúdo substantivo do texto. Notas devem ser devidamente numeradas e constar no final do trabalho e nãono pé da página. Citações de autores no corpo do texto deverão seguir a forma (AUTOR, data). Referênciasdevem ser listadas ao final do trabalho, em ordem alfabética, observadas as normas da ABNT.*

2. Vinculação institucional: artigos devem vir acompanhados de breve informação sobre a formação, vinculaçãoinstitucional do autor (em até duas linhas) e e-mail para contato.

3. Avaliação: a publicação dos textos está sujeita à análise prévia de adequação pela editoria da revista e avaliação porsistema de blind review de dois a três pareceristas, os quais se reservam o direito de sugerir modificações ao autor.

4. Encaminhamento: os artigos devem ser encaminhados por e-mail, em formato word (.docx, .doc, .rtf ou .txt),para [email protected]. A ENAP compromete-se a informar os autores sobre a aprovação para publicaçãoou não de seus trabalhos em aproximadamente quatro meses.

* Exemplos de citação e referênciaCitação no corpo do texto: (ABRUCIO, 2009)Referências no final do trabalho:

LivroCOHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Gestão Social: como obter eficiência e impacto nas políticas sociais.Brasília: ENAP, 2007.Artigo em coletâneaSARAVIA, Enrique. Introdução à teoria da política pública. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete(Org.). Coletânea Políticas Públicas. Brasília: ENAP, 2006. v. 1 p. 21-42.Artigo em periódicoCOSTA, Frederico Lustosa da. História das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizações erepresentações. Revista do Serviço Público, Brasília, ENAP, v. 59, n. 3, p. 271-288, jul. a set. de 2008.Monografia, dissertação ou tese acadêmicaMONTEIRO, Ana Lúcia de Oliveira. A Relação Estado e Sociedade Civil no Processo de Formulação e Implementaçãode Políticas Públicas. 2008. Dissertação (Mestrado em Administração Pública). Programa de Pós-Graduaçãoem Administração – PPGA, Universidade de Brasília, Brasília.Sítio da internetEscola Nacional de Administração Pública. Catálogo de Cursos 2009. Disponível em:www.enap.gov.br. Acesso em: 8 jan. 2009.

Para mais informações acesse www.enap.gov.br

Escola Nacional de Administração PúblicaDiretoria de Comunicação e PesquisaSAIS Área 2-A Brasília, DF – CEP 70610-900Tel: (61) 2020 3037 e 2020 3424 – Fax: (61) 2020 3178 – E-mail: [email protected]


RSP

326

Para conhecer ou adquirir as publicações ENAP visite o sítio www.enap.gov.br

Cadernos EIAPPVolumes I e II

Os cadernos Reflexõespara Ibero-América –Planejamento Estratégicoe Reflexões para Ibero-América – Avaliação deProgramas Sociais retratam os debatesdesenvolvidos por dirigentes e técnicos deáreas de planejamento estratégico eavaliação de programas governamentaisde 16 países ibero-americanos, reunidosem uma série de eventos de aprendizagemrealizados no âmbito da Escola Ibero-americana de Administração e PolíticasPúblicas (EIAPP).A consolidação dos principais achados estáretratada nos cadernos, que mostram oavanço na construção de um conhecimentocoletivo referente a desafios contemporâneosdos governos nas áreas de planejamento ede avaliação de programas sociais.

Administraçãopública –

Coletânea

A ENAP lança emjulho a edição emlíngua portuguesa dacoletânea organizadapelos professores B.Guy Peters e JonPierre. Administração pública - Coletânea reúne28 artigos de especialistas de diversospaíses, que sintetizam o pensamentoacadêmico atual sobre o tema e analisam

a relação entre a teoria e os melhoresprocessos de gestão de políticas públicas.O livro inclui textos de autores brasileiros:Carlos Ari Sundfeld escreve sobre direitoadministrativo; Fernando Luiz Abruciodestaca desafios contemporâneos para areforma da administração públicabrasileira e Virgílio Afonso da Silva abordafederalismo e articulação de competênciasno Brasil. A obra é uma edição conjuntada ENAP e da Editora Unesp.

Diversidade eCapacitação emEscolas deGoverno – Mesa-redonda dePesquisa-Ação

A construção de alternativas para a inserçãodos temas diversidade, igualdade degênero, igualdade racial e direitos humanosnos programas de capacitação e formaçãoem escolas de governo é o foco dapublicação.A obra sintetiza as análises desenvolvidasna Mesa-redonda de Pesquisa-Açãopromovida pela ENAP em 2009 paradebater como a formação e a capacitaçãode servidoras(es) podem contribuir paraa incorporação do tema da diversidadenos programas e ações dos governos. Sãoabordados aspectos como conceitos dediversidade, estratégias de ensino-aprendi-zagem específicas e meios para sensibilizarservidoras(es) para a diversidade.

RSP


Cartão de aquisição de publicações

Para adquirir nossos periódicos, envie-nos este cartão preenchidoatravés de fax ou correio juntamente com o comprovante de pagamen-to ou nota de empenho.

Nome/Instituição:

CPF/CNPJ:

Endereço:

Cidade: UF: CEP:

Telefone: Fax:

E-mail:

Revista do Serviço Público

Periodicidade: trimestralAssinatura anual: R$ 40,00 Ano 61 – 2010 Número avulso: R$ 12,00 Edição no __________ Exemplar avulso anterior a 1997: R$ 8,00

Cadernos ENAP

8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

18 20 21 22 23 24 25 26 27 28

29 30 31 32 33*

Preço unitário: R$ 10,00(*)Caderno 33 (2 volumes): R$ 20,00

Outros


RSP

328

Formas de pagamentoOs interessados em adquirir as publicações ENAP poderão dirigir-se diretamente à sede da Escolaem Brasília ou solicitá-las por fax ou pelos Correios, informando os títulos das publicações eendereço completo para entrega.O pagamento pode ser realizado por meio de uma das formas a seguir:1. Nas agências do Banco do Brasil:

• Compareça ao caixa e solicite o depósito do valor das publicações na Conta Única do Tesouro Nacional, Agência 1607-1 Conta 170.500-8, informe seu CPF ou o CNPJ de sua instituição e o código identificador 11470211401288187.• Posteriormente, encaminhe o comprovante de depósito juntamente com o Cartão de Aquisição para a ENAP.

2. No sítio do Banco do Brasil (www.bb.com.br), por meio de transferência entre contas correntes(para clientes do Banco do Brasil):• Acesse sua conta.• Na guia “Transferências”, clique em “para Conta Única do Tesouro”.• Digite o valor total das publicações solicitadas.• No campo “UG Gestão finalidade”, digite o código identificador: 11470211401288187.• No campo CPF/CNPJ, digite o seu CPF ou o CNPJ de sua instituição.• Em seguida, prossiga com a transação normalmente, como se fosse uma transferência comum entre contas correntes.• Imprima o comprovante e encaminhe-o para a ENAP juntamente com o Cartão de Aquisição.

3. Nos terminais de autoatendimento do Banco do Brasil (para clientes do Banco do Brasil):• Na tela principal, selecione a opção “Transferência”.• Na próxima tela, selecione a opção “Conta corrente para Conta Única do Tesouro”.• Em seguida, digite o valor total das publicações solicitadas e tecle Ok.• Na próxima tela, digite no campo Identificador 1 o código 1147021140128818-7 e no campo Identificador 2 o seu CPF ou o CNPJ de sua instituição.• Prossiga normalmente com a transação, como uma transferência comum.• Encaminhe posteriormente o comprovante de transferência juntamente com o Cartão de Aquisição para a ENAP.

4. Enviar nota de empenho (com original anexado) em nome de: ENAP Escola Nacional deAdministração Pública – CNPJ: 00.627.612/0001-09, UG: 114702, Gestão: 11401

5. Enviar por fax ou pelos Correios, a Guia de Recolhimento da União (GRU Simples) paga noBanco do Brasil com o valor das publicações. Acesse o link “Como adquirir” na página da ENAPpara mais informações.

Escola Nacional de Administração PúblicaDiretoria de Comunicação e PesquisaSAIS – Área 2-A70610-900 – Brasília, DFTel: (61) 2020 3096 / 2020 3092 – Fax: (61) 2020 3178CNPJ: 00 627 612/[email protected]

revista do serviço públicorepositorio.enap.gov.br/bitstream/1/2154/1/8-15-pb.pdf · a perspectiva...

Documents